时间：2023-08-10 17:24:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡村治理的社会基础，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。
发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。
【关键词】乡村治理农民福利农村社会工作
在村治变迁为背景下，考察乡村治理与农民福利的内在发展逻辑，即乡村治理经历了村民自治到乡村治理的发展过程，从注重“民主”话语、大词到关注实际治理状态，从注重自治的法律文本分析到关注治理的基础的发展过程。但在以往的研究实践中，乡村治理和农民福利似乎是互不相关的话题或实践，仅仅把乡村治理当作促进经济增长、实现现代化的一个手段，把增进农民的物质福利当作了唯一的发展诉求，而忽视了乡村生活方式和主观福利感受的建立和发掘。在此基础上，笔者提出，乡村治理的目的不仅要切实推进乡村经济的发展，提升农民的收入水平，同时也要着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立，以及农民生活意义世界的建构。
研究现状与问题的提出
乡村治理，也被称为“村治”。这里的“村”，并非特指“行政村”、“建制村”抑或“自然村”，而是指农村、乡村。“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。”所以，治理包括了“国家权力和社会自治两个部分。”
随着1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布、实施而兴起乡村治理的研究热潮。这股热潮从关注村民自治研究扩展到了乡村治理研究、乡村治理的社会基础和政策基础研究，再到区域差异的比较研究、价值基础等的研究。从关注乡村社会乃至中国社会的民主、法治的“宏大关怀”再到农村政治研究的“多元交汇”。这些研究成果，从宏观层面上看，既关注了“民主、法治”的大词，还关注了乡村治理作为中国现代化道路的重要条件，即“如何才能让农村充当中国现代化的稳定器和蓄水池？”从微观层面上看，关注了中国乡村治理的区域差异、村庄社会结构的差异，乃至村庄传统的差异，农民认同与行动单位的差异，农民家庭和价值观念的变迁。这些为乡村治理研究的深化，为深入理解中国乡村社会、理解农民的处境提供了许多的真知灼见。
但是，乡村治理的最终目的是什么？从宏观层面上说，是为了国家的现代化，抑或是为了乡村社会乃至中国社会的稳定，为中国的崛起和中华民族的伟大复兴奠定基础。从农民自身生活体验、生活方式的角度，或者说是从农民本位上来看呢？笔者认为，乡村治理的目的应该从农民本位出发，提升农民的福利水平。
乡村生活方式与农民福利
现代化作为全球性的力量、时髦抑或是后发现代化国家的发展目标，其合理性当然是毋庸置疑的，因为它也是中华民族屹立于世界民族之林的重要保障。但是，是否所有的山区、乡村或村庄都可以或者必须实现由传统农业社会向现代工业社会的历史转变，实现经济方面的工业化、社会方面的城市化和市民生活等方面的巨大变化，则值得思考。
中国是仍拥有8～9亿乡村人口的发展中国家，①可以说接近60～70的人口依然是乡村人口，他们过着的还不是城市生活，而主要是乡村生活。但是，我们今天所倡导和建构的生活方式主要是城市生活方式，而不是乡村生活方式。甚至有一种简单的发展观认为：只要国民经济保持适当的增长速度，通过工业化和城市化，农村人口就可以转变为城市人口，从而过上现代城市的生活，拥有现代化的生活方式。从人本主义的观点出发，我们需要关注数以亿计的农民的福利问题，“关注作为整体与其环境的互动、尊重个人对自己经历的理解和解释”。从“全人的概念”出发，我们需要把乡村中的农民看作是一个完整的人，他们应该拥有自己的心理的、社会的、政治的和经济的生活，而不仅仅是中国现代化道路上的棋子而已。
下面以笔者近年来所调查的三个村落为例，②考察乡村治理、农民的生活和福利问题。
鄂中溪泉村。该村位于湖北中部，下辖8个村民组，425户村民，1680余人，人均耕地6分左右，由于人多地少，村同一直有外出务工和经商的习惯。这是一个民风淳朴、热情好客和相对和谐的村庄，但又是地方性规范和道德力量日渐式微的村庄。村庄生活日益丧失意义和价值，公共品供给日益困难，农民合作的能力和意愿日益瓦解。闲暇生活主要是打麻将，外出者对家乡建设几乎没有兴趣，逢年过节也较少回家。村民的主要念头就是逃离家乡，能够做“城里人”。在多数村民眼里，村庄政治和村庄选举是少数精英的“游戏”，与他们自己没有直接的关系，就是几年一次的投票而已。
滇中山原村。该村地处滇中地区，地广人稀，森林资源比较丰富，在到以前是一个大队，现为某建制村下辖的7个村民小组，共160多户村民，650余人。这是个热情好客、民风淳朴的农业村，村民较少外出务工，但又是地方性规范和道德力量日益式微、村民合作能力和意愿日益下滑的村庄。年青人的闲暇生活基本被麻将所占据，民间山歌、中草药等技艺被日益抛弃和丧失。村民对村庄政治和选举缺少联系。村民之间更为关注的是“面子竞争”，人与人的关系是日益疏远。
黔中旧溪村。该村位于贵州中部，有600多年的历史，是个屯堡村寨。全村现有1100余户村民，4300多人，人均近一亩耕地，是个典型的农业村，故一直保持外出务工和经商的习惯。村民热情好客，民风淳厚，村民富于合作精神，地方性规范和道德力量对村庄治理和村民生活依然保持了较强的控制和整合作用。农民闲暇生活的基调积极健康。在旧溪村，村庄政治和选举，绝不是少数精英的“游戏”，而是与村民们的生活很有关系的大事。
以上所述三个不同地域的村庄，都是“温饱有余，小康不足”的村庄，展现出了不同的乡村治理、村庄生活和村民的生活感受，对我们理解乡村生活方式和农民福利具有不少的启发。
农民福利的建构
福利（welfare）是指“一种好的生活状态或满意的生活质量，它是个体或群体追求的一个理想目标”。③一般认为，“好的生活”在物质生活方面要求生活的安全、富裕和快乐，也要关注精神和道德上的状态；同时，福利还与社会政治相关联，与治理状态和社会关系联系在一起。探讨农民福利的建构问题，需要考虑以下的因素：
首先，农民福利建构涉及的是农民能过上什么样的生活。中国8～9亿的农民要不要建立起适合自己生存的乡村生活方式，并且是适合不同地域、不同民族生活的具有丰富性和全面性的乡村生活方式，而不仅为单一的城市生活方式或者说是现代化的生活方式，让农民只有去适应她，追逐她。
其次，农民福利的建构如何与乡村生活方式的建立、乡村治理状况和人际关系的改善联系起来。当前的乡村治理和农民福利似乎是互不相关的话题或实践，乡村治理仅仅是促进经济增长、实现现代化的一个手段，把增进农民的物质福利当作了唯一的发展诉求，而忽视了乡村生活方式和主观福利感受的建立和发掘。
最后，乡村治理的目的不仅是使乡村作为稳定器。乡村治理不仅要切实推进乡村经济的发展，提升农民的收入水平，同时也要适当着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立和农民生活意义世界的建构。
农村社会工作的出路
李昌平研究三农问题中提出，中国主要的话语有四套，一是学术话语，二是官方话语，三是农民话语，四是NGO话语。他特别提醒，四套话语体系之间的交流是很难的。
当前中国社会工作界的主要话语也可以归结为四种：学术话语，倾向于欧美、港台的社会工作发展模式，想借鉴或照搬其模式来发展中国的社会工作；官方话语，党的十六届六中全会《决定》明确提出，要建设宏大的社会工作人才队伍，但是，我们从什么领域入手，采取什么样的福利服务提供模式和组织模式，现在依然值得研究和探讨；NGO话语关注的是某些人群的声音、权力，希望透过赋权的方式去解决这些人的问题，改变困境。
回到农村社会工作领域中来，我们到底要采用什么样的话语体系，这是一个值得深入思考的问题。在宏观层面上，我们需要用历史的视野、民族和国家的眼光去思考农村、农民和农业问题。从微观层面上，我们要用农民的话语体系去理解农民的生活和感受，在切实推进乡村经济发展、提升农民的收入水平的同时，也要适当着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立以及农民生活意义世界的建构。（作者为重庆城市管理职业学院社会工作学院教研室主任）
注释
①2000年，根据户籍统计，乡村人口数为9.28亿，占总人口的73.3%，城镇人口数为3.38亿。而根据2000年的第五次人口普查资料，居住在乡村的总人口是8.07亿，占总人口的63.9%。
关键词：乡村旅游；休闲治理；休闲文化
一、乡村旅游与休闲治理
随着我国社会经济的发展及居民收入水平的不断提高，在一些大中型城市中，越来越多的人开始放慢奔波的脚步，希望摆脱高楼峡谷、水泥森林的束缚，享受休闲生活，缓解工作高负荷的压力，通过旅游观光让自己的身心得到放松和修复。乡村以其宁静优美的生态环境、天然的自然景观及纯朴的生活方式，迎合了久居城市的人们对清新环境、回归自然、心神宁静及健康快乐生活的渴求。乡村旅游把自然、民族文化和农耕文化融入到传统旅游文化中，丰富了旅游业的内涵，满足了新型的消费需求，是旅游业的一朵奇葩。
这里所说的“乡村”并非简单指从地理角度考虑的传统意义上的农村，更多的是指农业人口、农业景观、农事活动和乡村村落分布区，以及地域辽阔、人口密度及规模较小、生活节奏较慢并且安逸幽静的非城市化地区。
乡村旅游作为一种旅游形式，是将场所界定在乡村地区的旅游活动，它以农民为经营主体、以城市居民为行为主体、以乡村空间环境为依托、以乡村独特的自然风光（气候地貌、农家庭院、经济作物、森林田园等）和人文特色（民俗文化、生产形态、生活方式等）为对象，满足人们求新、求异、求乐、求知、求根的需求。人们去乡村进行休闲旅游，其行为动机包括以下两个方面：一是物质方面，如体验、健身、娱乐、餐饮、购物等；二是精神方面，如观赏、摄影、习作、学习等。
所谓休闲治理，就是在我们面对问题时，要从休闲学或满足人们休闲需要的角度去思考、去梳理、去分析、去研究、去解决。所谓乡村旅游休闲治理，也就是面对乡村旅游发展中的诸多问题，要从休闲学的角度或从人们休闲需要的角度去过滤乡村旅游的管理过程、设施建构和景观设计等，力求实现基于休闲的物质空间建造和精神文化构建，力图充分满足人们的休闲需要。
二、乡村旅游休闲治理的方略
对乡村旅游进行休闲治理，其重要价值和意义表现在以下几点：充分满足我国人民日益增长的休闲文化需要，创造出丰富多彩的乡村旅游品牌，有利于拓展、挖掘和保护我国乡村文化的休闲特色、起到传承传统文化的功能，充分发挥乡村旅游的潜在旅游优势，促进文化旅游业创新升级。
乡村旅游与农业旅游、农村旅游、农家乐等概念不完全相同，乡村旅游有着独特的内涵和定位。为了避免休闲治理的单一性、片面性及扩大化开发和经营，在进行乡村旅游的休闲治理时，要正确认识乡村旅游的内涵、挖掘乡村旅游的特色、明确乡村旅游的定位，尤其要重点关注以下几个方面。
1.注重休闲性
乡村旅游是社会进步和旅游得以发展的产物，它的服务对象主要是城市居民，或者长期没有生活在乡村的人。这些人到乡村去旅游，其目的有二：旅游观光（看看美丽的自然、体验传统的乡村劳作等）和休闲（感染传统的文化，得到心理心灵的安慰与慰藉等）。休闲，不仅是人们去进行乡村旅游的最终追求，而且也是去治理乡村旅游的最好结果。一种休闲方式的产生与发展总是伴随着深厚的社会基础。近些年，我国乡村旅游得到快速发展，这与我国人民休假时间的增加和物质文化水平的提高紧密联系。一方面，我国人民的物质生活日益提高；另一方面，我国人民的精神生活也日益丰富。这对传统的旅游度假提出了新的诉求。基于满足人民的物质与精神的需要，基于人民休息时间的增加，乡村休闲旅游应运而生且朝气蓬勃。也正是如此，在对乡村旅游进行休闲治理中，就要注意以下几点：旅游地建设必须将传统地域文化和现代休闲文化有机结合，将乡村的休闲景象、休闲生活和休闲风貌充分展现给游客，要增加旅游地的休闲设施和内容，提高旅游区档次，为游客提供交通、食宿、娱乐等各种便利的休闲条件，延长游客逗留的时间，提高重游率。当然，为了达到休闲的目的，游客在旅游的过程中也要注意调节工作和旅游的关系，调整自己的行程和情绪，力求达到这样状态：聚精会神工作，全身心投入休闲，工作时不要休闲，休闲时不要工作。
