时间：2023-05-29 18:18:48
论文关键词 地方性司法, 法院, 刑事规定
一、法院双重职能下的地方性司法规定
司法审判是法院的法定职能。但是，行政法除了对外的职权外，任何一个组织的存续和运转都离不开内部的行政管理。在现实中，各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成，有财政预算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。 法院行政管理是指法院对与案件实体裁判和程序运作没有直接关系的，系统内部或者外部的事务，利用行政管理的手段和方法进行管理。可见，法院的职能具有司法和行政管理的双重属性，前者是对外的，后者是系统内部的。法院的行政管理为法院正常行使司法权提供人、财、物、信息等方面的保障，是法院作为一个组织必然具有的职能。
法院的职能可以分为司法审判和行政管理，相对应地法院制定的规定也可以分为对司法审判事项、法院行政管理事项作出的规定。
尽管法院的行政管理也很重要，错位的行政管理甚至会干涉司法审判的公正和中立，比如法院内部的层层审批制度和上下级法院的请示制度就妨碍了审判权的依法行使，被学界广泛批判。但是，由于行政管理事项繁杂，行政管理权应具有较大的灵活性，这决定了法律不可能也不应该对任何行政管理事项都作出统一规定，比如法律不可能对法院档案、司法统计、行政人员和编外人员的管理。因此，在这方面，各级法院理应且事实上已享有了较大的规则制定权。笔者认为，对于行政管理事项，为了保证司法中立，法律有必要对审判组织、上下级法院关系、法院人事和经费保障、审判监督等作出明确规定，除此之外的行政管理事项，各法院应当享有充分的自主权。
但是，司法审判却必须符合法定的实体法和程序法，法官可以自由阐释的空间有限。事实上，地方法院制定的司法审判方面的规定一直经受着是否合法的拷问，因此，笔者将集中对地方法院为保证司法审判权的行使而制定的司法规定进行研究(若无特殊说明下文中使用的“地方性司法规定”便是该层意义上的)。为了避免泛泛而谈，本文将以地方法院的刑事规定为主要素材，在必要时笔者将法院与其他机关共同制定的规定也纳入研究的范围。
二、地方性司法规定的制定背景及其作用
(一)社会背景：现实国情与区域差异
社会发展的差异必然会反映到司法领域，并对司法提出符合地方特色的要求。正是由于我国幅员辽阔，各地的差异很大，统一的法制往往难以全面反映千百个地方单元的合法利益，再加上制定全国统一立法或司法解释的滞后性，各地法院不得不“自己动手”。比如，珠三角城市外来未成年人犯罪严重，由于该特殊群体在适用非监禁刑方面往往得不到平等的待遇，为此广东省高级人民法院联合其他单位制定了《关于进一步建立和完善办理办理未成年人刑事案件适用非监禁刑工作体系的实施细则(试行)》(2011年5月9日)，对平等适用非监禁刑、身份不明的处理、视为有监管条件的情形、社区矫正机构的负责机关等作出了创新规定，有望较好地地解决外来未成年人适用非监禁刑和监管难的问题。
(二)法制背景:中央与地方的立法权配置失衡
地方制定大量的地方性司法规定，其根源在于我国的法律规定和司法权配置无法适应区域差异较大的地方司法实践。在我国，实践中运作着的权力的合法性并非来自地方，而是来自于全国性立法，而且各项权能最终都受制于中央，但是，来自于中央的权力制约是有条件且有程序的，当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候，或者中央权力呈现“泡沫化”的时候，又或者地方有其特殊需求时，地方就会自发地创设权力，从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。 地方司法实践与法律规定、司法权配置之间紧张主要体现在以下几个方面：
一是法律规定与司法解释的空白、模糊性、滞后性与司法裁判精确性之间的矛盾。尽管我国的立法和司法解释工作取得了较大的成就，但是还是有不少法律的规定过于原则，缺乏可操作性，某些规定明显滞后，甚至出现空白地带或者法律之间相互冲突的情况。
二是司法改革的相对滞后与社会经济快速发展之间的矛盾。比如，尽管我国地方的少年刑事司法改革已经持续了二十几年，也形成了不少成熟的制度和做法，由于司法改革的滞后，没有专门的未成年人刑事实体法或程序法，现行刑法和刑事诉讼法中也没有专章的规定，至今未能形成全国统一的少年刑事司法制度。
三是统一法制与地方利益的矛盾。我国是单一制国家，中央几乎垄断了立法权和司法解释权，地方只能就具体适用法律规定制定地方性法规或规章，地方三级司法机关并不享受任何法律授权的规范制定权。
(三)转型时期地方性司法规定的积极作用
我们不应因为地方性司法规定的先天性不足而否定其在社会转型时期的现实合理性和积极作用。司法应当遵守法律，但同时司法也必须回应社区的需求，为当地经济社会的发展服务。应当看到地方司法机关的初衷无疑是好的，是为了解决现实中的问题，贯彻司法政策。其积极作用可归纳为以下两个方面：
一方面，地方性司法规定可以更好地指导司法实践，解决区域差异，弥补立法和司法解释的不足。由于不少法律不够完善，稳步推进的司法改革也无法一步到位地解决所有问题，地方性司法规定在一定程度上起到了指导司法实践、保证一定区域内司法统一的积极作用。
地方性法规作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，是对行政行为合法性进行考量的重要依据。无论是在调整范围、法规数量，还是在效力等级上，都在地方立法中占有重要地位。从权利和义务的角度看，立法活动实质上是通过法律规范对权利义务的配置进行重新分配的过程。在现实生活中，权利义务的分配可以有多种方案，但对于立法而言，选择的结果却只能是确定的。立法过程是利益分配的过程[1]。地方性法规作为地方立法活动的产物，对其制定过程进行严格的规制是十分必要的。任何权力的行使如果没有限制，就会很容易走上权力滥用的歧途，并影响权力运行的效力和效率。因此，从提高立法质量的角度出发，对地方性法规的立法程序进行法律规制是具有现实意义的。
立法程序，是指立法机关制定、修改或废止法律的步骤和方法。一般分为法案的提出、法案被列入立法机关的会议议程、法案的审议、法案的表决通过、法的公布等阶段[2]。地方立法程序同地方立法工作的效率和质量息息相关。程序法是实体法之母[3] ，程序正义是实现实体正义的前提。科学有效的程序可以为权利和义务的选择提供一种相对公平的选择环境。同时，从经济学角度来看，好的制度可以使行为在更健康的方式上被反复重复，不断强化直至形成习惯。道格拉斯•诺思提出“制度效率是指在一种约束机制下，参与者的最大化行为将导致产出的增加，而无效率则指参与者的最大行为将不能导致产出的增长。”[4] 完善的程序和良好的制度，对于克服地方性法规所面临的现实问题、实现立法民主、有效遏制地方保护主义和部门利益而言，都是不可或缺的。
基于对立法程序重要性的认识，从1979年省级人大及其常委会开展地方人大立法工作开始，各地人大就比较注重程序制度建设，也多在议事规则或专门规定中明确了一定的立法程序。特别是立法法出台后，各地纷纷制定地方的立法条例或者立法办法，对地方性法规的立法活动进行规范。但在实际操作过程中，由于规定立法程序的规范性文件的效力等级普遍不高，即使作为地方性法规的立法条例也因为缺乏统一的效力更高的程序方面的法律规定，受人为因素的影响而改变立法程序的情况也不可避免地存在。另外，关于程本文由论文联盟收集整理序的规定不但比较分散，而且所规定的具体操作方式也各不相同。例如，对于立法听证，由于缺少相应的具体规定，各地在组织过程中的实际做法也是多种多样，对听证程序、听证代表的遴选机制的规定也并不统一。严格意义上讲，这将直接影响听证效果。同时，对听证结果的采信机制不明确，对听证意见的地位和作用也没有明确的规定。再比如，虽然有的地方规定了重大分歧先行表决的制度，但以何种标准、由何种主体来判定法规草案在审议过程中存在的重大意见分歧则缺乏统一规定。对于一个具体法规个案而言，这样不同判断的结果是完全不同的。如果认定存在重大分歧，常委会可以启动搁置审议机制或者进入三审程序，而如果在二审表决后出现条例没有通过的情况时，对该法规案的审议已告终止，提案单位认为确有必要的，也只能重新提报，那就等于是一个新的法规审议程序的开始。因此，仅靠地方性法规层面的自身程序规制是很难在解决现有问题上有新的突破的，迫切需要对地方性法规的立法行为进行更高等级的规制。 应当看到，虽然立法法有效规范了地方立法行为，但在立法程序方面只规定了中央权力机关的立法程序，而对地方立法，特别是地方性法规的立法程序则没有具体规定。虽然有地方立法权的各地人大纷纷以地方性法规的形式确定了当地制定地方性法规的立法程序，但与在实体法方面充分的上位法依据的现实状况相比，地方立法活动在程序上可以依据的上位法则是十分稀缺的。根据立法法第六十三条的规定，地方性法规的制定不得违反宪法、法律和行政法规的规定，较大的市的地方性法规还不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。因此，对地方性法规更高等级的规制只能寄希望于通过国家的宪法、法律和行政法规的立法行为来完成。由于宪法本身的特点决定宪法规范的特殊性，其修改程序非常复杂，通过修改宪法规定来明确规范地方性法规的立法程序是不现实的，而行政法规作为国务院行政行为的产物，国务院作为行政机关，是无法对地方国家权力机关的职权活动进行直接调整的，通过行政法规对地方人大的立法行为进行程序调整和规制又具有无法逾越的理论障碍。因此，为解决地方性法规的立法程序缺乏统一规范的问题，必须通过国家立法来实现地方立法程序的规范化。
一、关于地方性法规立法程序的规范化的途径
首先，要加快对行政处罚法、行政许可法、行政复议法和立法法的配套立法建设。通过法律解释的方式，明确3部法律中未能具体规定、实践中存在分歧的相关问题，特别是对于行政许可的种类和范围进行细化，防止因为具体理解的不一致而导致的各地方出现完全不同的立法尺度，巩固在控制地方性法规过度扩张方面已经取得的成果。为了使地方立法更能有法可依，应当通过加快行政法律的立法进程，使包括正在酝酿过程中的《行政强制措施法》在内的有关行政方面的法律尽快形成完整的体系，为地方性法规提供更多的立法法律依据，使地方性法规的立法选择具有明确的法律边界。实践证明，我国行政复议法、行政处罚法、行政许可法和立法法的制定和颁布，已经显现了行政法律对地方立法行为有效的、积极的指引和规范作用，对于控制地方性法规的扩张是十分有效的。根据对行政复议期限和程序、行政处罚种类和设定权限、行政许可的适用范围和设定权限、地方立法权限和立法依据等方面的规定，通过对行政处罚和行政许可等展开的大规模的法规清理活动，不但有效解决了一些历史遗留问题，有效降低了地方性法规的立法过程中的随意性，也使得比地方性法规数量更多、问题也更集中的地方政府规章的立法质量得到了很大的提高。更为重要的是，作为上位法，这些法律规定能够明确对地方性法规进行合法性评价的依据，减少了地方保护主义和部门利益在地方性法规中的表达机会，使得立法层面上的法制统一成为了可能和可以预期的现实。
其次，要加快地方性法规立法程序法的立法进程。卢遇在论及选择与程序的关系时指出，所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统[5] 。在立法法出台后，国务院很快出台了针对行政法规和规章立法程序的专门规定，而地方性法规在程序方面则一直缺乏高位阶法律规范的规制。关于地方立法程序的法律可以有两种立法模式选择，一种是仅针对地方性法规的
立法程序进行规定，另一种是将地方性法规、经济特区立法、地方政府规章等立法程序一并进行调整，定名为地方立法法。考虑到立法难度，我个人建议还是先制定地方性法规立法程序方面的法律更具有可行性。
二、关于地方性法规立法程序规范化的重点
对于地方性法规具体的立法程序的规范内容，笔者建议重点考虑以下几方面的内容：
第一，为地方性法规的立法民主化提供法律保障。重视民主立法程序的设计与运作是现代法治国家重要的标志。在法案的项目提出、起草、提报、审议和表决等不同环节中都可以设计公众能够参与的机制,为社会力量的公平参与提供公开、平等的平台，使法案充分反映民意。
我国地方性法规制定过程中的民主化程度一直在不断提高。在程序法制定过程中，一方面要把已有的民主化成果加以法制化，如法规公示、广泛调研等，另一方面也要对推动立法民主化进程有所考虑。在法案的项目提出、起草、提报、审议和表决等不同环节中都可以设计公众能够参与的机制,为社会力量的公平参与提供公开、平等的平台，使法案充分反映民意。对立法调研、法规起草、法规审议等重要阶段，明确保障社会公众的知情权，并为公众参与立法提供方便。专家参与地方立法可以帮助普通公众更好地实现参与权利[6]。特别是在扩大公众参与立法的途径、立法听证、扩大专家在立法全过程中的作用等方面进行明确的程序规定，巩固现有的民主成果，使立法民主化成为民主法制化；同时，对将向社会公开法规草案和草案修改稿全文，广泛征集意见和建议作为必经程序加以规定。列宁曾经说过，没有公开性来谈民主是很可笑的。每个人都有自己不同的价值目标，每个人对价值目标冲突的协调方法也是不同的[7]。广泛征集社会意见才能真正听到来自民间的真实的声音。
第二，扩大地方性法规的立法提案的来源范围，解决目前主体过于单一的法规起草问题。通过特别立法来解决原有法律规定的局限，在引导和保障原有提案权主体有效履行法定职权的同时，适当扩大法规提案权主体的范围。对群团组织、行业协会、公民个人等提出的立法建议要建立明确的工作机制。可以先交由有关工作机构或者专门委员会进行可行性和必要性研究并形成书面意见，对条件成熟的，可由有关专门委员会作为立法项目提报进入立法程序。鼓励专家学者、科研机构、非营利性公益机构独立起草法规建议稿。
第三，明确省、自治区地方性法规与已经经过批准的较大的市的地方性法规之间的效力等级，对立法法现有的法律位阶方面的规定进行细化。立法法针对不同法律、法规和规章， 明确而具体地规定了法律位阶和对法规冲突的解决机制，明确了较大的市的地方性法规的立法依据和报批审查的重点，但未能对经批准后的较大的市的地方性法规与该省、自治区的地方性法规的效力等级，以及发生规定冲突时的解决机制。有人认为，经过批准后的较大的市的地方性法规应当与该省、自治区的地方性法规具有同等效力；也有人认为，由于需要报批和制定主体的不同，不应当将所有地方性法规的效力一概而论。地方性法规的效力问题直接影响到法规适用，而这方面的规定不可能通过地方立法加以解决，因此，应当在法律中有所表述。
第四，对法规案的表决程序进行完善。考虑到地方性法规的内容与其他需要表决事项的区别，应当完善或者改变当前的表决方式。现有的表决方式是以法规案获得全体组成人员二分之一以上赞成票方可通过。这实际上是将未出席人员、因为设备故障或者误操作而导致电子表决器上显示未投票状态的人员、投弃权票的人员和投反对票的人员一并记入了反对的行列。而在实际情况中，未出席人员不一定就是反对意见，弃权意见与反对也有很大区别，至于未显示投票状态的，直接推定为反对就更显得有些主观臆断的嫌疑。建议结合出席率、反对率和赞成率等几方面因素，对表决方式进行研究。同时，对法规案的内容是否赞成应当是只有两种状态的，要么赞成，要么反对。作为常委会组成人员，其表决结果不仅仅只代表本人的个人意志，更应当考虑到身后的广大选民。个人的选择权可以放弃，但公众的选择权、特别是对规范权利和义务关系的法规案的选择权是不宜放弃的。因此，应当取消对法规案表决中的弃权票这一表决选择。由于现有的表决方式具有明确的上位法依据，所以对表决方式的改革只能通过国家立法来完成。
第五，建立就重大分歧条款先行单独表决的制度。在立法实践中，对某些个别条款经常出现组成人员之间就某项内容该不该规范、该怎样规范出现截然相反的认识的情况。先行单独表决可以为这样的纷争提供一种解决机制，既提高了立法效率，也有助于体现多数组成人员的意志。这样的规定在某些地方已有先例。《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定：“对于法规草案中意见分歧较大的条款，常务委员会会议可以就此条款先行单独表决。”但这里仅规定了对法规草案分歧条款的单独表决。笔者认为，单独表决应该可以对法规草案修改稿、草案表决稿同样适用。另外，也有必要明确单独表决的提起条件、提起主体和对表决结果的处理方式。
第六，对地方性法规的立法技术进行必要的规定。立法技术是指立法活动中形成的有关立法的方法、技能和规程的总称。它包括法规结构、法规文体、法规的整理等诸多内容[8] 。由于各地立法习惯的不同，不同地区的地方性法规在结构体例、表述习惯上有着一定的差异。即使是同一个省出台的地方性法规，也会因为制定时间、具体人员的个人习惯的不同而在体例和表述上有所区别。这种立法技术上的不同，不但影响法规的整体一致性，也有可能在法规的实施过程中造成不必要的误读。
第七，建立对地方性法规的质量评估制度，使有限的地方立法资
源的运用更具效益。有法可依是依法治国的前提条件，但一部法律法规的立法效果如何、立法技术是否科学、对问题的调整规范是否准确有效，这些都是实证问题而非理论问题。“实践是检验真理的唯一标准”，对于地方性法规的质量检验，也必须通过执法实践和后续的监督、评估才能完成。符合国情民意、有效约束行为、促进公平正义，这才是地方立法所期望实现的社会作用。而这些情况必须通过科学的立法质量评估才能够全面、系统、客观地掌握。
