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关键词：乡村文化；变迁；农村；社会治理
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0097-04
中国传统社会是建立在农耕文明基础上的农业社会，在传统的自给自足的生产方式基础上，形成了以“血缘”、“地缘”为基础，以传统的伦理道德为秩序，以传统风俗、习惯为代表的乡村文化。千百年来，在传统乡村文化的实践基础上逐渐形成了宗族文化、传统习俗、乡规民约等一系列的非正式制度规范，从而形成了农村社会的内生秩序，以实现农村社会的自我整合和治理。近代以来，随着现代化进程的加快，中国传统乡村文化逐渐衰落。尤其是改革开放以来，城乡流动加快，大批农民外出到城市务工，城市化、现代化的理念逐步渗透到农村社会，加快农村现代化进程成为农村发展的目标。在这种背景下，农民对乡村文化的认同度大大降低，农村原子化特征逐步显现，基于市场的消费主义、个人主义等慢慢浸入乡村社会，乡村秩序趋于离散化。在乡村文化变迁的背景下，如何整合社会治理的各种因素，实现农村持续稳定发展，成为中国农村基层社会治理面临的主要问题之一。
一、城市化、现代化进程对传统乡村文化的消解与重构
作为发展中国家，中国在与西方发达国家的强烈对比中明显感觉到自身差距，在现代化的路径选择上有一种“赶超型”的特征。改革开放以后，中国农村开始走向现代化的道路。现代化的强势话语下，城市化、现代化成为中国社会发展的目标。在城乡流动的背景下，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境。农民在开阔视野、社会生活水平提高的同时也感觉到了现代化、城市化的巨大魅力。在城市文明的影响下，农民的权利意识、公民意识逐渐强化，农村的经济落后面貌逐渐改善。但是城市化也是一把“双刃剑”，在给农村带来富裕，满足农民物质需要的同时，也以不可阻挡的力量改造着农民的精神世界，消解着建立在农耕文明基础上的传统乡村文化，改变着农民对于传统乡村共同体的文化认同。
（一）城市化取向造成乡村文化话语权丢失，乡村文化认同削弱
我国正处于由传统农业社会向现代城市社会、工业社会的转型过程中，与这场社会大变革相伴随，我国文化也在经历着深刻的嬗变，各种文化价值观念发生着激烈的冲突和碰撞，我国乡村文化在这种冲突和碰撞中也产生了严重的“失衡”。随着农村商品经济的发展与农民从业形式的多元化，传统农民单一地依附于土地的状况一去不复返。伴随着城市化的进程，农民原有的乡土意识逐渐发生变化，从不愿意离开土地到积极地向往城市生活[1]。在目前的发展路径中，城市化、现代化成为乡村发展的强势话语，面对着城市文明的冲击，农民转变了传统的朴素观念。农村充斥着消费主义、金钱意识、享乐主义，生活在农村的人们更多地关注自身生活条件的改善与经济富裕程度的增加。求富裕成为农村人主要的生活目标，经济利益的驱动几乎淹没了一切传统乡村社会文化价值，经济成为乡村生活中的强势话语，乡村生活逐渐失去了自己独特的文化精神内涵，各种失范行为盛行。在现实面前，农民失去了传统的文化精神的寄托，乡村文化失去了对农民的吸引力。面对现代文化的冲击，现实中的乡村文化与原本的传统文化、乡村历史记忆出现了断裂，农村陷入了较为严重的文化危机、伦理及秩序危机，乡村文化衰落，乡村社区缺乏生机与活力，乡村文化价值体系解体[2]。
无论在官方的话语体系还是在政策的宣传中，城市文明代表着发达的优势文化，乡村文化则成为“愚昧”、“落后”的代名词，“农民”处于社会的最底层。在与城市文明的对比中，乡村文化一直处于文化的弱势地位，一直被大众所歧视。为了改变农村的落后面貌，乡村文化处于被改造、消解的地位。农民逐渐失去了对乡村文化的认同。城市文化通过各种方式和途径不断向乡村社会灌输代表工业社会的文化理念与精神，改变着乡村文化的价值理念与存在状况。农民原有的生活方式、价值观念、生活状态、人际交往甚至语言习惯都在潜移默化地发生变化，他们已经无法在乡村文化中找到精神归属。在城乡二元结构的条件下，受传统习惯、文化程度、村落环境等因素的影响，农民的思维模式同现代化的要求还相差甚远，缺乏科学与理性的精神，城市文化中的高雅艺术难以被农民所接受，而其中的低俗文化却在乡村肆意泛滥，极大地冲击着乡村社会传统的文化根基。在城市化的大规模推进中，乡村文化丧失了自己的话语表达和文化自信，农民逐渐丧失了对乡村文化的认同[3]。
（二）乡村文化衰落，传统乡村秩序被消解
千百年来，农村社会基于血缘、地缘为基础，在传统乡村文化的基础上，逐渐形成了以传统风俗、道德、价值体系为主要内容的传统乡村秩序。在传统农村社会，维系村庄秩序的是人情与感情的联系，以及由人情与感情延伸出来的礼俗与伦理道德。支持礼俗与伦理道德在农村社会实践的则是农村社会的家族组织[4]。
改革开放后，“以经济发展为中心”成为新的时期农村发展的强势话语，地方政府通过文化搭台、经济唱戏的形式，不断改造着地方文化。在市场经济利益的驱使下，乡村文化被肢解纳入到乡村经济的发展框架中[5]。在这种背景下，农村的经济利益至上、金钱意识成为农民的主导生活目标。农民的日常行为日益功利化，个人主义盛行，在对经济利益的追逐中，一部分农村抛却了被认为过时的传统伦理道德观念。大批青壮年外出就业，也改变了传统农民的生活、居住方式，他们在外的生活逐渐与乡村生活隔离，传统的伦理价值规范在这部分群体中出现断裂。回到乡村传递给乡邻的是代表城市文化的消费理念与生活方式。而老年人虽然在村庄生活中“在场”，但是缺乏话语权，在乡村生活中处于弱势地位，难以使传统乡村规范得以延续。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化，农民失去了行为的乡土规则引领，行为日趋多样化、离散化。
二、现代乡村秩序整合的困境
新中国成立后至20世纪70年代末，政治整合成为农村秩序整合的主要形式，这个时期在国家强有力意识形态的作用下，农民的日常生产生活处于国家政权的高度控制之下。实行联产承包责任制以后，国家政治整合程度有所削弱，农民从计划经济体制的束缚中解放出来。与此同时，市场的资源配置作用逐渐加强，农民的自由流动程度增加，农民对政治的生存依赖性大大减弱。20世纪80年代以来，我国农村基层的管理模式逐渐推行了“乡政村治”的管理制度体系。这种以村民自治为依托的管理模式，在多年的社会治理实践中，对于促进农村基层的稳定发挥了一定作用。但从运行逻辑来看，乡镇的权力来源主要来自于政府的行政权力，体现了一种政府对基层管理的政治意图。而村民委员会作为自治组织，其秩序主要来自于村民的自我约束。多年以来，乡政村治之所以发挥作用，主要是基于传统乡村文化基础上的乡村内生秩序对农村基层稳定的作用。在农村城市化、现代化的过程中，农村的乡土文化逐渐失去了认同的基础，农民的价值观念、行为习惯、对传统秩序的遵守出现一系列的变化，乡村秩序的内生基础逐步消解，村庄日益离散化。这给基层社会治理模式带来挑战。一方面是乡土文化变迁基础上，传统乡村秩序遭遇挑战；另一方面，随着城市文化对乡村的浸入，农民的需求日趋多元化，权利诉求明显，村庄利益格局呈多样化态势。而我国农村基层的治理模式多年以来一直是重管理、轻服务，沿用计划经济的强制性管理模式。在这种形式下，目前的农村基层社会治理模式显然无法适应农村社会实践的动态需求。
虽然我国农村进入了现代化的进程，但从目前农村发展的现实来看，农村现代化整合方式仍处于萌芽状态。在现代工业文明中，维持社会秩序是基于现代公民素质下人们对“法律”、“契约”等一系列正式规则的认同与遵守。这有赖于“科学”、“理性”基础上的公民理性分析能力。在目前的农村社会，受教育程度、生活经历等的影响，村民对规则的遵守意识以及“现代性”特征离现代化社会仍相差甚远。我国的现代治理体系的建设仍处于起步阶段，大部分农村社会现代性整合方式只处于萌芽状态。
三、推进农村社会治理的路径分析
如何在乡村文化衰落、传统乡土秩序离散化、现代性与城市化不断渗入乡村社会及农民生活实践的背景下，构建一种适合农村生活现实与农民生活逻辑、实现农村基层的有序现代化变迁的农村社会治理体系，是农村发展面临的重要问题之一。
（一）重塑以传统乡村文化为基础、乡村秩序为依托的非正式制度的约束机制
农村基层社会治理体系的构建不能脱离农民生活的实际与动态的实践。在当前的农村发展现实中，中国农村在未来较长的一段时间内仍处于传统农业社会与现代工业社会之间的中间过渡阶段。农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。贺雪峰认为，未来50年农民的处境是“温饱有余、小康不足”将长期存在；村庄作为农民生产、生活和娱乐的三位一体的空间，不会在短期内消失[6]。在某种意义上讲，农村特定的社会生活现实决定了需要保留与重构以传统文化为基础的乡村秩序。
重建乡村文化价值，重新认识乡村文化在农村发展过程中以及在整个文化体系的价值和作用。农村基层社会治理要从农村生活实际出发，树立乡村文化的文化自信，重塑以传统伦理道德、风俗习惯、价值观念为主体的非正式制度及规范对农村社会秩序的维持作用。从政府宣传、政策制定中引导农民认识到乡土文化在乡村共同体生活中的优越性。
（二）在发挥传统乡土秩序的基础上，积极构建符合农村发展需要的现代性整合方式
多年以来我国的乡村治理方式更多地是体现了一种国家对农村基层管理的政治嵌入。国家权力与乡村社会权力的交锋之中，国家从来也没有退出治理过程，而是在不同的层面主导乡村治理。改革开放以来的“乡政村治”模式，实际上乡政更多代表了国家意识[7]。村民自治的推行更多体现了国家意志与农村自生资源的有效整合，是代表国家政权的“乡政”同农村自发内生乡村秩序的融合。从历史变迁的角度来看，农村基层社会治理是国家整合乡村资源，推动农村现代化变迁的过程。随着农村现代化进程的加快，农民的公民意识、权利诉求日趋加强，农村利益格局多元化，原有的治理模式出现了现实与需要之间、国家权力与民主要求之间的多元张力。单一的治理模式难以解决农村发展面临的秩序整合问题，因此必须构建以乡土秩序为基础、现代性整合方式为依托的多元治理体系。
西方现代社会一直被认为是“个人本位”的社会，这种以个人本位的社会的整合方式可以为我们的乡村治理起到很好的启示作用。现代整合方式的基础是现代社会的“契约”、“理性”，起作用的是对“科学”、“理性”的信仰，以及对“公平、正义”的不懈追求。传统乡村秩序中人分亲近、疏远，依关系的亲疏制定不同的规则，而现代社会管理体系中是不分远近亲疏的，大家要一视同仁。在传统乡村秩序里，个人的权利与自由是隐去的，存在的只是对集体的认同与信仰，在现代社会管理体系中要求的是个体意识与权利意识的觉醒，及对义务的承担，对规范无条件的遵守[8]。
从某种角度上讲，现代性整合方式是来自于外部的力量，是要嵌入农村的经济、社会、文化结构之中的。作为现代性的制度构建，必须考虑到农村既有的非正式规范与乡村文化及农民的现代性程度，循序渐进地推进农村现代性整合的路径。首先，国家权威应主导未来农村社会治理的发展方向。政府不再是全能型的政府，而应是服务型的有限政府。政府应改变过去那种积极而广泛干预农村社会事务的行为模式，将自身的职能界定在法律和法规认可的范围以内。国家权威的主导型政府应当从宏观层面控制农村社会的制度设计以及社会经济文化的总体发展方向[9]。其次，进一步推进农村现代管理制度的建立。在现有的乡政村治的管理构架中，建立规则法治、体系健全、多元主体参与的现代治理制度体系。政府作为农村社会治理的主体，要从农村社会发展的切实需要出发，建立制度化、理性化、公平的社会治理模式。社会治理面对农村、农民的多重需要使多元主体积极参与，使农民自组织、政府、党组织等不同主体积极参与到农村社会治理中。要根据农民的需求和农业生产的需要鼓励农村参与农业合作组织，推进农民的组织化程度。积极培育农民对公共事务的参与意识以及规则意识。再次建立农村社会治理中的公共服务平台。政府作为农村基层社会治理的主体，改变治理策略与治理路径。政府要转变角色，从管控农村的角色转变到为农村提供公共服务的角色中来，制定一系列公共服务的政策，为农村的发展、农民生活的改善提供资源支持、政策支持，在对农村的服务中实现对农村的动态治理。
总之，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境，城市化给农民带来物质生活水平提高、农村社会发展的同时，在逐渐消解着传统的乡村文化。随着农村商品经济的发展，经济成为乡村生活的主要目标。消费主义、享乐主义盛行，农民失去了对传统乡村文化的认同。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化。建立在传统乡村文化基础上的乡村秩序是农村多年来秩序整合的主要方式之一。在乡村文化变迁的背景下，农村基层社会治理面临挑战。在新的时期，面对农村社会实践的需要，农村基层社会治理应是多元治理方式的整合。在农村的基层社会治理模式探索中，要积极寻找中国经验，从中国农村社会生活与生产力发展的阶段出发，既要完成政府对基层治理的政治期待，又要实现农村持续、稳定、健康发展。
参考文献：
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在现代化进程中，“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”农村的稳定发展与基层社会的治理能力密切相关。在传统农业社会，农业是国家的经济基础，农村是国家政权的基础。因而，只有抓住农村这个“基础”，对农村治理能力这个根基进行审视，才能更好地提升基层社会的治理能力，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。随着农村现代化进程的推进，农村社会由单一、封闭走向多元、开放，对旧有的乡村秩序和治理体系提出了新的挑战。如何实现农村社会的稳定发展，完善农村治理体系、增强治理能力，成为当前农村民主政治建设的一大挑战，也成为现代国家建构中一项重要的任务。
当前农村基层治理的现实困境
改革开放以来，随着农村现代化进程的加快，农村社会经济发生着深刻变革、冲击着旧有的乡村秩序和治理体系，以村民自治为主体的基层治理面临新的挑战。概括起来，主要有以下几个方面：
（一）现有自治单元作用有限
自20世纪80年代制度解体后，我国农村采取了“乡政村治”的治理模式，代表着国家政权机关设在乡镇，而乡镇以下则推行以村民为主体的自治制度，即以行政村为自治单元的自治制度。进入21世纪，为了减轻农村税费改革后农民的负担和国家财政的压力，大力推行合村并组，行政村的数量急剧减少。据民政部统计数据显示：我国村民委会从2000年到2014年，由73.5万个减少到58.5万个，总数减少了1/5，平均每年大约减少1万个村民委员会，每天大约有30个行政村消失。行政村的合并有利于减少农村治理的经济成本、为农村土地流转创造空间。但村组合并使行政村的管理范围扩大，给乡村治理带来了更大的挑战：首先，强化了村民自治组织的行政化倾向。合村并组后，威胁农村社会稳定的因素增加，一些乡镇政府出于维护农村稳定的考虑，通过各种途径和方式影响新的村庄政治。例如为了平衡原来各村组间的人事、减少矛盾，在村支两委成员的选举中乡镇府直接出面劝退一些竞选人，这样一来，村级组织与乡镇政府的指导关系就变成了直接的行政干预。此外，新的村庄干部由于对合并后新村的村情村委缺少了解，缺乏治理权威，因而在工作中也希望能够借助乡镇政府的权威。由此，深化了乡镇政府对村级组织的行政干预，挤压了以村民为主体的自主性治理空间。其次，弱化了村庄管理的社会基础。合村并组后，增加了信息了解的难度，离散了村庄原有的组织架构，摧毁了原来的“熟人”、“半数人”社会，改变了村民长期以来形成的对集体的认知。村庄管理范围的扩大使原有的小范围的熟人社会关系网络割裂，村庄治理的社会关联被削弱，村民间的利益整合和集体共识达成更困难。在此情况下，村民之间的矛盾冲突和利益纠纷增多，农村治理的治理绩效大打折扣。上述问题表明以行政村为自治单元的自治制度难以发挥作用，村民自治制度进入发展瓶颈。
（二）农村家庭矛盾屡见不鲜
