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关键词:义务教育;研究现状;评述
中图分类号:G4
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)08-0195-02
1 引言
义务教育以基本的生存技能训练和合格的国民素质培养为目标,是现代社会最根本的需求之一,但由于历史的、政治的、经济的等各方面原因我国义务教育一直存在城乡不均衡问题。对此,无论是理论研究还是实际调查;无论是价值讨论还是政策思考都是学人们对国家事务进行进言献策的责任与贡献所在。目前学术界针对我国城乡义务教育问题上的讨论一直方兴未艾,但笔者在梳理目前已有的相关研究文献时发现虽然言者众多,但仍有许多问题需要学人们的继续努力,以更好地为现实的改善服务。
2 研究概况
目前学术界直接针对城乡义务教育的专著很少,相关的研究主要散见在以义务教育研究为主题的著作中,直接针对城乡义务教育的研究主要是期刊论文和硕博士论文。在中国期刊全文数据库中搜索直接以“城乡义务教育”为研究对象的论文有43篇,其中核心期刊上有10篇,从1980年开始,截止到2008年。中国优秀硕博士论文数据库中以“城乡义务教育”为研究对象的论文从2006年开始共有8篇,博士论文为0。研究主题主要有:城乡义务教育资源均衡配置问题、义务教育资源配置与教育公平性研究、农村义务教育有效供给、义务教育财政机制与问题研究、城市化进程中义务教育资源配置问题等。
1980年城乡义务教育问题开始进入研究者视野,但研究主题主要集中在义务教育的资源配置,教育公平性等问题的探讨,直接针对城乡义务教育差距的研究并不多。一是,义务教育区域差距问题更为受到学者关注,这从实证研究中数据处理的科学性可见一斑;另一方面我国衡量义务教育水平的公开统计数据在分城乡统计方面比较缺失,一手资料的不足直接导致研究障碍;再次也可以看出我国学界主流对城乡差异问题关注度并不高,似乎大家已经习惯了建国伊始就开始存在的城乡二元制度。对城乡二元结构不合理的普遍质疑通只是近几年来的事情。
3 研究的主要内容
梳理目前为数不多直接以义务教育的城乡差距为对象的研究文献,内容主要为:“城乡义务教育现状的实证分析”和“城乡义务教育差距的原因分析”这两方面。
3.1 实证分析
实证分析里既有全国性的城乡对比研究,也有关于某个省,县等的个案分析。如:翟博在《教育均衡论――中国基础教育均衡发展实证分析》中的城乡分析部分;《2008年中国教育绿皮书》中“义务教育教师资源均衡配置的政策及模式创新”。硕士论文:《嘉兴市南湖区义务教育城乡均衡发展研究》(马正忠,2008);《公共政策视角下的北京市义务教育资源均衡配置研究》(袁佩琦,2008);《新疆城乡义务教育资源均衡配置研究》(马萍,2007)等。期刊论文:《成都市城乡义务教育均衡发展的战略规划与实践》(杨伟,2006);《中国城乡义务教育经费差距演变与影响因素研究》(吴春霞,2007)等。
游河和刘小干(2007)对全国各地50所城镇和农村中小学校的学生进行问卷调查的结果表明:绝大多数学生认为教育不公平问题很严重或比较严重。综合研究者的观点,我国城乡义务教育差距的现状描述一般选择这些方面:1、城乡义务教育办学条件的差距。具体体现在三个方面:(1)义务教育经费投入的差距。义务教育经费投入水平衡量一般用生均预算内教育经费,生均公用经费,生均事业费等。另外还有学者通过比较各个学段(小学中学大学)国家的财政投资比例,我国义务教育中央财政投入比重,我国教育财政支出占财政总支出中的比重来进行总量投入上的考量。农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投人都大大低于城市,两者之比在统计学上呈显著性差异(鲍传友,2005)。(2)城乡义务教育师资水平的差距。主要表现在城乡义务教育专任教师的学历差距(鲍传友,2005),这导致了城乡教师专业素养、综合素质上的差距(张家勇等,2003)。其次,农村教师数量不足,学科结构不合理,教师队伍老龄化现象严重,部分村级小学英语、音乐、美术和计算机等学科教师严重紧缺(李振国,2006;中国教育绿皮书,2008)。(3)城乡中小学校的物质条件相差较大。农村中小学的办学条件远远落后于城市学校(陈回花,2004;徐剑波,2006);在办学条件衡量指标方面,使用最广的是危房面积城乡比重(解建立,2007),随着现代化教学设备的使用和普及,很多实证研究还选取生均微机数量、生均电子书、生均图书、生均语音室等指标衡量。随着素质教育的要求,还选择音体美教学器材达标校比重来考察。2、城乡学生义务教育阶段入学机会的差距。与城市义务教育相比,低人学率、低升学率、高辍学率是农村义务教育的显著特点。而且由于经济困难等因素,农村已入学儿童中途辍学的现象也较为普遍(鲍传友,2005;李波,2005;张鸿,2007;李振国,2006)。3、城乡教育结果差距大。接受义务教育的毕业生在学识和能力方面的参差不齐除了与他们的先天素质有关外,还跟他们所享有的教育资源密切关联。“城乡教育起点和过程的不公平必然导致或决定结果的不公平”(朱迎春、周志刚,2006)。在结果衡量指标方面一般选择升学率。
3.2 原因分析
关于导致城乡教育差距的原因分析,一方面在上述涉及有关城乡义务教育的著作和评论性期刊如《中国教育发展年度报告》、《中国教育绿皮书》、《中国教育政策评论》等中有所分析,另一方面在一些关于公共服务均等化问题研究的著作和论文中也有阐述,如《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》(樊继达,2008);《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》(陈昌盛,蔡跃洲,2007);博士论文《中国特色的城乡公共物品供给均衡化问题研究》(解建立,2007)等。针对性的讨论主要还是在各种期刊论文中,归纳起来主要有如下内容:(1)、制度因素。这些制度和政策归结起来主要包括:城乡分离的户籍制度、农村士地制度、农村税收制度、农民会保障制度、重点学校政策、城乡义务教育阶段的教师政策、分级办学体制下的教育投资政策(鲍传友,2005;李振国,2006)、精英或城市取向的教育政策(马佳宏、彭慧,2006)等。转型期中国重大教育政策案例研究课题组认为“城市取向的教育政策是造成城乡教育差距的直接的内部原因。中国多年以来所制定的诸多教育政策并没有发挥消除城乡教育差距的功能。相反,由于这些政策的的精英或者城市取向,教育资源的分配表现出了相当大的不均衡,拉大了城乡教育发展的差距。”。
(2)经济因素。城乡二元经济结构制约了农村经济发展,由于教育对经济的依附关系,二元经济结构必然衍生出二元教育结构(陈回花,2004;朱迎春、周志刚,2006),认为造成这种差距的根本一原因在于“城乡义务教育的支撑系统不同,支撑城市教育一的是现代工业社会、信息化社会和商业文明,而支撑农村教育的是传统农业社会、乡土社会和农业文明”(任仕君,2005)。在经济因素方面一个普遍的观点是城乡二元的义务教育投资体制不合理是造成城乡义务教育差距的制度根源(曲恒昌,2003)。杜育红认为“财政分权化改革以后,多渠道筹措教育经费的财政体制使得能够利用多渠道的往往是发达地区、城市以及重点学校,这就使地区间、城乡间以及学校间的差距越拉越大,加剧了教育发展的不均衡。”
(3)管理因素。学者多从我国“地方负责,分级管理”和“以县为主”等一系列的制度规定来分析它们对农村义务教育发展的不利。我国现行义务教育管理体制尚存不少弊端,教育管理体制缺乏有效的监督机制(陈回花,2004;马佳宏、彭慧,2006)。农村教育始终未解决谁负责、应该负什么“责”的问题。在“国家管理教育”的宏观层面,政府对城乡教育差距反应迟钝,对于农村教育中应由政府提供的“公共财物”责任不到位。
(4)法律因素。从法治视角看,我国教育法律法规没有落实到位,缺乏强制性,处于弱势的地方农村教育未能享有法律上的真正公平(宁本涛,2006)。
(5)教育因素。教育必须与经济、社会发展和人的身心发展规律相适应,但“我国农村教育缺乏真正教育学的关注而难以按教育规律办学”(宁本涛,2006)。农村学校的校舍建设、配套设备等方面得到高度关注,而农村学校教育的内涵发展却未受到足够的重视。不少农村学校盲目追求不合适自身发展的城市教育发展模式(何奕飞,2006)。
4 问题与分析
(1)实证分析还需完善和科学。在义务教育发展水平的衡量指标选择方面,已有的文献基本上一致,并且大部分文献认为目前城乡义务教育入学机会的均等基本已经实现,发展的差异主要在质量方面,也就是过程的不平等。虽然指标选取学界已形成一致意见,然而在数据处理方面,相对与地区义务教育发展差距的研究已经运用极差、方差等比较科学的统计方式,目前已有的城乡义务教育实证文献对数据的处理大多停留在简单的描述性上,缺乏比较和评价(这与我国国家统计资料在这方面的不完善有关),同时引用间接资料,数据陈旧、单调的现象也较多。因此在后续研究中还需要学者们一方面尽量从国家公布的权威统计资料上获取第一手数据,数据来源务必系统一致和最新(我国不同的统计资料选取口径不一,若来源不系统一致将使关键数据出现较大出入),另一方面须对数据进行可以量化和比较的处理,如使用“差异系数”来衡量城乡差异等。
(2)原因分析尚待深入与创新。研究者对城乡义务教育非均衡发展问题和原因的分析比较透彻和全面,并对问题的解决提出了很多具有可行性的办法。大家对同一个问题的许多不同方面都达成了比较一致的看法,彼此间没有相互矛盾的地方。尤其是制度或投资体制不合理论,这个观点从制度层面分析了造成城乡义务教育差距的原因,指出城乡二元结构是城乡义务教育产生较大差距的制度原因,这对于探索城乡义务教育差距产生的原因具有重要的借鉴意义。但是,它不能很好地回答如下问题:是什么力量在影响着制度安排和决策本身?为什么明显有失公正的制度会一直使用而得不到改善,为什么更加剧城乡不均衡的义务教育政策会一直以合理的面貌从上到下贯彻?为什么相关法律己经对于教育投入做了明确规定(集中体现为“三个增长”的规定),但是却远远没有达到,而在其他行业的投资却出现过热的现象?……这些都是制度或投资体制不合理不能或者没有很好地回答的问题。另外,已有研究大多从教育内部来探讨城乡义务教育差距的问题,如“分级办学,以县为主”体制对于贫困县农村义务教育发展的障碍,国家不合理的财政拨款制度和不完善的转移支付制度,分税制带来的投入不足等。实际上,义务教育的差距己经不仅仅是一个单纯的教育问题,而是一个兼有社会、经济、政治问题的复杂性问题。还有学者从义务教育各项政策方面城乡的不公平待遇逐一分析。虽然这能让我们清晰地看到国家在城乡义务教育实践中的公共政策方面的不合理,但这些具体的政策是如何产生的,为什么会选择这一个政策而不是另外的政策,对此却缺乏解释。因此,对于造成城乡义务教育差距的原因还有待于进一步深入探讨,尤其造成制度与政策选择的背后机理的系统研究。
参考文献
[1]翟博.教育均衡论――中国基础教育均衡发展实证分析[M].北京:人民教育出版社,2007.
[2]魏宏聚.偏失与匡正:义务教育经费投入政策失真现象研究[M].北京:中国社会科学出版社,2008.