我国其实一直高度重视立法后的检查监督。比如人大常委会的执法检查活动也能发现一些立法问题，但更多的是关注法的执行情况。执法检查关注的是法律实施状况的某一个方面，并不是对某部法律法规从制定到实施全部环节的总体评价。而立法质量评估的内容应当是涉及立法全过程，是对立法的全面回顾。不仅针对法规条文，而是涉及立法技术、实际执行、社会变化等诸多层面，重点则应当在于对地方性法规实际效果的评价和对策研究。 近年来，虽然北京、上海等地人大开始尝试对所制定的地方性法规进行评估，但还是处于探索阶段，而且缺乏明确的法律依据，各地对立法后评估的具体操作也是五花八门。因此，有必要在高位阶法律中对地方性法规的质量评估加以规范。
在程序立法的具体表述上，一是要建立立法质量评估制度；二是要明确进行立法质量评估的主体；三是要将立法质量评估明确为立法活动的延续，建立一个动态的、常态化的过程；四是要明确有关评估报告的主要内容和对评估结果的处理方式。在这个过程中，通过对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后的实际效用，通过发现法规实施中存在的问题，分析制度设计的合法性、合理性、可操作性和针对性，从而得到全面、客观的信息反馈，为法规的进一步完善、修改或者废止提供实证依据。这种对地方性法规的立法评估，也可以从立法机关自身角度出发，改进立法工作，总结工作经验和规律，有利于立法技术的提高和立法过程的健全完善，为增强立法质量的长效机制建设提供经验。
一、地方性法规的概念
地方性法规由省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定，由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件。地方性法规在本行政区域内有效，其效力低于宪法、法律和行政法规。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案的规范性文件。这些地方性法规在本市范围内有效，其效力低于宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规。
二、地方性法规的法律渊源
《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”地方性法规是省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的实际情况制定的、并不得与宪法、法律行政法规相抵触的规范性文件，并报全国人大常委会备案。《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”地方性法规大部分称作条例，有的为法律在地方的实施细则，部分为具有法规属性的文件，如决议、决定等。地方性法规是除宪法、法律、国务院行政法规外在地方具有最高法律属性和国家约束力的行为规范。《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”《中华人民共和国立法法》第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”
三、地方性法规的权限范围
《中华人民共和国立法法》第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定： （1）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项； （2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”该条是对地方性法规的权限范围的规定。具体可以从以下方面理解：
（一）划分地方性法规权限范围的方式。在立法法制定的过程中，对于如何划分中央与地方的立法权限范围，提出过三种方案：第一种是对中央和地方权限范围一一作出列举；第二种是维持宪法的现行规定，不作进一步明确；第三种是划出一块全国人大及其常委会的专属立法权限，对地方性法规的权限范围只作原则规定。第一种方案既不符合我国的体制，又不可行。这是因为，我国是单一制国家，地方的权力是中央赋予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况，同时，实际上也很难对中央和地方的立法权限都作出列举。第二种维持现状的意见，不能解决现实中存在的立法权限不明确的问题。经过反复研究，立法机关采取第三种方案，在规定全国人大及其常委会的专属立法权后，对地方性法规的权限范围作出了原则规定。
（二）地方性法规权限范围。根据本条的规定，地方性法规可以作出规定的事项，包括三类：1.为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。该规定是指，在有上位法的情况下，为保证法律和行政法规的实施，地方性法规可以制定执行性的规定。法律和行政法规是要在全国范围内实行的，为了符合全国各地情况，有些规定只能比较概括和原则，比较具体的规定，则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以制定，这样才利于更好地根据实际情况执行法律和行政法规。在一些法律和行政法规中对此作出了明确的规定，如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案。”对于上述规定，地方人大及其常委会应当制定地方性法规，这是地方人大及其常委会的职责。地方制定执行性的、具体化的规定，不能和法律、行政法规相抵触。这里有两个问题需要注意：第一，根据立法法的规定，地方应对确有需要作具体规定的事项制定地方性法规，哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要构筑体系，对法律、行政法规的规定不要作不必要的重复。第二，地方性法规应当以法律、行政法规规定为依据作出具体化的或补充的规定，但不能同法律或行政法规相抵触。 2.地方性事务中需要制定地方性法规的事项。何谓地方性事务？地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。例如，对本行政区域内某一风景名胜的保护，就属于地方性的事务，一般来说不需要国家作出规定。又如，禁放烟花爆竹，在某些城市中被认为是必要的，因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规，而在其他城市则被认为燃放烟花爆竹不应当受到限制，因此，这类事项显然不必要由国家统一立法。 3.在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。最高国家权力机关的专属立法权，是地方性法规的“”，无论国家是否制定法律，地方都不能作出规定，否则地方性法规就是越权，是无效的。对于最高国家权力机关专属立法权以外、国家尚未制定法律或者行政法规的事项，则允许地方性法规先行作出规定。在实际立法实践中，即使是允许地方先行作出规定的，如果涉及中央统一管理的事项，地方也不宜作出规定。因此，在国家立法出台前，地方可以先制定地方性法规，以解决地方的实际问题。但中央一旦立法，由于法律和行政法规的位阶高于地方性法规，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定即为无效，制定机关应当及时进行修改或者废止。
关键词:地方立法;行政处罚;设定权
一、地方性法规的行政处罚设定权
《行政处罚法》明确了法律和地方性法规的行政处罚设定权的权限范围，在一定程度上解决了行政处罚设定权一度混乱的问题，完善了我国的行政立法体制，保障了法制的统一。但对于行政处罚设定权的规定，《行政处罚法》存在着“过粗”的弊病，其对行政处罚设定权的行使缺乏必要的限制，易导致地方立法机关滥用权力，这与国际上通行的行政法治标准之间存在差距，因此我国应不断完善对行政处罚设定权的规制。首先，地方立法主体要在法定的行政处罚设定权限内合法合理地设定行政处罚。在不超越立法权限的同时兼顾本地方的特点和实际需要。其次，地方立法机关要考虑行政处罚的设置与法律、行政法规、国家政策的吻合性。在设置行政处罚时，一方面要符合法律、行政法规的立法精神和具体规定，另一方面由于某些成熟的政策可以通过立法程序上升为法律，因此地方性法规在设置行政处罚时还要注意与国家政策相符合。地方立法主体在制定实施性地方性法规设定行政处罚时，不得与上位法相冲突。然而在立法实践中，地方立法有时会超越立法权限设置行政处罚。例如:地方立法中规定了中央有权设定而地方无权规定的行政处罚种类;上位法对某种行为没有设定行政处罚，而地方性法规却对该行为规定了相应的行政处罚;实施性地方性法规越权设定某种禁止性或义务性的规定，并且对违反该规定的行为规定了行政处罚。设定行政处罚要遵循立法法和行政处罚法的相关规定，地方性法规不得超越法定的立法权限。因此，实施性地方性法规不得对只有法律、行政法规有权设置的行政处罚作出具体规定。同时，实施性地方性法规也不得照抄上位法的规定，否则不仅降低了法律、行政法规的效力等级，而且也失去了地方立法的意义。
二、地方性法规行政处罚设定权的不足
我国是行政处罚的大国，但在行政处罚设定权方面，我国的情况还有些混乱。尤其在地方立法设定行政处罚时，重复立法现象较为突出。在设定行政处罚时，一些地方性法规只是照抄照搬上位法有关行规定，使得行政处罚的规定失脱离了实际需要与现实情况，缺乏实用性和可适用性，违背了地方立法的目的，未能体现出地方立法的价值和作用。《行政处罚法》规定了地方性法规可以在法定权限内设定行政处罚，但是没有对处罚的幅度作出任何限制。以罚款为例，《行政处罚法》授权了地方性法规设定罚款的权力，但未对罚款数额作任何限制，这便导致一些地方立法机关利用法律空白随心所欲设定罚款的幅度，对同一种违法行为罚款数额却不相同，罚款数额轻则几百元，重则数万元，使得违法行为与所受到的行政处罚不相当、不统一，违背了“法律面前人人平等”的原则。而且地方性法规虽然不能设定人身自由罚，但其完全可以通过设定巨额财产罚，使其设定的财产罚的严厉程度超过限制人身自由的处罚，实际上超越了立法权限，降低了法律的效力等级。
三、完善地方性法规行政处罚设定权的建议
任何权力都有其行使的边界，国家应该通过立法明确规定地方立法设定行政处罚的权限范围。最高立法机关应修改立法中的模糊用语并作出相应的限制性规定，通过立法明确规定地方立法机关有权设定的行政处罚的种类和幅度，限制地方立法设定行政处罚的空间。同时还要完善监督措施，促使地方立法主体在法律允许的范围内正当并合法地行使行政处罚设定权。当然，权力的正确行使离不开监督，否则必然导致权力的滥用。国家可通过制定法律或通过备案、改变或者撤销等多种方式，不断完善对地方立法机关行使行政处罚设定权的监督机制。同时，中央和地方可以建立专门的监督审查机构，负责对地方立法主体行使行政处罚设定权的监督。行政处罚设定权实际上是一种不安全的权力，适用不当便会侵害公民的基本权利，损害国家机关的威信，破坏国家的立法进步。地方立法机关行使行政处罚设定权时，必须遵守法定的权限范围，使其设置的行政处罚既合法又合理。同时也应通过各种措施加强对设定权行使的监督。通过地方立法主体自身的自律和外部的监督，把这种不安全的权力变为安全的权力。
作者:朱彦南 单位:华中师范大学法学院
参考文献：
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［2］曹林生．地方性法规设定行政处罚的两个问题［J］．江淮法制，2008(11)．
［3］邓国良．论我国行政处罚规定权的立法完善［J］．2008(11)．
［4］张瑞娟．德国行政程序法对我国立法的启示［J］．法制与社会，2008(10)．
论文关键词 地方性司法规定 公开程序 司法统一
一、地方司法解释性文件乱象横生
不少地方性司法规定是对审判中如何具体运用法律进行解释，其作用类似于最高法院制定的司法解释，因此有人将其称为地方司法解释性文件。目前，专门论述地方性司法规定的文章凤毛麟角，但是这些文章几乎都众口一词地批评地方司法机关无权制定司法解释性文件，破坏了司法的统一性、严肃性，容易导致地方割据局面，且存在不少具体问题，比如发文机关不规范、文件不公开、各地解释相互冲突、违背法律或司法解释、干涉下级法院中立审判、照抄司法解释等问题。以上问题确实是客观存在的，地方司法解释性文件已经成为地方性司法规定最为学者们诟病的领域。
地方性司法规定的泛滥，会削弱法律和司法解释的权威，使得地方司法异化为比法律和司法解释更“具有实质意义”的裁判依据，甚至只有把当法律、司法解释“复制”为地方性司法规定才能得到贯彻和落实，加剧司法的地方化。有人颇为雄辩地批判道：“我国在建设法治国家中，却存在着严重的悖论，宪法高高在上，却比不得法律有效；法律很有尊严，却没有司法解释有力；司法解释效力较高，却没有部门规章、地方的文件来得有用。”“今后，我们更需要努力的是认认真真地执行法律、法规、司法解释中已有的规定，而不是出台更多的文件。” 鉴于地方性司法解释的种种弊端，不少人旗帜鲜明地应当叫停地方司法解释性文件。
二、违法的改革与试点
有关改革和试点的规定，一般是指地方司法机关以法律和政策为指导，制定一些新的举措，大多是有关诉讼制度和程序方面的规定。虽然有的地方司法改革获得了一定的成果，但是其中不少规定仍然面临着合法性的质疑。由于我国不少立法的原则性较强，留下了不少空白或模糊地带，为地方刑事司法改革和试点留下了一定的生存空间，地方司法机关可以在符合法律精神、方针、政策和原则的前提下有所作为，这也是地方少年刑事司法改革进展较为顺利的原因之一。
但是，走在边缘地带的地方刑事司法规定，合法与违法的界限比较模糊，容易出现违法的情况。比如曾经一度颇受关注的暂缓制度。地方司法机关出于政绩的考虑，往往倾向于大跨步式的改革，甚至为自己创设新的权力，比如上文提到的暂缓和社会服务令，改革“过火”的情况难以避免，这已经成为地方性司法改革的诟病之一。
三、地方性司法规定的的宪法瓶颈
为了保证民主和自由，一个国家权力不仅要从横向分权，而且还要从纵向分权，规定不同层级的机关分别享有的权力。后者就是国家权力的纵向维度——中央与地方的关系及权力分配，学术上称为国家的纵向结构，反映到立法上就是中央与地方的立法权的分配问题。理论上国家结构有着单一制和联邦制之分，目前世界上有24个严格意义上的联邦国家，包括俄罗斯、加拿大、美国、澳大利亚、印度、德国等大国，覆盖了大约40%的世界人口 ，而民族关系、经济因素乃至国内外形势客观地决定了我国必然采取单一制。
从国外的通例来看，为了尊重地方的自主需求和现实差异，避免中央过度集权影响地方的积极性，世界上不少大国几乎都选择联邦制国家结构，从宪法层面规定中央和地方权力分配，授权地方进行自治，地方往往享有制定法律甚至是宪法的权力。在这种框架下，地方可以通过地方立法机关的立法来解决相关的问题。
我国是采取典型单一制的大国，法制统一和地域差异大的矛盾突出。1982年宪法并没有明确规定中央和地方之间的权力关系，只有第3条相当模糊地界定了中央和地方职权：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但是，实际上，“中国作为单一制国家的最明显地体现在中央立法权上，全国人大制定的法律规定了所有地方政府的组织结构及其产生方式。” 我国现行《立法法》对中央立法权和地方立法权作了明确的规定，地方只有制定地方性规定和政府规章的权力，且不得与上位法冲突，无权对犯罪与刑罚、剥夺和限制人身自由、司法制度等进行规定。只有最高人民法院和最高人民检察院享有司法解释权，地方司法机关无权对法律进行解释。
从应然的角度来看，地域差异极大的现实国情要求赋予地方司法更大的能动空间，包括规范的制定权。但是，事实却相反，我国地方性司法规定的生存空间极其有限，统一立法和司法解释难以满足地方千差万别的社会、经济、文化需求。
四、暂时的出路：授权高级法院制定地方司法规定
我国地方性司法规定的乱象和困境实际上是我国特定法律制度和国情的产物。联邦制国家通过宪法合理地分配中央立法权和地方立法权，赋予地方立法机关较为宽松的立法权，较好地解决了法律的统一和地方司法需求之间的矛盾。事实上，地方自治并非联邦制的专利；某些单一制国家也有悠久的地方自治传统，例如英国、法国、意大利、西班牙等单一制国家的地方自治组织都十分发达。以英国为例，1998年，英国通过法律和全民公决对苏格兰和威尔士进行放权，现在苏格兰和北爱尔兰议会享有立法权，威尔士享有制定次级立法或规章的权力。 尽管国外的做法并不能机械地套用于我国，但是国外通过赋予地方一定的立法权限来满足地方各异的社会、民族、经济、文化等需求的做法，经受住了历史的考验，对于我国解决统一法制与地方司法需求之间的矛盾具有宝贵的借鉴意义。
从长远来看，在我国社会经济发展到一定程度，国内外部环境好转，国家安定统一，社会相对稳定，法治比较成熟时，在保证国家统一和中央权力资源的前提下，可以通过中央授权的形式适当放权给地方，赋予地方一定的自治权和法律制度权，届时地方立法可以解决司法区域差异的问题。但是，就目前来看，我国授权地方自治和制定法律的条件尚不成熟，高度统一的体制在当下对于维护国家统一、政权稳定，推动社会和经济发展仍然有其正当性和必要性。
