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为贯彻新《食品安全法》，落实全国加强食品安全工作电视电话会议精神，研究推进食品安全重点工作，2015年7月17日，国务院食品安全办召开国务院食品安全委员会第三次联络员会议。受国务院食品安全办主任毕井泉同志委托，国务院食品安全办副主任王明珠、滕佳材出席会议。会议传达了国务院领导同志近期关于食品安全工作的批示精神，通报了上半年各部门食品安全工作进展情况，分析了当前食品安全形势，研究了食品安全“十三五”规划编制、食品安全法规和规范性文件制修订和清理、食安委成员单位职责分工等工作，对下一步食品安全重点工作进行了讨论。
会议指出，各成员单位认真落实国务院食品安全委员会第二次全体会议精神和2015年重点工作安排，在加强源头治理、强化日常监管、防范风险隐患、完善法规制度、严打违法犯罪、加强基础能力建设等方面做了大量工作，在推动食品安全法出台、举办全国“食品安全宣传周”、加大专项整治力度、加强宣传和舆论引导等方面进展顺利，成效明显，形成了合力。
会议强调，新食品安全法的颁布实施，为食品安全工作提供了有力的法律武器，对食品安全工作提出了更高要求。各部门要认真贯彻落实好总书记关于食品安全“四个最严”的重要指示和李克强总理、张高丽副总理、汪洋副总理的重要批示精神，以贯彻实施新食品安全法为契机，完善制度，落实责任，拿出硬措施，筑牢高压线，依法惩处违法犯罪行为，齐心协力，密切配合，维护食品安全稳定向好的局面。
会议对下半年重点工作安排进行了研究讨论。一是开展食品安全规章、规范性文件制修订和清理，加快修订食品安全法实施条例，推动农产品质量安全法、农药管理条例、生猪屠宰管理条例修订，做好与食品安全法的衔接。二是抓紧编制食品安全领域“十三五”规划，围绕食品安全标准体系、粮食重金属污染治理、兽药残留超标治理、食品安全追溯体系、科技创新体系、技术支持体系和基础装备升级改造等方面，研究提出重点工程、重大项目和重大政策措施。三是大力推动农产品质量安全县和食品安全城市创建工作，适时召开“双创”推进会和现场会，进一步深入推进“餐桌污染”治理。四是切实抓好日常监管，加强隐患排查，加强联合执法和综合治理，严惩重处食品安全违法犯罪，严防过期食品流向餐桌。五是加强舆情引导，加大信息公开力度和风险评估，及时正视听、解民惑、引方向。六是加强督查考评，综合运用督查、考核等措施，加大对地方食品安全工作的评价考核和责任追究力度，督促落实属地管理责任。
国务院食品安全委员会各成员单位联络员参加会议。
（摘自国家食品药品管理局）
关键词：食品安全；风险建构；知识争议；媒体议程；公共新闻
中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2013）04-0154-03
近年来，中国食品安全问题成为社会关注的焦点。《中国青年报》2012年11月的“万人民调”显示，未来十年公众最期待得到改善的三大领域：医疗、教育和食品安全[1]。2013年1月5日在京召开的2012年公众关注的食品安全热点点评媒体沟通会上，中国食品科学技术学会公布了2012年12大食品安全热点问题，这些是根据各大门户网站新闻点击量、微博传播及网帖评论量等相关数据搜索出的结果。沟通会更令人关注的是来自各行业权威专家对12大食品安全热点问题的解读：2012年中国食品安全总体向好，真正属于食品安全事件问题的为极少数[2]。专家的科学理性与媒体、公众的社会理性和生活经验之间存在差异。
一、我国食品安全的风险特征
“风险社会”是德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年提出，是相对于早期工业化阶段的一个现代化过程新阶段，是反思性的现代性。“我说风险，首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。[3]”风险界定依赖于辨别风险的知识和技术，它是“客观存在与主观认知的结合体”[4]“知识在社会和经济上的重要性类似地增长着，随之而来的是控制媒体塑造知识（科学研究）和传播知识（大众媒体）的权力。在这种意义上，风险社会同时也是科学社会、媒体社会和信息社会。[3]”知识结构、社会背景不同，对风险的定义也不相同，“风险的界定可能是一个争论的过程” [5]。
随着我国经济和科技快速发展，“我国的食品药品安全处于各类问题并存、矛盾交织和风险聚集的阶段”[6]食品安全体现了典型风险特征：现代科技知识带来的副作用，危害不确定性，以及高度依赖知识等。在食品安全问题上，政府监管部门、生产方、各类专家、媒体、普通公众等在政治、经济、文化、制度的背景下进行博弈。笔者试以“速生鸡”事件为例，探析媒体、专家的议程和知识争议。
二“速生鸡”事件的媒体议程焦点
（一）“速生鸡”事件回顾
2012年11月23日，中国经济网一则《肯德基麦当劳原料鸡45天速成 饲料能毒死苍蝇》报道曝光了山西粟海集团的45天速生鸡，饲料中参加药剂，而粟海集团是肯德基和麦当劳的供货商。随后，肯德基、麦当劳通过微博发表声明，各大媒体持续跟进，各类专家发表意见，监管部门采取行动。12月18日，央视新闻频道“揭秘‘速生鸡’”曝光山东多个养鸡场对白羽鸡喂养抗生素药物。“速生鸡”问题再一次发酵。21日，《21世纪经济报道》独家报道，称肯德基在2010和2011年的自检中隐瞒结果。在持续了近一个月的升温中，媒体、各类专家、涉事企业、监管部门、公众等都参与到“速生鸡”事件的议程中。
（二）“速生鸡”事件的媒体议程焦点
议程设置理论认为大众媒介在一定阶段内对某个事件和社会问题的突出报道会引起公众的特别重视，进而成为社会舆论讨论的中心议题。议程设置第一层次影响是媒介议程与公众议程间的数量关系。网络已成为公众获取信息的主要渠道，笔者选取“百度指数”和“搜搜新闻”，以“速生鸡”为关键词，以11月24日至12月23日时间段，结果如下图所示。
由上图可见“速生鸡”事件媒体报道数据起伏大体一致，同时窥探出公众关注度和媒体关注度的相关性，尽管不能解释因果关系，但“速生鸡”事件已然是媒体和公众关注的焦点。随着时间推进和事件发酵，媒体议程大致如下：
从上述统计中可看到：媒体议程趋向于“速生鸡”。媒体大致对应披露者、跟进者、安抚者和沉默者四种角色：1.媒体独家披露“速生鸡”，其报道中“45天速成”、“肯德基供应商”、“饲料用药”、“苍蝇被毒死”等话语也成为跟进报道的议程，中国经济网的这篇匿名报道在转载中多被称为“有媒体报道”，但作为第一披露者，即使新闻来源和报道者存在争议，也能引发舆论跟进；2.跟进者多以转载和评论的方式设定议程，议程容量迅速扩大，如记者再度调查、“速生”是否安全、专家意见、涉事企业回应、相关部门行动、检测结果、养殖业药物使用、股市所受影响等；3.“安抚者”指媒体重点突出相关部门处理事件的良好表现，这类新闻在后期较多出现，反映出监管部门议程的滞后；4.沉默者，截至12月23日，《人民日报》对此事还无相关报道。在食品安全的信息不对称现状下，公众获取信息的主要途径仍是媒体，“45天速生鸡”是媒体的议程焦点。媒体通过议程设置对“速生鸡”事件进行再现和定义。
三、媒体、专家间的议程和定义争议
中央农村工作会议12月23日至24日在北京举行。会议深入贯彻党的十和十八届三中全会精神，全面分析“三农”工作面临的形势和任务，研究全面深化农村改革、加快农业现代化步伐的重要政策，部署2014年和今后一个时期的农业农村工作。会议强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。
中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。以前有句老话，叫做“无农不稳”，强调农业的本固邦宁之效。如果说，“无农不稳”立论了中国农业的基础意义，那么，“无农不安”则是现代社会对食品安全的切肤之感。
民以食为天，食以安为先。这些年，尽管我们一直在构筑食品安全预防与惩戒机制，但各色食品安全公共事件仍可谓乱象丛生。从“瘦肉精”到“染色馒头”，从“牛肉膏”到“一滴香”，从“地沟油”到“细菌门”……吃的喝的，荤的素的，固体的液体的，似乎隔三差五总会有各色“潜规则”来揭穿不堪的真相。这一幕幕审丑疲劳的闹剧，不仅拉低了食品行业的下限，更戕害了社会“道德血液”的底线。
理性而言，我国食品安全问题频发，肇因复杂――既有食品产业及食品科技发展快速带来的客观风险，也有社会转型期规范失效衍生的规则风险，甚至还有随着消费者维权意识与能力增强而倒逼的层级风险。即便如此，从制度设计到常态执法，仍在非议中不断进步。譬如《国务院关于加强食品安全工作的决定》和《国家食品安全监管体系“十二五”规划》提出，要健全国家食品安全风险监测体系。到2015年末，我国食品安全风险监测覆盖全部县级行政区域，并逐步延伸到社区、乡村，覆盖从农田到餐桌全过程。这次的农村工作会议也明确提出，食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量抓好。要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众“舌尖上的安全”。
食品安全，无农不安。确保“舌尖上的安全”，无非还是把守好两重关口：一是源头生产关。“问渠那得清如许，为有源头活水来。”干净的食物，离不开干净的阳光空气和水，离不开干净的种植养殖技术与环境。于此而言，应把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复，控肥、控药、控添加剂，严格管制乱用、滥用农业投入品。二是常态监管关。食品安全不是天上掉下来的，欧美发达国家的经验早告诉我们，先有严苛的他律，后才有成熟的自律。因此，眼下亟待形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度，建立更为严格的食品安全监管责任制和责任追究制度，使权力和责任紧密挂钩，抓紧建立健全农产品质量和食品安全追溯体系，尽快建立全国统一的农产品和食品安全信息追溯平台，严厉打击食品安全犯罪，下猛药、出重拳、绝不姑息，充分发挥群众监督、舆论监督的作用。惟其如此，才能大力培育有公信力的食品品牌，用品牌保证人们对产品质量的信心。
