时间：2023-06-30 17:22:03
银行抵债资产管理办法完整版全文第一章 总则
第一条为规范抵债资产管理，避免和减少资产损失，及时化解金融风险，根据国家有关法律法规，制定本办法。
第二条本办法适用于经中国银行业监督管理委员会批准，在中华人民共和国境内依法设立的政策性银行和商业银行(以下简称银行)。信托投资公司、财务公司、金融租赁公司和信用社比照执行。
第三条本办法所称抵债资产是指银行依法行使债权或担保物权而受偿于债务人、担保人或第三人的实物资产或财产权利。
本办法所称以物抵债是指银行的债权到期，但债务人无法用货币资金偿还债务，或债权虽未到期，但债务人已出现严重经营问题或其他足以严重影响债务人按时足额用货币资金偿还债务，或当债务人完全丧失清偿能力时，担保人也无力以货币资金代为偿还债务，经银行与债务人、担保人或第三人协商同意，或经人民法院、仲裁机构依法裁决，债务人、担保人或第三人以实物资产或财产权利作价抵偿银行债权的行为。
第四条本办法所称抵债资产入账价值是指银行取得抵债资产后，按照相关规定计入抵债资产科目的金额。
抵债金额是指取得抵债资产实际抵偿银行债务的金额。
抵债资产净值是指抵债资产账面余额扣除抵债资产减值准备后的净额。
取得抵债资产支付的相关税费是指银行收取抵债资产过程中所缴纳的契税、车船使用税、印花税、房产税等税金，以及所支出的过户费、土地出让金、土地转让费、水利建设基金、交易管理费、资产评估费等直接费用。
第五条以物抵债管理应遵循严格控制、合理定价、妥善保管、及时处置的原则。
(一)严格控制原则。银行债权应首先考虑以货币形式受偿，从严控制以物抵债。受偿方式以现金受偿为第一选择，债务人、担保人无货币资金偿还能力时，要优先选择以直接拍卖、变卖非货币资产的方式回收债权。当现金受偿确实不能实现时，可接受以物抵债。
(二)合理定价原则。抵债资产必须经过严格的资产评估来确定价值，评估程序应合法合规，要以市场价格为基础合理定价。
(三)妥善保管原则。对收取的抵债资产应妥善保管，确保抵债资产安全、完整和有效。
(四)及时处置原则。收取抵债资产后应及时进行处置，尽快实现抵债资产向货币资产的有效转化。
第六条银行应建立健全抵债资产收取和处置的内部申报审批制度，明确申报流程、部门职责、审批权限，并对申报方案的内容、要件和所需材料作出规定。
第二章 抵债资产的收取
第七条以物抵债主要通过以下两种方式：
(一)协议抵债。经银行与债务人、担保人或第三人协商同意，债务人、担保人或第三人以其拥有所有权或处置权的资产作价，偿还银行债权。
(二)法院、仲裁机构裁决抵债。通过诉讼或仲裁程序，由终结的裁决文书确定将债务人、担保人或第三人拥有所有权或处置权的资产，抵偿银行债权。
诉讼程序和仲裁程序中的和解，参照协议抵债处理。
第八条债务人出现下列情况之一，无力以货币资金偿还银行债权，或当债务人完全丧失清偿能力时，担保人也无力以货币资金代为偿还债务，或担保人根本无货币支付义务的，银行可根据债务人或担保人以物抵债协议或人民法院、仲裁机构的裁决，实施以物抵债：
(一)生产经营已中止或建设项目处于停、缓建状态。
(二)生产经营陷入困境，财务状况日益恶化，处于关、停、并、转状态。
(三)已宣告破产，银行有破产分配受偿权的。
(四)对债务人的强制执行程序无法执行到现金资产，且执行实物资产或财产权利按司法惯例降价处置仍无法成交的。
(五)债务人及担保人出现只有通过以物抵债才能最大限度保全银行债权的其他情况。
第九条银行要根据债务人、担保人或第三人可受偿资产的实际情况，优先选择产权明晰、权证齐全、具有独立使用功能、易于保管及变现的资产作为抵债资产。
第十条下列财产一般不得用于抵偿债务：
(一)法律规定的禁止流通物。
(二)抵债资产欠缴和应缴的各种税收和费用已经接近、等于或者高于该资产价值的。
(三)权属不明或有争议的资产。
(四)伪劣、变质、残损或储存、保管期限很短的资产。
(五)资产已抵押或质押给第三人，且抵押或质押价值没有剩余的。
(六)依法被查封、扣押、监管或者依法被以其他形式限制转让的资产(银行有优先受偿权的资产除外)。
(七)公益性质的生活设施、教育设施、医疗卫生设施等。
(八)法律禁止转让和转让成本高的集体所有土地使用权。
(九)已确定要被征用的土地使用权。
(十)其他无法变现的资产。
第十一条划拨的土地使用权原则上不能单独用于抵偿债务，如以该类土地上的房屋抵债的，房屋占用范围内的划拨土地使用权应当一并用于抵偿债务，但应首先取得获有审批权限的人民政府或土地行政管理部门的批准，并在确定抵债金额时扣除按照规定应补交的土地出让金及相关税费。
第十二条银行办理以物抵债前，应当进行实地调查，并到有关主管部门核实，了解资产的产权及实物状况，包括资产是否存在产权上的瑕疵，是否设定了抵押、质押等他项权利，是否拖欠工程款、税款、土地出让金及其他费用，是否涉及其他法律纠纷，是否被司法机关查封、冻结?是否属限制、禁止流通物等情况?span class=br第十三条银行应对抵债资产建立登记制度，并对每笔以物抵债设定抵债资产收取责任人，负责以物抵债的申报和抵债资产的收取、移交、登记等工作。
第十四条银行应合理确定抵债金额。
(一)协议抵债的，原则上应在具有合法资质的评估机构进行评估确值的基础上，与债务人、担保人或第三人协商确定抵债金额。评估时，应要求评估机构以公开市场价值标准为原则，确定资产的市场价值，在可能的情况下应要求评估机构提供资产的快速变现价值。抵债资产欠缴的税费和取得抵债资产支付的相关税费应在确定抵债金额时予以扣除。
(二)采用诉讼、仲裁等法律手段追偿债权的，如债务人和担保人确无现金偿还能力，银行要及时申请法院或仲裁机构对债务人、担保人的财产进行拍卖或变卖，以拍卖或变卖所得偿还债权。若拍卖流拍后，银行要申请法院或仲裁机构按照有关法律规定或司法惯例降价后继续拍卖。确需收取抵债资产时，应比照协议抵债金额的确定原则，要求法院、仲裁机构以最后一次的拍卖保留价为基础，公平合理地确定抵债金额。
第三章 抵债资产的保管
第十五条银行要按照有利于抵债资产经营管理和保管的原则，确定抵债资产经营管理主责任人，指定保管责任人，并明确各自职责。
第十六条银行在办理抵债资产接收后应根据抵债资产的类别(包括不动产、动产和权利等)、特点等决定采取上收保管、就地保管、委托保管等方式。
第十七条在抵债资产的收取直至处置期间，银行应妥善保管抵债资产，对抵债资产要建立定期检查、账实核对制度。
(一)银行要根据抵债资产的性质和状况定期或不定期进行检查和维护，及时掌握抵债资产实物形态及价值形态的变化情况，及时发现影响抵债资产价值的风险隐患并采取有针对性的防范和补救措施。
(二)每个季度应至少组织一次对抵债资产的账实核对，并作好核对记录。核对应做到账簿一致和账实相符，若有不符的，应查明原因，及时报告并据实处理。
第四章 抵债资产的处置
第十八条抵债资产收取后应尽快处置变现。以抵债协议书生效日，或法院、仲裁机构裁决抵债的终结裁决书生效日，为抵债资产取得日，不动产和股权应自取得日起2年内予以处置;除股权外的其他权利应在其有效期内尽快处置，最长不得超过自取得日起的2年;动产应自取得日起1年内予以处置。
第十九条银行处置抵债资产应坚持公开透明的原则，避免暗箱操作，防范道德风险。
抵债资产原则上应采用公开拍卖方式进行处置。选择拍卖机构时，要在综合考虑拍卖机构的业绩、管理水平、拍卖经验、客户资源、拍卖机构资信评定结果及合作关系等情况的基础上，择优选用。拍卖抵债金额1000万元(含)以上的单项抵债资产应通过公开招标方式确定拍卖机构。
抵债资产拍卖原则上应采用有保留价拍卖的方式。确定拍卖保留价时，要对资产评估价、同类资产市场价、意向买受人询价、拍卖机构建议拍卖价进行对比分析，考虑当地市场状况、拍卖付款方式及快速变现等因素，合理确定拍卖保留价。
不适于拍卖的，可根据资产的实际情况，采用协议处置、招标处置、打包出售、委托销售等方式变现。采用拍卖方式以外的其他处置方式时，应在选择中介机构和抵债资产买受人的过程中充分引入竞争机制，避免暗箱操作。
第二十条抵债资产收取后原则上不能对外出租。因受客观条件限制，在规定时间内确实无法处置的抵债资产，为避免资产闲置造成更大损失，在租赁关系的确立不影响资产处置的情况下，可在处置时限内暂时出租。
第二十一条银行不得擅自使用抵债资产。确因经营管理需要将抵债资产转为自用的，视同新购固定资产办理相应的固定资产购建审批手续。
第五章 账务处理
第二十二条银行以抵债资产取得日为所抵偿贷款的停息日。银行应在取得抵债资产后，及时进行账务处理，严禁违规账外核算。
第二十三条银行取得抵债资产时，按实际抵债部分的贷款本金和已确认的表内利息作为抵债资产入账价值。银行为取得抵债资产支付的抵债资产欠缴的税费、垫付的诉讼费用和取得抵债资产支付的相关税费计入抵债资产价值。银行按抵债资产入账价值依次冲减贷款本金和应收利息。
银行在取得抵债资产过程中向债务人收取补价的，按照实际抵债部分的贷款本金和表内利息减去收取的补价，作为抵债资产入账价值;如法院判决、仲裁或协议规定银行须支付补价的，则按照实际抵债部分的贷款本金、表内利息加上预计应支付的补价作为抵债资产入账价值。
第二十四条抵债金额超过债权本息总额的部分，不得先行向对方支付补价，如法院判决、仲裁或协议规定须支付补价的，待抵债资产处置变现后，将变现所得价款扣除抵债资产在保管、处置过程中发生的各项支出、加上抵债资产在保管、处置过程中的收入后，将实际超出债权本息的部分退给对方。
第二十五条抵债金额超过贷款本金和表内利息的部分，在未实际收回现金时，暂不确认为利息收入，待抵债资产处置变现后，再将实际可冲抵的表外利息确认为利息收入。
第二十六条除法律法规规定债权与债务关系已完全终结的情况外，抵债金额不足冲减债权本息的部分，应继续向债务人、担保人追偿，追偿未果的，按规定进行核销和冲减。
第二十七条抵债资产保管过程中发生的费用计入营业外支出;抵债资产未处置前取得的租金等收入计入营业外收入;处置过程中发生的费用，从处置收入中抵减。
第二十八条抵债资产处置时，抵债资产处置损益为实际取得的处置收入与抵债资产净值、变现税费以及可确认为利息收入的表外利息的差额，差额为正时，计入营业外收入，差额为负时，计入营业外支出。公式表示为：
营业外收入(或营业外支出)=实际取得的处置收入-(抵债资产账面余额-抵债资产减值准备)-变现税费-可确认为利息收入的表外利息
涉及补价的，抵债资产处置损益为实际取得的处置收入与抵债资产净值、变现税费、可确认为利息收入的表外利息、实际支付的补价超出(或少于)预计应支付补价部分的差额，差额为正时，计入营业外收入，差额为负时，计入营业外支出。公式表示为：
营业外收入(或营业外支出)=实际取得的处置收入-(抵债资产账面余额-抵债资产减值准备)-变现税费-可确认为利息收入的表外利息-(实际支付的补价-预计负债)
第二十九条银行应当在每季度末对抵债资产逐项进行检查，对预计可收回金额低于其账面价值的，应当计提减值准备。如已计提减值准备的抵债资产价值得以恢复，应在已计提减值准备的范围内转回，增加当期损益。抵债资产处置时，应将已计提的抵债资产减值准备一并结转损益。
第六章 监督检查
第三十条银行应当对抵债资产收取、保管和处置情况进行检查，发现问题及时纠正。在收取、保管、处置抵债资产过程中，有下列情况之一者，应视情节轻重进行处理;涉嫌违法犯罪的，应当移交司法机关，依法追究法律责任：
(一)截留抵债资产经营处置收入的。
(二)擅自动用抵债资产的。
(三)未经批准收取、处置抵债资产的。
(四)恶意串通抵债人或中介机构，在收取抵债资产过程中故意高估抵债资产价格，或在处理抵债资产过程中故意低估价格，造成银行资产损失的。
(五)玩忽职守，怠于行使职权而造成抵债资产毁损、灭失的。
(六)擅自将抵债资产转为自用资产的。
(七)其他在抵债资产的收取、保管、处置过程中，违反本办法有关规定的行为。
第三十一条财政主管部门应当加强对当地银行抵债资产收取、保管和处置情况的监督检查，对不符合本办法规定的，应当及时进行制止和纠正，并按照有关规定进行处理和处罚。
财政部驻各地财政监察专员办事处负责对当地中央管理的金融企业分支机构抵债资产收取、保管和处置的监督管理。
第七章 附则
第三十二条银行可以根据本办法制定实施细则，报主管财政部门备案。
第三十三条本办法自20xx年7月1日起施行。此前的有关抵债资产管理的规定与本办法相抵触的，以本办法为准。
财政部关于印发《银行抵债资产管理办法》的通知国家开发银行，中国农业发展银行，中国进出口银行，中国工商银行，中国农业银行，中国银行，中国建设银行，中国建银投资有限责任公司，交通银行，招商银行，中国民生银行，中国国际信托投资公司，中国光大(集团)总公司，中国民族国际信托投资公司，中煤信托投资有限责任公司，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
关键词：国债资金；管理；办学条件；基础设施
由于“科教兴国”战略的实施，国家对基础设施的投入逐步加大，特别是随着国家教育国债资金的注入，学校的硬件得到了改善，校园环境进一步美化，教学条件有了很大提高，同时也促进了教学水平的提高。以宁夏大学为例，自2000年以来的3年中，宁夏大学申请到的教育国债资金达壹亿壹仟玖佰陆拾伍万元整。先后建起了逸夫图书馆、现代教育中心、教学综合大楼、动力中心、西部校园网等设施先进、功能相对完善的基础设施，解决了学校在扩招过程中教学设施严重不足的困难。为了加强国债资金的管理，提高资金的使用效益，科学合理地分配经费，在国债资金的管理方面制定了一套完整的管理办法，保证了国债资金的安全、高效，增强了宁夏大学的办学硬件，提高了办学水平。
