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(一)师资力量城乡差距巨大
农村小学生师比为平均为13.6，县镇小学生师比为14.9。农村学校因学生不足、班额小，师资数量相对县镇而言较为缺乏，特别是部分学科教师，如音乐、美术、信息技术等配备不全。从教师职称和学历结构反映的师资水平，县镇学校远远高于农村。据调查，惠民县第一实验小学教师中研究生及以上学历3人，本科及以上143人，专科及以上46人；高级职称及以上29人，中级职称及以上72人，中级职称以下91人。惠民县辛店镇中心小学教师中本科学历11人，大专学历16人，中专学历7人。可见，县镇小学师资水平的人员配备、学历结构、职称结构均远远好于农村小学。
（二）教学条件城乡差距明显
惠民县教学资源配置农村小学均落后于县镇小学，小学教育整体投资水平较低，城乡差距显著。县镇和农村学校生均图书蔵量分别为14.0册和8.3册，农村学生生均图书为城镇学生的58.8%；县镇和农村学校生均固定资产总值分别为3751元和1774元，农村学生生均固定资产总值为城镇学生的47.3%。体育用场面积、理科实验室仪器，县镇所有学校全部达标，达标率100%；农村小学达标率分别为47.5%和86.9%。
（三）教育投入乡镇差距较大
惠民县小学校舍总建筑面积为17.30hm2，小学在校学生6.28万人，生均校舍面积2.75m2，远远低于7.43m2米/生的全国平均水平。生均校舍面积不达标，校舍存在安全隐患，农村地区尚有部分小学亟待新建、改建、扩建、迁建，学生宿舍及其配套设施、运动场地和体育设施严重不足，教学技术装备落后。
（四）农村生源流失问题突出
惠民县城乡小学发展不平衡，导致农村小学生源流失十分严重。根据惠民县教育局提供的资料，惠民县全县小学正常转入44人，转出96人，分别占全部小学人数的0.11%、0.24%；初中阶段转入164人，转出276人，尚有辍学125人，分别占初中阶段学生总人数的0.17%、0.28%、0.13%。生源的流失使农村中小学校面临许多困境，尤其严重的是部分学校面临着无生可教的地步，甚至被迫撤并。
二、惠民县农村小学空间布局特征
（一）农村小学分布密度差异显著
惠民县农村小学空间分布不均。各镇小学数量最多的是胡集，全镇16所小学，其次是石庙，全镇13所小学，还有李庄、何坊，全镇各有10所小学。小学数量最少的是麻店，全镇仅4所小学。全县共有小学114所，平均每个小学服务的区域面积为12km2，服务的自然村数量为11.3个，服务的人口数量为5629.9人。除县城外各乡镇每个小学服务的区域面积为11.75km2，服务的自然村数量为10.67个，服务的农村人口数量5110.9人。县城小学服务人口数量最多，达11308.6人。各镇办中，麻店镇小学服务人口数量7522.3人，李庄、魏集、大年陈、辛店、皂户李等5个镇小学服务人口数量超过5000人，胡集镇小学数量最多，每个小学服务人口数量最少，为3750.9人。每个小学服务的区域面积和自然村数量比较，姜楼最多，分别为26.6km2和23.6个自然村；胡集最少，分别是8.6km2和5.9个自然村。惠民县县镇学校规模比较大，在校生人数多；乡镇学校在校生人数少，特别是某些村级教学点规模偏小。有的小学只有1个年级或2个年级，如桑落墅镇的明德小学只有一年级55人，苏堡小学只有五年级和六年级共60人，徐家小学五年级和六年级共83人；胡集镇的于桥小学四个年级仅63人，白桥小学四个年级76人；李庄镇大周小学五年级和六年级136人；石庙镇奎星刘小学五年级六年级共73人，九龙小学五年级六年级共33人；淄角镇大魏小学只有六年级13人。惠民县村级学校特别是偏远地区的学校生源严重不足，个别小学或教学点的学生不到20人，教育资源没有得到充分利用。
（二）农村小学与村落空间分布不协调
惠民县小学达到了4.8km的全覆盖，其中距离小学1.2km以内的村有600个，占47.73%；1.2~2.4km的村庄有529个，占全部村庄的42.08%；距离小学2.4~3.6km的村占9.22%；距离小学3.6~4.8km的仅有12所。可见，惠民县小学集中分布在距离村庄2.4km以内。总体看来，惠民县农村小学能满足大部分村庄学生就近入学的要求，但部分村庄上学距离偏远，如大年陈镇的西南部、石庙镇与皂户李镇交界处、皂户李镇与淄角镇交界处、辛店镇与麻店镇交界处等部分村庄。
（三）农村小学空间聚集特征分析
惠民县小学主要设置在乡镇中心驻地附近的村庄，围绕乡镇中学驻地出现聚集趋势。以5.25km为半径，孙武镇大孙小学邻近村庄最多，有25个；其次是何坊街道办小学邻近村庄24个，大年陈镇孙家中心小学邻近村庄21个。邻近村庄最少的小学是清河镇中心小学，只有1个邻近村庄；其次是胡集镇东西屯小学，有3个邻近村庄。桑落墅镇明德小学、魏集镇中心小学、清河镇学区小学各有4个邻近村庄，有11所小学邻近5个村庄。个别乡镇小学数量过多，部分区域小学存在过度聚集。如桑落墅镇的徐家小学附近的村庄可以被桑落墅镇中心小学和苏家堡小学、韩龙章小学覆盖；李庄镇聂家小学、大周小学、蔡冯小学三所小学处于聚集现象；石庙镇的梁家小学和老关赵小学存在聚集现象等。