传统乡村社会表现为“差序格局”，是一个礼治社会，是以传统的人伦道德为依据建立起来的共同体，乡土社会秩序的维护不需要靠外力维持而是以从教化中养成的礼维持。在此环境中，良风美俗成为一种重要的社会治理资源，使乡村社会秩序井然。但当前的农村，情况却发生了很大变化，农村大量青壮年劳动力外出打工，导致农村传统观念的淡化和良风美俗的损蚀。维系农村社会和谐的家庭秩序被打破，农村家庭矛盾增多，主要有这样三个方面：其一，“空巢”老人赡养问题。人口流动带来的“空巢”老人养老问题不容小觑，根据民政部统计：截至2014年底，60岁以上老年人口超过2亿，空巢老人突破1亿，失能半失能老人达到3500万，按照相关统计计算，到本世纪中叶，每3个中国人就会有1个老人。在中国养老基本上都是倾向于家庭养老，农村尤其如此。受市场经济浪潮的影响，利益追求已成为外出务工年轻人的新价值观，传统文化中的孝道几乎快被涤荡干净，加上空间上的隔离，年轻一辈要尽孝道，基本不太可能。留守老人基本都是自食其力，繁重的农活、疾病的困扰、精神的空虚，都不利于老年人的晚年生活。其二，留守儿童问题。据全国妇联调查显示：目前全国有农村留守儿童6100多万，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%，重庆、四川、安徽、江西等地的留守儿童占农村儿童的比例已达到50%。由于父母外出，孩子在家由老人看管，不仅得不到细致的照料，反而还要过早的分担家务。父母对孩子仅仅是物质上的满足，在心理健康、文化教育以及安全保障等方面关心不足。近些年来，关于留守儿童意外伤害、意外死亡、留守女童遭受等事件频频发生。其三，婚姻不牢，离异增加。婚姻牢固、家庭稳定是社会和谐的基础。然而，由于农村人口流动的关系，夫妻天各一方，空间上的家庭隔离使婚姻失去了共同生活的重要基础，同时留守妇女在家劳动强度大、精神压力大、缺乏安全感，也容易出现精神和行为上的出轨。这样一来，势必影响婚姻的牢靠，由于夫妻长期分居而离异的事件在农村地区已不足为奇。
导致农村基层治理现实困境的因素分析
上述问题表明，新形势下农村基层治理面临新的矛盾和问题，特别是以村民为主的自治制度进入发展瓶颈后，使现有的村民民主管理制度和基层治理体制遭到质疑和否定。因此，分析阻碍农村基层治理的因素，能够正确认识当前农村基层治理面临的困难，以更好地解决问题。
（一）农村民间组织发育程度低
农村民间组织就是“在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动，实行自我管理、自我教育、自我服务和自我保护”，因而其核心功能就是自治功能。农村民间组织发育程度的高低直接影响村民自治功能的有效实施。当前，我国现有的以行政村为自治单元的村级组织陷入发展瓶颈，重要原因就是农村民间组织发育程度较低，存在行政依赖、管理能力薄弱、自身功能定位不准确等问题，未能有效配合村委会等村级组织的自治功能的发挥。农村民间组织在维护农村稳定方面，具有组织参与、组织治理等功能。各种民间组织作为农民利益的代表，能够将组织程度低、力量分散的单个农民联合起来形成强有力的整体，为农民参与政治生活、表达自身利益提供了组织化的渠道。新世纪以来，由于撤乡并村、新农村建设、城乡一体化等诸多制度建构同时进行，破坏了农村原有的社会网络，使原本分散的农民力量更加支离破碎，农村民间组织的发育程度低，加剧了以村民自治制度有效参与不足的情况。在统中国的乡村治理中，“皇权不下县”，以乡绅为主体的自治组织占据着主导地位。新中国成立后，随着体制的确立，乡村社会原有的民间组织被迫解体。改革开放后，随着国家权力结构的变迁和乡村社会的发育，农村民间组织慢慢发展起来，逐渐成为广大农民实现自我管理的主要形式。在村组合并后，行政村的管理范围扩大，从而使农村民间组织成长、管理的空间扩展，需在利益整合和公共服务供给方面承担更多的责任。但长期以来，政府与民间组织的关系被定义为管理与被管理的关系，民间组织被排斥在社会管理之外，不能够承担相应的社会管理责任。农村民间组织的不健全、发育程度低，直接影响了制度变迁背景下村级组织自治功能的有效发挥。
（二）传统价值体系逐渐衰落
乡村是中国文化的“根”，乡村是传统文化的“载体”，但随着城镇化的快速推进，农村大量人口外流，农村“空心化”日益严重，传统文化生长的土壤出现荒漠化倾向。在传统乡村社会，农村文化能够为乡村治理提供村规民约、公共规则、道德规范和行为准则，从而使乡村社会富有规范性，实现邻里互助、家庭和睦。内化了乡村价值的农村文化，对村民行为提供了道德和伦理的约束，使村民行为在乡村秩序范围内。伴随着农村现代化进程，乡村传统文化开始衰败，传统价值体系受到冲击，良风美俗逐渐消逝，维系农村社会和谐稳定的家庭秩序被打破，导致农村家庭矛盾增多。一方面，社会道德规范急剧下滑。在市场经济浪潮的影响下，自给自足的小农经济模式被打破。利益追逐过程中，部分村民受金钱价值观的影响，逐渐丢弃了朴素的道德价值观念，造成了农村社会道德碎片化。如村民的自私观念、功利心理等逐渐膨胀，炫富比阔现象在农村十分普遍。又如对农村奉子成婚现象的态度，作为保守势力代表的老年人对此也习以为常，部分中年父母认为这是一种“长脸”行为，农村青年对此表现出了更强的开放性与包容性。奉子成婚实际上是社会风气退化的表现，村民舆论对此类事件展现出的宽容和认可，在一定程度上也预示着农村社会道德的下滑。另一方面，家庭伦理道德逐渐衰败。梁漱溟认为：“一切的社会组织均以家为中心，所有的人际关心，都从家的关系出发。”当前农村“老人赡养”、“婚姻不牢”冲击着家庭伦理道德，同时对农村社会稳定也产生了严重的影响。近几年来，农村离婚率持续上升。人口流动改变了人们对于离婚的态度，越来越多的村民认为离婚不再是一件丑事，更多地追求自身的自由幸福。过去的乡土社会，赡养老人是每个村民都能够尽到的责任和义务。在现代化的冲击下，农村社会孝道堪忧，部分青年人对老人采取置之不理、互相推诿的态度，老人赡养问题已成为农村社会的新矛盾。农村社会道德的滑坡和家庭伦理的衰败，使乡村传统价值体系受到冲击，造成农村家庭矛盾增加。
（三）农村公共产品供给不足
在现代化进程中，农村环境污染问题日益严重。一方面是发展方式的问题，随着城镇化的快速发展和新农村建设的大力推进，破坏了原有的生态环境，使农村的环境自净能力减弱；另一方面也有体制的问题。我国环境管理体系的建立更多的倾向于城市，环境治理方面公共产品的供给也在存在城乡失衡现象，主要变现为以下几个方面：一是环保公共教育缺乏，造成农村组织和农民环保意识差。各级政府不重视农村环保政策的宣传教育，从而使基层政府和领导环保意识低，少数基层领导对环保法律法规知之甚少。在招商引资、发展经济等过程中，忽视了环境成本，造成基层政府乱审批、乱开发。另外，农民的环保意识薄弱。农业生产中过度使用农药、化肥，生活垃圾随处丢弃、森林树木随意砍伐现象时有发生，加剧了农村的环境污染和生态破坏。二是环保规划滞后、资金投入不足，造成农村环保基础设施建设落后。长期以来，我国的环境保护都忽视了农村地区，环保政策、环保规划以及环保基础设施建设均供给不足。目前，国家还没有制定农村环境保护的总体规划，缺乏对农村环境保护的战略性部署。城镇化和农村人口集中居住规模迅速扩张，但在新村、新房的建设过程中，配套的基础设施建设普遍缺位，大部分农村集中居住地缺少规划，从而使其任意、盲目发展。同时国家的环保治理投入都用于防止工业企业污染和城市环境基础设施建设，对农村环保治理的投入严重不足。除了少数农村示范点有少量投入外，农村的环保基础设施基本空白。乡镇一级基本无环保工作人员，多数农村出现公共环境“无人管”的现象，垃圾任意堆砌。
提升乡村治理能力的改进路径
根据上述分析，我国的农村基层治理面临着新的挑战和困难，同时也面临着新的机遇。完善农村基层治理应立足农村社会的具体条件和现实情境，根据影响农村基层治理因素，提出以下对策和建议：
（一）鼓励基层自治单元创新，增强农村组织治理能力
自上个世纪90年代后期以来，随着城乡一体化进程的加快以及农村产权制度改革，城乡之间以及农村内部的流动增加和分化加剧，原有的以行政村为单位的自治组织难以发挥作用，迫切需要实现村级治理模式的转型。为解决这一难题，迫切需要在基层民主的实践探索中，突破原有的村级治理模式，实现基层自治单元创新。近年来，各地在实践探索中充分利用现有的村庄资源，按照“地域相近、利益相关、文化相连”的原则，在保留行政村一级自治组织的基础上，将自治重心下沉，逐渐形成“两级村民自治”的基层治理格局。例如，湖北省秭归县在农村社区治理改革不彻底的情况下，按照“地域相近、产业趋同，利益共享”等原则，划小自治单元、设立村落自治的经验具有普遍的借鉴意义。其主要做法：将行政村划分为居住农户30-80户左右、地域面积为1-2平方公里的许多小村落；村落内部搭建村落理事会平台，设立“一长八员”分类管理，“一长八员”主要为服务性质尽职，不收取工作报酬；村落内部的公共事务由群众共同讨论、决策、执行。涉及村落外部的事务以及村落之间的公共事务，则由理事会向行政村提出，行政村负责协调解决。这一自治组织弥补了行政村单元过大的缺陷，充分发挥了村落内部成员的自治作用，同时严格界定了村落与行政村的关系，避免了村落受到来自行政村的行政干预，保证了村民充分的自治。又如，都江堰柳街镇在统筹城乡发展的背景下，以散居院落整治为契机，实现以党组织引导建立院落自治管理机制。成立院落党小组，在院落党小组的指导下按相邻组合的原则成立院落业主管理委员会，制定院落自治章程，通过召集群众民主议事，实现院落居民的自我管理、自我教育、自我服务。以村落、院落为自治单元的创新实践，提升了村级组织的治理能力，促进了村民自治的落实，有力地推动了基层治理创新探。
（二）整合乡土社会现有资本，重构乡村传统价值体系
当前，我国农村最主要的两种社会资本就是现代乡贤和宗族规范，充分利用他们有利于将“原子化”的农民凝聚起来。张颐武将现代社会乡贤分为“在场”和“不在场”两种，在传统乡村秩序受到冲击、传统社会纽带严重松弛的情况下，乡贤在粘合乡土社会、凝聚乡民共识方面起着关键作用。乡贤对传统和现代都有一定的了解：一方面，他们扎根乡土，对乡村情况和传统风俗比较了解；另一方面，他们具有新知识、新视野，对现代社会的知识、价值观念的有一定的了解。因而，成为连接传统与现代的桥梁。乡贤在村庄地位较高，村民们大都能听得进去他们的意见，他们能够利用村民接受的方式来传递现代文明，让现代的法律知识和精神与传统的价值和伦理有效协调，重构乡村传统文化。另外，还应利用正确引导和利用宗族组织，发挥这一传统资本在乡村治理中的重要作用。过去的乡土社会是一个宗法、礼治社会，同一姓氏将村民连接起来，宗族组织在乡村发展和村民日常生活中发挥着重要作用，宗族规范是维系乡村社会稳定发展的重要动力。宗族处理公共事务采取的协商、民主等方式都是现代社会提倡的价值观念。利用宗族规范来约束村民，借用宗族的凝聚力来培育村民的认同感和责任感，使乡村治理有序进行。还应特别注意，部分宗族规范内容存在与法律相背的情况，应正确处理宗族治理与依法治理的关系。同时对于宗族组织带来的负面影响，如贿选、势力庞大等阻碍民主发展的方面更应加以正确的引导，使其更好地发挥服务村庄治理的作用。因而，需整合利用现代乡贤、宗族组织等乡土社会资本，凝聚乡民对于乡土社会的认同感和归属感，达到传统与现代的连接，重构乡土精神和传统伦理，最终实现乡村治理和谐有序进行。
（三）改革公共产品供给体制，构建多元协作供给模式
关键词：国家法；民间法；村民自治
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2012)01-0169-04
一、问题的提出
传统中国社会，国家治理模式统一性的障碍并不在于社会多元权力的竞争，而是中央集权的君主专制一元权力对社会渗透的有限性，民间自治成为传统中国国家权力无力实现地域化统一性的主动选择，中央集权与民间自治的综合国家治理模式在法律制度层面上表现为国家法与民间法的契合统一。以血缘关系为纽带的家庭作为传统中国乡土社会的基本单位，在以小农经济为主体的熟人社会承载着为家、为国的双重社会责任，以其为核心向外扩展构成宗族、村落等社会基本单位，它们独立于传统中国国家官僚体制，形成具有各自独特风俗、习惯和行为模式的生产生活空间，维持国家秩序具有合法强制性的国家法在此富有浓郁血缘色彩的乡村社会外无奈驻足，形成“国有国法、家有家规”的传统中国社会法律信条，然而，此信条为我们传递的信息似乎是国家法与民间法的二元对立，其实不然。由于传统中国社会民间法的存在，民间秩序并未因政府的无奈驻足而混乱：地方乡绅制度为维护传统中国的乡土社会秩序提供了地方权威性保障。地主乡绅成为民间法存在和实施的主体。国家对民间自治的包容乃至对民间法的放任，都在“礼治”精神的指导下进行，“礼”成为了传统中国中央集权国家体制下维持社会稳定的最高准则，国家对民间自治的放任被很好的控制在“礼”的范畴之内，国家通过“礼”实现着对国家权力无法直接控制的乡土社会的间接控制，国家法与民间法在“礼”的价值观念体系中实现了契合性存在。
新中国建立后，革命根据地时期的斗争和土地革命经验奠定了新中国“以农村为中心”的国家策略。结束了地主乡绅在农村的统治，传统民间法失去了其赖以存在和发展的社会权威力量，新中国把对乡土社会整合融入到国家整体建设格局之中。新中国建立后的、合作化运动和化，不断加强对农村的制度化控制，特别是“”十年期间，广大乡村完全被纳入“政治社会”。国家与社会的二元体制在国家对社会强劲的挤压之下实现了高度整合，社会消融于国家之中。新中国成立后，国家制定了涉及各个领域的法律法规，具有国家意志属性的国家法通过高度统一的行政指令行为在农村获得了前所未有的推广和实施，社会生活被纳入自上而下的经济控制与行政控制网络之中，民间法失去了其生存发展的民间自治空间。
党的十一届三中全会后实施的以包产到户为主要内容的农村家庭联产承包责任制，打破了农村社会僵硬的一体化局面，商品经济的发展激活了乡土社会人民的权利意识、主体意识、平等意识和契约意识。的解体和改社为乡的体制变革，意味着国家社会控制方式由原来的行政命令型、强制型向指导型、管理型过度，村民自治即是在这样的国家体制变革中，乡村社会对民间自治的一种全新制度化探索。然而，村民自治不同于传统中国乡土社会的民间自治，它摆脱了传统乡土社会地方乡绅对“熟人社会”的绝对性控制而形成的松散自生自发民间秩序，村民自治是在治理策略层面上整合国家和民间社会关系的基层自治制度建构。这就为政治学和法学研究提出了一个重要理论课题，即在村民自治制度背景中，我国法治建设如何促使国家法与民间法的契合?这一重要理论课题所涉及的关键问题是村民自治问题、国家法与民间法的契合问题，以及两者契合的制度性可能问题。
关于国家法、民间法以及两者关系问题的研究现状学术界已著述颇多，山东大学的《中国民间法研究学术报告》对2002年至2009年的民间法的国内研究现状进行了学术综述。该学术报告主要对民间法研究领域进行内容分类，如民间法的本体研究、民间法与国家法的关系研究、各类民间法研究、民间法的司法运用研究等，以此对各年度范围内的民间法研究进行系统梳理，阐述乡土社会中民间法的存在以及在“国家――社会”的分析框架中考察民间法与国家法的互动关系。村民自治制度在乡土社会变迁中为民间法提供了生存空间，学术界对村民自治与民间法在乡土社会的运作等问题也做了较深度的理论探索，大多从村民自治中透视转型期中国农村的民间法存续问题，即村规民约在国家法范畴内的演化与变迁，认为乡村主导下的多元规则将长期成为村民自治制度的重要组成部分。从有关民间法和国家法研究的学术综述来看。大多立足于理论层面对两者就行历史视角和理论视角的考察与分析，采用实证研究方法对相关问题进行论述的著述较少，大多表现为一种超脱式的研究倾向，参与性研究势在必行。
二、村民自治：民间法的当代生存空间
这里的“当代”指的是20世纪80年代中国村民自治制度建立至今的时间界限，取代传统中国社会因“皇权不下县、政权不下乡”而自成一统的民间社会，村民自治制度是中国共产党从“政党下乡”到“政权下乡”过程中，对新中国成立后三十年依靠党的政策进行制度整合消解乡村权力的农村治理制度变更，民间法如冰山下的火种般，在村民自治制度的召唤下再次燃烧起来。然而，村民自治制度作为由国家以立法形式确立的基层政治制度，本身属于国家法的内容范畴。在具有国家法与民间法“各司其职”或国家法消融民间法存在等政治文化传统的中国社会，村民自治制度的建立是否延续传统拒绝民间法的亲近?然而，处于中国社会转型的历史语境中，村民自治制度在依法治国的政治理念中尊重多样化和差异性的社会特性，给予民间法以生存发展空间。这里的民间法也专指维持乡村社会秩序的村规民约。
1987年全国人大委员会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，1988年实施，1998年经过修订去掉试行在全国广泛实施，其中所确立的村民自治制度是国家法律所认可的村庄社会自治传统的延续，它改变了制时期国家、社会的同质性现象，是对高度同质性在社会转型期引起的社会秩序失范的主动反应，承认农村社会在经济发展新历史条件下的群体分化之异质性、自主性现实。我们可以从以下几方面看村民自治为民间法提供的生存条件。
第一，村民自治为民间法构建了赖以生存之自治文化基础。前面已论述传统中国社会自给自足的自然经济和血缘性社会文化构成了高度的乡村“自治”状态，民间法在此文化语境中当然成为传统乡村社会的内在制度。民间法作为传统中国社会的内在制度。是“由某一群体内随经验而演化的规则”。村民自治作为一项社会制度，是调整农村基层社会成员的社会行动和人们之间社会关系的一种规范体系。它本身是作为一种外来的制度创新，由统
治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来并推行和贯彻到广大的农村的，属外在制度类型。由此可见，村民自治构建的乡村自治文化不同于传统中国式的内生型乡村自治文化。那么，村民自治制度在当代的文化制度背景下将如何构建延续民间法生存所依赖的自治文化?它因自身来源特点所产生的外生型自治文化是否与民间法的内生型文化特质契合?