2.突出乡村性
我国乡村的明显特征是不论在自然空间建构、道路交通设施，还是生产工作方式、社会文化与组织，与城市社会截然不同，存在一种乡村所独有的文化吸引力，这种吸引力是传统文化，具有有别于城市的文化差异性。乡村旅游的标识是“乡村性”。对乡村旅游进行休闲治理，要使乡村旅游管理过程中的每一个环节都注重乡村性。否则，将使乡村旅游目的地失去个性，旅游产品出现同质化。何景明、李立华认为，“理清什么是乡村性是界定乡村旅游的关键”。乡村旅游“乡村性”的特征主要包括以下“”：风土――特有的地理环境，如辽阔的土地与人口的稀少；风景――可供欣赏的景象，如一个特别的湖泊、一座清秀的山峰、一望无际的草原等；风物――一个地方特有的景物，如一个乡村独有的自然景观和经济活动、劳动方式等；风俗――一个地方不同于另外一个地方的民俗，如具有典型传统文化特征的文体活动等。刘德谦也认为，乡村的风土人情是乡村旅游的核心内容。李开宇认为，乡村旅游的本质特征就是实现乡村性，通过乡村性的空间和景观意向去实现休闲认知。冯淑华、沙润则认为，所谓乡村性指的是地域性、旅游资源特性、社区参与性、旅游本土性和可持续发展性等。由此可见，乡村性既包括乡村居民世代生活遗留下来的诸如建筑、村落等静态景观和风情，也包括伴随着乡民们繁衍、生息、传承的乡村文化、氛围、环境和活动。乡村旅游的休闲治理应该突出“乡村性”的发掘、保护和完善，而不是削弱或减少乡村性，不能走“准城市化”的发展道路。
3.注重参与体验性
人们之所以去一个地方旅游，不是因为这个地方有多么好的规划、多么好的开发与管理，而是因为人们去哪里能获得什么――物质的或精神的，有价值才值得人们向往，没有价值谁都不会去浪费时间。久居“水泥丛林”的城市人，备受钢筋混凝土的束缚，饱受都市生活的快节奏和工作压力，被逐渐卷入亚健康的漩涡里。于是，远离尘嚣、回归自然成了城市人日益增长的心理需求，人们向往乡村“采菊东篱下，悠然见南山”的惬意生活，去那里呼吸泥土气息、欣赏田园美景、享受宁静闲逸、感受淳朴人情。简而言之，乡村旅游的核心和人们选择乡村旅游的主要目的就是休闲体验。乡村旅游就是实现在乡村内的体验为主要目的。较之于一般的旅游来说，游客更注重参与性和体验性。为此，乡村旅游应提供基于乡村特色的差异化休闲体验。
4.彰显民俗性
我国是一个具有悠久历史的农业国家，中国传统文化根生在乡村。农村的饮食、着装、礼仪、节庆、婚嫁、民谣、传说等都充满了浓郁的乡村特色。乡村旅游作为民俗文化性产品，其特点主要是具有物化民俗的体验性、制度民俗的参与性、精神民俗的感知性等。丰富性和鲜活性的民俗文化是乡村旅游发展推陈出新的源泉，是参与旅游市场竞争的机制与基础。因此，在进行乡村旅游休闲治理中，要注重对彰显民俗性的农家土特产、手工艺品、风俗活动等旅游资源的开发，深入挖掘和展示这些地方民俗，使游客充分体验到不同的乡村特色，接受乡村文化的熏陶，切身感受到淳朴的休闲体验。
5.维持生态性
随着人们环境保护和“绿色消费”意识的增强，旅游者越来越关注旅游环境的生态质量。乡村的生态环境是乡村旅游的根基和生命线，没有良好的生态环境，乡村旅游的持续发展就会受到制约。维持旅游地的生态性成为乡村旅游休闲治理不容忽视的任务之一。首先，应促进乡村自然生态环境的保护和建设，对农田、庄园、野生动物等富有价值的乡村旅游资源进行保护，因为没有了清新悦目的田园风光、自然和谐的奇山秀水、质朴怡人的农耕景象、天地人相融入画的和谐意境、丰富多样的动植物资源，乡村旅游就会成为无源之水、无本之木。其次，要最大程度地保护和改善饮食、语言、服饰、古迹等乡村人文生态资源，维持农村的民俗文化和农耕文化，不断推出生态旅游产品。因此，在进行乡村旅游休闲治理中，要牢固树立以人为本、生态经营的理念，实现乡村旅游的可持续发展。
6.提升文化性
文化是旅游发展的灵魂，旅游是文化发展的依托。旅游的各要素在一定程度上反映和体现着策划、规划和开发者对文化应用、旅游产品的品味和文化的理解。随着乡村旅游的发展，文化因素的价值作用和价值导向越来越重要，只有注重挖掘乡村旅游文化的内涵，才有可能提高乡村旅游的附加值。因此，我们在对乡村旅游进行休闲治理时，首先就要过滤文化的因素，实现文化的设计、文化的规划和文化的提升。我们可以从以下几方面入手挖掘并提升乡村旅游的文化性：一是培养乡民基于“文化自觉”的心理认同；二是提高乡村居民的文化素质；三是促进区域休闲文化的形成，以引导人们的休闲观；四是大力营销宣传，开展品牌战略。
7.发挥产业的带动性和示范性
发展乡村旅游不能就旅游而旅游，要大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业等相关产业和行业的融合发展，规划打造一批乡村旅游精品线路，整合旅游要素和资源，实现以点带面，让各乡村相互学习借鉴，放大示范带动效应。目前，我国乡村旅游的休闲治理还处于起步阶段，尚未形成一套完整的制度或理论体系。中国各乡村的自然环境资源、自然及人文景观资源差异很大，可以首先对乡村旅游的休闲治理进行示范，让各地农民相互考察借鉴。这样不仅可以扩大乡村旅游的市场，还可以促进农业科技交流与推广普及，推进城乡统筹、均衡发展和区域合作。因此，在对乡村旅游进行休闲治理的过程中，各地应相互借鉴、相互学习，治理有成效的地区要发挥示范带动作用，积极进行合作交流，以便推广良好经验，同时也可以促进区域经济的协调发展，为乡村旅游的发展注入新的活力。
8.提高乡民参与治理的自觉性
乡村旅游具有很强的吸引力，关键就在于它具有“土生土长”的自然和人文景观，而当地的居民正是这种景观的重要载体和拥有者、保护者、传承者，如果没有了当地居民的参与，旅游资源的开发难免会造成本土文化的变质和流失，乡村旅游将失去原真性和生命力。另外，当地居民的态度和热情是乡村旅游目的地重要的软环境。居民亲自参与乡村旅游的经营服务活动，可以从中获得旅游带来的经济利益，感受到发展旅游带来的乐趣并将这种乐趣和热情转移到旅游服务当中，进而扩大旅游的乘数效应，减少经济漏损，提高游客感知满意度和体验质量，满足游客的休闲需要。
如何才能提高乡民参与治理的自觉性呢？首先，要使乡村旅游治理与所在乡村形成利益共同体，要让居民从中得到切实的经济收益，拓宽居民创收和就业渠道。其次，旅游治理措施要考虑居民的多层次需求，增强居民的自我意识、认同感和凝聚力，强化参与治理的意愿。最后，建立科学、合理、公正、透明的利益共享和分配机制。
参考文献：
[1]郭丽，章家恩.关于乡村旅游概念及其内涵的在思考[J].科技和产业，2010（05）.
[2]何景明，李立华.关于“乡村旅游”概念的探讨[J].西南师范大学学报，2002（05）.
[3]刘德谦.关于乡村旅游、农业旅游与民俗旅游的几点辨析[J].旅游学刊，2006（03）.
[4]李开宇.基于“乡村性”的乡村旅游及其社会意义[J].生产力研究，2005（06）.
[5]冯淑华，沙润.乡村旅游的乡村性测评模型――以江西婺源为例[J].地理研究，2007（03）.
笔者认为,农村社区化在我的国东部农村和中西部农村有不同的定义:在东部农村,农村社区化更多地选择“合村并居”、“退(旧)宅还耕”,并统一规划、统一建设,在农村营造一种新的社会生活形态,让他们享受跟城里人一样的公共服务;而在中西部农村的社区化则与东部农村不同,因为受经济发展水平的限制,中西部农村的村民还主要以外出务工为主,虽然人民收入水平提高,但在城市落户的人口规模还不大,留守在村庄中的人员以“993861”部队为主,因此,中西部农村的社区建设进程是“村治”去行政化的过程;是农村多元合法自治组织如经济合作组织、环境保护组织、各种文体爱好组织等生长、成熟的过程;是农村内部自我管理能力、自我服务能力不断增长的过程。研究重点从财政学、社会学、政治学的角度,通过对农村财迁的历史脉络进行梳理,[！]揭示出农村财政演进的历史逻辑,为农村财政的历史变迁提供-种理论解释,探讨了现行公共财政体制下,我国基层政权面临的问题以及探讨相应对策。
.......
2财政社会学视角下新农村治理转型的研究范围界定
2. 1财政社会学的源起及内涵
在葛德雪的政治经济学分析中,劳动阶层的服务在其分析模型中占有重要位置,被用来解释为什么一战能持续那么长的时间,主要因为巨大的战争成本通过税收转嫁给公众负担。葛德雪从利益集团角度分析资本拥有者不会主动地要求停止战争,也不会为战争“买单”,而是通过战争获得更牢靠的债务偿还承诺;但是当对公众的债权人向国家股利索要本金和红利时,劳动者阶级则将为整个帐单“埋单”。因此,当实际资本、人力和原材料被用尽或被毁损,而有形的帐单则继续有索赔权,债权人通过国家操纵他们的利益,从而继续施行他们的政治影响力。②针对财政制度和资本主义危机,葛德雪的解决办法是工人阶级通过创造一个财富国家(国家资本主义)来资产阶级,使国家取得财产用于经济目的,并使“剩余价值”按照社会利益进行分配。
2.2农村治理转型的变迁及内生动力探析
在国家与社会之间,社会的政治、经济、文化等权力高度集中于国家,政府成为社会治理的主体。因此,行政体制改革也就成为历次政治改革的重点。在本文研究的背景主要是始于20世纪80年代,乡(镇)、村政权对农民乱收费、乱摊派、乱集资,给农民增加了负担,成为“麻烦的制造者”,乡(镇)村政权失去威信;农村税费改革后,乡镇政权逐渐“悬浮”②于乡村社会,乡村社会处于“原子化”状态,不但乡镇人员膨胀依旧,而且社会力量难以动员到集体公共事务处理中来。本文研究的新农村治理的“理想目标”是建立乡村多中心社会治理秩序和法治权威;政府信息是透明;公共管理人员和管理机构对其行为负责任,对公民的要求作出及时、有效的反应。公民参与的制度性渠道公开、透明、顺畅;公民积极、主动、有序地参与到社会公共事务中来;并且公民社会之间以及公民社会和政府之间是相互信任,公共事务的处理是高效的。
3税收民主化:新农村治理转型的经济基础.......67
3.1税收民主化的内涵及现状.......67
4财政透明:新农村治理转型的制度保障........85
4.1财政透明足实现新农村善治的制度保障..........85
5公民精神:新农村治理转型的社会基础........103
6新农村治理转型案例的财政社会学视角分析
6.1 X县S镇的行政整体构架
众所周知,在乡镇,税收任务由上级政府根据根据现行税收政策、法规和乡镇国民经济发展情况,对一定时期(通常指一年)内税收收入的预计。税收任务的完成情况是上级政府考核乡镇的重点指标之一,也成为乡镇领导晋升与否的重点依据,因此,乡镇在完成税收任务时“各显神通”。有的乡镇采取“征过头税”、“返点引税”等方式完成税收任务。“征过头税”严重影响了乡镇“经济肌体”;而“返点引税”的方式,容易滋生腐败,影响党和政府在人民群众中的形象。当然,有的乡镇则釆取主动与税务部门协商,根据乡镇境内的工业、农业发展情况,对乡镇内的税源进行新一轮评估,争取减少税收任务,宁可做到超额完成任务。当然,农业税免除后,
招商引资成为县和乡镇创造税源的重要手段,因此,创造环境招商引资成为乡镇年度工作的重中之重。可见,农业税免除后,农业税时期的税收任务指派方式仍然在一定程度上制约乡镇职能转型. 6.2 “五归法”行政改革解读
首先,村帐乡代管。2005年,按照县规定,S镇全面摸清了村级财务的“家底”。其中,村级债权来看,主要有:所属单位欠款30. 752万、外单位欠款51. 413万、个人欠款14. 282万、其他应收未收款939. 893万、周转金放款32. 756万、其他14. 066万;村级债务种类向金融组织借款99. 686万、向单位借款581. 071万、向个人借款170. 712万、向拖欠工资194. 5万、其他欠款88. 246万。2010年,S镇对50个村实行全面的“双代管”,而且对村实施极为严格的考核:全镇50个村分四类,对一类村的村干部工资全部发放,而四类村则减半发放。其次,镇级财务审批权上收。乡镇在实行乡(镇)财县管的同时,严格执行一支笔屯批,镇长为镇财政及站办所的财务审批负责人,各站办所由部门负责人,分管负责人复核。管区总支书记为管区财务核人。镇长财务批限额为2000元。
..........
