时间：2022-07-30 10:13:38
一、行政管理法治化的必要性
（一）体现行政管理的强制性和权威性
行政管理作为一种国家管理，代表国家的意志和利益，行政管理的职权由国家法律赋予，行政管理职权的多少和范围的大小由法律加以规定，作为一种国家管理方式，应体现国家意志，权为民所用，从人民的利益出发，被管理者也要自觉接受服从行政管理。但是，如有侵权的行政管理行为发生，被管理者可以依法维权。因此，行政管理必须做到法治化，才能很好体现行政管理的强制性和权威性，克服随意性，减少人为因素，也才能保障行政管理的稳定性和连续性，促进责任政府的实现，更好保障国家的长治久安。
（二）回应市场经济的客观要求
市场经济说到底，就是一种法制经济，所以依法行政是市场经济的平等性、竞争性内在的要求。市场经济要求政府管理部门必须学会用法律手段来管理经济，所以，行政管理要顺应这一客观规律的要求，实现行政管理法制化，建设法治政府。目前，我国正在建立和完善社会主义市场经济体制，我们必须转变政府职能，不要过多干预经济，要学会用法律手段调节经济领域中的各种关系，政府最大限度简政放权，从而充分调动广大人民群众的积极性，真正实现服务型政府的目标，为经济发展保驾护航。
（三）保障社会主义民主政治的实现
全面建设小康社会的重要目标之一，就是建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治。法治建设是政治文明三大支柱之一，依法行政不仅是依法治国的优秀、重点和难点，更是政治文明建设的基础。行政管理法治化与社会主义民主政治的实现关系尤为密切，只有政府及其工作人员依法行使管理权，才能保证被管理者的合法权利，实现法律面前人人平等，同时，也能保证公民参与行政管理途径的畅通，行政管理法治化是建设法治社会，发展民主政治和提升政治文明的根本路径。
二、我国行政管理法治化存在的问题
（一）行政管理执法方式和途径单一
现实生活中，由于行政管理的职权不明，行政管理执法方式落后，导致管理者与被管理者之间的矛盾冲突不断，例如，现实中由于行政管理人员构成性况复杂，综合素质较低、执法环境差以及执法机制欠缺等因素的影响，在行政执法方面存在问题。第一，行政管理由单一主体构成，行政机关是唯一的社会管理主体，公民、社会机构、民间组织等很少参与社会管理，他们参与意识较差、参与途径不畅通；第二，行政管理部门管理方式上缺少创新，往往热衷于专项执法，搞突然袭击；运动式执法，更像一阵风；甚至出现暴力执法，严重损害了国家行政机关的形象。虽然近几年也出现了“微笑执法”、“目光执法”等人性化的管理方式，但是，同样缺少法治的思维，法治的方法手段，实践中达不到预期的效果，导致群众满意度低，不服从管理，暴力抗法事件时有发生。
（二）行政管理程序法治化滞后
目前，我国的许多行政程序还没有实现法治化、达到规范化的要求，与法治政府的目标还有很大距离。许多行政管理行为不仅表现在野蛮执法、越权执法、滥权执法、以权压法等行政违法方面，同时违反行政管理程序的行为更是屡见不鲜，由于行政管理体系不完善，管理程序法治化欠缺，带来了诸如多头执法、重复执法等问题。在路政管理执法过程中，对一个违规违法行为多次罚款，重复执法，如此滥作为侵犯了被管理者的权力；在食品安全监管中，涉及职权部门有十几个，最终是大家都听之任之，如此不作为大大降低了行政执法的效率，影响了政府的公信力。
三、推进行政管理法治化的对策
（一）加强行政立法
行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它为行政管理行为提供法律依据和保障。曾指出“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”这就强调了立法质量问题，提高行政立法质量，完善行政立法制度这是一项基础性工作。行政立法要遵循科学性、合理性、可行性。行政立法要以宪法为依据。依法执政首先要依宪执政，行政法规不能与宪法、法律相抵触，行政立法要克服以往立法的随意性。行政立法要适应政府职能转变的要求。政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，行政立法要在政府职能权限范围内进行。适时做好废、改、立的各项工作。是行政立法真正成为有效行政管理的法律依据。行政立法过程要体现科学性。不仅要有科学的规划，也要坚持立项和论证制度。要设计完善的程序，做好调研和调查活动，广泛听取意见。全面实行立法听证制度，克服部门利益倾向的弊端。
（二）严格行政执法