一、宁夏大学教育国债项目概况
1.宁夏大学逸夫图书馆概况。该馆位于校本部西北角，占地面积为3980m2，框架结构，概算总投资为3000万元，其中：教育国债1000万元，地方主管部门配套600万元，邵逸夫先生捐赠636万元，学校自筹764万元。按在校生8000人设计，藏书150万册，该工程于2000年4月动工建设，2001年11月竣工交付使用，被评为银川市凤凰杯工程。2003年11月，经国家教育部港澳台办专家组评定，该项目被评为全国邵氏基金会项目一等奖，给宁夏大学奖励10万元奖金，以资鼓励。
2.宁夏大学现代教育中心概况。现代教育中心楼共3栋（校本部、北校区、南校区），建筑面积为16566m2，概算总投资1920万元，其中：教育国债1400万元，地方主管部门配套100万元，学校自筹420万元。该项目于2000年10月动工，2001年9月竣工交付使用。
3.宁夏大学教学综合大楼概况。该楼位于新校区，占地30153m2，框架剪力墙结构。建筑面积为35698m2，概算总投资为8638万元，其中：教育国债8000万元，学校自筹638万元。该项目于2001年4月动工建设，2003年12月竣工交付使用，被评为银川市凤凰杯和自治区西夏杯工程。该大楼的建设成为宁夏大学新的标志性建筑，为农学院的顺利搬迁起到了积极的作用。
4.宁夏大学校本部动力中心概况。动力中心建筑面积为6653m2，概算总投资为1046万元，其中：教育国债为500万元，学校自筹546万元。此项目实现了校内锅炉的四合一，为学校置换了土地，为本部及新校区的集中采暖提供了保证。
5.西部校园网工程概况。申请到的教育国债资金为1065万元，校园网的实施，使宁夏大学网络上了一个新的台阶，提高了宁夏大学现代化的管理水平。
二、教育国债资金管理的经验和办法
1.成立专项管理机构。宁夏大学的教育国债项目从立项伊始，就成立项目领导小组，对整个项目的建设进行专项管理。在项目管理中实行“四制”，即“项目法人制、招投标制、监理制、合同制”的要求下进行管理，以项目法人为龙头，加强合同的监管，确保项目资金的安全、高效。
2.资金管理专款专用。依据主管部门的要求，宁夏大学在建设银行开设了国债资金的专用帐户，做到专款专用。将地方配套资金，捐赠及学校自筹资金全部按教育国债资金的要求，统一管理、统一支付、统一核算。使各项目在办理了前期缴费手续的情况下都能按时开工。本着加强管理、严格审核的原则，每月25日前依据施工单位报送的分项工程的进度报表，由处指派的工地负责人核实工程量，乙方项目负责人，监理工程师签字，经甲方项目负责人审签，然后由主管处长签字，办公室盖章，以认定工程量，付给施工单位的工程进度款，若不按时上报，给予迟报一天，支票迟签三天的处罚。同时在项目的实施过程中实行了奖罚制度，有利地调动了施工企业的积极性，使工程的工期、质量及管理水平达到了预期的目标。
（1）把《国债项目稽查办法》引入到制度的管理中。国债资金来之不易，为了管好用好国债资金，宁夏大学把《国债项目稽查办法》引入到制度的管理中，确实把国债项目的稽查制度当做管理中的重中之重，按照财务管理制度的规定，对每笔外来原始凭证进行认真的审核，准确的摊销计入成本费用，做到日清月结。同时对施工单位进行严格要求，保证国债资金不挪作他用。配合中央八部委及自治区重点项目办、监察厅、财政厅的严格检查，均无违纪违规的现象发生，并受到了一致好评。
（2）把会计核算引入到项目的管理中。会计按照合同的要求，对每笔经济业务进行严格的审查，审核是否符合合同条款所规定的付款的期限及金额的规定，设备是否安装到位，工程形象进度是否达到预期的要求，做好项目资金的控制，监督和考核工作，依法合理地使用资金，严格控制建设成本，提高投资效益，维护财经纪律。
（3）实行会计财务处理电算化。在主管处长的支持下，我们在资金管理中实行了账务处理的电算化，大大减轻了劳动强度，提高了工作效率。做到账务能及时处理，仔细核对，账账相符，发现问题及时纠正，同时能认真、准确地向主管领导和有关部门提供准确无误的数据资料。
三、国债资金管理的几点体会
1.领导重视。在工程施工中，由于图纸设计先行，与实际施工往往会产生脱节，使得施工中出现一些需要变更签证的项目，因此容易造成费用的增加，扩大成本。所以管好用好国债资金必须领导要高度重视，程序规范、制度健全，要把国家利益、学校的利益放在第一位，真正发挥国债资金的使用效益，使宁夏大学在今后的国债资金管理中有高起点、高标准。
一、主要工作情况
(一)防止新增债务的措施及办法及国办发39号文件的精神的传达贯彻情况。一是清理化解历史债务。摸清底数是制止新债、化解旧债的基础性工作。4月，我们制定实施了《应城市化解村级债务、规范村级财务管理的实施方案》，全市各乡镇，按照清理核定、公开确认、登记造册的程序，对历史债权债务进行了全面清理锁定，并采取削减利息减债、清理往来冲债、清收债权还债、划转债务销债、增加收入化债、考核奖励促化解等多种办法积极化解村级债务。二是实行新增债务责任追究。要求全市乡村在收支上坚持量入为出、留有余地的原则，严禁为单位和个人提供借款担保、举债用于村级办公支出、借新债还旧债、超标准订阅报刊、施工企业垫支等手段上项目、举债或超定额标准发放干部报酬、补贴、超出农民承受能力举债兴办公益事业。对违反规定者，情节轻微的，对有关单位和责任人进行通报批评;情节严重的，依纪或依法追究相关人员的责任，并限期偿还违纪金额。三是健全完善村级财务管理制度。进一步规范和完善农村财务、资金“双代管”制度，建立健全群众监督、会计监督和上级监督三级监督体系，积极创造条件加快推进县、乡镇、村三级财务监管网络建设;进一步深化完善村级财务公开和民主理财制度，逐项逐笔公开收支明细账目;加强对村级财务收支的审计;逐步建立乡村财务预决算、工程项目招投标、资金审批领用、银行账户管理、票据管理、借款审批等各项制度，严把资金收支的审核关，严格控制村级非生产性支出，确保村集体资金的安全和合理使用。四是全面制止要求农民出钱出物的达标升级活动，和各种评比验收活动。五是及时传达了国办发39号文件精神。在市级总结会上市委、市政府主要领导对39号文件的精神的传达贯彻作了专门的安排部署，此后，又召开专题会，认真部署安排今后的乡村化债工作，学习传达了国发21号、国发24号、国办发39号以及省政府相关文件，要求市减负办、税改办常年督办此事。
(二)中央“八项要求”的落实情况。为了认真落实好国办发39号文件的精神，我市严格按照“不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口、不得为企业贷款提供担保或抵押、不得采取由施工企业垫支等手段上项目、不得举债建工程、不得滞留、挪用对村级组织的补助资金、不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足、不得铺张浪费或随意增加非经常性支出、不得“买税卖税”，虚增或隐瞒财政收入”八项要求，于6月，由市经管局组织了一次对乡村级债权、债务的全面调查摸底活动，及时纠正查处了违规行为，不折不扣地执行了中央的决定。
截止底，全市乡级债务数23529万元，全市村级债务数20280万元。
7月至10月底，全市乡镇发生新增债务300.48万元，具体情况见附表,村级无新增债务。
(三)建立健全村级财务管理制度的情况。一是精简了村级人员。，我们按照税费改革的政策要求，对全市村级组织人员进行了精简。总人口在1000人以下的村，村干部精简到3名;1000人-人的村，精简到4名;人以上的村，精简到5名。届中如有调整，按“出一进一”的要求补充，不允许超职数配备。通过实行“双向进入，交*任职”、书记、主任“一肩挑”等办法，有效精减村干部1240人。全市414个村，配备村干部1610人，村平4.07人，比改革前的村组干部5280人减少3670人，村平减少9.27人。全市定编村干部1610人的报酬，按照每人每年基础报酬1500元从转移支付中列支，共计241.5万元。二是实行民主理财。税改以来，我市大力推行了农村财务、资金“双代管”制度，实行民主监督和民主理财制度，完善监督检查机制，确保了村委会经济行为的规范化，积极防止出现举债办公益事业的现象。截止11月15日，全市411个村的资金、帐务已由各乡镇“双代管”中心委托代管，代管村级资金达2930.41万元。在“双代管”实施中，实行“四审、两报告、一公开”，制定了《村级会计操作办法》、《村级财务管理制度》、《村级财务审计制度》等规章制度。三是认真审批“一事一议”筹资筹劳。“一事一议”严格按照操作程序和报审手续审批，标准控制在人平15元以内 ，做到有事则议，无事不议，议后就办。，全市共审批了261个村的“一事一议”筹资筹劳，占全市总村数的63%。其中，一事一议筹资365.34万元，比上年下降11.27%;一事一议筹劳若折资为129.22万元，比上年下降14.69%。
(四)乡村基层政权组织运转情况。一是确保基层组织的运转。省对我市税费改革转移支付补助资金1867万元，市级配套100万元，市对乡镇全年拨付计划共1967万元。根据《湖北省农村税费改革省对下转移支付办法》和《应城市农村税费改革市对乡镇转移支付办法》的规定，我们坚持按月历进度对乡镇拨付转移支付资金，确保了村级组织、农村中小学正常运转和村干部补助落实到人。针对村级财力不足，村级保运转的压力大的实际情况，我们安排村级转移支付998.05万元，占税改转移支付资金总额的50.7%。转移支付资金实行专户管理，确保了转移资金无截留、无挪用。二是完善乡镇财政体制。按照“缺口上移、财力下移”的原则，实行了“划分范围、分级分税、核定收支、定额上交、三年不变”的乡镇财政体制，通过财力下移，乡镇净增可用财力700多万元，调动了乡镇生财聚财的积极性。三是统筹开展项目建设。重点基础设施及农业生产开发项目，由市里统一审批立项申报，资金由市统一配套，实行国库集中支付和政府采购，确保项目资金直达服务商。全市各有关部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，足额安排资金，禁止留有缺口，原则上不得要求村级组织安排项目配套资金。四是坚持了报刊订阅“限额制度”。，全市17个处、镇、场414个村订阅报刊支出33.3万元，未发现超限额现象。五是量力而行开展招商引资，全市乡村没有因为招商引资而举债。
(五)乡村新增债务责任追究和领导干部离任审计情况。
在建立乡村新债责任追究制的同时，把制止新债作为干部考核的一个重要内容，对工作能力强且能有效制止新债的乡镇负责人进行提拔重用。如城中办事在近年没有发生新增债务，今年该办事处主要负责人顺利通过考核，并被提拔为市级领导。同时，对违反规定增加新债的行为，严格按照国办发39号文件精神进行了相应处理。据市审计局的离任审计报告统计，我市没有发生一起领导干部因新增乡村债务出现问题的案件。
(六)新农村建设中存在的举债情况。我们把新农村建设作为构建和谐社会的一个重要内容来抓，不走形式，不走过场，积极着眼农村的长远发展，重点支持完善农村基础设施的规划建设。今年我们主要是在一些条件好的农村试点，对需要农民出钱、出物的事情，高度尊重农村村民意愿，禁止强行摊派搞建设，杜绝新债务发生。如杨岭镇潘集街道属市法院驻点的新农村建设试点村，资助资金30万元，该村扩建排水沟工程用了9.7万元，人行道配套工程用了5万元。据村书记张兰清介绍，还需建设户户通电视网、电话、电缆线、办公设施等费用近100万元才能符合新农村建设要求。目前，杨岭镇政府已向该村拨款30万元，还有近40万元缺口，市级正在积极筹措。
二、存在问题及改进建议
近年来,我市虽然在化解旧债务、制止新债务方面做出了一些成效，但从统筹城乡发展，维护农村社会稳定，实现好广大农民群众的根本利益的高度来看，还存在不少问题需要加以解决。一是乡村旧债的化解进展缓慢，还没找到一个有效途径;二是部分专项资金要求地方配套，导致新一轮乡村债务的发生。如我市新增债务的一个主要方面就是乡村道路建设资金。乡村道路是国家出台的惠农政策，但缺口部分需要村级弥补，如果不修路，村级发展环境得不到改善，也失去了国家补助的资金。三是在制止新增债务的同时，抑制了乡村发展的积极性。如一些乡村发展急需使用资金，但筹借无门;还有一些能通过举债加快建设工期并有偿债能力的乡村，由于有制止新债的政策要求，也只有在发展上循序渐进。
下一步，我们将进一步贯彻落实国办发39号文件精神，继续强化措施，完善机制，切实制止新的乡村债务的发生。
