时间：2023-08-08 17:10:36
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。
与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。
“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。
四、德治能否在教育中获得
对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。
如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。
总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。
五、宗教、信仰与信念
在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。
在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。
在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。
在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?
在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。
一、党的十八届四中全会《决定》的突出亮点和重大创新
（一）新思想――思想亮点
《决定》把系列重要讲话列入全面依法治国的指导思想;中国特色社会主义法治道路和中国特色社会主义法治体系，成为《决定》的思想红线和主线;把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，总结概括为我国社会主义法治建设的一条基本经验;《决定》通篇体现了党对宪法的高度尊崇以及确保实现依宪治国、依宪执政的坚强决心;通篇体现了依法治国首先要依法治权、依法治官，坚决把权力关进制度的笼子里;通篇体现了法治建设要以保障人民根本权益为出发点和落脚点的社会主义法治理念;针对司法领域存在的突出问题，提出了一系列的改革举措;把弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化作为法治社会建设的重大课题。
（二）新道路――中国特色社会主义法治道路
《决定》强调全面依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路有三个特征：一是党的领导、人民当家作主、依法治国内在统一。党的领导为人民当家作主、依法治国提供根本政治保障;人民当家作主是社会主义民主政治的鲜明特色;依法治国是治国理政的基本方式。二是坚持中国共产党的领导。这是中国特色社会主义的题中应有之义和最本质特征。三是坚持公平正义。这顺应了人民美好愿望，具有鲜明的时代特色和民族特色。总之，中国特色社会主义法治道路是法治道路、中国道路、社会主义道路，是传承、发展、改革的道路，是建设中国特色社会主义法治国家唯一正确的道路，决定了中国法治的性质、方向和命运。
（三）新目标――建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家
《决定》明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”其中，坚持中国共产党的领导和中国特色社会主义制度是政治方向;贯彻中国特色社会主义法治理论是行动指南;形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系是重点任务;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是基本原则;实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是基本要求;促进国家治理体系和治理能力现代化是重要目标。
对法治战略目标的确定高瞻远瞩，达到了前所未有的高度：一是实现了从法律体系到法治体系的根本转变，着力建立和完善中国特色社会主义法治体系;二是从分散到整合的转变，把建设社会主义法治国家作为落脚点，实现了从分散、多层次推进法治向顶层设计并统一到法治国家这一宏伟目标的飞跃转变。
（四）新关系――对六大关系的深刻阐述揭示了我国社会主义法治的本质
党的十八届四中全会《决定》科学回答了法治的共性与个性、党的领导与依法治国、党法与国法、法治与德治、改革与法治、显规则与潜规则等的辩证关系，这些重大关系论断是对新中国成立65周年特别是改革开放36年来法治建设基本经验的高度概括，深刻揭示了我国社会主义法治的本质。例如，对于党的领导与依法治国，《决定》明确指出： “党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”;“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”;“要加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。可以看出，《决定》对二者的关系问题回答得非常透彻、清晰、旗帜鲜明。这些重大关系论断廓清了当前社会上不正确的理论认识，坚决地回击了国外各种言论攻击，最大限度凝聚理论共识。
（五）新体系――对中国特色社会主义法治体系的新论述和新部署
党中央第一次提出“建设中国特色社会主义法治体系”的概念，相比“法律体系”、“法制体系”，其本质和内涵大有不同。法制是相对静态的，本质是建章立制，确立规矩;法治是相对动态的，本质不仅仅是手段、工具，更重要的是战略目标，是国家发展的重要方向和价值取向。法律体系更多是规范公平、社会、市场的法;法治体系更多是规范国家、执政党、政府治理的法，依法治国首先要依法治权、依法治官。《决定》论述了中国特色社会主义法治体系包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等重要内容。其中，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是保证，法治精神和法治文化是灵魂。从中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系，一字之别，体现出中国共产党治国理政方式与理念的重大转型与重要飞跃，也意味着中国的法治进程没有任何模式可以照搬照抄。
（六）新布局――“两个坚持”表明全面依法治国的工作布局及其内在关系
全面依法治国的工作布局就是“两个坚持”：一是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，其主体是人民;依法执政是新的历史时期我们党治国理政的基本方式和根本途径，其主体是党，党要善于将党的意志通过法定程序及时转化为法律，保证党的各项方针、政策能够及时成为全社会公众的行为准则;依法行政是在法律要求范围内行使行政权利、履行行政职责。二是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家是指治理国家的根本依靠是“法”，法治是国家的根本价值追求。法治政府是法治国家的重要体现，是法治国家的主体。法治社会是法治国家和法治政府的延伸和扩展，其基本要求不限于“守法”层面，更重要的是相对于政府公权力的其他社会共同体要依法行使社会公权力。“两个坚持”涉及国家、政府、党及社会各方主体，涵盖经济、政治、文化、生态、社会等多方事物，体现出中国特色社会主义法治体系的“全面性”本质。依法治国与法治国家是全局和根本，依法行政和法治政府是重点和难点，依法行政和法治社会是基础和保障。
（七）新方针――新十六字方针体现出全面依法治国的顶层设计与战略布局
党的十一届三中全会提出社会主义法制“十六字方针”，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，党的十提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，表明法治中国的建设进入全新时代。前者强调法律规模和数量，后者强调立法质量，法律是否符合广大人民的意愿以及对法律空白地带的补缺、重点领域的立法;前者政权机关及其工作人员居于主动与主体地位，民众置于被动与从属地位;后者鲜明提出依法治国本质是依法治权、依法治官。新十六字方针表明中央对于法治的态度从工具走向依靠、从依靠走向价值追求;全面依法治国是围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。
二、全面依法治国的行动纲领
（一）全面依法治国，党的领导是根本、领导干部是关键、人民群众是主体
党的领导是根本，从严治党是前提。全面依法治国对党的建设提出了更高更迫切的要求。实践中，首先要加快党规党法建设，依法从严治党。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入法治体系内，全面依法治国，也包含着要把党规党法建设好，要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。其次要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。具体而言，我们党要以壮士断腕、刀口向内的决心和勇气持续推进法治事业，而且要更好地统筹依法治国各领域工作，即党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。
发挥领导干部推进法治的关键作用。指出：“各级领导干部法治观念如何，能不能坚持依法办事，对全社会具有重要示范作用。”如果说共产主义的理想信念是广大党员、领导干部内心的力量源泉，那么党纪国法则是广大党员及领导干部心中的“戒尺”。各级领导干部唯有对法律存有敬畏之心，从坐而论道到起而行之，带头树立和维护宪法法律权威，提高运用法治思维和法治方式能力，全力保证公正司法，促进全社会信法、用法、守法，才能担负起全面依法治国、依法行政以及建设法治政府的历史使命。
突出广大人民群众维护法治的主体地位。今天的中国需要各个社会阶层、各族人民有序、平等地参与到国家建设中，共同分享改革发展成果。因此，在新的历史时期须赋予“人民当家作主”新的时代内涵：在法律框架内，最大限度地满足广大群众的合理需求，最大限度地回应广大群众的内心期盼，最大限度地倾听广大群众的真切呼声，主持公道、伸张正义，切实维护社会公平正义，促使法治秩序维护与群众权益保护有机统一。
（二）全面依法治国，重点要培育法治信仰
法治信仰要求人们将法律精神内化于民族精神，将法治文化内化于民族文化。切实推进依法治国，首先要解决认识问题和信仰问题。中国共产党站在谋划中国特色社会主义伟大事业的战略高度、从大局出发全面推进社会主义法治，可见对其的认识非常深刻。对于领导干部，同样要深刻认识全面依法治国与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，与全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，与提高党的执政能力及执政水平间的必然联系，进一步坚定法治信仰。对于公民法治信仰的培育，一是要给人盼头，增强广大人民群众对于法律的价值认同，让其觉得法律管用、好用。二是要给人甜头，“我们要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。让知法守法者尝到甜头，让违法者吃到苦头。三是要给人劲头，就是要让法治氛围形成“大气候”，拧成信仰法律的一股劲头。提高广大人民群众的法律信仰，要求首先增强领导干部以及执法、司法人员的法治意识与法治信仰，这一定程度体现出领导干部在全面依法治国中的关键作用。
（三）全面依法治国，用法治理论创新引领法治实践
【关键词】社区治理；新型政社关系；协作治理
【中图分类号】F32【文献标志码】A【文章编码号】1674―0351（2016）05―0103―05
党的十七大报告提出要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，第十三次全国民政工作会议上指出要致力于构建政府管理与社会自治相结合，党的十报告再次提出要发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主的有效结合，十八届三中全会公报中提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化[1]11-23。上述一系列文件阐明了和谐政社关系在社区治理中的重要性，社区治理能否得到健康可持续的发展，很大程度上取决于政府与社会关系是否符合社会发展的要求。只有正确处理政府和社会之间的关系，实现良性互动和顺畅沟通，才能真正实现国家治理现代化。
一、 政社关系：社区治理的基石
社区治理的基础是协调参与者之间的权利关系，社会资源权力多元化分散在不同的参与主体之间。从社区治理内涵来讲，需要整合和协调各权力主体才能共同解决社会问题。从长远发展来看，推动我国社区治理发展的主要是政府和社会，因而政府和社会的互动沟通关系便是影响社区治理工作效果的关键因素。政府与社会之间的关系决定着社区发展是否符合社会发展的要求，也决定着社区是否能够真正实现民生保障建设。
（一）从社区治理内涵看社区治理主体
目前关于治理较常用的定义是，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[2]。社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，根据正式的法律、法规、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力有效供给社区公共物品和服务，满足社区居民的需求，增进社区成员社会福利，优化社区秩序的过程与机制，推进社区发展进步的过程[3]3。这就意味着社区治理中政府已经不是唯一的治理主体，其已经扩展到政府以外的公共机构和私人机构，可以包含非正式组织、公民群体、社会组织等多元化的治理主体。
（二）政社关系是社区治理的基础
目前我国社区治理主体多元化，只有先摸清和协调各主体的关系，才能切实推进社区治理的开展，推动社区治理的现代化。笔者认为目前社区治理的实践中政府和社区是两大核心主体，而社区主要是指基层社区居委会、基层社区自治组织及社会组织。社区治理的实践表明，明确政府与社区之间的责任界定，理顺政府与社区之间的关系是提升社区治理水平的基础。社区的建设和发展需要一个全新的国家与社会的互动模式，需要一个充分发挥社会资源的社会管理体制。这个体制的核心在于，政府与社区之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系[4]。
二、 政社关系的发展：我国社区治理的演进过程
基于社会背景和社会结构的不同，社区治理不断变化与发展，政府与社区之间的关系也存在着不同特征。计划经济体制下“单位制”及“地区管理”成为政府管理社会的落脚点。随着市场经济的深化改革，政府管理逐渐出现失灵局面，街居制、社区制不断发展以满足现代社会的发展需求，“小政府大社会”的格局逐渐凸显。在我国社区治理的演进过程中，政社关系的发展呈现出不同阶段的特色，主要有政社冲突、政社补充、政社合作三大发展阶段。