晚清以来，中国的政治结构呈现政府主导型的政治格局，广大农村社会被纳入到国家发展的统一进程中。以村民自治为基础的“乡政村治”体制是自1984年后我国最为基本的政治结构，其作为自我管理、自我教育、自我服务的乡村自治制度，始终无法背离其赖以生存和发展的乡土社会环境，仍然具有乡土社会文化背景下的自治特点。村民自治制度是化瓦解后，为了应对乡村社会发展的需要在农村自发创立的新型群众性自治形式。后虽以国家立法形式确立成为农村的基层自治制度。却是农民自我探索发现的结果。根据现有的资料，广西河池地区宜山县(今为宜州市)、罗城县是我国最早实行村民自治的地方。因此，村民自治制度的本质是农民根据自身的社会实践和经验创造出来的，具有内生型乡村文化特质，契合了民间法生存所依赖的自治文化基础。
第二，村民自治制度中对村民委员会相关职能的确立，特别是村规民约的制定权保留，是民间法在新历史条件下的演化变迁表现。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布后，根据该法第16条规定，村规民约是由村民会议制定，并报乡、民族乡、镇人民政府备案的由村民进行自我管理、自我教育、自我服务的行为规范。1998年经过修订去掉试行在全国广泛实施《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条也明确规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。”因此，村规民约中是否保留以及多大程度地保留乡土社会根深蒂固的民间法内容，是村民自治制度为民间法在民间立法层面上提供生存空间的关键要素。民间法是一定地域内人们长期生产生活经验的结果，凝聚了该地域范围内的经验、价值、信仰、制度等文化传统，有其特有的自生自发性秩序传统意义。村民自治作为当代新型的乡村治理制度，必须根植乡村社会土壤，尊重民间传统乡土风俗礼仪，在自发组织的基础上制定符合乡村秩序传统的村规民约，保留民间法中适应新时代秩序观念的传统成分。少数民族习惯法在这方面表现的最为突出，如广西大瑶山瑶族的石牌制，作为一种以地缘关系为基础的习惯法，长期维持着大瑶山瑶族的生产和社会秩序，石牌制在瑶族社会中沿袭了几百年。1951年，广西金秀瑶族自治县即沿用石牌的形式订立了《大瑶山团结公约》，并将其刻在石碑上树立在县镇府大院里，至今依然存在。其中的村规民约包含了丰富的习惯法内容痕迹，如1990年3月订立的“瓦窑屯村规民约”第七条规定：“乱搞男女关系的罚双方四个三十：30斤米、30斤酒、30斤肉、30块钱，办给全村人吃。”这与历史上的石牌习惯法有异曲同工之妙，有着明显的历史连续性和法的传承性，同时也反映了村民自治在自治立法控制乡村秩序层面上保留了民间法的生存空间。
第三，村民自治制度为民间法在乡土社会提供了实践与运用的可能性保障。当代的中国大部分乡村仍延续着传统“熟人社会”的家族宗族血缘关系，基本生活在共同的村社价值体系之中，具有高度的社区认同感，人们依据自我构筑的村社价值标准、行为规则来约束行为、调整生产生活关系。民间法则是这一社区价值标准的集合体，村民自治制度成为当前乡村社会的基本组织管理形式，民间法也在此获得了一定的生存发展空间。由于乡民对民间法的习惯倾向心理，当前乡土社会的纠纷解决诉求顺序为：首先诉求本村有权威之人进行调解，其所蕴含的显性、隐性社区权威强制力保障往往能起到很好的“定纷止争”作用，而这样的民间权威化调解所依据的大多是民间法，因此容易获得乡村范围内的普遍认同和遵守。那么，建立在民间自治基础上的村民自治制度作为国家基层自治制度在民间纠纷调解中起到怎样的作用?在发挥乡村纠纷调解功能时是否认同以及多大程度上认同民间法在其调解过程中的实践运行作用?当乡村权威无法实现有效纠纷调解时，村民接下来的诉求对象一般不是国家法所期望的法院，甚至不是基层调解机构――司法所，而是反映他们自治意识的村民委员会，因为它同乡村传统权威一样，具有维护“抬头不见低头见”的“面子效应”。村民自治既然建立在村民自发创造的自治文化基础之上，其结构构成具有与村社传统权威重合的特点，是传统乡村权威的制度化演变，两种权威现实契合的结果必然会在处理乡村纠纷时自觉尊重村社范围内长期形成的民间法规范，在处理村社纠纷时必定认同村社范围内的价值标准和情感取向，综合运用民间法所蕴含的社区道德、伦理、情理等要素的立体解决方式，达到纠纷解决的理想社会效果。
三、村民自治：国家法与民间法的制度性契合保障
当今中国正处于现代化进程中的社会转型期，单调的城市与农村二元结构被打破，社会阶层也产生了多元化分层，地域的界限传统被户籍制度的改革和市场竞争规律所打破，城乡界限和差别在城市扩大化中被模糊的同时，乡村社会也出现了人口的频繁迁徙和自我封闭的落幕。社会分层随着社会经济的发展和社会分工的细化也出现多元化趋势，有些人甚至具有双重或多种身份，乡村社会中的农民因生产力发展带来的劳动力解放，纷纷离开故土融入城市发展的大潮中，有人农忙时也请假回乡劳作，仍然背负着农民与农民工的双重身份，有人则背井离乡开始了全新的城市生活。由于乡村社会经济发展的需要，一部分农民还成为了私营企业者。乡土社会的人员流动打破了乡村世界固定的人员结构模式和文化结构传统，家族宗族血缘关系和由此形成的道德伦理礼俗文化被弱化甚至异化，政府主导型的国家治理注重自上而下的国家法推进模式，村民在此多重冲击下不断懵懂地认同和接受国家法规范，于是就有了类似“秋菊的困惑”和“被告山杠爷的不解”，这集中体现了国家法与民间法在社会转型期的冲突必然。虽然有了国家法对乡村社会进行规范的社会发展可能，但由于种种自然、人文和历史条件的原因，中国国家权力虽经历了政权建立之初的“全面下乡”过程，但其权力基地或中心地区依然是城市。对某些农村乡土社会的控制依然松弱。现代化、工业化发展虽打破了乡村社会的沉寂，但中国城乡经济差别依然存在，国家权力以“法治”的名义或方式进入乡土社会也是困难的，民间法在乡村社会经过长时期的反复博弈有其长期存在的必然性。事实充分证明，国家施于农村的法律未必都一定契合了农村的实际，国家法的运作在许多方面并不能很好地满足村民的需要和解决他们的实际问题。尤其在
边远的少数民族地区。“熟人社会”的牢固传统使得国家法与乡土社会难以契合，其主要表现为：地方性差异与国家法律的统一性不契合：国家法律供给与农村实际需求的不契合；来自民间的知识传统与国家法知识背景间的不契合；国家法与民间法的冲突是普遍正义与特殊正义的不契合。
村民自治制度对乡土社会中国家法与民间法的冲突具有协调契合的促进作用，具体表现在以下几方面。
首先，村民自治制度是基层群众性自治组织，充分反映了地方性差异与国家统一性的契合，实现农村规范供给的平衡。村民自治制度赋予了村民大会制定村规民约的自治权力，各地依据实际情况制定符合地方实际的村规民约，这样的地方差异性只有在国家法统一指导下才具有存在的合法性。法社会学强调在立法中，国家法应当注意吸纳民间法中的积极成分来实现两者的契合。当前村规民约的合法性表现在：根据国家法律授权制定，在不与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的基础上，对国家法进行有益的补充。这避免了传统民间法一味寻求民间血缘性自治而留下的狭隘自治性。而且政府还进一步制定范本对村规民约进行立法性引导。当前各级乡镇府都为村规民约制定了范本，对村规民约制定的原则、范围、内容、执行程序等提出了详细的制定标准，与之相配套的还有村规民约制定、修改后必须并报乡、民族乡、镇的人民政府备案规定。这带有行政化色彩的引导似乎弱化了村规民约的自治民意表达，然而通过引导可以一方面将国家统一的价值观念融入到村规民约中。另一方面也给予了某些合理但可能不合法的民间法一定的让步和保留，如村规民约中保留了大量有关风俗习惯和的内容，它们在处理国家法不予调整的农事、吵架一类的民间琐事上具有不可忽视的作用，弥补了国家法对农村需求供给的不足。
其次，村民自治制度是民间自治传统国家化的基层政治制度建构，是民间自治知识传统与国家治理知识背景相契合的产物。中国乡土社会注重人情和面子，当在村社范围内发生纠纷时，利益的各归其位只是其中一个理性追求。修复破损的社会关系使其恢复常态才是“抬头不见低头见”的乡村社会的大事。在村社集体中根深蒂固的风俗习惯、道德伦理等民间自治知识传统以特殊的村社共同体认同的方式满足了乡土社会的“人情回归”。如前所述，村民自治很大程度上是传统乡村社会权威的转化，村委会承担的民间纠纷调解职能是传统的村社权威解决乡村矛盾的再现，虽形式和内容上有所区别，但其对乡土社会“直觉正义”和风俗伦理的价值追求是相同的，村委会的治安纠纷调解标准依然是维护乡土风俗、维持乡里安宁。然而，村民自治制度作为一种国家自上而下建构的外在制度形式，以立法的形式确立村委会的民间纠纷调解职能，使其在内生型乡村权威的基础上具有了一定意义的国家权威象征，是国家治理知识背景的反映，必须承载普适化的国家“普遍正义”和文化价值。在此基础上，村民自治制度似乎在民间自治传统和国家治理传统的夹缝中处于两难境地，然而，村民自治制度的确立以国家立法形式构建了国家法与民间法的和谐互动，村规民约成为国家法必要的补充和延伸，村规民约主动邀请国家权力的指导，国家法也采取妥协和让步寻求乡村社会价值观念的认同。
一、引论
2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。
这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度[2]，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。
二、村民自治制度安排的分类标准
在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。
具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。
较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。
村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束[3]。
大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。
三、村民自治实践中的理论问题
先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。
1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了体制本身的问题，使可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”[4]。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。
2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”[5]。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。
3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状[6]。
所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。
四、村民自治实践中的政策问题
引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄公共物品的有序提供，却可能成为乡镇政府颇为头痛的事情，如浙江温洲农村的情况。总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部[7]。
村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当[8]。村委会选举的自由度越来越高。
高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。
显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。
五、结语
假若我们只是局限在制度文本和总体状况上研究村民自治，这种研究很快就会被实践抛在一边。中国是有9亿农民和960万平方公里国土面积的大国，经济和文化发展的不平衡是当前包括乡村在内的中国的显著特点，这种经济文化发展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它诸种自上而下安排下来制度的不同生长基础。苏力在回答同一套法律在乡土社会的人民法庭和城市或工商发达地区运作的差别时写到：“这种差别主要是因为社会生产方式以及与之相伴的社会生活条件的不同，以及在这种条件下生活的人及其行为方式的不同。”[9]他主要讨论了法律实践因为经济方面的差别而造成的过程与结果的差别。如果将苏力的法律实践的差别换为国家自上而下安排的制度实践的差别，比如村民自治制度的差别，就会发现苏力结论的普适性。而如果不看得那么根本，我们还应看到，不仅是经济不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在决定村民自治制度实践不平衡方面的作用。学术界如何深入到不平衡的农村实践中去，理解自上而下制度安排的不同实践，并在此基础上理解诸如村民自治这些上面安排下来制度的处境，对于完善这些制度具有重要意义。对于学术研究当然也有重要意义。
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[1]参见范瑜、贺雪峰主编《村庄治理与秩序——村民自治调查报告》，即出版。
[2]参见贺雪峰：“论民主化村级治理的村庄基础”，《社会学研究》2001年第2期。
[3]参见贺雪峰：“乡村选举中的派性与派系”，《中国农村观察》2001年第4期。
[4]参见贺雪峰：“论半熟人社会”，《政治学研究》2000年第3期。
[5]参见贺雪峰、仝志辉：“论村庄社会关联”，即发表；董磊明：“传统与嬗变——苏南乡镇企业改制后的村级治理”，《社会学研究》2002年第1期。
[6]参见仝志辉、贺雪峰：“村庄权力结构的三层分析”，《中国社会科学》2002第1期；贺雪峰：“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》2001年第2期。
[7]吴思红将这种非正式人际交往称作“体制外动员”，参见吴思红：“村民自治制度下的乡村关系与农村社会动员”，《国家行政学院学报》2001年第5期。
“‘乡贤会’凝聚了大家的智慧，激发了‘乡贤’反哺故土的创业热情。自全镇28个‘乡贤会’成立以来，积极与村支‘两委’进行联动，延伸和丰富了贫困山区基层工作的内涵。”沿河自治县淇滩镇党委书记何明感慨地说道。这是近年来铜仁市围绕基层社会治理这一主题，探索创新“村两委+乡贤会”乡村治理模式，有效激发基层发展新活力的生动实践。
指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。“基层社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，治理好基层社会的每一个点，国家的整个面才会系统完备。为此，铜仁以创新为驱动，积极探索‘村两委+乡贤会’乡村治理模式与‘美丽乡村’建设、‘民心党建’工程有机结合，有效地构建起和谐稳定的社会生态，实现了基层党的组织和党的工作全覆盖，有助于基层社会治理的整体提升。”铜仁市委常委、组织部部长陈代军说。
科W谋划 量身定制基层发展新模式
新形势下，如何创新基层治理模式，推进基层社会治理多元化，实现经济建设、社会发展、意识形态领域协同推进、同频共振？铜仁市坚持以乡情为纽带、德治为基础、法制为目标，高起点高视角科学谋划“村两委+乡贤会”乡村治理模式，有效发挥乡贤会在乡村治理方面的积极作用。
铜仁市各县（区）纷纷结合实际，探索“乡贤会+”模式。德江县聚集5000余位“乡贤”，利用“乡贤会+精准扶贫”“乡贤会+道德讲堂”“乡贤会+两学一做”等载体，促进“乡贤会”作用发挥。思南县利用组工干部“包片联乡”制度，下派1名组工干部具体指导联系乡镇组建“乡贤会”，探索出“项目+贫困户+乡贤”等脱贫攻坚典型模式。印江自治县探索出“村两委+乡贤+电商”模式，率先在全省开设“电商”试点，带动群众在家门口创业。
为让“村两委+乡贤会”乡村治理模式得到广大群众的支持与响应，铜仁市各县（区）加大宣传引导力度，制定社会参与机制，激发基层创新活力，把宣传重心下移。既采取传统宣传手段，在先行试点的村通过张贴标语、入户宣传、开会讨论等方式进行推动；又利用多媒体、微信、微博公众号等媒介进行宣传，向群众宣传“乡贤会”成立的意义，充分调动群众参与的积极性，激发村民共谋发展的内在活力。
搭建平台 广泛凝聚社会贤达新群体
“每个乡贤都有独到之处，关键看他有没有为家乡做贡献的愿望，这是纳入乡贤队伍的前提。”印江自治县县委常委、组织部部长袁纯江说。
2014年以来，印江自治县围绕“三定”（定标准、定权责、定机制）、“三拓”（拓路径、拓平台、拓方式）、“三转”（转管理主体、转决策方式、转治理模式）工作思路，创新探索“村两委+乡贤参事”乡村治理新模式，着力构建法治、德治、自治“三治一体”的新型乡村治理体系。同时，分门别类建立乡贤人才信息数据库，不断提升乡村治理水平和治理能力。目前，全县共建立了17个乡贤微支部，乡贤参事会通过不同方式履行参事职责3321次，为群众办理好事实事1.24万件，融洽了党群干群关系，促进社会和谐。
“收到村里寄来的‘乡贤会’邀请函时，非常激动。虽然每年都回乡过年，也时刻关注家乡建设，但以前不知道如何为家乡献计出力，现在有了‘乡贤会’这个平台，今后一定会为家乡建设多出力。”德江县枫香溪镇枫香溪村“乡贤会”会员黄立说。
为最大限度地聚集乡贤，铜仁市各基层党组织走村入寨，寻找本地乡贤。村支“两委”组织专门队伍，拜访在当地德高望重的老同志，宣传方针政策，凝聚发展共识；通过在村寨发放倡议书、张贴公告等方式，发动乡亲邻举荐获得群众认可的“乡贤”加入“乡贤会”。通过老乡QQ群、微信群、短信、电视等多渠道、多方式定期家乡经济发展情况、利民惠民政策等，向各类在外贤达人士及时传递家乡信息，倡议其加入“乡贤会”，为家乡发展出谋划策。同时积极配齐配强“乡贤理事会”班子，制定工作章程，建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关工作制度，增强“乡贤会”的执行力和凝聚力，发挥“乡贤会”的整体合力。
突出实效 激发乡村脱贫攻坚新活力
“望得见山、看得见水、记得住乡愁。”这是在外干事创业的游子对家乡常有的依恋。在打赢脱贫攻坚这场“硬仗”中，“乡贤”无论身在何处，都被家乡的发展变化所牵引。
印江自治县“乡贤会”募集资金481余万元，参与民主监督105次，化解矛盾纠纷202起；碧江区“乡贤会”先后实施项目40个，帮助65户贫困户脱贫致富；玉屏自治县“乡贤会”组织成立了涉及种植、养殖、加工、餐饮等领域的5个公司和11个专业合作社，为农户协调小额创业贷款180多万元，解决农民就业1170多人，协调部门支持解决项目资金320多万元，修建通组路19公里、建设便民桥2座、修建文体广场6个……“乡贤会”已成为基层脱贫攻坚的一大主力，协助村支“两委”积极推动农村产业发展，在脱贫攻坚一线共建和谐、共谋发展。
“打赢脱贫攻坚战既要靠各级领导干部的努力，也要用好‘乡贤’这股力量，这是推行‘村两委+乡贤会’乡村治理模式的初衷。”陈代军说。
“村两委+乡贤会”乡村治理模式有利于统筹推进各领域党建工作；有利于推动党群、干群关系进一步巩固和融洽，进一步唱响“民心党建”品牌；有利于进一步夯实基层基础。补齐了过去村支“两委”实行村级组织治理的“短板”，增强了村级组织与“乡贤会”协力推进基层社会治理的“长板”，切实打通了农村基层社会治理体系、基层联系服务体系、村级基层基础保障体系大平台建设的“最后一公里”。
关键词：新型社会组织；乡村治理；乡贤参事会
中图分类号：C913.9 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）01 ― 0100 ― 05
一、问题的提出
改革开放以后，我国乡村治理的理论和实践不断丰富与完善，逐步形成了“乡政村治”模式。但随着市场化、现代化和民主化的发展，“乡政村治”模式并不能很好地适应乡村社会新情况，也未能建立起有效的治理结构，乡村社会陷入治理危机：如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日u丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。①
乡村社会基础的改变考验着乡村治理方式的适应性，在各地围绕乡村治理的探索中，一种介于官方和民间的新型社会组织开始活跃于公共领域，参与到乡村治理中，并取得了一定的成效。这种新型组织类型多样，如平安协会、公益理事会、民主监事会、乡贤参事会等，他们依托自己的职能参与乡村治理，推动农村公共事业发展。新型社会组织参与乡村治理何以可能，在乡村治理中承担了怎样的功能，对乡村治理又将产生何种影响？文章以上虞乡贤参事会为例，对以上问题做一初浅探讨。
二、 理论探讨：新型社会组织参与乡村治理何以可能