1、认真落实中央“八项要求”，进一步完善乡村新债责任追究制。一是进一步加强对化解旧债、制止新债工作的领导。我市乡村债务形成原因错综复杂，化债工作繁重艰巨。为此，我们将树立长期作战的思想，克服短期行为，进一步增强使命感和责任感，加强领导，精心组织，狠抓落实，深入推进乡村债务的化解，有效制止新的乡村债务的发生;层层落实领导责任制，明确工作职责，搞好分类指导，强化督促检查，搞好协调配合，形成工作合力，确保化债工作的各项政策要求不折不扣地落实。二是结合农村集体财务管理规范化建设，建立健全村级债务监测和预警机制。认真研究村级债务的科学监测方法，积极探索村级债务的预警方式，充分发挥监测预警作用，因地制宜设定各项监测指标，既能如实开展债务监测，又能及时进行债务预警;既能详尽反映债务特点，又能科学分析债务成因。以偿债能力分析指标为基础，采用资产负债率、产权比率、利息保障倍数等指标反映长期偿债能力;结合流动比率、速动比率、现金比率等指标反映短期偿债能力。按照不同指标设定村级债务警戒线，监控和评估村级债务带来的风险，预防和控制由债务引起的突发事件。三是认真落实新增债务责任追究制。坚决制止新增乡村债务，树立不借新债、养活旧债也是政绩的观念，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。建立新增债务责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度，凡违反规定新增债务的乡村，必须追究乡村主要负责人的经济和行政责任。
关键词：高等学校；财务风险；成因；对策
中图分类号：G712 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）28-0165-02
高校财务风险，是指高校在营运过程中因资金运转而带来的潜在经济损失风险。高校财务风险管控，关系到国家教育事业的前途和命运。不少高校债务越背越重，面临着不同程度的财务风险。显然，高校一旦不能如期解决资金缺口问题，便难以维系财务的正常运行。因此，认识高校财务风险，有效防控财务风险，是高校管理工作的一项重要任务。
一、高校财务风险主要形成原因
高校财务风险的产生有多方面的原因，主要表现在两个方面。一是客观原因，一是主观原因。实际上，两者之间，又是相互关联的，密不可分的。
从客观上分析，由于财政资金供给严重不足，导致高校只有通过银行贷款来解决扩招建设资金紧缺问题。再者，教育行政部门对高校指导管理也不够。从主观上分析，高校贷款风险还贷意识不强，贷款规模超出实际偿债能力，举债期限结构不合理，利息费用大幅增长，致使办学成本不断增加。
二、高校财务风险主要表现类型
高校财务风险多种多样，主要表现在三个方面。一是管理风险。财务预算管理不完善，资金使用效益不高，管理控制办法不当，因而造成资金短缺，净资产潜在亏损加大学校财务压力，整体办学效益不高，财务管理约束力不强。二是投资风险。校办经济实体投资、办学规模扩大投资、对外债券投资等，出现盲目投资、无效益投资等情况。三是举债风险。近几年来，高校扩招，高校纷纷大建新校区、新校舍、大量购置设备和盲目引进人才，贷款数额越来越多，办学规模过大，学校不堪重负。这些方面，若不能很好地管控，都会增加财务风险。
三、化解高校财务风险主要举措
逐步有效化解高校债务，减轻高校负担，化解财务风险，促进高校发展，是一项复杂的系统工程。总体而之，化解高校财务风险应当由政府、财政、银行、高校和社会组织共同负责、强化管理，建立长效机制，常抓不懈，抓出实效。
1.政府加大对高校的支持力度。化解高校财务风险，应以各级政府为主导，做好财务风险的化解工作。当前，各地政府越来越重视高校债务问题，纷纷出台政策法规，积极支持高校发展，切实化解地方高校债务，加大财政经费支持力度。
（1）加大财政投入。高等教育是国家公共事业，政府是学校责任的终极承担者。《教育法》明确规定了政府对教育事业的经费拨款义务，以保证公办高校教育事业经费支出需要。政府方面，可根据各高校的发展实际与前景，增拨财政经费，对高校负债给予一定的贴息、补息，缓解高校债务压力。
（2）完善经费保障机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》提出：政府应对高校债务管理情况进行专项审计调查，制定措施并加强高校的发展规划管理，严格控制高校基本建设和负债规模。政府可以采取将高等职业学校财政预算纳入高等学校系列管理，逐步推广将国家示范高等职业学校生均预算内拨款标准，按本地区同类普通本科院校标准执行的做法，完善经费保障机制。
（3）建立贷款约束机制。坚持“化解旧债、不增新债”的原则。严格执行高校贷款审批制度。未经审批同意，高校不得向银行申请贷款，也不得以其他方式举债。政府核定高校债务规模，严格审核控制高校基本建设、重大投资项目资金。
（4）实行高校债务月报制度。财务风险，本质上是由于负债比例过高导致的。因此，学校应设计合理的资金结构，降低资金成本，控制负债规模，保持谨慎的负债比率，避免无力偿债甚至资不抵债，有效防范财务风险[1]。对银行贷款余额不减反增的高校，政府部门可采取停止安排化债资金，并停止或减少安排其他有关专项经费，并追究学校主要领导和相关责任人的责任。
（5）适度提高高校收费标准。现行高校收费标准大多执行多年，已不能与高校现行办学成本相匹配，应根据各地具体情况，做出适当的调整，让受教育者合理分担培养成本。
2.银行加强对高校贷款的监督与管理。银行应从资金上给予支持，不断强化债务资金的监督和管理；加大审核力度，严格依法放贷；审查学校规模与性质，审查贷款的必要性、合理性和预期效果；审查贷款计划和偿还计划的合理性，审查高校还贷能力，降低贷款额度，控制债务规模，防范贷款风险，确保高校借贷资金专款专用。银行要确保高校资金借贷用途，及时纠正直至收回高校违约使用的借贷资金。
3.高校加强自身的管理和建设。控制财务风险主体是高校，关键也在高校。高校一定要牢固树立财务风险意识，转变资金管理观念，不断总结和探索财务管理经验，开源节流，提高自身的偿债能力。
（1）加强高校财务管理。高校建立健全的内部财务制度，确保经费收支预算管理的刚性与严肃性；加强科学决策，规避投资风险，按照“量入为出、合理负债”的原则，合理谋划筹资预算管理[2]。
（2）科学合理举债。高校要有应对化解财务风险的举措，明确工作目标，明确领导责任，严格控制新增贷款，力求将筹资风险降至最低。建立高校财务风险保障体系，主要包括完善风险管理的内部控制系统、开展信息化、建立财务预警系统、健全内部管理制度和审计等[3]。做好高校整体资金科学规划与合理使用，适度负债。
（3）稳定招生规模。任何一所高校都要紧跟形势发展，开拓进取，强化办学特色，提升办学质量，提高竞争力。
（4）兴办高校产业。按照“依托专业办产业，办好产业促专业”的思路，利用高校技术、人才优势，发展高校产业经济实体，走教学、科研、产业发展道路，提高教学质量，创造经济效益。
（5）建设节约型校园。节约型校园以提高人、财、物利用率为出发点，以节约校园各项资源为重点，逐步形成节约型消费和发展的办学模式。
4.社会力量办学。积极倡导社会对高校的捐赠。拓展高校筹资渠道。政府应出台相关政策法规予以支持，鼓励高校校友、企业、个人和社会组织，自愿为学校捐赠。积极探索成立地方高校教育发展基金会，走出一条聚集社会力量、办好公立高校的新路子。
四、结语
高校财务风险，直接关系到高校的生存与发展。因此，各高校应有清醒的风险意识，应当建章立制，规定高校资金借贷纪律，加强对高校负债风险的防范；要多渠道筹措资金，为高校化解债务、提供资金保障；要加强高校内涵的发展，增强高校“造血”功能，不断改进高校财务的管理工作，防范财务风险，从而使高校不断地健康地向前发展。
参考文献：
[1]吴红艳.浅析建筑企业集团的财务风险应对策略[J].财务与会计，2013，（5）：54
中央政府已在不同场合表示要严控债务风险。特别是，中央组织部于近期印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。并提出，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”、“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。而刚刚闭幕的中央城镇化工作会议也提出，建立多元可持续的资金保障机制。
地方债急剧增长背后所累积的金融和财政风险已成为影响我国经济健康持续发展的一颗“毒瘤”。
化解这样一个规模庞大、错综复杂的地方债务问题，同时又要满足地方政府持续的融资需求并非易事。对此，专家们在受访时均指出，如何科学有效地化解巨大的地方政府存量债务，合理控制未来的政府负债形式与规模，使地方政府财政状况逐步恢复正常状态，是影响未来5～10年我国财政与金融发展格局的重要问题。
地方债风险扩大与公共经济需求左右为难
目前审计署对地方政府债务的审计范围，除了融资平台债务，还包括地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务、地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
2011年审计署公告显示，各地共有6576个融资平台公司，而央行2011年6月1日的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。
由此可见，审计署审计范围包括的融资平台，比央行统计数少了3000多家，直接缩小了债务审计的范围。
尽管如此，目前，地方政府在直接债务上主要的融资方式，除了国债，还是利用土地抵押开展的银行贷款。土地财政成为当前地方财政中最核心的内容。政府的还债来源几乎全部依赖土地出让收入，到目前已进入集中还贷期。
对此，一些省份的财政预算报告已经显露出担忧。如浙江省财政预算报告称，“地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大”;而湖南省预算草案则直接指出，“偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视”。
“目前上万家政府投融资平台，是地方政府债务的主要来源。过去数年间，地方政府设立融资平台企业的行为逐渐无序化，既不讲求科学的治理结构，也不遵循市场化的经营规则，把土地资源当做‘护身符’。”财政部财政科学研究所研究员孔志峰向《小康》记者指出，这样最终的结果，是这种企业化的债务风险，最终成为财政的债务风险和金融风险。
孔志峰联合多位专家于2013年的《解决地方政府债务风险研究报告》(以下简称《报告》)中指出，投融资平台的概念本身即违反市场规律，因为设立平台的唯一目标就是融资，根本不顾及财政承受能力、项目投资效益、企业经营风险等问题。而这些问题在长达数年的时间里，被不断推高的土地价格所掩盖，目前已经到了快盖不住的程度。
在近些年不断被曝光的案例中，有的平台企业为了达到向银行融资的目的，不惜采用将土地“一女多嫁”甚至做假账的手段;而部分银行在强大的利益吸引与内部效益考核面前，扮演了“睁一只眼闭一只眼”的角色。“这种情况已经使部分地方债务直接演变成了未来的金融风险。”孔志峰指出。
2010年国务院了19号文件，对地方投融资平台进行了清理整顿。银监会、证监会等也发文收缩地方融资平台企业银行贷款规模。但从实际执行情况看，一方面，如果彻底卡断地方政府投融资平台的融资渠道，不仅将导致一批在建的项目停工，影响地方公共经济的发展，而且会导致资金链的断裂，使地方的债务风险直接转化为真正的债务危机。
此外，地方发展公共经济的需求，仍然需要政府投融资平台发挥作用，提供融资功能。因此，在严格执行19号文件的同时，地方投融资平台一方面积极向商业化的方向发展，形成真正的公共治理结构和企业化管理机制。同时政府在缩减银行贷款渠道的同时，采取了信托、债券、银行业内部影子银行等直接债务的方式，以及通过向子公司提供担保等隐性债务的方式，继续履行着政府投融资平台的功能。
“地方政府投融资平台的这种‘拆东墙补西墙’的方式，在未来的发展中，必将长期地以不同的方式存在。”孔志峰指出，其实这样反而加大了地方政府负债的资金成本，虽然可以在时间上短暂延缓资金链崩盘的危险，但却使整个不良债务规模变得越来越大，最终可能危及整个国家财政的稳定。
财政资金的金融化管理
在参与《报告》研究的过程中，研究者们均认为，公共经济的发展将是升级转型的基础。因此，尽管已经存在着占全国GDP总额已达三分之一左右的地方政府债务，但未来地方债务仍将受公共经济发展的客观要求和不可根除的地方政府无限制负债投资的惯性思维影响，而呈现更为快速增长的态势。
“要确保新时期经济的转型升级，必须发展公共经济。”在中国财政学会公司合作研究专业委员会副秘书长张超英看来，在目前政府的财力结构下，发展公共经济的主要手段，仍然是债务。因此，要从根本上消除地方债务或者不允许地方政府增加债务规模，既不现实，也很困难。“唯一的办法，就是采取一种符合社会主义市场经济要求的新的政府投融资模式，来取代现有的制度，从而在彻底化解地方债务的同时，确保公共经济的可持续发展，确保公共经济为整个经济结构的转型升级提供更多的公共服务。”
政府投融资体系形成以来，一直是建立在国家信用的基础上。从目前对地方债务管理的改革思路，以及新一轮财政管理体制改革的方案中不难发现，对地方债的管理，仍然还是要采用建立在国家信用基础上的财政工具。
“从几十年政府投融资体制的发展过程可以看到，在不可能消除中央政府对地方政府债务兜底的情况下，仅仅采取财政工具，是很难化解这一问题的。”孔志峰向记者解释道，我们认为，必须“跳出财政看财政”，换一个角度，来寻找化解地方政府债务的方法。