（一）政社冲突阶段
在建国后计划经济体制下，我国基本上是行政全能主义，实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管理行为和管理模式[4]。在行政全能主义的思潮之下，政府以单位制为主导，无社区管理，完全政社合一。管理主体单一化，管理方式垂直线条化，管理手段单一，社会管理的权力完全集中在政府手中[5]42-43。在当时高度行政化的体制框架下，政府基本上认为社会组织会阻碍社会的建设发展，政府与社会组织不发生任何关系。
（二）政社补充阶段
在改革开放后的社会主义市场经济体制下，政府处理财政等事务压力逐渐增加，在一些公共事务管理中出现政府失灵的局面，同时公民社会兴起并不断壮大，公民的社会诉求不断增强。政府开始寻求新的发展思路，扩大社会公共事务的管理主体。城市居委会和农村村委会等社会组织的责任和职能被放大，承担起各类政治、经济和社会事务，但所掌握的资金、人员、资源却是很有限的，政社关系呈现出“以政为主、以社为辅”的特点[6]74-77。
（三）政社合作阶段
21世纪以来社会发展到新的阶段，社区已经遍及各市的每个角落，社会管理遇到新的复杂的挑战。社区不断发展和壮大，已经开始独立承担治理社会的职能和责任，公民意识不断壮大，公民社会需求呈现多样化的要求，各类社会组织也开始介入社会事务中。此阶段，我国的政社关系呈现出“以政府为核心，政社逐步分离”的特点[5]。
三、 政社关系的困境：社区治理面临的新挑战
在当前政社合作阶段，社会治理的实践提出了新的问题与挑战。政府与社区之间存在体制和机制不畅，政府参与社区建设仍存在“越位”“缺位”的现象，出现社区行政性负担过重，社区自身发展薄弱，社会组织介入杂乱无规章，社区居民参与意识差等一系列问题，政社关系进入发展困境期。
（一）从政府层面看政社关系困境
第一，政府与社区两主体在社区治理中存在行政管理体制上的矛盾，两者存在“条”与“块”的矛盾。“条”是指行政权力的纵向体系，强调政府部门自上而下的一种运作方式；“块”是指行政权力的横向体系。社区是不同于国家领域和市场领域的第三域，社区的运行机制是自治机制，区别于国家的强制性运行机制和市场的价格运行机制[7]11-13。社区居委会是群众性自治组织，不是街道办事处的派出机构，而在社区治理的进程中政府将自身的行政职能下放到社区基层组织，由于条块之间存在部门的重叠，形成多头管理社区工作的局面，条块分割缺乏统一的标准，严重影响社区工作的效率。
第二，社区治理中政府角色的越位和缺位现象仍然存在。一方面，政府目前仍会干预社区的工作，过多承担应由非政府所承担的职能，习惯将社区作为自身的下属单位干预其自主性；另一方面，政府在社区建设过程中并没有扮演好自身的管理职责，对社区建设财政投入不足，对于大多数社区建设投入资金是不确定的，并没有形成稳定的投资筹资机制，对社区的硬件设施和人力资本支持不够，大多数社区缺乏基础的硬件设施和专业的人才队伍。
第三，政府在社会组织介入社区发展中缺乏引导性。政府自身过多干预社区自治的发展，并没有给社区发展带来实际性的效果。政府自身财政压力较大，而越来越多的盈利性或非盈利性组织开始介入社区的发展，虽然这是一个很好的契机，既可以减轻政府的财政负担，又可以促进社区的多样化和可持续l展。可现实中政府并没有规范有效地利用这些发展机会，社区组织介入社会发展没有一套可行的法制和具体规范性操作，导致社会组织与社区发展关系混乱，缺乏明确的权责界定。
（二）从社区层面看政社关系困境
第一，社区居委会行政性负担仍然过重。一方面，长期以来作为政府的职能机构或派出机构的领导思想浓厚，并没有明确社区功能定位，政府总是将各类行政性任务下派给社区，社区的工作负担重，最明显的表现就是社区居委会调查报告多、盖章证明多、检查考核多；另一方面，企业需要的社会事业也剥离下沉到社区，导致社区工作无法正常为民生而展开。社区治理中政府主导，忽视了群众和社会的参与，社区建设缺乏可持续的动力和内在活力。
第二，社区建设发展不均衡。社区发展在我国起步较晚，在实践调查中发现社区的软件和硬件都存在一些问题。一方面，社区内部组织机构和管理体系没有完全建立，社区党组织、社区居委会、社区服务平台、社区各类社会组织和物业主并没有完全明确职责。社区内部的运行机制没有完全理清，社区各个组织注重自身利益分散作战，难以形成合力。社区管理体制机制不健全缺乏统一协调，通常会出现“无人办事、无钱办事、办不好事”的局面；另一方面，社区工作人员大多都是大专学历，社区工作缺乏专业的管理人员，社区中的各类中心服务站和活动载体并没有充分发挥自身的作用。社区居民利益诉求呈现出多元化的趋势，社区服务水平低、服务内容单一，社区资源短缺并不能完全满足群众的民生需求，突出表现为社区群众日益增长的民生利益诉求和社区服务能力不足产生矛盾，社区公共资源的短缺或配置不平衡。
第三，社区治理过程中主体参与性不高。一方面，社区居民主体意识薄弱和参与意识不强，他们对社区的归属感和认同感相对较弱，并没有意识到自己是社区治理的参与主体。即使少数居民参与社区治理工作，也只是单纯地停留在与自己利益相关的工作中，参与率较低，参与深度不够；另一方面，居民参与社会治理工作多为被动式的邀请，政府与社区开展治理工作形式也较为单一，大多按部就班形式化，沟通渠道缺乏多样性。
四、 新型政社关系的探索与构建：社区治理实践模式
各国社区治理模式针对自身国家的发展特色，都具有独特之处，而社区治理模式的差异大都表现在政府与社区之间的关系。政府与社区之间的沟通协调关系成为社区治理模式的划分线，目前最为典型的有新加坡的政府主导模式、美国的社区自治模式和日本的混合治理模式。
（一）政府主导模式：新加坡
新加坡社区治理特点是政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有较强的影响和控制力[8]76。政府强有力地主导社区建设，整合不同的社会资源，统一规划和指导社区的发展，为社区发展提供经费和设备支持，着力解决居民社会保障问题，构建高水平的社会福利标准，从而实现对社区的有效治理。
（二）社区自治模式：美国
美国社区治理模式的特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体实施则完全实行自主与自治[8]。社区居委会对于自身事务活动的发展完全具有自主性和开放性。
（三）混合治理模式：日本
日本社区治理模式的特点是政府部门人员与地方其他社团代表共同组成社区治理机构，或由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导，并拨付给相当经费，但政府对社区的干预相对宽松和间接，社区组织和治理以自治为主[8]。混合治理模式中政府与社区关系的界定较为宽松，社区和政府形成共同体共同致力于社区治理。
根据各国不同政社关系的实践经验，我国也开展了不同的社区治理模式的实践，较为突出的有以上海为代表的政府主导的社区治理模式、以沈阳为代表的社区自治的社区治理模式、以天津泰达为代表的政府与社区共治的社区治理模式。
社区治理模式给政社关系的发展提出了新的要求，需要构建适合我国国情的新型政社关系。笔者建议，当前政府与社区之间应该构建协作发展的关系。政府与社区基层居委会、社区基层自治组织、社会组织共同协作来开展社区治理工作。新型政社关系需要政府明确自己的角色定位，扮演不同的角色[9]。政府与社区两者地位是平等的，不存在上下级的关系，两者只是在治理工作中分工不同。政府是治理工作中核心引导者和坚强后盾，社区则是治理工作中的主要执行者和反馈者。政府明确社区的总体规划和发展方向，引导社区进行自我治理，为社区建设提供有效的法律、资金、人力及设施保障，积极引导和监督社区建设的发展。而社区则是公共服务的提供者和传递者，社区居委会要充分了解居民的社会需求，合理利用各类社会组织资源切实服务民众提升民生保障质量，同时社区基层自治机构有反馈和监督治理工作的义务，影响引导政府对社区事务的决策。
五、新型政社关系的维护：社区治理的发展
构建政府与社区之间协作治理的新型关系，要想真正保障这种新型关系的落实与发展，就需要从法制、体制、机制各个方面来维护新型政社关系的发展。
（一）健全法律法规，实现法制化与规范化
法律是平衡政府与社区两大治理主体权力与利益的有力工具和保障。社区治理中政府过多干预社区管理工作，下放各种行政性事务，政府与社区存在“条”“块”模糊的权责关系，这些问题很大程度上是由于没有明确具体的法律约束。如要实现社区治理的法制化与规范化，就要从实际问题情况出发。一方面，制定相应的法律法规，明确区分政府与社区居委会两大主体性质、权责，确定统一的社会组织管理法，使各行为主体能够有法可依，用法律来为社区治理奠定坚实的基础；另一方面，各地区针对自身发展制定法规体系，规范政府与社区的合作关系。改革目前的管理制度，加快落实社会组织的登记及准入制度，落实对社会组织的优惠补贴政策，加大培育扶持社会组织的发展[10]。
（二）创新管理体制，实现责任化与明晰化
第一，通过政策引领，进行组织革新。社区治理中需要出台一系列旨在推进社区治理主体构架重组的政策文件，落实相应的人、财、物的配套政策[11]。根据政策文件，将政府内部及社区相关组织进行整合调整，进行组织革新，改变传统社区居委政务繁多的局面，社区居委会要意识到自身的职能，明确各自组织在社区治理中的定位。
第二，加快政府职能的转变。政府应该更多支持和尊重社区发挥自身功能服务于社区居民，为社区自治留下足够的发展空间，应避免将行政性工作下移至社区工作的行为。理顺政府主导和社区自治的关系，没有政府的主导，社区自治就会失去方向和支撑，难以有效开展；没有社区自治，政府的主导就是一句空话，难以落到实处。政府在社区建设中要起到规划、协调、指导的作用，要意识到社区建设的重要性，提供相应的资金支持政策引导，建立科学稳定的资金给付模式，规范社区经费的使用。同时政府应从政策方面拓展资金的来源，引导非政府组织及市场因素积极投入社区治理中，构建多方广泛的资金网络。积极倡导并开展社区自治，培育社区组织，逐步提高居民的参与意识。
（三）创新管理机制，实现政社协作治理
政社协作治理需要创新管理机制。一是通过“三社联动”机制，社区居委会、社区自治组织融入社区治理工作中，为社区居民提供全方位服务，参与基层的治安管理、社区服务等项目[12]。二是建立政府购买公共服务机制，明确关系与管家关系[13]。政府购买服务是当前社区发展的一大趋势，不仅可以缓解政府工作的财政压力，还可以促进社会组织为社区建设提供稳定可持续的支持。政府要明确社会组织介入的方式及内容，明确各自在社区治理中的权责。三是创新政社工作平台。政府与社区之间积极发挥各自的职责，努力致力于社区治理的建设和发展，创新政社工作平台，建设多媒体交流平台，拓宽信息沟通渠道，采用微信网络等新媒体，及时宣传社区公共服务相关进展，与居民建立信任关系，增进居民对社区的认同感和归属感，掌握居民社会需求，营造良好的社会发展氛围。四是明确绩效考核制度。社区治理新型政社关系的构建中，要明确考核机制，科学合理地进行工作考核，既可以提升政府与社区各自的工作质量，又可以明确政府与社区各自的工作目标。
（四）建立协作信念，实现政社协作治理
在新型政社关系的构建中，政府与社区两大主体协作发展，是共同实现社区治理现代化的平等主体。两者不是领导与被领导的关系，而是平等的关系，只是在社区治理中担任不同的角色。政府与社区要基于平等互信的原则，增强合作意识，积极沟通处理各类社会问题。
六、 结语
构建政府与社区协作治理的新型关系，是符合我国目前社会发展需要的，是推动国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。政府在社区治理中要起到带头作用，积极引导社区自治的发展方向，并发挥自身优势为社区发展提供坚强的后盾支撑；而社区自身要主动参与治理工作，真正达到社区自治管理的要求，并及时反馈监督政府的政策。最终通过法制、体制、机制等途径维护新型政社关系的发展。
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关键词：治理模式；公共管理；德治；德制；启蒙
20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。
一、“公共管理”治理模式的内涵
兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。
张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。
其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。
第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。
第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。
张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]
二、公共管理模式产生的历史必然性
公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。
社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较
社会形态农业社会工业社会后工业社会
治理制度权制法制德制
治理模式权治
（统治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服务型模式）
社会角色身份契约合作
社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心
社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性
信任关系习俗型信任
（感性）契约型信任
（工具理性）合作型信任
（实质性）
>核心价值秩序效率、公平服务
权威类型权力权威法律权威道德权威
主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神
总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。
社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
三、公共管理治理模式的实现途径：德制
1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在
面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。
人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
2.“德治”实现的关键：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。
公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。
第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。
参考文献：
[1]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析[J].社会科学研究.2004-6.