农村稳则天下稳，农业安则天下安。确保人民群众“舌尖上的安全”，农业是基础，也是决定成色的关键。
[点评]
本文第三段作者为了论证“民以食为天，食以安为先”的观点，从反面举例来证明食品安全的重要性。作者采用列举举例的方式，列举了我国近年来暴露出来的食品安全方面的一系列问题。
所谓列举举例法，即多个事例以大致相同的句式推出，句句推进，具有不容置辩的气势，显得生动有力。如能列举三个或三个以上，又能构成排比的句式，既能使论据运用得更充足，增强说服力，又能使行文更活泼，增添文采。如文中“从‘瘦肉精’到‘染色馒头’，从‘牛肉膏’到‘一滴香’，从‘地沟油’到‘细菌门’……吃的喝的，荤的素的，固体的液体的，似乎隔三差五总会有各色‘潜规则’来揭穿不堪的真相”。这样的句子，素材新鲜，句式整齐，极富文采。这一点值得我们高三学生模仿，把平常积累的作文素材，稍作整理，用列举举例的方式写作，既新鲜而不落俗套，又能收到夺人眼球的良好效果。
关键词：内地与香港；食品安全合作；法律机制；软法
中图分类号：D996
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2011)05-0038-06 收稿日期：2011-01-13
在“一国两制”框架下，通过合作，实现内地与香港之间食品贸易的便利化、保障食品的安全性已成为两地的共同需要。近年来，频发的食品安全危机事件愈益凸显开展此种合作的必要性与紧迫性。内地与香港食品安全合作的稳定推进需要相应法律机制的保障。自《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)实施以来，关于内地与港澳地区经贸合作(包括粤港澳合作)的研究成果颇丰，但对内地与香港食品安全合作法律机制的研究却很滞后，与法律实践的需求之间存在较大差距。笔者拟以跨行政区域软法治理为基本思路，对两地食品安全合作法律机制的构建作些探讨。
一、内地与香港食品安全合作法律实践的现状
两地食品安全合作的直接法律依据是CEPA及其后续补充协议。在促进贸易投资便利化方面，CEPA第17条规定，双方将在包括贸易投资促进、通关便利化、商品检验检疫、食品安全、质量标准等7个领域加强合作。~VCEPA附件6规定了双方在上述领域的合作机制和合作内容。在商品检验检疫、食品安全、质量标准领域，双方的合作机制是“利用双方现有的合作渠道，通过互访、磋商和各种形式的信息沟通，推进该领域合作的开展”，合作内容则包括信息通报、
“加强在动植物检疫和食品安全方面的合作，以便双方更有效地执行各自有关法规”、
“推动各自有关机构加强对合格评定(包括测试、认证及检验)、认可及标准化管理方面的合作”等。
但CEPA关于食品安全合作的制度性安排是以“政策”而非“规则”为导向，这些政策性规定需要配套法律规则的支撑与保障。于是在CEPA的基础上，内地和香港开展了多项食品安全合作法律实践，主要表现为行政协议和磋商沟通机制。行政协议是不同行政区域内的政府及其职能部门在平等、自愿协商基础上就特定领域政府合作事务达成的一种协议。行政协议不是行政机关一方对另一方的强令，而是缔结主体为追求共同的合作目标对自身行政职权行使方式的一种变革。在内地与香港食品安全合作法律实践中，此类行政协议主要表现为中央和地方人民政府及其职能部门与香港特别行政区政府及其职能部门间签署的相关食品安全合作协议。这些行政协议在CEPA就“商品检验检疫、食品安全、质量标准”规定的合作机制和合作内容的基础上，充实了部分合作内容，增加了信息交流和通报的具体内容，包括出入境检验检疫发现的问题以及各自采取的控制措施，磋商统一两地的检测程序、方法和标准等；增加了对种植和养殖源头管理、香港相关职能部门赴内地考察，打击非法进出口、国际重大检验检疫问题上的相互协调等内容；增加了及时妥善处理两地食品安全问题等内容，强调了在重大问题处理方面的密切协作，包括召开紧急高层联系会议解决突发重大检验检疫问题等。内地与香港食品安全合作的磋商交流机制则指两地政府及其职能部门的官员、技术人员之间直接进行对话、协商、沟通的合作机制。现阶段，这一磋商交流机制主要包括：粤港深珠卫生检疫、动植物检疫与食物安全控制例会、粤港行政首长联席会议、联络员制度、食品安全职能部门之间的互访制度、农场和食品生产企业探访制度、实验室检验部门工作人员定期进行检验方法的比对和交流学习制度等。这些合作机制旨在进一步建立和健全内地与香港的食品安全相关信息沟通渠道。
此外，由于香港与内地同为WTO的独立成员，双方在食品安全合作中也要遵守WTO的相关协定。WTO体制下与食品安全合作有关的协定主要是《关税贸易总协定》(以下简称GATTl994)、《实施卫生与植物卫生措施协定》(以下简称《SPs协定》)和《技术贸易壁垒协定》(以下简称《TBT协定》)。GATTl994下与食品安全合作相关的条款主要包括第1条、第3条和第20条。GATTl994第1条和第3条确立的非歧视原则是WTO体制的基石，也是实现贸易自由化目标的基本制度保障。非歧视原则贯穿WTO各协定始终，涵盖货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权保护，与食品贸易密切相关的食品安全问题自然也是其调整对象。为平衡贸易与非贸易利益，GATTl994第20条(b)项规定，在不构成对情形相同的国家之间任意的或不合理的歧视或构成对国际贸易的变相限制的前提下，成员有权采取或实施为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施。此条款是关于人类及动植物健康保护的条款，但因为食品与人类和动植物健康间的直接关联，这一条款可以视作WTO关于食品安全问题的一般性表述。《SPS协定》的法律规则涵盖食品安全、动物健康与植物健康三个领域，但食品安全无疑是核心问题。《SPS协定》围绕两个问题设定了相应规则：第一，关于适当的卫生与植物卫生保护水平；第二，关于SPS措施的实施。除此以外，《SPS协定》还设计了一些支持性规则，包括透明度原则、控制、检查和批准程序、技术援助、特殊和差别待遇、争端解决和设立SPS委员会。在食品安全方面，《TBT协定》则主要规制除《SPS协定》定义的SPS措施以外，对食品贸易具有阻碍作用的技术法规、标准和合格评定程序。
二、内地与香港食品安全合作面临的主要法律问题
(一) 内地与香港的食品安全合作缺乏正式的、常设性组织机构现有的磋商沟通机制只是建立在定期会议制度、联络员制度、互访制度等之上的一种松散型的临时性机制，难以持续性地推动两地的食品安全合作。例如，在发生重大食品安全事件时，仅通过召开紧急高层联系会议的方式恐怕无法保证事件的及时解决。又如，协调食品安全标准应是两地食品安全合作的核心内容之一，但食品安全标准的制订和修改必须建立在较长期的危害识别和风险评估研究工作之上，仅靠两地实验室检验部门工作人员定期进行检验方法的比对和交流学习难以达到食品安全标准协调的目的。
(二) 行政协议的法律定位不明，法律性质有待澄清行政协议具有合同的性质，自生效之日起，对缔约的双方行政机关即具有约束力。但行政协议又不能仅仅定位为行政合同，否则无法解释行政协议对第三方――公众的约束力，因为在行政协议履行过程中大都涉及缔约方各自辖区内公众的权利和义务。于是，我国有学者主张“把行政协议作为法律规范性文件来对待，使行政协议不仅仅约束缔约
方(法律规范性文件的制定者)，而且也约束辖区内所涉及的公众”(叶必丰，2006)。因行政协议缔结主体的不同，行政协议的法律地位及其效力也各不相同，具有规章制定权的地方政府间所缔结的行政协议等同于规章，与规章具有相同的效力。不具有规章制定权的地方政府或其职能部门间缔结的行政协议，只能等同于法律、法规和规章以外的行政规范性文件。我们认为，在实践中行政协议并非总是在行政级别对应的政府及其职能部门间签署，其缔约主体的情况较为复杂，涉及的内容也很广泛。而我国在法律上对行政协议并没有作出规定，它是否属于行政合同的一种?是具体行政行为，还是抽象行政行为?是行政立法行为，还是制定其他行政规范性文件的行为?目前尚无定论，也难于一概而论。理论界对行政协议的研究还刚起步，行政协议的缔结程序，行政协议的履行，政府权力在行政协议中怎样行使，违反行政协议的法律后果是什么，因行政协议引起的争议该如何解决，等等。这些问题都需要明晰，否则，会影响行政协议效用的发挥。
(三) 内地与香港食品安全合作行政协议的法律效力亟待加强两地现有的相关行政协议大多重在表达一种合作意向或共识，对于双方应采取的具体措施规定过于抽象，可操作性不强，因此，行政协议的实际履行效果难以得到保证。以《泛珠三角区域农业合作协议》为例，该协议的主体仅包括两部分内容：合作内容和合作机制。在合作内容方面，仅原则性规定了泛珠三角9省区和港澳地区建立健全区域内粮食及其他农产品产销协作机制、开展区域内农业科技合作与交流、鼓励建设“9+2”农业信息平台等7个合作方向。在合作机制方面，建立了区域内9省区农业厅、香港特别行政区政府渔农自然护理署、澳门特别行政区政府民政总署衔接落实制度和合作协调机制，但这一机制仍是一种较为松散的定期会议制度。另外，两地食品安全合作行政协议的法律内容缺乏系统的框架设计，大多需根据实践需要和已有探索进行修改和补充，从而导致这些行政协议缺乏稳定性。
三、内地与香港食品安全合作法律机制的框架设计