〔摘要〕 城乡收入差距与城乡教育差别之间存在着密切关系，目前这方面的研究已经取得相当进展，但大多数研究成果集中于经验性研究，以现实详尽数据为基础的深入研究不多。基于山西省10个县、市的研究数据，借助于简单计量经济模型对教育差别与收入差距关系的实证研究，结果显示：尽管城乡教育水平与收入水平呈现为正相关关系，但在城市与乡村，教育投资的要素回报率却存在显著差别，城市的教育投资回报率要远远高于农村。这在现实状况和实证研究两方面说明教育与收入正相关关系的同时，验证了城乡教育差别的存在和相对扩大，是城乡收入差距拉大的一个重要因素。为此，政府要发挥教育补偿的主体性作用，完善农村教育供给制度以及教育收费与教育入学体制，缩小城乡教育差别，进而缩小城乡收入差距。
〔关键词〕 城乡教育差别，城乡收入差距，真实关系，现状，分析，政策建议
〔中图分类号〕F124.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）04-0062-07
改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就。然而，伴随着经济的快速发展，在社会经济生活中也出现了诸多值得注意的问题，其中收入分配问题最为引人关注。无论从世界银行公布的基尼系数看，还是对连续经济数据的观察，我国居民收入分配差距不仅在持续扩大，而且呈现出逐步上升的趋势性特征 〔1 〕。我国已经从改革开放初期居民收入较为平等的国家，逐步演变为收入不平等程度较为严重的国家之一。与其他收入不平等国家的区别是，我国居民收入差距扩大主要是由城乡收入差距推动的。城乡收入差距对居民收入差距的影响最为深远 〔2 〕。城乡居民收入差距持续扩大的原因尽管纷繁复杂，但教育及其人力资本的城乡差异，无疑是导致城乡收入差距持续扩大的一个重要因素。种种现实与研究数据表明，我国城乡间存在着教育资源分配的失衡和教育机会不平等。它不仅影响到教育这一基本人权的实现程度，而且关系到城乡居民的生存状态，更主要影响到社会的长治久安。所以，廓清教育平等与城乡收入平等的关系，研究教育不平等对城乡收入差距的现实影响与长期后果，探讨教育不平等的体制内根源与体制外影响因素，寻求可行的治理方略，对于促进教育公平和缩小城乡收入差距，扭转城乡分治、一国两策的二元经济结构，促进城乡协同发展，具有重要的理论和现实意义。
一、城乡收入差距的教育性成因研究溯源及其局限性
学者们对教育差别的关注，始于20世纪90年代。当时教育面临的主要问题是地区教育不平衡和家庭教育机会获得不平等。研究认为，我国地区教育发展不平衡与经济发展不平衡是基本一致的 〔3-5 〕。居民家庭因家庭背景和历史上的“成分”划定等原因，对教育机会获得，进而对家庭经济获得能力在不同历史时期产生了不同影响 〔6 〕。这一时期我国教育发展的突出问题是地区间教育资源配置的不均衡。
分税制财政体制建立后，城乡间教育差别逐渐成为研究热点，许多学者从不同角度进行了研究，但所涉及问题主要集中在义务教育的普及程度、办学条件、经费来源三个方面。研究发现，我国九年义务教育的完成率偏低，义务教育完成率低的地区主要集中在中西部。农村儿童上学困难、辍学率高、经费投入不足、教育质量差等问题是当前农村义务教育亟需解决的难题。同时，农村义务教育经费负担的名义主体和实际主体的不一致，经费不能满足实际需要，造成了城乡教育经费投入的差距。
随着教育差别的扩大，学者们对教育差别的形成原因做了较多研究。研究表明，制度和体制等因素是造成教育差别的主要原因。分散型义务教育投资体制缺乏对地方政府行为的有效制约，不能保证地方政府对义务教育投资的合理运用，拉大了义务教育的地区差距和城乡差距。由于社会贫富差距加大，各收入阶层之间的教育差别表现为教育支付能力的差别。农村义务教育经费缺乏稳定的保障，公共资源配置不公平问题没有得到根本解决，县、乡两级政府因财力有限，无法完全承担义务教育的主要责任，造成农村义务教育困境。
随着研究的深入，学者们对教育差别与收入分配和经济增长的影响进行了研究。研究表明，教育与收入不平等之间存在密切稳定的关系，地区间和城乡间教育不平等通过代际传递对今后的收入差距持续地产生影响，由于存在着显著的地区教育不平等与城乡教育不平等，教育水平提高对于经济增长与社会发展的促进作用受到显著影响。地区间和城乡间教育不平等已成为经济发展差异的重要因素，教育扩展有利于缩小教育差别，进而降低收入分配不平等，促进经济增长。
上述对我国教育与城乡收入差距成因的理论和实证研究已取得了相当进展，主要表现在：由一般理论分析和规范研究为主逐步转向实证研究；从简单的分析教育均衡状况、教育与收入分配的关系走向了研究教育平等与收入平等间的关系。但大多数的研究成果集中在对教育扩展与收入分配影响的经验性研究，而以现实详尽数据为基础的，面向城乡教育不平等与城乡收入不平等所面临实际问题的深入研究不多，需要对以下问题进一步深入研究：（1）现阶段我国城乡教育不平等如何影响城乡收入差距，这种影响效果是否明显？尽管有的学者已经借助于某些理论和方法进行了讨论，并提出了自己的意见，但总体上仍处于初步探讨阶段，研究结论各不相同，甚至有些观点截然相反。因此，深入研究城乡教育差别的具体情况及其对城乡收入差距的影响，对于政府采取应对策略进行相应的改进和变革，显得尤为重要。（2）制约城乡教育均衡发展的根本性问题是城乡悬殊的教育支付能力问题。已有研究达成的一个共识是，解决城乡收入不平等必须加大教育公共支出。然而，增加教育公共支出是以不存在财政预算约束为前提的，这一假定前提显然不切实际。因此，通过何种渠道、何种方式筹集足够的社会资源克服教育公共支出的预算约束瓶颈，是必须面对的现实问题，也是解决问题的关键。（3）大量的研究数据表明，城乡教育差别不仅存在，而且严重不平等。城乡教育差别极可能成为城乡收入差距存在的最主要原因和代际扩展的重要基础。假定这种观察和判断正确，就与“城乡体制性原因导致的劳动力市场扭曲是城乡收入差距扩大的最主要原因”的“劳动力市场扭曲归因说”产生不一致。因此，进一步分析和梳理造成城乡收入差距扩大的教育性成因的体制内原因和体制外因素，找准问题的主要症结和解决的“切入口”，是关乎政府政策选择及其实施效果的重要理论和实践问题。（4）通过何种免费、资助和补偿的综合措施减少处于义务教育阶段农村适龄子女的就读机会成本，促使农村居民在选择子女接受教育还是参与劳动获得收入的选择中倾向于接受教育这一社会外部效应理性抉择，是必须面对的现实问题。
摘要：根据对浙江省城乡一体化发展水平较高的四个地区民生教育现状的调查分析，概括了现阶段浙江省城乡教育的现状特点，分析了主要影响因素，构建了浙江城乡教育一体化保障制度体系，并结合实际从教育经费投入、招生制度、师资建设、教育观念等多方面提出了实现浙江省教育一体化的对策与建议，以期为浙江省真正实现教育一体化发展提供科学参考。
关键词：城乡一体化；教育；浙江省
中图分类号：g459 文献标识码：a
文章编号：1005-913x（2013）02-0015-04
一、引言
美国城市理论家芒福德基于城市发展的角度，曾指出“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起。”要想区域或国家平衡发展，就不能任由城乡间自由两极分化，而是要正确引导，合理制定制度，重建城乡间的平衡。
民生问题是“十八大”重要议题之一，而教育是民生之源，统筹城乡教育一体化发展是促进和推动城乡一体化全面发展的重要组成部分。城乡义务教育均等化是人们对教育公平的基本要求。教育服务是一种国家行为，有着基础性、平等性、免费化等表征；而作为一种典型的公共产品，教育也有着非排他性和非竞争性的特征。人口基数大和地区经济发展不平衡等因素导致我国人均教育资源严重不足，影响到教育公平的实现。教育层面的非均衡化造成了城乡间文化发展政策失衡、文化投资失衡、城乡居民收入失衡以及体制失衡。[1]浙江省政府作为城乡义务教育均等化的责任主体和动力主体，城乡义务教育均等化保障制度的提出，督促政府要不断加强对教育产业的转移支付，更加注重教育的公平性，推动地区间、城乡间义务教育均衡发展，拓宽教育投资渠道，统筹和分配教育资源。从宏观角度看，教育均等化是受教育权力公平和教育机会均等，宏观经济和社会需求都对其有深刻影响。从中观层面上看，是区域、城乡、学校和各种软硬件之间的统筹和协调。而微观上则涉及到教育观念、培养模式、人事管理制度和教育结果均等化等一系列复杂的问题。
课题组于2012年7-8月进行为期一个多月的实证调研，通过填写问卷的形式，侧重观察浙江省各大地区城乡教育质量、发展水平、教育管理模式以及政府在民生保障教育制度方面的各种政策。本调查从城乡统筹发展的角度出发，分析浙江省教育一体化发展的困境和瓶颈，找出主要矛盾。由于杭州、湖州、宁波、嘉兴四大地区城乡一体化水平一直处于浙江省前列，因此调查主要集中于四地展开，开展浙江省城乡一体化民生教育研究。
二、浙江省城乡民生保障的教育问题
（一）户籍制度造成入学难，义务教育体制尚待完善
随着城乡一体化的不断发展，城镇化进程稳步推进，大量的农村劳动力涌入城市，他们为城市提供了充足的劳动力，但也显现出一系列的民生问题。其中户籍制度造成外来务工人员子女的入学难问题是许多重点问题之一。没有城市户籍，农村孩子几乎无法跟随父母在城市就学。即使能够入学，往往需要交纳昂贵的借读费。
“小学教育是建国之根本，幼稚教育尤为根本之根本。” [2]义务教育是教育之基础，在社会个体人格形成期和急速发展期起着相当重要的作用。虽然浙江省的经济发展水平处于全国领先地位，然而经济发展高水平与教育发展滞后造成很多劳动力并没有完成我国规定的九年义务制教育，流动儿童更是面临入学机会不均等等教育非均衡化问题。[3]在教育制度不完善的背景下，基础教育存在许多问题，如教育模式过于单一。枯燥单一的教学形式不仅会降低青少年对知识的渴求度、思维发散能力，也潜在地提高了辍学率。教育资源分配也不均衡，优质教育资源向城市集中、向教学质量更好的学校集中，使得乡镇学校教学效率低下，教育公平性逐渐缺失，而随之形成了严重的学生择校、择班问题。
（二）基础教育费用庞杂
教育费用庞杂是社会普遍存在的问题，即使是公立学校，家长在缴付孩子学费时，也会面对较多的杂费、书本费、借读费，甚至是补课费、资料费等各种名目的费用，而寄宿制学校更会面对住宿费、伙食费等，私立学校更甚之。20世纪80年代以来基础教育生均支出的总体差距在不断扩大，1997年全国小学教育支出扩大显著。[4]1997-2007年全国31个省、自治区、直辖市的普通小学、普通初中及全国基础教育事业经费配置差异较大。[5]调查研究过程中，很多家长表示，子女教育所需费用已经成为他们家庭日常开销中最大一个负担。教育费用庞杂问题，亟待解决。
（三）教育水平参差不齐
由于经济水平导致各地区的人受教育水平以及对教育本身的认识千差万别，中国的教育水平太不平衡。近年来，浙江省积极开展高校扩招，从源头上致力于提高民众教育水平，但综合全国来看，严格的说不能算高水平。
按照有关类别分组，被调查者基本教育情况如表1所示。
（四）职前教育意识淡薄
职前教育是教育体系中重要的一个板块。这种教育相较于普通的基础教育和高等教育更加现实化，更加具有实际操作性，更接近社会。调查发现，浙江省城乡居民职前教育的意识普遍较为淡薄，接受过专业职前教育或培训的人仅占到受访群众的35.9%，只进行简单培训的群众占32.3%，剩余的31.8%均表示自己是自学或没有培训。（见表2）
（五）招生制度不完善
青少年升学过程中，必须参加国家或地区的统一招生考试，同时很多学校也设立自己的第二次招生考试，以划分学生的重点或非重点班别。正是这种非公平性的划分，人为地将原本就并不充足的教育资源再进行分层，造成了教育机会的不公平，加重了教育资源分配的不均衡，严重阻碍了城乡教育一体化、公平化、均衡化。教育机会应向所有合乎条件的人开放，而且是应该建立在后天基础之上，即任何人通过努力均能得到。[6]