[2][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[3][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平,周明德,金竹青等译.北京:中国人民大学出版社,2001.
[4]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[5]刘祖云.历史与逻辑视野中的“服务型政府”[J].公共行政,2004-12.
[6][美]阿尔文·托夫勒.第三次浪潮[M].朱志焱,潘琪,张焱译.北京:新华出版社,1996.
有效政府建立在有限政府之上
木然（辽宁师范大学政治与行政学院政治学系博士生导师）
对国家治理体系和治理能力现代化的强调表明，更加突出治理目标，这是政治体制改革趋于务实的表现。但如果没有内化的政治道德和外在的法治边界，治理体系与治理能力的现代化，就会流于形式，扭曲变形。
法治是国家治理体系的根本目标。只有实行法治，才能让市场而非政府成为资源配置的决定性力量，恢复社会活力，促进文化繁荣。只有建立在有限政府基础上的有效政府，才能实现国家治理体系的现代化。
法治是治理水平现代化的根本标志。人治与法治是传统与现代文明的分水岭，也是治理水平野蛮化与文明化的分界线。治理要依宪而治。只有依宪治国，才能真正实现治理水平的现代化。
法治是民主的根本保障。要改变人民形式上有权实质上无权的悖论局面，就必须通过法治建设，把宪法和法律规定的公民的政治、经济、文化、社会的权利落到实处，保障人民的实质性权力和权利。
要把法治内化，把法治的外在约束化为治理体系和治理能力现代化的内在要求。否则，法治的外化与法治的内化相脱离，治理体系与治理能力的现代化就会成为一句空话。
良治是制度之治
李林（中国社会科学院法学研究所所长）
良法是善治的前提和基础。国家若善治，须先有良法。说：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”就是要求应当以系统完备、科学规范、运行有效的良法治理国家和社会。
“良法”对立法的要求有五点：一是具有正当价值取向，符合正义、公平、自由、平等、民主、人权、秩序、安全等的价值标准；二是民意的汇集和表达；三是立法程序要科学民主；四是立法应符合经济社会关系发展的实际，具有针对性、可实施性和可操作性；五是立法应当具有整体协调性和内在统一性，不能自相矛盾。
善治是良法的有效贯彻实施，是国家治理的最终目标。法学意义上的“善治”，就是要把制定良好的宪法和法律付诸实施，把表现为法律规范的各种制度执行运行好，公正合理高效及时地用于治国理政，通过法治卓有成效的运行实现“良法”的价值追求。
人民是国家的主人、社会的主体，因此善治首先是人民多数人的统治，绝不是少数人的专制；善治主要是制度之治、规则之治、法律之治，绝不是人治。
通过良法善治推进国家治理法治化，必须弘扬法治精神，维护法治权威，强化国家治理的合宪性合法性，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
谁都要坚决维护宪法法律权威
伍治良（中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员）
我国正处于改革攻坚期和深水区，社会矛盾积聚，稳定风险增大，迫切需要推进社会治理现代化。良法善治体现了社会治理现代化的本质要求。
良法侧重静态的社会治理制度建设目标，强调社会治理体系彰显公平、正义、民主、人权、秩序、和谐等共同价值。社会治理体系的良法标准，要求社会治理的科学立法、民主立法，以健全政府治理机制，发挥政府治理主导作用；健全社会自治机制，增强社会发展活力；健全社会参与治理机制，实现政府治理与社会自治良性互动。
善治侧重动态的社会治理过程，强调社会治理的整体性、系统性和协调性，要求充分发挥社会治理非制度性要素的功能，坚持依法治理、系统治理、综合治理、源头治理。
坚持系统治理，善用合作共治方式协调社会关系。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。
坚持依法治理，善用法治思维和法治方式调处社会矛盾；坚持综合治理，综合运用法律、行政、道德、宣传教育、科技等手段规范社会行为；坚持源头治理，善用事前处置机制化解社会矛盾。
让法治成为国民信仰
马一德（北京市社会科学院法学研究所研究员）
一是依法行使行政权力。社会利益关系复杂，消除矛盾冲突需要各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。
为此，应加快法治政府建设，重点是用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。
政府职能的法治化是依法行政的基本前提。合理界定政府社会管理职能，有助于强化政府社会管理职能，防止和避免出现政府职能缺位、越位、错位等问题，集中人力、财力、物力履行好政府承担的社会管理职能。
关键词：基层治理；体系建设；法律保障
中共中央总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这说明，改革已经从“摸着石头过河”的初期阶段进入到深水区，需要法律为改革保驾护航，同时也说明，中国的执政党通过对30多年改革经验的总结，已经深刻认识到法治对于改革与发展的重要作用，决心在全面深化经济体制改革的同时，进一步推进社会主义法治国家建设，促进经济社会健康有序发展。
随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，社会各种矛盾增加，不同群体、不同阶层之间的利益诉求也会产生碰撞和冲突，这些都需要完善和创新社会治理体系和机制。而在社会治理体系创新中，基层治理是最关键的环节，只有基层达到善治，整个社会才可能有和谐的基础。改革开放以来，学界与实务部门都非常关注基层社会治理的问题，运用各种方式推动城乡基层治理体系建设。但是，从整体上看，这项改革进展仍然十分缓慢，问题较多。究其原因，主要是相关法制建设较为滞后，使该项改革无法在法治引领下系统推进。在学习了的讲话精神后受到启发，拟就这一问题作一粗浅的探讨。
一、基层治理的内涵及其基本要素
“治理”作为一个政治理论术语，最早见于1989年世界银行关于非洲的报告中。上个世纪90年代，“治理”理论开始兴起，但是对其内涵的界定却五花八门，莫衷一是。英国学者格里・斯托克（Gerry Stoker）于1998年对当时流行的各种治理概念作出理论梳理，就整理出五种不同的理论阐释。不过，一般认为全球治理委员会关于治理的表述最具代表性和权威性。按照其对治理的阐释，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。”也就是说，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。新世纪以来，治理理论受到更为广泛的关注和讨论，并且引申发展了一种被称为“善治”的理论。
所谓“善治”（good governance），是将治理理论与社会公共管理理论结合在一起，强调在社会管理中多元主体的参与和合作，在政府与公民共同参与的新型的管理方式与管理机制的共同作用过程中实现社会公共利益最大化。善治理论在中国得到高度关注和肯定。中共十八届三中全会所作的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》将“创新社会治理体制”作为全面深化改革的一个重要内容，提出要“改进社会治理方式”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”实际上就是以善治理论引领社会管理体制改革与创新，推动社会和谐发展。
就社会整体而言，基层是广大民众集中居住和生产、生活的场所，也是各种矛盾、利益易于产生碰撞、摩擦和冲突的地方，因此，创新社会治理体制、改进社会治理方式的关键在于基层治理体制和机制的改革创新。
改革基层治理体系，首先应该明确基层治理的基本要素有哪些，才可能有针对性地进行改革和创新。尽管基层治理涉及要素较多，但是最基本的要素可以概括为主体、权责、运转、保障等四个方面。
基层治理的主体，就是参与治理的组织或个人。按照《决定》的治理体系设想和善治理论，基层治理的主体应当包括基层政权组织、基层自治组织、区域内的各种企事业单位、以及其他各种社会组织和公民。当前我国实行的是城乡二元管理体制，在城市，基层政权是指不设区的市和设区市的区一级政府。但是，城市的基层政府普遍设置了其派出机关――街道办事处，由于直接开展群众工作的大多是在街道办事处，因而基层治理主体中政府组织方面，往往认为应该是街道办事处；在农村，基层政权则指的是乡镇一级政府。基层自治组织也是城乡分治，在城市是居民委员会，在农村则称为村民委员会。
基层治理各参与主体的权力、权利与责任问题，是基层治理中一个非常重要的问题。因为基层治理参与主体的多元性，加之各方社会地位还存在不对等，因此，只有搞清楚各自的权力、权利、责任等，才能更好地一起工作，共同实现治理目标。当然，这其中还需要选择好的运转模式，而且还需要强有力的保障。基层治理的保障要素主要集中在两个方面，一是财力保障，二是法治保障。而法治是最为重要的保障要素。
二、当前中国基层治理法律规制的现状及不足
虽然治理理念在中国被重视和认可的时间不是很长，但是，国家一贯重视基层社会管理，早在上个世纪50年代，就有了关于基层组织的立法；改革开放以来，这方面的立法进一步加强。
仅从基层治理主体要素的法律规范看，既有关于基层政权的法律规范，也有关于基层自治组织的法律规范。1979年颁布后经过四次修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），专门规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府的组织和职权。而在城市，基层政权至少是相当于县一级，按照《地方组织法》的规定，其组织与职权都与县级以上各级人民代表大会和各级人民政府的组织和职权相同。不过，目前中国的大城市，基本上都是按照“两级政府、三级管理”的模式构建，也就是说，城市基层政权都设置派出机关街道办事处，由街道办事处直接管理基层社会事务。
关于街道办事处，1954年曾经出台过一个《街道办事处组织条例》，对街道办事处的性质、设置、组织规模、工作任务、与基层政权各职能部门的关系、经费保障等都作出详细的规定。当时对街道办的工作任务的规定十分明确：即办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求等三项。但是，这部法律在运行了55年后，于2009年第十一届全国人大第九次常务委员会会议废止。目前，关于街道办没有国家层面的法律规范，但是各地纷纷出台地方性法规予以规制，如《武汉市街道办事处条例》、《上海市街道办事处条例》等等。这些地方法规虽然在规范方面更加细致了，有的还赋予其一定的执法权，如有的地方街道办事处条例规定可以成立市容监察队等。但是从总体看，城市街道办事处的性质、组织、工作任务等，仍然主要集中在联系城市基层民众和经地方法规和基层政府的授权实施社会事务管理工作。
基层治理的主体除了政府外，还有基层自治组织和其他群众性组织和公民个体。在我国，基层自治组织也是城乡有别。早在1954年国家就颁布了《城市居民委员会组织条例》，将居民委员会定性为“群众自治性的居民组织”。1989年国家颁布了新的《城市居民委员会组织法》，这部法律对居民委员会的性质、任务、组织、活动原则、与基层政府的关系等都作出比较详细的规定，为推动城市基层民主发展提供了法律保障。