(一) 法律机制的组织机构有效的组织是制度变迁的关键。作为内地与香港经贸合作的组成部分，两地食品安全合作的组织机构建设应依托于内地与香港合作的整体性机构安排。目前，两地合作的组织性磋商沟通机制主要有：(1)根据CEPA第19条的规定，两地设立的联合指导委员会，委员会下设联络办公室，并可根据需要建立工作小组。(2)2004年6月签署的《泛珠三角区域合作框架协议》为内地9省区和港澳合作规定的组织性磋商交流机制：行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、日常办公室工作制度和部门衔接落实制度。(3)粤港间的组织性磋商交流机制，包括粤港行政首长联席会议、粤港深珠卫生检疫、动植物检疫与食物安全控制例会等。上述组织性磋商交流机制的建立是一种创新性的探索，有效地促进了内地与香港间的合作与发展。但随着合作的深化，这些机构安排的不足开始凸显，保障和推进两地合作需要一套常设性机构，具体负责与合作事务有关的决策、执行和争端解决。因此，我们应对现有的组织性磋商交流机制予以革新和完善。首先，联合指导委员会应成为常设机构，人员由内地和香港分别选派，专门从事推动两地合作的工作。联合指导委员会下设的联络办公室升格为秘书处，配备专职行政人员。在联合指导委员之上设高官会议。高官会议为非常设机构，由内地副部级以上官员和香港司局级官员组成。高官会议每年召开两次例会并根据需要召开临时会议。高官会议是内地与香港合作的决策机构，主要负责制定内地与香港合作的政策和指导方针。在联合指导委员会之下，根据需要设立包括食品安全合作工作组在内的若干工作组，分别负责不同贸易便利化领域的合作事务。食品安全合作工作组的人员由双方从食品安全职能部门选派，负责推进两地食品安全合作发展的专题计划、交流食品安全信息、调查和处理食品安全突发事件。在食品安全合作工作组下，应设立4个专家小组。这些专家小组分别负责就食品添加剂、农药和兽药残留、微生物污染、转基因生物产品的安全性提供独立性的科学意见。关于两地合作过程中的争端解决机制问题，大多学者认为CEPA框架下的争端解决机制亟待加强和完善。有学者主张，设立粤港澳紧密合作调解委员会和设立司法管辖协调会，以完善粤港澳合作的争端解决机制。
“粤港澳紧密合作调解委员会应当由三地的政府专家和法律专家组成，负责‘合作区’贸易争议当事人提请的协商请求，运用斡旋、调解、调停等手段促成争议的解决。”(杜钢建，2009)考虑到内地和香港间的特殊法律关系，我们认为，在争端解决方面，建立两地合作调解委员会的主张较为合理。
(二) 法律机制的表现形式在相当长的一段时间内，内地与香港食品安全合作法律机制的表现形式将主要是行政协议。我们认为，行政协议应属于软法的范畴。关于软法的界定，国内外学者最常援引的是法国学者弗朗西斯・斯奈德的定义：
“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”(Francis，1993)“原则上不具有法律约束力”是指软法不具有国家强制力，不具有强制制裁性，不由国家强制力保障实施。“实际效力”是指软法具有法的实际效力――软法可升华为硬法或在某一特定问题领域硬法缺失的情况下，软法对法律主体的行为发挥着实际的指导作用和调节作用。近年来，在我国以罗豪才教授为代表的行政法学者创新性地将软法引入国内公共治理领域，并对软法的“本土化”作了开拓性的研究。他们认为，软法是一种非典型意义的法。软法是一定人类共同体通过其成员参与协商方式制定或认可的，从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性的行为规则(姜明安，2006)。软法具有不同于硬法的典型特征：其一，软法的创制方式与制度安排富有弹性。其二，软法的实施方式未必依赖国家强制力。其三，软法效力实现的非司法中心主义。其四，软法的法律位阶不甚清晰。其五，软法的制定和实施具有更高度的民主协商性。此外，在形式上，软法的规范形态多样。在政法惯例、公共政策、自律规范、专业标准、弹性条款等五种类型中，又有诸多表现形式，如纲要、章程、意见、建议、条例等(罗豪才等，2006)。在国际合作中，软法亦广泛存在。国际合作本身是一个由浅及深的发展过程。成功的国际合作需要具备三个主要的维度：实质性的内容、广泛的成员和法制化的规范。在完全具备这三个维度之前，国际合作存在三种对应的动态路径：框架公约路径(实质内容有待深化)、诸边路径(成员的数量有待扩展)和软法路径(法制化的程度有待加强)。其中软法路径是指“(国际合作)始于协议，该协议包含重大的具实质内容的义务和广泛的成员，但却尚未实现规范的高度法制化，需要强化其规范的法制化程度。”(Kenneth
w，and Duncan，2004)国家及其政府职能部门之所以主动或被动选择软法的合作形式主要缘于国际合作中包含的不确定性。例如，对合作方的履行意愿和履行能力心存怀疑，对履行的政治、经济成本和收益尚存不确定性或者对合作解决问题的方案尚存疑问或缺乏足够信息等。在“一国两制”框架下，实现并不断推进内地和香港间的合作是一种创新性实践，无现成的法律模式可供借鉴。而且食品安全是一个技术性强、尚处于发展变化之中的全球性问题，科学知识的不确定性及其发展演化成为决定合作问题的主要因素之一。这些“技术上的不确定性”导致相应法律机制的建立必须循序渐进，无法采用“一步到位”的法律形式。于是，缔结软法则成为一种有益的选择。软法可提供双方合作所需的灵活性，同时软法的制定和实施可为合作双方提供继续互动和互学的长期机会，以逐步弥合分歧，巩固互信，为最终形成有约束力的法律合作形式铺平道路。
之所以将内地与香港行政机关之间在食品安全合作领域签订的行政协议在法律属性上归于软法，理由在于：一方面，这些行政协议不具有法律的强制约束力。首先，行政协议的签署方式简便、灵活，一般由双方政府及其职能部门的主管官员签署，无需经法定的缔约程序批准。其次，行政协议的责任条款大多缺失，任何一方不履行协议规定的义务并不会导致强制性制裁。最后，行政协议本身也尽力避免给人以具法律约束力的印象，在措辞中多谨慎地使用“鼓励”、“尽力”等弹性措辞，在协议的名称上多使用“备忘录”、“安排”、“意见书”等名称。另一方面，这些行政协议可产生实际的效力，具有法律效果。行政协议的实施不依赖于强制性制裁，其实际效力的产生主要源自合作方的自愿遵守。自愿遵守的动机可能有多种，如对可获取利益的预期、对声誉的珍惜、对规范本身的认可、舆论压力等。在探讨加强内地与香港的合作(包括粤港澳合作)时，学者大都建议，通过在行政协议中规定违约责任的具体形式，包括某种合作的中止和某种优惠的取消，强化行政协议的效力(叶必丰，2004)。对于强化硬法的法律约束力而言，这一点固然重要，但行政协议的软法本性决定了它的实际功效有限。所以，我们更应从构建软法实施机制的视角来探讨强化行政协议的法律效力的途径。一些国际关系和国际法学者提出了有关国际法遵守的“管理理论”，认为最大化地实现行为体对一套国际规则的遵守不仅是一个强制执行问题，更是一个管理问题，需要保证所有的当事方了解他们的义务，保证他们拥有遵约的能力，并且保证他们能够获得必要的援助(Chayes，1995)。借鉴此种“管理理论”，我们认为，软法的实施机制应是一种开放协调的机制――在设定共同目标和评价基准的前提下，不依赖于软法自身规定的罚则，而通过信息交流和监督评价程序促使软法的制定主体自我执行。因此，就强化内地与香港食品安全合作行政协议的效力而言，我们应着重从两个方面着手：一是增强双方合作过程中的信息透明度；二是开展技术援助，重视双方的食品安全能力建设。
原文作者：佚名
中共中央政治局常委、国务院副总理、国务院食品安全委员会主任张高丽11日主持召开食安委第一次全体会议并讲话。中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院食品安全委员会副主任出席会议并讲话。
会议审议了《国务院食品安全委员会工作规则》，听取了食安委办公室及其成员单位的汇报。会议认为，今年以来我国食品安全形势总体稳定，人民群众饮食安全基本得到保障，食品安全管理体制改革积极稳妥推进。但是，食品安全问题时有发生，隐患风险依然存在，和人民群众希望还有较大差距，食品安全面临的形势仍十分严峻。[论文网]
张高丽指出，我国已进入全面建成小康社会决定性阶段，人民群众对食品安全有更高的要求和期待。食品安全关系千家万户的幸福和每个人的身体健康，坚持以人为本，就要心系群众、保障食品安全。我们必须从全局和战略高度，深刻认识做好新形势下食品安全工作的极端重要性，明确责任，恪尽职守，切实把保障食品安全作为民生大事、发展工程和政治任务来抓，作为检验是否坚持党的群众路线的一条重要标准。必须重拳出击、综合治理，紧紧围绕与群众生活密切相关的重点品种、重点领域，加强食品安全执法监督，深入开展专项整治，严惩重处违法犯罪活动。要抓好源头治理，加强农业投入品管理和农业面源污染防治，坚决守住食品安全的第一道关口。要强化过程控制，建立覆盖生产加工到流通消费的全程监管制度，严把从“农田到餐桌”的每一道防线。要提升产业整体素质，完善扶优汰劣的产业政策，加快提高食品产业规模化、集约化、标准化水平，采取治本之策解决食品安全问题。
张高丽强调，要全面贯彻《食品安全法》并抓紧配套法规的修订，健全食品安全标准。要切实加强食品安全监管能力建设，加快推进地方监管体制改革；强化监管队伍建设，完善监管网络体系，充实基层力量；建立食品安全投入稳定增长机制，向基层和中西部地区倾斜；加快检验检测技术装备和信息化建设，提高食品安全工作现代化水平。张高丽要求，要充分发挥食安委统一领导和食安办协调指导作用，统筹研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部门协调联动机制，各部门密切配合，齐抓共管，共同做好食品安全工作。要全面落实各方责任，地方政府“守土有责”，监管部门履职尽责，企业承担主体首责，消费者主动参与、对自身负责，加快形成全社会共治格局，汇聚起维护食品安全的强大合力，以食品安全的实际成果取信于民。
充分肯定了食品安全工作取得的成绩。他指出，要重视发挥好各级食安委和食安办的作用，着力提高监管能力，深入开展治理整顿，促进企业诚信自律，调动社会各方面力量，共同维护食品安全。
关键词：食品安全；综述
中图分类号：TS201.6 文献标识码：A
收录日期：2014年5月7日
食品安全问题是个国际性的问题，由于它直接关系到人的身体健康，因此对于食品安全的研究也由来已久并逐渐往更高层次发展。但是随着世界各地食品安全事件的时有发生，使得公众对食品安全管理的关注达到一个新的层面，提升到一个新的高度。
一、国外研究状况