三、惠民县小学教育城乡一体化的政策建议
化解城乡教育差距必须从单项制度的改革转化为整体教育环境的改善与提高，其根本的措施是城乡教育一体化。惠民县城乡教育差距矛盾的主要方面是农村教育落后问题，因此实现城乡教育一体化的关键是提高农村小学教育质量。具体措施主要有：
（一）调整城乡小学空间布局，优化资源配置
针对惠民县农村小学校布局存在的问题，应在新农村建设的同时做好学校的合理规划，本着“学生就近入学，学校均衡布局，适度向乡镇所在地集中，教学点跨村联办”的布局调整思路，以优化教育资源配置、提高教育质量和办学效益为前提，科学合理地调整农村小学的布局。从农村小学生的身心条件来看，低年级学童单程徒走上学的时间，平原地区以不超过30分钟、行程约1.5公里为宜；高年级以不超过40分钟、行程约2公里为宜。如以上述标准考察惠民县的农村小学，则以低年级学生的体力和身心条件，惠民县所有乡镇的小学数量均偏少；而以高年级的身心条件，则有姜楼镇、麻店镇、辛店镇、大年陈镇、皂户李镇等高年级小学数量偏少，其余乡镇小学的服务半径均能符合小学生步行的距离要求。对于小学相对聚集的区域，如桑落墅镇徐家小学、苏家堡小学、明德小学，李庄镇聂家小学、大周小学、蔡冯小学，石庙镇的梁家小学、老关赵小学等，应在不违背学生就近入学原则的条件下，将小学在校生人数少、规模小的学校合并到邻近的小学。但对于小学数量本来就偏少、学生入学距离远的区域，如大年陈镇的西南部、石庙镇与皂户李镇交界处、皂户李镇与淄角镇交界处、辛店镇与麻店镇交界处等，则应考虑增设学校，以满足学生就近入学的要求。
（二）增加农村小学投入，改善办学条件改善农村小学的.校舍条件和各种教育设施条件，是实现城乡教育一体化的根本保证。惠民县是山东省典型的农业县，财政收入少，难以保证农村小学教育的投入。所以，惠民县城乡教育一体化是在本县经济甚为落后的情况下进行的。因此，首先要切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入。其次，积极争取国家政策和财政的扶持。惠民县必须要积极争取国家和省、市的教育投入，才能满足城乡教育一体化对财政投入的要求。第三，要注意教育投入的合理分配，使教育投入进一步向农村小学倾斜，促进惠民县城乡中小学校硬件设施均衡配置，进一步提高农村小学教育设施的规模和质量。
一、城乡学前教育一体化中农村学前教育面临的机遇
( 一) 经济上的调节促使农村学前教育得到合理的资源配置
由于党和政府对农村学前教育发展的高度重视，地方政府在规划当地学前教育的资源时会将该地农村与城市一同归入设计范围中，在经济上进行合理的安排，在结合了城乡学前教育一体化的发展情况后，在一定程度上会优先加强农村学前教育在学前教育界中的地位，促使农村学前教育得到合理的资源配置。
( 二) 缓解了农村学前教育师资队伍空缺的问题
农村学前教育师资队伍的缺乏是影响农村学前教育整体质量的主要原因。根据调查显示，我国部分地区在城乡学前教育一体化的推行下，农村学前教育受到当地政府的着重关注，甚至要求学前专业的大学生必须在毕业后优先选择农村地区的教育工作，而这一策略上的要求正好解决了农村学前教育教师空缺的问题。
( 三) 合理的规划推进农村学前教育的发展道路
随着城乡学前教育一体化在全国的推行，促使各地区农村学前教育也朝着合理化的方向发展着。首先，政府必须使农村学前教育和城市学前教育得到同等的对待，促使农村学前教育跟上城市学前教育发展的步伐。其次，政府在对农村学前教育规划时必须结合农村整体变化的趋势以及文化特征推动其科学性的发展。最后，政府还需关注农村儿童的认知需求，帮助农村儿童未来的学习打下坚实的基础。
( 四) 推动农村学前教育的发展更加规范性
在城乡学前教育一体化的推行中，城市与农村在学前教育领域中的交流能够推动农村学前教育朝着城市学前教育发展的方向发展着，与此同时，农村学前教育中师资队伍的缺乏能够在城市学前教育经验中得到提高，从整体上将农村学前教育的质量得到提升。
二、城乡学前教育一体化中农村学前教育面临的挑战
( 一) 政府对农村学前教育资金投入的不足
据调查显示，党和政府对城乡学前教育一体化下农村学前教育的投入中资金的投入仍旧呈现不足的现象，并且对农村学前教育方面呈现着固定的投资倾向。特别是我国西部和中部农村地区，由于当地政府经费的有限，导致该地区农村学前教育长期处于停滞的发展状态，这在农村学前教育合理的规划中是一个巨大的挑战。
( 二) 农村学前教育的教师水平难以提高
各地政府在对农村学前教育经费上的投入难以做到最大程度上的满足，容易导致农村学前教育制度中教师资历难以得到提高，虽然部分地区要求学前专业的大学生毕业后服从到农村教育中去，弥补了师资队伍的空缺，但在教师教育水平上仍旧存在着缺陷。特别是在公办的幼儿园被推向市场后，导致幼儿教师严重的流失，而民办幼儿园所占比例过大，迫使公办和民办的幼儿园在生源竞争中产生小学化问题的冲突，双方之间强势的竞争严重影响了城乡一体化幼儿园之间的交流与合作。
( 三) 地理文人环境在农村中的独特性