记者查阅发现，在英语中，财政与金融都是被称作“finance”。而《报告》中就认为，从债务的角度讲，无论是财政性资金，还是银行资金;无论是政府债务，还是银行债务、企业债务，其最终的表现形式，都是资金的运行过程。因此，尽管财政资金与金融资金在性质上存在着巨大的差别，但在表现方式上，却都是一种资金的运用。
当然，不论从哪个角度讲，财政作为每个国家自有资金量最大的经济主体，运用金融对资金的管理模式来管好财政资金，才能真正发挥财政资金在宏观金融运行中的正面作用。
同时，通过在资金层面与金融机构的合作，才能从根本上解决财政资金现行管理体制中的很多问题。
《报告》中还专门指出，财政资金的金融化管理，是指运用金融机构管理资金的方式方法，来提升财政资金的管理能力。这些金融方式的应用，不仅不会混淆财政资金与银行资金的性质差异，而且，通过金融工具的有效运作，可以形成良好的财政金融互动机制，用金融的思维来管理、运用财政资金，从而建立金融化财政管理体系，真正提高财政管理资金的能力，从而达到财政管理精细化和科学化的目标。
探索产业基金加金融租赁模式
如何从最容易市场化的领域入手，形成成熟模式，再逐步推广，无疑是最简单快捷有效的改革路径。
《报告》运用“产业基金+金融租赁”模式改造现有的财政投融资模式，希望通过这一模式，来化解地方政府现有的债务问题，并用上述模式替代地方政府借债，来解决未来发展中公共经济投资问题。
“我们按照现行的财政管理体制改革和金融体制改革的路径，研究形成了以产业基金加金融租赁为主要金融工具，来替代现有的政府投融资平台，形成金融化的财政管理体制，化解现有的和未来的政府负债问题的一整套方案。”孔志峰解释道。
首先要明确政府投融资的范围。如果从财政资金的金融化属性来讲，只要能带来资金增值、并不影响财政资金使用效率的领域，都应该归属为政府投融资领域。
例如，目前我国的政府行政事业单位的办公用房，基本上都属于“行政用地”，属于政府公共资产。即使有多余的用房出租，也属于非转经，要上交财政。在这样的体制下，政府办公大楼和一些事业单位的办公用房越来越豪华，已经成为地方政府管理中的“一道风景线”，不仅影响了财政成本，在一定程度上还影响了党群关系。
在现有体制下，要解决楼堂馆所的建设问题，唯一的办法，就是通过行政手段搞几不准，同时，在预算资金上不予安排。但在目前公共部门(政府、事业单位、非政府组织等)资金来源多渠道、各类部门“混合经济”(政府与事业单位、非政府组织混岗、混合办公)的情况下，这些措施是根本解决不了问题的。专家们认为，要化解这一问题，还得从财政的资金属性入手。
对此，孔志峰指出，在政府投融资创新模式下，行政事业单位的办公大楼，将视同一般的写字楼，进行绩效化管理。除了必须体现政府形象的“政府大楼”外，其他政府部门、事业单位、非政府组织的办公大楼，均按照商务化办公楼的价值，进行价值评估，并将这些办公大楼的性质从“政府用地”、“政府用房”转化为“商业用地”、“商业用房”。在此基础上，由政府的资产管理部门(一般归市政府的机关服务中心)按照市场化的价格，向事业单位、政府部门和非政府组织收取租金。再通过预算的再分配，按照“三定方案”确定的编制和配房标准，分配办公用房租金指标。
通过这样的办法，在不增加财政支出压力的情况下，可以较好地解决长期以来政府部门办公楼超标和人员超编的问题：假设某事业单位目前使用的办公楼达到了五星级的标准，且人员超编100人，而财政则仅仅按三星级的标准，下达租房指标，那么，该单位完全可以通过将原办公楼整体出租的办法，改住到三星级，甚至三星标准以下的办公楼，用现有人员的办公楼租金，解决超编人员的办公用房问题。
此外可以将基金管理公司替融资平台成为政府投融资主体。
“以目前政府投融资平台为主体开展政府投融资活动，已经证明有着巨大的风险。从发展的角度看，只有把这些政府投融资主体真正的企业化，才能从根本上化解目前存在的矛盾。”《报告》参与人之一，成都投资控股集团有限公司、英国皇家特许测量师李彬对《小康》记者表示。
目前，政府投融资平台中最大的举债，就是土地储备融资。以此为基础，地方政府完全可以建立起一个“土地储备基金”，以土地储备后的增值为还款来源，通过基金管理公司的运行，来筹集土地储备资金，并用基金投资的方式，引导相关产业合理利用土地。如果说，用基金管理公司替代现有的政府投融资平台，其主要的作用是通过金融化的管理方式，解决政府建设公共经济的资金来源问题，同时，为公共经济的市场化、公司化运行奠定制度基础，那么，引入金融租赁公司，则是在政府投资公共经济领域中，强化其投资能力的一种重要手段。
因此，在基金管理公司为政府投融资平台、盘活地方政府的财政性资金的基础上，金融租赁公司作为物权的管理者、盘活地方政府的财政性资产，通过上述两个平台的有机组合，就能形成比较完整的政府投融资创新模式的操作平台。
第二条 本办法所称外汇担保系指以自有外汇资金向境外债权人或境内的外资银行、中外合资银行或外资、中外合资非银行金融机构承诺，当债务人未按合同规定偿付外汇债务时，由担保人用外国货币履行偿付义务的保证，包括：
一、借款担保；
二、融资租赁担保；
三、补偿贸易项下的履约担保；
四、境外工程承包中的债务担保；
五、其它担保。
第三条 国家外汇管理局和外汇管理分局（以下简称“外汇管理部门”）为外汇担保的管理机关，负责外汇担保的审批、管理和登记。
一、经批准有权经营外汇担保业务的金融机构；
二、有外汇收入来源的非金融性质的企业法人；
政府部门和事业单位不得对外提供外汇担保。
第四条 允许提供外汇担保的机构和单位限于：
一、经批准有权经营外汇担保业务的金融机构；
二、有外汇收入来源的非金融性质的企业法人；
政府部门和事业单位不得对外提供外汇担保。
第五条 金融机构提供的外汇担保余额和对外债务余额之和不得超过自有外汇资金的20倍。
非金融机构提供的外汇担保余额不得超过其自有的外汇资金。
担保人不得为外商投资企业中的外方注册资本担保。
第六条 外汇担保的审批权限：
一、为境内机构对外提供外汇担保，由担保人所在地外汇管理部门审批；
二、为中国驻外企业提供外汇担保，由国家外汇管理局审批；
三、为境内、外的外国机构和外资企业提供外汇担保，由国家外汇管理局审批。
第七条 外汇担保的审批范围：
一、境内中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国投资银行及交通银行、中信实业银行对外提供的借款担保；
二、除上款所列银行以外的其他金融机构和非金融性质的企业法人对外提供的外汇担保。
第八条 担保人办理担保报批手续时，应向外汇管理部门提供全部或部分下列资料：
一、担保项目可行性研究报告批准件和有关批复文件；
二、担保人自有外汇资金情况的证明；
三、担保人对外债务、担保的文件；
四、担保合同意向书；
五、被担保项下主债务合同或意向书及有关文件；
六、落实反担保措施的文件；
七、为外国机构和外资企业提供外汇担保，需有外国机构和外资企业的等值外汇资产作抵押的证明。
第九条 担保人提供外汇担保，应与债权人、债务人订立书面合同，订明担保人、债权人、债务人各方面的权利和义务。
一、担保人有权对债务人的资金和财产情况进行监督；
二、债权人有权要求担保人提供其财务报告和外汇收支情况等有关材料；
三、担保人提供担保后，债权人与债务人如需修改所担保的合同，还须取得担保人的同意，并由担保人报外汇管理部门进行审批，如未经担保人同意和外汇管理部门的批准，担保人的担保义务将自行解除；
四、担保人提供担保后，在其所担保的合同有效期内，一旦债务人未按合同规定履行其义务，担保人应履行担保义务。担保人履行担保义务后，有权向债务人进行追偿；
五、担保人提供担保后，在担保合同的有效期内，如债权人未按合同履行其义务，担保人的担保义务将自行解除。担保人有权要求债权人赔偿相应的损失；
六、担保人有权要求债务人落实反担保措施或提供相应的抵押物并收取一定的担保费。
第十条 担保人出具担保后，应到所在地外汇管理部门办理担保登记手续。
一、非金融机构出具担保后，应在10天内到所在地外汇管理部门填写《外汇担保登记表》，领取《外汇担保登记证书》；
二、金融机构实行按月定期登记制，月后15天内填写《外汇担保变动反馈表》，上报上月担保债务变动情况。
第十一条 担保需要展期时，担保人应在债务到期前15天到所在地外汇管理部门申请办理展期手续。办理展期手续时，应持展期债务的有关文件进行重新报批。
第十二条 担保项下债务到期或履行完毕以及出现其它终止担保合同情况时，非金融机构的担保人应在10天内将《外汇担保登记证书》退回原发证的外汇管理部门办理核销手续。金融机构按月办理核销手续。
第十三条 对于违反本办法的担保人，外汇管理部门将视情节轻重，对其进行警告、通报、暂停或撤销担保人外汇担保业务并根据《违反外汇管理处罚施行细则》的有关规定予以处罚。
第十四条 本办法也适用对外反担保。
第十五条 本办法由国家外汇管理局负责解释。
抵债资产是指借款人（担保人）无力以现金资产偿还金融企业债权时，金融企业依法行使债权和担保物权而向债务人、担保人或第三人收取的用于抵偿债权的非现金资产。广义的抵债资产既包括金融企业依法取得的拥有所有权、收益权、使用权、处置权的抵债实物资产，如房产、土地使用权、机器设备、交通工具、商品物资等；也包括抵债的股权、应收账款、版权、专利权、商标权等权利资产。本文所称的AMC抵债资产，是指金融资产管理公司（以下简称AMC）在不良资产收购接收、处置过程中资产置换、法院裁定或协议抵债取得的抵债资产。本文就当前AMC抵债资产财务会计核算管理中存在的主要问题进行讨论，并提出相关对策建议。
一、AMC抵债资产核算管理中存在的主要问题
（一）抵债资产取得环节在财务核算管理中存在的问题
一是抵债资产入账不及时问题。从AMC抵债资产来源看，既有从剥离银行划转接收的，也有在资产处置过程中由法院依法裁定、协议抵债或资产置换取得的。后一种情况，基本不存在入账不及时的问题，但对由剥离银行直接接收的抵债资产，由于情况复杂，有的银行已部分处置，有的因移交过程中没有办理严格的交接手续，而AMC的项目管理人员未及时清理档案，就存在因不知情或管理不到位而导致未及时入账，出现抵债资产滞留账外的问题。二是抵债资产无法入账的问题。无论是剥离过程中接收的抵债资产还是在处置过程中取得的抵债资产，都存在因欠缺合法的手续或法律依据而取得的情况，对这部分抵债资产就很难正常入账。三是抵债资产入账价值确定问题。AMC取得抵债资产后，主要按照实际抵债部分的贷款本金和已确认的利息作为抵债资产的入账价值，即按法院裁定或协议抵偿的贷款本金和表内利息之和入账。抵债资产取得时发生的税费，按实际发生金额记入“营业费用---业务费用”，不计入抵债资产入账价值。但现实中会出现法院裁定或抵债协议未明确抵债金额的情况，按照《金融资产管理公司财务制度（试行）》（财金[2000]17号）第31条规定：“待处置资产应按取得时的公允价值计价”。而公允价值通常指市场交易价格，由于抵债资产种类繁多，并是非标准产品，要寻求抵债资产的公允价值是非常困难的，缺乏可操作性，这给抵债资产入账价值的确定带来困难。四是对AMC依法提起代位权诉讼胜诉后取得债务人（含连带责任担保人）对次债务人的应收债权在财务上没有任何体现和反映。根据我国最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第20条规定：“债权人向次债务人提起的代位权诉讼经人民法院审理后认定代位权成立的，由次债务人向债权人履行清偿义务，债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭。”据此，AMC在会计核算中应进行相应的账务调整，即应以取得对次债务人的应收账款冲减原“待处置贷款”或“购入贷款”科目相应的债权。
（二）抵债资产管理环节在财务核算管理中存在的问题
一是抵债资产实地盘点制度落实不力问题。各AMC内部管理制度均对抵债资产日常管理中要求定期（半年或一年）进行实地盘点，以了解抵债资产保管状况，及时调整账务，确保账实相符，但现实情况是，实地盘点制度落实过程中很少有财务人员参与，项目经办人员也并非都通过实地对抵债资产现状进行勘查，账存抵债资产存在毁损、被盗或灭失的风险。二是少量抵债资产存在未经批准擅自留用的情况。特别是AMC成立初期，由于管理不规范，存在房产、机动车辆等抵债资产未经批准擅自留用的违规行为。三是对抵债资产贬值或可能发生的损失，在会计期末未按谨慎性原则提取抵债资产减值准备，致使会计信息不对称，不能真实反映抵债资产贬值和损耗程度。根据《金融企业会计制度》第45条规定：金融企业应定期或者至少于每年度终了时对各项资产进行检查，根据谨慎性原则，合理预计各项资产可能发生的损失，对可能发生的各项资产损失计提资产减值准备，其计提项目包括抵债资产。四是AMC财务部门大多未建立完整的“抵债资产管理台账”，以全面地反映抵债资产的取得、管理和处置的全过程，通过执行定期检查、账实核对制度，对抵债资产进行必要的监督管理。
（三）抵债资产处置环节财务核算管理中存在的问题