国外对于食品安全的研究起步较早，相对于我国来说也更加完善。比较有代表性的有卡斯威尔的《在市场的消费需求中：与食品安全、质量以及人类健康相关的公共政策》；卡斯威尔等人以他所主持的美国地域研究项目（NE165）“企业战略、公共政策及食品体系的绩效”为基础，对食品行业的体系以及政府对食品行业的政策等进行了大量的相关研究，并取得了一定的成果。这些成果为后来学者关于食品安全方面的研究提供了很强的借鉴意义。Vetter立足于消费者，从消费者和商家之间存在的信息不对称出发探讨了食品行业中的道德风险问题。
近些年，学者们对食品安全问题的研究角度也更加丰富，既有从经济学、生态学角度来探讨食品安全管理的，也有从政府公共政策制定方面出发来探讨政府监管体系的，理论基础越来越趋于成熟。我们可以看出在国外由于科学管理理念深入人心，国外的食品安全管理拥有一套非常先进的管理理念。科学、风险管理、全程管理是国外食品安全管理理念的核心内容，也是值得我国食品安全管理部门借鉴学习的地方之一。
二、国内研究状况
（一）同国外食品安全管理比较研究。比较研究法是被广泛采用的一种研究方法。在对政府进行食品安全管理的研究中，通过对国外先进经验的对比借鉴，结合本国国情加以分析从而提出相关对策。孙娟娟的《欧盟食品安全监管的理论和实践》（2008）从法律法规、机构组织和原则、措施三个方面介绍分析了欧盟食品安全监管的发展并在此基础上比照中国食品安全监管的现状，提出了有关中国食品安全监管的借鉴和经验。王中亮的《食品安全监管体制的国际比较及其启示》（2007）以食品安全监管体制的基本框架和主要特征为出发点研究了美国、欧盟、加拿大等发达国家的食品安全监管体制，并对比分析我国的食品安全监管体制提出供借鉴学习的经验和启示。
通过以上所罗列的相关文献资料，我们可以看出此类研究多是侧重于国外相关食品安全管理体系、方法、体制等的介绍以及我国食品安全管理和国外的对比、比较，其中也不乏结合我国国情，提出实质性的分析和政策方案。
（二）对政府监管职能的研究。食品安全监管是指国家行政主管部门对食品质量进行的监督管理，包括建立食品安全标准体系，检查食品质量，对因食品质量不合格造成的人身和财产的行为进行依法查处。政府食品安全监管的主要职责是对食品在生产、流通各个环节的质量进行监督管理。周汉华《政府监管与行政法》（2007）指出行政管理与独立监管的差别，行政管理的基础是建立在上下级关系之上的科层官僚体制，而独立监管制度体现的是分散化治理结构下依法监管的原则。为我国的食品安全监管提供了一定的借鉴意义。程景民，苏天照的《关于山西省食品安全监管人员的调查》（2008）通过问卷调查的设计，运用文献研究、专家访谈、描述性分析和广义线性模型分析等方法，对山西省食品安全监管部门工作人员的基本情况和食品安全知识的知晓情况进行问卷调查，了解山西省食品安全监管体制的现状和存在的主要问题。文中所搜集整理的资料数据及其分析对我国食品安全监管部门在监管人员的素质和监管体系的运行效率等方面具有很强的现实参考价值。
（三）从我国食品安全管理现状分析及对策建议的角度。食品安全是关系到人们身心健康的头等大事，相对于其他来说更显的贴近社会实际，贴近生活，所以对现状的分析有利于本文认清食品安全管理中存在的诸多问题，同时针对这些问题提出相关的对策建议，进而完善食品安全管理，为人们的身心健康营造一个良好的环境氛围，同时也有利于经济发展和社会稳定。国内对我国食品安全管理现状分析及对策建议的文献资料还是相对比较多的。张旺璧在《我国食品安全管理现状和对策》（2008）中从法律体系，检验保障体系，行政执法监督体系三个方面介绍了我国食品安全管理的现状，并在同国外先进水平对比的基础上，从指导原则，指导思想等几个方面提出了解决我国当前食品安全问题的对策建议。郑永，季任天的《我国流通领域食品安全监管的现状分析》（2007）介绍了我国流通领域食品安全监督管理的地位和现状，突出分析了流通领域安全监管过程中存在的法规不健全，标准体系不完善等问题，提出要建设和完善流通领域食品安全法律和标准，健全食品安全领域信用制度等一系列对策建议。此类研究多侧重于从体制、机制等方面对我国食品安全管理现状的分析，从而找出其存在的问题而提出相关的解决方案，具有一定的时效性及现实性。
从以上研究可以看出，国内外学者从多个角度和领域对食品安全问题做以研究和探讨。从国外研究来看，由于发达国家对此问题的关注较早，有一套先进的管理理念和较完善的管理方法，因此他们多从监管以外的角度来研究。从国内研究来看，国内学者更多的是侧重于对食品安全的监管研究，包括对体系、体制、机制等的研究。
主要参考文献：
关键词：食品安全；食品监管；公众参与
中图分类号：DF414；DF07 文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2012）03—0027—05
食品安全是关乎国计民生的重大问题。近年来，我国食品安全事故时有发生：2008年“三鹿奶粉三聚氰胺”事件，催生了《中华人民共和国食品安全法》的出台，相关实施条例和相关配套制度也很快得以制定。食品安全法规，新增了食品安全监管机构和法律责任，在理论上和立法上为食品安全提供了更高的保障。然而，现实中，在“三聚氰胺”事件之后，染色馒头、瘦肉精、牛肉膏等食品安全问题继续频频曝光。是什么影响着食品安全法的实效？比较世界范围的食品安全监管制度，笔者发现：我国食品安全事故频发的主要原因是政府对于食品安全监管的失灵，而公众参与食品安全监管又相对缺失。因此，完善和创新我国食品安全监管之公众参与具有重大意义。
一、公众参与食品安全监管理据
政府对食品安全的监管是世界通行做法，目的在于克服食品安全中的信息不对称和维护国民安全与健康。但是，政府失灵广泛存在于政府监管之中，食品安全监管领域同样不例外。公众参与是一种新型的社会管理模式，强调公众自我管理。因此，公众参与食品安全监管成为当下许多国家用以克服政府失灵的重要举措。
（一）政府失灵与公众参与
政府失灵根源于其理性经济人属性。理性经济人追求自身利益最大化，在面临多种选择时，总会选择对自己更有利的方案。根据公共选择理论，政府也是理性经济人，在理性选择时也可能偏离法定的监管目标。据报道，2009年，美国食品和药物管理局凭现有的资源每年仅够检查7000家食品加工厂，而全美共有15万家食品加工企业。此种情况下，政府的最优选择，就是放弃对一些食品加工厂的检查监督。
在我国，囿于历史传统和现实困境，政府食品安全监管领域理性经济选择更为突出。计划经济带来的短缺、转轨经济带来的道德失范、不完善的市场经济体制、地广人多的现实，都为食品安全监管增添了诸多困扰。据不完全统计，到2011年为止，中国拥有各类食品生产企业数量总计45万余家，10人以下的小作坊约35万家，占食品生产企业总数的80%。现实表明：面对无数的小型食品生产企业以及无限的监管成本，我国食品安全监管机关往往有心而无力。
此外，寻租腐蚀了政府的食品安全监管，进一步导致了政府监管的失灵。寻租是指为了获得人为创造的收入转移支付而造成的稀缺资源的耗费。寻租对资源配置产生了极大的浪费，危害社会整体利益，并且将扭曲与寻租行为相关行业、政府机关的行为。我国食品安全监管规范的不健全给寻租提供了很大的空间。譬如，我国目前的食品安全法律法规规定了众多的食品安全监管机关，并赋予了它们很大的监管职权，但是这些机关之间职权相互交叉、责任不明，出了食品安全事故后难以追究责任，这都加剧了食品监管的寻租，导致我国食品市场表现为“柠檬市场”。
可见，在食品安全监管中，由于食品安全监管成本的无限性以及寻租现象的存在，政府对食品安全监管的失灵是一种必然。食品安全问题关系每一个消费者切身利益，需要广大消费者积极参与，维护自己的权益。因此，建立一个食品安全监管的公众参与制度，既是政府监管失灵的必然要求，也完全符合每一个消费者的利益。正如美国大法官波斯纳所言，个人是其自己行为的最佳法官。每一个消费者才是食品安全的最佳监管者。
（二）民主监督与公众参与
公众参与体现了现代社会最为重要的民主要求。而公众行使国家管理事务的权利，直接对国家事务以及关系到人民切身利益的事务进行管理与监督。就食品监管而言，食品安全关系到每一个消费者最为切身的利益，让消费者参与食品安全监管，既符合人民原则，又能保证人民直接行使自身民力。更为重要的是，可以强化对食品生产企业的监督，保证食品安全，树立人们对食品安全的信心。
此外，从权力制约的角度来说，对权力进行制约主要有两种路径，一种是以权力制约权力，一种是以权利制约权力。在我国，由于不实行西方的三权分立原则，更加强调权力之间的相互配合而不是相互制约。以权力制约权力，成为极为棘手的理论与现实问题。‘但是在我国实行在民的宪法原则，人民行使权利参与政治、管理国家事务，在理论上不成问题，在实践上也有经验。因此，运用权利制约权力的方式对我国政府监管权进行监督，无疑成为我国当前社会较好的制度选择。目前，我国诸多食品安全问题，例如地沟油、瘦肉精等，都是在广大消费者积极参与配合下，不断引起政府机关的重视，从而引发社会组织与食品生产企业对这些食品安全进行严格审查。消费者积极参与食品安全监督，既监督了食品生产的企业，也监督了政府食品安全监管机关，促使其及时地、积极地履行监管义务。
因此，从民主监督角度看，公众参与食品安全监管，既符合在民的要求，体现了现代民主的基本精神，又对食品生产企业与政府机关进行了双重监督，大大提升了食品安全监管的力度。
二、美、日两国食品安全监管公众参与经验
食品安全问题并不只发生在中国，美国、日本等西方发达国家历史上也都曾发生过严重的食品安全事故。19世纪下半叶，美国作家阿普顿·辛克莱的小说《丛林》中描述的美国食品安全问题曾震撼了美国人；日本水俣事件（即镉米中毒事件）也震惊全世界。不过，这些国家在食品安全事故发生之后，开始重视食品法律制度，引入公众参与食品监管，最终建立了基本食品安全保障制度，为消费者提供了食品安全保证。
（一）美国食品安全监管公众参与之经验
首先，在美国，公众全程参与并主导食品相关法规、政策的制定与执行。这种充分发挥公众主导力量监督食品安全，政府监管处于次要地位，可称为公众主导式食品安全监管。迄今为止，美国已经通过了众多食品安全方面的法律法规，形成了较为成熟的食品安全法律体系。而这些食品安全法律的制定过程中，公众享有并行使了广泛参与的权利。在美国，《行政程序法》和《自由信息法》是主要保障公众参与的法律制度，制定食品安全有关行政法规时被充分遵守。《行政程序法》规定了两种程序来保证公众的参与：非正式程序和正式程序。非正式程序，又被称为“通告一评议”制度。根据该程序，行政机关必须将拟立法规草案的主要内容以及草案立法依据等公布在联邦公告上，以接受公众的书面或口头的评议。公布法规后，需要经过一定期限的评议，该草案方得通过并成为联邦有效的法律。非正式程序是一种比较便捷的立法公众参与制度，被美国政府所普遍采纳。