中国幅员辽阔的，地区较差极大，要求不顾各地的实际差异，实现绝对的法制统一和司法统一是不合理，也是不可能的。关键问题是这种差异应该以何种形式体现出来。笔者认为，在不违背我国现行框架的前提下，可以借鉴《人民法院组织法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》授权最高人民法院司法解释权的做法，通过修改《人民法院组织法》或者由全国人大常委会授权的方式赋予地方省级法院制定地方司法规定的权力。具体而言，应注意以下几点：
第一，制定的主体只能是高级法院。为了避免地方司法规定制定权过于分散和地方司法保护主义，保证一定区域司法的统一性，授权高级法院根据实际情况制定地方司法规定。如果一省之内各市县的经济社会发展差异也比较大，一些司法标准在省内统一仍有难度，可以由相关地区的中级法院提出变通、暂缓适用省级高院意见或专门适用于本地区司法标准的申请，但仍以省级高院的名义作出特别规定。
第二，应当遵循依法、公开原则。高级法院的规定不得与法律、最高院的司法解释相冲突，并及时向社会公开，保证民众的知情权，让司法以看得见的方式运行。
第三，制定过程应遵循科学、民主原则，吸纳多方意见。在必要时应征求最高院、专家学者、侦查机关、检察院、律协等的意见，拟定初稿后应向公众公布，征求社会各界意见。
第四，应确立审查和监督制度。省级法院的规定应当向最高法院、省人大常委会备案，被接受后者的监督，并赋予最高法院撤销违反法律、司法解释的规定。
一、规章上升为地方性法规的基本依据
地方性法规是指有立法权的地方国家权力机关依照法定权限，在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，制定的在本行政区域内实施的规范性文件。地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区和直辖市的地方性法规，并按照规定的程序所制定的普遍适用于本地区行政区域行政管理工作的规定、办法、实施办法、规则等规范性文件的总称。规章上升为地方性法规，是地方立法工作协调的经常性内容之一。
首先，地方性法规是地方政府规章的上位法，客观上为规章上升提供了法理空间。根据宪法第100条规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。立法法第73条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区和直辖市的地方性法规，制定规章。由于人大与政府之间存在着监督关系，因此，立法法进一步规定，地方性法规是上位法，本级和下级地方政府规章是下位法，地方人大及其常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。在当前的中国立法体制之下，一个通用做法是，在法律、行政法规或者地方性法规的制定条件都不成熟时，可以先在某一地方制定规章，待条件成熟时先上升为地方性法规。这里讲的条件，主要是指社会共识、实践经验、管理成本、制度可操作性等因素。规章向地方性法规的适时转化，有助于节约立法资源，并实现地方立法的连续性。其次，地方性法规与规章在立法中相互协调和配合，这为规章与法规的有效衔接提供了联系。地方性法规与规章具有共同的区域性，适用的效力范围都在本行政区域，调整对象是本行政区的国家机关、公民、法人和其他组织，在内容上有重叠、交叉和补充的关系。一个比较理想的模式是，地方性法规对某项地方事务管理作了比较原则性的规定，政府相关部门就其中的具体行政管理有细则性的规定，两者既相互区别，又相互补充，一旦将规章上升为地方性法规，制度相对比较成熟，衔接起来比较自然和稳妥。再次，规章上升为法规可以加大行政管理力度，提高行政管理效率。国家从依法治国出发，对规章设定行政处罚、行政许可和行政强制的权限作了限定。比如，地方规章设定罚款的具体限额是由省、自治区、直辖市人大常委会规定；尚未制定法律、行政法规、地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府规章可以设定临时性行政许可；临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当即提请本级人民代表大会及常务委员会制定地方性法规。行政强制法没有赋予规章设定行政强制措施的权力，而规定尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物两项的行政强制措施。因此，为了提高行政管理效率，地方政府赞成将规章上升为地方性法规。
二、规章上升为地方性法规过程中容易出现的问题
规章上升为地方性法规的总体情况是好的，产生了一批符合实际、操作性强的法规，也出现了一些问题。首先，行政管理色彩比较浓重。这突出地表现在：法规草案中往往比较多地规定政府部门的分工及其职责，对部门管理的流程表述得比较详细，有的还规定了技术标准和操作规程，却对政府服务和政府责任规定得比较少；法律责任部分针对行政管理相对人的罚则较多，针对政府工作人员等方面的罚则较少。其次，制度移植过程中存在着不同程度的变形。规章上升为地方性法规的主要考虑是，一些规章的制度比较成熟管用，完善后植入地方性法规可在更大范围发挥效用。但是如果调查研究不深，可能会出现制度变形。比如将本来尚处于一定范围和条件下的制度探索，未加限定地搬到法规草案中。这就会引起较大争议。第三，公民权利等规定较少。比如，有的法规草案比较注重对行政管理相对人的义务、社会责任等规定，却对其知情权、监督权、参与权等却写得很少，对于行业协会和人民团体等参与社会管理的权利只是原则性涉及，而这些正是法规所调整的对象。
造成上述问题的原因很多，首先是国家在立法权限划定上存在模糊性。虽然立法法对地方性法规和地方政府规章的权限划分作了一定的规定，但在两个关键性问题上并没有加以明示，一是既然地方性法规和规章都可以为执行法律、行政法规立法，但哪些应由人大制定地方性法规，哪些应由地方政府制定规章，未作出明确的界定；二是既然地方性法规主要针对“地方性事务”，而地方政府规章主要针对“具体行政管理事项”，但是何为地方性事务，何为具体行政管理事项，却没有明确的规定。其次是部门立法具有明显的局限性。规章上升为地方性法规的过程中，政府部门往往不但是规章的起草者，而且还是法规草案的重要起草者，所以法规草案不同程度地受到政府部门业务领域和立法视野的局限。政府部门一方面对非行政管理的内容规范研究不多；另一方面往往对增设行政审批、行政处罚机构设置等事项存有偏爱。法规草案在起草后期虽经法制综合部门的修改，但多数制度设计基本成型，往往受到时间条件和法规框架等方面的限制，修改起来有较大难度。第三是人大在地方立法中的主导性没有充分发挥出来。人大在地方立法的主导地位，是人民当家作主、人大统一行使国家权力的政治体制决定的。地方性法规与地方政府规章的关系反映在法律上是上位法与下位法的关系，实质上体现了人大制度的基本特点，是国家权力机关与行政机关关系在立法体制上的体现。但在实践中，人大的立法主导性并未充分发挥，在立法项目确定上一定程度上出现了“政府申报什么，人大就批准什么”的现象。
三、加强规章上升为地方性法规的组织协调
从当前立法实际出发，继续发挥好规章在地方立法中的探索性作用，对于提高立法质量、保证立法工作的良性发展是必要的。同时，也要增强人大主导性，从多方面加强立法工作的协调。
（一）科学划分规章与法规的立法权限。重点明确地方性法规专属调整的八个方面的事项，即实施性立法的事项，除国家专属立法权之外的先行先试立法事项（不包括具体行政管理事项），涉及本行政区域内根本性、长远性、全局性的重大事项，涉及保障公民权利的事项，涉及地方民主法制建设等政治方面的事项，人大常委会行使职权及自身建设，涉及规范政府行为、司法行为和司法保障的事项，法律明文规定由地方人大及其常委会作出规定的事项，财政性条款或者涉及机构编制事项等。同时，明确规章专属调整的两个主要事项，一是法律、法规有特别授权的事项，二是法律、行政法规已作出调整，且没有明确授权规定情况下的相关具体行政管理事项。这样，为规章上升为法规提供规范，也为立法工作协调提供依据。
第一条 为了规范市政府拟定地方性法规草案和制定规章的程序，保证地方性法规草案和规章的质量，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》，制定本规定。
第二条 市政府拟定地方性法规草案以及规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估、清理、修改和废止适用本规定。提出地方性法规修正案、废止案草案参照本规定执行。
第三条 本规定所称地方性法规草案，是指市政府在《中华人民共和国立法法》规定的权限内拟订并作为议案提请市人民代表大会或其常务委员会审议的规范性文件草案。
本规定所称规章，是指市政府在《中华人民共和国立法法》规定的权限内制定并以市政府令形式的规范性文件。
第四条 市政府根据《中华人民共和国立法法》规定的权限就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项拟定地方性法规草案和制定规章。
拟定地方性法规草案和制定规章应当符合上位法的规定，从本市的具体情况和实际需要出发，坚持为本市经济建设和社会发展服务。
第五条 市政府法制机构负责组织或协调拟定地方性法规草案和制定规章的有关工作。
第二章 立项
第六条 市政府根据本市国民经济和社会发展的实际需要，编制年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划。
编制年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划应当遵循条件成熟、突出重点、统筹兼顾以及立、改、废并举的原则。
第七条 市政府法制机构应当于每年8月初开始，向市政府工作部门、市直各单位、各县(市、区)政府征集下一年度的拟定地方性法规草案和规章项目;同时还可以通过新闻媒体、政府网站或者采取问卷调查等形式，征求公民、法人和其他组织对拟定地方性法规草案和规章的建议。
市政府工作部门、市直各单位可以从人大代表建议和政协提案中选择适当的项目提出立项申请。涉及规范政府共同行为等方面的立项，可以由市政府法制机构直接提出。
第八条 市政府工作部门、市直各单位、各县(市、区)政府认为需要拟定地方性法规草案和规章的，应当于每年10月1日前向市政府法制机构报送下一年度的立项申请。立项申请应当对拟定地方性法规草案和规章的必要性、可行性、立法依据、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，并附项目初稿。立项申请应当经申请单位主要负责人审定并加盖单位公章。
公民、法人和其他组织提出拟定地方性法规草案和规章的建议，应当对其必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第九条 市政府法制机构应当对拟定地方性法规草案和规章立项申请及建议进行汇总研究，拟订工作计划，报市政府批准。
年度拟定地方性法规草案和制定规章工作计划报市政府批准前，市政府法制机构应当将其中的地方性法规草案项目与市人民代表大会常务委员会法制工作机构充分协商。
年度拟定地方性法规草案和制定规章的工作计划，应当明确地方性法规草案和规章的名称、起草部门和报送市政府的时间。
第十条 立项申请有下列情形之一的，不予列入市政府年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划：
(一)拟定地方性法规草案和规章的宗旨不符合党和国家基本方针、政策，不符合社会主义市场经济发展规律和政府职能转变要求的;
(二)大量照搬照抄上位法条文，无实质性内容，拟定地方性法规草案和规章的必要性不充分的;
(三)对项目所要规范的内容未进行深入调查研究，对主要问题把握不准，拟定地方性法规草案和规章的时机尚不成熟的;
(四)不需要通过拟定地方性法规草案和规章解决的事项。
同类项目已列入上级或者同级人民代表大会及其常务委员会、上级政府立法工作计划，或者国务院有关部门正在进行立法的，一般不列入市政府年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划。
第十一条 年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划经市政府批准，由市政府办公室印发执行。
因特殊情况确需调整年度拟定地方性法规草案和规章工作计划的，应当经市政府法制机构提出意见后，向市政府提交书面报告。
第三章 起草
第十二条 地方性法规草案和规章可以由一个或者多个部门具体负责起草工作;重要行政管理地方性法规草案和规章由市政府法制机构起草。
起草单位可以邀请有关组织、专家参加起草工作，也可以通过社会购买服务等方式委托有关组织、专家等第三方起草。
第十三条 起草单位应当成立起草小组，落实领导责任、起草人员和工作经费，按时完成起草任务。
第十四条 地方性法规草案和规章应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等作出规定。
地方性法规草案和规章应当内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题，上位法已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。
第十五条 建立基层立法联系点制度和立法咨询专家库制度，推进立法精细化、专业化。拓宽公民有序参与立法途径，健全地方性法规草案和规章公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
第十六条 起草地方性法规草案和规章应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国内外的立法成果，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。涉及重大行政决策事项的，适用重大行政决策程序的规定。
地方性法规草案和规章内容涉及重大法律问题或者专业技术问题的，起草单位应当就该问题召开论证会，听取有关方面的专家或者专业技术人员的意见。
第十七条 起草地方性法规草案和规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者对社会有重大影响的，起草单位应当向社会公布征求意见，并按照有关规定组织听证会。
第十八条 起草地方性法规草案和规章涉及市政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商;经充分协商仍不能达成一致意见的，应当在报送市政府时予以说明。
第十九条 起草的地方性法规草案和规章应当由起草单位的法制机构审核，经起草单位集体讨论通过，形成送审稿，并由起草单位主要负责人签署后，报市政府审查;几个单位共同起草的送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
第二十条 起草单位向市政府报送地方性法规草案和规章送审稿时，应当提交下列材料：
(一)报送市政府审查的请示;
(二)送审稿文本和电子文本;
(三)送审稿起草说明和电子文本;
(四)有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商的材料;召开了听证会、论证会的，应当附有听证会、论证会笔录;
(五)有关制定依据;
(六)其他有关材料。
第二十一条 地方性法规草案和规章送审稿起草说明应当包括下列内容：
(一)制定的必要性，拟规范事项的现状和主要问题;
(二)起草经过;
(三)规定的主要措施及其法律依据;
(四)有关方面的意见，相关部门协商情况以及对不同意见的处理;
(五)需要说明的其他问题。
第二十二条 起草单位应当按照市政府年度拟定地方性法规草案和规章工作计划的安排和要求，按时完成起草工作并报送审查;因特殊情况不能按时完成起草工作并报送审查的，应当向市政府提交书面报告说明情况，并抄送市政府法制机构。
第二十三条 市政府法制机构应当对地方性法规草案和规章的起草工作进行指导，可以提前参与有关调研、论证工作。
第四章 审查
第二十四条 地方性法规草案和规章送审稿报送市政府后，先由市政府分管领导签署意见，再交市政府法制机构从以下方面进行审查：
(一)是否符合本规定第三条的规定;
(二)是否与有关法律、法规协调、衔接;
(三)是否正确处理有关机关、组织和公民对地方性法规草案和规章送审稿主要问题的意见;
(四)是否具备实施的环境和条件;
(五)是否符合立法技术要求;
(六)需要审查的其他内容。
第二十五条 地方性法规草案和规章送审稿有下列情形之一的，市政府法制机构可以缓办或者退回起草单位：
(一)未列入市政府年度工作计划，也未经市政府批准增加的项目;
(二)基本条件不成熟或者没有制定必要的;
(三)主要内容严重脱离实际，或者不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的;
(四)未征求意见或有关部门、机构对地方性法规草案和规章送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关部门或者机构协商的;
(五)内容存在严重缺陷，需要作全面调整的;