关键词：城乡统筹发展；乡村规划
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
乡村住区规划是规划领域统筹城乡发展思想的具体实践，根据浙江省部分地区规划的体会，乡村规划与建设的现状以及相关的经济社会基础是影响规划推进和实施的关键因素。此外，从规划过程的角度探索规划原理与乡村现实的协调，通过规划实践中的难点反馈及时转变规划思维，对于制定切合实际的规划方案及相应的实施策略、最终提高规划效率具有重要意义。
1 从规划原理和现实看乡村规划的程序
经过长期的发展，在城市规划体系中已经形成了城镇体系规划、城市总体规划、详细规划等层次递进的规划系统。根据规划原理，乡村规划的程序同样需要坚持体系化的基本原理，形成从宏观到微观的规划系统和程序。
当前广大农村地区建设现状的主要问题是缺乏系统规划，从而导致农居点布局零散、道路不成系统、基础设施配套薄弱、建筑形式杂乱多样、土地利用率低下等。基于这样的现实，从规划原理出发，首先需要开展以村庄布局调整为核心的乡村住区规划，通过乡村住区的空间合理布局，提高建设用地的利用率，改善住区的交通条件、配套基础设施和社会服务设施。
2 政府规划与主旨的新转变
首先乡村社会作为比较独特的群体，拥有较大封闭性，稳定性以及传统的承继性，因此乡村规划的理念应该基于城乡统筹发展，也有别于现代城市的规划，充分尊重村庄的“主导”性作用。
2.1 规划主旨的改变
现在各个学科对乡村问题的研究正在不断推进与升华，同时伴随着乡村问题的不断凸显，研究方法逐渐由单一向多元化发展，同时乡村土地承包责任制也引发了一系列农村金融体制的改革以及产业结构的升级。基于乡村规划与乡村研究，乡村规划的主旨也随之发生了巨大的改变，植入式的工程技术已经远远不能适应乡村规划的发展要求以及发展方向。新时期的“生产发展、管理民主”的乡村建设表明“工业反哺农业”已经不再是单纯的空口号，而是利用更多的第一产业的发展来促进更多的农民就业。另外为了农村的可持续发展，应该转变用地理念，保持持之以恒的发展来增强农业支撑能力。另外在生态环境上，要高度关注气候的变化对农村发展的影响，从被动的污染治理变为注重资源节约以及采取新能源的主动保护；从历史传承上，保留乡村特色的独有发展，从而逐渐落实村庄的民宅空间结构设计、空间布局，从而促进了空间心态以及建筑风格与环境的协调共生。
2.2 转向规划态度
坚持从实际出发，尊重农民意愿，严禁任何形式的强迫主义与形式主义，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把扩大农村需求作为拉动内需的根本举措。另外，必须借鉴国外的经验，紧跟国内的形势，乡村的规划与发展必须实现态度上的根本转变。第一要务是规划人员的人文转向，在充分理解乡村文化传统，环境与资源等的基础上，通过对话与协商的方式以协助者的身份参与乡村规划的发展。注重乡村公共空间的营造，通过“驻村体验”式的深度调查，削减技术交流壁垒，培养对乡村的深厚情感，从无灵魂的村庄材料中认识有灵魂的、生动的村庄肌体，为乡村规划注入人文气息。村头的水口林荫树下、村内的场院与晒谷场、寺庙与祠堂、小集市等承载着乡村自治管理、文化景观、、商业休闲等特殊功能，彰显着乡村精神与特色风貌，表达着乡村最易识别和记忆的篇章，是乡村“气质”之所在，是维系村民认同感与归宿感的精神领地之所在。
3 基于城乡统筹发展，乡村规划新模式的实现路径
3.1 合理布局，突出特色
乡村综合体的建设与可持续发展，首先基于合理的规划。就是在城乡一体化的基础上，根据工农业发展的特点以及产业发展的水平，合理确定新乡村综合体的数量与规模，在布局的选择上，既要考虑辐射范围与能力，同时又要兼顾已经建立的基础。而且在建设模式上，由于区域经济发展的不平衡性与形貌的差异，新乡村综合体的建设模式必须因地制宜，同时重点在于对中心各项功能设施进行配套与完善。在经济欠发达地区尽量满足周边农民的各项生产与综合服务需求；在建设模式上，应该做到能整体协调而且功能合理，除了体现乡村特色外还要对农村住宅的特色予以保护。
3.2 多举措筹资，从而保证资金充足
新乡村综合体的建设经常面临着资金短缺等问题，需要动员全社会的力量，以创新的思路筹集专项资金，发挥集体经济组织与龙头企业的作用，并且通过财政贴息与信贷支持等杠杆促进新乡村综合体建设；并且通过加强龙头企业与农村集体经济的俄合作、新技术与新农产品的引入等。多渠道的引入都可以实现统筹安排，提高资金的利用率与资金的整合效率。
3.3 创新体制，提升新农村的综合管理服务能力
3.3.1 根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，科学合理地确定其机构及人员编制，改革、精简现有的乡镇政府机构。按照公共财政的要求框定政府职责，实行政企分开、政社分开。转变政府职能，提高行政效率，强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能，努力提高农村行政管理效率和服务水平。
3.3.2 深化县镇财政体制改革，探索建立覆盖农村的公共型财政新体制合理划分县、镇（街）政府支出责任，调整财政支出结构，逐步把农村公益事业发展和公共设施建设纳入各级财政支持范围。科学界定镇、村社会管理事权，把农村社会管理支出纳入财政预算安排。建立和完善农村基层政权运转的财力保障制度，逐步实施农村公共服务建设由财政供给。积极筹集财政资金，继续抓好农村社会保障和社会救助体系建设，构建农村社会稳定的安全网。建立激励型财政制度，促进县域经济加快发展，实现财政收入有效增长。
3.3.3 深化农村教育体制改革，建立以提高农民及其子女综合素质为核心的教育新体制重点巩固提高普及九年义务教育，扩大高中阶段教育，合理调整学校布局，改善农村办学条件，优化教师队伍，提高办学质量。
3.3.4 进一步明晰集体资产产权，积极发展以土地入股为主要形式的股份合作社。积极探索农村集体资产的营运和管理方式，促进农村集体经济管理走上制度化、规范化、法制化轨道，避免集体资产的流失。依法界定农村集体经济组织的集体资产所有权归属，理顺农村集体经济组织和村委会的关系，逐步实行“村企分开”、“村社分账”，健全财务公开、民主管理、审计监督等各项制度。进一步完善农村股份合作制，通过量化资产、固化股权、出资购股、合理流转的办法，切实维护农民的财产权利。
3.4 建立生态型农业社区
建设农村生态文明，应结合本村的实际，调整和优化农业生产结构，通过全面科学的规划，选择适当的标准和模式发展生态农业。发展生态农业是一个长期和综合的工作，由于市场对生态农业的认知有一个过程，其经济效益往往需要一定的时间方能显现出来。
4 结束语
为了打破长久以来形成的城乡分割的二元格局，建立城乡统筹的规划管理体制显得尤为必要，同时这也是促进经济社会协调发展的重大议题所在。另外，城乡统筹是基于“城”与“乡”的互动发展，强调在现实发展的基础上，寻求新的突破方向，也能从个体规划走向集体规划甚至系统规划的发展道路。基于城乡统筹发展，乡村规划中需要有一个全新的发展方向才能有助于我国社会主义新农业的发展并不断壮大。
参考文献：
[1] 健雄,冰峰,陈土;致富思源 富而思进——乡村发展世纪论坛特别报道[J];小城镇建设;2010，（9）.
[2] 葛丹东;华晨;;城乡统筹发展中的乡村规划新方向[J];浙江大学学报(人文社会科学版);2011，（3）.
[3] 葛丹东;华晨；城乡统筹发展中的乡村规划新方向[J];浙江大学学报(人文社会科学版)预印本;2009，（11）.
2008年，正当金融危机深化之时，法国总统萨科齐成立了经济发展和社会进步委员会，由诺贝尔奖得主约瑟夫・斯蒂格利茨担任主席。委员会聚集了知名的社会思想家、哲学家和其他专家，如印度诺贝尔奖得主阿马蒂亚・森和肯尼斯・阿罗、土耳其经济学家凯末尔・德尔维什、世界银行前首席经济学家弗朗索瓦・布吉尼翁，目的是找出更合理的方法衡量我们的生活质量。
委员会的报告于2008年底公布，但它强有力的结论和建议因为金融危机而没有受到重视。
然而，现在政府和企业正准备复苏，此时思考GDP以外的指标正是时候，即不仅衡量我们生产和消费的数量，而且要衡量其质量。
有趣的是法国的总统成立了这样的委员会，而不是英国、美国或日本。法国车没有德国车那种精密的设计，日本车那种完美的技术，但你一眼就能认出法国车，因为它个性十足，设计独特，更重要的是它的舒适。
看看亚洲如何推动经济全速前进，就知道这可能不是新兴中产阶级（甚至每个人）所关心的。要是某个亚洲资深经济学家提出将美与幸福作为衡量经济愿景的一种指标，我会充满敬意。
斯蒂格利茨的委员会的研究前提就是，在经济、环境和社会各方面，尤其是可持续性上，用GDP衡量人们的幸福程度正变得越来越不合时宜。
因此，一个衡量人类幸福的新指标应包含这些维度：经济和工作保障、健康、教育、个人环境和工作环境、安全感和尊重、与家人朋友的联系、宜人的自然环境，以及人身安全。
然而，大多数亚洲社会还在为达到收支平衡而努力。亚洲的许多地区还面对着社会基础设施损耗、拥挤过度、环境污染、社会不安的难题。即使在非常富有和成功的亚洲城市，人们也在呼唤社会公平。
这个月，美国亚利桑那州的枪击案令人震惊，突然间，我们注意到，除了收入等物质生活标准，个人和人身安全问题是我们极为关心的问题。
政府和民间团体能做什么？
斯蒂格利茨的报告是一个有益的提醒：我们应该从衡量人们真正关心的问题开始，考虑人们幸福的质量，而不仅仅是增加生产或消费数量。
他的报告提醒我们，GDP是一个非常狭义的概念，并不能衡量人们关心的很多质量上的问题。例如，大多数人感到官方数据，如CPI，不能反映自己对通胀的感觉。GDP作为一个概念不能衡量或者说低估了家庭和民间团体的产出。它们必然没有考虑不平等性，因为人均GDP的平均数会掩盖不断加剧的不平等的感觉。GDP数据无法衡量环境的恶化和我们身边那些实体基础设施的损耗。
亚洲在人口形态、城市化、社会变迁上正经历着急速的变化，我们所使用的衡量经济成败的指标会过时也不足为奇。这就像我们开车，仪表盘显示我们正在以每小时110公里的高速前进，但并没有告诉我们是否会开到一个很糟糕的地方或者车会不会散架。如果只关注速度，我们会忽略前进的方向。而开快车容易翻车。
全球化在创造机遇的同时也提出了挑战。政府需要明白，在全球竞争中，人才很容易流动。但如果他们喜欢所居住的城市或乡村，就不会走。
我们都需要宜居感――清新的空气，健康的身体，深厚的文化，善良的人民，不用担心人身安全问题。
幸福是一种人们互相关心的社群感，一种人人平等、得到同等尊重的感觉。我们不能将一个陌生人视为抢劫犯，或者令人生畏的警察。我们想要良好的社会治理，最重要的是一个照顾穷人、弱者和底层人民的有关怀的社会。
正当政府困扰于如何能更好地治理社会时，我们需要从GDP以外的社会幸福指标开始。不幸的是，斯蒂格利茨的报告只是开了个头，指出了GDP指标的缺陷，但未告诉我们如何得到一个更好的指标。
现在亚洲已经坐上了主座，一个亚洲的政府或发言人应该承担主持统计学圆桌会议的领导角色，来达成一个更好的幸福衡量指标，而不仅是GDP。
关键词：村民代表会议 村级治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre， this paper argues that， the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system， but also on the particular elements of village， which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system， which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre， can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引论
1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感[3]。
的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。
二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景
考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。
由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。
进一步说，因为村民代表是由村民选举出来，受村民信任，素质较高且声誉较好的，村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力，而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，而具有与村干部全力合作协商的机会，这就可能导致如下一种结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力；外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情现在有了办成的希望。 其实，这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念，这种信念不仅来自于理论推断，也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实，从某种意义上，甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会，也往往具有村民代表会议所具有的这种效能[5]。
但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。
三、村民代表与村民和村干部关系的片段
近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。
先讲二个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是1999年7月的事情。1999年7月荆门市在孙村进行村委会换届选举的试点，笔者参加了这次试点。应该说，这次选举试点是严格依法进行的：在试点之初，按照每10户推选一个村民代表的办法推选了40多位村民代表。然后，以海选的方式确定候选人。因为获较多主任提名票的候选人对于能否竞争当上村委会主任实际情况的考虑，在依预选提名票确定两名村委会主任正式候选人时，出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与最高得票者竞选，而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并没无问题，村民代表也参与过确定正式候选人的讨论，知道这样并无不妥。但问题在正式选举投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说，他们村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假，即不应让居主任候选人第5位者与第1位者竞选村委会主任，而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举，除非市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表，为什么他们不向村民讲清楚此事？一个村民代表倍感委屈地说，你哪里讲得清？虽然我是他们选的代表，但他们根本不相信我们。前几天我被他们选为代表，参加村里召开的村民会议之后，顺便买了一个西瓜回去，就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的，我一再解释，没有人相信。以前关系一直很好，被他们选为代表没几天，关系就变得怪怪的了。也因此，我们向他们解释确定正式候选人的程序，他们根本不听，说只相信市里的领导。第二天正式选举时，这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天，我们去做个别访谈，村民相信我们的解释，但他们不相信镇村干部，也不相信村民代表。的确，问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表，没有人能够代表村民，村民不相信任何人。 第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委会选举的补充调查，刚好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选举出来的代表，结果，没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间，4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成，但年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？
再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否则就不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务帐目有问题，多次向镇村两级提出清帐要求，一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。
第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必须的基本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活，另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来[6]。
四、对以上片段的讨论
以上讲的四个片段，并非四个特例，在农村调查中，我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论，理清支持它的村庄基础，从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。
首先，关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因，一是选举本身的不规范，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯于选举及建立在选举基础上的委托关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是，村民之间的传统联系已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力，村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权力，他便仍然只是代表着个人的利益，因此，作为代表的村民，其行为理性不是来自于委托—关系而是来自于实际好处。
若是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权力，他可以代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其他人的谈判能力，达成的协议，他也有能力将之在本宗族范围落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中，选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此，选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传统关系解体，现念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。 村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时，他们依然如此。
当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时，村民对代表充满失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源，来收买这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。 综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论，可以看到，相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的激励，也无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村干部和村民代表所需要耗费的时间精力与可能得到的物质好处相比，依照善行准则行事，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境：村民不信任代表，代表缺乏说服村民的能力，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里，村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无益处，而村民代表所具有的制度上的监督作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣，而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄基础的不具备，而存有效能逐步衰减的可能。
一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗？村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗？这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。 真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件，然后制定出有一定差别和弹性的制度来。
五、结语
村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督，一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表，每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道，村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真是村级治理的福音。 不仅如此，有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中，实现利益的多少、先后会有不同，具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商，达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响，那些对农民“善分不善合”的担心，真有些“杞人忧天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力，村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。 显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段，在那些传统的人际联系开始被割断，现代的稳定联系又未建立起来村庄，可以说是相当常见。这种情况下，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。 当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度可以催熟那些不成熟的基础，在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益，从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。
--------------------------------------------------------------------------------
[1] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[2] 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友兴、何包钢：“村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试”，《政治学研究》2000年第3期。
[4] 参见王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[5] 参见贺雪峰：“村务决策中的村民参与”，《调研世界》1999年第7期。
狠抓四个到位搞好五五普法
通过去年的“四五”普法总结验收，我们欣喜地看到：文秘站版权所有，全国文秘工作者的__!经过二十年持续深入地开展法制宣传教育，广大人民群众的民主法制观念进一步增强，依法维权的意识进一步提高。但我们也应该清醒地看到，随着我县经济地不断深入发展，普法教育中存在的一些新情况、新问题也相应地产生，这些都是我们在“五五”普法中要高度重视的。今后的五年中，如何深入开展法制宣传教育，对于全面推进我县“工业强县、农业富县、旅游名县、和谐兴县”的战略目标，具有重要的现实意义。结合几年来的工作实践，我认为，搞好“五五”普法，要在狠抓“四个到位”上下功夫。
一、思想重视，认识到位
法制宣传教育是实施依法治国方略的基础性工程，是推进社会主义法治化国家建设进程的重要保证，是落实“三个代表”重要思想，实现和谐社会的具体实践。社会进步、科技发展都离不开良好的法治环境作保障。我县实施“四大战略”的目标对法治的要求也越来越高，对法治的呼唤也更为迫切。只有广大群众都知法、守法、依法办事，并善于运用法律维护自己的合法权益，依法治理才有广泛、坚实的社会基础。按照依法治理的要求，全县各项管理工作都要纳入法治化轨道，这就客观而迫切地要求广大群众特别是各级领导干部、执法人员要努力提高法律意识和法律素质，以适应依法治理的迫切要求。因此，基层党政领导一定要从建设社会主义法治国家的高度来认识普法工作的极端重要性，增强责任感、使命感和紧迫感。把普法工作真正列入到我县经济发展的总体目标中去。法制宣传教育不仅仅是司法行政部门的事，各部门、各单位要齐抓共管、通力合作，形成“党委领导、人大监督、政府实施、全社会参与”的普法工作格局，杜绝法制宣传教育的盲区和死角。
二、完善制度，职责到位
法制宣传教育存在着“软指标”的问题，有认识方面的原因，更重要的是缺少规范的、过硬的制度作保证。制度建设是根本性建设，加强规范化、制度化建设是做好法制宣传教育工作的长久之策。虽然经过了长期普法，但仍有相当数量的领导干部法制观念不强，“以权代法”的现象仍然很突出，普法与执法脱节的问题在不少地方尚未很好解决。由于广大群众应有的合法权益不能很好地得到维护，在很大程度上影响了法律在群众心中的权威地位。领导干部是社会管理的决策者，他们的法律素质和学法质量直接关系到一个地区、一个部门和一个单位的学法热情，关系到所属地区和部门的法治化建设水平。因此，在“五五”普法中，要把各级领导干部的学法制度作为重中之重突出出来。在此基础上，还要建立健全行政执法人员法律知识培训和考试考核制度，大力推行法律知识任职资格制度。另外，为保障基层普法工作落到实处，可试行建立法制宣传教育联系点制度，安排有关领导各负责一个联系点，定期到联系点调查研究、检查指导，督促联系点抓好普法依法治理工作。依法治县领导小组要定期对普法工作的开展情况进行检查监督，凡不按要求落实的，一经发现，严肃查处，并与年度综合评比挂钩。只有这样，法制宣传教育工作才能落到实处。文秘站版权所有，全国文秘工作者的__!