公众参与的正式程序主要表现为一种食品安全的司法化的程序，这种程序以保障公众参与规范制定为目的。根据美国联邦《行政程序法》的规定，法律经常授权行政机关可以制定行政法规，但是同时也经常限定了行政机关在制定行政法规时必须采取“审判型的听证程序”，根据听证的记录制定法律。行政机关不得在听证记录之外，利用其它材料作为依据进行立法。因此，同非正式程序相比，在此程序中，听证记录是制定法规的唯一依据。美国在制定庞杂的食品安全法规时，一般都遵循了《行政程序法》。
《自由信息法》进一步落实了公众在制定法律中的参与权。该法采取否定例举式立法，政府必须把所列信息之外的其他信息都公开。任何居住在美国的人都有权获得大量的政府信息和记录而仅受某些例外的限制。公众可以从政府公开的信息中了解相关食品安全的所有立法资料和过程。可见，美国在制定与通过食品安全法律法规时，注意广泛吸收公众关注与参与，这为保障食品安全法律法规的执行、取得消费者对食品安全法的信任提供了基础。
其次，在食品安全法规的执行上，美国充分发挥公众参与的优势，保障食品安全的民间监管。欲得到安全的食品，完备的法律体系固然重要，但良好的法律实施更是关键。食品安全法律法规的实施，实际上是公众、食品生产企业、政府三者之间的利益博弈。作为理性经济人的公众、食品生产企业、政府，都会以最小的成本换取最大的利益之手段来选择对自己有利的行为。因此，公众试图以现有消费成本提高食品安全生产标准；食品生产企业则以现有成本降低食品安全生产标准；政府则为了降低监管成本而怠于实施监管。在这三者中，只有公众处于一种劣势地位，如果在法律制度与实施上不给予其充分地位保障，其食品安全利益难以保障。在美国的法律实施过程中，充分考虑到了公众的劣势地位，把公众引导到法律实施、监管食品生产企业的主体地位之上。（1）美国的食品安全检测主要由分设在联邦和各州的实验室来完成，而这些实验室不是政府的行政机关。实验室是一种进行科学研究的社会组织，它们一般都无涉于政府、企业与公众的利益之争，可以对食品成分做出客观公正的科学分析。这种食品安全检验体制，为公众平等参与食品安全法规实施提供了基础。（2）美国食品安全法规执法机关人员构成充分体现了公众参与。例如，被称之为食品安全最高执法机关的药品管理局，主要由医生、律师、微生物学家、药理学家、化学家和统计学家等专业人士组成，其中2100名是有学位的科学家，包括900名化学家和300名微生物学家。（3）美国在食品安全法规实施中，规定了一般公众可以提出公益诉讼，通过司法手段保证食品质量安全。美国判例法中有食品公益诉讼先例，成文法中规定只要存在实际损害或实际损害可能，均可提讼。在食品安全领域，法律支持实施惩罚性罚款，原告胜诉后，不但可以要求支付诉讼费用和损害赔偿，还可以要求从惩罚性罚款中获得一定比例的奖励。另外，集团诉讼等制度对食品安全领域的公益诉讼起到推波助澜的作用。
（二）日本食品安全监管公众参与之经验
日本在食品安全监管上虽然是以政府为主导，但也非常注重公众参与。日本食品安全法律体系确立的原则之一就是公众参与。例如，日本2003年颁布实施的《食品安全基本法》，规定的食品安全基本原则为：一是遵循公众至上原则；二是地方政府和公众的参与。为此，日本在食品安全监管的立法、执法、司法等各个环节都强调公众参与。
在立法中，日本《食品安全基本法》第13条明确规定：“为了将国民的意见反映于制定的政策中，并确保其制定过程的公正性和透明性，在制定食品安全政策时，应采取必要措施促进提供政策相关的信息，提供机会陈述对政策的意见，促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。”第65条规定：“为了在食品卫生的相关政策中反应国民或居民的意见，促进相关人员相互之间交换信息和意见，厚生劳动大臣和都道府县知事等应当公布该政策的实施情况，并就该政策广泛征求国民或居民的意见”此外，在制定行政方针、政策、安全标准等时，应广泛听取私人的意见；在对结果进行评估时，也应对私人的评价予以一定的权重；在食品安全委员会以及其他的审议会中，也应有适当的公众代表参与。国民的参与有助于强化对食品关联企业的监督。
在食品安全执法中，日本成立了食品安全委员会，其主要职责有规定或者主动进行食品影响健康评价、调查审议食品安全政策的重要事项等。食品安全委员会的委员是“从优秀的食品安全的有识之士中选出”。这充分凸显出公众参与管理食品安全的最终决定力量。此外，在食品安全委员会之下还设立了独立的安全监督员。食品安全监督员在全国公开选聘，其选聘资格为：一是要关心食品安全，年满20岁以上；二是不能是国会议员、地方公共团体议员、国家公务员、地方公务员；三是要能够出席食品安全监督会议；四是需要具备食品方面的专业知识。这样选出的食品安全监督员完全摆脱了国家行政体制的干扰，把食品安全监管纳入到全社会监控之中。
在司法上，日本有诸多制度来保证公众参与食品安全监管。日本政府于2007年决定全面实施“消费者团体诉讼制度”，该制度允许由国家认可的消费者团体代替消费者个人要求商家停止其不当或恶意商业行为，特别是针对食品质量宣传不实等情况，消费者团体可以直接提请发出禁止令，取缔相关企业的违法行为。
三、我国食品安全监管公众参与之创新
我国现行食品安全法在三方面规定了公众参与食品安全监管：（1）可以对食品安全相关执法守法活动提出批评和建议；（2）在食品安全监管中注意信息公开，保证公众的知情权；（3）各地食品安全监管机构颁发的有奖举报制度。这些分散在不同法律法规里的公众参与食品监管规定，相对于以往的食品安全监管来说，已有很大进步，但仍然存在隐患，需要创新。
第一，公众的批评和建议权流于形式。食品安全法虽然赋予了公众批评、建议权，但是对如何批评建议，以及批评建议的法律后果、批评建议的范围没有规定，更没有规定如何保障行使批评建议权的公众不受打击报复。无论监管主体的失察还是失职，无论被监管主体的故意或者过失，都不会因为我们的批评建议而承受不利影响。“三鹿奶粉”事件就是一个典型，充分反映了批评和建议权规定的软化。
第二，信息获得权停留在纸上谈兵。食品安全缘何能成为问题，主要根源于信息不对称。随着科技的发展，食品配方越来越科学化、复杂化，这样就加剧了信息不对称。虽然我国现行食品安全法规规定了公众具有获取食品信息的有关权利，但是由于没有配套的制度以及具体的程序，公众事实上无法获取及时、准确的食品安全有关的信息。而所谓的《政府信息公开条例》主要规范政府政策和职权行使等方面的信息，更为重要的是，其公开内容须采取肯定式列表和申请方式。对于食品安全有关信息一般都属于企业的信息，且处在保密状态，公众很难通过申请的方式获取食品安全相关的信息。
第三，食品安全举报制度成为“鸡肋”。食品安全举报在食品安全法规里有一些原则性的规定，各地食品监管机关也据此制定了实施细节。但据统计，食品安全违法举报同违法行为相比微乎其微。就连公众熟知的、极具危害性的一些食品行业潜规则，也没有人愿意站出来举报。这一是由于公众无法获得食品安全信息无法举报，二是由于举报制度没有规定保护举报人的举措不敢举报。
美日两国通过公众参与制度的设计，立法上保证了公众对于食品安全的知情，同时在执法和司法上保证了公众食品安全利益的实现。因此，食品安全监管效率高，耗费成本小，促成了食品企业养成良好的质量保证习惯。相比较而言，美国的公众参与食品安全监管社会效果可能更好，因为立法动议，执法检查，甚至司法程序都由公众主导。但笔者认为，我国不宜直接搬用，因为，美国这种公众参与监管对公众的素质和公众参与国家事务的热情都有很高要求，而从我们的国情看来，目前条件还不完全具备。日本的公众参与食品安全监管经验可能更切合我国的社会环境。因此创新我国的公众参与食品安全监管，宜结合我国现实，以日本经验为主，适当糅合美国的一些更为先进的做法。具体可从以下三个方面，进行：
（一）立法上创新公众参与食品安全监管制度。首先，要建立起改变公众食品安全弱势地位的信息公开制度。信息弱势是食品安全问题严重的主要原因，信息公开是保障公众参与食品安全监管的热情和质量的基础。在我国，要改变信息获得权停留在“纸上谈兵”的现象，须在法律上规定企业公开食品相关信息义务。对涉及食品安全的有关数据、配方、检验检测结果等都要公布于众，并且随时接受公众要求公布有关食品安全信息的申请。《政府信息公开条例》最好能采取否定式例举方式规定信息公开范围，即只列举不能公开的信息范围。同时确定公开程序和相关法律责任。这样，公众能从政府及企业的公开信息中获取有用资料，提高食品安全监管的参与能力和效率。其次，制定新的法律规则，使公众利益诉求能嵌入食品安全标准等法律法规中。我国食品安全法律体系中有听证、征求意见等形式的运作，但很多情况下，不发生实际作用。因为我们的听证、征求意见只停留在形式上，同美国、日本在食品安全立法中听取公众意见、吸纳公众诉求的制度有质的差别。美国的食品安全法规定公众的听证记录可以成为立法的唯一依据。这种做法从根本上保证了食品安全法保护公众利益的价值取向。日本规定在制定食品安全法律时必须反映公众听证意见或者对之在正式立法中采纳与否的理由进行说明。此种规定一定程度上也保证了公众食品安全利益在法律上的确立。我国要在法律规则上确立公众意见作为立法唯一依据可能为时尚早，但可以在现在的听证、征求意见的法律制度上增加保证听证意见和公众意见起一定法律效力的法律规则，使食品安全法律制度能真正反映公众利益诉求。