要想恢复教育的公平性，首先就必须建立起完善的招生制度，坚持以受教育者为出发点和关注点。[7]破除原有的按分划班制度，以保证每个进入学校的学生有着相同的教育起点，均衡地享有学校的各种教育资源。
（六）师资管理不成熟
师资是教育体系中关键部分之一，是影响教育公平的重要因素，而目前师资配置的不均衡是教育公平中的最大障碍，[8]积极进行教育管理体制创新刻不容缓。[9]目前浙江省还没有一个成熟的教育人力资源管理机制，造成了优秀的师资力量容易从非城市地区流入城市地区；城乡教师之间交流匮乏；教师队伍缺少定期培训和学习；城乡教师及教职工间薪酬差异较大等诸多问题。由于自身职业发展、薪酬以及就业环境等因素的影响，教师群体形成了一种“人往高处走水往低处流”的流动现象，长此以往，城乡间，名校与非名校间教育资源水平差距逐渐扩大。缺乏对教师的定期学习培训及城乡教师间的交流，一方面减缓了整体教师队伍教学水平增长速率，降低了教育先进性，另一方
面阻止了农村教师的学习进步。
三、浙江城乡民生保障教育问题的影响因素
（一）教育观念滞后
长期存在于我国的城乡二元制度，不仅分流了城乡两个主体的经济发展，也分流了其教育发展。浙江省的经济发展水平虽处于全国领先地位，但城乡间依然存在巨大差异，非城市地区在物质基础、人力资源、经济环境等方面普遍落后于城市地区，物质的落后使得该地区人们教育观念的落后。农村地区居民的收入通常更偏向单纯劳动收入，这种出卖劳动力的活动并不需要过多的科学文化知识，不需要更高水平的教育。在这种情况下，农村居民自身及其子女的教育水平都会偏低，而受教育机会也较城市居民更少。从长期角度看，教育对经济有着重要影响，受过较高层次教育的人在未来具有更强经济能力的可能性更大。若是对基础教育不重视，继而无法完成一些更高层次的教育，那么个人的发展会受到限制，受限的经济水平又会继续造成下一代的教育水平低下。总而言之，只有改变了全省民生教育观念，才有可能从根本上促进经济发展，缩小浙江省城乡差距。
（二）政府对教育方面的转移支付力度不够
浙江省城乡间义务发展不均衡的原因是多方面的，主要存在于经济发展水平的差异和财政分权对教育均等化的影响。[10]其中人均财政收入的影响最大，[11]而政府的财政投入是教育稳定长期发展的基础。以生均教育费用指标为例，政府财政对城市学校的支持远远大于农村，2001年城市小学初中的是农村的1.7倍，生预算内公共经费则分别是农村的3.4倍和3.2倍。[12]近年来，浙江省财政支出中教育总支出一直稳步增加，同时教育带动的科学技术以及文化体育与传媒方面的支出也在同步上升（表3）。
政府对教育部门的转移支付可以保证教育的资源、质量、效率和公平性。从表3可知，浙江在教育方面投入的资金每年都有所增加，但教育支出占全省财政总支出的比例总体上处于缩减的态势。我国正处于科技兴国，教育强国的关键时期，浙江省只有不断加大对教育部门转移支付的规模，才能保障和满足全省教育资源的充足，确保教育公平性，推动城乡教育一体化。
（三）终身教育意识不足
根据调查发现，很多受教育水平低者，在青少年时期接受过教育之后，便不再接受任何教育。一方面表现为不参加培训学习；一方面表现为未曾试图通过参加成人教育方式学习新知识；同时还表现为平时购买阅读报章书籍量少。表4为浙江省各级成人教育基本情况。
从表4可以看出，成人中等学历教育和初等教育由于需求原本就较少，处在一个相对较稳定的状态，而近年来，成人高等学历教育和技术培训，这两个比较重要的成人教育部分的毕业人数和在校人数都有不同程度的减少。这也表现出社会群体，特别是青少年阶段学历较低的人群，对成人教育的忽视，继而忽略了终身教育的问题。教育是终身化的，俗话说“活到老，学到老”。随着经济水平的不断提升，社会所需人才的素质也日益提高，只有不断学习不断充实自我的人才能满足社会的需求。
四、浙江省城乡教育一体化保障制度的构建
教育一体化和教育公平化是浙江省推进城乡一体化民生保障工作的基础，也是促进经济社会协调发展的长久动力。教育是强国之道，科技是兴国之策。随着社会经济不断发展，城市化步伐不断加快，城乡也逐渐向一体化发展，使得浙江省将教育一体化、均等化作为民生工作重点。教育的均衡发展，是教育发展的主题，是从资源上确保每一个孩子都能公平、公正地享受优质教育，确保每一所学校都能得到较好发展。[13]浙江虽为经济大省，但在教育均等化方面还未达到全国领先水平。因此，为了达到教育资源的共享和均等性，我们要不断推出各种政策，调节各方面资源，改变教育发展格局，就要从教育经费投入、招生制度改善、教师人力资源管理、教育观念改变等多方面入手，打破桎梏，全面实现教育的均衡发展，保证浙江省平均教育水平的提高。
（一）破除二元户籍，完善教育制度
城乡二元户籍制度从新中国建立伊始便开始实行，其最初目的是为了辅助完成在计划经济的背景下，两种不同的资源配置。所谓的资源配置涉及到了民生的教育、住房、就业、食品等各个方面。然而，随着改革开放的深入进行，随着我国经济的不断发展，这种二元户籍制度已经失去了原有的辅助作用，产生了许多弊端。
特别在教育方面，浙江省的二元户籍制度造成农村户籍学生就学难、入学贵的问题，同时也造成了浙江省教育资源无法均等分配。由于二元户籍制度在我国根深蒂固的历史基础，以及连同户口涉及到的一些土地、计划生育等问题，浙江省无法实现较短时间内消除二元制度，但是弱化其影响是很有必要的。从教育角度看，弱化户籍在各方面的制约，将其渐渐淡化出历史舞台，是真正实现浙江省教育均等化的重要一步。
（二）提高教育转移支付，减少居民教育负担
义务教育由政府兴办，其经费有政府公共经费承担，是国际通行的做法，是教育机会均等的最根本财政要求，[14]也是被教育经济学理论以及各国证明了的最能兼顾公平和效率的做法。[15]只有通过浙江省政府的转移支付，增加教育的投资，才能最直接、高效地维护地区教育稳定，促进教育发展。大力发展教育，是政府为国家准备后续人才的长线投资，只有用教育带动科技，用科技拉动经济，国家才能真正兴旺。
为解决义务教育方面问题，促进城乡一体化发展。浙江省已在全省推行实施了《浙江省义务教育条例》。新条例明确指出，义务教育阶段不收取任何学费、杂费、借读费、书本费。新条列的推行，标志着法律将维护义务教育的公平性，它将全力推动城乡一体化的教育均衡发展，保障义务教育投入、提高义务教育质量，使得基础教育迈向一个新的发展阶段。《浙江省义务教育条例》的颁布实施，对于进一步深化教育体制改革和完善，促进基础教育发展，是一件具有里程碑意义的大事。
（三）整合教育资源，优化教育效率
影响基础教育资源均等化的主要因素是宏观经济和社会需求。[16-17]从宏观角度看，经济发展没有达到一定的层次，无论是有形物质还是无形服务都会处在匮乏的状态。当资源处于一个匮乏状态下时，谈论其均等化，几乎不存在实质意义。而从社会需求角度看，当社会需求强烈时，资源的均等化尤为重要，只有配置均等才能保证社会公平；反之，即使不对资源进行人为配置，人们也会感觉它处在一个均等化的状态。教育资源作为众多社会资源的一个类别，其道理亦是如此。
浙江省整合教育资源要从优胜劣汰、政府主导、制定法律手段等多方面进行。教育作为一种具有非排他性和非竞争性的公共产品，有政府主导其资源整合能够保证其作为公共产品的特性。为了提高教育的效率，需要优胜劣汰，采用淘汰、合并等手段，对教育资源进行一些选择，能促进教育系统整体向优良方向发展。另外，制定教育类法律，从内容上看包括：教育经费原则、经费来源和筹措、经费的分配和使用等。[18]
（四）完善人事管理制度，提高教育者素质
浙江省在推行教育一体化过程中，需要完善教师人事管理制度，制度分为三个方面：一是提高教师及教职工
薪资水平，这样既能解决教师队伍的后顾之忧，也能吸引更多的后备力量注入教师队伍。二是建立健全教师流动的体制，鼓励和推动优秀教师在一定范围内合理流动，鼓励名师、优秀教师、特级教师跨学校教课；反对优秀的教师资源单向地向城市、名校流动。三是加强城市教师与乡村教师，名校教师与一般学校教师之间的交流。这样的交流能帮助其相互促进，共同进步。
（五）引入国外先进经验，促进科教水平
目前，发展基础教育的做法一般有两种：一种是实行学区制管理的美国模式；另一种是将所有的学校都归于某一级次的政府直接管理，而不论其坐落在城市或者乡村，法国和韩国就属于这种模式。[19]浙江省普遍采用了学区模式，来促进教育资源的公平划分。
其次，针对政府对教育部门转移支付不足问题，浙江省亦可学习美国等教育先进国家的方法，通过社会途径拓宽教育融资渠道。例如，收纳校友捐款，设立校友奖学金等。通过社会层面的帮助，得到部分资金，用以改善教育条件。
最后，许多教育发达的国家都会采用一些法律手段来保证、巩固教育的发展，如美国的宪法性教育经费法，日本的教育基本法，英国的教育经费改革法，还有法国等国的教育经费专项法等。[19]
（六）摒弃滞后观念，重视全民教育
农村地区在物质基础、人力资源、经济环境等方面普遍落后于城市地区，物质的落后使得该地区人们教育观念的落后，这是人们的普遍共识，即使在经济水平较高的浙江地区也不例外。农村地区居民的收入通常更偏向单纯劳动收入，而这种出卖劳动力的活动并不需要过多的科学文化知识，不需要年限更长的教育，于是农村居民在思想上逐渐将教育放在了次重要的位置上。在这种情况下，他们自身及其子女的教育水平都会偏低，而受教育机会也较城市居民更少。这种思想上的桎梏和陈旧滞后的观念必须被打破。教育是一种面对全社会群体的公平的服务，客观上不因为其受众的户籍种类而产生不同，因此，社会群体，特别是农村户籍的群体必须排除主观的消极思想，在教育上积极向上。
（七）接受职前培训，掌握科学技能
职前培训虽看似无关紧要，但实则这个教育过程，不但可以掌握一些科学技能，提高综合竞争力；还可以帮助提高工作效率。因此在浙江省大力发展巩固义务教育，进一步扩大高等教育规模的基础上，还应为中间人群大力发展职业技术教育，使之掌握一定技能，全面提高浙江省人口教育水平和素质。
五、结论与讨论
教育一体化和教育公平化是浙江省推进城乡一体化民生保障工作的基础，也是促进经济社会协调发展的长久动力。但是，我国固有的城乡二元发展模式造成了教育发展的不均衡，其壁垒依然在束缚着教育公平的推行，城乡教育水平在质量、规模、效率、环境等多方面存在严重差异，主要体现在二元户籍制度造成城乡不同户籍学生入学受到区别待遇、基础教育阶段费用区别、城乡间教育水平差距巨大、成人教育受重视度不同、招生制度科学性不同、教育人力资源管理成熟度等方面。这种差异限制了农村人口素质的提高，阻碍了城乡一体化推进。教育是兴国之本，科技乃发展之基。教育问题在国家发展的各个方面有着巨大的影响效应，教育能为经济腾飞提供更直接有力的动力，能提高人口素质，能提升国家国际形象。政府有责任，也有义务制定出规范、实用的教育框架结构、完善教育制度，给国之少年提供一个基础教育的平等机会，给国之青年打造一个深造和职前教育的平台，给国之老者提供一个良好的文化休闲氛围。浙江省要想全面实现城乡一体化，就要改变教育发展格局，就要加大教育经费投入、完善招生制度、加强教师人力资源管理及改变教育观念等多方面入手，打破桎梏，全面实现教育的均衡发展。
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关键词：城乡义务教育；均衡发展；布尔津县
义务教育的城乡差距、地区差距、学校差距明显，教育公平性问题引起了社会各界的广泛讨论和高度关注[1-3]。为了衔接教育部门全面深化推进义务教育均衡发展的要求与任务，论文将对新疆阿勒泰地区布尔津县义务教育发展存在的差异进行评价。
一、评价指标及数据来源
2012年教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，该办法规定，县域内义务教育校际间均衡评估指标有8项：师生比A1、生均本科以上学历教师数A2、生均中级以上职称教师数A3、生均教学及辅助用房面积A4、生均教学仪器设备产值A5、每百名学生拥有计算机数A6、生均图书册数A7、生均体育运动场馆面积A8。由于在调查时未获取到体育运动场馆面积的数据，所以该指标不在本次评估范围内。采取抽样调查方法，选取布尔津县8所中小学作为调查对象。