三、突出重点，教育到位
要做到以人为本，了解广大群众在不同时期思考什么、关注什么、需要什么，做到有的放矢、对症下药、分类施教。一是瞄准教育对象，加强针对性。针对行政执法人员，要集中搞普法培训班，重点进述《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》，提高其依法行政的积极性和自觉性，从源头上预防和堵住普法教育在实施者层面上的漏洞。针对农民群众的普法教育，要继续开展“送法下乡”活动，利用农村集市，对农民群众关心的热点、难点问题进行法律咨询，提高广大群众依法维权的意识。针对青少年的普法教育，要在中小学开展“法进校园”活动，由普法工作人员担任法制教员，结合青少年的心理、生理特点，重点学习《未成年人保护法》、《治安管理处罚法》等法律法规，促使其养成遵纪守法的良好习惯。二是选准教育内容，突出关联性。要把那些事关公民权利义务、事关社会发展稳定和与人民群众日常工作、 生活联系紧密的法律法规作为重点内容深入宣传，抓出成效。这两年，由于国家取消了农业税，减轻了农民的负担，老百姓对种地的热情重新高涨了起来，随之而来的各种矛盾纠纷也应运而生，到县政府上访的次数也多了起来，这极大地影响了县政府的正常办公秩序。针对这种情况，我们要及时向农民群众宣传《土地法》、《合同法》等法律法规，让老百姓意识到，无论做什么事都要遵循“有法可依，有法必依”的原则，只有这样，才能真正做到“依法办事”。
四、形式多样，宣传到位
要拓展普法思路，创新普法手段，灵活运用多种形式和方法，充实普法内容，以提高普法教育的针对性和实效性。一是每年年初要层层召开动员会，同时利用县乡村三级干部普法培训班，组织学习上级有关普法依法治理工作的文件精神，部署当年工作，广泛宣传“五五”普法的重大意义。二是集中时间、集中人员开展“送法下乡”活动，同时利用重大节日和“3·15”维权日、“12·4”法制宣传日等时机集中开展法律法规宣传教育。三是通过广播、板报、橱窗、宣传栏、标语等有效手段，同时采取一些群众喜闻乐见的方式开展法制宣传教育，让群众在轻松愉快的氛围中增强法律知识，感受法律威严，养成守法品格。四是坚持长期开展“法进社区”、“法进校园”等活动，发放普法资料、现场调解矛盾纠纷，同时还要结合典型事例进行现场、现身法制宣传，营造法制氛围，提高宣传效果。五是把法制宣传教育贯穿于我县“三个文明”建设之中，特别是要与本部门、本单位的工作紧密结合，使法制宣传教育工作开展得有声有色，有血有肉,扎实有效。
关键词：乡村人居环境；新农村建设；环境建设
中图分类号：F303.4 文献标识码：A
文章编号：1009-9107（2013）02-0023-06
1978年以来，我国进入了由传统社会向现代社会全面转型的加速期，转型已经成为我国社会经济各方面发展的共同特征[1]18。然而，在异常快速和单一经济驱动的中国工业化和城市化进程中，与城市人居环境一样，我国乡村人居环境也日趋恶化，诸如乡村自然生态环境的破坏、乡村公共产品供给的缺位、乡村人居建设的无序以及乡村社区文化的衰落等现象逐步在农村中蔓延、扩散。乡村人居环境的恶化无疑反映了当今中国农村存在严峻的人地关系危机，问题是我们对于乡村人居环境建设的学术准备还相当不足，国内整体的学科架构还未形成。纵观国内学术研究的前沿动态，与乡村人居环境建设和研究相关的问题主要集中在如下几个方面：（1）周庆华[2]120、雷振东[3]120、李志刚[4]18从建筑学视角研究乡村人居环境的规划设计；（2）李伯华[5，6]从地理学探寻乡村人居环境建设的机理与途径；（3）邓玲等[7]、李伯华等[8]、刘戎等[9]从社会学视角探索乡村人居环境演变的生成逻辑和现实感知；（4）彭震伟等[10]、周侃等[11]不同空间尺度的乡村人居环境评价与整治。从目前的研究来看，关于乡村人居环境建设的探索，更多的是从建筑规划、乡村聚落、乡村发展等方面进行讨论，学者们的探索为乡村人居环境建设提供了良好的学术经验和理论借鉴。但是，任何乡村聚落的演变、村庄的规划改造以及乡村社会的变迁等都是在一定的体制或制度环境下实现的，离开了一定的制度安排，乡村人居环境建设便失去了制度保障。因此，在社会转型的特殊时期和全面建设小康社会的关键阶段，本文试图从制度变迁和制度约束的视角出发，探索乡村人居环境建设中的制度约束与优化路径，旨在促进中国乡村人居环境的可持续发展，并对社会稳定、经济发展和新农村建设有着重要现实意义。
一、制度安排对乡村人居环境建设
进程的作用机理
乡村人居环境实质是社会、地理和生态的综合体现。首先，传统习俗、制度文化、价值观念和行为方式将特质相同的农户置身于一个共同的社会文化背景之下，构成了乡村人居环境的社会网络环境。其次，农户生产生活活动总是在一定的地表空间进行，这种地表空间不是虚构的，而是与农户生产生活密切相关的、实实在在的地理空间。最后，自然生态环境提供了人类发展所需的自然条件和自然资源，为乡村人居环境构建了一个可生存的、可持续的物质基础平台。三个子系统之间遵循一定的逻辑关系，共同构成乡村人居环境的内容[5]。我国乡村人居环境建设可以从外部和内部两个维度考察。外部维度就是国家制度建设，乡村人居环境建设是在国家制度主导下发展的，诸如农村宅基地使用制度、土地流转制度、环境保护制度以及农村政治经济等制度的转变与乡村人居环境建设模式、质量等密切相关；而内部维度就是基层社区建设，即乡村人居环境建设的内生变量，包括社区的经济、政治、社会、文化和人居空间行为因素等。乡村人居环境正是在国家制度主导和社区建设双重因素的作用下发展的，其价值取向是更好的保障乡村居民享有公平的环境发展权利，其途径之一就是引导社区人居空间行为，为乡村人居环境寻求微观基础。
很显然，当代中国农村政治、社会和经济制度的变迁改变了乡村农户的行为预期，增加了人居行为的不确定性，乡村人居环境的系统演变趋于复杂化，乡村人居环境面临着生态环境破坏、人居空间无序和社区文化衰落等诸多问题。从我国乡村社会经济发展的历程和现实来看，制度安排或者制度变迁并不是直接对乡村人居环境发展产生影响，而是通过农户空间行为发挥作用。乡村人居环境是农户空间行为作用的外在表现，不同类型的农户空间行为对乡村人居环境的作用方式不同，影响效果也不同。具体而言，制度安排对乡村人居环境建设的影响主要有以下几个方面：（1）通过有效的经济制度安排，从收益和成本两方面激励乡村居民积极发展农业生产，农户交易空间不断扩张，追求居住质量的愿望更强烈。市场的渗透和社会分工的确立使农户与外界的关系日益密切，农户的消费空间、居住空间、就业空间及社会空间急剧膨胀，对乡村聚落环境和空间结构均造成极大影响；（2）通过有效的政治制度安排，使农户获得相对自由的行为空间，奠定了乡村人居环境发展的行为基础。政治制度通过法律纽带维护和协调农户的各种行为和利益矛盾，农户的空间行为被严格限制在法律的框架内。同时，新的政治制度需要实践检验和制度本身的缺陷又使农户空间行为出现一定的扭曲，二者总是不断在博弈中寻求均衡。农户行为日益融入到一个横向一体化的社会中，对传统乡村人居环境系统带来决定性的影响；（3）通过有效的投资制度安排，一方面增强市场的可达性，延伸农户的消费空间；另一方面，国家公共投资的空间指向能够有效引导农户的居住、就业和消费的空间分布格局，促进乡镇空间格局有序发展。
二、现行制度安排对乡村人居
环境建设的约束
随着国家经济体制的转型和发展战略的调整，城乡关系日益得到改善，农户就业空间转移以前所未有的速度和力度进行，极大地促进了农户其他空间行为的扩张，对乡村人居环境产生了巨大的影响。但由于长期的观念积淀和制度惯性，我国城乡社会经济二元结构依然存在，并发挥着重要影响力。就乡村人居环境建设的现实性和紧迫性来看，我国尚有不少阻碍乡村人居环境建设的制度安排未能打破，主要制度约束有以下方面：
（一）基层组织管理制度约束
基层组织管理制度是影响农户空间行为的最重要的制度性因子之一，是乡村人居环境演变的重要驱动力量。1978年以来，的瓦解宣告了“政社合一”的组织体制彻底改变，新的乡村基层组织结构开始形成，表现为国家权力的纵向收缩，乡镇一级成为基层政权组织，同时恢复成立了村民委员会即行政村制度。乡村基层组织结构和功能的调整对农户空间行为的扩张具有重要意义。主要表现在两方面：第一，国家基层权力机构止于乡镇，对农户的直接干涉减少，农户真正获得了相对自由的行为空间，为农户空间行为的扩张提供了良好的外部环境。第二，“乡政村治”的管理体制意味着农户有更多的民利和选择自由。农户不仅获得了对土地的使用权和生产抉择自，还获得了相对自由的就业选择权，为转移剩余劳动力提供了基础。基层管理制度的变革和农户空间行为的扩张给乡村人居环境发展带来如下后果：（1）随着国家对农村基层组织控制力量的减弱，农户个性化和多样化的居住空间需求越来越强烈。一方面改变了传统乡村聚落空间形态，另一方面也预示着新的聚落空间将形成，而聚落空间是乡村人居环境的重要组成部分。（2）由于基层组织对农户生产活动的直接干涉减少，农户可以自由地选择种植结构和种植面积，为了获取最大收益，农户大量使用化肥，但很多化肥没有完全被土壤吸收，随沟渠流入河流，使农村河流普遍面临富营养化，农业面污染越来越严重。同时，农户基于住宅建设和扩大生产需要，大肆侵占和破坏村落公共资源，对村落生态环境造成很大负面影响。（3）基层权力机构的上移意味着对乡村政治思想控制的减弱，由国家主导的主流意识慢慢淡化。与此同时，市场经济中残酷的市场竞争和无情的优胜劣汰法则分化了原本高度同质性的乡村群体，促进了传统社会文化的转型。这种社会文化的转型本身具有不确定性，一方面积极的、乐观的、健康的外来文化可以很好地引导规范农户的行为，从而引起乡村人居环境系统的积极变化。反之亦然，城市拜金主义、享乐主义等消极文化的蔓延可能使一些农户不择手段地追求物质利益，加剧了城乡文化的冲突，腐蚀了传统纯朴的乡村文化。
（二）农村土地制度约束
土地是农村最基本的生产要素，我国的实施和完善是一次伟大的变革，标志着农户个体的回归和延续。承包制恢复了以农户家庭为基本生产单位，家庭成为独立核算的单位，恢复了经济功能，农户获得了生产经营权和产品分配权，极大地刺激了农户生产积极性。但若从产权清晰的角度来看，该项制度安排存在不少缺陷，即农户仅仅是获得了土地的承包权和生产经营权，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地所有权由农民集体所有，但“集体所有”是一个虚化的概念，缺乏明确的责任主体，土地所有权归属不清晰，进而导致土地继承权、出让权、抵押权和入股权等权利无法赋予农户，农户不能获得完整的收益权。农村宅基地产权同样面临着类似的制度性缺陷。不完整的农村土地制度对农户空间行为和乡村人居环境发展产生了重要影响：（1）土地不能自由流转导致农村大面积的撂荒，村落生态环境恶化趋势加重。由于农村土地管理存在制度性缺陷，一方面，农户认为土地二轮承包30年不变，就是土地承包权不能动，另一方面，基层政府认为土地是集体所有，不敢采取措施鼓励土地流转，最终导致土地流转不畅，土地撂荒现象严重。撂荒阻碍了土地集约型利用，水土流失现象与日俱增，对村落生态环境造成很大的负面影响；（2）农户宅基地流转存在同样的制度性缺陷，导致农户居住空间行为的外向扩张，对村落空间结构产生了很大影响，是村落空心化的主要驱动力量。由于受现行法律法规的限制，空废化的宅基地不能进行公开合法的转让，也无法复耕，只能闲置，加快了村落空心化；（3）由于农村土地流转不能顺利进行，相应的各种税费不能免除，农户难以摆脱土地的约束，阻碍农村剩余劳动力的转移，加大了乡村地域范围内农户活动的频率和强度，不可避免对乡村人居环境系统产生影响。