(六)不符合本规定第三章其他规定的。
第二十六条 市政府法制机构应当将地方性法规草案和规章送审稿发送有关机关、组织和专家征求意见。
市政府有关部门、市直有关单位和各县(市、区)政府接到征求意见稿后，应当按时反馈加盖本单位公章和主要负责人签署的书面意见。因特殊情况不能按时反馈的，应当向市政府法制机构作出说明。
第二十七条 市政府法制机构应当就地方性法规草案和规章送审稿涉及的主要问题，深入进行调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。
第二十八条 地方性法规草案和规章送审稿涉及重大问题的，市政府法制机构应当提请市政府或自行召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第二十九条 起草单位未按本规定在起草过程中向社会公开征求意见或举行听证会的，市政府法制机构应当将地方性法规草案和规章送审稿退回起草单位，也可以直接向社会公开征求意见或举行听证会。
第三十条 有关机构或者部门对地方性法规草案和规章送审稿涉及的主要内容有不同意见的，市政府法制机构应当进行协调，达成一致意见;不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和市政府法制机构的意见，提请市政府决定。
市政府法制机构按照前款规定召开协调会时，起草单位及有关机构或者部门的负责人应当参加。
对部门间争议较大的重要事项，引入第三方评估，充分听取各方面意见，召开市政府专题会议协调决定，不能久拖不决。
第三十一条 市政府法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对地方性法规草案或者规章送审稿进行修改，形成地方性法规草案讨论稿或者规章草案及说明。说明应当包括制定的必要性、审查经过、拟解决的主要问题、确立的主要措施、与有关部门协调的情况、听取和采纳意见的情况以及需要说明的其他问题。
地方性法规草案讨论稿或者规章草案及说明，由市政府法制机构主要负责人签署，提出提请市政府有关会议审议的建议。
地方性法规草案和规章送审稿交由市政府法制机制审查的时间不少于90个工作日。
第五章 决定、公布和备案
第三十二条 地方性法规草案和规章应当由市政府常务会议或者全体会议决定。
第三十三条 审议地方性法规草案讨论稿或者规章草案时，主要由起草单位负责人作说明，也可以由市政府法制机构负责人作说明。
第三十四条 起草单位应当根据市政府常务会议或者全体会议审议的意见，在10个工作日内，对地方性法规草案讨论稿或者规章草案进行修改，形成修改稿，送市政府法制机构审查后，报请市长签署。属于地方性法规草案的，以市政府议案形式提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议;属于规章的，以市政府令形式公布。
第三十五条 提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议的地方性法规草案，应当同时提供地方性法规草案文本及其说明、依据材料和其他必要材料。
第三十六条 公布规章的命令，应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。
规章未经公布不得实施。
第三十七条 规章签署公布后，应当及时在《景德镇日报》和市政府网站上全文刊登。在《景德镇公报》上刊登的规章文本为标准文本。
第三十八条 规章应当自公布之日起30日后施行;但涉及国家安全等事项以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
实施机关应当在规章施行前做好宣传和实施的准备工作。
第三十九条 规章自公布之日起30日内，由市政府法制办按照有关规定报送国务院、省人大常务委员会、省政府和市人大常务委员会备案。
第六章 解释、评估和清理
第四十条 地方性法规的解释，按照《景德镇市立法条例》的有关规定执行。
第四十一条 规章有下列情况之一的，由市政府进行解释：
(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章的解释由市政府法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十二条 规章实施中的具体应用问题，由有关主管部门在职权范围内提出意见，报市政府批准后作出解释。
第四十三条 规章施行每满二年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估情况上报市政府。市政府法制机构认为必要时，可以组织开展规章评估工作。
评估的主要内容包括：规范对象对规章的理解、接受情况，立法目标的实现情况，施行后的执法成本、社会成本及产生的效益，施行中存在的问题等。
第四十四条 规章应当定期进行清理。规章有下列情形之一的，实施机关应当及时向市政府提出修改、废止的建议：
(一)与上位法的规定相抵触或者不一致的;
(二)所规范的事项客观情况发生重大变化的;
(三)实施机关发生变化的;
(四)按照前条规定进行评估后，认为需要修改、废止的;
(五)其他应当修改、废止的情形。
第七章 附则
第四十五条 制定市政府非规章的规范性文件参照本规定执行。
第四十六条 编辑出版规章汇编，由市政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
关键词：企业社会责任；法律法规；政策引导
项目基金：2016年度顺德区哲学社会科学规划项目：“顺德区龙腾企业履行社会责任的动因及保障机制研究”（项目编号：2016-YB7）
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2016年9月18日
企业社会责任行为是企业内外部因素或者说是企业面临的利益相关者共同作用的结果。许多学者在讨论企业社会责任的动因时借鉴Schwartz & Carroll的概念模型，认为企业社会责任的动因主要有经济动因、制度动因和伦理动因。其中，经济动因和伦理动因属于内部动因，是企业基于经济利益和道德力量的主动行为；制度动因是外部因素，政府、法律法规是企业生产经营中不得不面对的外部环境，也是企业重要的利益相关者，对企业社会责任行为有重要影响。
一、地方性政策法规在企业履行社会责任中的驱动作用
作为发展中国家，我国在经济高速增长的过程中，一系列社会责任问题如环境污染、产品质量、生产事故、用工纠纷等凸显出来。我国目前主要采取政府管制措施强制企业履行社会责任，由于没有涉及任何关于成本最小化、资源配置效率的机制等问题，以激励为基础的市场机制也存在巨大的行政压力等实施困难，导致了企业与政府之间的非合作博弈，使得这些社会责任问题屡禁不止，政府虽投入较大，收效却未能如意。
在这种背景下，如何制定合理的行政法规约束企业违规行为的同时，颁布实施一系列激励政策来引导企业自愿履行社会责任的研究，为国家解决社会责任问题提供了新的视角，它将使企业从被动地适应政府和公众的要求转变为主动的社会责任管理，把社会责任关注结合到企业战略管理中去，创造更为和谐的柔性化社会责任管理，提高履行社会责任的质量，促进资源配置效率的提高。
地方政府以政策去引导和规范企业负责任的行为，推进企业社会责任法制化、规范化、制度化，同时通过逐步建立市场激励和社会监督与服务机制来积极推动企业履行社会责任。
从2004年开始，中国的一些地方政府，陆续采取推进企业社会责任的激励政策。2004年5月，常州市了《企业社会责任标准》。2007年5月，深圳市政府也了《关于进一步推进企业履行社会责任的意见》。同年7月，上海市分别了《浦东新区推进企业履行社会责任的若干意见》和《浦东新区推进建立企业社会责任体系三年行动纲要（2007-2009）》，引导和鼓励企业自觉履行社会责任。这是我国地方政府首次以行动纲要的形式确定社会责任建设具体目标、实施的具体形式。2008年浦东新区了上海市地方标准《企业社会责任导则》，这是我国首个企业社会责任方面的省级地方标准。
制定企业社会责任政策的目标，直接体现在对具有企业社会责任的优秀企业起到表彰、鼓励的作用，政府与企业法律关系的进一步理清为企业自觉履行社会责任创造了更为宽松的法律环境，使企业感到他们的负责任行为得到了政府的认可，从而激励企业进一步的发展；同时，帮助那些努力追求企业社会责任的企业，为他们提供各种的渠道以获取不同方式的帮助。以此提高企业履行社会责任的能力，从而增强企业的竞争力，为统筹经济社会发展、推进和谐社会建设做出贡献。
二、地方政府推动企业社会责任政策的实践――深圳和顺德比较研究
（一）深圳市政府推进企业社会责任的实践。深圳是中国出口重镇，外贸出口总额已经连续多年保持全国第一位。由于与国际市场联系密切，较早接触到了企业社会责任理念。在深圳市政府对企业社会责任的赞同和推动下，深圳各界对企业社会责任持积极的态度。2006年，深圳市将“建立推进企业履行社会责任制度”列为重大调研课题，专门成立课题组草拟《关于进一步推进企业履行社会责任的意见》。2007年5月，深圳市委市政府了《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步推进企业履行社会责任的意见》，为进一步推进企业履行社会责任提供全面、系统的政策支持，并在此基础上制定《深圳市企业社会责任评价准则》，率先建立推进企业履行社会责任的制度框架。
2015年深圳率先在全国推出了企业社会责任地方标准――“深圳标准”。深圳市企业社会责任标准主要由一个意见、两个标准组成。一个意见是《关于进一步促进企业社会责任建设的意见》（以下简称《意见》），于3月11日出台；两个标准是与《意见》配套的《企业社会责任要求（SZDB/Z 133-2015）》、《企业社会责任评价指南（SZDBZ/Z 134-2015）》（以下简称《要求》、《指南》），于4月1日开始实施。《意见》提出社会责任评价实行政府主导、企业自愿、社会参与、评价机构独立评价的工作机制。《要求》、《指南》两个标准化指导技术文件是目前我国第一个以地方标准的形式的社会责任评价标准。
（二）顺德区政府推进企业社会责任的实践。顺德是珠三角地区著名的制造业基地，以工业为主导、三大产业协调发展。30多年的改革创新，以产业集群、自主品牌、民营经济和顺商文化为特色的顺德经济快速健康发展，形成家电、通用装备两大千亿级产业集群以及家具制造、精细化工、金属材料等配套产业集群，连续4年蝉联全国百强县区榜首，截至2015年拥有上市公司17家。由于乡土文化、外向型经济和上市公司信息披露等因素，顺德企业也开始重视企业社会责任问题。2014年顺德区委托顺德职业技术学院对顺德的300家“龙腾企业”（区内300强）进行调研，旨在发现“龙腾企业”履行社会责任的闪光点，发挥其示范效应，培育工商界回馈社会的自主意识，促进相关扶持政策与企业履职情况挂钩，形成协同共治良好氛围，并带动公众参与，提升改革的社会参与度。
课题组于2014年底了《顺德龙腾企业社会责任评估指标体系》，2015年底完成了《顺德龙腾企业社会责任研究报告》，并计划在2016年正式出版结合研究报告和顺德特色企业社会责任典型案例集的书――《企业社会责任在顺德》。
（三）深圳和顺德两地区政府推进企业社会责任政策比较。由于地方经济发展状况有所差别，社会文化环境有所不同，深圳和顺德两地政府推进企业社会责任的政策和举措呈现出了各自的特点。从目前来看，地方政府推动企业社会的驱动力还主要来源于解决目前地方政府在经济和社会发展过程中面临的一些亟待解决的问题上。例如，深圳市是一个国际化、开放型城市，集中了大量劳动密集型和出口型的企业，面临着农民工安置、国际采购商验厂等企业社会责任相关问题，这促使深圳政府调整了其发展战略――从以忽视社会和环境利益为代价追求发展的战略转变为经济、社会和环境平衡发展的战略。
而顺德作为处于珠三角腹地的县区级城市，其国际化程度和开放自主性远不及深圳，因此在制定企业社会责任的地方性政策法规层面、配套激励措施方面也相对落后于深圳。具体从以下几个层面分析：
1、政策性质。从政策性质层面来看，深圳的企业社会责任标准包含“一个意见、两个标准”，既有纲领性的文件，又有具体企业社会责任评价体系和评估方法类的评价性文件，是目前我国第一个以地方标准的形式的社会责任评价标准；而顺德仅是一份评估指标体系，缺乏政策纲领性文件，也没有具体的指导性评估方法和量化的评估标准。
2、评估内容。从具体的评估内容来看，深圳的企业社会责任标准文件规定了社会责任的7项原则，包括：遵守法律法规、承担责任、公开透明、合乎道德的行为、尊重利益相关方的利益、尊重国际行为规范、尊重人权。并阐述了社会责任7项核心主题，包括：企业治理责任、人权责任、保障劳动者权益责任、环境责任、公平运营责任、保护消费者权益责任、社区参与和发展责任。（图1）
顺德的《顺德龙腾企业社会责任评估指标体系》设置了消费者关怀、员工关怀、社区参与与发展、环境保护与资源利用、企业社会责任管理在内的5个一级指标、19个二级指标和58个具体评价项目。（图2）
表1比较了两地政策对社会责任七大主题的覆盖情况，可见深圳标准相比顺德标准要全面完整。（表1）
3、适用对象。深圳标准在《企业社会责任要求》中明确指出社会责任的七大主体与每个企业都相关，但并非七项主题中的每项社会责任事项要求都同等适用于所有企业。企业应根据所在区域的经济、社会和环境发展水平，结合自身特点和发展阶段及利益相关方期望，并在满足适用的法律法规要求的基础上，识别确定每项社会责任主题中的具体社会责任事项与优先事项。并期望使用本文件的企业不仅仅满足于符合要求，而且更关注自身社会责任绩效的提升。顺德的《顺德龙腾企业社会责任评估指标体系》主要针对顺德的300家龙腾企业。顺德区在2010年开始推出“龙腾计划”，在申报的企业中遴选出300家企业在财税、融资、市场拓展、科技创新等7个方面进行重点扶持，入选的300家龙腾企业虽然只占全区企业总数的1.5%，规模以上企业的10.5%，但经济总量却占80%以上。
4、推进措施。深圳政府相关部门配合社会责任深圳标准的出台，共提出11条具有针对性和吸引力的政策措施，鼓励企业申报参与企业社会责任评价活动。企业社会责任评价划分为三个等级，分别为级、级、级。在评价有效期内，对通过责任评价的企业，政府相关部门在政策法规框架内提供有关便利服务。如人居环境部门拟对获得以上等级企业，在日常环保监管中适当调整现场检查和监督性监测频率；对获得以上等级企业，税务部门拟按有关规定提供服务绿色通道；外事部门拟对获得以上等级企业，在企业员工因公渠道办理赴港澳手续和申办APEC商务旅行卡时给予优先审批办理；对获得等级企业，根据业务需要提高相关企业多次往返港澳签注的比例。顺德《顺德龙腾企业社会责任评估指标体系》的出台旨在发挥标杆企业的带动示范效应，通过调研报告和案例集书稿的，主要起到对企业正面宣传的作用。
三、地方政府引导企业履行社会责任对策建议
（一）以税收政策鼓励企业履行社会责任。税收不仅是政府进行宏观调控的有效方式，也是鼓励与引导企业履行社会责任的重要手段。首先，在鼓励企业履行社会责任的过程中，可以根据企业履行社会责任的情况予以相应的税收优惠。我国现行税法对于公益性捐赠实行抵扣所得税制度，然而又对公益性捐赠的范围做出种种限制，实际扣税比例不高，使得激励作用不能充分发挥；其次，在税收过程中，政府也应当注重适当提高优惠税额，考虑再度扩大免税受赠主体范围，简化减税、退税办理流程，使企业的慈善捐助都能切实享受免税激励。最后，政府应当完善税法，对于一些可能对环境造成伤害和对生态造成影响的生产活动，增收环境保护税，以税收进行调节与控制，运用负激励的手段鞭策企业在生产经营的过程中关注生态环境与可持续发展，切实履行社会责任。
（二）规范企业社会责任评价和披露制度。目前，我国提倡上市公司必须提交每年度的企业社会责任报告，并且也在不成文规定地情况下较严格的实施，且效果显著。借鉴这一措施，地方政府相关部门可以出台一系列具有针对性和吸引力的政策措施，鼓励企业申报参与企业社会责任评价活动。出台政策完善企业信息披露制度，全面、多样化的既有定性又有定量的对企业的社会责任进行披露，促进企业更好地履行责任。
（三）以项目支持引导企业履行社会责任。首先，政府通过创建一系列的项目，奖励在评估中良好履行社会责任的企业。将项目交给在社会责任评估中表现良好的企业，不仅能激励企业继续发扬，更好地实现社会价值，也能对其他企业形成鼓励与压力。从而引领商界对社会责任的关注与践行。一方面从经济财政方面给予一定的优惠与帮助；另一方面也将先进的技术与项目介绍给社会责任感强的企业，实现双赢；其次，政府应当创建一些与国计民生息息相关的公益性质的项目，实行公开招标，将其外包给企业，实现政府与企业的合作。
（四）通过社会组织推进企业履行社会责任。社会组织是推动企业履行社会责任的重要力量。首先，政府应当提高社会组织对企业履行社会责任的准入。专业的社会组织能为企业提供咨询，提供专业的技术支持。企业通过咨询，与其建立长效合作机制；其次，通过专业的社会组织进行企业社会责任的评估，形成各企业之间履行社会责任成效的对比，社会组织在很大程度上能做到科学、专业地对企业进行社会责任评估。通过社会组织参与，可以根据各企业履行社会责任的具体情况，起到鼓励与鞭策的作用。
主要参考文献：
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[6]深圳市《关于进一步促进企业社会责任建设的意见》.2015.