二、均衡度指数
均衡发展指数（N）是指城镇义务教育发展的指标i与农村义务教育发展的指标i的比值，计算公式如（4）式所示。
N=Xi城/Xi乡（4）
将结果分为以下几种类型：当N（0.8，1.2]时，城乡义务教育发展处于均衡状态，此均衡状态为相对的，其中，当N（1，1.2]时，记为均衡状态I，当N（0.8，1]时，记为均衡II；当N（1.2，5]或N（0.5，0.8]时，城乡义务教育发展处于失衡状态，其中，当N（1.2，5]时，表示城镇优于农村，记为失衡I，当N（0.5，0.8]时，表示农村优于城镇，记为记为失衡II；当N（5，∞）或N=（0，0.5）时，城乡义务教育发展处于严重失衡状态，同理，当N（5，∞），表示城镇绝对优于农村，记为严重失衡I，当N=（0，0.5）时，表示农村绝对优于城镇，记为严重失衡II。
三、结果分析
（一）初中
2012―2014年间师生比的离差系数先减少后增加，均衡度指数逐渐缩小，均衡状态的演进过程为“失衡I-均衡I-均衡II”。生均本科以上学历教师数离差系数和均衡度指数逐年减小，城乡生均本科以上学历教师数的差距逐年缩小，由失衡I向均衡II转变。生均中级以上教师数的离差系数和均衡度指数逐年减小，城乡生均中级以上教师数的差距在缩小，由失衡I向均衡II转变。生均教学及辅助用房面积离差系数和均衡度指数在2012年和2013年变化不大，2014年快速降低，由失衡I向均衡II转变。生均教学仪器设备值的离差系数有略微上升，均衡度指数下降趋势明显，但城乡生均教学仪器设备值的差距越来越大，由失衡I向严重失衡II转变。每百名学生拥有计算机数的离差系数上升趋势明显，均衡度指数略有下降，城乡每百名学生拥有计算机数的差距很大且有继续扩大趋势，三年内均处于失衡II。生均图书册数的离差系数呈快速上升趋势，均衡度指数先小幅度上升后大幅度下降，由均衡I向严重失衡II转变。总体上看，布尔津县城乡初中义务教育在2012-2014年均处于失衡，2012和2013年处于失衡I，2014年处于失衡II。
（二）小学
2012年―2014年间师生比离差系数小幅度下降，均衡度指数小幅度上升，由失衡II向均衡II转变，城乡师生比差距有缩小的态势。生均专科以上学历教师数离差系数先下降后上升，均衡度指数向上升后下降，三年均处于均衡II。生均一级以上职称教师数的离差系数先下降后上升，均衡度指数向上升后下降，三年均处于均衡II。生均教学及辅助用房面积的离差系数逐年上升，均衡度指数逐年下降，城乡生均教学及辅助用房面积的差距逐渐缩小，由失衡II向均衡II转变。生均教学仪器设备值的离差系数有略微地下降，均衡度指数有略微地上升，三年均处于均衡II。每百名学生拥有计算机数的离差系数略有下降，均衡度指数略有上升，三年均处于均衡II。生均图书册数的离差系数和均衡度指数呈逐年上升趋势，城乡生均图书册数由均衡I向失衡I转变。总体上看，布尔津县城乡小学教育均衡度指数的平均数逐年上升，逐渐靠近1，且处于均衡II。
（作者单位：新疆农业大学）
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【关键词】党的十八；城乡一体化；社会
在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中指出 ，推动城乡发展一体化。推动城乡社会发展一体化是推动城乡发展一体化重要组成部分。因此，推进城乡社会一体化发展，是学习贯彻落实党的十精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会的基本要求。当前，推进城乡社会一体化发展必须着力做好以下几个方面工作。
（一）积极培育社会主义核心价值观，提升城乡区民文明素质。要深入开展社会主义核心价值体系学习教育，用社会主义核心价值体系引领社会思潮、凝聚社会共识。深入推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，不断拓展群众性精神文明创建活动，开展志愿服务，强化职业操守，支持创新创业，鼓励劳动致富，发扬团队精神，推动形成我为人人、人人为我的社会氛围。综合运用教育、法律、行政、舆论手段，净化社会文化环境，引导人们知荣辱、讲正气、尽义务，形成扶正祛邪、惩恶扬善的社会风气。加快全社会形成十报告提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善的社会主义文明观念。
（二）努力办好城乡人民满意的教育，优先发展城乡教育事业。扎实推进教育布局结构调整，统筹各级各类教育协调发展。努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。通过政策扶持、城乡统筹、搭建平台、活动推进、制度保障等措施，合理配置和优化城乡义务教育资源，推进义务教育学校标准化建设，实现城乡义务教育均衡发展和素质教育的全面升级。统筹普职教育协调发展，坚持优质高中品牌化、普通高色化、县域高中规模化发展，深入推进普通高中教育教学改革，整体提升普通高中教育教学质量。努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。完善扶贫助学体系，加大落实各项助学政策力度，提高贫困地区农村义务教育阶段学生入学率。进一步发展特殊教育，完善城乡残疾儿童教育服务体系。
（三）统筹推进城乡社会保障体系建设，完善城乡社会保障体系。推动实现更高质量的就业。不断完善组织机构、政策、服务、培训和考核五大创业体系，全面落实国家创业扶持政策。加大对就业困难群体的帮扶力度，重点帮助高校毕业生、下岗失业人员、残疾人和返乡农民工解决就业问题。加大农村劳动力培训和转移力度。积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。扎实推进新型农村合作医疗试点工作，提高参合覆盖率。进一步完善公共卫生和基本医疗卫生服务体系，逐步提高城乡公共卫生服务水平和质量，促进公共卫生服务均等化。坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。完善与经济发展水平挂钩的最低工资制度。建立城乡居民最低生活保障标准自然增长机制。逐步将进城农民工纳入城市社会保障网络之中，使农民工在就业医疗、再教育、子女入学等方面享受到市民待遇。积极探索现阶段的农民社会化养老保险制度。继续强化社会保险扩面征缴工作，确保各项社会保险待遇按时足额发放。继续完善社会保险基金监督机制，实现社会保险基金征收、支付、管理、使用的规范化、公开化和信息化。继续完善城乡社会救助体系，加快市社会福利救助服务中心建设。加强食品药品安全监督管理。建立和完善食品药品安全管理制度与责任体系。深化人口计生综合改革，大力推进婚育新风进万家活动，实施优生促进工程，改善出生人口素质，不断提高人口与计生工作水平。
（四）深入推进扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。第一，继续坚持开发式扶贫方针。开发式扶贫是指扶贫主体通过投入一定的扶贫要素，帮助贫困地区和农户改善生产、生活条件，发展生产，以此提高贫困人口的收入，减轻或消除贫困。开发式扶贫把贫困地区农民自力更生和政府、社会扶持结合起来，有效地开发当地资源，发展经济，增强自我积累、自我发展的能力。是稳定地解决温饱，实现脱贫致富的根本出路。第二，加大特困地区的异地扶贫开发力度。异地扶贫开发是改变那些生存环境特别恶劣地区农民生产、生活状况的重要举措。异地扶贫开发工作难度大，问题比较复杂，必须引起高度重视。政府要增加财政投资，扩大搬迁规模，适当提高搬迁补偿标准，保证农户既有能力搬迁，又可在迁入地得到基本的生活保障。第三，综合治理贫困地区生态环境。目前，贫困人口主要分布在自然资源贫乏、生存条件恶劣的地区。因为资源有限，贫困人口为了生存，常对当地资源进行掠夺式开发，严重破坏了本来已经非常脆弱的生态环境；另一方面，生态环境破坏后，资源变得不可持续利用，进而又加剧了当地的贫困。最后形成了贫困和生态环境破坏的恶性循环。对贫困地区的生态环境治理首先要配合国家宏观发展战略进行，解决好贫困地区退耕还林问题，正确处理好水源涵养林、水土保持林的建设保护与林草开发的关系，以保护促开发，以开发带保护。
（五）加强和创新社会管理，切实维护社会和谐稳定。深入创建“平安社会”，构建社会管理体系。扎实推进防控体系建设。建立健全社会矛盾纠纷“多元解决纠纷”机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，把矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。积极预防和妥善处置；依法严厉打击各种犯罪活动。建立健全严打经常性工作机制，提高打击的针对性、主动性、时效性。深入开展打黑除恶专项斗争，依法严厉打击各类严重刑事犯罪以及盗窃、抢夺、抢劫等多发财型犯罪。大力整治突出治安问题和治安混乱地区，增强人民群众的安全感。构建社会公共安全体系。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。完善安全生产体制机制、法规和政策措施，坚决遏制重特大安全生产事故。
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论文摘要：自义务教育推行以来，虽然初显成效，但是财政投入倾向于城市，导致城乡居民所享受的义务教育产生巨大差异，在与国际水平比较之下，可见缩小我国城乡义务教育之间的差距还有待时日。通过分析其具体原因，给出一些可行的建议，希望具有一定意义。
长期以来,我国农村公共品的供给主要不是靠公共财政,而是靠农民自己。在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面,财政投入的城市倾向十分明显,最终带来的是城乡居民所享受公共服务的巨大差异。近年来,党中央、国务院对“三农”工作更加重视按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
1986年我国颁布了《义务教育法》，并提出了在全国普及义务教育的伟大目标，我国义务教育在财政支出的比例逐年加大。2006年6月29日，第十届全国人大常委会第22次会议审议通过了新修订的《义务教育法》，全国实行免费义务教育。据测算，2006~2010年5年间，中央与地方各级财政需要累积新增农村义务教育经费约2182亿元，这是政府把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，义务教育经费向农村倾斜，对义务教育财政保障机制的一次重大改革。
尽管国家出台了一系列政策，但是城乡义务教育的差距仍然不容乐观的，我们分析其中的原因，有一下几点：
一、相关政策造成的城乡差距
国家义务教育政策明显偏向于城市，向城市投入更多的资源，在教育资源的分布上，国家重城市轻农村，重视高等教育轻视义务教育。在建国以来的计划经济体制下，国家优先考虑城市的各项待遇，形成以城市为中心的教育体制，农村学生不能享受到与城市同等的教育。
二、以县为主的义务教育投入体制
根据国务院发展研究中心的调查,在农村义务教育的投资比例中,中央政府负担的部分为2%,省市负担11%,县乡合计负担87%。在县级财政赤字日益扩大的情形下,这种低重心的教育体制给基层地方财政造成严重压力,甚至使地方财政长期处于贫困状态,而义务教育的推进则困难重重。
三、农村义务教育经费投入总量不足，资金缺口较大
我国城乡教育事业发展极不平衡，教育投入的城乡差距是造成我国农村教育相对落后的主要原因。从结构上看,财政教育资金在三级教育之间的分配比例严重失调。尽管财政一直把教育支出作为一个重点，但教育总体投入水平较低的情况并没有得到根本改变，教育经费短缺的矛盾依然比较突出。
四、教育投入的配置不合理