1987年，国家出台了《村民委员会组织法（试行）》，明确了村民委员会是基层群众自治性组织。这部法律在试行10年后，于1998年颁布《村民委员会组织法》，其后又于2010年作出重要修改。这部修改后的村民委员会组织法对村民委员会的性质、任务、组成、选举、运行、与基层政府和辖域范围内其他单位之间的关系等都作出较为详细的规定，不仅极大地推进了农村基层民主政治的发展，而且为基层治理提供了一个较好的规范蓝本。
除了以上法定的群众性自治组织外，基层还存在大量服务性、公益性、互的社会组织，按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会应该支持这些组织的开展活动，实际上这些组织也是基层治理的参与主体。至于公民个体参与基层治理，是公民的一种宪法权利。《中华人民共和国宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
综上可见，我国基层治理的法律规制已经取得相当成绩，一些主要的治理参与主体的组织与职责权限已经有法可循。但是，从整体上看，当前我国基层治理的法制建设还是相当不足，离《决定》的要求和善治理念的差距还相当大，主要表现在以下几个方面：
一是有些法律规定过于宽泛，缺乏可操作性。现在对基层政权组织设置和职权设定的法律规范，只有一部《地方组织法》。这部法律虽然对乡镇一级的人民代表大会和人民政府的组织与职权有专门的规定，但是，这些规定仍然比较原则，特别是对基层社会管理方面的规定涉及很少，而且宽泛，操作性差。至于城市基层政权，都属于县级以上的政权，其组织与职权，按照法律的规定，是相同的。但是，县级以上地方政府，包括省级、地市级、县级，他们之间虽然都属于地方政府，但是差别还是有的。现在笼统地以“县级以上”进行规范，很难突出基层政权对基层社会治理方面的特殊性。二是一些法律相互之间衔接不够，缺乏系统性。三是有些法律比较滞后，影响相关主体的积极参与。当前来看，涉及基层治理的法律，有些已经多年没有修改，与现实需求有相当的差距。如武汉市著名的“883计划”，就是社区建设计划，那么，居民委员会与社区的关系又应该怎样处理？这些新的组织的出现及其在城市基层中的重要地位，使其与居民委员会的关系错综复杂，而这部法律的滞后，使城市居民委员会难以真正发挥群众自治组织的功能和作用，影响了一些居民参与基层治理的积极性。四是有些方面的法律缺如，影响治理体系的建设。《决定》提出要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的善治状态。现行的《村民委员会组织法》也明确规定，村民委员会要支持各种服务性、公益性、互组织的活动。但是，至今我国尚未出台相关的社会组织法，基层大量出现的各种服务性、公益性、互的社会组织，虽然说宪法规定公民有结社的自由和权利，但是，这些组织成立的程序、权利义务等，却没有具体的法律可依。1998年国务院出台了《社会团体登记管理条例》，虽然为一些社会组织的成立提供了一个程序性的法律依据，但是，可依照这部法规登记的社会组织必须符合一定的条件，注册登记的活动资金至少要3万以上、达到法人社团的标准才能予以登记，而一些服务性、互的群众组织，如蔬菜协会、瓜果协会、街舞协会等，都是一些群众自发组织成立的带有互助、兴趣、服务等性质，一般不可能达到《社会团体登记管理条例》中所要求的条件，但是这些组织的存在，对于基层民众相互帮助、沟通倾诉、参与提升等都有很大的作用。目前这方面相关法律的缺失，对于治理体系建设是有不利影响的。
三、完善中国基层治理法律建设的几点思考
（一）以《决定》为指导，促进基层社会立法。中共十八届三中全会所作的关于全面深化改革的决定，是当前和今后一个时期党和国家的行动纲领，更是全面推动中国社会治理体制创新的指导。《决定》将“推进国家的治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标之一，说明党和国家更加注重通过改革促进经济、社会等各个方面的统筹协调发展，彻底改变过去那种“唯GTP指标”论成败的单纯经济观点。正因为如此，《决定》专门将“创新社会治理体制”作为全面深化改革一个方面的重大问题，并且具体提出了社会治理体制改革的目标、内容和路径。基层治理是社会治理的基础，正如《决定》指出的：要“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。同时，《决定》强调指出：要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。这表明，要改革和完善基层治理体系，必须以《决定》为指导，首先加强和完善相关的法制建设。
（二）调整立法重点，加快基层社会立法的步伐。改革开放以来，中国的法制建设步入快车道，取得了令人瞩目的成绩。但是，由于经济体制改革和建设社会主义市场经济的紧迫需要，过去的二三十年，中国的立法更注重对经济领域或与经济相关的领域的规制，社会立法一定程度上较为缓慢，或者说相对滞后。以《新编中华人民共和国常用法律法规全书》2013年版收录的法律法规为例，这部《全书》收录法律法规的截止时间是2012年底，共收录常用法律法规300件，其中作为社会类的法律法规总共只有8件，只占总数的2.67%左右。而随着改革的深入和社会主义市场经济的逐步发展，加快社会建设已经成为全面推进中国特色社会主义制度建设的关键环节。但是由于相关的法制建设滞后，社会治理体制创新虽然已经讨论了多年，但至今进展不大，收效甚微。因此，在全面深化改革，加强社会建设过程中，一定要调整思路，加大基层社会立法的力度，以健全的法制推动基层社会治理体系改革和发展。
（三）结合行政体制改革，加强行政组织法制建设，促进基层政府在治理体系中的主导作用的发挥。如前所述，我国地方组织法过于粗略，完全没有区别不同层级的地方政府在职能、管理方式等方面的差异性，实际上，作为最高层级的地方政府如省级政府与最低层级的地方政府如城市的区政府、农村的乡镇政府等，无论在职能、管理范围、管理方式等，都有很大的差别。而现行的地方组织法几乎是将所有地方政府的职能权责进行统一规范，在实践中出现一些操作上的难题。在全面深化改革的进程中，有必要修改地方组织法，最好是分别制定不同层级的地方政府组织法，特别要单独制定基层政府组织法，就基层政府的产生与组成、职责权限、与基层组织和社会组织的关系、以及在基层治理中的地位和作用等，作出明确的规范，以更好地发挥基层政府在基层治理中的主导功能。其次，还有街道办事处的立法问题。自从街道办事处条例被废止后，国家一直还没有制定相关法律，虽然有些地方根据自己的需要制定了相关地方法规，但是由于没有统一的法律规范，一定程度上影响了街道办事处的工作，也影响到基层政府在基层治理中的地位和作用。当然，关于现行城市管理“两级政府，三级管理”的模式，多年来一直存在争议，特别是在互联网发达的今天，办公条件、管理方式都有大的变化，是不是城市基层政府都需要设置一个派出机关实施基层社会管理，确实是一个值得商榷的问题。笔者以为，除了城市人口达到100万以上的特大城市外，中小城市确实不需要设置街道办事处这样的派出机关，以便减少行政层次，加强基层社会组织的功能和作用。因此，建议尽快制定“街道办事处条例”之类的法律或行政法规，对街道办事处的设置条件、组织结构、职责权限、与基层社会组织的关系等作出统一规范，以利于更好地发挥街道办事处的功能和作用。
（四）以改革的思路促进基层社会法制建设，完善基层治理体系。《决定》提出，要围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，这意味着现代市场体系将进一步完善和发展，由此将进一步推动行政体制改革，压缩政府对市场的不必要的干预，同时，政府对社会的管理也将出现重大改变。在这种大的历史背景下，社会立法也必须以改革的思路指导基层社会立法，使立法带有一定的前瞻性、导向性，以促进基层治理体系的建立和完善。
首先，要修改和完善城乡基层自治的相关法律。因为，基层自治制度是中国三大民主政治制度之一，是基层群众自我教育、自我服务、自我管理的基本民主形式，是基层社会治理体系的主干力量。过去相当长的一个时期，我国实行的是城乡分治，基层自治的相关法律也是按照城乡分治的模式分别制定，并且不同步，相互有很大的差距。但是，自上个世纪80年代开始的农村劳动力向城市转移的人口流动潮，经过30多年的发展，已经使中国的城乡各个方面发生巨大的变化，据网上的一组公开数据，全国的自然村在过去十年间消失了90万个，也就是说，每一天中国约有250个村庄消失3，而还有许多的乡村，通过新农村建设等，正在进行“村改居”的活动。农村的这些变化实际上对现有的村民自治造成很大的冲击，而流入城市的许多外来人口却无法参加城市的居民自治组织。可见，仍然按照城乡分治的思维模式进行基层立法，将与实践需要脱节，是不利于基层治理体系建设的。因此，建议尽快制定统一的基层自治法，对基层自治的范围、事项、组织形式、活动方式、与基层政府及其他社会组织的关系等作出明确的规范，以更好地促进基层民主政治发展，发挥基层自治组织在基层治理中的重要作用。其次，应该尽快制定社会组织法。随着改革的深入和社会主体层次和需求的分化，各类社会组织如雨后春笋般地涌现。这些社会组织大量的是群众由于兴趣爱好或利益需求而自发组织起来的，它们已经成为广大群众相互沟通、倾诉、排解、帮扶的一个有效载体，成为基层社会治理中一支不可忽视的基础性的重要力量。但是，由于没有相关法律规范，导致这些社会组织各行其是，自生自灭，既无法给予其一定的管理和指导，也使这些组织得不到法律的保障。虽然现行的村民委员会组织法规定，村民委员会应当支持服务性、公益性、互社会组织依法开展活动，但是，如何界定这些组织的性质，怎样支持这些组织的活动，没有明确的法律规范，在实践中引起许多困惑。因此，建议尽快制定一部社会组织法，对社会组织进行明确规范。社会组织法所称的社会组织，首先应该明确其是指非营利性的组织，同时应该将其划分具有法人性质的社会组织和不具有法人性质的社会组织两大类，分别规定不同的登记注册或备案成立的办法，以及不同类型的社会组织在活动范围、组织形式、权利义务、退出机制等，以促进我国社会组织规范有序发展，进而促进我国社会治理体系的完善和社会管理体制机制创新发展。
参考文献：
[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年11月版；
关键词： 高校思想政治教育 社会参与机制 制度保障
高校思想政治教育社会参与机制是在高校思想政治教育实践活动中，通过建立富有生机活力的制度、规章、运行程序等，促进高校与社会的良性双向互动，进而实现实践育人、社会环境优化的目标。这一机制以高校和社会的双向互动为着眼点，以实践育人、社会环境优化为最终目标，以制度建设为保障。从某种程度上说，机制的运行状况取决于制度制定和运行的状况。机制的保障过程就是建立、健全并贯彻、执行相关制度的过程。
制度是一定历史条件下国家、政党、社会团体形成的关于政治、经济、文化、社会生活等方面的行为规则和办事章程。广义的制度包括国家、各级政府颁布的各种法律、法规、规章、政策等，也就是制度框架或制度环境。狭义的制度，是指机关、团体、企事业单位为规范本部门所属单位或本单位所属人员或个人活动而制定的程序性条文，也就是制度设计。制度的根本特征是对人行为的规制。“制度反映着特定的价值观，它们是价值追求的手段”。［1］通过对高校和社会在思想政治教育方面的双向互动行为进行规制，进而实现实践育人、社会环境优化的目标。制度是建立机制的基础。无论是广义的制度还是狭义的制度，都是任何一种社会机制正常运行必不可少的组成要素。它不仅规定了构成要素的主要内容，而且反映了构成要素之间的相互联系。机制的保障过程就是建立健全一系列使机制各组成要素能够正常运行并发挥预期功能的配套制度的过程。由于制度本身具有规范性、制约性和稳定性，有了制度保障，就能促使高校和社会在思想政治教育方面的良性双向互动。