严格行政执法是推进依法行政的重要内容，行政执法主要是依靠广大行政管理者来实现的，管理者应树立依法行政的理念和服务意识，严格依法办事，切实履行法定义务，维护法律的权威。严格行政执法要有积极行政的意识。社会发展带动国家行政职能不断地完善，行政的目的也随之不断改变，积极行政的观念和意识正不断被增强，克服行政执法就是“重处罚，轻管理”的观念，要牢固树立“执法为民”的理念。依法行政是行政管理工作的基础，积极行政是依法行政的提升和发展，两者相辅相成又各具特色。坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前执法过程中法律的滞后性、局限性的有效办法。这样做可以实现行政执法务实高效，廉洁的目的，也是建设服务型政府的要求。
（三）完善行政监督
外部监督和内部监督是行政监督体系的两大组成部分。外部监督对行政管理依法进行，防止行政机关滥作为、不作为发挥着重要作用，完善外部监督机制曾被忽视。接受外部监督，要求行政管理要做到公开和透明，也就是政务公开，全面推行的权力清单制度就是很好的办法。它是指在国家政务活动中，将不属于国家机密的公共事务、公共服务的事项向社会和群众公开，接受社会和群众监督。实现决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。这就要求管理部门，对内健全政府信息制度，完善公开办事制度，创造条件让人民有效监督政府。对外加强宣传，让公民增强参与意识，同时利用广播、电视、网络等媒体，让人们知道监督什么、怎么监督和坚决曝光违法乱纪行为，真正实现行政的公开和透明。充分发挥行政复议的内部监督作用。对公民、法人、其他组织提出的复议申请，要积极主动地受理，使上一级行政机关很好了解下一级机关的工作情况，发现问题及时纠正，不断改进工作作风，可以少犯错误、不犯错误。并创新行政复议工作的方式，提高案件办理效率。
（四）强化法治教育
要对行政管理者加强法治理念教育，培养法治精神。把社会主义法治理念落实到立法、行政、司法、法律监督等各个环节，领导干部要树立正确的政绩观，一手抓经济建设，一手抓法治建设，不断提高依法办事的能力。同时，不断提高管理者的综合素质和能力，要经常通过组织学习培训、参观观摩等方式进行岗位培训，使其更好地依法履行行政管理的职责，纠正不作为、滥作为的现象，不断提高行政机关公信力。对被管理者要营造浓厚的法治文化氛围，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，改变过去一部分人信权、信钱、信访、信闹，就是不信法的错误观念。营造一种守法光荣，违法可耻的社会氛围，崇尚法律，遵守法律、捍卫法律，自觉接受行政管理，自觉监督政府履职，并能依法参与公共管理。
作者：王雨晴 杨秀丽 单位：东北农业大学
一、行政意识:行政管理法治化的前提
依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政,就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下,在人民群众的监督下,按照公正、合理、合法的原则从事公务活动,使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见,依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此,广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事,是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲,人是理性自私的,都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以,行政管理中必须注意约束人的自私性,提高公务员的行政意识。事实证明,单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善,都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误,以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。
行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。
二、行政管理组织法治化
行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。
目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。
三、行政管理职权的法治化
行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。