教育投入的城乡差距是我国义务教育经费投入操作过程中存在的很突出的问题，是造成我国农村教育相对落后的主要原因。义务教育投入总量十分有限，更严重的是如此低的总量大部分却用于城市，用于农村的只是很少的一部分。无论是生均教育经费还是生均教育事业性经费支出，农村小学和中学缩拥有的资源均低于城镇的40%以上，由此可见，我国城乡教育事业发展极不平衡。
五、财政对义务教育支出的使用效率低下
国际上一般认可的标准是初等教育的人员经费和公用经费的投资结构比为2.4:1,而我国的人员经费和公用经费的比例为92.6∶7.4,这一比例还远低于国际平均水平,这说明我国教育经费使用效率低下。此外,我国教育部门还存在机构臃肿、人浮于事的现象,教师中冗员过多,教育资金使用效率低下。
六、缓解城乡义务教育差距的建议和意见
（一）制定和修改相关政策
国家的财政性义务教育投入更多地倾斜于农村义务教育。在农村义务教育中给予更多的优惠政策，提高农村义务教务设施及其配置。要重视人力资源的开发，关注农村教育发展，充分利用广大农村地区的人力资源，切实提高农村教育质量，实现城乡教育质量协调发展。
（二）构建和完善农村义务教育财政投入体制。
完善以政府投入为主的经费保障机制，建立公平合理的政府间教育经费分担比例制度，由中央财政或高层地方财政在义务教育支出中担负起主要责任，由中央提供义务教育可以避免基层政府调控中所遇到的受本地经济发展的局限性而导致的地区教育发展的差别。
（三）增大农村义务教育经费投入总量
各级财政部门要调整支出结构，优先安排义务教育经费预算，确保义务教育经费及时到位、正常发放，保障学校财政正常运转。政府应继续加大力度进行农村各项改革，增加农村义务教育经费的投入，合理分配财政资源，使农村义务教育得到均衡发展。坚决查处公款挪用现象，严厉打击教育腐败，使教育在财政上得到切实有效的保障。中央和省级政府应该加大财政转移支付力度，严格规范转移支付制度。
（四）促进教育投入的配置合理
许多研究显示，高等教育入学机会的城乡差距，正在从显性的总量不均衡，转为更为深层的、隐性的教育差距。对于基础教育，要强调均衡化,应取消重点学校制度，把工作的重点放在“治薄、扶差”上来。
（五）提高财政对义务教育支出的使用效率
提高教育资金的使用效率,优化资金的使用结构,提高财政支出的透明度，让广大人民群众参与进来，优化资金配置。细化预算,严格控制人员经费支出,加大公用经费支出。在收入方面主要是来自中央和省的转移支付数额和本市县级财政拨款。支出方面主要是给各学校的人员经费和公用经费,各学校应得到的转移支付数额由县政府决定分给公用经费和人员经费的比例,且重点在贫困农村的小学。
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关键词：河北省 城乡 义务教育
中图分类号：G652 文献标识码：A 文章编号：1672-8882（2013）02-024-02
“十一五”以来，随着经济的发展以及政府对教育的重视程度的增加，河北省义务教育发展迅速，“普九”水平进一步提高，农村教育得到高度重视，农村学校办学条件显著改善。但是，由于受历史上长期形成的城乡二元结构及城市偏向型公共服务供给模式的影响，河北省城乡义务教育仍然存在一系列不公平的现象，城乡义务教育发展不均衡现象仍然突出，进而影响整体国民素质的提高，影响和谐社会的构建。因此，加快发展农村九年义务教育，实现城乡教育公平，是促进城乡共同协调发展、缩小城乡差距的历史性任务。
一、十一五以来河北省城乡义务教育均等化取得的成效
1.义务教育均衡发展取得明显成效
十一五以来，河北省始终坚持把推进义务教育均衡发展作为落实科学发展观、促进社会公平的重要举措，2008年省政府研究制定了《关于推进义务教育均衡发展的实施意见》，并将义务教育均衡发展纳入对县级政府教育综合督导评估体系。为促进师资均衡，建立了义务教育阶段校长、教师定期流动制度，建立完善了城镇教师支援农村教育制度，连续5年完成了“万人支教”工程。2006年以来，省政府连续三次召开会议，部署和推动全省义务教育均衡发展工作，深入总结和推广承德农村学区改革、石家庄“一托二”联合校、邯郸城市区“四种模式”治理择校问题等一系列经验做法，全省城乡之间、学校之间的办学差距明显缩小。
2.建立了农村义务教育经费保障机制
将农村义务教育全部纳入财政保障范围，财政性教育经费占教育经费支出的比例达到78%，有效保障了学校正常运转。2006年到2010年，全省地方教育经费总投入由355.44亿元增加到717.69亿元，年均增长19%。2007年以来，河北农村普通小学、普通初中生均预算内教育事业费支出均高于全国农村的平均水平，除2007年河北农村普通初中生均预算内教育事业费支出略低于河北省平均水平外，其他年度的河北农村普通小学、普通初中生均预算内教育事业费支出均高于河北省平均水平（见表1、表2），河北农村普通小学、普通初中生均预算内公用经费支出均高于河北省平均水平，多数年份也高于全国农村的平均水平（见表3、表4）。从以上数据可以看出，十一五以来，河北省重视农村义务教育发展，逐年加大对农村义务教育的投入。
3.农村中小学办学条件得到有效改善
河北省坚持把改善农村中小学办学条件作为促进教育公平、构建和谐社会的重要基础。十一五以来共筹措资金79亿元，实施了危房改造、布局调整、寄宿制学校建设、初中学校改造等一系列工程项目，新建、改扩建校舍615万平方米、消除危房198.8万平方米；投入7.3亿元，为全省19317所农村中小学校和教学点装备了现代远程教育设备，使680万农村中小学生享受到优质教育资源；启动实施了农村中小学冬季取暖工程，累计投入资金11.97亿元，改造完成项目学校14859所，完成改造取暖面积1828万平方米，结束了农村学校冬季靠火炉取暖的历史；启动实施了中小学校舍安全工程，累计投入资金118.64亿元，开工面积1281.23万平方米，其中547.45万平方米交付使用；实施了农村初中校舍改造和特教学校建设工程，安排项目学校397所，开工建设332所，已竣工302所。
4.教师队伍建设得到加强
全面实施了义务教育学校教师绩效工资改革，普遍提高了教师工资水平；全省小学教师专科学历比例由65.8%提高到82.3%，初中教师本科学历比例由38.8%提高到65.7%；高度重视教师在职培训，2006年以来省级共培训中小学教师28200人；2007年以来，通过公开招录择优选拔了2.1万名优秀人才进入中小学教师队伍；2009年开始组织实施农村义务教育阶段学校教师特岗计划，累计录用特岗教师11182人。
二、河北省城乡义务教育均等化面临的问题
1.农村中小学经费投入不足
十一五以来，河北省重视城乡中小学均衡发展，在经费投入上，农村中小学生均预算内教育事业费、均预算内公用经费大多都高于河北省平均水平（只有2007年生均预算内教育事业费农村中学略低于全省平均水平），但是河北省农村中小学因为历史欠账太多，经费投入仍不满足办学的需要，应该进一步加大经费投入力度。
2.办学条件城乡差异
河北省大多数农村中小学教学仪器、设备普遍短缺，现有的教学设备落后，不足以满足日常教学的需要，而城镇学校的各种教学仪器、设备都比较齐全，图书馆、实验室、体育器材等方面也是没有可比之处。另从校舍情况看，2008 年河北省小学校舍危房面积1524469平方米，其中农村小学1223013平方米，占80.2%，城镇小学301456平方米，占19.8%；初中校舍危房面积914313平方米，其中农村初中460119平方米，占50.3%，城镇初中454194平方米，占49.7%，城乡学校校舍差距很大。
3.师资条件的差距
一是数量上的差距，教师资源城乡分布不均衡，大中城镇教师普遍集中，偏远农村教师缺编严重。二是优质教师资源城乡分布失衡，农村中小学教师学历层次以专科及以下学历为主，而城市中小学教师学历以专科及以上学历层次为主（见表5））；农村中小学中级以上职称的教师比例远小于城市，城乡差距较大（见表6、表7）。三是城镇教师的稳定性较强，乡村学校教师变动频繁，优质教师流失严重。四是年龄结构失衡，农村中小学教师年龄偏大，中青年教师比例偏低。
4.教学质量的差距
受师资力量及办学条件差距的影响，必然形成教学质量的差距。就目前而言，城镇学校的教学质量明显高于农村，由于城乡各地教学质量层次不齐，许多农村家长为了使子女到一个比较好的学校就读，不惜更多的教育投入到城镇上学，由此，形成了农村学龄儿童大量流失，而城镇学校则“人满为患”。据笔者了解，有些农村学校一个班只有十几个人，而城镇学校一个班多达六七十人，重点学校则班级人数更多。由于农村中小学生源急剧减少，只好将许多农村学校进行合并或撤消。
三、河北省城乡义务教育发展不均衡的原因分析
1.宏观因素――城市偏向型的公共服务供给模式与义务教育管理体制的影响
城市偏向型的公共服务供给模式影响农村义务教育的发展。我国长期以来实行的城乡二元结构形成了忽视城乡差别的“城市中心”的价值取向，在这种价值取向的指引下，逐步形成了“城市偏向型”的公共服务供给模式，国家的公共政策优先满足甚至只体现城市居民的利益。这种城市偏向型的公共服务供给模式同样体现在公共教育政策中，表现为“城市公益事业国家办，农村公益事业农民办”，直接导致城乡教育财力资源配置的不均衡，城市教育获得大量的教育经费而得到有效发展，而农村教育的经费严重不足，从而造成得不到应有关注与相应发展。
现行义务教育管理体制不够完善。河北省现行农村义务教育管理体制基本上实行“省级统筹、地方负责、分级管理、以县为主”的管理模式，在“以县为主”的管理体制下，由于城乡经济发展的不平衡使得县乡往往无力承担巨大的教育经费投入。教育的有效供给不足，使得教育教学设施不配套、学校办学条件差的状况无法得到改善，同时也无法吸引和留住优秀的教师，最终使得农村义务教育长期处于低发展水平状态之下。
2.中观因素――城乡间经济社会发展的差距
经济是教育发展的保障因素之一，经济的发展水平制约着教育财力资源配置的总量、结构与规模，经济发展水平的差异决定教育供给能力的差异。我国长期实行的城乡二元结构严重制约了我国经济的全面发展，导致城乡经济发展间差距的增大。河北省也是如此，相对于城市，河北省农村的经济发展较为落后，县乡的财政收入较少，拿不出更多的资金用于教育事业，致使长期以来当地政府对义务教育经费投入不足，使农村义务教育发展缺少有力的经济支撑，城乡教育差距日趋扩大。与此同时，城乡经济发展不均衡也拉大了城乡居民的收入差距，以河北省2009年为例，城镇居民家庭人均可支配收入为14718.3元，人均消费支出9678.8元，而农村人均纯收入5149.7元，人均消费支出3349.7元，差距明显。这种差距影响了城乡居民对教育的有效需求，城镇和发达地区的居民要求政府和学校提供高质量和高水平的教育并愿意且有能力支付，而农村居民因经济收入水平低，尽管也有强烈的对高质量和高水平的教育的需求，却因教育支付能力不足而降低了对教育的有效需求。虽然在社会经济发展的过程中，城乡分割的局面正在逐渐被打破，但消除城乡差距，改变城乡二元现状，还需要有一个长期而又艰巨的过程。
3.微观因素――城乡间收入水平与生活条件的差距
在影响义务教育发展的诸要素中，教师是唯一“活”的要素，义务教育师资队伍是提高教育教学质量的关键因素。但河北省城乡间教师的收入水平和生活条件的差异引发的农村义务教育师资力量薄弱，这是农村教育落后的重要原因。
教师收入水平的差距。由于河北省城乡间经济发展水平的差距，在目前“分级管理，以县为主”的财政管理体制下，使得农村教师的收入水平远低于城镇教师，特别是偏远的山区教师收入更低，如果再考虑城市教师的“隐性收入”和“灰色收入”，则收入差距更大。
农村生活条件艰苦，无论从基础设施、物质条件、精神生活、教育发展环境，还是医疗、养老、住房、交通等方面进行比较，城乡间差距巨大，农村相对落后的生活条件、发展空间对师资缺乏吸引力，优秀教师想尽办法要往城市里调动，形成了城乡师资力量的差距，因此农村义务教育难以留住、引进高质量的教学人才。
参考文献：
[1]张云川.在全省教育工作会议上的讲话（摘要）. 河北教育（综合版）[J].2011（3）.