1.新型社会组织的定义。当前对新型社会组织的界定没有统一的标准，主要观点有：张小劲、李春峰（2012），认为“新型社会组织作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中，一方面关注于公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面在政府主导的地方治理结构中生存发展。”②黄立（2015），认为是发源于基层，以充分调动农民自主性为内部发展动力，通过与政府间的合作，来满足村民公共利益诉求，实现乡村公共利益最大化的组织载体。①综上所述，新型社会组织既不同于传统的社会组织，也不同于常规意义的“第三部门”、“非政府组织”，它们一方面保持了非营利性、民间性的社会组织的特点，但另一方面它们与政府的关系又不同于“非政府组织”。在理论上“非政府组织”或“第三部门”独立于政府和企业，而新型社会组织因政府扶持而产生，并与政府进行合作，将社会与政府资源进行整合，嵌入于社会治理结构中。政府利用权力促进新型社会组织自主性的培育与发展，而新型社会组织提升基层社会治理的实效，使得政府更能集中精力做好其他治理，最终合力实现乡村治理的“善治”。因此，下文所论述的新型社会组织是指发源于基层但关注社会公共事务，且在政府主导的社会治理结沟中生存发展，通过与政府合作实现治理效能最大化的组织。
2.乡村治理转型过程中新型社会组织发展的必要性。传统的“乡政村治”模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。②但在实际运作中，“乡政村治”模式让乡村治理陷入了两难困境：一方面，乡镇政府权力小，责任大，治理能力弱。这种权责不均衡导致了乡镇政府无法提供并满足村民所必需的公共服务，也无法保护原子化的个人利益不受侵害；另一方面，乡镇政府与村委会关系异化，导致村委会自治功能弱化。乡镇政府为完成上级任务，不断地将任务下派到村，村级正式组织承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。随之而来的就是村自治组织越来越具行政化，村干部越来越“官僚化”，村干部与村民日渐疏远，甚至发生矛盾冲突。同时自村民自治制度实施以来，村委会的自主性越来越强，两委矛盾凸显出来。这种行政化、官僚化和矛盾化的趋势带来的是村级正式组织威信的日渐式微。此外，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，削弱了村庄治理能力与社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。传统的“乡政村治”模式有这样那样的问题，其中关键一点就是缺乏相应的组织基础，国家与社会的互动渠道不够顺畅。③塞缪尔・P・亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……身处正在实现现代化之中的当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”④乡村组织也有内生式与外生式之分：Vander Ploeg & Long认为，内生式发展意味着一个本地社会动员的过程，它需要一个能够将各种利益集合起来的组织结构，使得发展的过程由本地控制，发展的选择由本地决定，发展的利益保留在本地。⑤外源式发展的提出由刘易斯的“二元经济”理论，即农村发展主要靠外部，因为内部发展动力过于匮乏。⑥内生式社会组织虽然扎根于乡土，但因先天发育不良往往对基层政府有着天然的依赖性，而基层政府因简政放权也需要依赖社会组织，这种相互依赖使得政府能够介入社会，社会组织也利用政府更好地生存发展，从而使得一种新型社会组织产生。这种连接村庄与政府的新型社会组织各有利益基础、权力基础和社会资源，如果这些社会组织能够有效参与乡村治理，不仅可以避免乡镇政府治理能力偏弱与“两委”矛盾带来的乡村治理缺位，而且还可以填补组织在社会管理中的功能缺失。
3.新型社会组织参与乡村治理的可能性。新型社会组织之所以能够参与社会治理并发挥作用，主要是有三方面的原因：一是从政府和村两委角度来讲，当前农村社会仍然延续着“村落自治、熟人社会”的传统模式，以熟人办熟事、熟人管熟人，不但管理成本低、而且管理效能高，可以解决基层党委、政府和村两委不能面面俱到的问题，因此基层政府和村两委有意扶持和培育，希望借助他们的力量来共同推进乡村治理，同时通过行政“嵌入”，可以进行有效监管，在政府和村两委的可控范围内运行，因此能够得到政府和村两委的信任。二是从村民角度来讲，新型社会组织有生存的土壤，其成员来自于本土农村，对本村本地都有深厚的情感和较强的关系纽带，在“熟人社会”的乡村中，村民能够通过组织充分表达自己的利益诉求，并借助于组织实现乡村发展，因此也能够得到村民的认可。三是从传统文化来讲，其成员大多是乡村精英和能人，受“落叶归根”等乡土情结和传统文化的影响，他们大多愿意回归乡土，在乡村期待更大作为。正是受多重因素的共同作用，推动了新型社会组织的萌芽和发展。
综上所述，就理论上而言，新型社会组织是乡村治理的主体之一，作为一种重要的社会力量，它是“社会协同、公众参与”社会管理的具体形式。新型社会组织或给乡村治理开辟一条新的治理路径，不仅可以促使乡村治理现代化，而且可以有序推进新农村建设，提升乡村治理能力，并能弥补乡镇政府和村级正式组织在社会治理能力和功能上的缺失，进一步优化乡村治理绩效。
三、实践探索：上虞乡贤参事会
从党的十八到三中全会、五中全会，加强和创新社会治理一直备受关注。2015年中央1号文件提出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。”各级政府开始从传统文化中吸取经验和智慧，越来越多的地区开始将乡贤纳入到了社会治理的重要主体中。乡贤，传统意义上多指本乡本土的饱学之士、贤达之辈、德行高尚之人。现代意义上的乡贤，既有因品德、才学为乡人推崇敬重的本土精英，也包括因求学、致仕、经商而走入城市的外出精英，以及市场经济环境下在农村投资创业的外来精英，具有亲缘、人缘、地缘优势，具备丰富的经验、学识、专长、技艺、财富以及良好的文化道德修养。上虞作为中国乡贤文化之乡，乡贤参与乡村治理成为了经验样本，并引起了广泛关注。①为更好地发挥乡贤参与乡村治理，2015年2月，上虞区委办下发《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》文件（区委办〔2015〕11 号），对培育成立村级乡贤参事会的原则和要求做出了明确规定，为进一步培育成立乡贤参事会指明了方向。为更好地了解上虞区乡贤参事会的培育发展情况，2016年6月，课题组对上虞区366个村（社区）的党组织书记进行了问卷调查，并实地走访了盖北镇镇东村、崧厦镇祝温村、丰惠镇双溪村等三个村级乡贤参事会，现将调查情况统计如下：
（一）上虞乡贤参事会的构成与运作
1.乡贤参事会组织构成。乡贤参事会的会员大多是本村或姻亲关系在本村以及投资创业在本村，品行好、有声望、有影响、有能力、热心社会工作的人（详见图1）。会员入会前经村党组织审核确认，会员大会选举产生会长、副会长、秘书长，任期三年，改选可与村民委员会换届同步进行。秘书长一般由村党组织负责人兼任。按照会员人数，乡贤参事会分三种情况：（1）乡贤个人会员30名以上的村，成立村乡贤参事会，选举产生会长、副会长、秘书长；员在50名以上的须成立理事会。（2）乡贤人数在 5 至 30 人的村，由村所在的乡镇街道统一成立乡贤参事会，村设立分会。（3）乡贤人数在 5 人以下的村，设立乡贤顾问。
2.乡贤参事会的运作模式。乡贤参事会在乡镇街道党（工）委、村党组织的领导下培育发展、开展工作，并接受乡镇人民政府、街道办事处的监督管理和村民委员会的业务指导。乡贤参事会的日常工作开展以章程为依据，并建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关的工作制度。每年开展活动不少于2次。在调查中，我们也发现上虞乡贤参事会均做到有章程、有议事制度，并做到公开上墙、按章办事，日常工作也开展地有生有色。
3.乡贤参事会的类型。按照成立来源可以分为两种类型：一是内生型，如丰惠镇双溪村；二是嵌入型，如盖北镇镇东村以及其他大多数村。文章认为内生型是指由本村村民或者乡贤自发形成并组织成立的，如丰惠镇双溪村同乡会（乡贤参事会）于2014年1月30日成立，由当地的几位乡贤能人自发结社成立，时间远远早于政府政策出台之前。所谓嵌入型是在有关政策出台之后成立的乡贤参事会，这些参事会往往由政府主导嵌入到地方治理结构之中。如盖北镇镇东村在区级及镇级政府的大力支持和指导帮助下，于2015年3月成立乡贤参事会。
（二）乡贤参事会在乡村治理中的作用体现
调查结果反映，乡贤参事会在乡村治理作用领域较为广泛，主要有参与和支持公益事业、为村里发展出谋划策、推动本村经济发挥发展、传承和弘扬乡村文化等多个方面（见表2），是村民自治的有益补充，是推进乡村治理现代化的有效载体。
1.出资捐助，参与公益事业。乡贤参事会会员大多以出资捐助的形式来参与村级公益事业。丰惠镇双溪村乡贤参事会会员每年捐款有15-20万元，用于村级道路建设、老年活动中心建设以及村级路标牌楼建设等公益事业建设。同时乡贤还能动员村民广泛参与村级公共事业建设。如崧厦镇祝温村村党总支书杭兰英30年来为村公共事业累计捐助48万元，远远高于其自身村支书职位工资，在她的带领下，普通村民都把集体流转的500元/亩的钱捐献出来，用于公共事业建设，迄今为止，祝温村已有本村或外村乡贤、村民捐款400多万元。
2.弘扬优秀文化，引领乡村风尚。乡贤参事会的会员，因品德、才学、能力为村里人推崇敬重，他们熟谙现代社会规则，经历过传统文化熏陶，又具备了现代人文精神，他们返乡支援农村建设的过程，就是乡土社会启蒙和转型的过程。乡贤自身的成长本身就是一种榜样示范作用，同时会员大多是关爱民生福祉、践行道德风尚、弘扬乡风文明的乡贤精英，他们热心公益事业、积极捐资助学、主动扶贫济困，实现了基层群众的自我示范、自我激励、自我养成，进而有助于推动温和醇厚的民风，很好地引领了整个社会风尚。如崧厦镇祝温村在本地乡贤的帮助下，对全村的文化建设进行了总体设计，从传统文化中汲取营养，以文化凝聚人心，引领风尚，将乡村治理中的各种矛盾化解在无形，塑造了良好的乡风民风，维护了乡村社会的稳定和秩序。
3.矛盾纠纷调解，营造和谐氛围。乡贤参事会中的会员具有亲缘、人缘、地缘优势，是村里的“能人”、“熟人”，往往在纠纷调解中占有优势，一些看似复杂的纠纷，在乡贤参事会的调解下都能得到解决。如丰惠镇双溪村两户人家因道路修缮问题一直闹矛盾。乡政府、村两委会多次调解无果。后经乡贤参事会会长的调解下，双方握手言和。
4.参与村务管理，助力乡村发展。乡贤参事会会员积极参与村务管理，特别是在乡贤参事会中，会吸收部分村委进入参事会，同时还通过一定的机制进行民主决议，共同管理村庄事务。如盖北镇东村会定期邀请乡贤理事、联络员、村民代表共同召开村务议事会，把工程项目招投标、建设资金管理等事项摆在桌面上商议，通过集中智慧、群策群力、协商解决，推动各项决策科学化、民主化、制度化。
四、思考：新型社会组织参与乡村治理带来的影响
（一）新型社会组织对乡村治理结构的积极影响
新型社会组织不仅能有效参与乡村治理，而且给乡村治理结构带来了新的变化。主要有：
1.治理主体由单一向多元转变。从“管理”到“治理”的转变，关键就是主体的一元专管向多元共治转变。新型社会组织参与乡村治理对社会治理结构带来的明显变化就是治理主体由过去的政府和行政化的村两委这类单一主体转变为政府、村两委、社会组织、村民等多方主体。同时新型社会组织的特性又决定了其活动空间在政府和村两委的可控范围内，因此容易形成在镇党委、村党总支的领导下，更好地发挥乡村各方治理主体在乡村治理网络中的积极性，不断激发和增强村民共用体意识。
2.由主体间的互动不足向良性互动转变。在我国的村民自治体制内，以村委会为核心的自治组织是国家认可的乡村治理的合法权威，但他承担着乡镇政府延伸下来的行政工作，行政功能日益强化，自治功能日益衰退，难以适应社会发展需求，也难以充分满足农业、农村和农民的多样需求。一些地方村两委的各自内斗也消耗了大量的资源和管理成本，同时也降低了村两委在村民心目中的权威地位。这就容易导致村民与村两委、镇政府之间的互动不足，而新型社会组织根植于本土，会员都是村里的精英和能人，他们具有丰富的社会资源、广泛的影响力和较高的威信，在乡村治理中的权威又主要来源于村民的信任，这就容易得到村民的认可。如乡贤参事会是政府与社会之间的缓冲器和稳定器，有利于村民的利益表达，也有利于缓解官民直接冲突给社会带来的冲击，同时，乡贤参事会本来就是镇政府、村两委有意扶持和培育下产生，与村两委的关系是相互合作的系统关系，如此一来，多元主体间便能实现良性互动。
3.治理手段由单一向多样化转变。要实现乡村治理现代化，必须从文化、科技、信息化等入手，坚持多措并举，营造良好氛围，激发正能量。新型社会组织带来的不仅是治理主体的改变，同时也是治理理念，治理手段的转变，有利于乡村社会凝聚和发展。如乡贤参事会是一种组织形式，同时也是一种文化治理手段，是一种“软约束”和“软治理”。有利于健全乡村居民利益表达机制，营造新乡贤参与家乡建设的氛围，激发村民参与乡村事务的积极性，建设乡村共同体，并提高其凝聚力和自治能力。从优化乡村治理文化看，乡贤文化所蕴含的文化道德力量，能延续传统乡村文脉；新乡贤的示范引领作用，能教化乡民、反哺乡里、涵养文明乡风，使村民遵循行为规范、价值导向。新乡贤文化作为乡村地域精神和文化的标记，还可优化整合乡村文化与价值体系，推动乡村社会善治。从提升乡村治理手段看，在一些乡村出现“空心化”等F象的情况下，推进新乡贤和乡村社会结构有机融合，能促进公共服务普及与公序良俗形成，构建兼具乡土性与现代性的现代乡村治理模式。①
（二）新型社会组织参与乡村治理带来的挑战
新型社会组织基于自身的优势广泛参与乡村事务，不仅有效化解了诸多乡村治理危机，而且推动了农村公共事业的发展，推动了社会主义新农村建设。但正如塞缪尔.亨廷顿所言，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。②新型社会组织给农村社会稳定和发展带来积极作用的同时，也孕育着新的治理结构和治理冲突，在一定程度上也会给乡村治理带来新的挑战。
1.对村两委权威的挑战。新型社会组织尽管是在官方授意下成立的，且村两委在培育过程中也会采取多种措施加强对新型社会组织的监管。比如村两委对乡贤参事会的理事成员有把关权，个别村干部还在理事成员中等，通过这些举措确保乡贤参事会在村党组织的领导下开展活动。但其在乡村治理中力量不容忽视，如果运用和引导监督不当，也会产生一定的弊端，甚至会动摇村两委的地位。如调研中，我们发现乡贤参事会在当地村民中有很高的威望，一些村两委无法调解的纠纷，只要找乡贤参事会来处理，大多都能解决。在这过程中，村两委的地位甚是尴尬：“村民都会认为村两委的人都是无能的，你看某某都来了那么多次，也解决不来，而乡贤参事会的会长一来，问题马上解决。”会长坦言道：“尽管赢得了村民的信任，但势必也会影响到与村两委的关系”。
2.对乡村正式制度的挑战。新型社会组织治村着力解决谁来治村的问题，却不能忽视现代治理中制度因素的根本性。乡村治理现代化的关键还是要靠制度。因此，首先必须要遵循国家的宪法、法律法规以及乡村内部的村规民约、村民自治等有关规定，并借助非正式制度的民俗、道德、习惯、传统等共同构筑一套乡村治理的制度化体系，同时，在制度治村的基础上，再发挥新型社会组织的优势，形成制度治村和新型社会组织治村的合力。
3.新型社会组织功能的挑战。新型社会组织在乡村治理中都有各自的定位和功能，在众多领域发挥着重要的作用。但在发展中也会容易出现功能偏差的问题。如调研中发现，各地乡贤参事会主要是以捐钱捐物的形式参与乡村治理，容易导致乡贤参与热情日益降低和其他功能的弱化，有悖于成立初衷。乡贤参事会在乡村众多领域发挥着重要的作用，但其最需要突出的是乡贤在乡村治理中的示范、引领和带动作用，除了物质层面更主要的还是精神层面。
4.新型组织持续性发展的挑战。新型社会组织的可持续性源于地方政府与地方社会的制度性关系结构。③新型社会组织的成立大多是官方授意的，是嵌入型而非内生型。这种新型社会组织的成立与地方领导干部的个人意愿、政绩、治理情况等密切相关，地方政府只是将社会组织作为一种有效的治理工具，而并没有建立起制度性的关系结构。这就有可能会因为领导换届或者偏好转移导致新型社会组织衰退。同时，调研中也发现很多参事会的理事成员和会员仍然大多生活在村外，参事会日常的管理与联系主要靠秘书长来维系，这就很难使参事会能够真正扎根于农村，参事会内生动力不足，可持续发展情况有待进一步在实践中认证。
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关键词：新公共管理；社区；社区治理；乡村社区建设
一、引言
在漫长的历史长河中，在人类的发展进化史上，农耕文明一直都扮演着极其重要的角色，农业生产方式不仅决定了农民的生活方式，也决定了基层群体的管理形式。提高乡村社区的治理能力，是我国政治社会稳定发展的基础。在我国处于加快建设城镇化以及国家大力推进新农村建设的重要时期，基层组织尤其是乡村社区管理的发展与创新，越来越成为学术界和社会普遍关注的议题。
二、苏南地区乡村社区治理的现状分析
苏南，主要是指苏州、无锡、常州等经济发达地区。苏南地区是我国的经济发达地区，也是我国政治改革的前沿地带。从新中国成立以来，苏南任地区根据自身地区的特点和优势，开发出了卓有成效的乡村治理模式，比较典型的模式有“苏南模式”、“富人治村”模式，“政社互动”模式。1.以乡镇企业为牵头的“苏南模式”。20世纪80年代，基于苏南特色的经济社会发展方式，费孝通先生率先提出了“苏南模式”。所谓苏南模式，是指在我国江苏省南部经济较发达地区，该区域的农民在当地乡镇、村干部的引导下，以创立集体经济为主导的乡办和村办企业的方式，实现城乡一体化发展的乡村重构模式。21世纪以来，为创新发展路径，苏南地区基层政府开始实施政企分开的举措，推行以社区所有制为主、乡镇企业为主、基层政府推动为主的新型苏南模式。2.带有魅力型权威因素的“富人治村”模式。在我国长期的历史文明中，尤其是在乡村治理史上，乡村精英治理乡村一直都占有重要的地位。在封建时期，其主要表现为乡村精英依靠国家自上而下延伸的保甲制和乡村内享有社会性权威的权势人物的影响，共同治理乡村。近代以来，这种带有魅力型权威的精英治村方式仍占有重要地位。“富人治村”是指在乡村社区的村民中，少数先致富的村民，因其突出的办事能力和人格魅力，并获得村民认可的社会性权威，在处理乡村公共事务中起着主导型的作用。2.3村民精英自治型的“政社互动”模式。“政社互动”模式，是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称。在2008年时，江苏苏州太仓市委市政府组织召开一系列专家研讨会，经过反复上下协商后，在全国率先出台互动纲领提出“政社分开”新思想，剥离旧有的行政责任制，把它改为签订《委托协议》的形式、并实施“双向评估”机制等一系列举措的方式，决定在全市开展“政府放权、社会善治”的创新实践。由此，“政社互动”模式应运而生。
三、当前苏南地区乡村治理面临的主要难题
从上文可以得知，虽然苏南地区在推动乡村自治和促进乡村社会经济可持续发展方面都做出了突出贡献，取得了骄人的成绩。但我国在乡政村治方面还处于探索阶段，相关机制尚不完备，社会经济发展也不够成熟，公民参政的意识也不够强烈，苏南地区的乡村治理仍面临着一系列的问题和挑战，主要表现在：1.现行行政管理体制陈旧，职能界定不明确。我国《村委法》明确规定，村委会是我国的基层群众性自治组织，但实际上多数地方村委会必须执行乡镇政府的决定和命令，并办理他们交代的各项事宜。这种带有强制性色彩的集权型政府行政管理体制，不仅没有具体界定各级政府的职能范围，职责权限，同时，还因为乡镇政府经常分派临时性任务而充满随机性，因其严格的组织纪律性，下级政府尤其是基层政府总是处在忙于应付上级行政机关的状态。2.社区管理人员能力缺失。从当前来看，苏南地区的乡村社区管理人员总体呈现出管理观念落后，管理能力的欠缺的迹象，这种不足主要表现为封闭的村委工作人员，不能满足乡村社区日益开放的发展趋势。近年来，中央政府明确了建设社会主义和谐新农村的发展战略后，出台了许多切合民情，有利于乡村自治发展的政策，然而，由于社区管理人员的工作能力与其职权难以匹配，文化素质较低，工作人员的懒政思想盛行，服务型管理的意识不强，传统“行政化”管理的色彩浓厚等因素，许多关于乡村的政策及法律法规得不到很好的贯彻实施。管理能力滞后的村委工作人员，严重阻碍了乡村社区的可持续发展。3.社区功能不完备。党的十提出了加快完善城乡发展一体化机制方针政策，主要涉及了城乡规划、基础设施和公共服务等方面，以推动城乡一体化发展。然而，当前乡村社区还面临着社区整体不齐备的难题：第一，乡村社区缺乏足够的管理资金，资金不足是制约乡村社区建设和管理的主要因素；第二，乡村社区缺乏完备的基础设施和配套设施，包括文化娱乐设施、医疗保健设施和教育设施等；第三，社区社会组织的短缺，尤其是专业型社工的稀少，不能够在社区开展丰富多彩的活动，很好地满足村民更高层次的生活需求。这些不完备的社区功能，使得乡村社区居民的生活单一，制约了乡村社区的多元化发展。
四、乡村社区治理的转型与新型管理机制的创建