实现行政管理职权的法治化,必须从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范。立法方面的规范是基础,但并不是根本。立法对于行政组织职权设定的科学性、分类的完整性、制约的全面性等方面的规定固然是行政组织职权法治化的必要前提,但如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行,则再好的法律也会因“徒法不可以自行”的缘故,而不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想,则不能忽视监督的作用。应当指出的是,这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督,也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督,而更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权,使其自身的职权受到侵害时,依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督,这是最广泛、最直接、最有效的监督。而且监督的主体越广泛,监督主体的地位越高,监督者的权威越大,监督就越有效。为此,行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外,还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督,并且不断地、有意识地强化他们的监督观念,迅速有效地解决他们的后顾之忧。行政职权的法治化,很大程度上讲是监督的法治化,只有建立起对于行政职权的能动的和有效的监督和制约,并且从制度上保障这种监督主体的地位,保障他们不因监督而受到不公正的待遇,才能最终保证行政职权法治化的实现。
四、行政管理程序的法治化
行政管理程序包含三方面的内容,即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序,是行政管理活动中最主要的程序;行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序,是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的;行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序,在行政活动中引起相对一方的异议,而由司法机关介入予以处理的程序。
从行政管理法治化的总体格局看,行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化,这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化,实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化,以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使(刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循)、立法权力的行使(人民代表机关的议事规则的确立及遵循)体现出程序化的重要作用。由此,程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是,通过制定全国范围内统一的行政程序法典,确立各行政组织基本活动的程序框架,再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法,形成各行政组织的基本活动程序化体系,行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻,从而保障了行政管理效能。我国在这方面的工作还处于起步阶段,国家正在制定基本程序法。既然程序化已经成为行政管理法治化的必然趋势,那么,程序化就应主要地成为一种思想倾向而不仅仅是一种制度形态。
因此,只要有行政组织的地方,大到立法、执法的具体步骤,小到行政机关内部文件的收发,都可以通过自身的决定条文化,其并不一定需要法定的授权,因为程序作为一种督促、制约机制,是行政机关内部自我约束意识提高的体现,如果行政机关自己制定了严格的行政程序并身体力行,人民肯定是欢迎的。
一、高校行政管理法治化的内涵
依法治教是高校行政管理法治化的基本内涵，要求按照法律法规的相关规定组织开展教育活动，由依法设立的行政机关来担任教育行政的主题。此外，规定教育行政机关行政活动的权限，要求其行为符合教育法律法规的规定，各类教育活动都不得违背法律法规的基本精神和具体规定，并明确教育行政机关的权责。高校行政管理是国家行政管理的重要组成部分，建立完善的教育行政管理法律法规体系、明确界定教育法律的合理管理范围、实现高校教育行政管理的法治化建设、提高高校教育行政管理的效率和成效等十分重要。