一是对抵债资产“以租代售”的融资租赁、经营性租赁和分期收款出售的核算问题。按照《金融资产管理公司财务制度（试行）》规定，上述租赁业务，应按资产账面价值将其转入“融资租赁资产”和“经营租赁资产”。对办理租赁业务中取得的收入，按规定计入当期租赁收入。而实际操作中，AMC采用收付实现制原则直接将当期租赁收入冲减了“待处置（抵债）资产”科目，不符合现行财务制度规定。对承租人违约延期付款的情况，未按权责发生制原则通过“应收账款（债权）”科目进行核算。对抵债资产处置中以分期收款方式出售的核算，也存在类似的问题。二是抵债资产超期限处置问题。按目前AMC内部的抵债资产管理办法，为加快抵债资产的处置，规定抵债资产（股权除外）应自取得之日起一年内处置完毕。但实际情况是，大多数抵债资产都存在超期限处置问题，这固然有市场方面的原因，但财务部门缺乏必要的监督也是重要原因之一。三是对一时无法入账的抵债资产的处置，AMC通常的做法是，将处置收入作为正常本息回收直接冲减“待处置贷款”或“购入贷款”。这种做法违背了会计核算的真实性原则，不能真实地反映AMC不良资产的处置过程。
二、AMC抵债资产核算管理中存在问题的原因分析
（一）从财务会计制度上看，由于财政部一直未出台《金融资产管理公司会计制度》，只制定了《金融资产管理公司财务制度（试行）》，仅靠单一的财务制度远远不能规范AMC不良资产处置的财务行为和会计核算要求。况且，2000年出台的《金融资产管理公司财务制度（试行）》主要是规范对政策性剥离的不良资产处置的财务行为，而目前AMC的业务已不局限于政策性不良资产处置业务，还包括了大量商业化不良资产的处置业务，情况已发生了很大的变化，原财务制度已不能完全适应现有业务需要。这是造成目前四家AMC抵债资产核算管理不统一且存在诸多问题的主要原因之一。
（二）从抵债资产管理制度看，财政部也未针对AMC的实际情况，出台类似《银行抵债资产管理办法》（财金[2005]53号）的AMC抵债资产管理制度，AMC缺乏统一的抵债资产接收、管理、处置和核算的制度规范和监管标准。
（三）从AMC内部管理制度执行情况看，前述抵债资产核算管理中存在的诸多问题，既有执行内部管理制度不力和管理不到位方面的原因，如抵债资产实地盘点制度不落实、未经审批擅自自用等。也有制度不健全不完善方面的原因，如租赁和代位权确立后的会计核算处理问题等。
（四）从AMC的财务体制上看，由于AMC不存在利润（损益）核算的问题，财政部对AMC的政策性不良资产处置的考核，主要以“两率”（现金回收率和处置费用率）承包考核为核心。这种财务体制的安排，决定了某些财务核算失去了意义。比如抵债资产减值准备的计提等。
三、完善AMC抵债资产核算管理的对策建议
（一）建议财政部及时出台《金融资产管理公司会计制度》，以规范AMC商业化转型后不良资产处置活动会计核算的需要。同时，应在AMC六年来不良资产处置财务会计核算实践的基础上，适时修订《金融资产管理公司财务制度（试行）》，进一步规范AMC的财务行为。在具体业务的核算管理上，一是对抵债资产的入账价值问题，应按合理定价原则，经过严格的资产评估程序来确定抵债资产的价值，以市场价格为基础的合理定价来确定入账的“公允价值”。二是对因欠缺合法的手续或法律依据而无法入账的抵债资产，应设立“待转抵债资产”科目进行核算，以杜绝抵债资产滞留账外现象发生。三是对经诉讼由法院审理后认定代位权成立而取得对次债务人应收账款的情形，应设立“待处置应收账款”科目进行核算，以冲减原“待处置贷款”或“购入贷款”相应的债权。四是对抵债资产贬值或可能发生的损失，在会计期末应按重新评估认定的市场公允价值，计提“抵债资产减值准备”。五是对抵债资产分期付款出售或租赁经营中出现的违约延期支付的情形，应按权责发生制原则通过“待处置应收账款”科目进行核算和反映。
抵债资产是指借款人（担保人）无力以现金资产偿还金融企业债权时，金融企业依法行使债权和担保物权而向债务人、担保人或第三人收取的用于抵偿债权的非现金资产。广义的抵债资产既包括金融企业依法取得的拥有所有权、收益权、使用权、处置权的抵债实物资产，如房产、土地使用权、机器设备、交通工具、商品物资等；也包括抵债的股权、应收账款、版权、专利权、商标权等权利资产。本文所称的AMC抵债资产，是指金融资产管理公司（以下简称AMC）在不良资产收购接收、处置过程中资产置换、法院裁定或协议抵债取得的抵债资产。本文就当前AMC抵债资产财务会计核算管理中存在的主要问题进行讨论，并提出相关对策建议。
一、AMC抵债资产核算管理中存在的主要问题
（一）抵债资产取得环节在财务核算管理中存在的问题
一是抵债资产入账不及时问题。从AMC抵债资产来源看，既有从剥离银行划转接收的，也有在资产处置过程中由法院依法裁定、协议抵债或资产置换取得的。后一种情况，基本不存在入账不及时的问题，但对由剥离银行直接接收的抵债资产，由于情况复杂，有的银行已部分处置，有的因移交过程中没有办理严格的交接手续，而AMC的项目管理人员未及时清理档案，就存在因不知情或管理不到位而导致未及时入账，出现抵债资产滞留账外的问题。二是抵债资产无法入账的问题。无论是剥离过程中接收的抵债资产还是在处置过程中取得的抵债资产，都存在因欠缺合法的手续或法律依据而取得的情况，对这部分抵债资产就很难正常入账。三是抵债资产入账价值确定问题。AMC取得抵债资产后，主要按照实际抵债部分的贷款本金和已确认的利息作为抵债资产的入账价值，即按法院裁定或协议抵偿的贷款本金和表内利息之和入账。抵债资产取得时发生的税费，按实际发生金额记入“营业费用---业务费用”，不计入抵债资产入账价值。但现实中会出现法院裁定或抵债协议未明确抵债金额的情况，按照《金融资产管理公司财务制度（试行）》（财金[2000]17号）第31条规定：“待处置资产应按取得时的公允价值计价”。而公允价值通常指市场交易价格，由于抵债资产种类繁多，并是非标准产品，要寻求抵债资产的公允价值是非常困难的，缺乏可操作性，这给抵债资产入账价值的确定带来困难。四是对AMC依法提起代位权诉讼胜诉后取得债务人（含连带责任担保人）对次债务人的应收债权在财务上没有任何体现和反映。根据我国最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第20条规定：“债权人向次债务人提起的代位权诉讼经人民法院审理后认定代位权成立的，由次债务人向债权人履行清偿义务，债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭。”据此，AMC在会计核算中应进行相应的账务调整，即应以取得对次债务人的应收账款冲减原“待处置贷款”或“购入贷款”科目相应的债权。
（二）抵债资产管理环节在财务核算管理中存在的问题
一是抵债资产实地盘点制度落实不力问题。各AMC内部管理制度均对抵债资产日常管理中要求定期（半年或一年）进行实地盘点，以了解抵债资产保管状况，及时调整账务，确保账实相符，但现实情况是，实地盘点制度落实过程中很少有财务人员参与，项目经办人员也并非都通过实地对抵债资产现状进行勘查，账存抵债资产存在毁损、被盗或灭失的风险。二是少量抵债资产存在未经批准擅自留用的情况。特别是AMC成立初期，由于管理不规范，存在房产、机动车辆等抵债资产未经批准擅自留用的违规行为。三是对抵债资产贬值或可能发生的损失，在会计期末未按谨慎性原则提取抵债资产减值准备，致使会计信息不对称，不能真实反映抵债资产贬值和损耗程度。根据《金融企业会计制度》第45条规定：金融企业应定期或者至少于每年度终了时对各项资产进行检查，根据谨慎性原则，合理预计各项资产可能发生的损失，对可能发生的各项资产损失计提资产减值准备，其计提项目包括抵债资产。四是AMC财务部门大多未建立完整的“抵债资产管理台账”，以全面地反映抵债资产的取得、管理和处置的全过程，通过执行定期检查、账实核对制度，对抵债资产进行必要的监督管理。
（三）抵债资产处置环节财务核算管理中存在的问题
一是对抵债资产“以租代售”的融资租赁、经营性租赁和分期收款出售的核算问题。按照《金融资产管理公司财务制度（试行）》规定，上述租赁业务，应按资产账面价值将其转入“融资租赁资产”和“经营租赁资产”。对办理租赁业务中取得的收入，按规定计入当期租赁收入。而实际操作中，AMC采用收付实现制原则直接将当期租赁收入冲减了“待处置（抵债）资产”科目，不符合现行财务制度规定。对承租人违约延期付款的情况，未按权责发生制原则通过“应收账款（债权）”科目进行核算。对抵债资产处置中以分期收款方式出售的核算，也存在类似的问题。二是抵债资产超期限处置问题。按目前AMC内部的抵债资产管理办法，为加快抵债资产的处置，规定抵债资产（股权除外）应自取得之日起一年内处置完毕。但实际情况是，大多数抵债资产都存在超期限处置问题，这固然有市场方面的原因，但财务部门缺乏必要的监督也是重要原因之一。三是对一时无法入账的抵债资产的处置，AMC通常的做法是，将处置收入作为正常本息回收直接冲减“待处置贷款”或“购入贷款”。这种做法违背了会计核算的真实性原则，不能真实地反映AMC不良资产的处置过程。二、AMC抵债资产核算管理中存在问题的原因分析
（一）从财务会计制度上看，由于财政部一直未出台《金融资产管理公司会计制度》，只制定了《金融资产管理公司财务制度（试行）》，仅靠单一的财务制度远远不能规范AMC不良资产处置的财务行为和会计核算要求。况且，2000年出台的《金融资产管理公司财务制度（试行）》主要是规范对政策性剥离的不良资产处置的财务行为，而目前AMC的业务已不局限于政策性不良资产处置业务，还包括了大量商业化不良资产的处置业务，情况已发生了很大的变化，原财务制度已不能完全适应现有业务需要。这是造成目前四家AMC抵债资产核算管理不统一且存在诸多问题的主要原因之一。
（二）从抵债资产管理制度看，财政部也未针对AMC的实际情况，出台类似《银行抵债资产管理办法》（财金[2005]53号）的AMC抵债资产管理制度，AMC缺乏统一的抵债资产接收、管理、处置和核算的制度规范和监管标准。
（三）从AMC内部管理制度执行情况看，前述抵债资产核算管理中存在的诸多问题，既有执行内部管理制度不力和管理不到位方面的原因，如抵债资产实地盘点制度不落实、未经审批擅自自用等。也有制度不健全不完善方面的原因，如租赁和代位权确立后的会计核算处理问题等。
（四）从AMC的财务体制上看，由于AMC不存在利润（损益）核算的问题，财政部对AMC的政策性不良资产处置的考核，主要以“两率”（现金回收率和处置费用率）承包考核为核心。这种财务体制的安排，决定了某些财务核算失去了意义。比如抵债资产减值准备的计提等。
三、完善AMC抵债资产核算管理的对策建议
（一）建议财政部及时出台《金融资产管理公司会计制度》，以规范AMC商业化转型后不良资产处置活动会计核算的需要。同时，应在AMC六年来不良资产处置财务会计核算实践的基础上，适时修订《金融资产管理公司财务制度（试行）》，进一步规范AMC的财务行为。在具体业务的核算管理上，一是对抵债资产的入账价值问题，应按合理定价原则，经过严格的资产评估程序来确定抵债资产的价值，以市场价格为基础的合理定价来确定入账的“公允价值”。二是对因欠缺合法的手续或法律依据而无法入账的抵债资产，应设立“待转抵债资产”科目进行核算，以杜绝抵债资产滞留账外现象发生。三是对经诉讼由法院审理后认定代位权成立而取得对次债务人应收账款的情形，应设立“待处置应收账款”科目进行核算，以冲减原“待处置贷款”或“购入贷款”相应的债权。四是对抵债资产贬值或可能发生的损失，在会计期末应按重新评估认定的市场公允价值，计提“抵债资产减值准备”。五是对抵债资产分期付款出售或租赁经营中出现的违约延期支付的情形，应按权责发生制原则通过“待处置应收账款”科目进行核算和反映。
[关键词] 地方政府性债务；管理法制化；研究
[中图分类号] F270 [文献标识码] B
长期以来，我国经济社会高速发展，国家综合实力逐步迈入大国强国之列。随着经济发展和社会进步，地方政府性债务的无序增加和规模膨胀已是不争的事实，导致信用风险也相应加大，地方政府性债务风险直接影响各级地方政府的公信力和社会稳定。因此，如何加强地方政府性债务管理，特别是实现债务管理法制化成为当前乃至今后重要课题。
一、地方政府性债务的现状
近年以来，我国各级地方政府依托政府性债务在基础设施、农林水利和生态环境建设，以及保障性住房建设方面发挥了积极重要作用。但随着先前各级地方政府的“业绩工程”和“形象工程”热，直接导致地方政府性债务规模迅速增加。截至2013年6月底，36个地方政府债务余额为178908亿元，其中：省级债务余额为51939亿元，市级债务余额为72902亿元，县级债务余额50419亿元，乡镇债务余额为3647亿元。比2010年增长66.93%，增长幅度比较大。
地方政府性债务偿还本金近3年均在债务余额的10%以上，偿还压力和财政风险依然较大，特别是2014年偿还本金占比近20%，绝对可以说是对地方政府财政一次考验。
二、地方政府性债务管理存在的问题及成因分析
（一）地方政府性债务管理存在的问题
2010年以来，以摸清债务底数，防范债务风险，审计署开展了全国性地方政府性债务审计（包括抽查），基本是一年一次，隔年一大审，一抽查，地方政府性债务审计监督已经常态化。通过对审计署审计公告数据分析和归纳总结，债务管理主要存在以下问题。
1.政府性债务管理制度已经逐步完善，但仍没有全覆盖。截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1736个县级出台了综合性的政府性债务管理制度，仍有部分省市县没有出台相关债务管理制度。