由于农村区域面积较大，在人口分配上又难以均匀化，促使农村家庭经济差异较大，有的家庭富裕，有的家庭贫困。其次，由于部分农村家长还存在陈旧的教学思想，对学校教育的认知意识较为肤浅。这些影响因素长期作用下容易导致农村幼儿园建设规模偏在乡镇幼儿园中占有比例过大，使得幼儿园在管理方面上有所缺陷。此外，一些农村家长甚至向学校提出不符合现代观念的要求，迫使幼儿教师在家长的要求和教育要求中难以抉择。
( 四) 农村学前教育在管理制度的不完善
农村教育对学前教育管理制度的不完善也是农村学前教育面临的一大挑战。由于目前农村幼儿园受到市场经济上的冲击，迫使地方教育管理机构中学前教育部门被撤离，导致管理人员的严重流失，一方面是因为学前教育管理权限与责任上出现了混乱的现象，另一方面，在对学前教育管理上缺少正确积极的引导，迫使管理人员被动性的执行教学相关检查。此外，在教育管理部门中还存在私自挪用地方政府对学前教育投入的经费，使得农村幼儿园的发展停滞不前。
三、促使农村学前教育在城乡一体化中发展的对策
( 一) 完善农村学前教育管理制度
一个完善的教育管理体系是农村学前教育发展的保障，因此，地方政府必须落实该地教育管理的职责，特别是针对农村学前教育设立的学前教育管理部门，必须根据当地人口结构变化等影响学前教育发展规划的因素制定与学前教育相关的机制，如教育安全、经费、卫生、监管等。
( 二) 注重农村本土文化与现代文化的结合
对于农村教育而言，它具有城市教育缺少的本土资源，而这种本土资源在农村学前教育中不仅能够全方位的滋养幼儿的精神世界，同时丰富的自然资源还能扩大幼儿的认知视野。而城市教育有着农村教育所缺少的优质教育资源，这对于农村学前教育发展来说是必不可少的。倘若政府在实行农村学前教育政策的时候将农村学前教育体系完全的城市化，那么就严重忽视了农村本土的特殊性。因此，政府在注重农村学前教育发展对策的时候必须将农村特有的本土文化与城市具有的教育资源结合起来，避免盲目的跟随和模仿，促使农村学前教育的发展走向更加客观、理性的发展道路。
( 三) 转变教师与家长的教育理念
当政府将农村本土文化与现代文化融合起来针对农村学前教育做出改善时，还要注重教师与农村家长教育观念的改变。思想观念是任何事物行动的出发点，因此国家要想促使农村学前教育走向正确、合理的发展道路上，就必须科学化的转变教育工作者的教育理念，加强家长对学前教育的全面认知，使其陈旧的思想在教育过程中逐渐的转变着。农村幼儿园可以通过幼儿专家、教师以及家长之间的相互交流，或者创造能够使教育工作者和家长共同参与的幼儿教育活动和平台，促使教师在交流中树立正确的儿童教育观念，同时转变家长对幼儿的教育思想。
( 四) 加大学前教育师资队伍的建设
在建设农村学前教育发展的管理制度中必须要求幼儿教师能够承担幼儿保育和教育的双重职责，建设一支呵护儿童生活，教育业务精良的幼儿教师队伍。首先，依法落实幼儿教师的社会待遇，维护其教育权益，同时加强对农村幼儿教师精神上的关心，促使幼儿教师能够积极的留在农村幼儿学前任教。其次，安排代课老师转向合格教师的培训和指导，加强学前教育教师的教育水平，以此带动农村学前教育师资的发展。
[关键词]城乡一体化 职业教育 内涵 理论预设 路径
[作者简介]谭璐（1973- ），女，广东台山人，广西科技大学汽车与交通学院党总支副书记、副院长，副研究员，硕士，研究方向为职业教育理论、思想政治教育。（广西 柳州 545006）
[课题项目]本文系教育部哲学社会科学研究2010年度重大课题攻关项目“构建城乡一体化的教育体制机制研究”的阶段性研究成果。（项目编号：10JZD0041）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）06-0012-03
一、城乡职业教育一体化的提出及其内涵
（一）城乡一体化的内涵解读
从词源上来看，“一体化”的概念主要出自拉丁语的“integration”，其本意为“革新”，翻译成汉语后其含义则是“将各个部分组合为一个新的整体”①。早在19世纪末期，英国著名城市学家哈沃德・艾本泽（Ebenezer Howard）在其《明天是最好的变革路线》一书中就提出“城乡一体化”的概念，书中倡导“要用城乡一体化的社会结构来取代城乡对立的二元分割的旧社会形态”②。在此基础上，很多学者也对城乡一体化展开了相关研究，并针对城乡一体化提出了不同的概念。如张涛等认为，城乡一体化是在城乡统一发展的规划基准下，实现城乡之间各个要素的自由流动、互通互融、相互协作，最终实现城乡社会之间协调发展的和谐形态③；黄爽认为，城乡一体化是指城市和乡村在发展经济过程中，从各自的优势出发，谋划城乡协调发展、共同繁荣和富裕的方略，最终实现城乡融合。④
综合我国学者对城乡一体化研究的定义，我们将城乡一体化概括为：当一国生产力与城市化水平达到一定程度或阶段时，社会的结构化转型迫切要求打破城乡二元制的社会经济结构，缩小乡村与城市之间的发展差距，这时就需要通过政治、经济、管理等体制的改革，以实现城乡之间在经济、文化、教育、生态等领域的“共存、共荣、共促、共发”，最终实现城乡经济、社会、文化、教育、生态等方面的一体化。
（二）城乡教育一体化概念衍生