在推进新型乡村社区的建设中，基层政府要积极转变观念，将基层政府大量的服务职能下放到乡村社区，全面落实为公众服务的宗旨，使政府职能的缺位、错位、越位等问题转变为政府职能的准确定位，使政府由管理越位到退位，由服务缺位到补位。村委会一直都是乡村自治的主导力量，村委会要跳出自己是“乡镇政府下设机关”的误区，积极履行基层群众性自治组织的职责，扩大基层民主，提高村民的公共参与意识，实现村民自治。1.建设法制型的乡村社区。党的十五大确立了依法治国的治国方针，十八届四中全会上更是提出了全面推进依法治国的要求，而乡村社区的法制建设也是我国依法治国建设的重要组成部分。由此可以看出，法治化的长效机制是乡政村治的保障，乡村社区只有实现法制性管理，村民在享有自治权利的情况下，才能更好地促进乡政村治，为建设社会主义法治化国家奠定基础。2.村规民约的约束。村规民约是由生活在同一乡村社区的村民在生产、生活中依照当地的习俗，结合本村实际，制定的约束村民行为规范的规章制度。村规民约属于自治性规范，也即是一种道德规范，是村民自我约束的管理方式。“村规民约”的实施，把“扬善而不是惩恶”的管理方式引进到乡村治理中，让广大村民自觉主动地参与社区的基础设施建设，卫生治理，开展文化娱乐活动等村务管理中来，有利于提高村民自我管理的主动性，增强社区村民间的凝聚力，推动乡村自治的有序发展。3.加强社区人才队伍建设，培育村民公民意识。从苏南乡村社区的发展史来看，一直有着精英参与治理乡村事务的传统。而随着社会经济的转型和飞速发展，封闭的乡村管理人员，不能满足乡村社区日益开放的发展趋势。村委工作人员的能力如何，直接关系到是否能很好地贯彻落实中央政府的方针政策，也间接影响着群众的行为，影响新型乡村建设的进程。因此，社区要聘用高素质的管理人才，定期培训这些村委工作人员，加强社区的人才队伍建设，并带动村民参与乡村治理的主动性，培育村民的公民意识。
五、结语
从古至今，我国一直是农业大国，农业人口占有全国人口的绝大多数。所以，长期以来，乡村治理都是我国的国家、社会治理的重要组成部分。新时期关于如何善治乡村的课题，是我国新农村建设的主要任务，也是我国推进建设小康社会的重要组成部分。乡村的善治，需要有完善的乡村社区管理机制做保障，较发达的经济体做助推器，村民强烈的公民意识做支撑，乡村精英的治理能力做后援等治理体系的支撑，充分调动村民的主动性和创造性，促进村民自治，建设和谐美好乡村。
参考文献：
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作者简介：何军（1973-），男，江苏警官学院侦查系教师，西北农林科技大学人文学院博士研究生，研究方向为农村社会治安、国内安全保卫。
摘要： 治理和善治是西方新公共管理的基本理论。从历史和现实来看，治理和善治理论可以引入农村社区治安防控设计。根据“治理”和“善治”理论，我们对农村社区治安防控设计时，要考虑以下几个方面：治安主体的多中心格局及其间的协调；正式规则的设计、安排和执行要注意和农村内生规则的协调、整合；农村社区治安工作应把重点放在密切农村人际关系上。
关键词：农村社区；治安；善治；路径设计
中图分类号：C916.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0137-05
一、治理和善治的基本内涵
英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，自20世纪90年代以来，治理的意义明显地远离统治的意义。
全球治理委员会于1995年对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排[1]2，3。治理与统治相比较，具有如下特征：
第一，治理的主体是多中心的，其主体既可以是政治国家，也可以是公民社会中若干个权威，甚至是公民社会中的个人。第二，在权力运行的向度上，治理是多向度的，强调政府自上而下的单一向度的管理与公民社会自下而上参与的结合，强调一个上下互动的过程和合作、协商、伙伴关系。第三，治理不依赖于外在的强制力，而是依赖公民社会利害相关者的互动和共识，是以以互惠合作为基础的网络协调机制。第四，治理不仅依赖正式的规则体系，也依赖非正式的规则体系，更依赖正式和非正式混合的规则体系。治理秩序就是一个连续的规则谱系――从非正式的规则体系起，经由混合的规则体系，到正式规则体系止[2]53。
治理是在西方学者看到国家的失效和市场的失效后提出一种社会管理方式，然而治理也可能失效。为了克服治理失效，西方学者提出了“善治”。“善治”也就是“良好的治理”（goodgovenance），善治的实质是治理的最优化，是公共利益最大化的管理过程。善治的基本要素有以下10个：（1）合法性（legitimacy）；（2）透明性（transparency）；（3）责任性（accountability）；（4）法治（rule of law）；（5）回应（responsiveness）；（6）有效（effectiveness）；（7）参与（civic participation/engagement）；（8）稳定（stability）；（9）廉洁（cleanness）；（10）公正（justice）[3]。
治理和善治理论是舶来品，能否照搬到中国适用，如何适用，我们必须分析中国的国情。著名的行政学家罗伯特・达尔在《行政学的三个问题》中指出：“从某一个国家的行政环境中归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究后才可以判定”[4]5，6。作为西方的新公共管理理论，治理和善治理论是建立在发达的民主制度、健全的法治和成熟的公民社会的基础之上。反观目前的中国，虽然经过改革开放30年的突飞猛进的发展，现代市场经济制度基本建立，政治文明建设取得了长足的进步，公民社会也开始兴起，但是法治还不健全，公民社会离成熟还有很长的路要走。因此，我们认为在当前的背景下，要在中国适用治理和善治理论，一是要具体分析，是否适用和如何适用；二是必须要进行本土化改造，否则会“水土不服”。即是一方面要分析公民社会是否有能力自治和多大程度上自治；另一方面国家要在治理中处在主导地位，要成为社会主体的动员者、引导者。更进一步地说，其运作机制在于“行政吸纳社会”，恐怕这更符合当下的中国现实。
二、历史与现实――农村社区治安治理理论的引入
从历史上看，农村社区具有提供治安产品的能力，这是治理引入农村社区治安的社会基础。从现实看，政府大包大揽提供农村治安产品有很大困境，而治理可以很好突破这种困境，这是治理引入农村社区治安的动力。村民自治制度给农村社会治安的治理提供了一个很好框架，这是治理引入农村社区治安的制度基础。
（一）从历史上看，农村社区具有提供治安产品的能力
我国自秦汉以来，村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村庄内生。是行政嵌入的典型，中国传统社会的村庄秩序则大多是内生的[5]。可以从两方面来看：一方面从村庄外部来看，帝国的统治能力是虚弱的，不支持其深入乡村进行统治；另一方面，村庄内部有自己的秩序生成机制。
传统的，其统治能力是虚弱的。费孝通认为：“东方的农业平原正是帝国的领域，但是农业的帝国是虚弱的，因为皇权并不能滋长壮健，能支配强大的横暴权力的基础不足”[6]62马克斯・韦伯也提出了关于传统中国“有限官僚制”的看法。他认为：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”[7]110。
因为虚弱的帝国，加之疆域庞大，人口众多，交通与信息不发达，国家不可能直接管理社会。传统帝国对乡村社会的管理和控制主要通过两个方面来展开的：一方面维护儒家意识形态的大传统，教化人民；另一方面，国家借助乡村社会的内生力量――士绅阶层，这一阶层充当了官民的媒介，以便上意下达、下意上通，联络官民――无为而治地达到维护乡村社会秩序。
在国家不能深入乡村，为乡村社会提供治安秩序公共品，乡土社会的治安秩序主要由乡土社会的家族及伦理来提供。以秦汉为例，帝国设置一个不下县的官僚体制和县以下的宗族组织与乡里制度，来实施对帝国的统治。然而，作为行政机构的乡里组织，在中国传统社会，一直没有能真正健全并发挥维护乡村秩序的基本功能。乡里组织反而被家族渗透和影响。赵秀玲认为：“‘宗族与家庭’不仅是乡里制度的构成基础，也是乡里制度不可分割的组成部分，有时宗族制度就是乡里制度”。中国“乡里制度的建立与演变受两方面因素的制约，一是以邻里为主的地缘，二是以宗族和家庭为中心的血缘”。“一部乡里制度的发展嬗变史也是一部宗族家庭对乡里制度影响渗透的历史”[8]176，181，197。正如有研究者所概括的那样，传统中国农村的社会管理方式是“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[9]27。对此，吴理财作出了一个简要的概述：“在中国，三代之始，虽无自治之名，然确实有地方自治之实，自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权只延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量”[10]。
（二）从我国当前农村治安现状看，治理可以突破政府大包大揽提供农村社区治安产品的困境
首先，对于地域广大和人口众多的农村来说，农村的警力是有限的。据统计，目前全国派出所共有民警45万余人，其中有24万人分布在农村派出所，占总数的53.3%，有21万人分布在城区派出所，占总数的46.7%。但是由于农村面积大，人口众多，所以实际分到各乡镇派出所的警力很有限，警力区域比、警力和群众数比都很低，一人所、两人所不足为奇，致使农村民警压力大，正常警务无法有效开展。
其次，农村财政能力有限，农村派出所普遍存在经费不足。“农村真穷”，就是指乡村两级的政府穷、集体穷，这使得农村能用于治安的经费相当有限。据调查，湖南省有 5 名警力以下公安派出所549 个，无警车派出所418 个，全都在农村，大大降低了其工作效率[11]。
再次，国家包揽式提供治安产品，不适应村民对治安产品的多样化需求，不利于警民关系和谐。我国实行了市场经济，传统的户籍制度也开始松动，流动人口大量增加，成为“流动的村庄”，现代性因素逐步植入农村社会，社会关系越来越动态化，农民对治安产品的需求也日益多样化。在这样的背景下，国家包揽式的化解社会矛盾的做法无法回应村民对治安产品的多样化需求。国家包揽式提供治安产品，缺乏和民众沟通，打击处罚重于服务，这不利于警民关系的和谐，甚至会造成对立。吉登斯认为“警察与他们应当为之服务的对象的分离常常会导致一种‘被围心态’，因为警方与普通公民之间缺乏经常性的联系”[12]91，92。
治理是政治国家与公民社会的合作，治理通过治安主体多中心格局的设计，能充分调动农村社区资源，可以突破单有政府包办所产生的资源困境；治理是以互惠合作为基础的网络协调机制，是一个上下互动的管理过程，它主要不是通过外在的强制力，而是主要通过吸收村民、民间组织的力量参与到社区治安中去，通过国家、村民和民间组织合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来提供治安产品，这可以满足村民对治安产品的多样化需求，消解警察的“被围心态”。
（三）村民自治制度给农村社区治安的治理提供了一个很好框架
首先，村民自治是治安治理一种很好的实践形式。自20世纪80年代，我国开始实行村民自治制度。村民自治，就是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，形成了村内的自治运行机制。农村社会不仅有群众性的自治组织――村民委员会，还有负责议事、决策和监督的村民会议或村民代表会议[13]35。村里的大事由全体村民或者他们的代表集体商议决定；然后由村委会负责贯彻执行；执行后再向村民公布，接受群众的监督。村委会与乡镇政府的关系也从过去的领导与被领导关系，变为现在的指导与被指导关系。可以说，村民自治是治理理论一种很好的实践形式。
其次，村民自治制度为农村民间组织的发展开辟了空间，为中国农村社会治安治理提供了基础。在体制之下，国家吞没社会，国家权力史无前例地延伸到每一家农户，支配每个农民的日常生活，强制性的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，传统的血缘和地缘关系及家族组织被瓦解，没有民间组织发展的空间。我国实行村民自治制度后，国家从农村的社会空间里退出来，农村民间组织的发展有了很大的空间。有调查显示，目前，我国乡村民间组织的数量（包括已登记的和尚未登记的）已达300多万个，约占全国非政府组织总数的2/3以上[14]。社区内的民间组织填补了国家权力退出后的真空状态，型构了各种关系，启发了社区居民的主体意识和责任意识，自己管理自己，自发或自觉从不同层面维护社区秩序，实现社区自组织和稳定。因此，大量的社区民间组织是社会治安的重要力量，成为社会治安治理的重要基础。
再次，村民自治制度使得农村治安防控正式规则和非正式规则能够在民主的基础上协调、融合。根据规则和规则体系的起源，农村社会的各种各样的规则可以划分为内在规则和外在规则。内在规则是从人类经验中演变而来的规则和规则体系，农村社会的习俗、惯例等伦理性规则和乡规民约等都属于内在规则，违反这些规则会受到农村社会权威或全体成员的惩罚或自己内疚。外在规则是指国家通过理性设计出来的，表现为成文的法律、条例、规章等，外在规则是外在于农村社会的，是强加在农村社会之上的，其规则的违反会受到政府诸如警察等正式权力机构的惩罚。在农村社会，长期以来，内在规则和外在规则之间形成冲突和紧张：外在规则由于是外加的，没有受到农村社会的认可，内在规则也不被政府所重视。这种紧张和冲突使得政府的控制力量进入不了乡村，使得外在规则的有效性大打折扣，形成农村社会的一种“分裂的整体”社会秩序的格局。内在规则和外在规则的运行所产生两种秩序颇类似于哈耶克“自生自发秩序”和“人造秩序”。内在规则和外在规则所产生的紧张和冲突也使得农村社会越轨行为大为增加，因为受正式规则所惩罚的，可能正是内部规则所赞赏的。朱晓阳认为这仅是一种“法律的语言混乱”，是文化难以移植的表现[15]。因此，为了有效维护社会治安，我们要克服这种紧张和冲突，使得农村各种各样的规则形成一个和谐的整体。按照哈耶克的观点，“秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡”[16]183。村民自治制度一方面使得内在规则如乡规民约具有了合法性，提供“从内部建立起来的平衡”的制度基础；另一方面，也给内在规则和正式规则的协调和融合提供了民主的框架。
三、农村社区治安的治理路径
因此，根据“治理”和“善治”理论，我们对农村社区治安防控设计时，要着重考虑以下几个方面：
（一）治安主体的多中心格局及其间的协调
第一，要积极培育和引导农村社区民间自治组织的发展。当前我国农村社区民间组织有三种类型，一种是具有“官民二重性”的组织，如村委会、共青团、妇联等；二是行政权力推动产生，而由民间主导的组织，如治安联防队；三是民间自发生长出来的组织如庙会、宗族组织等。对于二三种类型，农村社区有很大的发展空间。因此，我们要积极培育和扶持有利于社会治安有关的民间自治组织，使之尽快发展起来，要调动社区居民的积极性，使之参与到各种社区组织中去。
第二，要注意治安主体间的相互协调。首先，各治安主体之间是平等伙伴关系。在多中心治理视野下，主体多元化的一个基本前提是主体间的平等性。在共同目标的指引下，每一主体的活动既相互独立，又在民主协商的基础上互相补充，互相依赖，相辅相成。其次，各主体间形成功能耦合的圈层结构。在当前的现实背景下，公安派出所要发挥引导作用，是维护农村社区治安的外在、最为重要层次力量。吉登斯认为“一个健康的公民社会可以保护个人免受过于强大的国家权力的侵害。但是，公民社会也不像某些人天真地想象的那样是自生自发的、秩序与和谐的源泉”[12]89。正像所有的民主化进程一样，与它们的好处相伴而来的必定还有一连串的不利后果。如果不以一种权力的“向上”移交来加以平衡的话，权力下放很可能会导致分裂[12]82。因此，多中心治理既要克服政府和公安机关大包大揽的管理方式，又不能放任不管，而是有放有收，要积极做好农村社区内部治安资源的动员者、指引者、合作者、促进者。治保会、治安联防组织等是社区治安的中坚力量，处于圈层结构的中间层次。治保会、治安联防组织一方面要做好派出所的帮手，发挥其职能，成为维护社区治安的硬性力量；另一方面要引导、协调社区内其他组织，使其他社区组织共同一致维护社区秩序。最内层是社区内其他各种组织，在其自管理和活动范围内自发或自觉维护社区治安，主要起着社区关系、社区道德以及良好风尚的维护作用。三个圈层的治安主体功能耦合，最内层具有软约束的基础性作用，越向外，功能越正式，强制性越强，三层形成有机整体，共同维护社区治安。
（二）正式规则的设计、安排和执行要注意和农村内生规则的协调、整合
如上所述，农村社区的规则可以分为内生规则和正式规则。首先，正式规则的推进和执行一方面要注意和农村社区内生规则的协调，尤其是主要针对农村社会法律法规，要防止哈耶克所说的“理性”滥用；另一方面，要积极普法宣传，积极引导农村社区内生规则如村规民约与国家法律制度的协调。其次，农村社区中的村规民约一方面要注意和正式规则的衔接和协调；另一方面，村规民约的制定在不与国家法强制性规范相抵触的情况下，要充分考虑到社区风土人情，尤其侧重维护社区良好传统风尚，避免把村规民约制定成完全是对国家法律制度的执行细则。第三，农村社区治安维护中要以调解为主，要充分发挥调解的作用。因为调解方式较为灵活，可以充分调动农村社区的组织资源、规则和关系资源。一方面调解主体可以是多元主体，既可以是行政主体的调解，又可以村委会、妇联、共青团等“官民二重性”的组织调解，还可以是社区内形形的组织如宗族组织的调解等和个人如邻里亲友的调解；另一方面，在调解规则上也有较大的灵活性，可以很好考虑到“国法”、“天理”和人情之间的协调，尽量避免正式规则的生硬执行如反映农村题材的电影《秋菊打官司》中，法院按照国家法律做了判决，维护了秋菊所谓法律上的权利，但这结果并不是秋菊所要的“公义”，相反破坏秋菊生活依存的社会关系，也许是对秋菊的更大的伤害；而调解既能实现农村社区的村民所要的公义，又不损害社会关系。因此，农村社区纠纷中，调解是实现社会公义一种更优选择。参见苏力：“秋菊的困惑和山杠爷的悲剧”，载苏力：《法制与本土资源》，北京：政法大学出版社.1996：23-40 ；肖倩：《调解：实现公义的另一选择》，江南大学学报，2009（8）。。
（三）农村社区治安治理要密切农村人际关系
密切的关系网络是公民社会的基础，是实现治理的基础。贺雪峰和仝志辉借用涂尔干的社会关联，从处于事件中村民的所具有的行动能力的角度来关注村庄中的人与人的关系对治安治理的重要意义。从农村社区治安的角度看，社会关联是社区居民遇到违法犯罪的侵扰和危害时，动用各种社会关系以避免侵扰和危害的能力。贺雪峰和仝志辉认为：“村庄社会关联构成了村庄秩序的基础，村庄秩序状况则成为村庄社会关联的表征。”村庄社会关联具有“建设”和“保护”[5]。高度关联的村民们的一致行动对地痞的构成威慑，能有效对付地痞的骚扰，能够邻里守望，互帮互扶，确保一方平安。由此可见，社会关联是社会治安治理的重要资源。如湖南省炎陵县船形乡东河村，创造了新中国成立以来零发案的治安传奇，究其原因，与“和睦相处，守望相帮”客家文化密切相关。当下，我国农村社会人与人关系越来越淡漠化，而契约观念尚未深入人心，因此，我们要积极进行社会管理创新，动员组织农村社会力量，举办灵活多样农村公共活动，密切农村人际关系，提高社会关联度，进而提高治安治理绩效。
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关键词：乡村；基层自治；历史轨迹
中图分类号：D69 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2012)02－0188－07
千百年来，中国作为一个农业大国，有着几亿农民和数百万个村庄，村不仅是中国农民聚居生活的基层社区，还是国家政治、经济和文化的基本单位。实现国家对乡村的有效治理，一直都是历代执政者积极探索和努力追寻的目标。
回顾中国历史可以发现，进入封建社会以后，乡村治理制度始终在不断地变化和向前发展，其间历经了周代的乡遂制、秦汉的乡亭制、唐代的乡里制、宋元明清的里社保甲制以及清末民初具有资产阶级民主性质的乡村自治。新中国成立至今，乡村治理制度也还经历了一段探索，才发展到当前以村民自治为主的农村基层民主政治。
一、中国历史不同时期的乡村自治形态
(一)封建社会时期
在封建政权架构中，中国乡村的治理形式可以概括为“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。县是封建社会的最低行政层级，除非特殊情况，一般的乡村事务主要是由乡村内部力量自主解决。传统皇权统治下村治制度的基本架构的根基是以政权、族权、神权、夫权为基本内容的封建宗法制度，乡村自治力量被当作辅助国家管理基层的主要力量。这就是中国农村最初的自治形态。
在中国的传统社会里，家族、宗族的观念极为强烈，宗族势力是中国历代的封建统治者不得不重视，乃至不得不依赖的强大力量。可以说，宗族权是国家政权制度建设中一支不可或缺的基础性力量，皇权的正常运行和实施，都必须得到宗族权的支持和响应。
漫长的中国封建社会里，尽管中央集权不断加强，地方行政在其演进的过程中，始终保留着自身固有的特点，基层乡村社会管理系统在皇权体制下，自成一体、自我运转。以清代为例，清政府的县行政主要以赋税征收和司法诉讼为两大主要内容，不履行乡村社会的日常管理和建设职能。乡村的公共设施建设、经济发展、教育教化等事务，主要由德高望重的宗族长和乡绅、名士组织管理，这实际上就是“乡政绅治”。
绅治体现了传统乡村社会的基本特征。“乡政绅治”的封建社会的乡村自治形式是封建社会道德规范、民间组织以及国家制度、乡村领袖等诸多因素互相配合、共同作用的结果。这种治理模式可以说是封建社会乡村治理的典范，为维护中国几千年封建社会的稳定发挥了积极的贡献。
(二)民国时期
1、翟城村自治模式――开创乡村自治先河
翟城村自治模式取法于日本模范町村，20世纪初，翟城村开始尝试进行自治建设。其制度架构如下：村会是决议机构；村公所是执行机构，负责本村一切事务；村治职员由村民选举产生；经费由全体村民承担。