（三）农村户籍制度约束
农村户籍制度是计划经济的产物，是构成城乡二元经济社会结构的重要制度之一。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》标志着城乡壁垒的建立，并由此形成了城乡有别的粮食供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、消费制度、生育制度和养老保险制度等一系列制度。这些制度的制定和形成加剧了城乡居民生活方式、生活态度、生活水平和价值文化等方面的差异，农户的行为空间被严格地限制在农村领域，由此形成了较为明显的城乡“人居环境差”。虽然，90年代以来，国家对户籍制度进行了若干调整，但由于制度惯性，农村劳动力自由流动的制度并没有得到有效解决。以户籍制度为主体的城乡二元体制严重制约了农户的行为空间，给乡村人居环境带来一系列的负面影响：（1）1958～1984年，国家实行严格的户籍制度，严格控制农村劳动力流失，而农村基层组织又无权解雇多余劳动力，使单位生产空间范围内聚集了大量的劳动力，农户的生产行为空间始终保持着密集化的特征，给乡村生态环境造成很大压力。为了提高粮食产量，除了过密化的劳动力投入外，扩大耕地面积成为村干部的首选，开荒种田、烧山种地在这段时期持续发生。为了贯彻“以粮为纲”的方针，许多乡村提出“山到尖，河到边”的口号，毁坏了大片的树林，造成了严重的水土大量流失。（2）1984以来，国家户籍制度改革整体趋向松动，农村劳动力市场初步形成。然而，由于我国剩余农村劳动力的大量存在，户籍制度的制度约束和城乡二元经济结构的壁垒作用，决定了我国劳动力市场具有非均衡性和分割性特征。不公平的劳动就业环境对农户行为价值取向的改变有重大作用，农户行为的变异大多与农户的生存环境有较大联系，他们通过切身体会，将改变了的行为不断向乡村传播，加速了乡村地域文化的变迁。（3）户籍制度的改革促进了城乡文化的交流，但也伴随着诸多不和谐的因素。城市文化的强势入侵和乡村文化的日益萎缩将广大农户置身于两种文化相互转化的阶段，文化的冲突和矛盾几乎贯穿了农户生活的全部过程。一些农户对新文化表现出强烈的排斥、焦虑和失衡，极力地维护着传统文化的精髓。而另一些农户则对新文化表现出过度的崇拜，视乡村文化为落后的标签，极力地想与乡村文化断裂开来，由此导致了很多变异性的文化行为。
（四）农村投资制度约束
乡村人居环境建设是实现农村可持续发展的重要途径，也是新农村建设的重要内容，需要大量的建设资金。目前，乡村人居环境建设最迫切的投资需求领域有村庄发展远景规划、空心村整治和河塘疏浚治理等3个方面。村庄发展远景规划是乡村人居环境建设的前提基础，包括村庄发展的趋势预测和空间形态规划。全国现有约60万个行政村，如果每个行政村按照10万元的规格规划，则需要600亿元资金。空心村整治是乡村人居环境建设的重点和难点，整治要点包括宅基地的平整或复耕、村落内部沟渠疏通和道路完善等。由于我国乡村人居环境建设区域差异性大，制约因素多，发展模式不一，建设资金需求缺口不尽相同。如果按照每个行政村20万元计算，则需要资金1 200亿元。河塘疏浚工程需求资金主要依据河塘数量、污染程度而定，保守估计也需要200亿元。林毅夫认为如果以2020年作为全面建设小康社会目标实现之时，同时也是建设社会主义新农村完成之日，那么，从2006年起到2020年平均每年需要投入2 700亿元的资金[13]。然而，随着国家农村投融资体制的市场化改革，国有商业银行业务重心纷纷上移，农村从金融机构获得建设资金的能力大大减弱。首先，国家财政投资的空间格局依然没有变化，城市和非农行业的投入倾向长期存在；其次，商业银行贷款具有一定的歧视性偏好，对中大型企业贷款的比重远远高于个体农户，对公有制实体经济贷款的政策和资金支持要比非公有制实体经济大得多。乡村人居环境建设是一个系统工程，相应的公共设施需求量大，仅靠村庄自己的力量是无法完成的。在外部投融资体制约束下，许多建设规划构想无法实施，乡村人居环境建设大多处于停顿状态。
（五）农村保障制度约束
乡村人居环境建设目标是改善乡村自然生态环境、保护传统地域文化和实现人居空间活动的有序移动，这些目标的实现离不开完善的社会保障体系。在二元结构体制下，全面的社会保障主要是针对城市居民，农户因为拥有土地而被排斥在体制之外。改革以后，农户原来依靠的集体经济组织名存实亡，农户的社会保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社会保障缺乏背景下，土地是农户的“命根子”。即使是农户进城务工，他们的生活预期依然存在太多的不确定性和不稳定性，他们在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社会保障，面临着诸如生产生活环境差、城乡歧视性待遇、权益屡受侵犯、子女入学困难等问题。如果不是为了获得一点现金，农户不会舍弃尊严过着这种受歧视、没有保障的生活，而家乡土地是他们最大的物质保障和精神寄托。即使农户在城市中获得了一份稳定的工作，他们依然不愿意放弃土地承包权，客观上阻碍了农村土地流转和土地集约化利用，延缓了乡村人居环境演变进程。
三、乡村人居环境建设的制度
需求与优化路径 尽管乡村人居环境建设面临众多制度约束和现实困境，但应看到我国乡村人居环境优化的条件和时机也日趋成熟，中国多数乡村居民物质生活水平有较大改善，分享现代文明的愿望愈加强烈，这正是乡村人居环境建设的内生动力和社会基础。从乡村人居环境建设内涵出发，以统筹城乡协调发展为依据，以保障乡村居民享有公平的环境发展权利为核心，以引导农户人居空间行为为微观基础，结合乡村人居环境建设特点，构建了有利于促进乡村人居环境发展的新的制度框架。
（一）创新农村市场经济制度，维护人居空间有序发展
创新和完善农村市场经济制度，维护人居空间有序发展，应从以下几个方面入手：（1）深化农村产权制度改革，推进土地制度创新。农村产权制度是农村最基本的核心制度，也是影响农户空间行为的最重要制度之一，重点是推进包括农村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心内容是确保农户拥有土地或者宅基地的完整产权，允许农户依法按照自愿、有偿的原则进行土地流转，解除部分“两栖农户”的后顾之忧，从而加快了农户居住空间转移。将部分“两栖农户”完全城镇化，分流后余下的农户可以集约型利用土地，实行规模化生产，并适时通过撤村并点进行中心村建设，保障农户人居空间和谐、有序发展。（2）深化户籍制度改革，推进农村劳动力有序转移。户籍制度是计划经济的产物，是农村劳动力转移的制度，必须进行改革，实现城乡劳动力人口自由流动。进一步放宽中小城市和城镇落户门槛，简化落户手续，鼓励有固定收入来源的农户放弃农村土地，并在社会保障、子女入学、医疗保障等方面给予落户居民同等待遇，实现农村人口合理、有序分流。（3）深化农村金融体制创新，保障人居空间优化资金。维护人居空间有序发展需要大量的建设资金，必须对当前城市倾向和非农行业倾向的投融资体制进行改革。第一，鼓励多元化的投资主体，运用政府或民间力量参与宅基地整理、道路兴建与维修、中心村建设等领域。第二，鼓励和培育农村合作金融组织。在国家投融资困难的情况下，营造一个适宜的人居空间需要多元化的投融资渠道，对于一些类似俱乐部性质的领域，如村庄环境治理、村庄空间规划等，完全可以通过农村合作金融组织获得建设资金，优化乡村人居空间。
（二）完善财政转移支付制度，保障乡村人居公共物品供给
首先，必须明确各级政府以及基层社区各自承担的责任。乡村人居环境建设涉及到的公共基础设施有很多，在地理范畴上有属于全国性的，也有许多属于地方性的，还有的仅局限于社区、村落的，这决定了不同层次政府及社区承担的责任是不一样的。从公共经济学的观点来看，全国性的人居公共设施和服务外溢性很强，如流域性水系环境治理、大型水利工程等，对这些受益范围广的人居公共建设由中央政府提供符合公共物品供给理论。乡村人居环境建设中各种农田水利设施建设、农村饮水工程、农村道路建设等，他们的受益范围往往局限于某一特定的地域，这种类似“俱乐部”的公共物品都应在中央财政支出下，由地方政府提供。这是因为相对于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共物品的质和量更能符合当地居民的需要[14]249。乡村人居环境建设过程中许多人居设施是为某一村庄服务的，理论上，乡村社区应该是投资的主体，因为人居基础设施的受益方仅仅局限于该村落，具有一定的排他消费，其他村庄农户不能免费获得收益。这样，村庄集体的财政收入对于乡村人居公共设施的建设水平具有决定性的作用。除此之外，必须探索村庄公共设施供给的多元化模式。
其次，因地制宜，完善公共财政转移支付形式。建议在财政转移支付中引入竞争机制，中央、省级政府根据下级县市乡村人居公共设施完成数量和质量情况、农户满意度等综合指标来判定该县市提供乡村人居公共设施的绩效情况，并且根据绩效的高低获得相应的财政转移支付。中央和省级政府先平均给试点村人居公共设施建设拨一定的款项，定期派专门验收小组检查，并分为几个等级，按等级转移支付财政资金，上级政府根据具体情况确定相应等级的配套资金，并用法律规范化。
最后，根据农户人居环境满意度评价，明确公共财政支付的重点领域。乡村人居环境建设如何“破题”关键在于摸清农户自身期望与实际感知的差异程度，了解农户最关注的因素，为公共财政支出政策提供较为可靠的依据。
（三）创新农村社区管理制度，重构乡村社会关系网络
随着市场经济和城市化的快速发展，农户的社会交往空间由封闭性、半封闭性向更开放性转型，单一的社会交往空间、交往内容、交往形式和交往对象向更复杂化、多样化、异质化转型。因此，需要从微观的社区管理入手，创新农村社区管理制度。（1）探索农村社区管理新模式，构建和谐沟通环境。随着农户空间行为扩张，农户接受城市文明的机会越来越多，原本高度同质化的乡村居民出现了社会分化，传统以血缘关系维系的社会关系网络出现断裂，以业缘关系组建的社会关系网络开始形成。这些变化给农村社区管理带来新的挑战，必须探索适宜性的社区管理模式。目前，社区管理模式主要有政府导向型、市场导向型和社会导向性等3种。农村社区管理可根据自身发展条件选择相应的模式，但不管哪种管理模式都需要社区居民参与管理，争取获得更多的社会资本，重新构建优质的社会关系网络。（2）强化基层组织功能，填补社会网络裂痕。随着市场经济体制的改革和农村社会保障制度的缺失，农户赖以依存的重要资源——集体经济组织逐渐萎缩，农村社会贫富差距逐渐扩大，基于社会分化的社会关系网络进一步强化了这种趋势。因此，需要社区组织进一步强化基层组织功能，通过基层组织的行政力量，重新构建具有广大群众基础的社会关系网络，提升网络资源的质量。特别需要保障和鼓励弱势群体在组织内部的表达权力和表达意识，提升弱势群体的社会关系网络融入程度。
参考文献：
[1] 郑杭生.从传统向现代快速转型过程中的中国社会[M].北京：中国人民大学出版社，1996.