关于城乡教育一体化的内涵，相关学者从不同角度和层面进行了阐述。部分学者从“城乡教育一体化是城乡一体化在教育领域的具体实现”这一研究视角出发，认为城乡教育一体化就是城乡一体化在教育层面的目标实现。还有部分学者从城乡教育公平与均衡的角度出发，认为城乡教育一体化本质上就是为城市和农村的受教育者提供平等、均衡的受教育产品和环境。
综合各个学者关于城乡教育一体化的论述，笔者认为，城乡教育一体化就是为了满足城乡居民对物质和文化的共同需求，缩小城乡之间的教育差距，把城市教育与农村教育作为一个整体进行统筹谋划，通过教育体制改革，以打破城乡二元教育结构，在教育资源配置、规划发展、政策保障、体制机制、内涵建设等层面达到一体化，最终实现城乡教育共同现代化的过程。
（三）城乡职业教育一体化内涵的界定
城乡职业教育一体化作为城乡一体化的三级衍生概念，其研究尚处于起步阶段。根据城乡教育一体化的内涵，我们认为，城乡职业教育一体化是指打破城乡职业教育的二元结构，将城乡职业教育纳入一个共同的职业教育系统环，在职业教育系统环中通过整合城乡职教资源，实现城乡职业教育资源的“共享、共融、联动”，最终呈现“以城带乡、以乡促城、城乡互动”的职业教育局面，促进城乡职业教育的协调、均衡、可持续发展，从而实现城乡教育一体的发展过程与目标。
二、城乡职业教育一体化的理论预设
（一）共同体论
共同体理论作为人类生存生活的基本方式的理论化表现，是指人类基于一定的生活需要或生活目的，组成的一个具有稳定性和共通性的交往或生活圈，同时也是人的组织化的重要表现形式。城乡职业教育一体化将处于两个端口的城市职教与农村职教进行完美衔接，组成一个职教共同体。在城乡职业教育的共同圈中，城乡职业教育有一个共同的公益性目标，即为了实现城乡职业教育的共同提升，满足城乡对职业教育的共同需求，在城乡职业教育之间所开展的相互维系和帮扶。城乡职业教育作为职教共同体的重要组成部分，兼顾城市职教与农村职教双方的共同利益，使两者利益服从于集体利益，发挥超个体功能，实现城乡职业教育发展的提升。从根本上说，城乡职业教育一体化将城乡职教作为一个共同体进行调配，也从政治体制层面打破了二元格局的枷锁，对实现城乡职教的和谐发展、共生共荣具有重要作用。
（二）教育公平论
教育公平论不仅要在理念层面体现教育起点、过程以及结果的公平与正义，更要在实践中进行落实。教育公平与教育均等不同，教育均等论强调的是教育的均等化与平均化。⑤两者之间存在很大的差别，不能直接断定两者无法相容。在一些特定的情景中，教育公平是一种无视个体差异的人人平等，而且把量的均等化作为实现公平的重要手段。但在另外的情形下，教育公平和教育均等作为一对矛盾体共同存在，两者的指向也存在差别，过于追求量的均等化会对教育公平产生不利影响，因此，对个体间的差异进行量的区别划分可能会更好地促进教育公平。城乡职业教育公平的衡量标准与教育公平的衡量标准具有共性，可以用职业教育的起点公平、职业教育的过程公平以及职业教育的结果公平这三个标准来衡量。职教的起点公平是实现城乡职业教育一体化的基础条件，因此，必须打破二元化的职业教育城乡招生体制，才能使农村职教生不输在起跑线上。根据教育的公平论，在城乡职业教育一体化建设过程中，首先要保证教育起点的公平，然后再实现教育过程和教育结果的公平。
（三）社会和谐论
和谐社会论作为教育发展的理论支撑之一，在城乡职业教育一体化的发展中发挥着重要作用。然而从目前来看，我国城乡之间的教育差距直接导致了城乡居民的经济和综合素质的不平衡。针对这一现状，提出城乡职业教育一体化建设既是可行的，也是必要的。只有加强农村职业教育的发展，进一步提升农村居民的生存技能水平，才能间接地提升农村居民的收入水平，缩小城乡之间的发展差距，化解城乡发展的二元矛盾，这也符合和谐社会发展的价值尺度与规律。贯彻城乡职业教育一体化的发展战略，必须根据我国的具体国情，妥善解决城乡职教间的利益差别和冲突，这也要求在教育发展和改革中，既要尊重城乡职教的差别，也要利用教育行政手段促进二者的利益融合，以合二为一的模式统筹规划职业教育一体化的发展路径。
（四）城市发展论
职业教育城乡一体化的发展理念和思路符合我国城乡发展的路线，也是城市发展论的要求。城乡差别是马克思早年提出的三大差别之一，也是首先要解决的差别。具体而言，要消除城乡之间的差别必须经历三个阶段，即城乡依存、城乡分离和对立、城乡融合。对此，很多学者也对我国城乡一体化的发展阶段进行了设想，如周家来提出我国城乡一体化发展要经过“乡育城市―城乡对立―城乡相融―城乡一体”这四个阶段。从这方面看，我国城乡职业教育的发展由城乡对立到城乡均衡、再由城乡均衡到城乡统筹，最后达到城乡职业教育一体化，这个过程也符合我国城乡一体化建设的发展规律。
三、实施城乡职教一体化的路径选择
（一）积极推进职业教育资源的城乡共享一体化
城乡职业教育一体化建设的目标在于通过城乡统筹实现职业教育资源的合理配置和师资、教育信息资源的共享。⑥
1.在城乡一体化建设的大背景下，要加快推进职业教育资源或要素在城乡之间的自由流动，实现城乡职业教育间的资源共享，这是我国职业教育发展的必由之路。一般来说，教育资源由两部分组成：一部分是“软”性教育资源，包括智慧型的师资力量、信息技术和信息资源等；另一部分是“硬”性的物质型资源，包括校园校舍、图书、教学设备设施、教学场地等。推进职业教育资源的城乡共享一体化，需要软硬兼施。