翟城村的自治是在乡绅米春明与其长子米迪的倡导、组织下，在地方政府的推动下开始起步的。自治的初始阶段，由定县知事孙发绪主持，发动翟城村乡绅参与自治工作，具体工作由米迪组织乡绅共同承担。对于当前的村治，翟城村的自治有着不少可以借鉴的经验与教训，其自治事业中民主建设的亮点，是成立村民自我管理的纳税组合，既方便村民，又杜绝贪污现象。它的最大优点在于超越了传统的绅洽，融入了民主自治的思想，并付诸实践，这是近代中国农村自治一次重要的转型。在民主自治的基础上，村民们以村公产收入为经费来源，创办学校培养自治人才，推进了民主自治的良性循环和发展。
然而，翟城村的自治，受限于阶级性质、社会制度和经济条件等，并不能实现真正的、广泛的民众的民主参与。
2、山西村治模式――民国乡村自治样本
时任山西省长的阎锡山首创的山西村治以村民会议为中心，具有现代民主政治制度性质，成为了南京国民政府初期全国村治制度的样本。在翟城村自治的影响和启发下，阎锡山比较了中、西方传统和现代行政制度之后，提出了地方自治新观念。从1917到1920年间，山西省先后颁布了《县属村制通行简章》、《村长副支用公费规则》，提出了新型的乡村制度的基本框架，并且明确将村务开支的用途。1920年，阎锡山更是亲自拟定共十二条的《村自治条例》，详细规定了村民自治的细节。
1922年，阎锡山放弃了原来制定的村自治计划，提出要“使村制组织完全，俨成有机活体，凡村中所能自了之事，即获自了之权”，采取新的村自治办法。其中有一条“组织村民会议，即让全体村民参与村里的各项事务”集中体现了民主村治的性质。1925年前后，山西省又建立了村监察委员会，监督村务的运行情况，体现了对民主执行情况的监督。之后，在1927年，山西又颁布了《改进村制条例》、《修订乡村编制简章》、《修订息讼会简章》、《村监察委员会简章》，完善了村民会议、村公所、息讼会、监察会等制度。
3、南京国民政府确立、完善乡村自治制度
国民政府的村自治制是在山西村治模式的基础上发展而来的，它公布了《县组织法》、《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等一系列法规及措施，组成了较完整的乡村自治制度体系，部分地实现了民国乡村自治的民权主义政治理念。然而，比起封建社会村治制度，民国的村治模式更加注重对社会基层的管辖与控制。在操作层面上，在县以下相继设立了区，区政府之下设立了村，这颠覆了几千年来“县政即基层”的传统治理方式。这反映出，国家的政治力量开始直接进入乡村社会，在硬性规定乡村实行“民主”的同时，也挤压了乡土自治力量的生存空间。
4、延安民主模式――新式民主的希望
抗战时期，中国共产党人在陕甘宁边区及其他抗日根据地实施延安民主模式，开创近代中国独立自主与普选相结合的民主政治实践的先河。延安民主模式的最有特色的保障是通过建立较为完整的法规条例确立了民主选举的三个基本原则――选举权的普遍性原则；选举的平等原则；直接选举的原则。另外，实行普选制度、让人民真正当家作主是延安民主模式的关键。每年有两次较大规模的普选，第一次选举由普选产生参议会，形成乡、区、县至边区的各级民意机构；第二次选举是在前一次普选基础上按照“三三制”原则进行再选，组成抗日民主政权。“三三制”原则指的是政权组成人员“代表无产阶级和贫农的共产党员占三分之一；代表小资产阶级的左派进步分子占三分之一；代表中等资产阶级和开明绅士的中间分子及其他分子占三分之一”。
(三)新中国成立到改革开放初期
1949年新中国成立后到1956年社会主义改造基本完成，我国实行了20多年的制度。期间，主导我国乡村自治形式的是政社合一、权利高度统一的乡村治理模式。
发端于20世纪80年代的村民自治是中国基层民主政治的一次空前的发展。这次发展，始于中国共产党的第十一届三中全会。在闭幕式上，邓小平提出“我们要创造民主的条件，下放基层经济自，发扬经济民主。切实保障工
人、农民个人的民力，包括民主选举、民主监督、民主管理”。这一指导方针成为了改革开放以来农村基层民主政治发展的基本指针。
随后，家庭联产承包责任制的推行，村民自治模式在原体制的基础上进行了完善，并且开始了一系列基层组织的整理和完善工作，农村中一些重要的权限开始下放给村民和自治组织，村民自治的主要内容是独立负责本村经济社会发展的具体事务。此后，逐渐形成“乡政村治”模式。该模式普遍推行于上世纪90年代，已经成为当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一个有效方式。
在这个阶段，果作村自治模式，引起了我国针对村民自治的立法，奠定了村民自治的法律基础，促进了基层民主自治的重大发展。1980年，广西宜山县的合寨大队果作村农民在3页稿纸的村规民约上面签字，自发建立组织起“村委会”，制止、偷盗、乱砍滥伐等现象，维护正常的社会生活秩序。这件事引起了时任全国人大常委会副委员长彭真同志的重视。1982年12月，在彭真的大力倡导下，以果作村模式为灵感来源的村民委员会制度得到宪法确认，1988年6月通过了《村民委员会组织法》(试行)，我国村民自治第一次有了法律保障。此后，民政部在全国广泛开展村民自治示范活动，村民自治制度初步在更广大的农村扎下了根基。1998年，《村民委员会组织法》经修订正式通过，规定了村民委员会实施自我管理、自我教育和自我服务的原则，确立了村民自治的主要内容：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并规定了民主选举的程序。村委会直接选举制度迅速发展并健全起来，村务公开和民主管理逐步走向深化。
从新中国成立到改革开放初年，我国乡村自治经过20多年的探索和推广，已经实现了村委会直接选举的全面普及，村民民主自治不管是在内容上还是在形式上，都得到了很大的进步，乡村自治真正实现了民主与自治。中国农村通过村民自治的实践，初步确立了具有中国特色的基层民主政治建设之路，也使农民在参与乡村自治过程中亲身体验了这种自治形式所蕴含的民主价值，从而进一步培养了农民的民主法制意识。
二、中国乡村自治变迁的特点和历史意义
中国的乡村基层自治被称为是一场亿万群众参与的“草根民主运动”，是“中国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点”。曾有学者认为，整个乡村自治发展经历了“传统社会的‘乡村自治态的悠久传承’，近现代社会的‘国家强势介入与自治的颠覆’，当代社会的‘传统的复苏与民主要素注入’三个阶段。而通过以上对我国乡村自治形式的回顾和这一观点的对照，则可以发现中国的乡村自治发展具有以下几个比较明显的特点：
一是不论是哪个历史阶段，来自民间的自治形式都演化为一种力量，不断推动民主建设和进步的进程；二是随着中央集权程度的加深，政府的政权力量对乡村的渗透程度都会在一定程度上提高，并且乡村的自治方式随之受到影响；三是随着不同时代的来临，适合时代特点的乡村自治形式总会应运而生，并在一定程度上升为全国治理的典范。
基于上述特点，透析中国乡村自治的变迁过程，可以发现中国乡村自治的发展在推进乡村自治走向民主化的进程中有着独特的意义：
第一，从中国乡村自治的变迁过程，可以找到乡村民主建设的思路和逻辑起点。来自于民间的自治形式，是人民群众选择和时代选择的结合点。“知屋漏者在字下，知政失者在草野”。要实现更广泛和更完善的乡村民主建设，必须问政于民、问需于民、问计于民，到人民群众当中，从民间的自治形式和自治方法中去总结和提炼。
第二，乡村自治的发展，并不是脱离政府引导的“自生自灭”的过程，相反，政府往往在推动乡村自治发展过程中发挥着关键性的作用。政府的这种关键性作用主要体现在鼓励、放手、引导、规范乡村自治，充分保障村民在乡村自治中的合法权益。因此，必须在最大限度保证民主发展的前提下，正确运用政府影响，发挥政府的作用，充分利用权力的渗透和影响，在适当的时机选择进入或退出乡村自治的范围，推进乡村自治，从而在保证民主建设顺利进行的基础上，最大限度地发挥政府的作用。
第三，通过乡村自治发展的变迁过程，可以发现民众心目中的民主观念和自治模式，随着时展特点的不同而不同。真正适应时展特点的乡村自治形式，具有强大的生命力，也易于为最广大的群众所接受。但是，群众所接受的自治形式，也会因社会经济发展阶段的不同所带来的不同社会教化的影响，而表现为各种不同的内容或形式。因此，要在乡村自治当中实现真正的民主，加强群众的民主教育、提高群众民主意识，亦是开展和推进民主建设的关键所在。
三、中国乡村自治变迁对当前完善基层民主政治制度的启示
1、对照我国乡村自治形式发展的历史轨迹，放手大胆地充分发掘来自于民间的乡村自治的有效模式，积极引导乡村自治走上自主、民主、健康的发展道路，以此响应党中央的决策和号召。当前，随着社会主义新农村建设的逐步深化，全国各地积极创新社会主义新农村的治理模式，探寻民主治村的有效模式。在探索中，我国基层已经涌现出一些富有特色、行之有效的自治模式，其中比较有代表性的有两个：一是浙江嵊州市的“八郑规程”村治模式；二是福建南平市实施的“五要工程”村治模式。
“八郑规程”村治模式为浙江省嵊州市独创，是一种创新的农村基层民主管理规范化建设的典型模式。它遵循法律法规，从民主制度、操作程序、规范运行、群众监督等四个方面，构建起一个全面系统、规范高效的民主治村体系。此模式是以民主治理为主的村治模式，围绕保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，积极推行村里干部自己选举、村里大事自己定夺、村里事务自己处置、村里财务自己管理的做法，形成了村民自我约束、自我管理、自我服务、自我发展的民主治村新模式。“八郑规程”成功推动了村治模式从“村官行政治村”向“村民民主自治”的演化。
“五要工程”是福建省南平市推广和实施的一种村治模式。“五要”指的是村里的事村民要知道、要参与、要做主、要监督、要满意。“五要工程”的主要内容是“三资监管制度”，即资金、资产、资源采取村账托管制度、镇村公有资产监管制度、镇村招投标委托制度；采取“户代表会议制度”作为其实现的程序和保证。“五要工程”的核心是坚持“以民为本”的思想，让村民成为农村事务的主导力量，直接参与乡村治理的每一个环节，以村民的满意度作为衡量乡村治理的核心标准，最大程度发挥村民的自主性。“五要工程”坚持以村民最关心、最直接、最现实的利益为重点，从涉及村民的核心利益问题入手，着力解决当前农村发展的突出问题，保障村民的根本利益。“五要工程”还建构了新形式的农村民主管理和民主监督机制，重大村务、重大决策由村民说了算，干部权力置于广大村民的监管之下，促使村干部真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
博士生。
（中国人民大学，北京100872）摘要：在工业化和现代化迅速推进的今天，
中国乡村逐渐丧失自治的传统和社会基础，以传统“绅权”为基础的乡村自
治的优势已不再显现；但乡村不会因为城市化而消失，以“新乡绅”为代表
的乡村建设的精英能人力求通过发掘传统秩序和文化的路径重建逐渐瓦解的
乡村。为此，中国应立足于乡村自治的历史资源和现实储备，通过不断发挥
基层政权的卷入能力、积极发育“人民”的自治组织和完善乡村精英流动机
制等措施，从包容的政府和圆融的民间中逐步实现乡村自治走向“第三领域
”。
关键词：乡村自治；乡绅；第三领域
中图分类号：D422文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）
01-0068-07
随着现代性在全球范围内的扩散，中国也逐渐卷入了这一世界性进程。现代
化意味着工业化和城市化，意味着城市和乡村的中心——边缘，支配——被
支配的关系，使乡村处于边缘化的境地，甚至把乡村排除在发展的主流之外
。中国乡村有着悠久的农业历史文明传统，延续着儒家文化下人与自然和谐
以及人与人和睦的观念；同时，在最广阔范围内的众多农民以及在农村社区
中多元化的生产生活方式，为传统的延续提供了物质基础和可能。因此，中
国乡村建设并没有像城市发展那样，因为现代化的影响与传统发生断裂。相
反，历史的痕迹在今天的乡村中随处可见。面对乡村凋敝、原子化和空心化
的事实，乡村建设成为学界的主要关注点。对于具有悠久历史传承以及儒家
文化浸染下的乡村来说，从其自身发掘潜力，重拾“乡绅”传统，探索中国
特色的乡村自治道路，具有重要的理论价值和现实意义。
一、乡村建设的历史、现状及问题中国乡村治理历史悠久，大概经历三个阶
段：一是延续中国乡村社会两千多年的“绅权”自治；二是晚清到20世纪前
半期兴起的以梁漱溟、晏阳初等为代表的在经济、文化和政治制度等方面开
展的乡村建设运动；三是改革开放以来，以社会组织为基础的乡村建设新模
式。从古代乡村建设的内容和特点以及当前社会组织介入的乡村建设的创新
实践可以看出，“建设乡村”并非“乡村建设”，乡村建设关键是乡村治理
的行动，而乡村治理的核心是为了实现乡村自治。
（一）历史上乡村建设模式的回顾
古人所谓“皇权不下县”，是指传统国家的行政能力主要限于城市，对乡村
社会的统治是依托乡绅阶层为纽带实现间接统治。千百年来在传统乡村社会
流传下来的礼俗治理的核心——以宗族为基础，以乡绅为纽带而形成的保甲
制度，是中国传统乡村自治的基石，促进中国古代农村社会相对稳定、政治
相对清明以及经济平稳发展。乡绅负责教化民众、承担赋税、维持治安和平
衡乡村社会结构等任务。同时，他们还自然担负起县级以下乡村社会的公益
事务，如治水、赈灾或治安等，尤其是在自然灾荒与社会动荡加剧的王朝衰
败时期，地方政府与乡绅们共同承担公共活动的需要随之增加。
晚清到20世纪前半期，中国乡村社会发生了巨大变化：一方面受世界政治经
济格局影响，中国乡村经济日趋衰败；另一方面国家政权力量开始企图深入
并加强对乡村基层社会的控制。费孝通于20世纪40年代注意到晚清以来中国
中央集权与地方自治政治双轨制的打破，导致基层行政效率的低下和地方社
会结构的紊乱[1]（pp.337342）。为了改变中国当时四分五裂的状况和实现
中华民族的复兴，许多能人志士致力于在政治行政、经济及文化等不同领域
实践乡村建设：以为代表在政治行政领域开展的以农民为主体的政治
制度革命，以农民切身利益相关的土地问题为核心，依靠群众路线，采取阶
级斗争的方式取得了新中国的胜利；以经济复兴与发展为基础的乡村建设模
式取得了不同程度的成就，如卢作孚在重庆北碚建立“花园城市”的乡村试
验，费孝通倡导江村走上一条以草根工业的工农结合的现代农村道路等；而
以梁漱溟为代表的乡村文化建设力求发掘村民自治意识、提升村民文化水平
等方面，但从当时社会经济发展的现实需求来看效果不是很理想。当然，在
不同历史背景下乡村建设模式与特定的社会结构、文化与经济基础密切相关
，不能一概而论。
改革开放以来，在以大力发展经济为中心的主题下，中国对乡村建设的政策
更加灵活，乡村治理的自主性远比先前要大。但随着城市化和工业化的不断
加快，当前农村面临一系列问题：传统文化“沙漠化”、农民原子化，农村
空心化以及农业“伪现代化”等。与改革开放前从宏观角度赋予乡村建设政
治、文化和经济意义的角度不同，面对当前“三农”问题的严峻挑战，中国
大力推进社会主义新农村建设，积极鼓励更多的社会主体参与建设乡村，因
而赋予其更多微观具体领域的意义。目前以社会组织为主体推进的乡村建设
模式按地域划分，可以分为以梁漱溟乡建中心为代表的“北派”和以晏阳初
乡村建设传统为代表的“南派”，二者都强调乡村文化建设。正如梁漱溟认
为“转变出”新文化的途径就是教育，而且“民众教育或社会教育，即乡村
建设”[2]（p.249）。
（二）当前乡村建设模式
为推进社会主义新农村建设，社会各方力量都以不同的方式积极投入到乡村
建设的队伍中。这里以社会组织为主体的乡村建设模式为重点展开讨论。
模式一：“伪乡村建设”模式。该模式主要特点是外来的社会组织或者企业
在农村租种大片土地进行生态农业种植，通过租金使当地农民与土地分离，
同时将租种的土地交由外来市民耕种，或企业引进国外先进技术，雇佣当地
农民种植生态农产品等。该乡村建设模式是以牺牲当地农民原有生产生活方
式的一种掠夺性乡村建设，是一种借用农民土地而为外地人谋利的“伪乡村
建设”。如广西河池市巴马县以“世界长寿之乡”养老基地建设为名的乡村
建设，其主要由公司租用当地农民土地建立养老设施，引进先进技术种植高
端水稻，是专门为特殊人群提供服务的一种外地人的长寿模式。
模式二：扶贫模式。这是当前乡村建设中比较普遍的一种方式。这类组织本
着“为村民谋利益”的目的做好事。在进行扶贫活动中，组织者忽略当地的
农业技术是否生态，农民生产生活的组织形式等背景，直接为当地提供现金
和物质捐赠以及开展一系列的农业技术培训等，结果收效不大，不具有可持
续性。当前许多扶贫基金会都采用这种模式实现其乡村建设的宗旨。
模式三：项目模式。该模式也是当前各类社会组织开展乡村建设的主要方式
之一。不同社会组织根据项目的宗旨和目的在实施乡村建设的过程中有不同
的侧重点。有的仅仅是为了完成项目而开展一系列“授鱼”的活动；有的是
为了给乡村提供农业生产的实用技术；但也有的组织落地乡村，关注乡村，
挖掘乡村传统文化、建立城乡互助合作平台开拓市场，协调政府关系，将项
目与乡村发展融为一体，实现农民、组织与当地政府在乡村建设中的主客体
统一与和谐共生。
模式四：附着内生性模式。该模式比较特殊，它主要依靠一个外来的具有蒂
特斯玛领袖气质的个人为核心，不强调在当地建立乡村建设的社会组织和村
民自治组织，完全依靠农村当地已有的村支两委班子和社区精英，推动“社
区支持农业”。同时依靠领袖魅力和丰富的社会资源连接城乡，开展城乡互
助的公平贸易。如中国农业大学何慧丽教授在兰考县南马庄村挂职期间力推
的乡村建设模式。主要依靠当地有能力的“村支两委”队伍，组织农民安全
生产，凭借其个人丰富的社会资源网络打通城市和乡村，为农民建立公平贸
易平台。
模式五：社工驻村模式。即建立农村社会工作队伍进驻乡村，发育村民自治
组织开展乡村建设实践。如有机农业种植、关爱留守儿童、乡村旅游规划、
生态养殖技术培训等。试图探索一条对接外来社工和本土社工优势的路径，
建立农村社会工作的孵化基地，实现乡村自治。如北京地球村在巫溪实践的
“乐和家园”，以“乐和”为理念，强调乡村建设与治理结合是生态文明建
设落地农村的关键，通过培养本土社工和组织专业的空降社工驻到乡村农户
家里，将农民组织起来实现农村的生计、环保等方面的治理。
另外，还有一些其他的比较有特色的乡村建设模式。如藏族地区的契约式建
设，这是以契约为主的一种保护区的乡村建设模式。因为藏族独特的宗教信
仰有利于通过契约的方式让当地农民在保护农区的同时又能以耕种为生。还
有金融植入式的乡村建设模式。该模式主要以李昌平为代表，倡导建立乡村
基金，随着基金的发展而逐渐形成一个综合性的协会，为开展乡村建设各类
活动提供资金保障。然而当前许多立志贡献乡村建设的社会组织因为各种原
因难以可持续。如内蒙古阿拉善地区的一些生态协会组织由于资金和管理等
各种原因而失败。
（三）当前乡村建设存在的问题
从中国乡村建设的历史回顾和当前模式的分析发现，无论是从宏观整体的经
济、文化和政治层面开展乡村建设，还是从微观出发的社会组织介入乡村各
领域的发展来看，乡村建设成功的共同点在于：重视乡村民主自治。不同历
史背景下，由于政治、经济和文化基础的不同而导致实现乡村自治的途径各
异。建设乡村并非乡村建设，乡村建设的关键是自治，而实现自治有两个基
础：一是重视传统文化的礼治秩序，二是充分发掘乡村中精英阶层贡献乡村
。从乡村建设的历史经验和现状分析，当前中国乡村建设面临以下几方面的
困境：
西方思潮的涌入与传统文化的崩溃。在中国古代，乡村社会靠礼俗把天生具
有动物本能的分散个体整合为一个有秩序、各归其位的社会，有利于农村社
会有序发展。源远流长的乡村礼俗治理来自于人们日常共同生活，基于血缘
、地缘而产生，在某种程度上反映了乡村自治的最初萌芽。当前中国深受西
方发展主义和消费主义影响，市场经济向农村扩散，乡村人口向城市流动，
城市消费观念和理性主义侵蚀农村传统文化使乡民原子化而失去凝聚力。在
缺乏文化精英的农村，本来靠珍爱土地“靠田吃饭”的农民最本能的价值观
已经渐行渐远。礼俗传统与熟人社会消失使乡村逐渐衰败，自20世纪二三十
年代的乡村建设运动中的有志之士已经意识到要从中国文化本身寻求现代化
的力量。作为文化保守主义的梁漱溟认为中国问题在于文化失调，强调通过
复兴中国传统文化和创造新文化、新礼俗来救济乡村；而具有浓厚西方文化
背景的晏阳初选择以农村为工作对象重视文艺教育培养知识力；费孝通看到
了“礼”的温情和野蛮的两面，提倡建立新礼俗社会，强调中国传统文化在
乡村建设中要适应时代和世界潮流，走向现代而非回归传统。
第二，政府、民间精英和社会组织分离。在古代，乡绅阶层是乡村中的精英
阶层，他们近似于官又异于官，近似于民又在民之上，在皇权与乡民之间起
着纽带连接作用，乡绅以此特殊的双重身份使乡村自治传统得以延续。晚清
到改革开放前期，受国内外环境影响，原有中央集权与地力自治政治双轨制
被打破，国家行政权力不得不通过各种方式全面下移到乡一级，走上了一条
社会“国家化”道路，既加大了财政支出，又影响了乡村精英参与社会管理
的积极性，同时城乡人才流通机制的僵化导致乡村精英只出不进，使乡村精
英更加远离乡村和基层政权。梁漱溟九年的乡村建设最终结果是“乡村运动
而乡村不动”的关键点也在于：没有处理好与政府之间的关系。他坚决不同
意以制度革命的方式实现乡土重建和复兴，认为乡村建设是一种自救，需要
依靠知识精英走上一条文化改良的道路，而非依靠政府官僚[2]。艾恺认为：
“梁希望通过村学乡校来根除农民苦难的根源：统治，而代之以与
农民发生联系的政府”[3]（p.256）。梁的这种“不合时宜”的见解和特立独
行的风格也受到的批评[4]（pp.107115）。当前社会组织在推进乡村