民以食为天，食以安为先，食品安全是当今世界人们所关注的焦点问题。食品安全不仅关系着广大人民群众的身体健康和生命安全，同时还影响到国家的经济发展和社会稳定。因此，当今世界各国政府均将食品安全监管作为政府的重要职能来抓。但是，近年来，人们赖以生存的食品所引起的灾难性事件层出不穷，苏丹红事件、瘦肉精事件、阜阳奶粉事件、金华毒火腿事件、喷药多宝鱼事件、吊白块腐竹事件、假牛肉事件、染色馒头事件，特别是三鹿奶粉事件，在全国，乃至全世界造成了极大的影响。食品安全问题已升级成为关系国计民生的一个极为突出的政府管理问题和社会问题。它对百姓的身心造成伤害，对创建和谐社会产生副作用。人民公众要求并呼吁加强食品安全工作，每年两会期间都有很多议题是关于提高食品安全监管水平。
2、研究意义
(1)理论意义
食品安全问题如今已不再是简单的一种卫生、化学或生物问题，而是涉及到政治学、管理学、社会学等多门学科的多样性、复杂性问题。现今世界，不管是发展中国家，还是发达国家，都同样面临着严峻的食品安全问题。因此，各国政府对其都投入了大量的研究，中国政府也对其越来越重视。本文以无锡的食品安全监管为研究对象，从无锡的监管体制出发，结合近年来无锡在食品监管中遇到的一些问题，来揭示出地方政府在食品安全监管中存在的一些弊端，并从理论角度来阐述政府监管失灵的原因，最后从法律法规、监管职能、技术标准、信用体系等方面提出对策与建议，从而来完善我国的食品安全监管体制。
(2)现实意义
导致无锡现在食品经营单位数量多，规模小。那些地下加工、无证无照小作坊大量存在，这也给无锡的食品安全监管带来了很大的困难，无锡的食品安全形势十分严峻。
无锡市委、市政府对食品安全问题历来高度重视，每年都会采取很多措施，花很多钱，用于食品安全监管。但是，由于现行的食品安全体制存在着职能交叉、权责不清、标准落后等一系列问题，导致无锡食品安全问题也时常发生。如何面对现状，采取有效措施，探讨一条有效解决食品安全问题的方法和途径，对于保障无锡快速的经济发展，有着至关紧要的作用。因此，本文通过借鉴国外发达国家食品安全监管的先进方法，结合无锡现在通用的食品监督管理体系，提出一系列措施用于解决食品监督管理问题，对无锡的经济发展，社会的和谐稳定有着一定的现实意义。
3、研究思路与施
鉴于上述目的，本文首先从理论上来阐述政府管制的必要性，再以无锡为例，列举多个发生在无锡的案例来深层次剖析现行的食品监管体制存在的弊端，再结合国外一些先进的管理经验，最后提出完善我国食品监管体制的一些措施。
4、研究方法
本文主要运用了文献研究法、比较研究法、实证分析法。
(1)文献研究法。通过搜集、查阅我国相关食品安全监管法律、法规和食品安全监管相关著作、文献。搜索一些发达国家食品安全监管体制、以及食品安全改革的相关资料，初步了解了了食品安全监管的研究动态、前沿进展，对前人己取得的成果及研究现状有了较深的了解，也为本文的写作积累了丰富的素材。
关键词：消费者参与 标准制定 食品安全
一、引言
三聚氰胺事件后，卫生部公布《生乳》等66项新乳品安全国家标准。生乳“新国标”中，乳蛋白含量从此前的每100克生乳蛋白质含量不低于2.95%降到了2.8%；菌落总数反而从每毫升50万调升到200万，相关标准均为“历史新低”，与欧美标准更是差距甚远。食品安全事关消费者的切身利益，消费者的安全是否得到保障，消费者是否满意才是衡量奶业是否达标的根本标准。在乳业标准的制定过程中，决策者屡屡表现出对乳业大企业等利益集团的呵护之情，但让消费者深感“受伤”。
欧洲、美国等国家对食品安全的监控达到了苛刻的地步，他们的食品标准制定除了利用先进的科学技术和专家参与之外，还强调必须有消费者参与标准制定的规定。
在消费者运动繁盛的国外，标准制定已经成为了消费者关注的重点之一，消费者可以通过各种途径参与到标准的制定和管理中，如组建与标准有关的协会或者独立机构等。美国的消费者产品安全委员会（CPSC）是依据1972年的消费者产品安全法建立的独立管制机构，不仅在许多方面保护消费者的利益，还鼓励消费者通过参与监督的活动，提醒企业时刻关注自己的社会责任。美国消费者产品安全委员会（CPSC），在建立之初，由产品导致的死亡和受伤比例下降30%。再如，更好地维护消费者的权益已成为喀麦隆政府关注的重大问题之一。劣质产品常常引发火灾、崩塌甚至丧失生命，例如该国2009年发生的多起列车脱轨造成的重大人员伤亡事故。为此，2011年11月，喀麦隆标准和质量局邀请消费者组织在雅温得举行了题为“了解标准的制定过程”的座谈会。会议认为消费者是标准制定技术委员会不可分割的重要组成部分，在标准制定过程中，必须向他们进行大量征询，同时也要求所有的参与者都熟悉标准领域采用的规则。
标准是一种准则，根据《中华人民共和国标准化条文解释》中所定义的“标准化”是指：“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念，通过指定、和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的过程。”近年来，国际标准化组织（ISO）了全新的ISO手册，该手册阐述了标准如何影响消费者，使消费产品更加安全可靠，而该手册也正是在美国国家标准学会（ANSI）的消费者利益论坛（CIF）的直接参与下完成的。。除了美国等发达国家的消费者参与了标准的制定外，非洲的部分发展中国家也采取了类似的行为。他们通过成立非营利消费者安全保障组织，制定产品安全质量标准等方式，保障消费者利益。
中华人民共和国标准法在促进组织生产，规划发展及技术普及同时，也暴露了其局限性。总之，标准的制定不仅需要专家与相关机构的参与，更加需要消费者参与。国内部分研究者如罗海林、刘广明等讨论了我国标准制定中的消费者参与问题，但仅于国内。本文认为通过对海外一些国家典型案例的分析，寻找值得我们借鉴的地方，并在此基础上提出更具有科学性和可操作性的对策。
二、消费者参与标准制定的准则与方法：以USP为例
那么国外是如何具体进行消费者参与标准制定的呢？本文选择美国药典委员会（USP）为例进行展开分析。
美国药典委员会作为一个非营利组织，它所生产的高质量、高纯度的药物、食品添加剂以及膳食补充剂被销往全世界。不仅如此，USP还是美国公认的法定公共标准设定机构，这些标准得到了全球130多个国家的承认和使用。自1820年成立以来，美国药典（USP）通过制定质量标准，并与众多保健机构合作，帮助药物、食品补充剂等保健产品达到标准，确保世界各地能够获得优质的药品服务。
随着专业志愿人员的积极参与和监督，USP对公共健康业的贡献也日益增大，这些志愿人员包括了科学家、医生和许多国家的监管机构。由此可见，美国药典委员会在标准制定过程中所采用的一系列方法具有典型成熟性和参考价值。
在美国药典委员会成立之前，美国在产品质量方面明显落后于日本。因此，美国药典委员会改善运行的基本方针是吸取消费者意见，全面改善产品质量。
USP标准制定的原则是以科学为基础，通过可信、公正的过程制定标准和信息，允许所有重要客户参与的公开、透明的方式进行其标准制定活动。该机构的使命是建立有助于提高药品和食品质量、安全性和效用的公共标准及相关方案，以改善全世界人民的公共健康状况，其标准制定过程主要包括以下三个流程。
（一）正式声明与解释规则下的公众审议制度
考虑到USP的出版物会在其他地区可能存在法律问题，因此其使用语言必须尽量准确，不能在事后向一方当事人提供官方解释，使其当事人处于相对劣势地位。为此，USP认为公众的意见和参与交流对于这些标准的制定尤其重要。这些标准来自新建或修订现有各论和附录提供标准草案和相关数据的赞助商。负责审查这些资料的USP的科研人员和专家志愿者认为若有必要将对其进行实验室检测，就必须在《药典论坛》（PF）上修改后的各论或附录，供公众审议和评论。公开程序有助于完善在USP-NF中作为正式文本出版的USP标准。在作为正式文本出版之前，所有各论和附录提案都必须经过USP专家委员会的审批。
（二）公开会议的公众参与规则
公开会议的公众参与主要是指USP专家委员会的所有会议都应向公众公开，除非特殊情况下且有充分理由对某次会议或会议的某一阶段保密。一般来说这类原因可可能为审查或讨论某些事件或者贸易秘密和商业机密。专家委员会会议的出席应参照专家理事会“规则和程序”中说明的细则和USP公布的官方程序。除此之外，USP网站随时更新公开的日程安排，及时地显示专家委员会会议时间，以便公众能够准确关注。比如关于USP的研讨会，它通常情况下对公众开放，作为互动论坛，代表行业、政府和学术界的利益主体可由此获得行业基准信息，并通过与USP员工、成员和志愿者的讨论，为USP标准制定流程前期做出贡献力量。
（三）多渠道信息披露与征求公众意见规则
USP披露与个人隐私、保护贸易秘密和其他专利性商业或机密性的金融信息需求有关的信息，努力致力于促进良好的内部审议和统一标准制定活动的信息。根据此政策规定，USP网站公布和保持有关USP标准制定的一般信息，包括与USP专家理事会和专家委员会工作与审议相关的信息，形成USP的文件披露程序。《药典论坛》（PF）是在线杂志，USP将其作为开发和修订USP-NF标准的重要平台，通过该平台面向公众征求意见。对USP-NF标准的更改和增补首先在《药典论坛》（PF）中提出，供公众进行评议。PF是一种免费提供的资源，旨在鼓励扩大标准建立程序的参与范围，征求意见期为90天。当全新或修订的待审各论可用后，将于每月最后一个星期五在USP网站上，为征集意见的各论草稿会说明提交意见的截止日期以及接受意见的USPZ_作人员的电子邮箱地址，社会公众可以自由地提出自己的修改意见。除了《药典论坛》之外，该机构还通过FCC论坛向用户提供对药典拟议修改进行审议和评论的机会。FCC订阅者和工业、学术以及其他领域人士所进行的评论和反馈，对于审批过程的透明化和科学化至关重要，这些反馈最终提交至一组独立、公正的科学专家（食品成分专家委员会）手中进行最终审批。
可见，一个完善的消费者参与制度细化和落实是及其关键的环节，消费者参与解决了信息不对称的情况，发挥了消费者的监督功能。
三、国内消费者参与标准制定的对策
在消费者参与标准的制定过程中，我们在吸取国内外相关措施的基础上，提出了以下几点对策。
1.以制度化的手段明确消费者参与标准制定的权利、地位和路径。一般可通过法律和行政的双重要求来规范消费者参与标准。因为消费者参与标准的制定有法律依据，有权参与标准制定。如果有了法律的规范和支持，消费者也能意识到自身的价值和责任，合法地参与标准制定的过程。