论文关键词：“十二五”，城乡一体化，基本公共服务均等化
“十二五”时期，我国的突出矛盾主要会表现为：全社会公共需求全面快速增长，而公共服务不到位、基本公共产品短缺，尤其体现在农村地区。从08年金融危机以来，政府从扩大内需、稳定宏观经济出发，出台了一系列的政策，重点是希望以城乡基本公共服务均等化为重点推进城乡一体化建设。经过相关部门积极的探索实践，新农村建设取得了可喜的成绩，但城乡二元格局没有得到实质性的改变，主要表现为农村基本公共服务不到位。从我国经济社会发展的客观趋势和现实需求来看，“十二五”将是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。因此，以基本公共服务均等化为切入点，分析“十二五”城乡一体化的发展机遇与挑战，显得十分必要。
一、基本公共服务均等化与城乡一体化的关系
首先，基本公共服务均等化是城乡一体化的关键。基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。[1](P60-73)城乡一体化是指城乡人口、技术、资源等要素之间的融合，逐步实现城乡之间在政治、经济、文化、社会和生态上的协调发展。[2]城乡一体化本质上要求增强农民自身发展的能力，增加享受发展成果的机会。基本公共服务均等化的基本目标是赋予城乡居民同等的发展权，是缩小城乡收入差距的关键，它要求政府保障公民的基本权利，提供给城乡之间、区域之间、不同社会群体之间大致均等的公共服务。其要解决的是基本人权问题，包括生存权、发展权、健康权、受教育权等。我国现实的情况是以义务教育、社会保障和基本医疗为核心的基本公共服务仍没能实现均等化提供，严重影响了农民自身发展的能力与享受发展成果的机会。中国社科院在2010年4月20日的年度绿皮书预测，2010年城乡居民收入比率将进一步扩大至3.35:1。[3]这将是1985年以来第二个城乡差距最大的年份，若把义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务考虑在内，城乡居民人均收入差距会高出6倍。据此，可以估算基本公共服务非均等化对城乡收入差距的影响度大概有30%~40%左右。因此，“十二五”时期实施城乡一体化战略的关键在于继续深化基本公共服务均等化，以此保障城乡居民同等的发展权、缩小城乡收入差距。
其次，城乡一体化客观要求基本公共服务均等化。城乡一体化的目标是消除城乡二元结构的体制障碍，实现基本公共服务均等化，最终实现城乡经济社会的一体化。它是一种状态与过程，需要在社会物质文明、精神文明与政治文明高度发展的基础上，城乡之间的本质差别逐渐消失、最终融为一体。城乡二元结构遗留的深层次矛盾这决定了城市和乡村之间逐步融合是一个漫长过程。“十二五”时期国家城乡一体化战略将继续面临“经济发展越快，城乡差距越大”的难题。这也给我们敲了警钟：经济发展不能阻止城乡差距扩大的趋势，从维护农民的基本法定权利入手，增强农民享受发展成果的能力才是根本之策。保障农民的法定权利客观上需要建立城乡一体的户籍管理制度、社会保障制度、劳动就业制度、土地流转制度、公共财政制度。城乡一体化面临的主要障碍在于农村的基本公共服务不到位，而基本公共服务均等化的实质就是政府为确保全体公民能无社会差别地享有基本公共服务而制定的公平公正的惠民政策和措施，旨在建立起城乡一体的公共财政制度、公共服务制度“十二五”，缩小民生差距、发展差距和贫富差距。因此，城乡一体化进程需要以基本公共服务均等化作为基础。我国实现城乡一体化有三个基本目标[4](P143-145)：一是生产力水平趋同；二是平等的社会地位和政治权力；三是大致相同的基本公共服务。可见，基本公共服务均等化是城乡一体化发展的一大突破点，是其客观要求论文提纲格式。
从上述对基本公共服务均等化与城乡一体化关系的分析可以得出结论：“十二五”时期是城乡一体化取得突破性进展的关键时期，政策取向应从基本公共服务均等化入手，完善公共财政体系、建立城乡统一的公共服务制度，以保障城乡居民的平等权利，从根本上缩小城乡差距。
二、完善公共财政体系
（一）公共服务与公共财政的关系
城乡一体化的关键在于实现基本公共服务均等化，而公共财政是政府全面履行公共服务职能的物质基础、体制保障和政策手段。因此，公共财政在城乡一体化进程中承担着重要责任。[5](p63-65)公共服务与公共财政的关系可以通过图1表现出来：
图1 公共服务与公共财政的关系
由上图可以看出，公共服务作为公共产品的一部分，主要是由政府部门来提供的，而政府部门主要就是依靠公共财政来实现的。可见，公共财政对于实现公共服务均等化的重要性，公共服务均等化涉及到几乎所有政府部门，但公共财政是公共服务最重要的物质基础，比其他政府部门承担更多的职责。
（二）完善公共财政体系
长期以来，公共服务非均等化的一个重要原因就是我国公共财政体系不完善，表现为缺乏足够的财力支持、不合理的财政支出分配。由于城市社会事业的发展给各级政府造成了很大的财政压力，导致了国家、地方财政对农村社会事业社会事业的投入严重不足。因此，借助“十二五”规划的契机，实现城乡基本公共服务均等化，推进城乡一体化进程，应把完善公共财政体系作为政策取向之一。完善公共财政体系的主要对象是公共财政收入、公共财政支出，还包括转移支付。
首先，对称分配的公共财政收入制度。目前，我国公共财政收入存在明显的非对称性：即地方财政在公共财政中占的比重不够，不能有效提供公民需求的公共服务。这给城乡一体化进程造成了极大障碍。我国地方政府的财政收入主要来源于营业税、增值税（75%上交）、企业所得税（60%上交）、城市维护建设税、契税等。地方财政收入的大部分上缴给了中央财政，地方政府的财政分配比重明显偏低。此外，导致基本公共服务均等化，阻碍城乡一体化发展进程的另一关键因素是城镇公共服务的财政资金主要靠政府投资，而农村主要靠自己投资。虽然2001年开始，我国基本公共服务投入实行了“地方负责、分级管理、以县为主”的体制，但很多中西部落后县的财政实力十分薄弱，对农村义务教育、医疗卫生、社会保障的投入自然就很难达到标准，缩小城乡差距无法得到实质性突破。因此，“十二五”时期财政收入政策取向应根据不同地区的经济发展水平，赋予地方更多的财政自主权，合理划分各级政府的资金分担比例，提高地方财力增量的分配比重。尤其对县乡财政越困难的落后地区更加重视提高其财政收入分配比重，以缩小区域差距，为城乡一体化提供物质基础。
其次，动态增进的公共财政支出制度。当前，我国公共服务支出占GDP和财政总支出的比重很低，满足不了公民的公共服务需求。“十一五”期间，尽管中央政府和各级地方政府在以义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出呈增长趋势，但其增幅没有与GDP和财政收入的增幅同步，没有形成稳定可靠的物质保障和动态增进机制。推进公共财政均等化应把合理划分各级政府的基本公共服务的支出职责，使财权与事权匹配作为突破口。因为明确了各级政府职责以后，就可以减小政府预算的不确定性，使利民政策落到实处。此外，公共财政支出均等化应去除“格式化”服务清单的方式。[6]不同区域、民族在偏好与实际方面有很大差别，应以建立以公共服务的消费需求为导向的公共财支出模式。因此，“十二五”时期财政支出政策应实行公共财政支出均等化，建立动态增进机制，为基本公共服务均等化提供物质基础，以推动城乡一体化进程。
再次，均等化的转移支付框架。转移支付是解决基本公共服务均等化最重要的财政手段。[7]从“十一五”规划实施中可以看出，我国的专项转移支付力度远大于一般转移支付力度，导致转移支付的非均等化。专项转移支付容易导致项目的重复投入，导致资金浪费，而地方政府只有执行的权力，有苦难诉。实践证明，均等化的转移支付力度可以降低基尼系数，保障社会的公平公正，缩小城乡社会保障水平的差距。因此，“十二五”时期建立转移支付均等化制度应允许地方政府根据实际情况自行选择，自主使用转移支付资金，这样对地方政府推进公共服务均等化有一定的激励作用。尤其应注重省级政府在均等化转移支付框架中扮演的角色，赋予其充分的财政转移支付权力，促进建立适合本省实际情况的转移支付体系，以保障民生，促进城乡一体化发展。
三、城乡统一的公共服务制度
陆学艺教授指出：迄今为止，中国的公共资源和公共服务配置向城市过度倾斜、城市剥夺农村的基本格局不但没有改变，反而有所加剧，城乡居民的基本权利和权力严重不对称。[8]数据显示，城乡二元公共服务制度导致国家用于农业的财政投入占总支出比重，基本上处于持续下降的趋势，用于农村救济的财政支出占全国福利救济财政支出的比重下降的程度更大。可见“十二五”，城乡二元的公共服务制度，导致城乡基本公共服务的非均等化，严重阻碍了城乡一体化进程。因此，“十二五”时期建立统一的城乡公共服务制度应把重点放在农村公共服务体系上。由于城乡经济社会发展水平的巨大差异，在短期内很难实现城乡基本公共服务的绝对均等化、城乡经济社会一体化的格局，但制度应当统一。由于公共服务主要涉及到义务教育、医疗、农民工几个方面，因此，“十二五”时期建立城乡统一的公共服务制度应从以下几方面入手：
（一）建立健全农村义务教育制度。
“十二五”时期的义务教育制度应在全面落实九年义务教育的基础上，引导和促进有条件的地区实行十二年义务教育，合理整合公共教育资源，确保所有义务教育对象能同等享受免费义务教育，实现教育全面公平。城乡义务教育的主要差距是办学质量，突出反映在农村义务教育经费投入力度、师资水平的不足与紧缺。因此，实现公共服务均等化，推进城乡一体化进程，应改革以往的城镇倾向的义务教育制度，把教育重心真正转向农村，深化推进以落实教育经费保障机制为重点，提升师资水平为基础的农村义务教育制度改革。
教育经费方面，应根据各区域的实际经济社会发展状况，明确各级政府在农村义务教育的供给责任。中央和省级政府应加大对县乡的经费投入，以逐步缩小城乡义务教育办学条件提供物质基础。尤其是中西部的落后地区，学生的义务教育阶段的所有学杂费应作为中央和省级财政支出的一部分，把过去以县负责的制度改变为以省为主、中央补贴为辅的制度。
师资水平方面，应以改善乡村教师待遇为出发点，出台一些优惠政策，鼓励有志青年积极投身乡村教育事业。最近几年，农村教师学历整体水平与城镇差距有所减小，但经验丰富的高职称教师的差距却逐步扩大。造成这种现象的主要是诱因是，很多刚毕业的大学生投身农村教育事业后，经过几年的磨砺后就转去更高层次、环境更好的学校，真正愿意一直投身农村教育的经验丰富的高职称老师很少。因此，应以保证农村学校教师队伍为重点，将乡村教师的津贴纳入财政预算，改善教师待遇，同时应加强学校的基础设施建设，吸引更多的优秀教师投身农村教育事业。
（二）建立健全农村医疗卫生救助制度。