[7]深圳市《企业社会责任要求（SZDB/Z 133-2015）》.2015.
[8]深圳市《企业社会责任评价指南（SZDBZ/Z 134-2015）》.2015.
[9]顺德区《顺德龙腾企业社会责任评估指标体系》（阶段性成果）.2014.
[10]顺德区《顺德龙腾企业社会责任研究报告》（阶段性成果）.2015.
论文关键词 环境资源保护 法规体系 地方性立法
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这也是自1997年9月，党的十五大提出“依法治国”方略17年后，党的全会首次以“依法治国”为主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的路线图。这个路线图就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这也是自1978年党的十一届三中全会以来，在党的领导下，我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系基础上，包括环境法治体系建设在内的各领域法治化体系建设的题中应有之义。在“依法治国”方略指导下，对照云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的困难和问题，我们应该从云南环境资源保护的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系等方面着手，进一步健全和完善云南省环境资源保护法治化体系建设。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。这就要求我们加快制定和完善严格的具有云南特色的地方性法规，会同国家相关环境资源保护法律法规在云南的有力实施，才能达到云南环境资源保护的法治化。
一、云南省环境资源保护地方性法规体系建设基本情况
云南是西南生态安全屏障和生物多样性宝库，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南拥有良好的生态环境和自然禀赋，最早提出建设绿色经济强省，环境资源与生态保护任重道远。随着我国民主法制建设进程的不断推进，云南省环境资源立法工作也得到不断加强和改进。近年来，云南省地方各级人大及其常委会，树立科学立法、民主立法理念，在确保立法质量的前提下，积极开展民族自治立法、经济领域立法、生态环境立法。与其他地方相比，云南省环境资源保护地方立法工作起步较早，尤其是在环境资源立法框架设置上，基本上都设置了环境资源的规划、环境资源的管理机构和职责、环境资源的监督管理、环境资源的保护、利用和改善、防治环境污染和其他公害、法律责任等内容。认真梳理云南省环境资源保护方面的地方性法规，自1992年以来，云南省先后制定了《云南省环境保护条例》、《云南省农业环境保护条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省无线电电磁环境保护条例》、《云南省湿地保护条例》、《云南省云龙水库保护条例》、《云南省阳宗海保护条例》、《云南省滇池保护条例》、《云南省牛栏江保护条例》、《云南省风景区保护条例》、《云南省实施（中华人民共和国矿山安全法）办法》、《云南省实施（中华人民共和国水土保持法）办法》、《云南省荒山有偿开发的若干规定》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林条例》、《云南省程海保护条例》、《云南省抚仙湖保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》、《云南省昭通大山包黑颈鹤部级自然保护区管理条例》、《云南省渔业条例》等环境资源保护方面的地方性法规。除此之外，有的民族自治地方还制定了相应的环境资源保护方面的单行条例，如《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》、《云南省耿马傣族佤族自治县森林保护和管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》等等。据统计，截至目前，云南省共出台了近30部环境资源保护方面的地方性法规，如前文所列；出台了与环境资源保护相关的政府规章20余项，如《云南省环境保护行政问责办法》等；出台了近20个云南省人民政府规范性文件，如《云南省人民政府关于印发云南省大气污染防治实施方案的通知》、《云南省人民政府关于加强环境保护重点工作的意见》等，另外还有州市政府出台的规范性文件，如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》等。可以说，云南省的环境资源保护地方性法规体系已经初步建成。正式这些地方性法规、政府规章和规范性文件的不断健全和完善，为云南省的环境资源保护提供了有力的法制保障；与此同时，也正是这些地方性法规、政府规章和规范性文件，连同国家有关环境资源保护方面的法律法规和部门规章以及国际条约，基本覆盖了云南省环境保护的主要领域，这些法律法规和政府规章以及规范性文件，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了云南省环境资源保护有法可依、有章可循，也基本实现了五位一体的环境资源保护法制化。
二、云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的问题
近年来，云南省环境资源保护与生态文明建设取得了实质成效。生态文明必须是生态制度文明。制度文明离不开立法，这是环境资源保护和生态文明建设的前提和基础。加强云南环境资源保护和生态文明建设地方立法是大势所趋（即维护区域、国家乃至国际生态安全的战略需要），也是形势所被迫（生态环境比较脆弱，生态安全受到威胁，形势严峻）。这些年，我省环境资源保护和生态文明建设地方立法成效显著，已经建立了环境资源保护和生态文明建设的区划制度、自然保护区制度、生态示范区制度、规划制度、目标责任制度、建设项目管理制度、生态环境监测和破坏事故防范、预警制度等。在正确审视云南省环境资源保护和生态文明建设地方立法取得巨大成就的同时，也应清醒地认识到，云南省环境资源保护立法也存在许多不完善的地方，尤其与党的十八届三中、四中全会提出的环境资源保护战略目标和任务还有很多差距：一是这些地方性法规，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法规的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草，多多少少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都只做原则性规定。这不利于生态环境资源法治的统筹和整体推进。二是法规对于监管体制的设置，也应定纷止争。三是现行的地方立法启动和起草制度需要改变。以上等等诸如此类问题的存在，不仅仅是云南的个性问题，同样也许是全国各地的共性问题。为此，党的十八届四中全会要求对立法模式予以改革，要求建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的现象。
2014年10月27日，在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议指出，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。这也为健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设指明了方向。
三、对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设几个问题的思考和设想
党的十八届四中全会提出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。认真学习和思考党的十八届三中、四中全会提出的有关环境资源保护战略目标和任务，结合云南实际，对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设提出以下思考和设想：
一是要结合云南实际，由省级人大牵头，组织省政府法制及相关部门，编写云南省环境资源保护立法项目目录，制定涉及环境资源保护立法项目计划和时间表，尽快建立、健全和完善一套有效约束云南生态环境开发行为和促进云南绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明地方性法规和政府规章。
二是要尽快改进环境资源保护地方立法模式，防止地方立法利益部门化。对于涉及云南环境资源地方性法规制定或者修改的启动，可以由省人大及其常委会根据执法检查或者调研来决定，也可以由省政府提请省人大或其常委会审议来决定，省政府在做出提请的决定前，可以由政府各部门提出意见；对于省人大或其常委会决定启动环境资源地方性法规的制定或者修改的，只能由省人大常委会有关专门委员会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托省政府法制办甚至各部门起草草案，这样可以保证法规草案的公正性和超越性；对于省人大有关专委会或者常委会有关工作委员会进行调研拿出环境资源保护草案后，可以召集省政府法制办和各部门听取意见，但这些意见只能供省人大参考。超脱的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，省政府法制办决定制定或者修改涉及环境资源保护政府规章时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛征求社会的意见。部门意见只能作为参考，地方立法不能被部门牵着鼻子走。
三是要尽快建立健全和完善符合云南实际的统分结合的自然资源产权法律制度，加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治及九大高原湖泊生态环境保护等法律法规。产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。环境资源保护地方立法是个系统性很强的工程。为此，根据新修订的《环保法》，结合云南实际，要加快修订《云南省环境保护条例》步伐，在修订中深入研究制定适合云南省的自然资源产权、生态补偿、水源地保护、石漠化治理、矿产资源保护等方面的内容，以《云南省环境保护条例》统领环境资源保护的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统要求；与此同时，在国家要建立健全自然资源产权法律制度的基础上，要及时落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益。鉴于云南自然资源丰富、资产总量巨大、资源属性有所不同等情况，可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制，科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等；同时要加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治和九大高原湖泊生态环境保护等方面的地方性法规和政府规章，例如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》，在条件成熟时，可以上升为地方性法规。目前，由于缺乏这一基础性的地方性法规，云南省环境资源保护方面的地方性法规比较零散、不全面、适用性不强。如环境保护条例、 陆生野生动物保护条例 、农业环境保护条例、自然保护区管理条例、 珍贵树种保护条例 、林地管理条例、风景名胜区条例、湿地保护条例和九大高原湖泊保护条例。
四是要加快完善云南省国土空间开发与保护方面的地方性法规体系建设。环境资源保护和生态文明建设不是要求人们消极地对待自然，而是在把握自然规律的基础上积极地能动地利用自然，改造自然，使之更好地为人类服务。因此，保护与开发就成为环境资源保护和生态文明建设地方立法的不解难题，必须坚持保护优先，适度开发利用原则。保护必然意味着限制地方经济发展，而不开发利用自然资源，不发展经济，也很难为当地政府和群众普遍接受。由此形成了在保护中开发，在开发中保护的理论命题。但地方立法中很难把握这个“度”，严格保护，必然对特定区域禁止或者限制开发，当地老百姓不答应。不禁止或者限制开发，又可能造成生态资源的毁灭性破坏。因此，地方立法应当在规范这个“度”上下功夫，要在区域、禁止什么、限制什么和替代手段、监管模式上下功夫，要求地方政府根据不同区域和建设的不同时段制定经济发展目标，将经济建设寓于环境资源保护和生态文明建设工作之中，做到在进行保护环境资源和生态系统重建的同时改善区域人类生存条件，如大力发展高原特色生态高效农业，在生态环境脆弱地带建立高原特色生态高效农业。创新生态文明制度，不能单纯、孤立地讲生态环境或经济发展问题。云南又是西南生态安全屏障，全省很大一部分划入了限制开发区和禁止开发区，国家要求云南省受保护区域的面积要达到全省国土总面积的14%以上，要肩负起保护生态环境重任，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，这些生态环境资源保护地区就要牺牲工业发展的利益，就会形成经济发展与环境保护的矛盾。创新生态文明制度，要紧密结合云南省情，认真处理好经济发展和环境保护的关系，既不能“竭泽而渔”搞经济发展，又不能“缘木求鱼”抓环境保护，既要金山银山，又要绿水青山。
五是加快制定和完善适合云南实际的生态补偿的地方性法规。目前云南全省森林资源有偿使用，实行育林基金征收使用管理、占用征收林地补偿、森林植被恢复费征收管理三种制度。实施了森林生态效益补偿金制度，权属为国有的部级和省级公益林每年每亩补助5元；权属为集体和个人的部级公益林每年每亩补助15元、省级公益林每年每亩补助10元，2013年总计支付补偿金15.5亿元。草原生态保护补助奖励机制中央财政每年补偿金额为4.8亿元。根据国家主体功能区划，云南省有18个县划为限制开发区的重点生态功能区，由中央财政进行财政转移支付补偿，2013年中央财政补偿金额为18.86亿元，云南省级财政配套11.79亿元。云南省仅有18个县属于部级重点生态功能区，纳入中央转移支付范围，而云南省生态功能区涉及面广，省政府确定的生物多样性保护重点区域有44个县，生态补偿范围窄、补偿标准低。此外，云南省级财政在对重点生态功能区转移支付的实际操作中，将补助范围扩大到129个县（市、区），重点生态功能区转移支付政策与实际需求差距较大，与实际确定的生态功能区补偿错位也较大，政策预期效应难以凸显。
生态文明建设中瓶颈之一是资金不足。目前，国家投入有限，地方投入困难，设定收费难，自然资源有偿使用杯水车薪，生态环境补偿制度难以出台，社会力量共同参与、引进外资、财政援助、税收支持不足。必须坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则，通过多种方式筹集生态文明建设资金，地方立法应当明确政府要加大投入，大力引进外资，云南具有丰富的环境资源的省情决定了云南建立生态补偿机制的重要性与迫切性，在水资源、森林、湿地、流域、矿产资源开发的生态补偿等方面都有值得思考的地方，云南省环境资源保护地方立法在生态补偿机制的建立方面是大有作为，应积极通过各种途径，建议国家尽快建立生态环境补偿机制：一是确定补偿的重点领域。从云南的实际出发，应把重点放在建立好城市水源地和辖区小流域的生态补偿机制上。二是确定生态补偿的主体和补偿原则。生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护或破坏事件中的责任和地位加以确定；补偿原则可考虑破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿四个方面的内容。三是确定补偿标准。应细化各种补偿标准，最大限度地发挥生态补偿机制在环境资源保护方面的重要作用。四是确定生态补偿的途径与方式。在政府补偿机制外，还应积极探索市场补偿机制，促进补偿主体和补偿途径的多元化发展。