一、高校思想政治教育社会参与机制的政策、法律保障体系
高校思想政治教育的政策和法律保障体系构成这一机制运行的制度框架和制度环境。当前，我国关于高校思想政治教育社会参与的政策和法律并不存在泾渭分明的界限，甚至有的制度既是政策又是法律。
（一）高校思想政治教育社会参与机制的政策保障体系。
党和国家高度重视高校思想政治教育，重视高校思想政治教育的社会参与问题。全国层面的政策集中体现在《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》中。该文件指出：“全社会关心支持大学生思想政治教育的合力尚未形成”，要“制定有关政策和法规，不仅要有利于经济和各项事业的发展，而且要有利于大学生的健康成长。要建立健全党委统一领导，党政群齐抓共管、有关部门各负其责、全社会大力支持的领导体制和工作机制，形成全党全社会共同关心支持大学生思想政治教育的强大合力”。部门层面的政策主要体现在《教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》、《教育部关于加强高等学校辅导员班主任队伍建设的意见》和《教育部关于全面提高高等学校教育质量的若干意见》中。这些文件指出要加强实践教学环节，建立健全社会接收高校学生实践制度。与此同时，中央领导也多次发表讲话，表明对大学生思想政治教育社会参与问题的重视。如在《关于教育问题的谈话》中指出：“对教育事业，全社会都要关心支持，尤其要加强对青少年进行爱国主义、集体主义、社会主义的思想教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观。”在十报告中指出，“中国特色社会主义事业是面向未来的事业，需要一代又一代有志青年接续奋斗。全党都要关注青年、关心青年、关爱青年，倾听青年心声，鼓励青年成长，支持青年创业。”这些政策都体现了党和国家对高校思想政治教育社会参与问题的高度重视。但是，深入到这一框架下，高校思想政治教育社会参与政策存在不少缺陷。
第一，缺乏前瞻性。高校思想政治教育是一系统工程。由于受到各种复杂因素的影响，高校思想政治教育始终处于不断变化的过程中。这就需要高校思想政治教育政策的制定有一定的预见性。但多数情况下，高校思想政治教育政策的出台只是为了解决当前突出的问题。
第二，缺乏约束性。部委级以上高校思想政治教育政策文件多使用通知、意见之类的文种，只有少数的规定、决定，缺乏硬性规定。
第三，缺乏可操作性。高校思想政治教育政策指导性、原则性强，程序性，步骤性弱。
第四，缺乏配套性。从纵向来说，前期政策的完善不及时，没有后续政策作补充；从横向来说，政策之间衔接不够。
正是由于高校思想政治教育社会参与政策存在这些不足之处，因此它的执行效果就不够理想。当前，我国要进一步完善高校思想政治教育社会参与政策，增强它的预见性、可操作性和约束性，注意政策体系之间的协调和配合。
（二）高校思想政治教育社会参与的法律保障体系
关于高校思想政治教育的社会参与问题，政策已经有了明确的规定，但必须有相应的法律法规配套，才能明确教育者、受教育者和社会组织等的权利和义务。法律保障的主要功能在于依据国家强制力来规范和推行社会主导的教育价值，同时，抵御和消解社会中的不良影响力，从而有力地推动高校与社会在思想政治教育方面的良性双向互动。
从现状来看，有关教育特别是高校思想政治教育社会参与法律法规的制定和运行是我国法制工作的薄弱环节。
第一，从数量上来看，我国关于教育方面的立法不多，关于高校思想政治教育社会参与方面的立法更少。
关于教育方面的立法主要有《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》等一系列教育法律。与此同时，教育部也出台了相应的部门规章，如《普通高等学校学生管理规定》、《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》、《教育部关于加强教育法制建设的意见》等。2004年，国家专门针对高校思想政治教育工作，颁布了《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》这一具有全局指导意义的教育行政法规。2005年，中共中央宣传部、教育部颁布了《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》。关于高校思想政治教育社会参与方面的立法散见于这些文件中。
第二，从立法质量来看，我国高校思想政治教育社会参与立法存在诸多不足之处。
（1）高校思想政治教育社会参与方面的立法以行政法规和部门规章为渊源，其法律效力低于由全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律，与高校思想政治教育的重要地位不匹配。
（2）高校思想政治教育社会参与方面的立法原则性、指导性强，程序性、可操作性差。它主要表现为倡导性规定，如何做、怎样做的程序和步骤，不做的法律后果等缺乏具体的规定。
（3）高校思想政治教育社会参与方面的立法缺乏前瞻性，系统性不足。它的发展比较滞后，总体上处于一种后发性的被动式补救状态，没有发挥法律的引导功能。另外，相关的法律不配套，没有形成法规体系的合力。
我国高校思想政治教育社会参与的立法与政策的不足存在类似之处，是因为两者的界限并不分明，当前在高校思想政治教育方面还是政策占主导，政策是法律的灵魂，政策的缺陷也会通过法律的不足表现出来。在十报告中指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”所以高校思想政治教育社会参与的制度保障要加快由政策主导型向法律主导型转变。
鉴于我国在思想政治教育尤其在高校思想政治教育社会参与方面的立法现状，当前我国要借鉴国外这方面的立法经验，建立、健全、落实关于高校思想政治教育社会参与的法律、法规体系。
思想政治教育的社会参与问题是世界许多国家都非常重视的问题。以美国为例，1991年4月，布什政府签发了全美教育改革文件《美国2002：教育战略》；1993年，克林顿政府颁布了《2000年目标：美国教育法》［2］。《2000年目标：美国教育法》不但要求学校要做的无、暴力、武器、酒精和有良好的法律与充满好学上进风气的场所，而且要求全社会都关心青少年的成长，参与促使青少年增长社会知识、文化知识和感情的活动。［3］48-51该法对社区、社会各界、传媒、宗教对学生思想政治教育有作用的方方面面提出了具体的要求和目标。法国制定了针对公民教育的《教育指导法案》，对政府、社会团体、家庭在青少年公民教育中的地位、作用和权利义务作了全面而具体的规定，它是法国公民、社会组织参与公民教育的法律保障。依据此法案，法国成立了全国性社会参与管理机构——“教育高级委员会”，统一领导社会参与工作。［4］这些为我国构建高校思想政治教育社会参与机制的法律保障提供了有益的启示。
第一，制定保障社会参与高校思想政治教育的《思想政治教育促进法》或《公民教育促进法》。在这部法律中规定参与主体的权利和义务，使主体明确其责权利，能够预期自己行为所产生的后果，从而规范其行为，发挥法律的引导、促进、保障和制约作用；在这部法律所能调整范围内尽可能具体化，增强其可操作性和可行性。
第二，健全已有的法律法规体系，注意法律法规体系的协调与配套。高校思想政治教育是一系统工程，高校思想政治教育社会参与机制涉及社会生活的方方面面，要为这一机制的构建提供法律保障，单靠一部法律是不可能完成的。比如要调动企业参与高校思想政治教育的积极性，对它实行税收优惠、融资优惠等激励措施就需要相关法规政策的配合。
第三，落实现有的法律制度，使它由文本上的静态法条转化为现实生活和教学实践中动态的法律。通过多种渠道，培育和提高公民的法律素养和法治意识，树立法治的权威，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供良好的法律文化土壤；综合运用以法律为主的治理手段加强对文化市场、娱乐场所和高校周边的监管，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供健康的环境。
二、高校自身思想政治教育社会参与机制的制度保障体系
为了将国家各项关于高校思想政治教育社会参与的法律法规政策落到实处，高校所创立、制定并实施的实践教学管理制度、工作制度和责任制度构成狭义层面的制度，也就是制度安排。制度安排是在制度框架内制定的，它必须符合制度框架的要求。制度安排对高校思想政治教育社会参与机制的运行会发生直接的影响。高校围绕实践育人目标，建立和健全高校思想政治教育社会参与各项制度，用于调整实践教学各方面的关系，使高校思想政治教育社会参与行为有章可循，能调动教师和学生的责任感和积极性，提高实践教学的实效性。
保障高校思想政治教育社会参与的制度按其性质和内容，可分为三类，即日常行政管理制度、工作管理制度、责任管理制度。日常行政管理制度是为了实现实践育人的目标，保障实践教学能够顺利开展对高校的学生和教师制定的日常行为规则。如针对学生管理制定的学分制度、学位制度、实践教学制度、校园文化建设制度等；针对教师管理制定的培训、进修制度、教学评估制度等。工作管理制度是为了对高校思想政治教育实践教学工作或活动加强管理，保证其顺利有效地进行而制定的工作程序和行为规则。如实践经费管理制度、实践教学登记制度、实践基地建设制度等。责任管理制度是为了明确高校思想政治教育社会参与中教育主体的分工与责任，保证教育主体按照自己的职责有秩序地，协调地完成实践教学任务而制定的行为规则。如教师岗位职责制度、行政部门岗位职责制度、实践教学事故的认定等。在高校思想政治教育实践教学管理中，应把实践教学管理的各个环节具体化并加以分解，落实到每一个人、每一个部门，使高校思想政治教育实践教学管理决策、管理权力、管理投入、管理任务、管理效果责任到人。保障高校思想政治教育社会参与的日常行政管理制度、工作管理制度、责任管理制度是相互配合、相互协调的体系，三者才能形成制度合力，从而实现实践育人的目标。
高校思想政治教育社会参与问题是一项非常精细的系统性工作，不可能事无巨细地规定。所以高校思想政治教育社会参与的制度安排关键在于构建一种有章可循的稳定的工作机制，理顺各主体之间的责权关系，使得高校思想政治教育社会参与的主体能够预期自己行为所产生的后果，从而规范他们的行为。当前许多高校制定了不少有关思想政治教育社会参与的规章制度，但效果并不理想，究其原因主要在于：制度意识差；各个部门的制度之间协调性低、配套性差；制度运行不稳定等。所以，制度安排不在于制度的数量，关键在于制度能在一个相当长的时间内协调运行。高校应建立适应本地区、本校实际的思想政治教育社会参与的制度体系并使之相互协调、相互配合。另外，实践是变化发展的，保障高校思想政治教育社会参与的制度安排不能故步自封，也要进行变革和创新，在制度的变动性和相对稳定性之间保持平衡。
保障高校思想政治教育社会参与机制运行的政策、法律体系和高校自身的制度体系是密切配合、相互作用的。政策、法律体系作为制度框架，制约着高校的制度体系，高校自身的制度体系必须遵守相关政策、法律体系的规定；高校自身的制度体系是政策、法律体系的具体化。这两者相互协调、相互作用才能形成制度合力，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供坚实后盾，在高校与社会的良性双向互动中实现育人目标，提高整个社会的精神文明程度。
参考文献：
［1］［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.
［2］闵小平.美国思想政治教育模式及其借鉴意义［J］.安康师专学报，2002（4）.
［3］赵康太.试论美国思想政治教育的社会化、具象化和实践化路径［J］.思想理论教育导刊，2007（4）.