一方面，在职业教育的“软”性资源共享方面，要建立城乡职业院校的教师交流或流动制，在城乡区域化之间实行教师的流动化教育教学。实施职业教育教师在城乡之间的岗位流动制，不仅能够提升农村职业教育的教学质量，也能加快职业教育教师的成长；在职教信息技术资源的城乡共享层面，构建一套城乡职业院校信息交流服务平台，要充分利用信息技术资源的可重复性、可复制性、再增值性等特点，研发出一个城乡职校的招生、技能培养、就业的信息服务网络，实现城乡职业教育在学生培养全过程的信息资源共享。另一方面，在城乡职教的“硬”性资源共享方面，由于城市职业教育的办学物质条件远远高于农村，可以开展城市职业院校扶持农村职业院校的帮扶办学活动，共享教学设施、共建教学实践基地，在帮助农村职业院校改善办学条件的同时，实现城市职校硬件资源利用的最大化。
2.要加快城乡职业教育资源的结构性优化和调整，不断加大政府对农村职业教育的投入力度，特别是落后地区职业教育基础设施的投入。只有建立完善的农村教育配套设施，才能吸引更多的职业教育人才。政府可以将贫困地区农村职业教育的基础设施建设纳入政府财政预算，实施优惠的财政政策，加大对农村职教的投入，打造一个全域型的城乡职教一体化建设试点区。加快城乡职业教育一体化建设，还要注重城乡之间的平衡，在城乡职业教育的资源配置方面不仅要锦上添花，还应雪中送炭。与此同时，城乡职业教育一体化建设不是城乡职业教育的同质化、对等化，而是在强调城乡职业院校特色与个性基础上的共同发展，即要根据不同地区经济文化背景和学生的差异，配置不同的职业教育资源。
（二）不断加快职业教育制度建设的城乡一体化
1.建立职业教育一体化的城乡管理制度。推进城乡职业教育的一体化建设，先从管理制度入手，建立城乡职业教育一体化的管理制度。⑦当前，我国职业教育的管理体制仍以县为核心，由于范围过小，无法实现更高层次的统筹，与城乡职业教育一体化目标存在很大的差距。众所周知，县级政府财政与资源的制约性很大，管理权限和管理能力也比较有限，在城乡一体化建设推进过程中表现出“心有余而力不足”的状态，城乡差距过大的现实无法得到真正的缓解，在教育方面更是如此。要想改变这一现状，就必须从政府管理体制中找到突破口，提升统筹主体的管理级别，拓宽城乡职业教育一体化的统筹区域和范围，如可以将对教育的城乡统筹主体上升为市级管理的范畴，在市域范围内由市政府对人财物进行统一管理，统一处理职业教育投入、教师队伍建设以及教育管理等重大问题，这样可以大大增强与城乡职业教育一体化内涵的契合度，缩小城乡之间的教育差别。
2.建立职业教育一体化的城乡投入制度。教育投入直接关系到教育的发展，城乡职业教育之间的发展差距很大一部分归因于我国存在已久的、不合理的城市偏向的教育投入制度。⑧在职业教育资源的占有量层面，要落实“财政中立”与“重点补偿”的政策。第一，要建立城乡职业教育一体化的公共财政体制。要从根本上改变农村职业教育的弱势局面，就必须提高对农村职业教育的拨款额度，统一城乡之间的教育经费标准。此外，还要加大对农村贫困职教生的财政投入，帮助贫困生顺利完成学业。第二，构建各层级政府对农村职业教育基金的责任分摊制度。为了保持农村职业教育经费投入的稳定性，需要拓宽教育经费的来源，在适当条件下可以通过建立“以中央政府为主体、地方政府为辅”的教育财政分担制度，加大中央和省级政府对农村职业教育的财政拨款力度，由县级政府按一定标准进行扶持。第三，完善政府对职业教育的财政转移支付制度，保证转移支付制度的规范化和透明化。此外，还要健全职业院校的财务公开与投入绩效考核制度，保证教育经费使用效用最大化。
3.建立职业教育城乡一体化的城乡办学制度。加快办学体制改革，促进城乡职业教育一体化办学体制的建立，打破城乡二元办学体制的束缚，推进城乡职业教育的交流与协作，积极探索城市职业教育帮扶农村职教发展的模式与机制。第一，加快办学体制创新，探索多元化的职教办学体制以拓展优质职教资源⑨。城乡职业教育办学体制改革的重点和突破口，就是在整合现有职教资源、使其最大程度地发挥效用的前提下，拓展职教办学的增量资源，从明确政府责任的基础上，积极吸纳社会资源如社会团体、行业、企业以及个人参与城乡职业教育一体化建设，进一步拓展职业教育的办学资源。第二，积极探索职业教育的多元化办学模式。在城乡职业院校的发展过程中，要充分尊重其办学管理的自，同时还要根据职校的类型及其所处的发展阶段，因地制宜、因校制宜，探索职业院校的多元化办学模式。具体来说，可以通过校企合作、校际合作、公私合作等方式，建立城乡一体化的职教办学模式，满足不同学生的教育需求。
4.建立职业教育一体化的教育质量保障制度。教育质量是学校生存和发展的根本，城乡职业教育之间存在的巨大差距从根本上说是教育质量的差距。要不断提升职业教育的水平和质量，建立职业教育一体化的质量保障制度尤为重要。具体来说，质量保障制度由质量评价标准、检测流程、问责与改进体系等构成。第一，从上到下依次建立国家、省、市、县域的各层级教育质量评价与保障标准，在制定该标准时应兼顾职业教育的基础性、宽泛性以及差异性。第二，要建立健全职业教育的质量检测与评价标准，对教育质量标准的实施情况及时进行监测与评估，以保证质量标准能够顺利落实。第三，根据职业教育的质量评价结果，及时向被测评的区域和院校反馈信息，对管理或教育质量未达标的区域或学校提出改进措施，并对相关责任人进行问责处理。