2.政府性债务资金来源呈多样化，监管难度加大。2013年审计中出现BT、信托、融资租赁等债权人类别，占当期债务比例为17.51%，以上债务方式融资成本高，隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。
3.地方政府一类债务增长较快，增长呈现倒金字塔形。截止2013年6月，省市县三级政府一类债务余额比2010年增加38679.54亿元，年增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。越是下级政府，债务增长越快，且还款能力弱。
4.部分地方政府债务负担大，偿还债务出现困难。从2013年国家审计结果中不难看出，地方政府本级中有10个在2012年一类债务的债务率超过100%；加上二类债务，有16个债务率超过100%。另外，从逾期债务率看，地方政府本级2012年二类债务和三类债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。政府性债务逾期率增长，直接影响地方政府公信力。
5.地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。2013年6月10日审计署审计公告指出“截止2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府一类债务余额的37.23%。”部分政府依赖程度更高，可以说主要依靠土地出让收入偿还政府性债务。
6.融资平台管理不到位，部分偿债能力不强。一方面，融资平台退出管理不到位。2012年底有1个省会城市本级的18家融资平台公司和4个省本级以“退出类平台”为理由，少统计政府性债务2479.29亿元，游离债务监管之外。另一方面，部分融资平台偿债能力不强。2012年融资平台偿还的债务本息3618.85亿元，其中以财政资金偿还1205.75亿元、占比33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占比20.42%，两项共占比53.74%，比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。
（二）地方政府性债务管理存在问题的成因分析
地方政府性债务管理水平在我国一直停留在行政约束层面，甚至在有些地方政府还未制定配套规章制度，因此，债务法治管理上的弱化是一个长期存在的问题。
1.中央与地方政府之前的财权与事权不对等，导致地方财力不足。地方政府因财力有限，在维持正常运转和不断扩大民生保障范围和标准的情况下，可用于基础设施项目（特别是公共交通）的财力与实际需求量相差甚远，只能依靠政府债务，填补资金不足。
2.加速推进城乡一体化发展，基础设施建设投入大量资金。城乡一体化是我国现代化建设的必经之路。近些来，我国实施的珠江三角洲经济圈、长江三角洲经济圈、京津唐经济圈等城乡一体化建设，拉动了巨大投资需求，特别是政府性债务对基础设施建设的投入，比如：房地产、交通运输、公用服务等。
3.地方政府性债务没有立法，地方政府的债务管理意识淡薄。政府性债务问题已经突破了我国现行的证券法、公司法、担保法、税法当中的相关规定，一系列法律规范与经济社会的实际运行情况之间存在明显差距。
4.干部考核机制存在缺陷，增长了地方政府负债建设的冲动。我国先前干部评价体系过度重视经济指标，比如：招商引资情况、市政建设情况、区域GDP情况等。大多数情况下干部考核机制中没有将政府性债务管理情况，无法管控地方政府性债务规模，特别是地方经济对债务资金的需要。
5.政府融资渠道狭窄，促使一些单位采用高成本融资模式。目前，地方政府可采用的融资方式过少，而且融资平台现已管控，新增债务渠道狭窄。有些地方政府只能采用BT或BOT、以及信托等融资方式，造成融资成本非常高，加大地方政府财政支出和财政风险。
三、地方政府性债务管理法制化成效
（一）地方政府性债务归口管理
财政部修订通过新《预算法》，促使债务管理有法可依。预算法可以看作是债务管理的基本大法，地方政府或中央部委可以依据其条款制订相关规定或办法。2014年8月修订的新预算法中共提到债务18次，可见国家对政府性债务的重视程度。国务院实施债务风险评估和预警机制，并建立应急处置机制以及责任追究制度，财政部门对地方政府债务实施监督。
（二）地方政府性债务纳入预算管理
国务院于2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下简称“意见”）。该意见可以视作是债务管理的实施细则，为地方政府或中央部委规范管理债务提供操作依据。《意见》明确了加强地方政府性债务管理要遵循的原则，严控地方政府性债务规模，限定政府举债程序和债务资金用途，将地方政府性债务分门别类纳入预算管理，实现“借、用、还”相统一，规范了债务管理。
（三）地方政府性债务纳入预算管理前准备工作
财政部在2014年10月印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下简称“办法”），该办法是清理存量政府债务，甄别政府债务类型，为政府债务纳入全口径预算管理奠定基础。《办法》规定，将各级政府清理甄别结果抄送审计署备案，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门备案，作为以后年度相关审计工作重要依据。
（四）融资平台退出，拓宽融资渠道
国务院于2010年颁发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各级地方政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分门别类的原则，妥善处理债务还本付息和在建项目后续融资问题。2014年9月财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，对融资平台债务管理作了相应规定，要求依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。
（五）国家在土地方面的改革，释放地方政府对土地过度依赖
2012年国土部、财政部、央行以及银监会联合了《关于加强土地储备与融资管理的通知》，是在实践基础上对现行土地储备制度的有益补充和完善。并且从六个方面入手，设定了相应程序，配置了权利（力）、义务，明确了相应责任，必将有助于遏制依赖土地财政而衍生的一系列违法违规行为，确保土地、金融市场风险可控，健康发展。中共中央办公厅和国务院办公厅2015年联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。规范土地整理，提高建设用地使用效益，加强招商引资符合实际，促进经济发展，缓解地方政府对土地财政的依赖度。
四、地方政府性债务管理的建议
控制地方政府债务规模的关键环节在于债务管理（2013，邓靖田亮），而债务管理关键是法制化。法制化主要作用在于各级政府对债务管理的执行力，增加政府债务风险管理的有效性，建立一套系统化的监管体制，并将这些体制用法律条文形式订制出来，规范指导政府行为。
（一）地方政府性债务管理法制化
为实现地方政府性债务全过程全方位监管，就必须将地方政府性债务管理法制化，每一个环节都有法可依，违者必究。为此，建议国家层面将办法、规章写入法律，以最严肃、最权威的形式赋予地方政府举债权，规范指导地方政府开展债务管理工作。在此方面，国际上也有比较成熟的经验，例如：美国为降低政府公债风险，出台了《证券法》和《证券交易法》，规范公债发行、交易程序；日本政府为了控制债务风险，颁布了《地方公债法》，规范发债资金的使用范围。
（二）干部考核问责机制法制化
应将地方政府性债务管理作为一个硬性指标纳入干部考核体系中。根据“借、用、还”相统一的管理机制，明确责任落实，各级政府要对本地区地方政府性债务负总责。通过采用经济责任审计方式，关注地方政府性债务申请、使用、偿还和绩效等环节情况，以及监督举债真实性和合法化，突出领导责任，强化考核和教育，指正政绩导向。对违法违规举债或担保、违规使用债务资金、脱离实际过度举债等行为，实行责任人终身负责制。将地方政府性债务管理作为干部提拔和任用重要指标，促进建立债务资金使用管理的绩效评估机制，抑制地方政府过度融资的冲动。
（三）规范地方政府融资行为
于2011年国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，标志着地方政府自行发债的试航开始了。在2013年，国务院批准适当扩大自行发债试点范围，增加了江苏省和山东省开展自行发债试点。国务院两次通知的试点办法打破了以往法律法规限制地方政府举债的权利，是创新之举。严禁跳出法律法规，隐蔽增加债务，对于不按规定新增的债务不予确认为政府债务。
（四）继续推进财政体制改革
我国政府间财政体制改革有待进一步深化，其主要着眼点在于尽可能释放财力到基层政府，以缓解其财政困难。因此，在加快地方分税体系建设的基础上，要对各级政府间财政体制进行改革，特别是省以下财政体制改革，设法增加基层政府的财力，缓解区县级政府财政压力。
（五）强化债务风险预警系统
强化债务风险预警系统，一是成立债务风险预警管控部门，负责对地方政府性债务监督检查工作，及时提出相关意见建议。二是设立偿债准备金，地方政府应该设立偿还准备金账户，按债务余额的一定比例计提偿还准备金，偿还准备金主要核算政府性债务出现风险时使用，防止债务逾期和不良。三是建立风险预警系统指标，主要包括：债务率、偿债率、资产负责率、逾期率等。
通过推进对地方政府性债务监督检查常态化，逐步完善债务全过程管控，健全债务管理制度，加强债务管理法制化建设和政府性债务规范管理，从而促进债务资金使用效益最大化。
[参 考 文 献]
[1]中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果[Z].2013
[2]中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果[Z].2011
[3]李玲，卢红柱，牟遥.地方政府性债务问题的审计思考[J].审计研究，2011（5）
[4]邓靖，田亮.国外地方政府债务管理的政策及启示[J].中国财政，2013（11）
随着近几年高等教育体制改革的不断深入，高校办学规模的扩大已超过办学经费的增长，财政经费投入不足与学校事业发展对资金需求扩大的矛盾急剧凸显，资金不足已成为制约高校扩张的重要因素。为了解决事业发展与经费供给的矛盾，负债办学、利用银行的信贷资金成为高校发展的必由之路。2006年中国经济和社会蓝皮书预测，目前中国公办高校向银行贷款大致为1500亿至2000亿元，有的高校贷款已高达10亿至20亿元。风险系数≥1的高校不在少数。在全国范围内已有不少高校正面临着严重的财务风险。在如此巨大的信贷资金面前，研究合理规避和控制偿债风险，促进高校健康可持续发展和社会稳定都具有重要的现实意义。
一、高校负债风险环境的必然性分析
（一）国家宏观政策对高校负债有决定性作用，形成政策性风险
为了解决高校经费短缺的矛盾，国家以立法的形式鼓励高校多渠道筹措教育经费。《中国教育改革和发展纲要》指出：“运用金融信贷手段，融通教育经费资金”。一方面，我国近几年高校政策性扩招，使高校的在校生人数规模迅速扩大；另一方面，教育主管部门实际上通过“办学条件评估”规定，高校学生的占地面积和建筑面积的下达远超过学校承受能力的“招生计划”等方式，诱导和迫使学校扩建。然而大部分高校的教学基础设施达不到国家规定的最低标准，各个高校在国家对教育投入和学费标准不可能大幅度提高的情况下，引入信贷资金成为必然趋势。巨额负债打破了高校长期的“量入为出、收支平衡”的财务管理原则。可巨额负债意味着巨额的“连本带利”，一旦偿债风险凸显，政府面对全国如此巨额的信贷资金，国家财政不可能将其全部“消化”解决。
（二）国家尚未出台规范高校与银行贷款行为的法律关系制度，造成法规性风险
《高等教育法》确立了高校的法人地位，出资人与法人的关系成为两个不同财产独立主体之间的法律关系。高校法人财产的确立，界定了高校作为产权主体的权利义务区域，从而也就确定了高校参与经济活动的能力，实现了高校民事权利能力和民事行为能力的统一。高校作为法人主体在市场经济背景下可以自主筹措办学资金，当然要对其负债承担全部的经济责任。然而目前没有一部相关的法律法规对高校的负债行为及其产生的后果进行详细的规范。我们可以看到：高等教育的“准公共产品”决定最终收益是整个社会而不完全是高校，而负债百分之百是高校。教育主管部门只是规定“各个高校必须本着‘谁贷款谁负责’的原则”申请贷款，可怎么负责、负什么责，没有明确规定，也没有明确归口部门和贷款审批程序等，使得高等学校在贷款使用方向、规模等方面缺乏指导与约束。高校债务的举借和偿还行为缺乏法律和制度上的有效约束。
（三）高校的特殊性质成为受银行业欢迎的债务人，而大学的巨额债务可能最终成为国有银行新的不良债务从而形成新的金融风险