【关键词】山地城市站前区控制性详细规划城市设计
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
1 可操作的山地城市设计方法
城市是一个复杂的系统, 山地城市因其多变的地形, 不仅带来水文、地质、气候的复杂化, 而且影响到市民的生活方式、风俗习惯的变化, 使得山地城市这一系统更具复杂性和多变性。
如何在复杂多变的山地城市中使城市设计具有可操作性就成了一个突出的问题。为解决在设计与建设中的可操作性这一问题,我们在山地城市设计与建设中进行了理论与实践上的探索,首先我们从以下两个方面建立研究的方法论。
第一,辩证地运用重点论和两点论。重点论和两点论是对立统一规律的具体运用,是矛盾分析方法的重要内容。
第二,由山地城市形态入手。城市形态是城市建设的阶段性成果的显现,也是城市内在特征深层文脉的显性形态,而城市设计是城市建设的干预过程及对城市内在特征的发掘和发展。以山地城市形态为切入点,辩证地运用重点论和两点论,我们就可以得出一种可操作的山地城市设计方法——对山地城市形态的重点要素进行重点控制,而对非重点要素采取引导性设计,我们称之为“重点受控”与“局部放任”。
1.1 重点受控体系
传统的山地城市形态的构成要素分析是客体性的,这种客体性的把握忽视了人的思维,人与山地城市形态之间的关系是一种认知与被认知的关系,山地城市形态是由客观物质构成的,但它又是人的眼睛所观察的,人的内心所理解的。借鉴凯文• 林奇关于城市认知要素的结论应用于山地城市,我们确定山地城市形态的构成要素为地形、道路、边沿、区域肌理、结点和标志。
1.1.1 地形
从山地所处的位置来看,地形有山顶、山躯和山麓之分。从山地及其与周围的景物的组合关系来看, 地形又可分为开旷型、半开敞型及封围型。开旷型地段指至少在中景范围内均属开阔地带,山顶是典型的开旷型地段,既作为观景点, 同时又是深景的终点所在。半开敞型地段至少有一面朝向开阔地,或依壁于山体, 或作为山系的支脉延伸,它在侧向轮廓上有较高的景观要求。封围型地段则是四周有山体环绕。
1.1.2 道路
在山地城市中,道路体现了城市建设同地形相结合的特征,道路的走向、布局、尺度无不是适应地形与客观环境的结果,道路在山地城市中起着骨架的作用,其他环境构成要素沿着它布置并与它相联系。这为我们在环境条件复杂多变的山地城市中的城市设计提供了一种思路——以道路作为设计的一种空间基准, 来控制未来山地城市形态的发展。
1.1.3 边沿
边沿是两个面的界限,山地城市的天际线是比较明显的边沿（如图2）。在山地城市中, 即使身处城市内部也能观察到起伏不定的边沿空间,起伏的地形使人们可以从不同角度、不同高度来观察城市天际线,从而更好地理解城市与地形的结合, 更好地理解建筑空间的组合关系,同时也对山地城市天际线的建设提出了较高的要求。
1.1.4 结点
结点是人们可以进入的具有重要地理位置的焦点,一般可以认为是一定区域的核心。以我们所探讨的山地城市形态来决定研究的尺度, 结点在这里主要涉及城市广场,以及道路交叉口、交通枢纽等。山地城市广场与平原城市广场的不同之处在于,山地城市的广场可利用地形起伏,创造出不同标高的平面, 在同一广场内,不但要形成空间的围合, 而且要形成让视线溢出达到广场外部的开敞性。
1.1.5 标志
山地城市中,标志对形态表达的重要性远胜于平原。地形的起伏使标志可以突出表现城市的个性特征, 赋予其可识别性。标志在山地城市中的定位功能是需要考虑的重要因素。 标志不应是一孤立的物体, 孤立的标志的参考基准作用是较弱的, 但若把两个以上的标志“聚集”起来,就会因相互衬托而各自加强了,因此需要制订一个区域性的高度控制规划,保证一定区域范围内标志间视线的连续性。
1.2 局部放任体系
局部放任的实质是非重点受控地段的引导性设计和居民参与设计。在重点受控体系之外,相对应就形成了局部放任体系。对自然生长部分可以用控制体量、控制高度、控制建筑风格的方式, 以及其他必要的管理手段加以引导制约。与引导性设计相比较, 另一个层次是公众参与设计。设计者要深入了解人们是如何生活的,了解他们的需求和他们要解决的问题。
1.3 “重点受控”与“局部放任”的辩证统一
“重点受控”与“局部放任”之间的关系是辩证统一的关系。自工业革命以来，通过多年的建设实践,人们发现这种整体的形态规划缺少有“根基”的居民生活环境的内聚力,是把一种陌生的形体环境强加到有生命的社会之上,追求理想模式的城市规划设计丧失了生活中自然朴实的生气,而在这方面,历史上那些“自由城市”反而具有很多优点。所以,尊重人的精神要求,追求丰富多彩和生活气息, 成为本世纪中叶以来的城市设计主题。因此,可以这样说,近现代的历史变革—工业革命与城市发展的历史性形势, 决定了城市设计的控制主题,而日益偏离人的情感世界的高技术化的世界新形势, 又决定了城市设计中历史和人性再现的放任主题。我们提出的“重点受控”与“ 局部放任”的目的就是解决城市设计中控制和放任之间如何适度结合的间题。
2实践应用
东至县站前区控制性详细规划城市设计是一个典型的山地城市设计的例子。东至县总体规划中布局结构共分为三个部分，站前区、滨湖区和尧城区。站前区作为东至县的三个区之一，又是整个县城的门户，我们正在努力寻找建立新的城镇形象。在站前区控规的城市设计主题以鲜明的特色和个性，塑造整个站前区的形象，在开发中保护和发展东至县山地城镇的特征。在东至县站前区控规的城市设计中，我们引入“重点受控”和“局部放任”的设计方法（如图3）。
2.1 重点受控体系
东至县站前区控规城市设计的重点受控体系由两部分组成一部分是土地使用控制体系,包括土地使用性质、用地面积、建筑红线、绿地率及停车位等,这部分内容一般可作指标量化或条文式表达,明确易懂另一部分是山地城市的形态设计控制体系,通过重点控制城市设计要素即地形、道路、边沿、结点、标志等建构城市的秩序和整体。
2.1.1 地形——创造力的源泉
在东至县站前区东部是天台山森林公园，是整个站前区的至高点，从地形与景物的组合关系来看,山顶是开旷型地段,山腰属半开敞型地段。平顶山山顶既是眺望整个站前区和泉水湖的最佳地点,同时又是城区各部份景致的终点。站前区的北部是历山风景区，是整个站前区的又一至高点，所以，在站前区的城市设计中，我们要把握好整个地形的地块控制指标（如图4）。
我受省人民政府委托，现就《浙江省水利工程安全管理条例》等十一件地方性法规的修改情况说明如下：
2013年以来，我省先后两次对现行省级地方性法规设定的行政许可事项进行了清理。为进一步深化行政审批制度改革，推进政府职能转变，根据省政府工作部署和要求，省法制办会同省有关部门对现行省级地方性法规设定或规定的行政许可事项再次进行清理。其中省人大常委会法工委给予了有力指导和支持。这次拟对《浙江省水利工程安全管理条例》等十一件地方性法规设定或规定的24项行政许可事项予以取消或调整（取消15项、调整9项），并对其他相关规定作进一步完善。《关于修改〈浙江省水利工程安全管理条例〉等十一件地方性法规的决定（草案）》（以下简称草案），已经省政府第34次常务会议审议通过。
一、对《浙江省水利工程安全管理条例》的修改
取消《条例》第三十三条第二款规定的临时占用、拆除水利工程审批。水利工程管理单位对水利工程安全负有最直接、最主要的主体责任，而临时占用、拆除水利工程必须征得水利工程管理单位同意，没有必要再报经水行政主管部门审批，只需报水行政主管部门备案即可。草案将第三十三条第二款修改为：“因建设需要确需临时占用、拆除水利工程的，建设单位应当征得水利工程管理单位同意，报相应的水行政主管部门备案，并在商定期限内恢复原状或者改建;不能在商定期限内恢复原状或者改建的，应当给予赔偿。”
二、对《浙江省渔业管理条例》的修改
取消《浙江省渔业管理条例》第四十条第二款规定的重要渔业水域围填或者将其改作其他功能审批。《中华人民共和国渔业法》第三十四条规定“重要的苗种基地和养殖场所不得围垦”。我省制定《条例》时考虑到实际需要，留下了经审批实施围填等活动的空间，但这些年实际一直没有执行，必要性不大，可删去相应规定，以与《中华人民共和国渔业法》保持一致。同时，对重要渔业水域需要加以认定和公布，以增强可操作性。草案将第四十条第二款修改为：“严禁围填重要渔业种苗基地、重要养殖场所和具有重要经济价值水产品种的渔业水域，或者将其改作其他功能。上述重要渔业水域的名录和范围由省渔业行政主管部门会同有关部门提出，报省人民政府批准后公布实施。”同时，对第四十条第三款赔（补）偿情形作了修改;将第五十八条第三项处罚情形单列一款，作为该条第二款，并提高了罚款额度。
三、对《浙江省测绘管理条例》的修改
一是取消《条例》第三十五条第二款规定的向境外提供未公开的测绘成果审批。国务院《测绘成果管理条例》只对向境外提供国家秘密测绘成果规定了审批，我省《条例》扩大了范围，从实践来看，也没有必要。草案删去了第三十五条有关“向境外的组织或者个人提供未公开的测绘成果的，应当报省测绘管理部门批准”的内容。
二是对《条例》第三十九条第一款规定的使用基础测绘成果审批范围作了限定。国务院《测绘成果管理条例》规定的审批范围限于国家秘密基础测绘成果，草案对第三十九条第一款作了相应修改。
三是取消《条例》第四十七条规定的永久性测量标志保护范围内大功率无线电发射源建设选址审批。国务院《测量标志保护条例》对测量标志的保护已有具体规定，且未设定许可。从这些年实践来看，通过加强规划管理，可以有效控制永久性测量标志保护范围内大功率无线电发射源建设所造成的危害，设定许可的必要性不大。草案删去了第四十七条。
四、对《浙江省盐业管理条例》的修改
一是取消《条例》第十三条第二款规定的碘盐加工、分装企业食品生产许可。这一许可属于食品生产许可的子项。碘盐加工、分装企业属于食盐生产企业范畴，只需按规定取得定点生产证书即可，不必再另行取得食品生产许可证。草案删去了第十三条第二款。
二是取消《条例》第十七条第二款规定的食盐批发企业分装小包装碘盐审批。这一审批内容可纳入食盐批发经营许可，不必再单独实行许可。草案删去了第十七条第二款。
三是取消《条例》第二十一条规定的食盐零售许可，改为备案制。国务院《食盐专营办法》只对食盐批发规定了许可。我省制定《条例》时考虑到加强食盐零售管理的需要，增设了食盐零售许可，但从这些年执行情况看，这一许可已无继续保留的必要，可通过备案机制来保障盐业主管机构对食盐零售活动的信息掌握及相应监管。草案将第二十一条修改为：“食盐批发实行许可证制度。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。
“食盐批发许可证由省盐业主管机构审查、核发，报国务院盐业主管机构备案。
“从事食盐零售业务的，应当在取得营业执照后十五日内报当地盐业主管机构备案。”
同时，第三十三条增加一款，作为第二款，对从事食盐零售业务不按规定备案的行为规定了罚款。
四是取消《条例》第二十二条第二款规定的异地就近购进盐产品许可。国务院《盐业管理条例》《食盐专营办法》明确要求盐产品从当地取得食盐批发许可证的企业购进，未规定可以异地就近购盐。从我省情况看，食盐的就地供应一直能够得到保障，没有必要从异地购进产品，《条例》规定的这项审批实际也一直没有执行。草案将第二十二条第二款修改为：“食盐零售、食品加工用盐及使用其他用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进盐产品。”
五是取消《条例》第二十三条规定的食盐、其他用盐跨省购销及其进出口业务许可。国务院《盐业管理条例》《食盐专营办法》均未规定这一审批。从我省情况看，既然已明确省外购销食盐、其他用盐由省盐业主管机构统一管理，就没有必要再设定审批，这些年实际也一直没有执行。草案将第二十三条修改为：“食盐、其他用盐从省外调入或调供省外及其进出口业务，由省盐业主管机构统一管理。任何单位和个人不得擅自向省外购销食盐、其他用盐。”
此外，鉴于国务院已将调拨省外食盐准运证核发权下放至省级，草案将《条例》第二十四条中的“国务院盐业主管机构”修改为“省盐业主管机构”。
五、对《浙江省风景名胜区条例》的修改
取消《条例》第三十四条第一款规定的风景名胜区内进行影视拍摄或者大型实景演艺活动审批。当初设置这一审批的目的，是为了避免风景名胜区受到破坏。从《条例》的规定及实际执行来看，影视拍摄或者演艺单位都会事先提出并落实保护方案和措施，与风景名胜区管理机构协商一致，并接受其事后监督。这一机制已基本能实现对风景名胜区的保护需要，而不必再报省建设主管部门审批。草案将第三十四条第一款修改为：“在风景名胜区内进行影视拍摄或者大型实景演艺活动的，应当提出保护风景名胜资源的方案和措施，与风景名胜区管理机构协商一致，并依照有关法律、法规的规定办理审批手续。”同时，相应地删去了第五十五条第一款。
此外，《条例》第五十八条对第二十七条规定的重大建设项目作了范围界定，但从实践来看，这一范围过于宽泛，使得一些一般性项目需到省里办理审批手续。草案根据风景名胜区管理实际和简政放权的要求，对重大建设项目范围作了限缩性界定。
六、对《浙江省宗教事务条例》的修改
取消《条例》第十一条规定的宗教教职人员和义工培训班许可。宗教教职人员和义工培训主体都是经宗教部门审批的宗教团体和寺观教堂，培训的对象都是教职人员和义工，随着日常管理的加强，通过备案及加强事后监督即可。草案对第十一条作了相应的修改，删去了审批环节，增加了相关要求，规定了备案制度。同时，增加一条作为第四十五条，对违反这一规定的行为设置了专门处罚。
此外，草案针对我省流动人员管理制度变化，对《条例》第二十七条的相关表述作了修改;鉴于国发〔2010〕21号文件已取消在宗教活动场所内设立商业服务网点、举办陈列展览或者拍摄电影电视片审批，同时根据行政审批制度改革精神，不宜再在工商登记前设置前置性审查（包括征求意见）程序，删去了《条例》第三十二条;将《条例》第四十三条改为第四十二条，并依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对相关表述作了修改。
七、对《浙江省文物保护管理条例》的修改
一是对《条例》第三十二条第二款规定的地下文物埋藏区以外的大型基本建设工程事先报请考古调查、勘探制度作了细化和完善。《条例》规定地下文物埋藏区以外占地三万平方米以上的大型基本建设工程在划定勘察设计红线前，应当报请文物行政部门组织考古调查、勘探。在实施过程中，有关地方特别是一些企业对这一规定的合理性、可操作性提出较多质疑，认为过于刚性和简单化，适用范围过宽，容易给一些重点建设项目的推进，在资金、时间等方面造成不必要的损失和浪费。草案将第三十二条第二款修改为：“在地下文物埋藏区以外进行占地五万平方米以上的大型基本建设工程，建设单位在建设项目划定勘察设计红线前，应当报请省文物行政部门或者其委托的设区的市人民政府文物行政部门在工程范围内组织从事考古发掘的单位进行考古调查、勘探;但属于下列情形之一的区域，不需进行考古调查和勘探：
（一）1949年以后经围垦形成的原为海洋滩涂的土地;
（二）大中型河流的河漫滩;
（三）无居民海岛;
（四）土层已取尽的石矿开采区域;
（五）海拔八百米以上的山区或者海拔四百米至八百米之间、坡度达六十度以上的山区;
（六）已实施桩基建设且地基开挖达三米以上的城镇区域;
（七）已经考古单位证实无地下古文化遗址和遗存的区域。”