（三）建立职业教育一体化的教师管理机制
1.建立职业教育城乡一体化的师资管理机制。教师是最重要的教育资源，它决定教学质量的高低，对学生的未来发展具有重大的影响。教师人事制度是对教师这一重要资源进行配置的相关规则。⑩从城乡职业教育一体化视角加以审视，当前的教师人事制度问题突出，已成为制约城乡职业教育一体化的制度瓶颈，总体而言，可以概括为以下几个方面：第一，在城乡职业教育教师人力资源的规划上，缺乏统筹安排，导致农村地区职业教育师资力量薄弱；第二，在职业教育教师的选聘制度上，存在教师资格审查机制不健全以及教师编制缺乏弹性的问题，导致农村教师队伍封闭性老化、结构性短缺、教师“终身制”缺乏激励机制、“代课教师”待遇不公等；第三，在教师的绩效评价制度上，存在着评价标准不健全，对农村职业教育教师的绩效评价不合理、职称名额少、晋升难等问题；第四，在教师的培训制度上，存在着农村教师的培训机制不健全的问题，包括职前职后教育脱节、培训内容背离农村教师需求、培训成本的负担缺乏制度安排等问题。
在城乡职业教育一体化建设过程中，要提升农村职教的办学质量和办学水平，必须打破城乡分割的教师管理制度，建立一个职业教育一体化的师资管理机制，这也就需要取消城乡教师编制的层级化，实现城乡教师编制的统一化。第一，在教师编制管理方面，要取消城乡教师之间的差别，这样有利于教师的城乡流动。可以将教师管理提升到市级范围内进行统一标准化管理，进而突破县域管辖的限制，实现教师层面的一体化。第二，在教师流动的制度化建设方面，积极探索科学合理的教师流动化体系的构建，保证职业教师资源在市域范围内的自由流动，实现职业教师资源在城乡间的共享。此外，还要不断提高农村教师的待遇水平，以避免优秀教师的结构化和地域化流失。
2.建立职业教育城乡一体化的师资共建机制。搭建城乡职业教育一体化的师资共建机制，就是把城乡职业教师的招聘、培训、晋升与考核连接起来，在城乡职业院校间用一个共同的标准在市域范围内统一开展。11首先，城乡职业院校在公平、公开、公正的基础上招聘教师，吸纳优秀教师充实到城乡职业院校。其次，要不断完善教师技能资格证制度，保证教师的入口质量。再次，要定期对教师进行考核或评估，保障考核的公正性与客观性，同时还要科学地使用教师考核结果，在城乡之间形成良好的竞争选拔机制。最后，加强新进教师与在岗教师的培养与培训，构建科学有效的城乡职业院校教师培训机制，并且要不断加大对农村教师培训的投入，使农村职业院校的教师有更多的机会参加免费培训，提高自身的教学水平。与此同时，针对职业院校教师的培训还应注意提高培训质量与实用性，构建一个多维度、多层次、立体化的培训体系，有针对性地解决城乡职业院校教师的自身需求。
3.建立职业教育城乡一体化的教师工资待遇机制。在构建职业教育城乡一体化的工资待遇机制时，要重点解决农村职业院校教师待遇较低的问题。统一城乡工资待遇，本质是完善城乡职业教育经费保障机制、建立城乡师资民主管理制度的过程。这几乎在每次教师工资改革中都有提及，但未有实质性推进。事实上，职业教育城乡管理的不民主，造成城乡职业教育者和受教育者的权利被忽视，进而导致整体教育投入不足、教育质量下降等冲突加剧，这是导致很多教育问题的根源所在。从我国目前职业教育发展情况来看，农村职业院校在教师工资、住房、医疗、培训等方面，与城市职业院校相比有很大的差距，对农村教师的工作积极性也产生了不利影响，很多农村职业院校很难留住人才。因此，建立职业教育城乡一体化的工资待遇机制，就是使城乡教师共同享有教育改革发展的成果，享有共同的薪酬待遇、福利待遇以及社会保障等服务，而且还享有对艰苦条件的额外津贴与补助，切实建立城乡一体化的教师工资待遇制度，保障教师的权益。
4.建立职业教育城乡一体化的教师培训机制。城乡职业教育一体化的推进，亟待改革教师管理制度，从而为实践创造可能空间。而在这一系列需要变革的制度清单中，教师培训制度无疑是其中的关键项目。教师培训培养是一个庞大的系统工程，需要大量人力、物力、财力的投入，这就需要有强大的政府作为支撑。12要建立健全城乡职业院校教师的培训机制，特别是将针对农村教师的培训经费专门列入政府的年度开支预算，进而不断提高农村职校教师的教学能力，缩小城乡之间的教育差距。同时，还应建立城乡统筹的教师培训体系和农村教师全员免费培训的新机制，进而提高教师参与岗位培训的积极性。
要想真正实现职业教育城乡一体化，就必须从教育资源共享的城乡一体化、教育制度建设的城乡一体化以及师资队伍建设的城乡一体化等几个方面入手。真正的城乡职业教育一体化，应建立在城乡职教平等地位的基础之上，通过职业教育城乡一体的机制体制保障，促进城乡职业院校经费投入、办学条件、管理水平以及教师资源等的全面一体化，从而实现城乡职业教育的共同、有序发展。
[注释]
①辞海编辑委员会.辞海[M].上海：上海辞书出版社，1999：378.