农村居民看病难、医疗条件差是农村医疗制度要重点解决的难题。首先，从医疗卫生支出来看，我国2008年政府医疗卫生预算支出为2757.04亿元，占医疗卫生总费用的比重为12%，仅为低收入国家的70%（低收入国家医疗卫生支出占GDP比重一般在18%），占GDP比重仅为8.5‰。[9]以此可以看出，我国的卫生支出中，绝大部分是由居民和社会承担的，政府的供给量和比重明显不足。其次，从社会统筹性基本医疗保险的比例来看，2008年城市为50.1%，小城镇为25.6%，农村仅为7.8%，享有社会性统筹性大病医疗保险者的比例，城市为39.8%，小城镇为7.3%，农村仅为3.3%，城乡差距十分明显。[10]医疗卫生支出对农民的负担偏重，农村居民人均纯收入不足城镇居民人均可支配收入的1/3，但农村居民个人承担的医疗卫生支出占其全年消费性支出比重却高于城镇居民，造成农民出现应就诊而未就诊、应住院未住院的比例提高论文提纲格式。
因此，“十二五”时期应全面推行新型农村合作医疗制度。首先，中央和省级部门应逐步增加对县乡医疗的投入比例，以减轻医疗卫生费用给农民带来的沉重负担。其次，政府应针对农村五保户、特困家庭出台一系列优惠政策，免除其参合费，提高参合率，同时要完善监督机制，做好评审工作，合理确定优惠对象。再次，扩大定点医疗机构数量，增强农民选择参保的余地，客观上要求医疗机构改善服务质量、降低药物价格。最后，加强医疗财政支出的监管，使专项拨款和转移性支付能落到实处。
（三）建立健全农民工公共服务制度。
城乡基本公共服务的非均等化，集中体现在农民工群体上。农民工在流入地创造财富，是流入地的纳税人，理应受到与当地居民同等的基本公共服务。“十二五”时期建立统一的城乡公共服务制度应把农民工制度的完善放在重要位置，改变“半城市化”现状，推进户籍、土地和公共服务制度的联动改革使农民工市民化。农民工是特定历史阶段的特殊现象，由于受城乡二元户籍制度和公共服务制度的影响，农民工在融入城市面临诸多的问题，如劳动权益得不到有效保护、居住条件差、基本社会保障缺失“十二五”，子女遭受教育制度困境等。因此，“十二五”时期建立健全农民共平等享受城市公共服务制度应从以下几方面入手：
首先，完善农民工子女义务教育制度。调查显示，35.95%的农民工认为，他们的子女在流入地就学遭受的最大困难是学费过高；16.15%的农民工认为自己的子女在学校受到歧视。[11]现行户籍制度导致农民工子女接受流入地义务教育需要缴纳较高金额的借读费和赞助费，致使大多数农民工子女只能选择农民工子弟学校。因此，应完善农民工义务教育制度，平等对待农民工子女就学，取消高额的借读费和赞助费。
其次，建立农民工社会保障制度。农民工常年外出打工，流动性大，而我国目前实行城镇与农村二元化的基本社会保障办法，导致农民工处于十分尴尬的位置。农民工既无法享受到相应农村基本社会保障，也很难划入到城镇基本社会保障体系，导致农民工参保的比例很低。国家统计局的调查显示，74.81%的农民工未参加任何保险，农民工的养老、医疗、失业、工伤等保险由单位购买的比例分别只有11.89%、12.61%、8.41%、23.09%。[12]因此，根据农民工从业的特殊性，工资收入低、流动性大，一部分人将转为城镇居民的特点，应从户籍制度着手，实行低标准进入、渐进式过渡，社会保险关系可以在不同地区间流动，建立农民工社会保障制度。
最后，建立农民工就业服务制度。08年金融危机对我国经济实体造成一定影响，导致技术水平不高、以农民工为主要劳动力的中小型出口企业经营困难，迫使大量农民工返乡。这对农民工就业服务制度的建立与完善提出了要求。政府相关部门应拨付专项资金，组织规模性的农民工培训，提升农民工就业技能，增强就业稳定性。国家统计局专项调查显示，尽管有相当一部分农民工参加过职业技能培训，但大多都是临时、短期的岗前培训。因此，应建立农民工就业服务的长效机制，定期对其进行就业培训，以适应经济社会的发展。
四、小结
从现实需求和未来发展来看，基本公共服务均等化是推进城乡一体化的关键因素。“十二五”是城乡一体化发展的关键时期，应把基本公共服务均等化作为一项工程来看待。推进城乡一体化进程，应以保障农村基本公共服务为出发点，完善公共财政体系，建立统一的城乡公共服务制度，缩小城乡差距。
参考文献：
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关键词：城乡教育一体化；义务教育；教育体制；教育资源
本文系江西省社会科学规划青年项目“江西省城乡一体化发展研究”（项目号：12JL10）、江西省教育厅教育科学规划项目“城乡教育一体化研究――基于江西省城乡义务教育发展现状的视角分析”（项目号：12YB024）和江西省社会科学规划青年项目“江西省新型城镇化模式和路径选择研究”（项目号：13JL06）的阶段性成果
中图分类号：G52 文献标识码：A
原标题：江西省城乡义务教育一体化现状及路径分析
收录日期：2014年1月16日
一、江西省城乡义务教育一体化现状分析
（一）义务教育经费迅速增长，但整体投入力度仍需加大
1、从生均预算内教育事业费来看。生均教育经费既考察了教育的总投入，又考虑了教育发展规模对教育经费的影响，若具体到生均预算内教育事业费，则还考虑到了各级财政在义务教育方面的投入程度。如图1所示，2005～2010年江西省义务教育生均预算内教育事业费呈快速增长之趋势。2010年普通小学生均预算内教育事业费为2，470.25元，比2005年的1，003.76元增长了约146.1个百分点；普通初中2010年的生均预算内教育事业费达3，375.17元，相比2005年的1，074.62元，增长了约214.1个百分点。（图1，数据来源：据2005-2010年《全国教育经费执行情况统计表》资料整理得出）
2、从生均预算内公用经费分析。公用经费是学校用于购买办公用品、缴纳水电费等日常开支，为学校稳定正常运转提供保障的经费。预算内公用经费情况反映了财政对改善义务教育学校办学条件的支持力度。从2005年至2010年以来，江西省义务教育生均预算内公用经费逐年增加，且增幅较大。普通小学生均预算内公用经费由2005年的103.96元增长至2010年的697.25元，增幅翻了约7倍；普通初中2005年生均预算内公用经费仅129.73元，至2010年达到1，074.41元，实现了约8倍的增幅。
3、从整体上而言。近些年，江西省义务教育的生均经费呈快速增长趋势，但从表1我们可以看出，无论是生均预算内教育事业费，还是生均预算内公用经费，江西省与全国平均水平都存有很大的差距。2010年，全国普通小学与普通初中的生均预算内教育事业费为4，012.51元、5，213.91元，分别超出江西省约62.4%、54.5%。另外，在普通小学和普通初中的生均预算内公用经费方面，全国达到929.89元、1，414.33元，也分别超出江西约33.4%、31.6%。
由此可见，江西省各级政府还应不断加大财政投资对义务教育的整体投入力度，逐步缩小与全国平均水平的差距，推进全省义务教育事业实现又好又快的发展。（表1）
（二）城乡义务教育学校数与在校学生数差异较大，城镇教育规模有待扩大。城镇教育在基础办学条件、教育环境、师资力量和教育经费投入等各方面均占有绝对优势，理应承担更多的教育责任，服务更多的在校学生，但从江西目前城乡义务教育规模现状来看，情况并非如此。2009年农村普通小学学校数量为11，705所，占全省的89.8%，城镇仅占10.2%；在全省的2，579所普通初中中，农村占据了63%，城镇比例不及1/2。根据表2可看出，江西省义务教育学生有50%以上是在农村，城镇比例较小。2009年在全省4，227，464人在校生中，有67.8%在农村，这就造成了较小规模的城镇教育占据着绝大部分优质教育资源的教育不公平之现象。相比于城镇，江西省农村教育规模庞大但经费投入较少、教育资源不足、教育质量落后的严峻现状，从侧面反映出实现城乡教育一体化将面临巨大的挑战。（表2）
二、江西省城乡义务教育一体化路径探索
（一）从教育资源的角度分析
1、优化教师资源配置。逐步提高农村教师工资待遇，提升农村教师素质，增加农村教师免费培训机会，缩小城乡师资水平差距，是推动城乡义务教育一体化发展的核心。（1）城乡师资水平差距是造成城乡义务教育质量差距的主要因素，因此逐步提高农村教师的工资待遇，吸引优秀师资向农村地区倾斜是重中之重。2010年第四次全国教育工作大会明确提出要采取有力措施提高教师地位，改善教师待遇，为教师解决后患之忧。为此，各级地方政府应根据本地经济社会发展条件，对城乡之间和经济发展水平不同的农村地区之间的教师实行有差别性的地方津贴、补贴机制，即在越偏远、贫困之地区从教的教师，应获得越高的津贴与补贴；（2）在信息资源与培训机会不对等的情况下，城乡优质教师资源差距只能越来越大。毋庸置疑，建立健全农村教师培训机制，加强农村教师培训工作，使其能获得终身学习与发展的机会，不断提高农村教师队伍素质，是缩小城乡教育差距的重要措施。因此，中央政府应大力增加对农村教师培训的专项经费投入，同时省市及各地区政府也应加强师资培训机构建设，革新培训方式，提高农村教师培训质量。
2、合理均衡分配城乡义务教育经费。建立有效的多元教育投入体系，促进农村教育经费监管机制，加大对农村教育的经费支持，是推动城乡教育一体化发展的强力保障。（1）财政性教育投入不足，农村义务教育经费严重短缺一直是制约江西省城乡教育一体化发展的桎梏，因而必须建立以政府为主体的多元教育投入体系，均衡分配城乡教育经费，增加对农村教育尤其是农村义务教育经费投资额。这也是实现城乡义务教育一体化的基础条件。为此，提高农村义务教育质量，缩小城乡义务教育差距，必须均衡分配城乡教育经费；（2）构建并完善教育经费保障机制，尤其要促进农村义务教育经费保障机制改革，不仅要足额地落实财政教育经费，更要合理划分各级政府经费分担比例，并建立有效经费监管制度与经费投入监测体系。
（二）从教育体制的角度分析
1、构建城乡统一的教育办学体制。在学校层面上打破城乡壁垒，促进城乡教育的双向沟通与良性互动，是推动城乡教育一体化发展的重要条件。（1）通过多元办学体制、扩展优质教育资源，通过整合现有办学资源发挥更大的教育效用，扩展并促进教育办学资源的增量发展，在确保政府承担教育责任的前提下吸纳社会资源，鼓励行业、企业、社会团体和个人参与办学，扩大优质教育资源；（2）探索多元化办学模式。要充分尊重学校的办学自，根据学校类型和城乡发展水平，因地制宜探索多元化办学模式，探索公办学校间合作办学的途径，逐步建立城乡教育互惠互利的办学体制，并通过民办学校的特色发展缓解公办学校教育资源的不足，满足多样化教育需求。
2、建立城乡统一的教育管理体制。打破几乎已固化的城乡分割的教育制度障碍是推进城乡教育一体化发展的关键。（1）建立健全省市统筹、以县为主的教育管理体制，即由分级办学、分级管理的城乡分割的二元教育管理体制过渡到由县乡分级管理、以县为主的城乡统筹管理体制，并最终发展到由省市统一管理的教育体制。为此，必须强化中央与省市政府的统筹规划职能，强化县政府统筹教育资源之能力，促进县域内城乡教育一体化发展；（2）构建城乡户籍与学籍统一管理体制，以满足常住人口子女就近入学的目标，减少户籍、学籍制度对城乡学生流动的限制，保障进城务工人员子女能够就近接受教育。
主要参考文献：
[1]李玲等.城乡教育一体化：理论、指标与测算[J].教育研究，2012.2.