【关键词】 国家治理；治理体系；治理能力；法治
国家治理问题是当今世界最重要、最核心的问题之一。国家治理低下与失效是国家混乱、社会分裂、贫困疾病等诸多严重问题的根源。如何推动国家治理现代化，使其与经济、社会发展相适应成为当今学术界和理论界高度关注和深入思考的问题。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我国首次提出国家治理现代化，其被称之为是继工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”之后的“第五个现代化”。“四个现代化”是从经济基础层面阐述现代化，表征着国家的“硬实力”；国家治理现代化是上层建筑层的现代化，推动国家治理现代化是上层建筑更好地适应经济基础的客观需要，实现国家软实力的全面提升。在十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届三中全会和四中全会被称为“姊妹篇”，以法治为核心构建国家治理体系和提升国家治理能力是实现国家治理现代化的必由之路。
一、国家治理现代化的基本观点
国家治理现代化是中国共产党最新的理论成果，包括国家治理体系现代化和治理能力现代化两方面的内容。国家治理体系是一个国家的制度体系，我国国家治理体系由党内法规、党和国家政策以及法律法规等一整套制度共同构建而成，内容涵盖政治、经济、文化、社会、生态和党的建设各领域。国家治理能力是运用国家制度管理国家和社会事务的能力，包括制定制度的能力和制度执行能力。治理体系为治理能力的提高构建制度基石，提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能，二者相辅相成，共同组成国家治理的有机整体。由“国家管理”到“国家治理”并不是简单是词语的变化，而是思想观念和价值理念的深刻变革。相对于自上而下的、单向的、强制而刚性的管理而言，治理更加强调多方主体多元共治，治理主体不再局限于政府，社会组织和个人都是参与国家治理的主体。治理更多地是运用民主协商、规范科学的方法来达到治理效果。国家治理体系和治理能力现代化是解决我国发展过程中出现的诸多难题和问题，实现国家长足发展和长治久安的关键。
二、法治是实现国家治理现代化的基础和核心
国家治理体系现代化就是制定适应经济社会发展需要的更加完备、稳定、管用的制度体系，使国家治理体系制度化、规范化、科学化和程序化。国家治理能力现代化就是通过治理方式和价值理念的更新，充分发挥治理制度的效能，达到最佳的治理效果。法治在实现国家治理现代化中处于基础和核心的地位，是实现国家治理现代化的关键。
1、法律制度是治理体系现代化的基本载体
国家治理体系实质上是制度体系，国家治理制度法律化的一般途径是党和政府先以党内法规或政策的形式宣示、确认其治国理念和路线方针政策，经过实践检验成熟之后，通过立法程序将党内法规和政策以宪法、法律的形式确认和完善。法制化的国家治理制度具有规范性、强制性、稳定性和可预期性等特点，既有利于公民自觉遵守，也有利于国家机关及其工作人员依法履职，避免政策治国导致的政策侵权、不稳定性和不可诉性等缺陷，赋予现代治理制度以无比的优越性。法治化是国家治理现代化的必由之路，以宪法为核心、法律和行政法规不同层次的规范性文件共同组成，涉及社会生活各方面内容的中国特色的社会主义法律体系构成了治理现代化的基本载体。
2、法治是最基本、最高效的治国理政方式
伴随社会历史条件和国际国内环境的变化，社会利益格局和人民群众的思想观念发生了深刻的变革，传统的治理方式已失去其坚实的经济和社会基础。强调法律作为全体社会成员必须遵守最高的行为准则，具有最高的权威成为治国理政的第一选择。善用法治方式治国理政必须摒弃人治思维和运动式思维。人治过分依赖于少数人的智慧、能力治理国家，人治社会虽然也存在法律，但是，当个人的愿望与法律冲突时不是“人依法”，而是“法依人”。由于统治者缺乏法律的外在约束，只是单纯的依靠自身道德和自律来约束权力，所以，往往会“因人成事”、“因人败事”。运动式思维在特定的历史条件下具有合理性，也能解决一些社会问题，然而，由于其发动起来后很难控制，会导致难以预料的灾难性的后果。中国共产党已经取得政权并长期执政，不能依靠大规模的群众运动来解决日益多样和复杂的社会矛盾。推进国家治理现代化必须将法治作为最基本、最主要和最必须的治国方式，不断提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，激发社会组织和个人在法律规定的范围内依法定的方式和程序参与国家和社会事务的管理，绝不允许违反法律规定或背离法律精神的情况出现，构建稳定的可预期的社会秩序。
3、法治与国家治理现代化具有共同的价值追求
秩序、公正、人权、效率既是“良法”的基本价值，也是国家治理现代化的核心价值追求和精髓所在。尤其是公平正义作为人类社会最基本的价值追求，是社会制度的首要价值，为人类社会成员合理分配社会资源和利益提供了最基本的标准。推进国家治理现代化必须促进社会公平正义，让发展成果更多的惠及全体人民。法治是公平正义的最基本的表达途径和实现保障。权利公平、机会公平、司法公平是社会公平的主要内容。唯有通过法律设定经济运行机制、民主参与机制、公权力约束监督机制、公民权利的保障机制，所有社会成员才能平等地享有基本的权利；才能获得公平参与和实现梦想的机会；才能获得平等的保护和救济；公平正义才能最终得以实现。
4、国家治理现代化必须全面深化改革，法治指引、规范、保障、促进改革
推进和实现国家治理现代化必须全方位的深化改革，法治既是国家治理现代化的重要手段，又是国家治理现代化的目标。推进国家治理现代化必须正确处理改革与法治的关系。改革求“变”，法治求“稳”，在以往的改革实践中，一些地方和领导认为改革是目标、硬任务，法治只是实现改革目标的手段。因此，对于改革和法治，传统的处理方式是：当法律有利于改革时，就运用法治；当法治可能阻碍或延缓改革时，就抛弃和规避法治，造成“良性违法”。在改革初期，各种制度尚未形成或不成熟，这种处理方式存在一定的合理性。但是，当前我国改革已进入深水区，正处在全面深化改革的攻坚期时期，中国特色的社会主义法律体系也已经形成，必须纠正在法治与改革关系认识和处理上存在的误区和偏颇，重新审视和正确处理改革和法治的关系，在法治的轨道上推进改革，在改革中完善法治。既不允许突破法律的红线进行改革，也不允许以现行法律没有规定拖延改革的进程，充分发挥法治对改革的引领、规范、保障、促进作用。
三、加快推进国家治理法治化的重点领域和关键环节
法治是国家治理现代化的重要目标和基本手段，然而，法治本身也需经历一个现代化的过程，唯有现代化的法治才能与现代化的国家治理相匹配。正如所讲“不是什么样的法都能治国，也不是什么样的法都能治好国。”这一精辟论述深刻阐明了法治现代化在国家治理中的重要意义，实现国家治理现代化必须推进国家治理法治化。实现国家治理法治化必须把握以下重点领域和关键环节。
1、强化“良法“之治，构建完备、科学、规范、有效的法律制度体系
国家若想实现善治，必须先有良法。良法的内在要求是体系科学完备、规范运行有效且能充分维护社会公平正义和保障公民权利。中国特色的社会主义法律体系中存在的矛盾冲突、越权立法以及法律不能实现对权利的有效保护等现象迫切需要通过科学民主立法来解决。在未来的立法工作中至少应当把握以下几点：一是将现代法治精神和社会主义核心价值体系融入到法律制度的构建中。平等、公平、人权、和谐的现代法治品质和基本价值在法治现代化中发挥着基础和根本的作用，是良法产生的关键。在立法中融入社会主义核心价值观能够加强民众对法律的理解和接纳，更有助于法律的自觉遵守。二是通过立法构建多元共治的制度体系。在立法中应当明确政府负责、社会协同、公众参与，激发多元主体参与社会治理的活力，实现“共治”、“自治”。三是通过法律构建制度的笼子，有效约束公权力。通过法律界定权力的行使主体、范围、程序及责任追究，能够防止公权力腐败和滥用。
2、严格法律实施，维护宪法和法律的权威
法律的生命在于实施，法律不能有效的实施，再好的法律也是一纸空文，依法治国，建设法治中国将是一句空话。宪法是权力的笼子，权利的保障，针对现实中违宪难以纠正的现状，必须健全违宪审查和监督机制，尽快设立违宪委员会，加强宪法和法律实施的监督，坚决纠正违宪、违法行为。严格执法、公正司法是法律实施的关键，在执法和司法中应当注重维护公民权利、政府权威。
3、建立法治建设指标体系和评价标准，引导提高政府运用法治思维和法治方法解决问题的能力
在现代国家治理中，政府应当定位于解决社会矛盾和消除社会不公，注重以人为本、为人民提供更多更好的服务，而不是以GDP为中心。为此，必须纠正以往单纯以经济增长的规模和速度为核心的政绩评价体系，建立法治GDP评价体系，运用法治的标准约束、规范、引导官员的行为，树立鲜明用人导向，把法律素养高、依法治理能力强的工作人员选拔到领导岗位上来。
4、培养公民对法治的信仰，营造全民守法的良好氛围
伯尔曼有句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，依法治国的制高点是信仰的塑造。信仰不是铭刻在大理石和铜表上，而是铭刻在公民的心里。国家治理现代化必须顺畅法律运行、树立法律权威，尤其是领导干部应当争做守法的表率，让法律成为全体国民共同的信仰。
【参考文献】
在当前大力倡导社会治理的背景下，十八大报告和十八届三中全会关于法治中国的整体战略布局，翻开了中国特色社会主义法治建设的新篇章。十八届四中全会把依法治国提升到了新的战略高度，这表明我们党在治理国家的思路和方式上有了重大的突破和根本改变，也为研究社会治理创新提供了一种思路和视角。
法治既是人类政治文明的重要成果，也是社会主义核心价值观在社会层面的价值追求之一。“法治”与“人治”相对。我们在本文中所说的“法治”，就是要将宪法和法律看作社会治理的最高准则，任何人和机构都不得凌驾于法律之上，把社会治理的主体、内容以及方式均纳入法治化的轨道，对社会治理的各项事务依法治之，并且具体落实。因此，法治既是社会治理的一种方式，“又可以被理解成社会治理的秩序。”[1]如何科学认识法治与社会治理的关系，如何在法治建设中有序推进社会治理，依靠法律进行社会治理，实现二者的有机统一，这都是我们当前要思考的问题。
一、法治是实现社会治理现代化的内在要求
（一）从社会管理到社会治理的转变是提出依法治理的根据
从社会管理到社会治理的转变，不仅是一字之差，更重要的是指导理念的变化。以国家行政权力运行为主建立起来的社会管理，单一的主体采用自上而下的行政命令的管理方式，这种模式已然不再适应急剧转型的社会。之所以提出要实现从社会管理到治理的转变，是因为社会管理中缺乏多元主体的公共参与，从而造成社会管理领域诸多问题的存在。
社会治理则强调多元治理主体合作共治，在处理社会事务和多元利益关系方面，法治方式的选择在效果达成上更加有效与合理。社会治理的内涵包括多元主体共同参与，这就要求政府简政放权，而政府“简放”权力的过程必须依法行使权力，用法律进行有效监督，防止出现滥用职权。法治在社会治理中的意义在于：法治既是对政府权力的约束，也是对社会主体权力的保障;既能充分地利用国家权力进行社会治理，又能为人民群众和其他社会主体赋权，从而推动多元治理主体的形成。
从更深层次的原因挖掘可以发现，我国社会目前的发展阶段和国情仍然需要依靠法律来维持秩序。当前社会与工业社会相比较，最明显的特征便是风险和不确定因素增多。我国社会体制的急剧转型造成了多元利益需求共存的局面，为了在多元利益中建成统一的秩序就需要法治。较之于人治，法治更加具有明显的优越性，法治本身具有可预期性、操作性与稳定性等特点，按照规则可以及时处理社会矛盾，并通过程序公开有效地解决社会问题，这更加符合风险社会的特点。因而法治是优于人治的更加公正的一种思维模式。当前中国社会另外一个突出特点是关系社会，法治的公正性使之成为去人情化治理的良策。