银行业优惠的贷款利率和优质的金融服务，为高校以较低的筹资成本取得急需建设资金创造了良好的机遇。同时我们发现银行出于政府承担风险的预期造成“垒大户”的现象。对于一个财政拨款、事业收入、校办产业等收入只够人员经费、公用经费等开支的非名牌高校结余是很少的。在此情况下，如果负债超过自有资金的一定比例，学校无力偿还到期债务，便会陷入财务困境。在目前贴息政策下，虽然资金成本较低但贷款到期之后，需要“贷新还旧”形成负债积累，若“贷新还旧”不能继续下去时，则必然造成学校财务危机。如果继续发展下去，势必使高校走上“盲目贷款财务危机不良贷款金融风险”，从而使高校走上20世纪80年代国企老路。
（四）扩容和竞争的双重压力促使高校不能及时对负债的财务因素进行科学的论证、评估，形成高校内部管理性风险
全国高校规模普遍剧增，需要新增大量的基础设施，高校急需资金进行硬件设施建设。北京大学校长许智宏曾经指出：“中国高校现在存在的最大问题就是做什么都是一个模式。”在这种情况之下，都用银行贷款来解决燃眉之急。在经济责任制还未真正建立起来时，各个高校在进行举债时大有“为公不负债，为私谁负债”的劲头，表现为贷款规模的随意性；没有充分考虑到贷款的高额利息支出对现有教育资源产生的负效应；对偿债风险认识不足；贷款规模大大超出高校的经济承受能力。而对于负债经营风险的大小、何时真正完成本金归还以及规模的安全合理没有进行科学严谨的论证分析。只是注意到什么时候信贷资金到位，不太注意贷款分期上的把握，对学校的中长期发展和投资效益盲目乐观，单凭主观意愿而不顾客观实际。
（五）偿还期内贷款本利和的巨大开支必然引起日常支出结构的变化，容易导致人心不稳造成人才流失、教学和科研质量下降的经营性风险
从高校财务运行的经验数据来看，当一个高校的利息费用超过其收入的10%时，该校人员经费和公用经费的原有规模便很难保持，甚至会萎缩。在贷款的偿还期里学校各项收入持续稳定的情况下，要支付大额的本金和利息必然会引起人员和公用经费相对缩减。各个高校加大对优秀人才的引进和吸纳，出现了对教师资源的争夺。高校的规模和师资成正比例关系，高校如果不能保证人员经费和公用经费刚性的平稳或增长，面对人才竞争的压力会造成人才流失和办学质量下降的危险，最终导致“师资流失教学质量下降毕业生就业困难招生生源不足办学效益低下限制招生规模声誉下降”。高校师资是决定高校办学的关键所在，特别是弱小院校和偏僻地区院校显得尤为重要。这些院校必须付出高出几倍的薪金并附加特殊条件吸引高层次人才，同时增加科研投入以便努力产出高水平研究成果以提高学校的品牌。这些投入又进一步提高了学校的办学成本和加重学校的财务负担，使负债高校的经营性风险进一步增大。
二、化解高校偿债风险的控制策略
（一）建立健全资金投入决策管理和经济责任制，落实投资追踪问效制度
能否把有限的信贷资金用在刀刃上，对学校的建设和发展至关重要。科学的决策体系要依靠规范的制度来完成，用完善的制度来规范投资决策行为，明确决策者各自承担的责任，做到责、权、利相结合。高校的校长是法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任。特别是对于重大经济政策的制定与调整负责，对银行贷款行为要组织力量从规划、草案、集体研究讨论做起，认真防范负债方案的偿债风险；主管财务副校长：宏观控制经济活动的实施，按照审批权限对资金投入管理承担相应责任，对校长负责；财务、审计、资产管理等各职能部门负责人，其承担的经济责任内容各不相同。相应的经济责任是逐级向上负责。教育主管部门应将贷款管理作为领导经济责任审计的重要内容，同时建立各级高校银行贷款审批制度和高校资金监控系统。要求高校的贷款项目充分论证拟定可行性研究报告，制定中长期贷款计划，对所有贷款高校实行贷款备案制度。对于那些投资决策失误、浪费现象严重的，教育主管部门要进行责任追究。
（二）强化高校预算支出的刚性，将信贷资金纳入预算管理体系
首先对于支出预算要进行可行性研究，预算的可行性是保证学校刚性预算目标管理实现的前提。在加强开支“一支笔”的同时，要实行“项目负责人制”，对内保证重点、勤俭节约、节流和节支并举。凡审定通过或批复的预算应严格执行，确保预算支出的刚性，实行超预算预警机制。高校要以综合财务预算管理为切入点，将贷款资金有机地纳入预算管理体系。即将自有资金和信贷资金全部纳入学校年度预算管理，同时将信贷资金单列预算管理。信贷资金的收支编入财务预算，形成一种新的财务平衡关系：年度总收入＋年度贷款额度＝年度总支出＋年度还款额度。同时加强静态和动态平衡、总量和结构平衡的有机结合，并且将年度财务预算与学校的中长期规划和中长期预算有机结合起来。防止出现支付危机即避免破产成本的增加，保证学校的前瞻性发展。
（三）科学合理地确定负债规模和结构，建立最佳信贷资金组合，努力降低筹资成本
负债过多既降低资金使用效益又加重高校偿还负担，所以确定适度的贷款规模是负债决策的关键。要正确分析财务状况，恰当预测所需资金量，合理预计贷款的偿还能力，将短期、中期、长期贷款有效地结合起来。避免在未来的某一年成为还款的高峰年，使债务到期时间均匀分布，避免信贷资金的集中支出；可以以负债率（债务余额与当年学校各项总收入的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对债务的规模和安全性进行动态监测和评估，研究确定本校合理的贷款控制规模。可采取多样化的负债形式如：长短期借款、设备租赁与设备融资、后勤建筑和设备融资等。例如在负债规模和各项债务资金成本率一定的情况下，可以根据综合债务成本率（各种债务资金成本按所占债务规模比例计算的加权平均数）来估算最佳的负债组合。
（四）加强财务分析，建立财务风险预警系统
财务部门根据即时掌握的学校负债建设项目贷款及配套资金的使用情况，加强财务分析，监测学校的财务状况，以便及时采取有效措施规避偿债风险。高校结合学校自身的实际情况，以教育部、财政部组织开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”为基础，建立适合自身的财务风险预警系统，控制偿债风险。在建立指标体系时应考虑到指标的可采集性、可操作性、科学性及预见性。例如：负债期内年度预期收入总额、负债期内流动比率等，此类指标数额越大则反映偿债能力越强；学生生均贷款额、负债与收入比率、负债自有资金比率、人员经费与总收入的比例等，此类指标数额越大则反映偿债能力越弱。高校可结合实际情况参考各指标进行综合分析，探索出适合自身的负债额度控制与负债期内预期收入之间的数学关联，以保证学校在负债期内正常运转。
（五）转变观念自主创新，创立适合自身的多元化办学模式，提升高校抵御风险的能力
一、AMC抵债资产核算与管理中存在的主要问题
（一）抵债资产取得环节中存在的问题
一是抵债资产入账不及时问题。从AMC抵债资产来源看，既有从剥离银行划转接收的，也有在资产处置过程中由法院依法裁定、协议抵债或资产置换取得的。后一种情况，基本不存在入账不及时的问题，但对于从剥离银行直接接收的抵债资产，有的银行已部分处置，有的因移交过程中没有办理严格的交接手续，而AMC的项目管理人员又未及时清理档案，就存在抵债资产滞留账外的问题。二是抵债资产无法入账的问题。无论是剥离过程中接收的抵债资产还是在处置过程中取得的抵债资产，都存在因欠缺合法的手续或法律依据而取得的情况，对这部分抵债资产就很难正常入账。三是抵债资产入账价值确定问题。AMC取得抵债资产后，主要按照实际抵债部分的贷款本金和已确认的利息作为抵债资产的入账价值，即按法院裁定或协议抵偿的贷款本金和表内利息之和入账。抵债资产取得时发生的税费，按实际发生金额记入“营业费用——业务费用”，不计入抵债资产入账价值。但现实中会出现法院裁定或抵债协议未明确抵债金额的情况，按照《金融资产管理公司财务制度（试行）》（财金［2000］17号）第31条规定：“待处置资产应按取得时的公允价值计价”。而公允价值通常指市场交易价格，由于抵债资产种类繁多，并属非标准产品，因此很难确定抵债资产的公允价值，给抵债资产入账价值的确定带来困难。四是对AMC依法提起代位权诉讼胜诉后取得债务人（含连带责任担保人）对次债务人的应收债权在财务上没有任何体现和反映。根据我国最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第20条规定：“债权人向次债务人提起的代位权诉讼经人民法院审理后认定代位权成立的，由次债务人向债权人履行清偿义务，债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭”。据此，AMC在会计核算中应进行相应的财务调整，即应以取得对次债务人的应收账款冲减原“待处置贷款”或“购入贷款”科目相应的债权。
（二）抵债资产管理环节中存在的问题
一是抵债资产实地盘点制度落实不力问题。各AMC内部管理制度均对抵债资产日常管理中要求定期（半年或一年）进行实地盘点，以了解抵债资产保管状况，及时调整账务，确保账实相符。但现实情况是，实地盘点制度落实过程中很少有财务人员参与，项目经办人员也并非都通过实地对抵债资产现状进行勘查，账存抵债资产存在毁损、被盗或灭失的风险。二是少量抵债资产存在未经批准擅自留用的情况。特别是AMC成立初期，由于管理不规范，存在房产、机动车辆等抵债资产未经批准擅自留用的违规行为。三是对抵债资产贬值或可能发生的损失，在会计期末未按谨慎性原则提取抵债资产减值准备，致使会计信息不对称，不能真实反映抵债资产贬值和损耗程度。根据《金融企业会计制度》第45条规定：金融企业应定期或者至少于每年度终了时对各项资产进行检查，根据谨慎性原则，合理预计各项资产可能发生的损失，对可能发生的各项资产损失计提资产减值准备，其计提项目包括抵债资产。四是AMC财务部门大多未建立完整的“抵债资产管理台账”，以全面地反映抵债资产的取得、管理和处置的全过程，通过执行定期检查、账实核对制度，对抵债资产进行必要的监督管理。
（三）抵债资产处置环节中存在的问题一是对抵债资产“以租代售”的融资租赁、经营性租赁和分期收款出售的核算问题。核照《金融资产管理公司财务制度（试行）》规定，上述租赁业务，应按资产账面价值将其转入“融资租赁资产”和“经营租赁资产”。对办理租赁业务中取得的收入，按规定计入当期租赁收入。而实际操作中，AMC采用收付实现制原则直接将当期租赁收入冲减了“待处置（抵债）资产”科目，不符合现行财务制度规定。对承租人违约延期付款的情况，未按权责发生制原则通过“应收账款（债权）”科目进行核算。对抵债资产处置中以分期收款方式出售的核算，也存在类似的问题。二是抵债资产超期限处置问题。按目前AMC内部的抵债资产管理办法，为加快抵债资产的处置，规定抵债资产（股权除外）应自取得之日起一年内处置完毕。但实际情况是，大多数抵债资产都存在超期限处置问题，这固然有市场方面的原因，但财务部门缺乏必要的监督也是重要原因之一。三是对一时无法入账的抵债资产的处置问题。AMC通常的做法是，将处置收入作为正常本息回收直接冲减“待处置贷款”或“购入贷款”。这种做法违背了会计核算的真实性原则，不能真实地反映AMC不良资产的处置过程。
二、AMC抵债资产核算管理中存在问题的原因分析
（一）从财务会计制度上看，由于财政部一直未出台《金融资产管理公司会计制度》，只制定了《金融资产管理公司财务制度（试行）》，仅靠单一的财务制度远远不能规范AMC不良资产处置的财务行为和会计核算要求。况且，2000年出台的《金融资产管理公司财务制度（试行）》主要是规范政策性剥离的不良资产处置的财务行为，而目前AMC的业务已不局限于政策性不良资产处置业务，还包括了大量商业化不良资产的处置业务，原财务制度已不能完全适应现有业务需要。这是造成目前四家AMC抵债资产核算管理不统一且存在诸多问题的主要原因之一。
（二）从抵债资产管理制度看，财政部也未针对AMC的实际情况，出台类似《银行抵债资产管理办法》（财金［2005］53号）的AMC抵债资产管理制度，AMC缺乏统一的抵债资产接收、管理、处置和核算的制度规范和监管标准。
（三）从AMC内部管理制度执行情况看，前述抵债资产核算管理中存在的诸多问题，既有执行内部管理制度不力和管理不到位方面的原因，如抵债资产实地盘点制度不落实、未经审批擅自自用等；也有制度不健全不完善方面的原因，如租赁和代位权确立后的会计核算处理问题等。
（四）从AMC的财务体制上看，由于AMC不存在利润（损益）核算的问题，财政部对AMC的政策性不良资产处置的考核，主要以“两率”（现金回收率和处置费用率）承包考核为核心。这种财务体制的安排，决定了某些财务核算失去了意义，比如抵债资产减值准备的计提等。
三、完善AMC抵债资产核算管理的对策建议
（一）建议财政部及时出台《金融资产管理公司会计制度》，以规范AMC商业化转型后不良资产处置活动的会计核算。同时，应在AMC六年来不良资产处置财务会计核算实践的基础上，适时修订《金融资产管理公司财务制度（试行）》，进一步规范AMC的财务行为。在具体业务的核算管理上，一是对抵债资产的入账价值问题，应按合理定价原则，经过严格的资产评估程序来确定抵债资产的价值，以市场价格为基础的合理定价来确定入账的“公允价值”。二是对因欠缺合法的手续或法律依据而无法入账的抵债资产，应设立“待转抵债资产”科目进行核算，以杜绝抵债资产滞留账外现象发生。三是对经诉讼由法院审理后认定代位权成立而取得对次债务人应收账款的情形，应设立“待处置应收账款”科目进行核算，以冲减原“待处置贷款”或“购入贷款”相应的债权。四是对抵债资产贬值或可能发生的损失，在会计期末应按重新评估认定的市场公允价值，计提“抵债资产减值准备”。五是对抵债资产分期付款出售或租赁经营中出现的违约延期支付的情形，应按权责发生制原则通过“待处置应收账款”科目进行核算和反映。