摘 要 新型城镇化背景下，如何推进农村优质义务教育资源发展、实现农村与城市优质资源的整合与统一
>> 城镇化背景下的农村义务教育 新型城镇化背景下：农村义务教育何去何从 新型城镇化背景下随迁子女义务教育问题研究综述 “新型城镇化”背景下义务教育均衡发展的创新机制* 城镇化下的农村义务教育 纵论我国城镇化背景下的农村义务教育 新型城镇化背景下我国城乡义务教育均衡发展问题研究 新型城镇化进程中农村义务教育的困境与对策 新型城镇化背景下大学生农村创业现状分析 新型城镇化背景下苏州失地农民职业培训需求的调查分析 城镇化背景下汉中市县域农村义务教育现代化内涵式发展策略探讨 新型城镇化对城乡义务教育资源均衡配置的影响及对策探析 新型城镇化进程中河北省义务教育资源均衡配置对策研究 新型城镇化进程中河北省城乡义务教育体育资源均衡配置研究 新型城镇化背景下长株潭地区农村物流现状调查及对策研究 交叉与互动：新型城镇化与义务教育均衡发展的关系 新型城镇化背景下农村人力资源开发问题的研究 农村义务教育现状的调查和分析 新型城镇化背景下农村居民城镇化意向及其影响因素分析 新型城镇化背景下的农村社区治理 常见问题解答 当前所在位置：.
[2]在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL][2015-02-28]..
[3]杨东平.新型城镇化道路对教育的挑战[N].中国教育报，2013-06-21.
[4] 翟博.教育均衡发展：现代教育发展的新境界[J].教育研究，2002（2）.
[5] 张旺，丁娟.城乡义务教育一体化发展视阈下的县域内教师交流政策研究[J].吉林师范大学学报：人文社会科学版，2014（3）.
[作者：李占启（1978-），男，河南遂平人，郑州师范学院外国语学院讲师，硕士。]
关键词：义务教育；均衡发展；研究
中图分类号：G42文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-12-0-02
一、教育均衡的概念与意义
义务教育均衡发展，就是使区域内义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态，与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应，为人人享有公平、公正地接受义务教育全力提供充足的保证。
实现义务教育均衡发展具有重要的理论意义和政策意义。
（一）理论意义
教育资源是公共物品，公共物品由政府提供，由社会公众共同享有。在享有上具有非排他性，就是说不论任何人、任何组织，只要你是我国法定公民，就有权享有政府的教育服务，在这一点上人人平等，这与“基本公共教育服务均等化”是完全符合的，就是说我们提倡教育的均衡发展，与教育是公共物品的性质所决定的。
（二）政策意义
推进义务教育均衡发展是贯彻落实党的十七大精神的重要措施。十七大提出缩小区域发展差距就必须重视实现基本公共服务均等化，反映在教育上就是要实现义务教育均衡发展。
推进义务教育均衡发展是教育事业发展的自身需要。当前我国教育面临的主要问题就是城乡发展部不平衡、区域发展部平衡，解决这一问题就必须更加强调教育均衡的重要地位，多在这一方面下功夫。
推进义务教育均衡发展是实施素质教育的重要保证。当前素质教育的深层次障碍仍然存在，重要一点就是地区和学校之间的发展差距过大，实现义务教育的均衡发展有利于薄弱学校获得更多地优质教育资源，提升素质教育的水平。
二、平顶山市义务教育均衡发展存在的的问题
（一）城乡义务教育发展失衡
1、农村义务教育布局不合理，办学条件落后
近年来，尽管平顶山市抓住国家大力发展农村义务教育发展机遇，相继实施了农村中小学危房改造工程、现代远程教育工程、初中校舍改造工程等一系列重大工程项目，使农村义务教育办学条件得到初步改善。但农村义务教育学校布局调整力度不大，学校布点过多，随着城镇化进程的加快，形成一些“空壳学校”，造成资源浪费。正是由于学校布点过多，致使不能集中使用教育基建资金，农村学校基础设施建设仍很薄弱，办学条件明显落后于城镇学校。
2、在教学设施方面存在不平等
随着九年义务教育的普及，农村教育有了很大的发展，但由于我国教育历史上的城市导向，农村的教育发展水平与城市相比还有较大差距。城乡在办学规模、教学设备和师资力量等方面存在巨大差异，市中心的一所现代小学配有高标准的游泳馆、图书馆、科技馆、报告厅，每个教室都配有电脑、投影仪等设备，并且还配有专门的书法教室、劳技教室、计算机教室等等，而许多农村小学甚至连基本的校舍都保障不了，于是就出现了“农村学校像非洲，城市学校像欧洲”这样的说法。
3、师资力量悬殊，导致孩子在受教育方面，存在明显的不平等
城市的教师大都经过层层选拔，接受过正规的师范教育，理论基础扎实，在教学上享受着优质资源，在待遇上也普遍高于社会平均水平，而农村的教师现状是数量不足、质量不好，有一些偏远贫困地区甚至要一个老师带全校所有学生。一般来说，辍学率反映了学生享受教育资源的结果。农村中小学学生的辍学率比城市中小学生高。2005年初全国初中在校生平均辍学率下降至2.26%，但农村初中的辍学率仍为3.91%,且居高不下,高于全国平均水平。目前，农村中小学教师队伍主要存在以下几大问题：（1）在教学方法以及观念上落后，陈旧。农村教师因为受到农村整体边缘化，滞后化的影响，用经验主义的方法去教育孩子，存在着极大的不科学问题，基本不懂得从孩子的心理方面，用科学的知识去教育，甚至存在严重体罚的情况；（2）整体知识文化水平和素质偏低，大多数的农村教师学历水平都不高，甚至还存在初中毕业回来教小学甚至初中的情况，还有大量代课老师，知识能力都不发保证质量，这在很大程度上影响到了授课的质量问题；（3）教师的工作积极性和态度都不高。在市场经济的冲击下，人们的思想意识都发生了很大的变化，乡村教师自身的经济条件明显不好，使得乡村教师没有一定的物质激励，在与城市里的教师队伍相比较的时候，产生很强的挫败感和失落情绪，同时，学校又没有引进竞争机制，没有压力，也没有动力，就产生懈怠情绪和不积极的心态，这些对于学生的学习来说，更是雪上加霜了。四是乡村教师队伍不是很稳定，结构总是在变动。由于乡村环境的确是差强人意，乡村教师总是希望能努力的进入城市，追求更好的待遇以及更好的自身价值的实现，所以，乡村教师无心教书，把很多精力都放在的去城市发展或者改行的努力上面，所以农村教师队伍极其的不稳定，
（二）办学行为不规范问题仍比较突出
一些学校教育理念相对落后，缺乏按照教育规律办学的自觉性，办学行为不规范，内部活力不足，学生负担过重，特别是乱招生、乱收费现象屡禁不止，已经影响了教育形象。个别教师职业道德素质不高，私自办辅导班、侵犯学生权益等现象时有发生，必须常抓不懈。
三、平顶山市义务教育发展不均衡的原因分析
（一）政府职能缺失，政府间教育投入责任不明确
每一级政府应该在教育投入中分担各自的责任，单靠政府哪一级政府的力量是远远不行的，因此，各级政府的教育投入分担比例的合理性一直是各国政府探讨的重要课题，世界发达国家对此均有严密而明确的法律规定。相比之下，我国根本没有从政策上规定各级政府的投入比例，使政府教育投入责任模糊，从中央到地方的各级政府，谁都可以尽量降低对义务教育的投入比例，即使完全不投入，也没有任何有效的、硬性的规则来制约。
（二）区域教育资源分配不均
由于城乡二元经济结构制约了农村经济的发展，是造成城乡教育不公平的根本原因，城乡二元经济结构在发展中国家普遍存在，作为发展中国家之一的中国也不例外，随着经济的不断发展，二元经济结构严重制约了我国经济的全面发展。这种城乡二元经济制度的种种设置与安排，使教育资源配置存在突出的“城市优先取向”，在表现出不平等的同时拉大了城乡差距。建立在城市学校基础之上的办学标准，自然出现了教育资源配置的基本特征：先城市后农村，先重点再普通，先市民子弟后农村子弟，以城市和市民为中心，以农村和农民为的教育资源配置路线[2]。在这种情况下，农村义务教育的落后就是一种必然现象了。中国城乡差距的根本问题在于城乡教育对公共资源占有的不平等，这种不公平的政策是造成城乡教育差距的最主要因素。
（三）教育投入严重不足，制约城乡教育均衡发展
受县域经济发展因素的影响，农村义务教育经费仅靠县级政府的财力是难以保证的，实现“以县为主”农村义务教育管理体制后并没有彻底解决农村义务教育经费短缺问题，中央核定的农村义务教育阶段免除杂费补助标准远远低于原定的“一费制”杂费标准，保障资金与办学需求差距较大，农村学校基础设施建设还很薄弱，办学条件明显落后于城镇学校，与城镇学校形成强烈反差，特别是一些僻远的农村、沿黄乡村，很多学校仍然存在危房，图书、仪器等方面根本达不到省定的基本办学条件标准。
四、对策
（一）强化政府责任，加大投入
切实落实市、县级政府义务教育投入责任，建立义务教育投入稳定增长机制。各级财政要依法足额安排义务教育经费，确保实现“三个增长”。逐步提高城市义务教育阶段学校生均公用经费标准，逐步提高义务教育阶段家庭困难寄宿生生活费补助标准，扩大补助面。按照规定征足、管好、用好城市教育费附加，按规定程序开征地方教育费附加，专项用于教育事业。设立教育发展基金，接收社会捐赠。完善装备投入保障机制，确保公用经费预算一定比例用于购置仪器设备、教学办公用品及图书资料等。充分发挥教育督导团的监管作用，促进各级政府切实加大教育投入，落实政府责任，扭转当前县区政府对教育投入不足现象。
（二）重视农村地区发展
1、强化农村学校管理，狠抓学校内涵发展，注重提升农村学校教育教学质量。要加大农村教师培训力度，全面提高农村教师业务素质和教学能力，全面提高农村学校办学质量和效益，使农村适龄儿童少年“进得来，留得住，学得好”。
2、进一步加大支援农村教育工作力度。在以县为主的义务教育管理体制下，鼓励开展城乡教育一体化、教育资源共享等区域性改革实验。要本着“有利于管理、有利于提高教育质量”的原则，可以将县域内义务教育划分为若干个学区，在学校隶属关系不变、法人不变、编制独立的前提下，学区内学校实行联合办学，互派师资，学，资源共享，捆绑考核。充分发挥学校的辐射、带动作用，积极开展义务教育各阶段同层次学校“老校+新校”、“强校+弱校”等模式探索及“教育联盟”、“强校托管”、“强校兼并”等试点运作。
3、优化农村师资队伍，实现城乡教师素质同步增强。要建立由政府主导、教育、人事、发展规划、财政等部门参与的城乡学校教师调配机制，要选配优秀大中专院校毕业生和优秀城镇学校教师到农村学校从事教育教学活动，全面推进素质教育，逐步提高农村学校教育教学质量，推动城乡教育同步发展。要采取得力措施，督促县级政府加大工作力度，对现有编制缺额进行全员补充，解决“有编不进”问题。建议由市级教育行政部门以目前在校生数为基础，并对今后三年或五年学生入学情况进行科学预测，以市为单位进行核定编制，打破县域界限，根据在校生情况和教师流动情况对教师编制进行调整，及时补充缺编教师。
（三）规范办学行为，促进生源均衡配置
完善招生入学政策。按照适龄儿童、少年数量和学校分布情况，科学划定学校服务范围，坚持划片招生，就近入学政策，禁止义务教育阶段学校以各种名义招收培训班、实验班，严格控制大班额现象。积极探索普通高中招生分配生合理分配政策，逐步提高农村初中高中招生分配生指标。逐步建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、推进素质教育、提高教育质量上来。建立健全“教研赛考评”工作机制，引导各级各类学校在办学思想、教育理念、队伍素质、教学改革、管理水平、文化创新等方面比学赶超，全面提升学校办学水平和教育质量。深化教育制度改革，建立健全教育教学质量监测评价和教学指导体系。
参考文献：
[1]翟博.教育均衡发展:现代教育发展的新境界[J].教育研究,2002,(2).
[2]焦树国,管刚,王闯.农村义务教育均衡发展问题研究[J].中国商界(上半月),2010.(1).
[3]曹振华.教育公平视角下的我国农村义务教育均衡发展研究[J].甘肃科技,2008,(24).