[2] 周庆华.黄土高原河谷中的聚落陕北地区人居环境空间形态模式研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.
[3] 雷振东.整合与重构——关中乡村聚落转型研究[M].南京：东南大学出版社，2009.
[4] 李志刚.河西走廊人居环境保护与发展模式研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.
[5] 李伯华，曾菊新.基于农户空间行为变迁的乡村人居环境研究[J].地理与地理信息科学，2009，25（5）：8488.
[6] 李伯华，刘沛林.乡村人居环境：人居环境科学研究的新领域[J].资源开发与市场，2010，26（10）：524527.
[7] 邓玲，侯欢欢.社会学视角下城郊乡村人居环境建设研究[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2011，13（6）：239241.
[8] 李伯华，刘传明，曾菊新.乡村人居环境的居民满意度评价及其优化策略研究——以石首市久合垸乡为例[J].人文地理，2009，24（1）：2832.
[9] 刘戎，史兴民，曹继亮.陕西彬县矿区居民人居环境满意度测评[J].西北大学学报：自然科学版，2011，41（4）：709714.
[10] 彭震伟，陆嘉.基于城乡统筹的农村人居环境发展[J].城市规划，2009，33（5）：6668.
[11] 周侃，蔺雪芹. 新农村建设以来京郊农村人居环境特征与影响因素分[J].人文地理，2011，26（3）：7682.
[12] 丁奕.粮食流通体制向市场经济转变的过程分析及启示[J].乡镇经济，2004（2）：1517.
党的全会把农村环境保护工作提上了议事日程。农村环境污染防治和生态建设取得了积极进展。但是必须清楚地看到全县农村环境保护明显滞后于农村经济社会发展。农药、化肥以及畜禽养殖粪便污染日益加剧，对加强农村环境保护工作作出了全面部署。经过努力。农村生活污染、工矿污染问题日益突出。农村饮用水源存在严重隐患。造成农村环境问题的主要原因，农村环保问题没有引起足够重视，农村环保资金投入不足，农村环保基础设施建设严重滞后，农村环境监管能力薄弱。
加强农村环境保护是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。也是促进生态文明建设的具体措施。各乡镇、各有关单位要从全局和战略的高度，适应农村经济社会发展、建设社会主义新农村的重大任务。加快实现环境保护历史性转变的客观需要。进一步提高对农村环境保护重要性和紧迫性的认识，切实加强我县农村环境保护工作。
二、明确农村环境保护工作的指导思想和目标任务
一）指导思想。以科学发展观为指导。坚持以人为本、城乡统筹。禁止工业和城市污染向农村转移，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求。把农村环境保护、产业结构调整与节能减排结合起来。全面实施农村小康环保行动计划，着力推进环境友好型的农村生产生活方式，促进社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会提供环境安全保障。
二）主要目标。近期目标：加快区域性、行业性环境污染整治。按照“农村环境五整治一提高”工程要求。农村环境污染得到有效控制，建立长效管理机制。开展畜禽粪便、生活污水、垃圾固废、化肥农药、河沟池塘污染治理。农村饮用水源地环境质量有较大改善；卫生厕所普及率达到95%生活污水污染防治取得实质性进展；农村生活垃圾收集与储运系统基本建立，生活垃圾处理率达72％以上；禁养区内养殖场完成整治，规模化养殖场的畜禽粪便治理率达到100％；农业面源污染防治力度加大，高效、低毒、低残留农药使用率提高10%以上，使用面积达70%以上；完成治理一批受污染的农村河沟池塘；提高村庄绿化水平，村域范围内的宜林荒山绿化率达95％以上；市级生态村创建面进一步扩大；农村环境监管能力得到加强，农村居民的生态环保意识切实提高。
远期目标：2015年末。受污染河沟池塘的环境得到有效恢复。全面建立农村环境监管体系，农业面源、生活污水、生活垃圾、畜禽养殖场的污染整治取得显著成效。全县农村人居环境和生态状况明显改善。公众环保意识明显提高，30％的行政村建成市级生态村，农村环境与经济、社会协调发展。
三、突出农村环境保护工作重点
一）加大农村饮用水源地保护工作力度。把保障饮用水源安全作为农村环境保护工作的首要任务。加强饮用水水源保护区的监测和监管。严防养殖业污染水源，依法科学划定农村饮用水水源区。依法取缔水源保护区内的排污口。制定饮用水源保护区应急预案，确保群众饮水安全。
二）加大农村生活污染综合防治力度。结合生态村建设。引进生物处理技术。深化卫生厕所改造工作；加强农村生活垃圾处理工作，结合沼气池建设。因地制宜开展生活污水处理工作；按照农村改厕卫生标准。加快建设垃圾中转站，强化生活垃圾收集、储运系统建设，建立健全“村居清扫收集、乡镇集中代转、县装运处理”垃圾处理模式；引导农村居民改变随意排放生活污水、随意丢弃生活垃圾的陋习；加大对“农家乐”等农村三产服务业的环境监管，禁止直接排放污水、垃圾等污染物；加强农村医疗废物管理，禁止直接排放医疗废物，逐步实现无害化集中处理。
三）加大区域性与行业性污染整治力度。坚决取缔农村现有的污染环境非法加工场点。巩固整治工作成果。进一步加强区域性、行业性污染整治工作力度。建立长效管理机制。
四）加大农村工业污染防治工作力度。严把环境准入关。严防污染企业向农村转移；严格按照国家政策。淘汰污染重、能耗高、效益低的企业，严格按照国家环保政策和要求审批建设项目。逐步淘汰现有的污染严重、技术落后的生产能力、工艺、设备。鼓励企业开展清洁生产，大力发展循环经济。
五）加强畜禽养殖污染防治。限期关闭、搬迁禁养区内的畜禽养殖场。必须严格执行环境影响评价和“三同时”制度。综合利用和处置畜禽排放的污染物，新建、改建、扩建规模化畜禽养殖场。确保污染物达标排放。遵循资源化、无害化和减量化原则。依据土地消纳能力，引导畜禽粪便还田。
六）切实控制农业面源污染。编制农药、化肥和农膜等农业面源污染治理工作年度计划。积极推广测土配方施肥。加大秸杆禁烧力度。采取综合办法控制农村面源污染。指导农民科学施用化肥、农药。鼓励使用农家肥和新型有机肥。鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药。鼓励农膜回收再利用和秸秆还田。
七）加强河道治理和绿化工作。按照“水清、流畅、岸绿、景美”要求。清除飘浮物、障碍物。建立长效管理机制，全面整治农村河沟池塘。提高水体自净能力。保护农村水体环境质量，巩固整治成果。大力开展村庄道路、水体沿岸、屋前房后等地域的绿化，实现村庄和住宅四周的绿化美化，建立健全绿化管护制度，不断提高绿化覆盖率和绿化水平。
八）深化生态村创建工作。进一步加大工作力度。引导和推动一批社会基础较好、经济实力较强、生态环境良好的社会主义新农村达到环境保护要求。通过狠抓污染整治与生态村创建相结合。大力开展生态村创建，把深化生态村创建与农村经济社会发展有机结合起来。经济相对发达但环境质量欠缺的村。建成一批经济发展和环境保护相协调的示范乡村。
九）加强农村生态环保宣传。生态环保宣传工作要向广大农村倾斜。以群众喜闻乐见的宣传方式。推广健康文明的生产、生活和消费方式，充分利用广播、电视、报刊、专栏、网络等宣传载体。广泛开展环保知识和环境法律知识的普及教育。开展生态文明教育。培养农民参与农村环境保护的能力。广泛听取农民对涉及自身环境权益的发展规划和建设项目的意见，尊重农民的环境知情权、参与权和监督权，维护农民的环境权益。
四、建立健全农村环境保护工作的长效机制
一）强化环境保护目标责任制考核。建立健全环保政绩考核制度。各乡镇主要领导是环境保护的第一责任人。加强部门合作。支持和推进环境保护。同时，对辖区环境保护工作负总责。各乡镇、各部门要树立大环保、大生态意识。形成合力。将年度环境保护目标责任制考核结果作为领导班子、领导干部政绩考核的重要内容之一。
二）加大农村环境保护投入。紧紧抓住国家扩大内需、加大对基础设施投资力度的重要机遇。大力推进生态建设。最大限度地争取国家项目资金支持。
[关键词]城镇化；移民安置；黄河下游滩区；河南滩区
[中图分类号]F292 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0049-05
上世纪末以来，城镇化安置在灾后重建、扶贫搬迁、水库移民、滩区移民和生态移民中被广泛采用，成为1998年长江流域灾后重建、陕南移民搬迁、京津冀风沙源治理工程生态移民及三峡库区、南水北调中线工程库区、黄河小浪底库区和淮干滩区移民中普遍采用的移民安置方式，产生了重大的社会影响。
滩区是黄河下游河道的重要组成部分，作为行洪、滞洪、沉沙的重要场所，在保障黄河安澜和我国经济社会安全中具有重要意义，对受洪水胁迫和滩区治理影响较大的滩区群众实施移民搬迁，不但是帮助滩区群众脱贫致富实现可持续发展的必要手段，也是实现下游河道有效治理确保黄河安澜的必由之路。河南省黄河滩区（不含封丘倒灌区）面积达2116km2、滩内居住人口达125.4万人，分别占黄河下游滩区（不含封丘倒灌区）面积的67.09%、滩内居住人口的66.17%，分布在黄河下游游荡型和豆腐腰河段，具有典型的多样性和复杂性特征。由于贫困发生集中、脱贫难度大，实施滩区移民搬迁成为河南省黄河下游沿黄市县乃至全国全省全面建成小康社会的重要任务。为此，河南省经过长期酝酿、准备，于2014年正式做出紧紧围绕新型城镇化建设大力实施移民搬迁，以从根本上解决群众脱贫难、滩区发展难问题的总体规划，并于当年部署搬迁试点。经过两年多探索，围绕安置点建设和群众搬迁，滩区移民安置在民主决策、迁安组织和住房分配等安置工作方面实现了重要创新，为下一步全面推进移民安置工作打下了良好的理论和实践基础。但是安置过程中仍然存在许多现实问题，本文针对这些问题进行系统深入分析，揭示这些问题产生的深层次制约因素，以为政府全面实施滩区移民安置工作提供有益决策参考，同时为其他城镇化方式移民安置工作提供理论和实践借鉴。
一、河南黄河滩区移民安置的现状
实施大规模移民搬迁并进行城镇化安置需要一定的经济和社会基础支撑，目前在河南省黄河滩区实施相关移民安置项目已经具备多方面成熟条件。一是国家黄河治理和区域经济发展战略形成了良好的外部环境，《黄河流域防洪规划》明确提出了在下游进行居民外迁和实施生态补偿的治理途径，《中原经济区规划》明确要求河南省将“扶持沿黄低洼易涝等特殊贫困地区发展”、“加大异地扶贫搬迁力度”等列为中原经济区建设的重要工作内容，国家和省市对连片特困地区扶贫开发具有明确的决心；二是当前河南省城镇化率接近50%，正处于城镇化、工业化加速发展阶段，农业劳动力和农村人口向非农部门和城镇转移的趋势十分明显，为滩区移民搬迁打下了良好的社会基础；三是近年来河南省经济总量稳居全国第5位，经济增速和财政收入连年保持较快增长，已经具有较强的经济实力和财政实力，为滩区移民搬迁奠定了坚实的经济基础；四是现代农业有了长足发展，农业机械化日益普及、农业生产服务蓬勃发展，使得农业生产作业半径扩大、农业生产效率提高、适度规模化经营模式日趋成熟，使得通过促进土地流转有效保护和充分实现搬迁居民的经济利益成为可能；五是面对滩内的生活和发展困境，群众搬迁意愿十分强烈，具有良好的群众基础。
在这些有利条件和良好发展基础上，2014年12月25日，为了科学有序、积极稳妥地推进滩区移民搬迁工作，河南省选择范县、封丘、兰考3个县4个乡镇中受洪水威胁较大、能整村外迁安置的14个村庄作为第一批试点，开始全面推进黄河滩区移民安置试点，以为全面推进移民搬迁探索可复制、可推广的经验。其中，范县两个乡镇分别涉及6个村、1295户、4707人和2个村、742户、2277人，封丘县涉及1个乡镇共计5个村、2053户、7636人，兰考县涉及1个村、586户、2100人（数据为规划数字，实际搬迁中有所调整）。试点计划安排资金12.04亿元，资金来源中中央财政性资金占27.16%，省财政占9.80%，各县合计占6.31%，群众自筹占13.62%，整合部门项目资金20.52%，节余建设用地指标交易等其余资金占22.51%；用途上，用于住房占57.72%，基础设施和公共服务基础设施占29.82%，安置地占地补偿占5.90%，水保和环保等其他资金占0.58%。试点组织上，根据试点推进时间节点特征，划分成6个阶段19个环节，每个环节根据任务性质不同，分别由相应的县乡政府、项目法人、省直主管部门等作为主办单位，其他相关责任单位作为协助单位实施推进。目前，第一批试点大部分住房、基础设施和公共服务设施基本已经到位，部分试点群众已经完成安置入住，正在进行土地复垦并完成节余指标交易。