（二）法治是衡量社会善治的重要指标，是社会治理的价值取向
社会治理的最终目的就是要实现善治。善治就是一种比较理想的、优化了的社会治理状态，是一种稳定的社会秩序，而实现善治有诸多要求，其中法治就是构成要素之一，合法性是善治的重要表现之一。
法治化的实现程度是衡量社会善治和现代化的指标，是考量一个社会的治理是否实现现代化的关键。善治状态下的社会成员个性的自由发展，个人合法权利的保障，以及和谐社会的建设无不需要健全的法律体系。法治能够为处理社会事务提供权威、公正的法律标准。实现社会的公平正义，是治理现代化的核心要义。法治背后蕴含着公平正义的价值追求，以社会的公平正义作为价值取向的底线，这与社会治理的最终价值取向趋于一致。当前我国改革处于深水区，社会治理所涉及的社会领域之广、面对的社会问题之复杂都前所未有，在错综复杂的事物中处理好各方面的利益关系，只能以法律为准绳，通过社会公正的程度来衡量社会是否达到善治。在价值多元化的转型时期，解决民生问题，进行社会治理必须要彰显法治价值。
（三）社会治理要在法治的框架内进行，是社会治理合法性与有效性的保障
意大利政治学家马基雅弗利高度重视法律在国家治理中的重要性，是因为法治是社会治理的重要保障。马克思曾说过：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”[2]176法治的方式可以使纷繁复杂的社会事务简单化，将一切的问题都回归到法治的本源上进行解决，能够降低社会治理的成本，进行有效的社会治理。法治是一种规则思维，即处理事务中要按照既定的规则和程序办事，这是社会治理应有的基本思维模式。一切社会治理的创新行为都要在法治的框架内进行，公共权力要受到法律的约束，社会治理的行为不逾越法律的界限，治理行为的规范性和有效性才能得到保障。若不如此，治理行为就会出现各种越位和错位的现象。法律为社会治理的进行提供了活动范围。
社会治理的重要内容之一就是对社会矛盾的调节与社会冲突的管理。当前社会治理领域内存在的突出矛盾都与法律法规不到位、法律权威并未树立有着密切的关系。社会治理需要处理好利益矛盾、协调好利益关系，而传统的治理方式已然不再适合社会矛盾的解决。当前，利益权利的确定、利益关系的确认、利益需求的表达、利益矛盾的调节无不需要依靠法律才能进行。法治强调法律具有至上地位，其有效性能够提升社会治理的效果。在当下全面推进依法治国的进程中，法治作为社会治理的一种重要方式和优势资源，其在解决社会矛盾方面发挥着主导性的作用，使其他方式从属于法律。要以法治的手段解决社会矛盾，以此提高社会治理的合法性与有效性。
综上所述，不管从中国转型期的社会现实来看，还是基于社会治理的内在要求，抑或从法治自身的特点出发，法治理应成为社会治理的路径和首要目标选择。
二、在实践中实现法治与社会治理的有机统一
中国特殊的国情以及复杂多变的社会发展动态，在很大程度上制约和影响着我国社会主义法治建设的全面展开。当前我国社会治理与法治之间存在着不匹配的问题。只有在实践中才能实现社会治理与法治的有机统一。法治有两项基本要求：既要有完善、良好的法律制度，法律制度又能够得到普遍的服从和贯彻。正如所强调的：“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”[3]144
（一）完善法律法规，在社会治理方面实现科学立法
法律法规是法治的基石，法律法规的不完善，必将影响法治的实现。十八届四中全会提出良法是善治之前提，较之于之前“有法可依”的提法，“科学立法”的提法对法律的好坏提出了更高的要求，良法才能实现善治，因此，进行社会治理首先要完善社会治理立法。为了保证社会组织的独立性以及社会治理有法可依，必须在现有的法律基础上完善社会组织及监管的立法。首先，依法界定社会治理各主体之间的权利界限和职责范围，依据宪法厘清政府和社会的关系以及各自的角色定位。其次，为了让社会组织更有效地发挥在社会治理中的作用，必须尽快为社会组织立法，使之适应社会治理的需要，社会组织依据法律进行社会自治。再次，要时刻关注医疗、教育、就业等领域出现的新问题，不断完善与民生密切相关的法律法规，为解决社会中出现的新问题提供法律依据，保证社会治理内容的合法性。要保证社会立法的规范性，摒弃立法垄断和落后的部门立法。另外，在立法的过程中，要最大限度地听取民意，整合不同利益群体的观点，形成为大多数社会成员认可的可行方案，使法律代表大部分人的利益，体现最广大人民的意愿。不仅如此，还要完善保障弱势群体利益的立法，建立法治化的利益表达制度。通过立法的形式使社会治理的经验上升为制度，完善法律法规，使社会治理的主客体、方式、范围等有法律依据。
（二）保证法律的严肃性，在社会治理过程中严格执法
在社会治理中做到有法必依，对各个权利主体提出了不同的要求。党的领导干部、工作人员必须遵循法治原则，任何人不得逾越法律的底线。使得法律成为规范公共权力的工具。国家行政机关自觉将权力运行纳入法制轨道，严格按照法律法规办事，在社会治理中时刻做到按照法律程序严格执法，实现治理程序的法治化。通过法治达到政府职能的转变。司法机关要公正司法，在公正处理法律案件中体现法律的尊严，在司法过程中出现的过错也要及时纠正。社会公民在维权中也要做到依法有据，不能存在损害他人利益或破坏社会公共秩序的违法方式。在社会治理的过程中要尊重法律的权威，运用法律调节社会关系，用法律保证人民的合法利益不受侵犯，通过法律的实施来达到调整社会秩序的目的，人民群众要知法、懂法、守法，最终形成多元主体依法共治的良好局面。用法治的方式进行社会治理，这既是将依法治国这一战略方针落到实处的有效途径，也能推动社会治理取得积极效果。
（三）运用法治思维和方式进行社会治理，在社会治理领域全民守法
同志指出：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”[4]也就是说只有人们内心自觉认同法律和自觉接受法律，对法治有信心，才能保证法律的权威性，才能使法律在社会治理中发挥作用，从而推动社会治理向着良好的方向发展。然而由于特殊国情的限制，法治精神在我国普通公民身上体现得却不是十分明显。“此外，由于传统文化的影响，我国民众长期浸润在‘德主刑辅’的人治社会环境中，加上多数民众几乎没有信仰，因而我国民众的现代法治精神近于缺乏”[5]。因此，要在全社会范围内培养起法治信仰和精神，将法治理念贯穿于社会治理的整个过程之中，让法治成为居主导地位的社会治理方式。使法治思维成为社会成员的潜意识内容与内心认同，并把这种法治意识通过日常行为体现出来，尊重法律的权威地位，让人们相信法律面前人人平等，在法律框架内的合理诉求都会得到合法的结果。
运用法治思维进行社会治理，首先要坚持权力和责任的统一。人们只有在切实地参与社会治理的决策过程中才能发挥法律权利，只有参加到具体的社会治理活动中才能感受到法律责任。在社会治理中坚持权利与义务的统一，并且权利的行使是以履行义务为前提的。权利的行使要在法律授权的范围内进行，权利的维护有必要的法律规定和程序予以保障。人们的社会行为都在法律的框架内进行，个人自由的实现要以遵守法律为前提。
运用法治思维，还要依法对于社会矛盾和纠纷予以调解和化解。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”具体而言，要用法治思维解决与人们切身利益密切相关的民生问题，打破利益固化的现状，激发社会的活力，用法律对社会相对和谐的状态予以保障。运用法治思维还有助于进行舆情分析，使人民共建和谐社会，共享经济发展成果，在全社会范围内形成崇尚法律的法治精神，以期最终建成法治社会。
三、结语
一、 法治与德治的内涵
（一） 法律与道德的内涵
一般说来，法律是指由国家制定或认可的并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范的总和，其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。可见，任何一种法律，都是为一定的社会经济关系服务的，其所具有的经济功能、政治功能和社会功能，决定了它成为治理社会和国家的必不可少的手段。
道德是生活在一定物质条件下的人们关于善与恶、正义与非正义、光荣与耻辱、公正与偏私等观念、原则和规范的总和。它是人们对于自身所依存的社会关系的一种自觉反映形式，依靠教育、社会舆论和人们内心信念的力量，调整人们之间的关系。每一种社会经济形态都有其相应的道德；同时，不同的道德体系，又为相应社会经济结构的发展和完善服务，为相应社会的发展提供精神动力，维护社会和谐与稳定。
法制建设与社会治理法治化中的思考法律与道德是两个不同的范畴，其功能和地位也各不相同。但是，它们都是建立在同一经济基础之上的上层建筑，都是维护和巩固特定的社会关系和社会秩序的工具，它们相辅相成，密切配合。法律依据法的权威性运用强制手段约束人的行为，强调“他律”；道德依据社会舆论、人的良知和传统习惯运用教育手段约束人的动机，强调“自律”。法律关注人的外部行为的合法性，单纯的思想不属于法律调整的对象；道德所关注的不仅仅是人的外部行为，还有对人们行为的内在影响。因此，在社会发展的过程中，在对社会和国家的治理过程中，法律和道德在遵循共同的客观规律的基础上，能发挥相互补充、相互配合的作用。
（二） 法治与德治的内涵
现代意义上的“法治”，通常是与“人治”相对立的概念，其根本区别在于在进行决策过程中，当法律与领导者个人的意志发生矛盾时，最终是法律的意志高于个人，还是个人的意志高于法律。也就是说，法治从根本上否定了特权意识和特权现象，在对社会和国家的治理上，使民主日益法律化、制度化，建立一种以全社会共同遵守法律为基础的、稳定和谐的社会秩序，最大限度地保证大多数人的自由和权利。这里所说的法治，是指广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。法治要求按照体现人民意志和利益的法律和制度来治理国家，既需要完备的法律体系和完善的行政执法、司法、监督体系，又需要人们的法律意识、法制观念的逐步提高。
在中国，德治作为一种治国之道，是从儒家思想开始的，其基本主张是“为政以德”，倡导贤人政治。这里所说的德治，不同于传统的德治，是在继承历史的基本价值成果基础上，根据现代社会和国家发展的需要进行不断补充完善形成的，是对社会和国家进行治理的总体活动中的一个重要组成部分。它是指在对社会和国家进行治理的过程中，坚持不懈地加强社会主义道德建设，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律体系相配套的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的行为规范。德治要求充分发挥思想道德因素的作用，不断提高党政干部的思想道德水平，不断提高人民群众的思想道德水平，增强整个社会的精神文明素质，推进社会的稳定和谐发展。
江泽民同志指出：“法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。两者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。”现代世界的政治实践证明，只有始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来，实施科学治理，才能保证国家的长治久安。