建设中存在的困难在于，没有真正认识到乡村社会是一个集乡民、政府和组
织三者为整体的自我运作系统，乡建的成功在于发挥三者的优势，相互促进
。
第三，“运动式”的乡村建设。当前建设乡村的景象随处可见，新农村建设
风貌改造——“白墙青瓦小楼”、“新民居”，大拆大建的厂房、“村村通
”的道路硬化……在国家建设新农村的宏观政策引导下，加大对农村基础设
施的投入，使贫穷、落后、闭塞、交通不便的农村面貌有所改善。但建设乡
村非乡村建设。梁漱溟认为，乡村建设实非建设乡村，而是意在为整个社会
之建设，或可云一种建国运动，救济乡村只是乡村建设的“第一层意义”，
其“真正的意义”在于创造新文化[5]（p.161）。在盲目推进建设乡村过程中
，许多问题值得反思：人民群众是乡村社会的主人，但为什么大多数人对自
己家的事情不积极、不主动？惠民政策越多，群众就越满意吗？如何恢复原
子化个人的农村社会的“公心”与“公德”？……一系列问题的关键在于，
当前乡村建设是一种一元化行政指令下的建设乡村模式，而不是以发掘村民
自治意识，发育村民自治组织为基础，促进社区精英、村民自治组织、社会
组织以及政府多元互动的乡村建设道路。
第四，乡村治理与环境保护的分离。随着现代化不断推进，中国走上一条西
方工业化发展的“先污染，后治理”的道路，城市环境为繁荣发展付出了沉
重的代价。为了可持续发展，将污染严重的企业迁向广大的农村。为了增加
收入，某些缺乏环境意识的地方政府和当地乡民，对污染企业既欢迎又支持
，使农村环境逐渐恶化。当前很多社会组织关注乡村文化教育、农业科技改
良和推广、卫生保健、组织合作社等内容，但忽略乡村环境保护和环境意识
的发掘，没有意识到现在农村的生产生活方式已经超出了农村自然环境的承
载力。乡村环境是乡村建设的前提，发展生态农业是农村生存的根本，但现
有普遍使用农药化肥的农业生产导致农业走向“农药+化肥”的“伪现代农业
”[6]。在环境日益恶化的乡村，如何实践人与自然和谐共生、良性循环、全
面发展的“生态文明”建设？另外互惠共生、天人合一的传统文化秩序消失
，使农村环境问题雪上加霜。
二、乡村自治的历史依据与现实基础当前乡村建设问题的关键在于：没有真
正实现乡村自治。中国古代不存在城市自治，但农村由于“天高皇帝远”等
原因存在着一定形态的乡村自治。古人说的“皇权不下县”并非指广大乡村
社会游离于皇权之外，而是说正式的国家政权组织到县一级就成为末梢，乡
村社会是以礼治为内核的乡村自治的延伸。为此，对“绅权”自治传统进行
探析，对当前乡村自治具有重要启发意义。
（一）乡绅阶层及其现有的研究
乡绅是一个历史性的概念，应该以多维、复杂的视角来看待其历史作用而非
简单化和消极化。在本文中更多的是从乡绅的积极意涵进行分析。乡绅体现
了一种古代传统特色的民主因素，是儒学道德与国家政令实践的结合。历史
上的乡绅阶层主要由科举及第未仕或落第士子、当地较有文化的中小地主、
退休回乡或长期赋闲居乡养病的中小官吏宗族元老等一批在乡村社会有影响
的人物构成。乡绅与“士大夫”一样具有“师”与“官”的双重角色，集道
德主义和实践主义于一身。乡绅作为连接国家和乡民的纽带，一方面受制于
国家的政治权力与意识形态，另一方面又与当地的乡民有着千丝万缕的联系
。乡绅的权威来自于乡民的认可，因而他们可以动员和聚集大量民间资源，
在横亘着不可逾越的等级鸿沟的官民之间发挥沟通作用。正因为乡绅在乡村
殊的角色和作用，其在现代化与传统文化断裂发展的今天，仍对我国农
村自治建设具有重要的借鉴意义。
中国历史上乡绅阶层在皇权不易支配到的乡村社会担负起教化民众、承担赋
税、维持治安和平衡乡村社会结构的责任，是地方行政资源和力量的补充。
一些学者研究表明，国家政权对乡村社会渗透不断加强，但始终无法直接控
制底层乡村，必须通过乡绅阶层的中介作用才能实现间接控制，村民完全处
于国家间接统治与乡绅直接统治的状态下。如秦晖在《传统十论——本土社
会的制度文化与其变革》中高度概括了“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆
自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的场景及其客观价值[6]（p.3）。王先明则
认为，“传统中国的治理结构，上层是中央政府，下层是地方性的管制单位
，由族长、乡绅或地方名流掌握”[7]（p.123）。萧公权在《中国农村：十九
世纪帝国政权对人民的控制》一书中主张士绅是乡村组织的基石，基层社会
的结构变迁主要出自国家和士绅之间的权力转移[8]。杨海坤和曹寻真在《中
国乡村自治的历史根源、现实问题与前景展望》一文中认为，乡村社会里存
在相互联系和作用的士绅阶层和宗族势力，以二者为基础的保甲制度，是维
系中国乡村自治的三大基石[9]。从已有的研究发现：乡绅治理是国家公权力
与乡村私权力之间的“第三权力”，其有利于形成乡村自治，使村民完全处
于国家间接统治和乡绅直接统治状态下，有利于避免国家缺位而导致混乱。
在乡村自治方面，大部分学者如张静、秦晖、于建嵘、贺雪峰等，倾向于通
过实证调查分析乡村民主因素的大小有无，考察乡村自治对于当前政治体制
以及对农村现代化的影响。对于由来已久的农村社会现实困境和政治危机的
探求尚不深入，也即村民自治研究因缺乏历史感而浮于表面促使人们重新回
到乡绅阶层的探讨，在一定程度上乡村自治实为当前国家对这种困境和危机
的拯救。为了转换分析视角，突破国家与社会二元对立的预设，黄宗智从下
层民众的角度和立场来重新审视国家与社会的关系。在《华北的小农经济与
社会变迁》中，他改变了以往学者对清代中国社会的国家——士绅的二元政
治结构的思维，把自然村视作只包含村民的一个闭塞而又有内生政治结构的
单位，但乡村权力是一个牵涉国家、士绅和乡村三方面关系的三角结构。值
得重视的是黄氏提出的“第三领域”概念，对于调和国家与乡村社会之间的
乡绅治理具有一定的解释力[10]（pp.421443）。对生活在基层的大多数人来
说，与国家接触主要发生在“第三领域”，乡绅是国家与社会共同参与的治
水、赈灾或治安等地方公益事务的“第三领域”的主体，体现了国家与社会
在乡村治理中的同构和抱合相互作用关系。
（二）乡绅阶层变迁下的“第三领域”
在中国历史上乡绅阶层具有古典式民主角色并经历了漫长的演变，从最初游
刃有余地游走于国家和社会之间，身兼乡村社会保护者和国家权力支撑者的
双重角色到受到国家和社会的双重反对而不得不退出历史舞台；而在当今的
新农村建设时期，被誉为中国乡村自治未来脊梁的——“新乡绅”再次登上
历史舞台。作为中西方交融语境下的概念，“第三领域”对当前中国实现乡
村自治具有重要的借鉴价值。乡绅阶层是乡村自治走向“第三领域”的关键
主体，具有连接国家权力与地方社会的中介和桥梁的作用，打破了西方经验
预设下国家与社会二元观念。
晚清、民国以及当代社会的政治生活中始终存在着“第三领域”。首先，晚
清及20世纪上半期是“第三领域”的转折点，以前“第三领域”是公共职能
在王朝衰败时期固有的周期性扩展的内容，晚清以来打破了中国中央集权与
地方自治的正式与非正式的统治，导致基层行政效率的低下和地方社会结构
的紊乱。其次，在20世纪20年代到40年代末，社会整合程度提高，国家政权
建设开始设立常规官职从事专属“第三领域”的多种公共活动，从半正式的
负责公共工程的“局”到“自治”组织，形成了地方化的“第三领域”。第
三，当代中国“第三领域”是逐渐国家化和制度化过程。在20世纪50年代国
家将行政权力下移至村一级，传统乡绅阶层由于失去社会和文化基础而退出
历史。现有的“第三领域”逐步“国家化”和制度化；在20世纪六七十年代
，“第三领域”继续“国家化”，国家科层机构进入公社（镇乡）一级，通
过党组织扩大到大队（行政村）一级，该时期的第三领域具有需要国家与村
庄同时卷入的特点。第四，自20世纪70年代末以来，“第三领域”又走向社
会化与“去国家化”。如异地任职的国家干部与乡里熟人社会中社区干部之
间的交互作用，这是一种既非纯粹国家的又非纯粹社会的，而是双方在居间
的“第三领域”里生发出的结果。从以上发展阶段可以看出，“第三领域”
是一个不断从制度化、国家化到社会化和去国家化的发展过程，为乡村自治
提供了良好的社会环境。
（三）乡村自治走向“第三领域”的现实基础
“第三领域”是社会国家化与国家社会化之间博弈的产物，与哈贝马斯将“
公共领域”明确定位为“国家与社会之间充满张力的区域”相似，在居间性
区域中，国家与社会相互作用形成不同的“公共领域”[12]（pp.421443），
二者都强调在国家与社会既张力又合作关系中漫化出的区域。
在现代化进程中，传统乡村建设面临严峻的挑战：生存还是消失，衰败或是
复兴，遗弃抑或重建……。对此，中国大力推进新农村建设，不断凝聚和吸
引多元化的社会力量参与到乡村建设中，探索国家、市场与社会等各类主体
在推进乡村建设中良性互动的公共空间，实现乡村建设在横向与纵向秩序机
制有机衔接，推动公众参与并形成有效的社会协商，激发社会内在活力，实
现有效的社会整合[11]。当前乡村自治走向“第三领域”具有两方面的现实
基础：一方面是乡村自治的精英和能人基础。当前乡村建设具有多元化的主
体。包括社会组织、社区能人精英、大学生村官、外来与本土社会工作者、
企业责任代表、新型知识分子以及落叶归根的退休党政官员，等等，他们被
誉为新时代乡村自治的“新乡绅”，是乡村自治走向“第三领域”的核心力
量。另一方面是乡村自治的传统文化遗产。乡村具有传统文化的天然优势，
有利于乡民回归乡土本原，增强认同感、归属感与凝聚力，充分挖掘传统秩
序与文化中的天人合一，人与自然和谐共处等内容。这也是中国在现代化进
程中振兴农村的生长点。
三、乡村自治走向“第三领域”的路径与局限乡村自治是乡村建设的核心，
具有悠久的历史传统与现实基础——古有乡绅，今之“新乡绅”。发掘乡村
传统秩序与文化重建乡村，实现乡村自治走向“第三领域”具有重要意义，
但其在发展中仍面临困境。
（一）乡村自治走向“第三领域”的路径
乡村的大多数村民与国家的关系主要发生在“第三领域”，这为实现乡村自
治提供了一个广阔的空间。在工业化和城市化不断发展的今天，乡村社会面
临逐渐瓦解的困境，如何借鉴乡村自治的历史和现实的经验，实现现代乡村
自治走向“第三领域”？这里将从以下几方面对其进行探讨：
首先，发挥基层政权的卷入能力，是实现乡村自治基础。传统社会中的乡绅
阶层沟通公与私领域，当前乡村中基层政权连接正式权力的科层社区和非正
式权力的自然社区①，使科层组织与自然社区中扁平组织对接沟通，形成“
天地交而万物通，上下交而其志同”，实现真正的“人民自治”。群众在“
自然社区”中组织起来，基层政权就会变成有组织的人民与“基层政府”的
桥梁。这里的基层政权正是国家与社会相互作用，共同参与而形成的“第三
领域”。在当前乡村建设实践中，国家管理社区越来越制度化、程序化、规
范化，社区组织的科层化、趋利化明显，行政社区组织成为科层系统的“最
底层”，不再是基于“自然社区”的扁平组织，行政化社区与自然社区力量
不平衡，由此导致行政化的社区组织与群众组织发生断裂。因此要不断强调
基层政权代表私权利和公权力的衔接作用，同时需要国家与乡村共同卷入，
推进乡村自治。
其次，积极发育“人民”的自治组织，提高乡村精英的积极性。在中国古代
，乡村中的精英阶层积极参与社会公益事业，获得乡民的认可，具有一定的
权威。当前在工业化背景下的乡村精英成为离土不离乡的“农民工”，土是
对象化的土，乡民是飘着的原子化个人，使乡村的文化“沙漠化”，农村“
空心化”。温铁军认为，农村之所以松散、脆弱主要是因为农民缺少组织，
农民只有组织起来才能应对市场风险和外在强力。因此，新农村建设的关键
是通过在农村创办发展合作社等农民组织培育农民的组织能力[13]。乡村走
向自治必须要发育村民自治组织，吸纳乡村中的精英与能人，不断强化“自
然社区”组织的建立，这是人民民主真正的、根本的载体。没有人民的“自
然社区”组织，就没有“人民”自治，没有“人民的尊严”，没有“人民的
权力”，也就没有“人民当家作主”。当乡村形成真正的自治组织后，有利
于培养和提升乡村承接外来资源的能力主体，形成自我服务、自我管理、自
我发展的模式。
再次，发掘乡村传统文化和秩序，“不破不立”与“不立不破”并行。中国
乡村自治的传统根源于乡村，延续中国两千多年的乡绅自治最为典型。在现
代化进程中，必须重回乡村，以乡村的传统文化和秩序重建乡村。随着西方
现代思潮的影响，以梁漱溟为代表的文化改良的乡村建设运动，强调以中国
的态度，走西方的路，复兴中国文化，从传统文化中寻找乡村自治的答案；
而受“3C”理念[14]（即孔夫子（Confucius）、基督（Christ）和苦力
（Coolies））影响一生的晏阳初以西方民本政治观为中心的乡村建设运动，强
调利用现代政治观实现“民族再造”的路径。“不破不立，不塞不流，不止
不行，它们之间的斗争是生死斗争。”也就是不破除旧的，就不能建立新的
，反之，不立不破，立字当头，破在其中，也即新的不立起来，就不能破坏
原有的旧东西。前者强调破的重要，后者强调立的重要，二者同时成立。在
西方解构主义和建构主义的影响下，乡村建设“北派”的代表温铁军是一个
典型的解构主义者，试图打破当前乡村建设中所有被西化的思想和实践，重
新回归到传统文化中寻找答案。有学者称当前是一个丧时代、殇时代或熵时
代，而中国改革创新的方向——生态文明建设，这是立在以农村为基础，落
地到本原的一个命题，试图从天人合一、敬天惜物等乡村传统文化中寻找答
案。
复次，完善人才流动机制，促进精英能人城乡间的流动。在中国古代，退休
回乡或长期赋闲居乡养病的中小官吏，有文化之人为官后返乡都是乡绅的重
要来源，这样在城乡之间形成了人才自然的流动。当前，中国城乡二元分割
导致人才流动机制僵化——只进不出，农村知识精英队伍丧失。为了缓解严
重的城乡二元分离的状态，在国家政策大力支持下，越来越多的社会组织、
社会工作者、科学型人才、新型知识分子、企业社会责任人士等走向农村。
许多社会组织与社会工作者队伍合作，依托政府，组织乡民开展乡村建设运
动。为了实现乡村自治的可持续发展，一方面培养本土社会工作者参与并成
为乡村建设的主体力量，另一方面需要外来专业社会工作者不断注入新鲜的
血液，为其提供专业的知识和技能，孵化社工农业技术培训师，传授农民各
种农业技术。不断发挥社会工作者队伍的本土优势和专业技能，为建立农村
社会工作者的孵化基地奠定基础，从而吸引更多的优秀人才扎根并贡献乡村
建设。本土社会工作者更多地来源于当地的“限域”②青年，这为解决当地
留乡待业青年就业问题提供了一条有效的途径。同时在返乡大学生村官的优
惠政策支持下，许多优秀大学生回到乡村成为乡村建设中“新乡绅”的代表
，有力推动精英能人在城乡之间的流动。
最后，包容的政府与圆融的民间，其间是“第三领域”。自古以来，中国社
会政治变迁是国家与社会在“第三领域”中的关系作用的结果，从未实现针
对国家对社会自主性的追求，再一次证明从西方经验中抽象的理想构造在中
国的实践中是一种悖论[12]（pp.421443）。中国古代的乡绅阶层是一个以师
的角色体现道德主义和以官的角色体现实用主义的集合，其双重角色在具体
的行动中形成一种抱合。在“士绅”自治传统逐渐消失的当代乡村，国家行
政权力与社会关系逐渐从社会国家化走向国家社会化，虽然政府的政策更加
包容，但国家仍在国家与社会之间的领域具有影响力。所以必须以圆融的态
度接受吸纳更多的社会主体介入民间，培养一批新型知识分子，科学型人才
，NGO的精英领袖，乡村能人、大学生村官、退休党政干部等，使他们更善于
与国家打交道，集道德主义和实用主义于一身而承担国家社会责任，这是“
第三领域”发展的方向。
（二）可能的局限
党的十报告中增加了“生态文明建设”，形成了社会主义经济、政治、
文化、社会和生态文明建设“五位一体”的发展战略。乡村建设和治理是生
态文明建设在农村落地实践的应有之义。社会建设促进社会管理创新，社会
组织建设是发展社会事业和改善民生的重要载体。社会治理关键在于基层治
理，以社会组织介入乡村实现村民自治的乡村建设模式较为普遍，不断扩大
了乡村国家与社会之间的“第三领域”的发展空间。
在全球化背景下，非政府的公益组织蓬勃发展，与科层化、法制化政府相比
，在理念、技术和方法上具有更多的优势。但对具有外国政府背景，可能会
给中国制造社会混乱的一些非政府组织必须保持警惕。世界政治正在发生重
大变迁，从传统政党政治的世界转向非政府公益组织的世界。当今的“公益
组织世界”并非遍布敌人，而是遍布我们能够合作的对象。正如哈贝马斯“
公共领域”所及的国家与社会共同参与合作的领域有更多的可能性。当前大
部分活跃在农村的社会组织对乡村建设做出了巨大贡献。如通过联席会等方
式，使政府、村干部、乡村能人精英以及社会组织和村民之间有效沟通，共
同合作，参与到乡村建设中。在乡村自治中，非国家与非社会的“第三领域
”是国家与社会之间的抱合而非背离的充分体现。为此，在破解“三农”难
题中，对于社会组织应该保持谨慎的态度：热情团结支持乡村建设的非政府
组织；孤立、排斥敌视和不良目的的非政府组织，促进我国的乡村自治早日
走向“第三领域”。
注释：
①“自然社区”，主要是指与科层社区相对应的扁平化的社区。以熟人文化
为基础，社区内居民是居住相邻关系，利益相关，道德上互助互惠，规模小
。在扁平社区中每个人都可以义务主持公道，社区中的群众是真正的人民。
这是一种比较理想型的社区。
②“限域”青年，没有官方的解释，这里仅参考北京地球村主要负责人廖晓
义女士在巫溪“乐和家园”实践中所使用该词的内涵。一层含义是指，从字
面上讲是指由于各种原因而限制在当地的一群低收入、或者无正式工作收入
的年轻人。另一层含义是指，一部分留在乡村而无正式职业的一群年轻人。
一方面由于早婚早育，很早就担负起照顾子女等家庭负担，另一方面在知识
基础上，大多是高中及以下学历，接受新知识的能力弱，并且在组织动员以
及与农民互动中缺乏方式方法。
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关键词：农村；乡镇政权；改革
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0034-02
一、关于乡镇政权存废的争议
关于乡镇政权的改革，学术界一直众说纷纭，有的主张应该加强，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政权组织；有的主张撤销，将它改为县级政府的派出机构――乡（镇）公所，实行“县政乡派”；还有的主张乡镇政权也实行类似村民自治那样的“乡镇自治”。到底应当选择哪种方案，不仅需要我们对中国乡镇政权的现状进行广泛而深入的调查研究，而且需要我们从改革的视野进行理性思考，对乡镇政权的未来发展进行可行性分析。
（一）撤销乡镇政权，称为县级政权派出机构
一种观点主张实行 “县政、乡派、村治”。在乡镇政权的存废问题上，这种观点主张撤销乡镇政权，把乡镇政权改革成为县级政权的派出机构。持这种观点的理由：一是乡镇政权不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，缺乏相应的施政能力，一直未能成为责、权、能完备的一级政府；二是自古以来，县一直是基本的行政单位；三是“责强权弱”的乡镇政府使治理成本过大，农民负担太重[1]。把乡镇作为县级政府派出机构，一般的设想是：第一，乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，办事处不再设立对口机构，也取消人大、政协。第二，办事处开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，不再进行独立的财政收支预算。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，具有行政职能一类的站所，并入办事处的职能办公室；服务性一类的站所，逐渐推向市场。这样一来，首先，减少了行政层级，精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；其次，重新定位了的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；再次，有利于深化村民自治，从体制上真正规范乡村关系。
（二）撤销乡镇政权、实行乡镇自治
一种观点主张实行“乡镇自治”。这种观点主张在国家通过强制性法律，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。具体设想：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权承担的公共行政的职权，移交给县级政权，由县级政权机关或职能部门履行；二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、服务职能，转移给乡村社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我服务、自我教育。这样做，一方面有利于扩大乡村自主治理的空间，另一方面有利于减轻国家财政负担[2]。
（三）乡镇政权不应撤销，应该精简合并
有一种观点是主张在保留乡镇政权的基础上，精简机构、精减人员、转变职能。持这种观点的人认为：没有现代的农村基层政权，中国的农村就是一盘散沙。中国农民贫困的基本原因一是人多地少的一亩地经济，二是市场经济导致的农民的绝对和相对贫困化。现代的农村基层政权是我国现代化事业的重要基础。在市场化时代，农民个人是无法对抗市场潮流的，政府作用增加，才能规范市场，将农民等弱势群体组织起来。农村基层政权应该加强和改善，而不是取消[3]。当然，他们也认为，现在乡镇政权存在很多问题，要加强乡镇政权建设，首先必须精简乡镇机构。