经过近两年的探索，随着各地第一批试点群众陆续搬入安置社区，移民安置已经取得了丰富的经验。一是探索出了能够实现迁建工作民主决策、公众参与的科学载体。封丘县经过实践，探索出了以迁建理事会为载体的民主决策、公众参与机制，由迁建理事会表决通过的各项方案获得了群众普遍认可，对迁建招标和建设过程监督也使群众得到了安心，对移民迁建工作起到了直接推动作用。二是强化各类扶贫资源的整合利用。各地积极整合交通建设、医疗卫生、教育文化等支农、扶贫和社会资金，支持安置区配套公共设施建设；优先安排土地年度计划指标用于安置地建设，解决安居和产业发展用地问题；通过公租房建设，解决老年和鳏寡孤独等特殊群体住房问题。三是立足特色优势在产业发展上狠下功夫。濮阳市积极引进汇源集团、君乐宝集团等8个知名企业落户滩区，共谋滩区发展路；封丘县积极争取国家基金，在安置地规划建设标准化厂房和农民创业园，并依托临近的环卫起重产业园，多措并举解决安置群众就业创业问题。四是大力引进现代农业企业，努力培育各类新型农业经营主体，加快推进土地流转，积极发展土地托管和农业服务，多途径解决搬迁群众土地权益实现问题。
二、河南黄河滩区移民安置的主要问题
（一）安置途径选择与安置地定位发展问题
以城镇方式实施移民安置，从安置对象去向来看，可以分为分散安置和集中安置，其中集中安置可以根据安置地建设的城乡类别分为建镇和新村两大类型，而依据城镇区位、规模和定位还可以建镇分为新城和特色小镇两种类型。河南滩区安置目前以集中安置为主，建镇安置又占了其中绝大多数；分散安置虽然也被总体方案和试点方案所鼓励，并且允许在宅基地复垦后按照相同标准领取安置补助，但是在实际安置中较少。安置地住房、基础设施和公共服务设施严格按照城镇标准设计建设，并兼顾群众农业生产的需要，规划了农机具存放场所；部分安置房建设还采取了乡村院落设计方式（如兰考安置社区）。采取集中安置，好处是可以减少由于多样化安置带来的不可控风险，但是也存在安置途径单一、成本过高、增加了部分安置对象机会成本（即已进城安置对象需要在购房安居上陷入“两线作战”的不利局面）等问题。采取建镇安置，目前主要是基于节约土地和建设成本考虑，并非是基于安置地发展定位作出的安排；在这种情况下，安置地规划建设往往基于安置规模考量，而不是基于安置地长远发展作出的系统安排，缺乏合理的顶层设计，因而在涉及到产业发展、群众农业生产需求时不得不作出诸多临时调整和安排。这样就出现了以城镇进行安置规划和实际上非城镇化发展模式之间的冲突，因此在进行住房建设、住房安置和发展产业时难以利用城镇建设用地开发形成的市场机制以充分发挥市场作用，导致财政和群众经济负担过重。
（二）安置地产业选择与培育问题
产业是城镇发展的基础，也是以城镇化实施无土安置的重要基础。尽管在试点探索过程中，各地对产业培育问题下了很大力气，产业规划也是安置地规划体系中最为重要的组成部分，但产业培育和就业问题仍然是安置地发展面临的最大风险，也成为关系到当地居民能否长期稳定安居所关注的核心问题。影响安置地产业选择和培育的因素涉及到多个方面。首先由于移民安置采取的是试点先行，但目前在省市和县级层面仍然没有明确全面实施移民搬迁的规模和时序，安置地区域定位和安置规模存在一定不确定性，客商投资面临一定的投资风险。其次，部分安置地规划建设是建立中长期发展预期基础之上的，在经济新常态下，外部发展形势较为严峻，一些规划中的重要交通等基础设施推进缓慢、不确定性较大，客商投资避险情绪比较严重。再次，受教育水平和家庭经济条件限制，当地劳动力以初中及以下学历为主，中老年劳动力比例较大，普遍缺乏工业生产和服务业技术技能，整体劳动素质较低。最后，第一产业向第二和第三产业延伸存在一定的经营风险，当地政府、企业和居民普遍缺乏相应的资金、经营、管理和技术能力，滩内外土地资源整合也面临着农业合作组织发展水平较低、用地成本相对过高、滩内现有农业基础设施建设不足等问题。
（三）移民安置资金与基础设施建设问题
功能的完善是城镇规划建设过程中的重要问题，由于是在一片空白地上建设新城、新镇，资金和基础设施建设问题在移民安置中表现得尤为突出。尽管国家、省和市县政府在安置地投入了大量的专项资金，同时允许将涉农资金和扶贫资金向安置地建设倾斜，集中使用，但是资金问题仍然是安置地建设和群众安居中遇到的突出问题，相关基础设施配套问题也以各种形式出现。首先，尽管安置资金和各种资源已经允许在一定范围内合理统筹使用，但是仍然在大的类目上有较强的限制，新形势下一些新的安置项目建设仍然缺乏合适的资金来源。例如，为了尽可能节省土地资源，部分安置社区规划了7层以上高层住房，但是电梯购置却不能使用安置资金，只能群众自筹。其次，地方财政尤其是县级财政仍显吃力。在移民安置过程中，县级财政不仅要完成住房和基础设施部分资金配套，同时在群众动员、迁建组织和产业发展方面也形成了较大的管理投入，并且随着经济社会的发展，管理投入不仅仅是人力的投入问题，物质投入也越来越高，成为县级财政越来越大的压力。第三，群众住房投入压力和居住成本凸显。当前，安置地住房建设按照略高于城镇居民居住条件核算住房标准，进而根据建设成本核算安置成本，各级政府出75%左右，居民仅需要出资25%多一点。但是在实际调查当中发现，由于安置地公共空间、商业空间和居家老人小孩比例与城市相比有很大不同，再加上需要为一些农业生产资料腾出空间，群众在选择时往往就高不就低，再加上装修费用，实际花费往往是项目规划中估计花费的两到三倍，即高达10万元左右。此外，由于搬迁到安置社区后水、燃料甚至蔬菜不能像以往就地解决，取暖、降温耗电开支也高于原有居住方式，基本生活支出也远高于原有居住方式，对相当一部分群众形成了较大的经济压力。最后，基础设施配套方面，安置过程中出现了新的情况和问题。例如，为了解决群众就业问题，安置社区往往规划有一定的产业空间和商业空间，产业发展和商业发展较纯粹居民安置对基础设施建设规格明显要高，如何衔接基本需求和较高层次需求之间基础设施配套成为新问题；安置地住房建设以多层和小高层及高层为主，当前一些社区通过社会资本建设供气站、车辆运输方式供应燃气，居民使用成本明显偏高，成为新的待解问题。
（四）集中安置居民资产处置与发展问题
与先转换职业身份到城镇谋生逐步实现城镇移民的自愿城镇转移不同的是，以城镇方式开展移民安置始终具有明显的非自愿性本质和职业身份过渡的阶段性任务，安置群众农业生产工具（特别是大型农业生产机械）和处置农业生产资源（特别是土地）问题在移民安置中成为能否使群众长期安居的重要因素。当前，滩区移民搬迁集中安置的居民资产处置和发展面临着诸多突出矛盾，成为当前安置地通过劳动力转移、土地流转和农业合作经营逐步妥善解决土地、农业生产工具和家庭经济发展等突出问题的关键制约因素。一是新型农业经营主体培育、农业和非农业融合发展及农业服务发展仍然不足，亟待政府加大引导、扶持和培育力度加快推进，同时也亟须强化现代农业企业的引进和农业专业合作组织及农业服务市场的培育。二是劳动力受教育水平、技能水平不足，在转型到非农部门或者从事现代农业时难以满足现代生产需要，亟待加强安置群众文化和技能教育。三是当地非农产业发展不足，亟待通过优化发展环境、改善对外交通条件增强安置地产业吸引力。四是由于安置地群体的特殊性，老年、妇女和儿童比例以及贫困和鳏寡孤独残等特殊群体比例要远高于一般农村和城镇，需要在文教体卫、特殊岗位和社会救助等方面作出特殊安排，以照顾这些群体发展的需求。
三、全面推进黄河滩区移民安置的对策
（一）优化移民安置总体思路
结合当前经济社会发展环境和试点探索中出现的新情况、新问题，为顺利实现移民安置工作的全面推进，需要在以下五个方面对其总体思路进行优化。第一，将紧紧围绕新型城镇化建设，调整为与供给侧改革、新型城镇化和新农村建设相结合，基本原则方面突出“分散安置”和“区域联动”内容，大力鼓励有条件、有意愿群众在滩区移民政策和房地产去库存双重政策的经济支持下以家庭为单位向城镇转移，实现目的城镇去库存与安置地减压力共赢；建议构建合理机制，依据黄河下游防洪区省辖市城市规模、财力和房地产库存压力给予接收任务，在一定的竞争和补偿机制下实现区域联动。第二，突出产业为基、就业为本，要求安置地的选址、规划和建设必须充分考虑县域经济、交通条件和资源基础，将其与国家、省及市县城镇、产业和交通体系规划与发展进行全面对接，为产业发展和群众就业提供良好的发展机会。第三，突出因地制宜、分类施策并赋予更多涵义，要求依据安置地建设规模、区位和农业生产等条件，将安置地分别按照县域副中心城镇、特色产业小城镇、服务型小城镇和新农村进行规划建设，城镇用地比例在上述类型中依次降低，基础设施和非农产业发展要求也依次降低，人均住房面积依次提高。第四，突出重点建设和循序渐进及尽力而为原则，要在规划建设过程中按照群众生活和产业发展优先次序，将住房建设和产业用地放在重要位置，基础设施建设突出群众和产业需求；要着眼长远发展需求，在规划建设中为后续移民安置和周边群众向城镇型安置地转移留有发展余地。第五，要突出绿色化发展，承接产业必须符合国家产业政策，不承接高耗能、高污染、高排放企业，努力发展高效绿色农业、乡村休闲和湿地生态旅游，加大沼气、太阳能、风能等开发利用，充分利用农业废弃物，降低分散用能设施建设和用电成本。
（二）完善移民安置规划体系
针对当前移民安置试点中出现的突出问题，还必须在上位规划、安置地总体和专项规划等方面进一步进行完善，以全面推进滩区移民安置的需要。在上位规划方面，需要对土地利用总体规划、城镇体系规划、现代交通体系规划、绿地系统规划等进行调整，特别是需要对土地利用总体规划进行调整以满足安置地建设用地需求和滩区绿色产业发展需要，对城镇和现代交通体系规划进行调整以增强安置地城镇建设和产业发展的基础支撑。在安置地总体规划方面，对安置地人口自然和机械变化进行科学预测，合理规划安置地建设和未来发展空间，根据产业发展、居民生活、生态建设需要，并结合当地老年、妇女、儿童和鳏寡孤独残等特殊群体比例相对较高的特点，科学布局生产、生活和生态空间。在专项规划方面，在加强基础设施和公共服务与上位规划有效对接、与安置地发展充分结合的基础上，根据安置地类别特征分别突出相应的特殊要求，对定位为县域经济社会副中心和特色小城镇的，突出产业发展和就业扶持规划，使之成为安置地及其周边经济社会发展的重要支点和吸纳劳动力转移就业的重要场所；对定位为服务型小城镇和新农村的，突出基本公共服务和现代农业规划，使之成为安置地及其周边农村地区文化、教育、卫生和体育等公共服务的中心地和现代农业发展的支撑点。
（三）加强顶层设计和政府投入
要实现安置地的可持续发展，还依赖于体制机制创新和政府持续投入，以构建当地经济社会发展的活力动力。首先是需要加强顶层设计，将具有城镇发展定位的安置地按照城镇建设标准进行规划和建设，用地性质按照城镇国有土地进行征收、出让，使安置地建设和发展能够充分借鉴和利用国内城镇化探索过程中形成的管理体制和开发机制；不能实施城镇用地政策的，划定一定比例的农村经营性建设用地，率先进行农村经营性建设用地试点，探索利用市场机制加快安置地建设和开发的创新机制。其次是要持续加强政府对安置地产业发展的支持力度，对进入安置地和滩区的工业企业和农业企业采取更加优惠的税收政策和财政政策，扶持既符合国家和省市产业发展政策，又能够充分发挥安置地区位、劳动力和资源优势，同时还能够做大做强并构建起相对完善产业链的工业企业和现代农业企业在当地发展，支持当地企业、农村专业合作组织和家庭依托主导产业和支柱产业的发展进行创新创业和发展壮大。最后是要持续加强安置地投入，尤其是要加强交通、电力和燃气等需要外部网络环境支持的基础设施投入，以降低生产经营和生活成本，增强投资吸引力；鼓励各级政府通过整合资源和增强本级财政资金投入，以产业引导基金、产业培育基金、产业发展基金和就业稳岗奖励补助基金等形式，加强产业发展和吸纳就业支持力度；加强对当地劳动力培训的财政支持力度，支持当地劳动力结合自身条件并根据产业发展实施订单式、定向式培训，以尽快适应产业发展和现代农业经营的要求。
（四）激发市场和社会资本活力
安置地的稳定快速发展，既需要充分发挥市场作用的优势，也离不开社会资本的支持，需要从多个方面着手发力。一是要充分发挥市场配置资源的作用，加强基础设施、住房和公共服务设施建设过程中招投标管理，充分发挥市场竞争机制在保证建设质量的前提下增加效率降低成本。二是划分安置地开发建设过程中政府和社会资本边界，基础设施、安置住房和公共服务设施等属于政府投资项目的，在加强政府投入的基础上，尽量探索政府和社会资本合作（PPP）模式，以充分发挥政府资金“四两拨千斤”作用，放大财政资金效应；产业发展、市场建设运营和商业设施尽量留给市场，通过竞价、竞效机制，让社会资本充分发挥市场活力强、发展机制灵活的优势，加快产业培育和商业发展。三是充分发挥金融作用，允许安置地管理机构和群众以资产权益为抵押，进行市场融资和住房贷款，缓解安置地投资和群众住房的即期压力。
（五）强化安置群众权益保障
稳得住，是移民安置工作是否成功的重要考量指标。要让群众稳得住，除了安置地稳定快速发展奠定的经济基础外，还需要加强对安置群众各项权益的保护，其中最主要的是对以土地权益代表的资产权益保护，需要从多个方面发力。首先，是要以加快新型农业经营主体培育和农业技术服务发展为基础，加快拓展土地流转和土地托管等土地权益实现途径，创新群众以大型农业机械和农业生产服务入股农业专业合作组织途径和机制。其次，要在满足黄河下游治理和防洪管理要求下，加大对滩区土地投入力度，提高滩区农业基础设施建设水平，提升滩区土地资源质量，引导滩区土地资源有序可持续开发利用，使滩区土地资源能够实现保值增值。最后，加快滩区土地确权登记，尽快在滩区开展土地承包经营权入股和抵押试点，进一步拓展土地权益实现途径。此外，还应该做好农村老人、儿童和孤残等特殊群体照顾和救济工作，稳定滩区发展的社会基础。
参考文献：
[1]中国科学院学部.关于黄河下游滩区安全和发展的对策与建议[J].中国科学院院刊，2008，23，（2）：153-155.