2.明确消费者参与标准制定过程中的步骤和范围。标准制定过程步骤的复杂性导致消费者参与程度和有效性不尽相同，因此明确消费者参与标准制定的步骤和范围显得至关重要。明确参与的步骤与范围以为消费者参与标准的制定提供保障。而如果事先不能明确，则会引起消费者的不解和不满，也会使有关部门的工作和自身形象受到质疑。
3.消费者需参与标准立项过程中的审批和资金来源问题。由于国家在制定标准过程中立项活动信息并不公开，导致企业与有关机构相互勾结，存在寻租的灰色空间。为减少这类事情的发生，可以借助消费者给予监督。以前由于标准的立项制定中，政府给予的资金匮乏，使得部分承担标准编制单位为了缺口资金不得不求助于企业，原本是件合作契机，却易引起企业绑架标准的制定进程，在损害政府机构的形象和公信力的同时损害消费者的利益。追求利益的企业出于降低标准的要求的内在动机，使其符合本企业的要求，这使标准本身失去了原有的公共功能——监督企业。政府、企业与消费者三者之间需共同建立起标准和维护共同信用体系，来更好地为整个生产生活服务。
四、消费者参与标准制定的意义
消费者参与标准制定这项举措的意义也是多方面的、显而易见的。
1.对于消费者而言，消费者参与标准制定，遏制了企业和有关机构的互相包庇行为。因此采取这项措施使得食品安全能够以消费者的要求来制定明确、严格的标准，让消费者亲自监督食品的安全，增强消费者对食品的信心，营造一个安全的食品环境。
2.对于企业而言，消费者直接参与标准的制定，让企业能明确消费者所需产品、节省市场调研的成本需求的同时，有利于行业竞争与鼓励创新，使得一些不符合消费者需求的企业退出市场，从而优化市场资源的配置，提高市场集中度，并有利于我国企业提升国际竞争力。而对企业意识转变来说，从企业制定标准转而主动寻求并邀请消费者共同参与标准制定，则有利于提高产品质量，规范产业发展，
一、加强法治宣传，推进食品药品监管法治文化建设
1、继续深化宣传活动，构建大宣传格局。结合药监《六五普法规划》继续开展好“食品药品安全知识进万家”活动。利用“3.15”消费者权益日、“12.1”药品管理法施行纪念日、“12.4”全国法制宣传日及食品药品安全宣传周等有声势、有影响的主题法治宣传活动，重点进行食品药品法律基本知识、饮食用药安全知识宣传；巩固宣传阵地，组织食品药品宣传志愿服务队通过食品药品安全知识“七进”活动，发放法律法规宣传资料，进行饮食用药安全咨询、清理家庭过期药品等，为人民群众提供切实的法律和药学服务；继续开展“聚焦食品药品安全”专栏和“食品药品安全与文化同行”主题宣传活动，扩大宣传的覆盖面。
2、加强监管相对人法治培训。对药品、医疗器械、保健食品、化妆品生产、流通、使用单位管理人员开展法治培训，培养监管相对人诚信守法、依法经营的自律意识，提高他们依法生产经营管理的水平。
3、广泛开展法治文化活动。一是开展法治文化阵地建设，以现有党员活动室为依托，加强机关学法阵地建设，完善法治教育宣传栏、机关学习园地，确保每人一套法律知识读本、在办公场所、机关周边设置法治名言、警句、格言，教育机关工作人员带头学法用法，依法办事，依法行政；二是结合文明单位创建，发掘和宣传文明执法典型，在行政执法过程中充分考虑当事人实际情况，将严格执法与人性化操作结合起来，提高执法效果，打造执法文化品牌。
二、注重队伍自身建设，进一步提高依法行政能力和水平
1、认真落实行政执法人员学法制度。领导干部带头学习以宪法、基本法律及食品药品监管法律法规为重点的社会主义法律体系，并纳入党组中心组理论学习内容，不断提升领导干部的法治思维和法治能力；加强专业法知识学习，重点加强对《中华人民共和国食品安全法》、《行政强制法》、《刑法修正案（八）》等新颁布法律法规的学习和运用；以行政执法证申领、注册工作为契机，对行政执法人员的进行培训考核，提高他们的理论水平和知识储备。
2、推进行政执法规范化建设。建立健全重大行政决策、重大案件集体讨论、行政执法案卷评查、行政执法自由裁量权公开等制度，严格按照法定程序和权限行使权力、履行职责，坚决杜绝超越职权、。
3、严格执行行政执法人员资格认证。行政执法人员必须经过培训考核后才可取得执法资格并持证上岗、亮证执法。
4、创新行政执法方式。认真研讨执法中的疑难问题，积极探索更为和谐、有效的执法方式和手段。推行全程说理式执法、执法事项提示、行政监管劝勉、轻微问题告诫、重大案件回访等柔性执法方式。结合“黑名单”制度，强化体系建设，促进法治建设的不断完善。
三、加强行政执法监督，规范行政执法行为
1、强化内部行政问责。继续推行《行政执法责任制规定》（试行）、《行政执法评议考核办法》(试行)、《行政执法责任追究办法》(试行)等，使制度真正落到实处，切实做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿”。
2、健全外部监督制约。自觉接受人大、政协和司法监督，拓宽人民群众监督渠道，主动接受新闻媒体等社会机构对违法或不当行政行为进行监督。
3、完善法制监督机制。一是把好案卷审核关，对执法案件的调查、审理、处罚等程序层层把关，确保执法案件的内部审查落实到位；严格对照“十看”进行内部审核；没收违法所得或涉案物品价值以及罚款金额在2万元以上的行政处罚案件一律提交局案审会审理。二是落实行政执法考核评议工作，积极开展局机关内部的行政执法考核评议，及时发现和纠正违法行政行为。
4、实施权力公开透明运行，接受社会监督。一是推进政府信息公开，严格执行《政府信息公开条例》的规定，主动、及时、准确公开应该公开的政务信息，特别是抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开；完善依申请公开、保密审查和监督保障等措施。二是大力加强电子政务建设，完善局网站的便民服务和网上办事功能。三是完善行政权力网上公开透明运行系统功能，打造精品权力库，加强电子监察和法制监督，提高权力运行质量。
四、维护稳定，做好行政争议预防和化解工作
1、加强和改进行政复议工作。通过加强宣传和强化权利告知引导当事人通过行政复议渠道，依法表达诉求、维护权益。认真贯彻《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，畅通行政复议渠道，在查明事实、分清是非的基础上切实维护行政相对人的合法权益。
2、认真做好行政应诉工作。对人民法院受理的行政诉讼案件和政府受理的行政复议案件，要认真进行答辩，按规定提交被诉行政行为的依据、证据和其他有关背景材料，指派人员积极出庭应诉。加强与法院、监察、政府法制办、等有关部门和单位的沟通、交流，积极做好预防和化解行政争议工作，依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务，认真执行法院判决和裁定。
3、促进“两法衔接”工作。主动加强与法院、检察院、公安机关的沟通联系，明确移送工作程序，努力在涉刑移送立案标准上求得共识，建立药监行政执法与刑事司法信息共享平台，进一步促进行政执法与刑事司法衔接工作。
一、勤奋学习，不断提高综合素质
该同志坚持“终身工作终身学习”的理念，认真学习马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，深刻理解党的路线、方针、政策，有较高的党性修养和政策理论水平；刻苦钻研法学理论，熟悉行政法学和专业法律知识，熟练掌握了药监业务理论知识和执法实务。特别是她始终保持着“干一行，爱一行，钻一行”的进取精神，积极参与各类学习培训，努力提升专业技能水平和服务能力，积极参加实践活动，具有较高的依法行政能力、组织指挥能力、应对复杂局面的能力、应急反应能力和驾驭市场经济的能力。
二、勤奋工作，取得明显成效
该同志200**年8月任市局政策法规科长以来，快速进行了由主要领导向科长的角色转换，淡薄名利，清正廉洁，履职尽责，工作卓有成效。市局连续三年被评为政府法制工作先进集体
（一）破解难题，沉着应对敏感的突发事件
20**年5月，一个自称的打假维权人士，将××食品药品监督管理局告上了法庭，诉该局在药品广告监管上行政不作为。这是关系本局形象和声誉的大事，领导高度重视，社会各界高度关注，政策法规科承担了应诉任务。在学校，她学的是中药和药学专业，工作后又长期在领导岗位上，面对专业性极强而陌生棘手的行政诉讼业务工作，她努力克服法学理论知识的不足，边学边干边请教，查阅大量资料，仔细梳理法律法规赋予基层药监部门在药品广告监管方面的职能职责，调查收集本单位对本地媒体药品广告进行监测的录像、文字资料、给工商行政部门的违法药品广告监测移送文书、文件信函等，精心撰写、反复修改行政答辩状，以翔实的数据、确凿的证据，无可辩驳的事实证明××食品药品监督管理局切实履行了法律赋予的职责。因此，本案以原告撤诉终结，树立了良好的药监形象，这个行政诉讼案卷，也被评为全省药监系统20**年度十大优秀案卷之一。
（二）深入基层，创新法制机制建设
为了加强执法制度建设和有效防止执法中的腐败现象，有的执法部门开始进行查处分离的试点工作。××同志向局党组提出了“能不能在我局率先推行查处分离”的建议后？系统上下顿时议论纷纷……。面对议论和阻力，她先后走访了公安局、质监局、城管执法局等执法部门，作了大量的调查研究工作，作出了试点方案。20**年初，由政策法规科牵头，在高坪、营山两局开展了查处分离试点工作。在法规科人少、事务性工作很多的情况下，她坚持下基层，与其他同志一道，多次深入两个局，了解执法人员的基本情况，做耐心细致的思想发动工作，指导制定实施方案，及时解决试点中遇到的难题，总结交流试点经验，在全系统推广。同时，督促实施简易程序案件备案审查、听证和重大案件集体讨论等制度，经组织对已办理的200多个案卷的评查，发现案卷的瑕疵明显减少，案件办理质量明显提高。她还通过电话、网络、讲课和接待来访，热忱为基层执法人员解答执法难题150多起。几年来，全市食品药品监管系统无一例行政复议和行政败诉案件发生。
（三）夯实基础，为科学监管决策提供依据
她十分注重制度建设质量。在通过深入调查，先后草拟、修改、完善、审查、收集整理了行政执法责任制、案卷评查制度、查处分离制度、重大案件集体讨论制度、政务中心行政许可工作制度、行政责任过错责任追究制度、效能建设制度、医药企业联系等60多个制度，对规范行政执法行为、