二、高校行政管理法治化存在的问题
（一）落后的教育行政管理理念，法律意识淡薄
法律应当成为高校行政管理工作的最高准则，但现实情况中很多高校缺乏依法治教的意识、观念和手段，当学校出现纠纷时没有形成用法律解决的习惯，学校部分规定和国家现行法律存在矛盾现象。此外，在日常的行政管理工作中，尤其在做出处罚决定时，忽略正当程序的现象十分严重。例如，在做出开除学生学籍、勒令学生退学等决定时，并没有按照相关法律法规的规定尊重当事人对执行裁定的异议权，学生的权利没有得到尊重和维护。这种现象是对法治精神的严重违法，十分不利于高校行政管理的法治化建设。
（二）不健全的行政管理规章制度
尽管我国针对高校的行政管理工作出台了一系列法律法规，但这些法律法规都只在原则、方向等宏观问题上做出规定，对高校和学生之间的权利义务关系等细节则并未详述。这使得高校规章制度的制定缺乏明晰的法律依据，制定结果不符合高校实际情况，甚至出现规章制度与现行法律法规相矛盾、抵触的现象。由于相关规章制度不健全，高校的行政管理失范现象严重，尤其体现在学籍管理之中，近年来，在学生受到高校的学籍处分决定这一焦点领域中，出现了许多学生诉高校的案件。大部分高校利用学生手册的方式将行政管理制度呈现出来，对行政管理的主体、内容、程序等进行介绍。尽管学生手册里的种种规定对学生、教师和学校的利益都有很大影响，但这些规则办法缺乏明确的法律依据，且往往流于形式、大都是空泛条文，对具体的实施细则则未作详述。另外在行政管理的过程中，听证制度及申诉制度方面明显缺失，导致学生没有有效渠道维护自己的权益，不能满足高效率行政管理的需要。
（三）高校行政管理中，某些处分决定不适度、不合理
在高校对学生进行处罚时，尤其是涉及到学生的人身权、受教育权等基本权利之时，应当坚持适度、合理的原则，在涉及实质性损害权利或剥夺权利时，尤其要遵循正当性原则和最低损害原则，把维护学生基本权利放在重要位置。尽管高校在行政管理事务上拥有较大的自主权，但在具体的管理行为上，必须依据法律设置正当的程序促使自主管理权的合理行使。学生作为被管理者，应当拥有知情权、选择权、请求权、申诉权等，能够采取实际行动维护自己的基本权利。但在具体管理行为上，很多高校并不重视正当程序，形式化、走过场的现象比较严重。此外，针对高校行政管理行为的救济制度也没有建立起来，针对学生的裁决做出后，很难实现依照行政程序的复议过程。
（四）不完善的权利监督机制
高校行使行政管理权力的另一个重要问题是监督机制的不完善、运行不畅、甚至缺失。由于缺乏法律法规的明确规定，针对高校行政管理权力监督机制的建构举步维艰，其执行亦困难重重。已有的监督机制则存在不规范、不客观、效率低下、权威不足等问题。近年来，随着我国高校改革的不断深入，高校自主权日渐增强，高校相关管理部门和领导干部手中的权力越来越大，高校行政管理中的自主权利日益扩大。但相关的权利制约机制和权力监督机制并没有及时建立完善，纪检监督队伍也未能及时组建起来，不按照规章制度办事、学生受到不公平公正的评价甚至处分等现象时有发生。高校的重要部门和重点问题缺乏监督，导致各项监督工作缺管理问题研究乏专业性，监督力度不够，高校规章制度未能完全符合相关的法律法规的要求、甚至有效制度还和法律法规相抵触，对学生权利的损害现象时有发生，这些都是高校行政管理中存在问题的表现形式。
三、构建高校行政管理法治化的对策
（一）更新学校领导及行政管理人员的行政管理理念，提高法律意识
在更新行政管理理念，提高法律意识的过程中，要首先从学校行政管理人员和领导出发，针对他们进行特定的法治教育，以达到提高学校行政管理人员和领导法律意识的目的,从而形成正确的行政管理理念。要促使他们做到树立法治意识、以现行法律法规为基础制定计划或执行决策，将法律的威严凌驾于个人的权威之上，做到依法治教、依法治校。通过这些方式，促使我国高校的行政管理实现法治化，以达到规范化治校、保障学生基本权利的目的，同时促进我国的法治化事业不断向前发展。
（二）建立健全高校行政管理相关规章制度
首先，建立健全学籍管理制度。学籍管理制度和学生的人身权利、受教育权利等基本权利息息相关，严格依照法律法规对这些基本权利进行保护，严格依照正当法律程序作出损害、剥夺这些权利的决定十分重要。在对学生做出处分、开除学籍、强制退学、不颁发学位证书、不颁发毕业证书等重大决定时，一要保证证据的充分性，做到事实清楚；二要依照法律规定，结合学校现实和学生实际，慎重决定，并及时告知当事人；三要及时按照相关法律法规、校纪校规的规定启动救济制度，保障学生的救济权利。总之，在学籍管理上必须做到有法可依。其次，建立健全听证制度。引入听证制度对高校行政管理的民主化、科学化十分重要，能够促使良好的行政管理环境的营造。此外，听证制度对于学生维护自己的合法权利意义重大。听证制度保证了高校行政管理行为的公开、公正，体现了法律的尊严和法治化的要求。最后，建立起完善的申诉制度。教育仲裁、行政复议和申诉制度是高校学生主要的救济渠道，其中最常用的一种就是申诉制度。和司法介入审查相比，申诉制度成本低、效率高、十分便捷，不仅是对司法资源的节约，而且有效地维护了学生的合法权利，促进了高校教育环境的稳定，加快了高校行政管理的法治化进程。