一、基本情况
截至1999年五月底，我行待处理偿债物科目余额76510万元，其中一年以内待处理偿债物69177万元，逾期未处理偿债物6658万元，已处理待处理偿债物4645万元，待核销偿债物折价674万元。
自97年10月设立待处理偿债物科目以来，我行的待处理偿债物呈快速增长势头，一年半时间内，增长到7.65亿元，平均每月增长4250万元，占各项贷款的比重也从97年底的1.25‰上升到今年五月底的11.88‰。
从统计情况看，全行累计接收偿债物80926万元，其中房屋建筑物48万平方米，价值43330万元，占53.5%；土地1603亩，价值17885万元，占22.1%；车辆169辆，价值2934万元，占3.6%；设备1786台，价值5341万元，占6.6%；其他11435万元，占14.1%。在其他项目中，大到皮衣、彩电，小到肥皂、袜子，可谓琳琅满目，应有尽有。
在已处理偿债物中，土地233.46亩，价值2457万元，房屋13582万元，价值1158万元，共占77.8%，实际变现3878万元，损失767万元，损失率16.5%。
二、存在的主要问题
（一）待处理偿债物涉及的待转营业收入核算办法不够合理，直接对我行效益产生不利影响
按总行待处理偿债物核算的帐务处理规定，在收到待处理偿债物时，借记待处理偿债物科目（一年以内待处理偿债物）；贷记贷款本金、应收利息、催收利息，其中冲减催收利息的部分，同时借记待转营业收入，贷记利息收入。如果入帐的待处理偿债物能够在一年内变现，而且不发生变现损失，这种帐务处理方式无疑是准确合理的。然而待处理偿债物本身就是我行在贷款单位无力偿还贷款本息的情况下，不得已采取的保全措施，在实际处理时，普遍存在较大损失。虽然总行为处理和核算变现损失，设置了“待核销偿债物折价”二级科目，但从维护我行权益和效益的角度来看，对于涉及的待转营业收入的核算仍很不合理，主要是把变现过程中可能产生的损失也视利息实收，将采用收付实现制核算的催收利息直接纳入权责发生制核算的范围，无形中既多计了利息收入，又虚增了利润，从而使我行在承担偿债物变现损失的同时，必须垫交营业税和所得税。根据统计，我行已实际入帐待处理偿债物冲减催收利息虚增利息收入5633万元，需多交营业税金近500万元。
（二）对部分派生的收支项目核算规定不够明确，给会计核算带来很大不便
由于待处理偿债物收回的条件和环境存在很大差异，接收的实物形态和处理的方式也是千差万别，而总行的核算办法相对比较笼统，有些实际处理过程中的细节问题规定不够明确，会计处理较为困难。
一是在偿债物接收入帐环节，根据总行核算办法，对收到的偿债物应按评估的金额入帐，但当待处理偿债物评估金额大于我行债权时，则没有明确的帐务处理方式，若按评估金额计入待处理偿债物借方，贷方缺少对应科目，若按贷款本息计入贷方，则有一部分偿债物无法入帐，均不符合有关会计平衡的规定。
二是由于偿债物种类繁多，处理变现均存在很大难度，闲置不仅不能产生收入，而且还要相应增加保管费用，更不利于资产的维护和保养，因此，不少行为减少损失对部分偿债物采取了出租的方式。然而，总行对待处理偿债物的租金收入的核算没有具体的规定。由于此类出租的偿债物大多看是房屋、车辆等固定资产，但又不在我行固定资产科目核算，不能定期计提折旧。如果这部分固定资产类的偿债物能够变现，在变现处理的资产价值评估过程中必然将我行收回至评估的时间作为资产的折旧期限，计算资产折旧从评估价值中抵扣，变现价值肯定要低于偿债物的入帐金额。同时出租资产收取的租金，作为待处理偿债物的派生收入，应视为资产在保管过程中损耗的一种补偿，担在总行现有的会计核算办法中没有具体的核算规定，只能计入收入科目，虚增利润，同时又涉及到纳税的问题，对我行的效益产生不利影响。
三是在待处理偿债物的收回、保管和处理的各个环节中，均需发生多种费用支出，特别是对变现之前各环节发生的各类费用，在待处理偿债物的核算办法中都没有具体规定。首先在以物抵债环节，如通过诉讼程序收回债权，则必须向法院支付一定的诉讼费和执行费等，无论法院裁定还是双方协商，在偿债物收回入帐之前均需进行严格的资产评估，又将按评估金额向资产评估机构支付数额不小的评估费用。其次在产权变更，办理资产过户手续时，又需缴纳各种各样的过户费用。在保管环节，需支付仓储、看管等各种保管费用。同时在变现之前的各环节，凡涉及土地、房产、车辆等资产的产权变更、占有，均需按税法规定，缴纳交易税、印花税、房产税、土地使用税、车船使用税等各种税金。这部分费用支出均属于待处理偿债物相关的派生费用，与正常的业务管理费用有着较大区别，如在业务管理费中列支不仅不够合理，同时也会给本就捉襟见肘的费用指标带来更大的压力。
（三）待处理偿债物相关税费征收规定对我行极为不利
目前我行收回的待处理偿债物主要以房产、土地和车辆为主，但此类资产在接收、占有和处置过程中均涉及多种税费。一是收回集体所有制的土地，由于根据《中华人民共和国土地管理法》规定，不得自行转让，必须根据有关法律规定，经国家征用变为国家所有后，才能办理转让、过户手续，此间我行需按土地转让金额的一定比例缴纳土地出让金；二是在接收、处置过程中办理土地、房产的过户手续，税务部门均视同正常的房地产交易，按照交易金额征收交易税；三是在偿债物产权转移到我行后，税务部门对划给我行待处理的土地、房产和车辆等偿债物作为自用处理，依照税法规定分别向我行征收土地税、房产税和车船使用税。由于待处理偿债物只是我行保全资产，收回债权的一种手段，土地、房产和车辆产权的转移与自行购置有着本质上的区别，并非留为自用，产权变更只是暂时的、过渡性的，如果贷款单位直接以货币资金方式归还贷款，根本涉及不到此类税费，因此两次征收过户费、交易税以及过渡期间征收的房产税、土地使用税、车船使用税显然是不合理的。同时，企业采取以物抵债方式偿还贷款，主要是由于没有偿债能力，而且不少企业本身已名存实亡，欠税现象较为普遍，因此不少地方税务部门在不同程度上把此类资产产权转移作为扩大税源的一次机遇，进一步加大征管力度，更使我行处于不利地位。
（四）接收偿债物种类繁多，变现困难很大
根据统计调查，一方面，实行以物抵债的企业大多资不抵债，无法正常经营，偿债物品普遍变现能力很差，同时由于多数此类企业多头举债，在收回待处理偿债物时，经办行存在“饥不择食”的现象，往往对偿债物的变现难度考虑不足；另一方面，我国目前尚未出台有关偿债物处理的法规、办法，偿债物的处理无章可循，同时，偿债物处理市场刚刚开始建立，发育极不完善，偿债物处理的渠道过窄，这些都加大了变现的困难。从我行变现情况来看，全省8亿多的待处理偿债物目前仅处理4645万元，变现比例不到6％，并且随着时间的推移，待处理偿债物的价值逐渐损耗，处理将越来越困难。从偿债物变现的难度分析，比较突出主要有以下几种情况：
一是接收的部分名存实亡企业的废旧厂房、专用设备。由于企业帐簿资料相对较为齐全，因此无论其固定资产还是库存商品，成本资料均有据可查，在地方保护等外部因素的影响下，评估价值普遍不低，但偿债物品实际的利用价值很小，变现处理过程中，基本处于有价无市的状况，变现非常困难。
二是跨地区接收的待处理偿债物。此类偿债物主要是由于以前年度经营不规范跨区贷款形成的，偿债物以土地、房产等不动产为主，受地域、政策、环境等条件的限制，处理极为困难。
三是地处偏远，尤其是在农村的房产和土地。如某集团公司在我行贷款本息合计3549万元，因融资成本高和经营不善，无法按期归还贷款，经该市第二评估事务所评估，将集团公司名下的饲料加工厂、第一肉鸡厂、第二肉鸡厂、种鸡厂、猪厂、砖瓦厂和村委办公楼的房屋、设备和土地使用权作价3549.6万元抵偿我行债务。该集团公司地处农村，距县城40多华里，当地村民无力购买或承包，外地人又不便介入，因此变现极为困难，而且不易管理。
四是从商品流通行业接收的各种商品。这类物品一般是由于商家经营不善，我行接收的库存商品，既有家电、煤炭等大件物品，也有肥皂、内衣、鞋袜等日用小商品，花样繁多，但普遍质量较差，销路不好，变现非常困难。 （五）资产接收、价值评估以及变现处理缺乏统一的标准
从调查情况看，由于总行没有确定可以作为偿债物的具体的资产种类，因此经办行在我行债权受到损失特别是贷款企业基本丧失还款能力的情况下，普遍基于一种“抢”一点是一点、少损失一分是一分的良好愿望，接收了很多难以处理的偿债物，其中部分偿债物变现收入甚至有可能无法抵补接收、保管过程中发生的费用支出。由于没有固定统一的评估机构，待处理偿债物在评估时，经办行一般都是临时委托评估机构或法院指定评估机构，难以建立长期稳定的合作关系，评估机构容易受到借款单位或地方政府的影响，致使评估费用普遍偏高。同时对于待处理偿债物的变现处理也缺乏具体的规定和必要的授权，致使基层行在具体执行中无章可循，不少行在处理损失较大的情况下，由于担心承担责任，犹豫不决，贻误处理商机。 （六）偿债物折价核销的规定不明确，实际操作非常困难
总行待处理偿债物会计核算手续中规定，对待核销偿债物折价的核销，视同呆帐贷款管理，按规定程序报批核销。但呆帐贷款除纳入国家试点城市范围的企业兼并破产和减员增效之外，必须经过人民法院宣布破产，并报经省财监办批准，方能核销。而实行以物抵债的企业大多是名存实亡，并没有经法院宣布破产，因此变现后的损失不可能按呆帐贷款核销的有关规定整理出完备的核销材料，因此核销的有关规定无法操作。
（七）地方政府和有关职能部门在待处理偿债物的接收和变现过程中发挥的作用对我行产生了很大影响
调查发现，我行在待处理偿债物的收回、保管和处理等多个环节受地方政府和职能部门有关政策和做法的影响较大，合作关系处理恰当可为保全我行信贷资产提供很大帮助。如A县生产资料服务公司由A县财政局提供担保跨区向B县支行贷款，由于贷款单位无力还款，担保单位又拒不履行还款义务，B县法院派出40余名法警进驻A县财政局长达20多天，经新闻媒体曝光，由A县政府出面，不仅以402万元的土地和房产抵偿我行债务，而且免费代办所有过户手续，最大程度地保全了我行资产。但处理合作关系的主动权很大程度上并不掌握在我行手中，受部门利益和地方保护主义因素的影响，地方政府及职能部门的政策和做法往往更侧重和倾向于贷款单位。如某市商贸城集团公司因筹建商贸城向我行贷款，后因经营不善无力还贷，地方政府为解商贸城燃眉之急，以文件形式确定商贸城部分房屋出售底价，并以此为依据，促使商贸城与各家银行签订房屋转让合同，办理以物抵债手续。否则视同放弃债权，各行为避免债权被悬空，只能被迫接受，分配给我行的天山楼部分评估价值1680元/平方米，而据我行中介部测算，当时每平方米仅为1200元。类似的现象在待处理偿债物的接收过程中极为普遍。
三、几点建议
（一）健全制度，强化管理。针对目前全行待处理偿债物管理各环节存在的问题，建议总行尽快制定出更加系统的管理办法，从评估、收回到保管、变现、核销等各个环节做出明确规定。一是在接收环节，尽可能明确全行可以作为偿债物的资产种类，促使经办行认真测算投入产出，有选择的接收偿债物。二是在保管环节，应明确责任部门和保管方式，尽可能减少损耗。三是在处理环节，按照损失金额和损失比例双重标准确定相应的授权范围，以便于经办行能够及时按照授权范围，对偿债物适时作出处理。四是制定待处理偿债物的具体核销办法，明确核销的具体条件、手续以及时间范围，促使经办行尽可能在折价损失发生的当期进行核销，避免集中核销给核销年度损益产生过大的冲击。五是建立完整的偿债物报告体系，定期编报偿债物报表，全面反映偿债物的管理及处理情况。
（二）改进和完善会计核算办法。从规范核算、提高效益的角度出发，建议总行在遵守相关财经法规的前提下，改进和完善待处理偿债物的核算方式。
一是对待处理偿债物涉及的待转营业收入的核算方式进行调整，建议增设一个过渡性科目，比如“待转待处理偿债物收入”，在偿债物入帐时，对冲待转营业收入。会计分录：
借：待处理偿债物
贷：贷款本金
应收利息
催收利息；
同时，按收取冲减的催收利息，冲转待转营业收入
借：待转营业收入
贷：待转待处理偿债物收入
在偿债物变现时，如果抵顶债券全额收回，会计分录：
借：××科目（银行存款等） 变现金额
贷：待处理偿债物 二级科目
同时，增加收入
借：待转待处理偿债物收入 贷：利息收入
1、如果变现过程中发生变现损失，但损失额小于冲减的催收利息数额时，会计分录：
借：××科目 变现金额
待转待处理偿债物收入
贷：待处理偿债物
同时，按变现损失与冲减催收利息的差额，作如下会计分录：
借：待转待处理偿债物收入
贷：利息收入
2、如果变现损失与冲减催收利息数额相等，会计分录如下：
借：××科目（如现金） 变现额 待转待处理偿债物收入
贷：待处理偿债物
3、如果变现损失大于冲减的催收利息数额，作如下处理： 借：××科目（如现金） 变现额
待核销偿债物折价 损失额
贷：待处理偿债物
核销时，会计分录：
借：待转待处理偿债物收入
费用科目 （准备金）
贷：待核销偿债物折价
二是建议在待处理偿债物科目下，增设7544（待处理偿债物派生收入）和7545（待处理偿债物衍生支出）两个二级科目，按原债务人设户，专门核算待处理偿债物在变现前发生的收入和支出的费用，变现后，不足抵偿部分视同偿债物折价一并核销，净收入部分计入“861营业外收入”科目中“其他收入”。