强化机关管理奠定了制度基础。
她积极参与立法调研。《药品流通监督管理办法》《医疗器械监督管理条例》、《食品安全法》《农产品质量安全法实施办法》等多部法律法规的征求意见稿公布后，她结合实际，提出了多条具有建设性的修改意见。她积极推行“两集中、两到位”的行政审批模式。亲自草拟修订工作制度
，清理行政审批项目，编制政务服务指南，审查工作流程，缩短办结时限，为本局行政审批改革工作取得重大突破，经验在全市交流推广。她严格对本局即将出台的文件进行了合法性审查，对已出台的文件，进行了合法性清理，提议废止了过时的规范性文件。她还利用业余时间撰写文章，她撰写的《坐行政诉讼被告席的体会》、《从一起行政诉讼争执的焦点看规范执法行为》等多篇有关药品监管执法的文章在报刊、网站发表，《浅谈对药品边缘产品的监管》一文，被××省食品药品监督管理局评为“三型机关建设”优秀论文。她广泛深入普及法律知识，亲自撰写讲稿，制作多媒体幻灯片，对系统新录用公务员进行岗前法律知识培训，给从药人员讲授法学基础和专业知识，参与对行政相对人和本系统公务人员的法律知识培训，受到参学人员好评；她与有关部门配合，将法律”“六进”活动搞得有声有色；编写的法律学习辅导资料，挂在本局网站上供大家参考；组织和参与了每年的“3.15”消费者权益保护日、“7.1”安全合理用药宣传日、“12.4”法制宣传日等系列法制宣传活动，发放各种宣传资料10多万份；联合小西街社区和人民南路小学，设立食品药品法律宣传专栏，重点宣传了与人民群众密切相关的食品药品安全知识；利用报刊、电视、广播和政务热线、标语、展板进行宣传。一系列的举措，为保障公众饮食用药安全，营造了浓厚的法治氛围。
食谱出版：从傅培梅到部落格
食谱出版，算是台湾饮食出版最为历史悠久的一支。傅培梅早在1969年便出版了第一本自行编写的食谱书《培梅食谱》，此后36年间（到2004年为止）共出版了30本以上的食谱（其中包含旧版重印以及与女儿程安琪合著），是当前几位名厨如阿基师、詹姆士等人仍不能及的数量，更别说过去其所出版的食谱偏向全集式，搜罗大量的菜色食谱。
有趣的是，傅培梅出版的食谱数量虽多，但绝大多数都是在1990年后才陆续出版，早年的傅培梅虽然已经走红台湾与亚洲各地，食谱出版品的数量并不多。可能的原因，除了早年台湾经济状况不佳，消费市场无力购买价格高昂的食谱书之外，早年出版品的制作耗时费工（排版、彩色印刷、摄影的成本都远比今天来得高），少有出版社能支付出版食谱书的高额成本。
1990年之后，台湾的食谱出版活络了起来，有好几家出版社专营食谱出版，如台视文化、朱雀、杨桃、大境、柿子等等，其他综合型或生活风格型出版社也多有食谱书系，显见食谱的需求市场日益旺盛。
近年来网络崛起，以部落客身份在网络上自行发表食谱的素人作家越来越多，非但没有取代食谱出版，反而更刺激了食谱出版市场，也孕育了不少新生代的食谱名厨，像胡涓涓、Masa（山下胜）、JOANNA等人，至于电视名厨阿基师、詹姆士等人每次出版食谱书，都常挂销售排行榜第一名，销售能力惊人。
台湾的食谱书出版主题也相当多元化，除了强打名厨个人品牌之外，还有专供专业市场（如大境出版社，《巧克力全书 CHOCOLAT》、《法国蓝带巧克力圣经》，书籍定价上千块新台币），以及专攻家庭主妇市场的便宜又大腕路线（如杨桃文化的《600道人气家常菜圣经》、《400道电饭锅圣经》等，平均一道菜只需花费1元新台币）。
饮食文学：从一支独秀到百家争鸣
台湾出版史上第一个专心投入饮食文学写作的，当属唐鲁孙先生。早至1976年左右，唐鲁孙先生便陆续推出了《中国吃》、《南北看》、《天下味》、《故园情》等几本书，后来又陆续共出了12本饮食杂文集。虽说唐鲁孙先生的不少文章，日后经同行作家深入考察，发现一些错谬误记之处，却是瑕不掩瑜，不能抹煞了唐鲁孙先生在饮食文学方面的莫大贡献。
接替唐鲁孙上场的，是台大历史学教授逯耀东先生，他的《肚大能容》与《出门访古早》早已成为后代食客、食评、书迷所不能错过的经典。有趣的是，唐鲁孙与逯耀东两位先生，都不是专治饮食文学，唐鲁孙先生原本服公职，逯耀东先生则是大学教授，两人都是在退休之后、公余之暇才投身饮食文学写作事业，日后反倒以此副业兼差流传后世。
唐鲁孙与逯耀东两位先生之后，投身饮食书写的作家便日渐多了起来，比较有名的如朱振藩（《食林外史》、《点食成金》、《味外之味》等十数本）、蔡珠儿（《红闷厨娘》、《饕餮书》等）、舒国治（《穷中谈吃》、《台北小吃札记》）、池宗宪（专写茶，著有《藏茶生金》、《茶装甘醇》、《炉铫兴味》等数十本专书），亦有玩票性质却成为经典的林文月（《饮膳杂记》）、黄宝莲（《芝麻米粒说》）、徐国能（《第九味》）等，还有诗人焦桐，中年以后转为专治饮食文学（已出版了《台湾肚皮》、《台湾味道》、《暴食江湖》等）。无论专门或兼差性质，台湾近年来投身饮食文学写作的风气日渐兴盛，甚至最近几年焦桐先生还编了“年度台湾饮食文选”，每年一本，搜罗台湾当年报章杂志上的优秀饮食文章。
近年来也引进了一些外国饮食文学作品，像是费雪的《如何煮狼？》、《牡蛎之书》，池波正太郎的《食桌情景》，远藤周作的《狐狸安食道乐》等等，远足出版社则是大手笔的开辟一个专门书系，引进了大量的大陆饮食文学创作，像是《上海人吃相》、《下厨记I、II》、《文学的餐桌：说鱼道虾》、《文学的餐桌：蔬食记》、《碗里江山》、《美食中国》、《煮物之味》等，给人感觉是简直恨不得能垄断所有大陆美食作家的好书。
要说上述提及的文人谈吃有什么特别之处？个人愚见，文人谈的乃是“文人吃”，和所谓的文人画有异曲同工之妙，谈吃的过程重在文人本身对饮食的感悟，更多是文人生活品味、性灵修养的一部分，未必能以严格的厨师眼或者老饕食客对美食的评价来看待。例如，放弃人类学博士学位改行当厨师的庄祖宜，便曾在自己的部落格上为文质疑舒国治写的一些饮食杂文，正是以厨师眼看文人谈吃。
这似乎也是台湾饮食文学出版的有趣之处，不同于欧美国家的饮食文学有许多专职厨师和食评家投身撰写（如《波登不设防》），台湾的饮食文学更多是由文人雅士撰写，以专业厨师之姿戮力于饮食文学的，目前较为知名的只有庄祖宜（《厨房的人类学家》），其他的则是从美食记者跃升为美食达人，自己经营部落格，较为知名的有刘黎儿（后来转型撰写两性关系、反核）、叶怡兰、谢忠道、王瑞瑶、胡天兰、谢忠道等人，而美食达人所撰写的美食文章，间杂在饮食文学与美食搜寻、饮食报导。
另外，从网络部落格崛起的一批素人美食达人，和唐鲁孙与逯耀东一样，本业不在厨师，只在公余之暇投身饮食文章的撰写，后被报刊杂志引为专栏作家，文章多为餐厅的评鉴，却因为自成一格而备受欢迎，后来也纷纷推出专书，如黄宏辉的《极味之选》、Peray的《美食，决定旅行的方向》等等，出版量相当惊人，虽然较少能攻上畅销排行榜，不过因有死忠粉丝支持，出版社也乐于出版美食部落格达人的作品集。
饮食议题：从个人养生到社会关怀
人有钱了就开始找好吃的，吃多了身体就出问题，似乎成了必然的公式。之前联合国组织的研究便发现，全世界有20亿人有过胖的问题。富起来之后的台湾，据说1980年代每年要吃掉一条兴建高速公路的钱（现在更早已不止此数），也因此，随着懂吃、会吃而来的，是因为吃而产生的文明病。
台湾的出版市场一方面出版大谈美食之乐的饮食丛书，一方面开始推出关心身体、养生的饮食书，从食令进补、坐月子要怎么吃、太胖要怎么吃好减肥，到如何吃得健康又养生等等的养生食谱书越出越多，五花八门无奇不有。在博客来网络书店以“养生”为关键词进行查询，得到4906本书，虽说本本和饮食有关，但也显现养生对于富裕之后的台湾社会的重要性。
大胆推论，食品安全与食品卫生类的出版品之所以出现，是因为个人养生书的崛起，使人们开始更多关心日常生活周遭的饮食问题，并向外探询关于日常生活所吃喝之食物的安全性问题。
2000年前后，美国出现一波抗议快餐工业的市民运动，当年的圣经《快餐共和国》被引进台湾，虽然没有造成话题，却开启出版关心饮食安全问题丛书的大门，加上2008年大陆三聚氰胺事件，2011年台湾塑化剂事件，还有近年来吵得沸沸扬扬的基因改造食品、食品添加剂等问题，都让消费者对于食品安全产生疑虑，故而助长了此一波饮食出版趋势，越来越多探讨“食品安全”议题的出版品在台湾问世，像是《杂食者的两难》、《食物无罪》、《欲望植物园》、《美味代价》、《快餐的恐怖真相》、《美味诈欺》、《恐怖的食品添加物》、《美味的陷阱》、《你所知道关于蔬菜的一切都是错的》、《牛奶，谎言与内幕》、《身在毒中不知毒》等，不过可惜的是，此类出版品大多是翻译书。
随着台湾人对个人养生与食品安全的关心的崛起，除了批判饮食工业，质疑食品安全的出版品外，也开始出现结合生态保育与饮食之道的专书，此类书籍既能宏观探讨全球暖化与生态灭绝的公众议题，又能兼顾个人养生的饮食之道，颇受欢迎，较为知名的出版品有《慢食》、《慢食之后》、《用心饮食》、《一颗小行星的新饮食方式》等，另外专门探讨粮食公共议题的专书如《粮食危机关键报告：台湾观察》、《浪费》、《粮食争夺战》、《来自咖啡产地的急件》、《欺骗的种子》、《世界是肥的》、《粮食战争》、《粮食的价格是谁决定的？》、《黑心巧克力》、《别喝瓶装水》等等结合人文关怀与饮食议题的出版品，相信也会随着人们关心饮食安全等议题而增加。以上提及的食品安全类出版品，绝大多数都在2010年以后才出版，显见重大食品公安议题对于消费者的影响。
饮食出版热潮：日常生活的美学化
当越来越多人迷上吃这件事情，除了花心思烹调，找好吃的餐厅，写下饮食心得，追问食物的来源与安全性之外，也有越来越多人想了解自己喜欢的食物的一切，饮食史与饮食百科全书类的出版品也就这么陆续问世了，其中较为知名的有《豆腐之书》、《味噌之书》、《咖啡精品学(上/下)》、《稻米全书》、《意大利面几何学》、《红茶之国·红茶之旅》、《红茶全书》、《甜点的历史》、《义食之间：意大利饮食文化志》、《烹饪、菜肴与阶级》、《饮食与爱情》、《餐桌上的风景》、《上瘾五百年》、《吃遍怪食物》，以及蓝鲸出版社推出的一系列饮食史作品像是《味觉乐园》、《橄榄》、《苹果》、《马铃薯》、《西红柿》、《吃》、《巧克力》、《筷子刀叉匙》、《盐》、《番红花》等等，引人进入历史，探看人类与美食的爱恨纠缠。