二、法治与德治的关系
（一） 法治与德治不可相互取代
如前所述，法治的实质性内容，就是把法律作为处理社会和国家的一种最重要的手段。在现代政治生活中，法治是必不可少的，这符合人类社会发展的客观规律。同样，德治也是治理社会和国家不可缺少的手段，没有道德作为基础，法律的作用也无法持久。因此，舍弃任何一方，都不可能把国家治理好，甚至丢国丧邦。
关键词：法治 德治 治国理论
0 引言
众所周知，“法治”与“德治”的治国理论在我国历史上自古有之。以这两种观点为代表的理论、学说与流派被不同时期的统治阶级所推崇和采用。当然，由于其统治集团的利益驱动及其自身的阶级局限性，封建社会的“法治”与“德治”和我国现有的社会主义法制建设与道德建设在内容与形式上都存在着很大的区别与差距。
“在建设有中国特色的社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时，也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国”。关于“法治”与“德治”的这一重要论述，是准确总结古今中外治国经验得出的科学论断，也是新中国半个世纪治国基本方略的高度概括，更是在我国改革开放和现代化建设实践基础上对建设有中国特色社会主义的规律性认识。
在建设有中国特色社会主义的今天，在发展社会主义市场经济的中国，“法治”与“德治”是紧密结合的，二者具有很强的兼容性、互补性和一致性。在治理国家的整个过程中相辅相成、相互促进。在社会实践活动中，“法治”与“德治”这种密不可分的关系，并不是人为制定而强加上去的，它具有非常充分的理论依据。从哲学角度去思考，“法治”与“德治”具有很密切、很具体的辩证关系。而且，二者的相互运用对我国社会主义市场经济体制的完善与发展具有显著的现实意义与深远的历史意义。
1 从治国治民所包容的约束范围看，“法治”与“德治”具有局部与整体的关系
“法治”顾名思义，是以法为准则治理国家。因而，无论一个国家制定的法多么完善、多么具体、多么全面，也不可能把所有的社会活动全部包容。任何一类法，都只是在特定范围内起作用的强制性措施和办法，而任何措施和办法，一旦成为法，它的效力与作用都是具体的，有一定范围的。不可否认，法在具体范围内体现了它的强制性与不可抗拒性，对治国治民具有绝对的权威性。但是，法的“范围”也在实际社会活动中留下许多管理不了、覆盖不住的空白。这种空白，也正是“法治”的空白——“法治”再严，条文再多，也只能解决管理国家、治理公民所遇到的局部问题。
“法治”的空白，只能由“德治”解决。这是因为“法”是具体的，因而也是有限的。而“德”则属于意识形态领域，是相对抽象的，是人类通过自身价值观对外界事物的一种判断。相对于“法”的“有限”， “德”是无限，它存在于人类社会生活的各个领域，各个角落。相对于“法”，“德”更全面，许多“法”解决不了的问题，可以通过以“德”而治来解决。
也正因为如此，漫长的历史长河中，中外许许多多的政治家、思想家都曾极力宣扬以德治国，劝导统治者“德被天下”。
在我国，随着改革开放的深入发展与社会主义市场经济体制逐步建立，与社会主义市场经济体制相适应的法制建设也逐步完善。但是，由于我国市场经济及其道德建设刚刚起步，各项规章制度还不完善，加之改革开放过程中消极因素的影响，在社会道德特别是市场经济道德方面还存在着不少问题。一些领域和地方是非、善恶、美丑界限混淆，拜金主义、享乐主义、极端个人主义有所滋长。在经济生活领域，诸如掺假制假、以次充好、欺行霸市、偷税漏税、不讲信用、欺诈行骗等现象不断发生。这些消极现象腐蚀人们的灵魂，污染社会风气，阻碍了社会主义市场经济的顺利发展。因此，加强公民道德建设，逐步建立与发展社会主义市场经济相适应的社会主义道德体系，已成为一项十分紧迫的任务。
2 从治国治民所起的作用看，“法治”与“德治”具有外因与内因的关系
“法治”是通过各种法律、法规等从外部约束和管理公民，并且，这种法制约束具有相当的明确性与强制性，不管是否自愿，公民在强大的外力威慑下在法律允许的范围内活动。但法的强制性与威慑性不能完全阻止违法事件的发生。远到极力推崇法家思想“乱世用重典”的秦代，采用酷刑暴政并未能如统治者所愿，社会在动荡不安中蹒跚前行。而当代社会生活中，仍存在偷盗、抢劫、杀人等违法活动，有不少恶性案件的性质相当严重。
由此看来，法律只是强制性约束和管理公民社会活动的外在因素，而起决定作用的内在因素正是公民自身的个人品德。在当今社会的违法公民中，除了极少数铤而走险的亡命之徒外，绝大部分是个人品德不足，自我约束不够所致。大到当代巨贪胡长清、成克杰，小到偷盗抢劫的一介草民，都是到最后才深切反省自己的人生观、世界观、价值观，后悔莫及。
因此，加强“法治的同时，“德治”更不能放松。以德治国是通过思想道德建设，用正确的人生观、世界观、价值观来影响和升华人们的心灵，使他们发自内心的自我约束，该怎么办就怎么办，而不是想怎么办就怎么办，主动自由的服从治理，从而使社会稳定。结合我国当前实际，在建立完善社会主义道德体系，社会主义市场经济体系的基础上，还应该培养和建立公民品德体系。这是因为个人品德虽然离不开社会道德和市场经济到道德，但个人品德又有它相对独立的一面。
因此，相对“法治”而言，“德治”是对治国的主要对象公民，从内心上解决问题，使其自觉严格要求，遵纪守法，是通过内因在起作用。
3 从治国治民所处的地位看，“法治”与“德治”具有主次相互转化的关系
“法治”与“德治”是治理国家的两个方面，二者缺一不可。但在不同时期、不同的历史条件下，二者所处的主次地位有不相同随着社会环境、社会矛盾的变化，“法治”与“德治”所处的主次地位又会相应的互相转化。当社会秩序混乱、犯罪猖獗的时候,“法治”的力度就要相对加大；同样，当社会安定，生活平稳，就要加强“德治”来提高公民的个人品德和自我约束力，完善社会道德体系。例如我们正在开展的“三个代表”重要思想学习教育活动，就是要不断提高党员干部的思想政治素质，全面加强党的建设，保持和发扬党的先进性与纯洁性，巩固党的地位，保证国家长治久安，可以说是在党内进行“德治”。但其影响都遍及全社会的各个领域。
从年初到年终，人权、财产权入宪，“建设法治政府”口号的提出，《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，行政许可法的正式实施，选举法修改中引入预选、允许竞选，以及年末关于司法改革方案的争论等，共同编织成2004年中国法治建设的图景。而自由、平等和正义的法治原则也在具体展开：自由体现为在以人为本和人权话语的引导下，公民维权意识与行动不断成长；平等体现为总理等关注弱势群体如农民的公民权、及时搁置禁乞措施等；和平与和谐也成为中国社会的核心价值。一个仁爱、正义与和谐的中国社会略现雏形。纵观2004年法治建设，一个不争的事实是中国政法系在崛起，而且逐渐主导中国的社会转型。
政法系的基本构成包括法官、检察官、警官、律师、法学家政治学家社会学家、人大代表等集团。政法系的主体是改革开放20多年兴起的新兴社会力量。政法系的兴起与中国政治从法治到民主的转型逻辑紧密相关，中国社会主流民意求变怕乱的心态使政法系具有极大的政治想象空间。政法系的概念提示了体制中正在发生的变化。这种变化难以用左、右来衡量，其对于中国社会形成了一种新的整合，由此构成了体制中真正变革的力量。因为他们真实掌握了中国社会的核心资源，具有现实的规则能力。
政法系的自立与整合，为中国政治带来新的活力。政法系主导的社会转型逐渐成为事实。政法系顺应了中国法治与建设地方化、基层化、司法化的趋势。政法系纵横于政府与民权之间，权衡于左与右之中，明智、审慎地积累规则与资源。社会治理和社会控制方式需要转为依宪治国的法治、模式。权利时代的规则积累是否能够导致新的立宪规则的生成，关键在于政法系的中介作用。
治理派概念表达了这一力量的趋势和方向。法律系统相对于政治系统的自治趋势不可阻遏，确立程序正义是大势所趋。国家的司法权与公民维权能力的关系之关键在于司法系统的建设，司法应成为一种捍卫人心中的正义的政体程序。没有正义观念，没有基于正义的司法操作行为，没有基于正义的司法规范，没有正义的司法程序如陪审制等，则司法就难以成为正义的最后防线。在建设法治的过程中，协调法律与社会的关系需要法律系统不断地寻求政治的法律化和法律的政治化，高检、高法保障人权的姿态既是政治的法律化努力，即把人权的政治话语转变为现实的司法操作，同时也是法律的政治化诉求，通过向民间释放善意回应民意，积累了司法系统极为稀缺的权力合法性资源。既要顺应高层的政治趋向，维持政法机关的既有职能，又要在适当的空间内寻求法治职能的表达，确立司法系统的良好形象，这对司法系统的运作技术提出了高难度要求。2004年，高检、高法娴熟地运用体制内空间，既呼应大众的诉求，又与高层权力话语保持一致，在恰当而模糊的空间内寻找到了司法系统权力的最大成长空间。强调保障人权，可以认为首先是政法系不自觉的逻辑选择，由此其通过强化人权保护职能而谋求在不知不觉之中成功实现向、正义的过渡。
在政法系六大集团中，法学家和法官两个集团为其中的主导性力量。虽然刘涌案和甘德怀事件使法学家的声望受到相当的质疑，但法学家作为一个群体仍然在中国社会中有较大的公信力。法律人共同体面对质疑，在反思中不断成长和成熟。政法系可更为恰当地代表社会中的利益，综合平衡各种社会价值。政法系使中国政治的光谱趋于多样化。政法系打通了体制内与体制外、左和右，具有强大的整合作用。政法系试图理解中国的民情，关注中国社会活生生的道德、经验、政策。政法系深刻地把握了正确理解的利益，司法系统和法律系统的地位将在政治转型中冉冉上升。为此，政法系需要转变为治理派，需要为自身地位的提升和角色的转变做好足够准备，积累司法系统的资源、提升规则能力，这既包括对于民意的恰当、巧妙回应，也包括在尊重执政党意志的前提下对于法制经济、依法治国、法治国家、依法行政、司法独立、法治政府、保障人权、司法能力等话语的言说和运作。政法系立于不败之地，他们因其审慎与明智的观念与运作而可能成为中国社会转型的赢家。
治理就是把视为治理国家和社会的知识与制度。治理包括三个层次，即原则、制度和策略。在原则层次上，社会治理的人治模式逐渐被内德外法的法治模式即新礼治模式所取代，民主的原则将替代礼治和人治，而成为中国新的社会组织原则。受普通法主义的影响，治理把看作为一种治理国家与社会的方式，这与普通法的概念相当类似。治理的目标在于实现社会各种利益与价值的综合平衡，从而隐含了仁爱、正义、和谐社会的观念。从人治到法治、从到的转变就是实现国家与社会的治理方式的转型。政法系将推动中国实现治理的进程。
体制内外的合力，上下的合力乃形成中国合内外之道的和平转型模式的动力机制。中国要建立的是公民政体，即调和了精英与平民要素、以正义为原则的共和政体。这个政体的道统由士人共同体承担，政统由法律人共同体承担。而政法系是法律人共同体的具体承担者。中国公民政体的现实推进，要靠两个共同体，即士人共同体和法律人共同体，法律人共同体不仅有利益的诉求，还担当权利和正义之守护的责任。法律人共同体的位置处于精英和平民之间，有可能担任弥合精英和大众的矛盾的角色。政法系超越了人文知识分子，和技术官员时代，促成法律人共同体时代的来临。政法系顺应了中国政治转型的增量改革方式。政法系是守护正义的自然贵族，其虽属于精英但立足大众，调和精英和大众的矛盾与冲突，可能成为调和官方与民间关系的第三种力
量。法律人共同体作为调和精英与大众矛盾的中间阶层，可能主导中国的社会转型全局。通过政法系技术化的运作，有可能实现中国社会的和平转型，这取决于政法系高度的政治智慧。政法系需要认识到巨大的历史机遇，以及所担负的深沉的社会责任与使命。
范亚峰