②Ebenezer Howard.Tomorrow：A Peaceful Path to Real Reform[M].Routledge Chapman & Hall，2009：145.
③张涛，罗旭，彭尚平.论城乡一体化背景下职业教育的统筹发展[J].教育与职业，2012（27）：5.
④黄爽.成都市农村应大力发展小城镇[J].西华大学学报：哲学社会科学版，2004（5）：27.
⑤李玲，宋乃庆，龚春燕，等.城乡教育一体化：理论、指标与测算[J].教育研究，2012（2）：42.
⑥黄永秀，朱福荣，全.城乡职业教育一体化发展的保障机制研究[J].职教论坛，2012（16）：72.
⑦张旺.城乡教育一体化：教育公平的时代诉求[J].教育研究，2012（8）：17.
⑧张涛，熊爱玲，彭尚平.城乡一体化背景下职业教育存在的问题及对策研究[J].教育与职业，2012（18）：11.
⑨于月萍，徐文娜.论城乡教育一体化制度体系的构建[J].教育科学，2011（5）：4.
⑩孙冬梅，胡慧妮.城乡教育一体化的内涵与价值追求[J].天津市教科院学报，2012（1）：182.
关键词：背景城乡统筹基础教育改革
2009年1月26日，国务院正式出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），为重庆发展指明了前进方向，提供了发展动力和政策支撑。在统筹城乡改革和发展的背景下，如何实现城乡教育的统筹发展？城乡教育的统筹发展又如何为城乡统筹发展提供支持，服务于农村经济社会发展？……带着这些问题，近段时间，我们对石柱县的基础教育进行了一次较为深入的调研。
一、“城乡统筹”内含“统筹城乡教育”之义
（一）什么是城乡统筹
“城市”和“农村”是世界上两种相对独立存在的主体。站在国民经济和社会发展全局高度,综合研究城乡关系、统筹解决城乡问题，把城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划、通盘考虑,良性互动，就是城乡统筹发展。其基本特征是城乡共生共荣、均衡发展，最终目标是实现两者融合，城乡关系一体化。城乡统筹的内容广泛、思想深刻、意义重大。中央强调城乡统筹就是鉴于我国城乡经济社会发展城乡分割，形成了严重的二元结构，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。局限于“三农”内部无法解决“三农”问题，必须实行城乡统筹，共同发展。
（二）统筹城乡教育是城乡统筹的重要内容
国务院3号文件明确要求“优先发展教育事业，加快教育体制改革，形成城乡教育一体化发展机制，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区”。其实，早在2008年7月24日，教育部就与重庆市签定了《中华人民共和国教育部重庆市人民政府建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，明确了部市双方共建试验区的职责和任务。2008年9月8日，重庆市人民政府印发了《重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案》，提出了改革实验的具体要求和措施。市委书记指出：统筹城乡发展，教育是一个突破口，是一种推动力量。只有统筹城乡教育发展，促进城乡教育资源优化配置，才能实现城乡教育一体化，以城乡教育的统筹带动城乡经济的统筹，以西部的发展缩小东西部的差距。（转引自渝教办〔2008〕85号文件），可见，统筹城乡教育是城乡教育统筹的重要内容。陶行知先生早年就对乡村教育寄予厚望，称之为“今日改造乡村生活之唯一可能的中心”，在他看来，“改造社会如不从办学入手，便不能改造人的内心；不能改造人的内心，便不能彻底地改造社会”。从这个意义上看，统筹城乡教育应该成为城乡统筹发展的重中之重。
（三）教育在统筹城乡发展中的作用
城乡一体化格局的构建，城市化进程的加快，其真正的意义不是农业人口向城市的空间搬迁，或将农村建成城市，而是生产要素的集聚、社会结构的转型、思想观念的更新和科学文化素质的整体提高，尤其是人力资源的开发和劳动力素质的提高。城乡统筹是一系统工程，作为这一系统子系统的教育，在城乡统筹发展中具有奠基、引领、推动、保障的作用：1．奠基作用。为城乡统筹提供强大的智力支持与人才基础。2.引领作用。教育是培养公民和谐理念的手段，是传播和谐文化的渠道。3.推动作用。教育服务经济建设是社会发展的本质要求。4.保障作用。接受公平教育已成为一项重要的人权。
总之，教育是培养人的活动，教育服务经济社会发展是通过培养人来实现的。人的知识获得、技能形成、品德养成，人的观念更新、素质提高以及由此带来劳动效率提高、产业结构调整等等都离不开教育。
二、教育服务城乡统筹面临新的挑战
在城乡统筹背景下，我们要认真总结教育服务发展所取得的成绩和经验，不断梳理和研究遇到的新课题，积极迎接时代的挑战，使教育服从和服务于城乡统筹发展。
（一）发展的现状
石柱教育近年有长足发展，学校教育网络完备，教育教学条件大为改善、教育教学质量明显提高，普及九年义务教育等重大历史任务已经完成，高中阶段教育规模有较大发展，农村教师待遇不断改善，支持弱势群体教育的措施、政策不断完善，服务城乡统筹的教育体系已基本建立。从总体上讲，全县学校教育网络基本能保障学生接受教育需求。但与人民群众接受优质教育需求的不断增长还有差距，与城乡统筹需要大批高素质人才和合格劳动力的培养需求还有较大差距。