二是取消《条例》第三十五条规定的为科研进行考古调查、勘探审批。这些年来，该项许可一直未曾实施过;同时，被许可对象主要是文物行政部门审批的考古单位，实践中也都是与文物行政部门有紧密联系或合作关系，不必通过审批来进行管理。草案删去了第三十五条。
三是对《条例》第四十八条规定的拍摄文物保护单位审批权限作了调整。根据《条例》规定，拍摄文物保护单位审批主体是省文物行政部门或者其委托的设区的市人民政府文物行政部门。而国发〔2010〕21号文件已将拍摄市级文物保护单位审批下放至设区的市文物行政部门，将拍摄县级文物保护单位审批下放至县级文物行政部门。草案将第四十八条改为第四十七条，并相应明确了省、市、县三级文物行政部门的审批权限。
此外，草案按照2012年出台的《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》，对《条例》第十二条第一款第二项、第二十一条第二款的相关表述作了修改;将《条例》第五十二条、第五十三条分别改为第五十一条、第五十二条，并根据行政审批制度改革精神以及《中华人民共和国文物保护法》第五十三条、第五十六条规定，删去了营业执照的后置审批环节，明确了省文物行政部门作为审批主体。
八、对《浙江省发展新型墙体材料条例》的修改
取消《条例》第十五条第二款规定的修缮古建筑、文物保护单位等特殊建筑物生产和使用实心粘土砖许可。这一许可的实施范围相对有限，实际审批也很少，可通过备案及加强事后监督解决管理需要。草案将第十五条第二款修改为：“为修缮古建筑、文物保护单位等特殊建筑物，确需生产和使用实心粘土砖的，应当事先报所在地设区的市墙体材料行政管理部门备案。”
九、对《浙江省建设工程勘察设计管理条例》的修改
对《条例》第二十五条规定的工程初步设计审查范围和内容作调整。根据中央有关投资体制改革的精神，政府对投资项目的审批范围主要限于政府投资项目和涉及国家安全、生态安全、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目。同时，投资项目工艺流程的先进性、可靠性问题，也应由企业在满足国家规定标准的前提下自主判断和选择，政府不宜再过多介入。草案对第二十五条第一款规定的审查范围作了缩小，限定于“政府投资项目和涉及国家安全、生态安全、重大基础设施以及其他关系重大公共利益的企业投资项目”，并删去了该款第五项“是否符合工艺流程的先进性、可靠性”这一审查内容。同时，对第二十七条第一款作了相应修改。
十、对《浙江省实施〈中华人民共和国体育法〉办法》和《浙江省全民健身条例》的修改
一是取消《办法》第十七条第二款规定的临时占用公共体育设施审批。尽管《中华人民共和国体育法》第四十六条第二款规定了须经体育行政部门批准，但该法制定时间较早，当时公共体育设施主要归体育部门直接管理，公共体育设施管理单位也是作为体育行政部门所属单位而存在，我们理解，这一审批主要是从产权及内部管理的角度设置的。而较晚出台的《公共文化体育设施条例》第二十二条则明确规定公共文化体育设施管理单位可以将设施出租用于举办文物展览、美术展览、艺术培训等文化活动，且未规定审批环节。从实践来看，将公共体育设施临时用于一些非体育性活动已成为普遍性、经常性现象，通过公共体育设施管理单位与承租者之间的民事法律关系也能够对相关行为进行规范，避免公共体育设施被随意侵占、破坏，没有必要再报体育行政部门审批，而是通过体育行政部门加强事中事后监管即可。草案将第十七条第二款修改为：“因举办公益性活动或者文化活动等特殊情况需要临时占用公共体育设施的，应当与公共体育设施的管理单位协商一致，签订临时出租合同。临时出租时间一般不得超过10日，期满后应当及时恢复活动场地的原有功能。所获收入专项用于公共体育设施的维护和管理。”同时将第四十一条改为第四十条，并删去第三项处罚情形。
二是删去《办法》第三十八条关于省体育行政部门提出专业性强、技术要求高、危险性大的体育经营活动项目，报省人民政府确认后公布的授权性规定。这些年，这一规定实际并未落实，我省一直执行的是国家规定的高危险性体育经营活动项目，没有必要继续保留这一授权性规定。
一、对《浙江省水利工程安全管理条例》作出修改
1.将第三十三条第二款修改为：“因建设需要确需临时占用、拆除水利工程的，建设单位应当征得水利工程管理单位同意，报相应的水行政主管部门备案，并在商定期限内恢复原状或者改建;不能在商定期限内恢复原状或者改建的，应当给予赔偿。”
二、对《浙江省测绘管理条例》作出修改
2.删去第二十八条第二款。
3.将第三十五条第二款修改为：“自行携运国家秘密测绘成果出境的，还应当向设区的市以上保密工作部门办理有关手续。”
4.将第三十九条第一款修改为：“法人或者其他组织需要利用属于国家秘密的基础测绘成果的，应当提出明确的利用目的和范围，报管理相应基础测绘成果的测绘管理部门审批。省外申请人还应当提交所在省测绘管理部门开具的测绘成果专用函。”
5.删去第四十七条。
三、对《浙江省盐业管理条例》作出修改
6.删去第十三条第二款。
7.删去第十七条第二款。
8.将第二十一条修改为：“食盐批发实行许可证制度。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。
“食盐批发许可证由省盐业主管机构审查、核发，报国务院盐业主管机构备案。
“从事食盐零售业务的，应当在取得营业执照后十五日内报当地盐业主管机构备案。”
9.将第二十二条第二款修改为：“食盐零售、食品加工用盐及使用其他用盐的单位和个人，应当从取得食盐批发许可证的企业购进盐产品。”
10.将第二十三条修改为：“食盐、其他用盐从省外调入或调供省外及其进出口业务，由省盐业主管机构统一管理。任何单位和个人不得擅自向省外购销食盐、其他用盐。”
11.将第二十四条中的“国务院盐业主管机构”修改为“省盐业主管机构”。
12.将第三十二条中的“第二十二条”修改为“第二十二条第三款”。
13.第三十三条增加一款，作为第二款：“违反本条例第二十一条第三款规定的，由盐业主管机构责令限期改正，并可处二百元以下的罚款。”
四、对《浙江省风景名胜区条例》作出修改
14.删去第二十七条第三款。
15.将第三十四条第一款修改为：“在风景名胜区内进行影视拍摄或者大型实景演艺活动的，应当提出保护风景名胜资源的方案和措施，与风景名胜区管理机构协商一致，并依照有关法律、法规的规定办理审批手续。”
16.删去第五十五条第一款。
17.将第五十八条修改为：“本条例所称的重大建设项目，是指下列建设项目：
“（一）国务院及其有关部门和省有关部门批准、核准的建设项目;
“（二）索道、缆车;
“（三）核心景区内用地面积或者建筑面积一千平方米以上的建设项目;
“（四）风景名胜区详细规划编制范围内用地面积或者建筑面积三千平方米以上的建设项目;
“（五）国家和省人民政府规定的或者风景名胜区总体规划确定的其他重大建设项目。”
五、对《浙江省宗教事务条例》作出修改
18.将第十一条修改为：“宗教团体和寺院、宫观、清真寺、教堂（以下称寺观教堂）举办宗教教职人员和义工培训班，应当符合下列要求：
“（一）有培训计划;
“（二）有具备一定宗教学识的宗教教职人员;
“（三）培训人数不得超过举办场所的容纳规模;
“（四）培训内容不得违反法律、法规和政策;
“（五）培训对象不得超出教职人员和义工范围。
“宗教团体和寺观教堂举办培训班应当提前十日将有关情况报当地宗教事务部门备案。
“县级以上宗教事务部门应当加强对宗教团体和寺观教堂举办宗教教职人员和义工培训班的监督管理。”
19.将第二十七条修改为：“宗教活动场所管理组织应当遵守国家户籍管理的规定，及时办理常住人员户口登记和流动人口居住登记手续。”
20.删去第三十二条。
21.将第四十三条改为第四十二条，修改为：“因公共利益需要征收宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的，应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商，征求有关宗教事务部门的意见，并按照规定予以重建、产权置换或者补偿。”
22.将第四十五条改为第四十四条，并将第三项修改为：“（三）违反规定举办宗教培训活动的”。
六、对《浙江省文物保护管理条例》作出修改
23.将第十二条第一款第二项修改为：“（二）监督、检查不可移动文物的保护、利用和管理，并协同有关部门监督、检查历史文化名城、街区、名镇、名村的保护、利用和管理”。
24.将第二十一条第二款修改为：“历史文化名城、街区、名镇、名村专项保护规划的制定和实施，按照《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》的规定执行。”
25.将第三十二条第二款修改为：“在地下文物埋藏区以外进行占地五万平方米以上的大型基本建设工程，建设单位在建设项目划定勘察设计红线前，应当报请省文物行政部门或者其委托的设区的市人民政府文物行政部门在工程范围内组织从事考古发掘的单位进行考古调查、勘探;但属于下列情形之一的区域，不需进行考古调查和勘探：
“（一）1949年以后经围垦形成的原为海洋滩涂的土地;
“（二）大中型河流的河漫滩;
“（三）历史上无人类活动重要痕迹的无居民海岛;
“（四）土层已取尽的石矿开采区域;
“（五）海拔八百米以上的山区或者海拔四百米至八百米之间、坡度达六十度以上的山区;
“（六）城镇区域内已实施桩基建设且地基开挖深度达三米以上的地块;
“（七）已经考古单位证实无地下古文化遗址和遗存的区域。”
26.删去第三十五条。
27.将第四十八条改为第四十七条，并将第一款修改为：“利用文物保护单位进行电影、电视和其他音像制品拍摄的，拍摄单位应当按照下列权限划分，提前十日向有审批权的文物行政部门提出申请，经依法批准后方可拍摄：
“（一）利用全国重点文物保护单位、省级文物保护单位进行拍摄的，由省文物行政部门审批;
“（二）利用市级文物保护单位进行拍摄的，由设区的市人民政府文物行政部门审批;
“（三）利用县级文物保护单位进行拍摄的，由县级人民政府文物行政部门审批。”
28.将第五十二条改为第五十一条，修改为：“设立文物商店，需报经省文物行政部门审查批准后，方可开业。”
29.将第五十三条改为第五十二条，并将该条中的“省人民政府指定的部门”修改为“省文物行政部门”。
七、对《浙江省发展新型墙体材料条例》作出修改
30.将第十五条第二款修改为：“为修缮古建筑、文物保护单位等特殊建筑物，确需生产和使用实心粘土砖的，应当事先报所在地设区的市墙体材料行政管理部门备案。”
八、对《浙江省建设工程勘察设计管理条例》作出修改
31.删去第九条。
32.将第二十五条改为第二十四条，并将第一款修改为：“政府投资项目和涉及国家安全、生态安全、重大基础设施以及其他关系重大公共利益的企业投资项目的工程初步设计文件应当按规定经过有关部门审查，审查的内容主要包括：
“（一）是否符合经批准的投资规模;
“（二）是否符合城乡规划以及相关的专业规划;
“（三）是否符合消防、职业卫生、安全标准和人防要求;
“（四）是否符合环境保护标准;
“（五）是否损害社会公共利益;
“（六）是否符合国家和省规定的其他要求。”
33.将第二十七条改为第二十六条，并将第一款修改为：“工程建设中，需要修改工程设计文件的，由原设计单位负责，其他任何单位和个人不得擅自修改。经原设计单位同意，也可以委托其他具有相应资质的设计单位进行修改。工程设计文件的修改涉及需要经过有关部门审批的内容的，需报原审批单位审批。”
九、对《浙江省实施〈中华人民共和国体育法〉办法》作出修改
34.将第十七条第二款修改为：“因举办公益性活动或者文化活动等特殊情况需要临时占用公共体育设施的，应当与公共体育设施的管理单位协商一致，并签订租赁合同。占用时间一般不得超过十日，期满后应当及时恢复活动场地的原有功能。所获收入专项用于公共体育设施的维护和管理。”
35.删去第三十八条第二款。
36.删去第三十九条。
37.将第四十一条改为第四十条，并删去第三项。
38.删去第四十三条。
十、对《浙江省全民健身条例》作出修改
39.删去第三十九条第二款。
40.将第四十二条修改为：“违反本条例第三十九条规定，未按规定配备救护人员、相应资质的职业社会体育指导员的，由县级以上人民政府体育行政部门责令改正，可处以一千元以上一万元以下的罚款。”
此外，根据本决定对相关法规的条文顺序作相应调整，并对个别文字作修改。
本决定自公布之日起施行。
相关法规根据本决定作相应修改，重新公布。
第一章 总 则
第一条 为了加强水利工程安全管理，保障水利工程安全正常运行，发挥水利工程效能，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、国务院《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内水利工程的安全管理，适用本条例。
本条例所称的水利工程，是指开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程，包括水库（含山塘，下同）、水电站、水闸（含涵闸，下同）、堤防（含护岸，下同）、泵站、渡槽、倒虹吸、沟渠、堰坝、机电井、输（供）水管道（隧洞）等。
第三条 县级以上人民政府应当加强水利工程安全管理工作的领导，协调解决本行政区域内水利工程安全管理工作中的重大问题，督促有关部门依法履行水利工程安全管理职责，保障水利工程安全正常运行，发挥水利工程在水资源开发利用和防灾减灾中的作用。
第四条 县级以上人民政府水行政主管部门（以下简称水行政主管部门）负责本行政区域内水利工程的监督管理。
发展和改革、财政、国土资源、建设（规划）、环境保护、交通、电力、农业、林业、安全生产监管、民政等部门按照各自职责，共同做好水利工程监督管理的相关工作。
乡镇人民政府（包括街道办事处，下同）负责本行政区域内农村集体经济组织修建并管理的水利工程以及县级人民政府确定的其他水利工程监督管理的相关工作。
第五条 水利工程实行分级和分类管理。水利工程的分级、分类标准，按照国家和省的相关规定执行。
县级以上人民政府应当加强对水库、水电站、大中型水闸、堤防、大型泵站、一个流量（每秒一个立方米流水量）以上的渡槽和沟渠等对人民生命财产安全具有重要影响的水利工程的安全监管工作。
第六条 水利工程实行安全管理责任制。
各级人民政府应当按照安全管理责任制的规定，对本行政区域内水利工程安全负责，明确并公布水利工程安全管理责任人，对水利工程安全管理工作进行考核。
水行政主管部门对水利工程安全负行业管理责任。水行政主管部门和其他水利工程主管部门对其直接管理的水利工程安全负管理责任。
水利工程管理单位对其管理的水利工程安全负直接责任。
第二章 建设质量与建设安全
第七条 水利工程建设项目应当按照国家和省规定的权限和程序办理项目审批、核准或者备案手续。
需要报请审批、核准的水利工程建设项目，在制定水利工程建设方案的同时，应当制定管理方案，明确水利工程建成后的管理单位、管理经费来源、安全保障措施等事项。
水利工程建设项目的初步设计文件和施工图设计文件，应当按照国家和省的有关规定进行审查。
第八条 水利工程建设涉及项目选址、土地（水域）使用、环境保护、移民安置等管理活动的，按照城乡规划、土地（水域）、环境保护、移民安置、地质灾害防治等有关法律、法规的规定执行。
第九条 水利工程建设项目应当符合流域综合规划，涉及防洪的，应当符合防洪规划。水行政主管部门依法对水利工程建设项目是否符合流域综合规划和防洪规划进行审查并签署意见。
第十条 设计单位应当在其资质等级范围内承揽设计业务。设计单位和设计人员应当依照法律、法规规定和工程建设强制性标准进行设计，并在设计文件上盖章和签字。设计单位和设计人员对水利工程的设计质量负责，在设计使用年限内承担相应的质量和安全责任。
第十一条 监理单位应当在其资质等级范围内承揽监理业务。
监理单位承担监理业务时，应当按照要求指派具有相应资格的监理人员进驻施工现场实行现场监理。工程的重要部位和隐蔽工程施工时，监理人员应当实行全过程旁站监理;未实行全过程旁站监理的，监理人员不得签署监理意见。