（三）校纪校规特别是对学生处分的制定要合理、适度、规范
高校规章制度的制定不是一个简单的过程，要格外重视科学和高效。校纪校规的作用不仅仅是方便行政管理和约束学生行为，而且包括为学生的学习生活提供方便、维护学生的基本权利等。在规章制度的执行过程中，要注意避免形式主义，做到以人为本。例如，在图书馆门口、教学楼宣传栏、寝室楼道、食堂门口等地张贴校纪校规，方便同学们学习和遵守。在高校行政管理法治化不断加深的过程中，要十分注意提高学生对学校规章制度的认同感，拉近学生和学校的距离，以增强学生的自律性，鼓励他们积极参与到校纪校规的遵守中来，最终达到提高行政管理效率、推进行政管理法治化进程的目的。在制定高校规章制度的过程中，最重要的还是坚持合理、适度及规范的原则，行政管理工作要以维护学生基本权利为首要目标，切实避免出现高校行政管理不按照规定程序实行、走过场等现象。另外，还应尽快建立一套完善的行政管理行为救济制度，确保学生在得到某项裁决或者处分之后仍然能够按照行政程序提出复议。
（四）建立完善高效的权力监督机制
公平公正是高校行政管理行为的应有之义，要达到这一目标，首先必须做到管理制度、管理行为和管理程序的公开，建立起完善的权力监督机制，广泛接受教职工与学生的监督。高校权利监督机制的特征包括合法、有效、独立、透明等，这不仅符合我国教育行政法律法规中针对权利制约的相关规定，而且体现出高校行政管理事务运行的健康程度。权力监督机制的完善首先要求保障监督渠道的深度和广度。一方面，可以通过建立完善层级负责制度来扩大监督渠道的广度，做到监督工作的有序运行、层层推进；另外可以建立起专业性强、分工明确的纪检监督队伍，强调监督队伍的责任、激发监督队伍的积极性，促使他们真正发挥作用，投入到权力监督的过程中去，为高校行政管理的公平公正做出贡献。另一方面，监督渠道的深度应该不断强化，对权力的监督不能只流于表面，要全面、深入地监督一些广大师生关注的重点问题，同时加强对监督队伍人员的培训，提高其学识素养和专业水平，促使他们依照法律法规的相关规定对高校的行政管理行为进行全面、深入、高效的监督。
四、结语
高校为国家的现代化建设培养人才，其行政管理行为的法治化、民主化和科学化十分重要，和大学生的全面自由发展息息相关。法律至上、权力制约的法治思想要求相关规章制度的建立健全，要求大学生的合法权利得到维护，要求权力监督机构和权力救济机构设立完善。按照法律法规的规定进行行政管理并非高校行政法治化的唯一内容，创造以人为本、科学、民主的管理氛围也十分重要，体现了以人为本和依法治校的有机结合。现代社会法治化观念日益深入人心，要按法治化的要求进行高校行政管理，这不仅体现了有法可依、依法治国的基本方略，也体现了建设精神文明的内在要求。
作者：何森林 单位：重庆第二师范学院
摘要：行政管理法治化是依法行政,推进行政体制改革的必然要求。而改进行政体制,促进行政管理的法治化,必然要求培养依法行政的意识、改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序,这是行政管理法治化的根本途径。
关键词：行政管理法治化途径
党的十五大提出“依法治国”的方略和把“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法,更使我国法治化上了一个大的台阶。十六大以来,行政管理体制的改革也踏上新的征程。如今依法治国必先依法行政的观念已经成为行政管理的共识。而要在新形势下实现依法行政,就必然要求培养法治意识,改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序。因此,我国行政法治建设必须解决这四个方面的基本问题。
一、行政意识:行政管理法治化的前提