（四）对乡镇政权存废争议的评析
以上关于乡镇政权存废的三种观点，实际是两种观点，即一种主张撤销，一种主张撤并。笔者认为，按照宪法的规定，乡镇政权仍是农村基层政权，其宪法地位维持不变。目前搞乡镇自治和把乡镇全部改为派出机构的条件还不成熟，也与宪法的精神不符。虽然我国乡镇地区差异、经济差异很大，但是从总体上来说，撤销乡镇并不符合我国农村的实际情况，既不利于农村的稳定，也不利于农村的发展。我国的基本国情决定了“农业、农村、农民”问题的解决是一个综合的系统工程，不是简单地撤销就能解决的。从经济上讲，中国农村的社会形态决定了市场中介的作用难以替代；中国农村的实际条件决定了这个中介属于农村基层政权。个体的农民在市场面前永远都是弱势群体，这是当今中国实际的国情。从社会治理方面来看，乡村社会需要一个高效的、能熟悉了解掌握和管理农村发生的各种事件的行政体系，将乡村情况准确、及时地汇报上去，同时也必须有一个行政体系自上而下地传达政策、分配资源。从这层意义上说，乡镇政府在整合、组织、动员各种农村资源和社会力量中的地位是无可替代的。关于把乡镇政权改为县级政权的派出机构，虽然可以一时缓解乡镇政府在行政体制和财政体制方面职能不全的矛盾，减轻行政费用，但是作为县派出机构的乡镇机构并不能从根本上解决自上而下的支配型行政体制的结构性冲突，甚至会将这一冲突进一步延伸到县一级。关于乡镇自治，目前也不可行，道理与前面一样。乡镇政权的改革，不是仅仅撤销乡镇就能够解决的。在当前形势下，乡镇作为一级政权仍有存在的必要，在县与村之间没有一级政府不利于乡村社会的发展。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达，能动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。
二、新形势下应该加强并完善乡镇政权建设
改革开放以来，随着农村政治、经济和社会改革的全面展开，特别是市场化、城镇化的推进，农民阶层逐渐发生分化，形成了不同层次的新的利益主体。乡村社会的异质性和流动性也不断增强。农村政治、经济和社会的改革，必然要求乡村治理与时俱进地进行适应性改革。自上而下单向地建构农村基层政府已经不符合客观实践的发展，农村基层治理需要更加开放、公平的、多元的利益表达、沟通和反馈渠道，协商合作治理是改革的必然趋势。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元民主合作机制，扩展农民平等民主地参与乡镇政治的渠道；在乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，国家与乡村社会达成积极、全面和有效的合作，最终形成和谐高效的治理格局。
近年来关于乡镇政权改革方向的讨论，大多只是看到了乡镇政权存在的问题，并没有关注到在社会转型、城镇化推进的国情之下，乡镇政权对于国家治理能力和治理体系现代化的重要意义。
事实上，乡镇政权的建立是中国在国家治理现代化意义上不断拓展其治理能力和社会整合能力的结果。小农经济时代，中国基层建制一般只到县一级，是因为自给自足的农耕经济中生产和生活的大部分物质资料都可以自我满足，产品交换和相应的社会联系都比较少，基层社会管理的复杂程度和政府责任也比较有限。中国现代国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其核心内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。在国家权力向基层农村社会扩张的同时，汲取税收、控制地方资源、下延机构设置、扩大官僚人数等过程也随之开展，使得国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生。
新中国乡镇政权的建立推动了中国由传统国家向现代国家转型。建国以来的实践表明，乡镇政权与农村各个方面的改革和发展变化密切联系着的。在建国初期，农村基层政权的建立与剿匪反霸、的胜利联系在一起。在这个时期，广大贫雇农在中国共产党的领导下，彻底摧毁了在农村统治的政治基础――乡保甲制度，消灭了地主阶级的剥削制度，并在的基础上建立了新中国的农村基层政权。翻身农民第一次享受到当家做主的权力，通过选举产生了乡镇人民政府。乡镇人民政府的建立反过来又巩固了农民在中获得的胜利果实，领导广大农民群众发展生产，使后农村迅速出现了欣欣向荣的景象。此后，随着农业生产的进一步发展和对农村社会主义改造的深化，农村基层政权经过了合作化、等几个阶段，其组织形式、职能范围和活动方式不断进行调整。其间虽然走了一些弯路，但总的说来，它在团结广大农民、巩固工农联盟、促进农村社会稳定和生产发展等方面，起到了不容忽视的作用，成绩是主要的。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的开展、社会主义市场经济的建立、村民自治的发展，作为农村基层政权的乡镇政权在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。
进入21世纪以来，以社会经济转型特别是工业化、城镇化的深入推进为契机，我国农村发展进入了新的阶段。农村社会结构加速转型，农民利益诉求多元化，城乡发展加速融合。“基础不牢，地动山摇。”乡镇政权的建设和发展，对于中国特色社会主义事业，对于国家治理能力和治理体系的现代化，无疑都具有极其重要的意义。它反映的核心问题是，在市场化和城镇化的背景下，如何处理好国家与农民的关系，建立怎样的乡村治理模式才有利于促进农村社会经济的全面、协调、可持续发展。社会转型是机遇，也是巨大的挑战。把社会转型控制在有序的范围内，是考验一个国家治理能力的重要表现，这就更需要制度化的公共权力协调和引导社会各种利益群体进行有序的政治参与，用规范化、制度化的方式来影响和推动社会转型的进程。在这一进程中，乡镇政权作为农村基层公共权力的组织者，应该在乡村社会治理中发挥重要作用。乡镇政权不仅不应该削弱，反而需要加强。乡镇政权不仅有利于将国家意志和服务传递到广大农村的各个角落，也是维持农村社会基本秩序的核心力量，连通民意与国家的主要渠道，在工业化、城镇化的大背景下，乡镇政权的作用将更为突出。
参考文献：
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关键词：想象共同体 利益共同体 乡村治理 权力结构 内卷化
引言
国家力量与乡村社会在数千年的历史长河中演绎着“进入”与“退出”的循环，而这一系列循环深刻地影响着乡村治理的权力结构。无论是封建社会还是民国时期乃至新中国成立后，国家权力与乡土社会之间力量的消长都影响着乡村的发展。后税费时代，国家权力逐渐减少了对乡村的管控，乡镇基层政府也逐渐由“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变（周飞舟，2006），这使得乡镇基层政府与乡村村民的关系变得疏离。在“压力型体制”下，更多的基层政府选择了“不出事”与“做作业”的治理逻辑（欧阳静，2010）。此外，随着农村城镇化的推进以及国家惠农、富农、支农政策力度的加大，农村的土地资源与各种惠农政策项目成为各方行动者“交易”的对象，城乡交界地带的村落成为各方力量博弈的场所。乡村治理呈现出的混乱局面，从根本上是由国家权力的有限退出、市场经济理性的渗透以及传统礼俗的沦丧所共同引致的。政治、经济与文化的逻辑共同影响着乡村治理的生态，可以说转型期我国乡村治理的生态是丰富生动而又发人深省的，更是复杂多样而难以厘清的。以权力结构的视角去剖析乡村治理可以从根本上厘清乡村治理的复杂格局，把握乡村治理的运行规律与发展趋势。
宗族、混混与经济能人：乡村治理“体制外”的三股力量
乡村治理的权力结构中存在着不同的权力主体，宗族、混混与经济能人在不同的地域、不同的历史阶段的乡村发展中影响着乡村治理的模式与行动方式。乡村在很长的历史时期内是缺乏行政力量介入的场所，熟人社会的行动逻辑是以礼俗与宗族等传统力量作为规约的。精耕细作的小农经济使得拥有土地资源较多的地主和宗族势力较强的大户成为乡村治理中的强势行动者，很长一段时期他们既充当着“保护型经济人”的角色，又通过一系列手段获取声望、地位等传统的中国人较为注重的价值诉求。在明清及其之前，国家权力的正式设置止于县一级，在乡和村则实行地方性自治。那么，这种自治是如何实现的？众多研究表明，实际上是由乡绅与宗族共同治理乡村的（吴晗、费孝通，1948；郑振满，1992；赵秀玲，1998）。肖唐镖认为，宗族势力对乡村治理的影响大致经历了三个阶段：从明清时期宗族治理的全盛时期到清末到民国时期的持续期，再到新中国成立以后至改革开放之初的毁灭期。此外，从当前的趋势可以发现，改革开放以来一些地区宗族势力重新崛起，宗族势力在传统型乡村依旧扮演着重要角色，可以将改革开放以来的宗族治理称为复兴期。
随着国家政权结构的变迁尤其是乡村社会中权力的介入，乡村逐渐成为“谋利”的场所。无论是民国时期乡绅角色从“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”的转变，还是新中国成立以来经过各种政治运动的洗礼而使得国家对乡村的汲取能力日趋加强，也正是在这一时期国家权力对乡村治理的干预达到顶峰。随着政治浪漫主义的退潮，改革开放以来乡村民营经济的发展推动着一大批经济能人的产生，他们在乡村经济发展乃至乡村治理中扮演着日益重要的角色。苏南的很多乡村在改革开放后实现了从“村庄型公司”向“公司型村庄”的转变（郑风田，2011），苏南模式中值得称道的企业家“经营”村庄的特征使得乡村治理日趋呈现出“公司”或“企业”的特征。这与戴慕珍、张静等学者所论述的“地方法团主义”有着类似的特质。村支书与村长作为乡镇政府在乡村治理中的“体制内”人，开办乡镇企业成为这一时期乡村经济发展的亮点。21世纪以来，这些乡村的“公司”已经逐渐嵌入乡村的治理结构之中，形成“公司型村庄”。
而在一些“原子化村庄”，有限的社会流动、革命理想主义的退潮和村庄集体对农民控制力的下降给农村带来了新的秩序现象。乡村混混从改革开放之初通过身体暴力积累名气到20世纪90年代中期以后随着国家社会综合治安治理运动的开展后逐渐开始利用早起积累的名气经营实业。一定意义上而言，乡村混混的身份转换过程是国家与乡村关系演变的产物，而这也进一步影响着乡村混混和乡村治理组织之间的关系。乡村混混与乡村治理组织之间的关系随着国家对乡村控制力的降低而实现了“弱”混混“强”治理组织到“强”混混“弱”治理组织的转变，乡村混混与乡村治理组织的关系也从“相互疏离”走向“利益联盟”，乡村治理呈现出“内卷化”的局面（李祖佩，2011）。
随着国家权力对乡村治理的介入日趋减少、乡村治理组织权力的弱化以及资源下乡的开展，乡村治理中“体制内”精英日益不能单独承担乡村治理的功能。宗族、混混与经济能人等“体制外”力量从乡村治理的“幕后”走向“前台”，使得乡村治理的权力结构发生了巨大的改变。而这三股力量之间的强弱对比与力量消长又构筑了我国不同地域、不同历史时期乡村治理的三种权力结构。
值得注意的是，在乡村治理中扮演不同角色的宗族势力、乡村混混和经济能人的角色受制于国家与社会、中央与地方、集权与分权等一系列关系变迁过程的制约。国家对乡村社会控制的弱化尤其是1994年国家实施分税制改革的政策举措极大地拓展了乡村社会的生长空间。显然，乡村混混与宗族势力由于不同地区文化传统、历史记忆、经济基础的不同而扮演着不同的角色，各种治理力量的对比关系或乡村治理格局也都各有特色。
乡村治理的三种权力结构
当前关于乡村治理的分析由于不同的知识渊源与地域特征形成了不同的研究特质甚至“学派”。贺雪峰教授为代表的研究社群注重“田野调查”，他们通过一系列实地考察对我国的乡村治理的新特征进行分析。例如，他将当前我国乡村社会称为“半乡土社会”以区别于传统的乡土社会中“熟人社会”的行动逻辑。而在有关乡村治理权力结构的研究中，贺雪峰以村庄权力结构为基础，建构了体制精英—非体制精英—普通村民三层权力结构，并以经济分化、社区记忆为变量，区分了不同类型村庄中精英的互动逻辑。他对村庄权力结构的划分形成了“体制精英”、“非体制精英”的分野。然而，对于精英的界定以及不同地域精英类型构成状况缺乏研究。因此，构建乡村治理权力结构的理想类型是对我国乡村治理状况进行深入研究的前提和基础。在厘清权力结构类型的基础上，如何解释改革开放前后经济理性对乡村治理的深刻影响，则是基于权力结构嬗变后如何影响乡村治理运行机制的重要问题。
通过对乡村治理三种“体制外”力量的考察可以发现，当前我国总体上形成了“体制内”精英与“体制外”精英共同治理乡村的格局且总体的趋势是“体制内”精英权力弱化，“体制外”精英权力得到强化。以往的研究也大多侧重于“体制外”精英与“体制内”精英的关系，而忽视了对“体制外”精英内部的相互关系以及力量对比状况的研究。显然，宗族、乡村混混以及经济能人之间的力量对比状况不是线性的、单一的与绝对的，而是变化不定的、复杂的与多样的，正因为如此形成了新时期我国乡村治理的三种权力结构。
传统文化的印记、市场经济的洗礼以及信息化、城镇化、工业化都在冲击着传统的乡村社会，乡村治理中“体制内”精英与“体制外”精英共同影响着乡村治理的权力结构，经济精英、政治精英、知识精英、宗族势力乃至乡村混混都在乡村治理中充当“谋利”的行动者。不同地域乡村状况的差异也形成了三种不同的乡村治理模式：
（一）“宗族式治理”模式
国家主义退潮后，传统宗族文化回归与复兴形成“宗族式治理”模式。肖唐镖教授对于宗族势力对于乡村治理的研究较多，他撰写的《村治中的宗族》是这方面的代表性著作。值得注意的是，新中国成立以前我国农村地区传统宗族势力力量在乡村治理中扮演着重要角色。在民国初期以前，乡土社会是没有国家权力渗透的场域，乡绅与宗族扮演着“保护型经纪人”的角色。统治时期，乡村社会逐渐受到国家的控制，传统的乡绅与宗族也开始充当“赢利性经纪人”。无论是民国以前还是民国时期，宗族势力几乎垄断了乡村治理，一系列乡村事务都由村落中的大族或有名望的宗族去把持。改革开放以来尤其是20世纪90年代以来，随着国家对于乡村控制力的下降以及市场经济的发展，中国熟人社会的逻辑得到了“创造性转换”，在一些地区传统的宗族势力开始成为影响当地经济与产业发展的重要力量。例如，温州商会其实是传统宗族与关系网络在现代市场经济发展中的应用。而在一些经济相对落后的省份，宗族势力的复兴则代表着国家主义退潮后，乡村治理“空壳化”状态中宗族势力对乡村治理的侵蚀。例如，一些地区乡村选举中，宗族势力的干预则是这方面的典型。总而言之，传统的宗族势力在当前乡村治理中影响的提升主要受益于国家与乡土社会关系的变化，半乡土社会的“关系”逻辑与“文化记忆”依旧支撑着这种传统的力量在乡村治理中发挥着特定的作用。
（二）“公司型治理”模式
经济能人从乡村治理的辅角色转变为主导性角色，从而形成“公司型治理”的乡村治理模式。赵树凯关于公司型基层政府、郁建兴关于发展型政府以及郑风田关于“村庄型公司”到“公司型村庄”转变过程的研究都在印证我国乡村治理过程中经济理性与市场力量逐渐赢得主导地位的事实。改革开放以来尤其是21世纪以来，“公司型治理”模式在苏南地区的某些乡镇表现得尤为明显。经济能人在乡村治理中从辅助角色转变为主导力量与国家财税制度的变革有关，新中国成立后一直到改革开放初期，我国实行高度集中的“统收统支”的财税制度。这种财税制度极大的挫伤了地方政府经济建设的主观能动性，此时的政府更多扮演“管制型政府”的角色，地方政治精英的升迁与任命主要靠政治忠诚实现。而改革开放以后，尤其是20世纪80年代以来，国家开始实施“财政包干”的财政制度。地方政府征税的积极性被极大地调动起来。也就是在这一时期，乡镇企业如雨后春笋般发展起来，一大批“村庄型公司”应运而生。然而，由于“财政包干”的财政制度使得中央的财税汲取能力下降，中央政府的财税收入占国家财税总收入的比重下降，国家对地方的控制力弱化。1994年国家开始实施分税制，地方政府对于兴办乡镇企业的积极性降低，很多乡镇企业开始转制。正是在分税制实施以及农村税费改革的背景下，20世纪80年代兴起的“村庄型公司”逐渐发展为“公司型村庄”。
（三）“灰色化治理”模式
乡村混混从“后台”走向“前台”，从最初通过暴力活动积累名气，到税费时代的运用暴力资源“收费”获得经济资源与社会关系资源，再到后税费时代成为乡镇政府与房地产开发商的“合谋者”。乡村混混的角色转换在一定意义上而言是国家对农村的控制力的转变的产物，当前一些地区乡村混混逐渐成为乡村治理的主导力量，导致乡村治理“灰色化”。新中国成立后到改革开放初期，由于政治浪漫主义与革命主义思潮的影响，乡村混混一直处于被边缘化的状态。而农村税费改革以前，税轻费重、缺少规范是税费改革前农民负担的主要特点，乡村混混往往充当乡镇政府征收相关费用的“工具”并从中获得利益。一些乡村混混在这个过程中力量得以壮大并逐渐开始兴办实业，成为当地的经济能人，而他们与一般经济能人不同的是，他们往往利用自身的暴力资源与名气去攫取公共资源。总而言之，乡村混混伴随着国家体制变革的历程成长，实现了多次角色转换。一些村庄尤其是城中村或城郊地区的乡村由于城镇化的步伐加快以及“资源下乡”而更多的受到乡村混混的影响。在这个过程中逐渐形成了乡村治理的“灰色化治理”模式，一些地区的乡村治理呈现即非黑又非白的灰色状态。
从想象共同体到利益共同体：乡村治理的内卷化
传统的乡村治理中乡绅与宗族扮演着重要的角色，他们通过一系列仪式与乡规民约使得乡村治理呈现出“想象共同体”的特征。乡村并不是一级行政组织，而更像一个有着共同观念或想象基础的“共同体”。普通村民认为乡绅与宗族的代表可以为自己谋取权益，而在现实中传统的乡绅也确实扮演着“保护型经纪人”的角色。所谓“想象共同体”，主要是基于地域、宗族以及婚姻等关系而形成的观念、想象乃至信仰上的有机联结，并在长期的历史中积淀而成的共同体。我国数千年的文明长河中，乡村社会是充斥着人情、礼俗与关系的社会，熟人社会的行动逻辑是村落的主导逻辑。
然而，随着科层制与市场力量的介入使得传统的乡村社会发生着深刻的变化，乡村人际关系以及乡村治理的权力结构乃至村民的行动逻辑一时间都呈现出较多新的特征。传统的乡绅作为一种历史而淹没，“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”转变，乡村社会也由于经济理性的充斥而变得淡漠，人际关系正在从“熟人逻辑”走向“利益逻辑”。伴随着传统乡村熟人社会行为逻辑的消解，乡村治理的支配规则正在由传统礼俗与规范向经济理性转变，而乡村治理中各行动者之间的关系也正在由“想象共同体”向“利益共同体”的转变。传统力量的消退与新兴力量的崛起使得一些旧有的观念成为历史，而新兴的经济理性则成为主导观念。尽管，在传统的我国也存在着经济理性，但改革开放以来这种经济理性的内涵与外延都发生了巨变。
这种经济理性的迸发与崛起使得乡村治理变得缺乏“人情味”而更多的由利益所主宰，乡村治理成为“谋利”的场所，体制外精英作为强势行动者通过影响甚至直接参与乡村治理而获得更多利益。乡镇一级基层政权从“型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”（渠敬东，2002），各类强势行动者围绕国家资源下乡以及市场扩张所产生的巨大的经济利益展开争夺，在反复的博弈过程中逐渐达成“共识”，构建其“体制内精英”与“体制外精英”的利益共同体。因此，无论是宗族式治理、公司型治理抑或灰色型治理都蕴藏着巨大的利益谋取空间，国家资源、公众利益被强势行动者通过一系列“合法化”外衣的掩饰占有。普通村民则成为“边缘人”，村落公共资源乃至国家的资源投放沦为强势行动者的“私有物品”，乡村治理呈现出内卷化的局势，乡村治理亟待重塑。近年来，随着农村城镇化的不断发展，“农民上楼”、“土地征收”等成为乡村中的较为普遍的现象。在这个过程中，由于普通村民的讨价还价能力有限，而国家的法律又没有进行具有强制性的约束，这使得“土地财政”的生财之道逐渐从城市及其郊区转移到农村地区。而这个过程中的一系列村民与基层政府以及经济精英等行动者的复杂博弈，充分展现了新时期乡村治理的困境以及基层政权的内卷化。
如何摆脱乡村治理的困境，改变乡村治理中普通村民的弱势局面成为乡村治理研究的重要命题。反思这一系列问题，需要反思乡村治理的制度基础建设，并进而促进正式制度与非正式制度的良性互动。正如前文所述，分税制改革、农村税费改革以及官员晋升的“政治锦标赛”等制度安排都将对乡镇基层政权的行动逻辑产生深刻影响，也将对国家与基层社会的关系产生影响，进而影响乡村治理的权力结构与治理格局。因此，推进乡村治理发展，必须调整中央与地方各级政府之间的政治经济关系，改变国家“项目治国”的方式，在集权与分权中寻求平衡。例如，在环境保护、司法体制等领域实行垂直管理，将权力重心上移。而在财税权力上，则可以通过省管县财税体制改革，赋予地方更大的权力，从而避免由于地方财政吃紧而导致的公共服务供给不足问题。此外，由于项目治国所可能导致的“意外后果”即国家专项转移支付资金可能无法到达基层社会的困境，需要调整项目治国的方式，加强项目资金的监管力度的同时探索更为高效的资金配置方式和渠道。
通过有限的权力介入，社会资本的重塑以及乡村公共空间的再造等方式重新架构乡村治理的权力结构，强化对乡村治理主体的权力规约以及道德约束。乡村治理内卷化从根本上而言，是由经济理性的充斥所引致的权力的寻租等腐败行为。因此，实现不同乡村治理权力结构的良性运作并不在于重新回归国家对乡村社会进行强力控制的“老路”，更不能无所作为的走任由“体制外”精英谋取公共利益的“邪路”，而应该走出一条“体制内”精英与“体制外”精英在法律与道德双重约束下多元共治，最终实现“善治”的“新路”。
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