[2]丁同民，韩鹏，生秀东，王宏源.黄河下游滩区移民搬迁问题研究――以河南省黄河滩区为例[J].中州学刊，2014，（12）：80-84.
[3]危丽，王春兰.三峡库区移民小城镇的产业发展研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），1997，（5）：137-140.
[4]张宝森，张厚玉，马卫东.黄河下游滩区现状及存在问题分析[J].国土资源科技管理，2005，22，（5）：61-65.
[5]葛根高娃，乌云巴图.内蒙古牧区生态移民的概念、问题与对策[J].内蒙古社会科学（汉文版），2003，24，（2）：118-122.
[6]杜云素，李飞.城镇化背景下农村水库移民的安置策略[J].农村经济，2014，（6）：109-112.
[7]李鸣骥，黄立军.宁夏中南部地区生态移民几种城镇化模式对比研究[J].小城镇建设，2013，（5）：42-47.
[8]康兰媛，朱红根.湖区农户湿地保护与移民建镇意愿的影响因素――基于鄱阳湖区农户调查问卷[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2015，16，（1）：55-60.
第一,好的环境是人居生活的重要组成部分。那么,什么是农村环境艺术?农村环境艺术就是由村镇的建筑物、构筑物、道路、绿化、开放性空间等物质实体构成的空间整体视觉形象,多指农村环境景观。农村环境艺术和城市环境艺术是不同地域、不同规模但是同一性质的问题。村镇和城市这两个词虽然不是一个意思,但都是人类生活聚居的场所,都是人工条件支配或控制了自然条件的一种环境。人们这种改造自己生存环境的活动,改造得好可以创造出优美的景观,改造得不好就会产生“视觉垃圾”。农村环境艺术与村镇规划有重要的区别,并不是做好了村镇规划就可以代替好的农村环境艺术,从而产生优美的村镇景观。从城市设计的角度看,农村环境是四维的研究和解决建筑形式、色彩、质地等的美学问题。在这方面很多无可争议的实例,如:云南的丽江古城,之所以成为人们争相一睹的旅游热点,就是因为它完整保存着宋末元初纳西族民居建筑风貌,古朴典雅的民居建筑群,依山傍水,参差错落,五花石街巷曲折幽深,四通八达,集得天独厚的自然条件、巧夺天工的人的智慧于一体,达到了人与自然的完美结合,三万居民世居古城,创造和保留了独特的民族文化,形成独具魅力的“东方威尼斯”。又如,苏州水乡的周庄、浙江乌镇等都是因为景观特色才成为举世瞩目的旅游胜地的。
第二,好的农村环境景观是一个地区文明水平的直接体现。村镇景观在更广阔的空间里对城市产生着直接影响。因此,村镇景观在某种意义上是体现一个地区审美素养的重要组成部分。
第三,优美的环境也是良好人居环境的必要条件。以往,农村是由普通民居和一些公共建筑生成的村镇,就是为人的聚居和活动的场所,其建筑形式首先受经济承载力的影响,其次考虑使用功能的需要,最后才考虑审美的需要。如今,农民的生活水平不断地提高,审美观念逐渐加强,但是由于审美能力和品位问题而花钱营造了“不如意”。特别应当说明的是,并不一定美的建筑就一定比不美的建筑费钱,粉墙黛瓦可能比瓷砖和琉璃瓦更便宜,但在一定的环境中给人的感觉可能更舒服些。
二、新农村环境建设中存在的问题
新农村环境艺术建设是一个长期的过程,需要分层次、分类型、分阶段逐步实施,并在实施过程中警惕一些问题的产生。第一,“形象工程”带来的“短视意识下的美化运动”。社会主义新农村建设,如果不加以正确认识,则很可能被部分急于追求“政绩”的干部简单理解为“宽马路,大洋房”,而给五千年的中国农村大地的生态和乡土遗产景观带来不可逆转的“损害”。这样“改造”的后果,不仅达不到预期的效果和目的,还会使农村集体以及个人背上沉重的包袱,弱化“生产发展、生活宽裕”等目标,影响了可持续发展的动力。第二,“发展经济”前提下的“国土安全格局的破坏”。人与土地的和谐关系是“和谐社会”的根基,这种和谐关系体现在健康安全的生态过程、秀美朴实的自然环境、人对土地的精神寄托和归属感。一方充满诗意和精神灵秀的土地是民间信仰和民族认同的基础。中国国土下述两个特点使维护和谐社会基础的任务艰巨异常:第一,本来脆弱的土地生态面临更严峻的挑战。巨量的人口,有限的资源,特别是土地和水、林地资源,几千年不断的开垦,使中国土地生态异常脆弱,自然灾害频繁。历史上,因自然灾害而流离失所的情形往往是社会不安定因素,而城镇化对土地的侵占又将使这种人地关系矛盾更加突出。第二,五千年的土地充满了精神含义,是草根信仰的载体。古老的土地上,由于世代人的栖居、耕作,留存了丰富的乡土遗产景观,一条小溪、一座故园家山、一片圣林、一汪水池,都是一家、一族、一村人的精神寄托和认同。这些乡土的民间的遗产景观,与他们的祖先和先贤的灵魂一起,构成了中华民族草根信仰的基础。然而,在过去城镇化和乡村建设的过程中,由于认识问题的肤浅和缺乏科学发展观的指导,乡土生态和文化景观遭到破坏,脆弱的中国大地生态景观和不可或缺的乡土遗产景观历经磨难。“经济全球化”背景下“洋文化”肆虐及对历史遗留文化精华的否定,令人心痛。当今,全球化的浪潮席卷世界各地,全球化已是人类进程中不可逆转的发展趋势。任何一个国家和民族,都已无法把自己封闭起来,与世隔绝。那样,不仅不能发展,甚至不能生存。事实上,人类社会的发展是一个不断扩大文化交流的过程。当代的每一个国家和民族,都纳入了世界范围的多元、多向文化交流之中,拒绝交流是不可能的。但文化交流过程中所产生的文化接触、文化冲突、文化移植、文化融合等问题,应引起在新农村景观建设中足够的重视。在这个全球化的大市场中,“文化国界”愈发显得重要,因此,建立在东西方文化对比、交流大环境下的新农村的乡村景观建设,相比以往任何时代都应更加尊重文化的多样性和差异性,更加强调由文化的差异为地区所带来的价值和吸引力。这就需要在继承自身乡村文化遗产的前提下,能够很好地整合同质文化和异质文化,并勇于文化创新。否则,在这个五千年文明古国文化的繁茂之地,或许就只能看到历史文化的只毛片羽。第三,政府主导下的“大包大揽”。科学发展观要求“以人为本”,新农村环境建设同样也要求“以人为本”,充分尊重农民意愿。要坚持村民自愿原则,各级政府只能引导和扶持,调动农民的积极性,决不能起包办和替代的作用。在规划设计的整个过程中,都要充分征求农民的意见,按照村民自主、自愿、自立、自我组织、自我觉悟、自我改造的过程进行,还应防止站在城市的角度去要求农村环境的艺术改造,避免出现城不像城、村不像村的结果,要从新农民、新农村、新农业的角度去审视和制订,以农民得到实惠为根本出发点,并且作为评判标准。第四,如何建设新农村,现在的理论探讨有待完善。首先,表现在新农村建设的目标上,现在的常见提法建议加上“生态良好”一项,成为生产发展,生态良好,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主。新农村建设最重要的是改善农业生产条件和保护农村生态环境。其次,是基础设施,这牵涉到投资结构的问题,即投资的时空分布。区域内的农村聚居形态要符合自然规律和经济规律,投资如果和符合规律的农村形态结合,则会比较合理。否则,如果是“撒胡椒面式”的投资,则投资的回报率低,且可能有负作用。举个极端的例子,如果一个村子位于生态脆弱的山区,如果要修路,投资很高,还可能会破坏生态,如果是非常重要的生态保护区,可能把当地小村落的农民迁出比较合理。
三、根据当地实际情况和特色开展环境建设
新农村建设现在已拉开大幕,但新农村环境要建设成什么样,怎样建设,如何做好,这些问题都需要探索。吴仁宝领导的“华西村”是新农村建设的一个典型,固然,“华西村”成绩斐然,但是否将“华西村”的环境建设大规模“克隆”就能建设成新农村?值得实事求是思考。要确定新农村的合理形态,首先要用环境艺术设计方法研究农村的环境建设。根据环境异质性原理,依次确定需要保护的耕地的范围,生态用地的范围及农村建设用地的范围,由此确定基础设施的走向。工业应适当集中于城镇体系结点上,建设生态工业园。如果全国大部分村庄学“华西村”模式,必然是一种分散发展工业的模式。这种模式会增加环境保护的难度,增加物流成本,降低土地使用效率。可以想象,污染向农村的扩散会恶化农村生态环境。“华西村”模式较适用于工厂分散治理具有良性经济价值的情况。理想的是根据当地实际情况和特色开展环境建设。如:
(一)风景名胜区范围内的农村环境这是最重要的环境形态,不仅关系到村镇自身形象,而且直接影响到风景名胜区的景观,进而影响到农村总体形象。在这些地区内的村镇其环境应该是作为风景名胜的重要组成部分。因为本身处在风景之中,所以环境设计要遵从风景名胜景观的需要,要融入风景,互相衬托,成为景观构成要素之一,而不要成为景观的冗余。在一个风景名胜区内不同地点的农村,其环境感觉是“平和质朴”还是“精彩入胜”,要根据环境总体需要来规划。总的看,风景名胜区内的村镇环境艺术设计应该基本作“平和质朴”设计方向来处理,以免喧宾夺主。但需要营造景观的地方,则应该“精彩入胜”、“画龙点睛”。
(二)广大平原地区的农村环境这部分地区地貌平坦,没有起伏变化,给村镇环境艺术设计留出了广阔天地,相对于风景名胜区内的村镇环境艺术设计来说,可以相对独立地考虑村镇景观。因此,每一个村镇都可以在体现区域总体风格统一,体现地区民居建筑语汇特点的前提下,体现个性变化。但都应该有符合人们视觉美感要求的聚散、疏密、错落、对比、曲直、主次等构图意识,有形式、密度、肌理的审美韵味。一个村落、一个小镇要有富于变化的天际线,有主景建筑或标志物,使村镇成为地景的,主景建筑成为村镇环境的。
(三)城市边缘地区的农村环境紧邻城市周边的村镇应该作为城市设计的内容来考虑,因其所处位置直接影响城市形象,在一定程度上是互相因借的关系,所以与风景名胜区内的村镇环境有相同的性质。但不同之处在于其景观形式上可以更加多样化,建设标准应该更高一些。形成园林化的村镇,把每个村镇都变成城市周边的大花园。同时,无论何种农村环境形态,都离不开园林绿化。实际上,植物提供的不规则的轮廓线、“软性”的质感恰恰是建筑表现出来的“规则”、“硬质”的对比、衬托和补充。在农村环境设计上,园林绿化提供了“任意”空间,宜疏则疏,宜密则密,宜掩则掩,宜露则露,只要需要,任意摆布,至美为上。所以,村镇环境建设要用足这个手段。
四、新农村建设中搞好环境艺术会收到相得益彰的效益
搞好了新农村的环境艺术建设,会给农村及农民带来其本身以外更多的好处。环境建设搞好后,可以利用优质环境资源发展乡村旅游、“农家乐”等多种形式,使农民得到很多方面的好处。
(一)农民得以休闲放松到外地甚至外国旅游,固然不错,但那往往要花费较多的金钱和时间,而且人也常常跑得很累。选择到邻近的乡村休闲旅游,其实更能体现休闲的本质意义,更能让身心得以放松。
(二)农民增收明显城市居民在紧张繁忙的工作之余,驱车到离城市不远的乡村去体验农村恬静的生活,欣赏村庄的田园之美已成为一种越来越时尚的休闲方式,这为农村经济带来新的活力。通过加强农村环境的艺术建设,可以大大改善农村环境,农民可以依靠优美的,并具有特色的农村环境来发展如农家乐形式的乡村生态旅游产业。有些村原来农民人均收入一年只有二、三千元,开展了“农家乐”项目后,人均收入增至五、六千元甚至万余元。当地农民在为游人提供优美环境、舒适服务的同时,也改善了自身的生活、居住条件。
(三)促进了农村面貌改观有些原来“脏、乱、差”的村庄,通过新的艺术设计建设,通过整治变得干净、整洁、漂亮。而在一些“农家乐”休闲旅游业发育比较好的乡村,更是已经开始涌现出一批特色蔬菜种植户、特色畜禽养殖户等,带动了不少农民从事种植业、养殖业、服务业。