依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政,就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下,在人民群众的监督下,按照公正、合理、合法的原则从事公务活动,使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见,依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此,广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事,是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲,人是理性自私的,都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以,行政管理中必须注意约束人的自私性,提高公务员的行政意识。事实证明,单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善,都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误,以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。
行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。
二、行政管理组织法治化
行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。
目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。
三、行政管理职权的法治化
行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。
实现行政管理职权的法治化,必须从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范。立法方面的规范是基础,但并不是根本。立法对于行政组织职权设定的科学性、分类的完整性、制约的全面性等方面的规定固然是行政组织职权法治化的必要前提,但如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行,则再好的法律也会因“徒法不可以自行”的缘故,而不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想,则不能忽视监督的作用。应当指出的是,这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督,也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督,而更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权,使其自身的职权受到侵害时,依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督,这是最广泛、最直接、最有效的监督。而且监督的主体越广泛,监督主体的地位越高,监督者的权威越大,监督就越有效。为此,行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外,还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督,并且不断地、有意识地强化他们的监督观念,迅速有效地解决他们的后顾之忧。行政职权的法治化,很大程度上讲是监督的法治化,只有建立起对于行政职权的能动的和有效的监督和制约,并且从制度上保障这种监督主体的地位,保障他们不因监督而受到不公正的待遇,才能最终保证行政职权法治化的实现。
四、行政管理程序的法治化
行政管理程序包含三方面的内容,即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序,是行政管理活动中最主要的程序;行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序,是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的;行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序,在行政活动中引起相对一方的异议,而由司法机关介入予以处理的程序。