第十二条 施工单位应当在其资质等级范围内承揽施工业务。
施工单位应当建立并落实安全生产责任制，确保工程施工安全以及施工期间的工程度汛安全。
水利工程施工过程中发生生产安全事故时，施工单位应当按照有关规定向安全生产监管部门和水行政主管部门报告。
第十三条 水利工程建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用，明确建设工程施工安全措施。
水利工程建设单位不得对勘察、设计、施工、监理等单位提出违反安全生产规定或者强制性标准规定的要求。
第十四条 任何单位和个人不得以任何名义要求缩短确保水利工程质量所必需的合理建设工期。对违法干涉建设工期的行为，建设、施工单位有权拒绝。
第十五条 水利工程具备验收条件时，应当及时组织验收。未经验收或者验收不合格的，水利工程不得交付使用或者进行后续工程施工。水利工程验收的要求和程序依照国家和省有关规定执行。
第十六条 水利工程验收合格后的三十日内，工程所有权人或者工程管理单位应当将该工程的权属、主管部门、管理单位、规模、功能等情况报具有相应监督管理权限的水行政主管部门备案。
本条例生效前已建成并交付使用的水利工程，应当在本条例生效后的六个月内办理备案手续。
第三章 运行安全
第十七条 水利工程应当按照国家和省有关水利工程安全运行要求，落实相应的管理单位，配备相应的专业技术（操作）人员。
县级以上人民政府可以根据管理能力和实际需要，决定本行政区域内国有的水利工程由一个水利工程管理单位进行集中管理。
水利工程管理单位的负责人和技术（操作）人员应当具备相应的管理能力和专业技能，接受水行政主管部门的业务指导和培训。法律、行政法规规定水利工程技术（操作）人员应当具备相应资格的，从其规定。
第十八条 水利工程管理单位应当建立健全日常维护、安全运行、应急处置等相关制度，加强对水利工程的安全监测、日常巡查、维修养护、控制运行、安全保卫等工作，完善水利工程技术档案，规范操作规程，保障水利工程完好和运行安全。
鼓励水利工程管理单位采用先进技术和措施，对水利工程实行信息化管理。
第十九条 逐步推行国有水利工程管理与养护相分离。
国有水利工程可以通过招标、承包等方式委托专业化养护企业，承担维修养护工作。
第二十条 乡镇人民政府应当根据所负责管理的水利工程的规模、受益范围，确定或者督促集体经济组织确定水利工程管理组织。
县级水行政主管部门和基层水利技术推广机构应当加强对水利工程管理组织的业务指导和技术服务。
第二十一条 承担公益性任务的水利工程所需的运行、管理、维修和养护经费，按照水利工程隶属关系，由同级财政承担。
有经营收入的水利工程，水利工程管理单位应当按照国家有关规定在其经营收入中计提工程大修、折旧和维护管理费用，专款专用。
海岛或者农村的饮用水工程管理单位的经营收入尚不能满足工程运行和维修、养护支出的，由县级人民政府给予补助。对为农业服务的农田水利工程的运行、维修和养护资金，各级人民政府应当给予补助。
第二十二条 水库大坝按照国家和省的有关规定实行安全鉴定制度。水库大坝主管部门或者乡镇人民政府应当依法组织水库大坝安全鉴定工作。对危险坝、病坝，水库大坝主管部门和水库管理单位应当采取除险加固等措施。在危险坝、病坝除险加固前，水库管理单位应当对水库采取空库运行或者限制蓄水措施。水库管理单位未对水库采取空库运行或者限制蓄水措施的，水行政主管部门应当按照下列规定下达空库运行或者限制蓄水应急指令：
（一）大型和重要的中型水库，由省水行政主管部门下达应急指令并会同水库所在地的水行政主管部门监督实施;
（二）其他中型水库，由设区的市水行政主管部门下达应急指令并会同水库所在地的县级水行政主管部门监督实施;
（三）小型水库，由县级水行政主管部门下达应急指令并监督实施。
水闸的定期安全鉴定和病险水闸的限制运行指令，参照前两款规定执行。
第二十三条 水库、水电站、水闸和堤防等水利工程需要降低等级或者报废的，水利工程管理单位应当按照国家有关规定，组织技术论证，制定方案，按照规定的审批权限报请相关机关批准后组织实施。
水库、水电站、水闸和堤防等水利工程存在安全隐患，对公共安全或者生态环境构成严重威胁，应当降低等级或者报废的，水行政主管部门可以依据管理权限，提出强制降低等级或者报废的意见，并按照规定的审批权限报请相关机关批准后由水利工程管理单位组织实施。
水库、水电站、水闸和堤防等水利工程降低等级或者报废的条件按照国家有关规定执行。降低等级或者报废所需费用由水利工程管理单位承担，水利工程管理单位一时难以承担且情况紧急的，可以申请财政资金预支;紧急情况结束后，水利工程管理单位应当返还相关费用。
第二十四条 水利工程管理单位认为需要调整水库等水利工程原有功能的，应当进行技术论证，并在征求相关行业主管部门和利害关系人意见后提出调整方案，按照规定的审批权限报请相关机关批准后由水利工程管理单位组织实施。
县级以上人民政府根据水资源优化配置和防灾减灾要求，认为需要调整水库等水利工程原有功能的，由相应的水行政主管部门组织技术论证，并在征求相关行业主管部门、水利工程管理单位和利害关系人意见后提出调整方案，按照规定的审批权限报请相关机关批准后由水行政主管部门组织实施。
水库等水利工程功能调整对水利工程管理单位或者利害关系人的利益造成损害的，应当给予补偿。
第二十五条 水库管理单位认为水库汛期限制水位需要调整的，应当在进行技术论证后提出申请，由相应的水行政主管部门审查同意后报本级人民政府批准。必要时，水行政主管部门也可以按照监督管理权限，直接报请本级人民政府批准。
第二十六条 水库、水闸放水，水利工程管理单位应当根据当地人民政府公布的水库、水闸放水预警方案，做好预警工作，相关的地方人民政府和有关部门也应当组织做好相应的安全防范工作。
预警方案的制定应当听取相关利害关系人的意见。
第四章 工程保护
第二十七条 县级以上人民政府应当依照本条例规定，根据水利工程所处的地质条件、工程结构、工程规模、安全需要和周边土地利用状况，对本行政区域内水利工程划定管理范围和保护范围，设置界桩和公告牌。任何单位和个人不得擅自移动、损坏界桩和公告牌。
下列水利工程的管理范围和保护范围，按照以下标准划定：
（一）水库库区的管理范围为校核洪水位或者库区移民线以下的地带;保护范围为上述管理范围以外五十米至一百米内的地带;
（二）大型水库大坝的管理范围为大坝两端以外不少于一百米的地带（或者以山头、岗地脊线为界），以及大坝背水坡脚以外一百米至三百米内的地带;保护范围为管理范围以外五十米至一百米内的地带;
（三）中型水库大坝的管理范围为大坝两端以外不少于八十米的地带（或者以山头、岗地脊线为界），以及大坝背水坡脚以外八十米至二百米内的地带;保护范围为管理范围以外三十米至八十米内的地带;
（四）小型水库大坝的管理范围为大坝两端以外不少于五十米的地带（或者以山头、岗地脊线为界），以及大坝背水坡脚以外五十米至一百米内的地带;保护范围为管理范围以外二十米至五十米内的地带;
（五）大型水闸的管理范围为水闸上、下游河道各二百米至五百米，水闸左右侧边墩翼墙外各五十米至二百米的地带;中型水闸的管理范围为水闸上、下游河道各一百米至二百五十米，水闸左右侧边墩翼墙外各二十五米至一百米的地带;保护范围为管理范围以外二十米内的地带;
（六）水电站的管理范围为电站及其配套设施建筑物周边二十米内地带;保护范围为管理范围以外一百米内的地带;
（七）一级堤防的管理范围为堤身和背水坡脚起二十米至三十米内的护堤地，二、三级堤防的管理范围为堤身和背水坡脚起十米至二十米内的护堤地，四、五级堤防的管理范围为堤身和背水坡脚起五米至十米内的护堤地（险工地段可以适当放宽）;堤防的保护范围为护堤地以外的三米至十米内的地带。
前款规定以外的水利工程是否划定管理范围与保护范围以及范围的具体标准，由县级以上人民政府按照国家和省有关规定，参照前款决定。
第二十八条 大型水库、大型水闸、东苕溪右岸西险大塘、钱塘江北岸堤塘和南岸萧绍堤塘以及跨设区的市的水利工程管理范围和保护范围，由工程所在地设区的市或者县级人民政府根据本条例第二十七条的规定提出划定方案，经省水行政主管部门审核后，报省人民政府批准。
前款规定以外水利工程的管理范围和保护范围，由设区的市或者县级水行政主管部门根据本条例第二十七条的规定，按照管理权限提出划定方案，报本级人民政府批准。
第二十九条 在水利工程管理范围内，禁止从事下列行为：
（一）堆放物料，倾倒土、石、矿渣、垃圾等物质;
（二）在堤身、渠身上垦植;
（三）围库造地、库区炸鱼;
（四）爆破、打井、采石、取土、挖砂、建窑、开沟以及在输水渠道或者管道上开缺、阻水、挖洞;
（五）建设影响工程运行和危害工程安全的建筑物、构筑物和其他设施;
（六）其他影响工程运行和危害工程安全的行为。
在水利工程保护范围内，禁止从事影响水利工程运行、危害水利工程安全的爆破、打井、采石、取土、挖砂、开矿等活动。
在水利工程管理范围内，不影响水利工程安全运行的前提下，确需新建建筑物、构筑物和其他设施的，应当按照管理权限报水行政主管部门和相关部门审批。
第三十条 具有历史文化价值的水利工程，应当按照其原有的功能、建筑特点和历史风貌，加强管理和保护，任何单位和个人不得侵占、损毁。
第三十一条 任何单位和个人利用水利工程开展经营活动，不得危害水利工程安全和污染水源，破坏生态环境。
第三十二条 禁止机动车辆在堤顶、坝顶、渠顶、戗台、护堤地和水闸工作桥上通行，但执行紧急任务的警车、消防车、工程救险车、救护车和水利工程管理、维护的车辆除外。
确需利用堤顶、坝顶、渠顶、戗台、护堤地和水闸工作桥兼作道路的，应当经过技术论证，不得危及水利工程的安全和正常运行。道路建设质量应当符合道路技术等级标准，并由道路主管部门设置相应的安全设施和交通标志、标线，负责道路的日常维修管理。道路的安全管理按照有关法律、法规规定执行。
对已兼有道路通行功能的水利工程，根据水利工程安全状况和防汛要求，水行政主管部门可以提出限制或者禁止机动车辆通行的意见，由公安机关交通管理部门决定并组织实施。
第三十三条 任何单位和个人都有保护水利工程的义务，不得侵占、毁坏水利工程及其附属设施。
因建设需要确需临时占用、拆除水利工程的，建设单位应当征得水利工程管理单位同意，报相应的水行政主管部门备案，并在商定期限内恢复原状或者改建;不能在商定期限内恢复原状或者改建的，应当给予赔偿。
第五章 监督管理
第三十四条 水行政主管部门应当按照下列规定，对水利工程安全实施监督管理：
（一）大型水库、大型水闸、大型灌区、二级以上堤防、跨设区的市的中型水利工程，由省水行政主管部门负责监督管理;
（二）设区的市行政区域内，跨县（市、区）和涉及全市供水安全、防洪安全的水利工程以及其他市本级水利工程，由设区的市水行政主管部门负责监督管理;
（三）前两项规定以外的水利工程，由县级水行政主管部门负责监督管理。
第三十五条 各级人民政府、水行政主管部门和其他水利工程主管部门应当建立健全监督检查制度，对水利工程建设、运行、维护以及安全管理等相关制度建立和执行情况定期进行监督检查;对水利工程存在安全隐患、安全管理制度不落实的，应当责成建设、施工和水利工程管理等单位采取有效措施，消除安全隐患，完善管理制度。监督检查人员应当将监督检查情况书面记录并签名，存档备查。
第三十六条 各级人民政府和有关部门以及水利工程管理单位应当制定水利工程应急处置预案，建立应急救援体系。
水利工程出现险情征兆时，水利工程管理单位应当按照应急预案要求采取有效措施，排除险情，并按照规定报告水行政主管部门和其他有关部门。
各级人民政府和有关部门在排除水利工程险情时，有权采取应急处置措施，有关单位和个人必须服从和配合。
第三十七条 水利工程投入使用满二年或者根据实际需要，水行政主管部门或者其他水利工程主管部门可以会同工程所有权人或者工程管理单位，组织专家或者具有相应资质的单位对水利工程设计、施工、运行状况进行评价，编制项目后评价报告，对存在的问题提出改进意见。
第三十八条 有条件的地方，可以免收农业灌溉定额内用水水费，相关费用由当地财政补助给水利工程管理单位。
第六章 法律责任
第三十九条 违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第四十条 各级人民政府、水行政主管部门和其他水利工程主管部门违反本条例规定，有下列情形之一的，由有关机关按照管理权限，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分：
（一）违反法律、法规以及本条例规定的权限和程序实施行政许可的;
（二）未履行水利工程安全管理责任制或者监督检查制度规定的职责，造成重大、特大安全事故的;
（三）违法要求缩短水利工程合理建设工期，情节严重的;
（四）未按照国家和省的有关规定组织水库大坝安全鉴定的;
（五）未对危险坝、病坝进行除险加固或者未对病、险水库及时下达限制蓄水或者空库运行应急指令的;
（六）其他、、的行为。
第四十一条 违反本条例第十一条第二款规定，未对工程的重要部位或者隐蔽工程进行全过程旁站监理的，由县级以上建设行政主管部门会同水行政主管部门责令监理单位限期改正，可处该项监理业务收费总额一倍以上二倍以下的罚款;对监理人员可处一千元以上一万元以下的罚款。
第四十二条 违反本条例第十五条规定，水利工程未经验收或者经验收不合格而进行后续工程施工的，由水行政主管部门责令改正，可处一万元以上十万元以下的罚款。
第四十三条 违反本条例第二十一条第二款规定，水利工程管理单位未在其经营收入中计提水利工程大修、折旧、维护管理费用的，由水行政主管部门责令改正，可处一万元以上五万元以下的罚款。
第四十四条 违反本条例第二十三条第二款规定，水利工程管理单位拒不执行水库降低等级或者报废决定的，由水行政主管部门责令改正，可处五万元以上二十万元以下的罚款。
第四十五条 违反本条例第二十六条规定，水利工程管理单位未按照预警方案规定做好预警工作，由水行政主管部门责令改正，可处五千元以上五万元以下的罚款;发生安全事故的，处五万元以上十万元以下的罚款;造成损失的，应当予以赔偿。
第四十六条 违反本条例第二十七条第一款规定，擅自移动、损坏水利工程管理范围、保护范围的界桩或者公告牌的，由水行政主管部门责令改正，恢复原状，可处一百元以上一千元以下的罚款。
第四十七条 违反第二十九条规定，在水利工程管理范围和保护范围内从事禁止，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，情节较轻的，可处一百元以上二千元以下的罚款;情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款。
第四十八条 违反本条例第三十条规定，侵占、损毁具有历史文化价值的水利工程的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款;造成损失的，应当予以赔偿。
第四十九条 违反本条例第三十一条规定，利用水利工程开展经营活动时危害水利工程安全的，由水行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处一千元以上三万元以下的罚款;破坏生态环境的，由环境保护行政主管部门依照有关法律、法规规定处理。
第五十条 违反本条例第三十二条第一款规定，机动车在未兼作道路的水利工程堤顶、坝顶、渠顶、戗台、护堤地和水闸工作桥上通行的，由水行政主管部门责令停止违法行为，可处五十元以上二千元以下的罚款;造成水利工程损毁的，应当予以赔偿。
第五十一条 违反本条例第三十三条第一款规定，侵占、毁坏水利工程及其附属设施的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款;造成损失的，应当予以赔偿。
第五十二条 因实施水利工程管理和保护行为，造成利害关系人合法权益受到损害的，应当依法予以补偿或者赔偿。
第七章 附 则