从行政管理法治化的总体格局看,行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化,这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化,实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化,以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使(刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循)、立法权力的行使(人民代表机关的议事规则的确立及遵循)体现出程序化的重要作用。由此,程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是,通过制定全国范围内统一的行政程序法典,确立各行政组织基本活动的程序框架,再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法,形成各行政组织的基本活动程序化体系,行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻,从而保障了行政管理效能。我国在这方面的工作还处于起步阶段,国家正在制定基本程序法。既然程序化已经成为行政管理法治化的必然趋势,那么,程序化就应主要地成为一种思想倾向而不仅仅是一种制度形态。
因此,只要有行政组织的地方,大到立法、执法的具体步骤,小到行政机关内部文件的收发,都可以通过自身的决定条文化,其并不一定需要法定的授权,因为程序作为一种督促、制约机制,是行政机关内部自我约束意识提高的体现,如果行政机关自己制定了严格的行政程序并身体力行,人民肯定是欢迎的。
[摘要]：阐述了高校行政管理工作中存在的问题，提出了要完善高校行政管理的相关法律及内部管理制度，注重组织设计的精简高效和优化组合，加强对高校行政管理权的监督等高校行政管理法治化的策略。
[关键词]：高校 行政管理 法治化
0引言
高等院校作为我国高等教育教学的主体，怎么促使他们更加高效、有序地开展行政管理工作，以避免混乱，避免因人设岗或不规范的问题的发生，有必要加强高校的法治建设以及行政法治化管理。本文试图用行政法律理论，高校行政管理存在问题及解决策略等方面出发，就法律在高校的管理规则上的有关问题进行初步探讨。
1高校行政管理工作中存在的问题
1.1行政管理行为忽视学生合法权利
近年来，频繁传来学生状告学校侵犯其合法权利的报道，如“刘燕文案”、“田永案”等，均引起了社会各界对高校行政管理行为合法性的高度关注。部分高校在行使行政管理职能时，管理规章制度的不健全，管理者缺乏相应的法律意识，再加上中国“尊师重道”传统的影响，忽视了学生的合法权利，出现了高校侵犯学生权利事件。这些事件在侵犯受教育权、侵犯人格权、侵犯财产权和侵犯隐私权等方面都有所体现。如“田永案”中，大学生田永诉所在高校拒绝颁发毕业证书，后胜诉，该案表明了高校的内部管理行为也被纳入了司法审查的范围之内。在高校自主权不断扩大的今天，高校在行政管理的过程中出现行为不当甚至违法的现象也随之增多，在不同程度上侵犯了学生的合法权利。因而，社会上要求对高校行政行为进行必要规制的呼声开始出现。高校对于违纪学生作出的处分，是一种惩戒的手段，最终的目的还是教育为主，在缺乏相对健全的规章制度情况下，管理者滥用权力，造成侵权事件的发生，这将使得高校在实行自主管理事务的过程中处于不健康的状态，不仅没有贯彻履行法治理念，同时也和教育的最终目的―――实现人全面自由的发展这一宗旨相违背。
1.2相关规章制度不健全
目前，我国高校自主制定的规章制度基本都是围绕着1995年出台的《教育法》规定的原则制定的，而随后出台的《学位条例》也仅仅是规定了中央和地方教育部门的管理权限，并未规定具体的规范条例，而且我国现行教育法律法规对于高校和学生之间的权利义务规定也未作详细说明，导致部分高校制定的相关规章制度不够切合实际，操作弹性太大，甚至会出现无法可依；尤其是少数高校出现了与法律相抵触的制度，缺少了合法规章制度的指导，必然会导致高校行政管理行为的失范，而这些失范行为在高校学生学籍的管理中体现尤为突出。据调查，“学生手册”是大部分高校学生管理制度的主要呈现形式。而制定这些规则、办法的主体、内容、程序，目前没有明确的法律规定，这些规定、办法时时刻刻都在影响着相对方（教师、学生）的切身利益，但这些规则、办法大都是一些空泛的条文，缺乏相应实施的细则，并且过于严厉、笼统，只从管理方面的需要出发，追求实效性，基本上只是规定了学生积极和消极义务，而对学生的合法权利方面却鲜有提及。由于对当代大学生的性格特征不够了解，制定规则、办法没有能够做到从实际出发，同时，也违反了权利义务辩证统一的精神，很可能引发学生的逆反心理，从而给教育工作带来阻力。
1.3权力监督机制不完善
目前，各高校现行的对权利制约的有关制度建设普遍不完善，标准滞后。调查发现，很多高校在行使行政管理权力时，监督机制运行不畅，甚至处于无监督状态。在行政管理这一层面长期缺乏有效的监督机制，也是高校容易发生侵害学生合法权利行为的客观原因之一。高校监督机制的构建由于缺乏法律条文的明文规定而在设立方面及执行方面不够理想，或既有的监督机制未能完全纳入规范化、法治化的轨道，事实上并没有形成客观、高效、权威的监督机制。正是由于缺乏有效的监督机制，加上高校自主管理权的日益扩大，有可能出现不按规章制度办事，从而对学生作出不够公平公正的评价以及处分。在我国高校改革不断深入的形势下，高校自主权也在逐渐地增强，高校领导干部和相关管理部门的权力越来越大，在这种情况下，相关的权利监督和制约机制并没有及时跟进。高校的权力监督机制不完善，有关纪检监督队伍建设不理想，对高校重点问题和重要部门的监督工作缺乏专业水平和力度，以及对于高校某些重大决策的过程缺乏应有的监督程序，导致决策出台过程草率，甚至出现与相关法律法规相抵触的情况。
2高校行政管理法治化的途径和方法
高校行政管理工作法治化的本质就在于行政管理队伍建设的优化。在高校行政管理法治化的建设过程中，其途径和方法不是单一的，而是多维的。本文重点从高校行政管理队伍的组织设计、制度创新、加强监督等方面进行探讨。
2.1完善高校行政管理的相关法律及内部管理制度
首先得注意高校行政管理权法律依据的完善。国家赋予高校自主管理学校事务的权力，但由于我国现行法律法规不健全，很多地方存在立法空白，学校制定的内部管理规章成为学校管理学生的重要依据，并且由于缺少有效的监督制度和司法审查制度，导致出现学校和学生的纠纷。对此，可以加强对现有法律法规进一步完善，尤其加强对高校行政管理权的行使范围、程序和方法的具体规定。高校所在地方政府和教育主管部门可以针对本地教育的特点，在不违背法律、法规的情况下制定地方性法规。不仅要制定政府教育行政部门的组织法规，而且应制定相关法规对教育行政机关的行政行为做出明确的规定，使之在受到法律保护的同时，又受到法律的规范。其次要注意高校内部行政管理制度的完善。制度建设是社会发展的必然趋势，制度文明是人类自身追求的重要目标，社会越发展，人类越进步，就越需要科学健全的制度。高校内部管理制度的完善，形成科学合理的行政管理工作机制，是管理进步的标志，也是一个社会进步的标志。制度本身具有规范性、强制性、稳定性等特征，加强高校内部管理制度建设，把行政管理工作的各个环节、要素都纳入规范管理之中，用制度规定行政管理工作的目标和责任，高校行政管理工作也就有了方向，可以稳步推进。
2.2注重组织设计的精简高效和优化组合
一是要注意精简高效原则。从社会分工上讲，高校行政管理工作属于行政工作而非党务工作，但这种分工并不是绝对的。事实上，在高校行政管理工作方面，既存在着目标高度一致的任务，又存在着具有很强综合性的任务，特别是那些与思想教育工作密不可分的领域，党政联合办公更有利于行政管理工作效率的最大化。二是要倡导优化组合原则。该原则具体是指行政管理机构内部各种资源的优化配置，这里主要是指组织内部成员的优化组合。依据现代组织管理学理论，资源最优组合并不是相同的资源越多越好，重要的是不同资源的互相补充。就高校行政管理组织机构的资源配置来说，除了专业的行政管理工作者外，还应选聘一些专家和优秀的法律工作者，这样才能实现高校行政管理工作法治化高效平稳地进行。
2.3加强对高校行政管理权的监督
高校的行政管理权是在法律授权下的政府下放权力，在保障高校行政管理权有效执行的同时，还要依法对行政管理权进行监督。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”加强对高校行政管理权的监督，并不等于否定高校的行政管理权，而是为了行政管理更好地为学术研究服务，最大限度地提高教育的效率。可以让学生参与民主管理。高校不是行政机关，但是法律赋予它一定的行政职权，对高校进行行政管理。高校行使自主管理权，必须遵循法治原则。高校和学生之间的行政关系，也是建立在平等自愿的基础之上，而平等自愿原则正是民法的重要原则。处分决定的做出应遵循相应的程序，尤其在做出开除学籍、勒令退学等重大处分决定时应按照严格的程序进行。德国教育法规定：取消学生的学籍，由教师大会做出决议，但须以2/3以上表决票才能通过。依据学生监护人或成年学生的申请，家长顾问委员会可以参与取消学籍的处理工作。做出决定时，需尊重家人顾问委员会的意见，若教师大会与家长顾问委员会的意见不一致，须向家长顾问委员会申明理由，若家长顾问委员会以2/3的多数反对取消学籍，则由主管教育监督部门做出决定。对我国高校来说，应按照我国的实际情况进行管理，不能完全照搬国外做法，但在做出开除学籍、勒令退学等重大处分决定时也应由教师和学生代表组成听证会进行听证，在大会做出处理决定的过程中，应允许学生进行质证和抗辩，如学生对处理不服，应告知其可以申诉或提起行政诉讼。
3结语
综上所述，民办高校行政管理法治化就是运用法律、法规、规章的形式来规范民办教育主体，规范行政管理行为，规范行政监督和行政救济，以保障民办高校正常运行，保障民办高校参与者的权益。