（二）面临的挑战
1．统筹城乡教育发展任务艰巨
石柱县教育的城乡统筹状况不容乐观，城乡教育资源分布现状有碍教育公平，城乡教育资源失衡，农村教育发展薄弱。（1）学校布点仍需调整。（2）硬件条件相差较大。（3）师资配备城乡不均。（4）学前教育量小质弱。
2．服务农村社会发展亟待努力。（1）教育观念必须更新。（2）教育体系需要调整。（3）课程设置应该相关。（4）职业培训有待加强。
三、教育服务城乡统筹的对策思考
当石柱县的教育规模发展任务已基本完成后，必须由数量增长向质量提升转变，提高教育质量服务农村经济社会发展将成为石柱县教育发展永恒的主题和战略的重点。
（一）统筹城乡，构建一体化教育体系
构建城乡一体的教育体系，要从城乡二元结构中走出来，在去二元结构思维的框架下形成新的思路，也就是要在整个大教育促进城乡统筹、城乡统筹促进教育发展的关系定位基础上，谋划城乡统筹、谋划教育发展。在这一框架下重新思考农村教育发展问题，加快教育发展，将巨大的农村人口压力转化为人力资源优势，推动城乡统筹。为此必须强化宏观决策，抓好统筹规划，建立一个能够打破按照城乡、行政级别、所有制、就业状态传统模式的教育体制；抓好统筹预算，建立一个能有效保障教育投资需求的公共财政投入体制；抓好统筹资产，建立一个能使教育资产集约配置、资源共享的管理体制；抓好统筹师资，建立一个使城乡之间合理流动、资源共享的教师管理体制。
（二）搭建平台，推进教育均衡发展
本研究基于数据的可获取性,采用教育投入中有代表性的8个指标构建城乡义务教育一体化指数:小学生均教育经费城乡差异指数(P1)、初中生均教育经费城乡差异指数(P2)、小学生均预算内教育经费城乡差异指数(P3)、初中生均预算内教育经费城乡差异指数(P4)、小学专任教师城乡差异指数(P5)、初中专任教师城乡差异指数(P6)、小学生均固定资产差异指数(P7)、初中生均固定资产差异指数(P8)。指数构建第三步是计量方法的确定。采用简单计算法,在指标权重选择上,8个指标赋予相同的权重,均为1/8。为便于比较,对各二级指标进行了标准化处理,标准化值=该地区实际值÷最优值。假设城乡义务教育完全一体化,农村和城市无差异,即各二级指标的最优值为1。当农村各项指标的实际值越接近城市时,指数越大,表明该地区义务教育资源分配越公平、一体化程度越高;而当指数大于1时,并不意味着农村更公平,那只是理想的教育公平状态。即城乡义务教育一体化发展指数的最大值是1。为了使指数计算更精确,笔者借鉴了联合国开发计划署从1995年陆续开发的有关人类发展指数的计算方法。用下列公式计算城乡义务教育一体化指数,这里用P表示指标。城乡义务教育一体化指数的二级指数计算公式如下:(1)小学生均教育经费城乡差异指数(P1)=MIN[(农村小学生均事业费)÷(城市小学生均事业费)](2)初中生均教育经费城乡差异指数(P2)=MIN[(农村初中生均事业费)÷(城市初中生均事业费)(3)小学生均预算内教育经费城乡差异指数(P3)=MIN[(农村小学生均预算内教育经费)÷(城市小学生均预算内教育经费)](4)初中生均预算内教育经费城乡差异指数(P4)=MIN[(农村初中生均预算内教育经费)÷(城市初中生均预算内教育经费)](5)小学专任教师城乡差异指数(P5)=MIN[(农村小学专任教师师生比)÷(城市小学专任教师师生比)](6)初中专任教师城乡差异指数(P6)=MIN[(农村初中专任教师师生比)÷(城市初中专任教师师生比)](7)小学固定资产生均差异指数(P7)=MIN[(农村小学生均固定资产)÷(城市小学生均固定资产)](8)初中生均固定资产差异指数(P8)=MIN[(农村初中生均固定资产)÷(城市初中生均固定资产)]计算城乡义务教育一体化发展指数所需要的数据来自《H省教育事业统计年鉴》和《H省教育经费年鉴》及相关县(区)调研数据。
西部民族地区城乡义务教育一体化发展指数的比较
本文根据城乡义务教育一体化指数的计算方法,计算了西部民族地区的5个县(区)2005年和2009年城乡义务教育一体化发展指数,并进行了排序,(表略)。,2005年到2009年西部民族地区城乡义务教育一体化发展水平有了大幅度提高。2005年西部民族地区城乡义务教育一体化发展指数均值为0.677,2009年均值为0.797,提高了0.12;提高幅度最大的是B县,提高了0.167。表1的排序显示,2005年得分最低的B县,2009年得分最高,而F县由2005年的得分最高变为2009年的得分最低。实施统筹城乡教育改革以来,西部民族地区各县(区)城乡义务教育一体化指数得分差值由2005年的0.015缩小为2009年的0.011。这表明政府在教育投入上已经实施政策调整,教育财政优先向农村倾斜,为构建城乡教育一体化奠定了坚实的物质基础。
西部民族地区城乡义务教育协调发展决定因素的实证分析
我国大部分地区普遍存在城乡差异,它的形成与发展有着深刻的历史和社会原因。以户籍制度为框架的社会安排是造成我国城乡二元结构突出的根源所在。而隐藏在户籍制度背后的教育、医疗、卫生、社会保障等公共服务政策则构成了城乡非均衡发展的重要制度约束。通过对城乡义务教育一体化发展指数从生均教育经费、生均预算内教育经费、专任教师数量和生均固定资产四个方面的考察分析,笔者认为西部民族地区城乡义务教育协调发展的决定因素为以下三个方面:经济发展水平、财政分权体制、教育改革政策。1.经济发展水平因素关于教育与经济发展之间的关系,学术界的研究成果丰硕。已有研究表明,经济对教育的影响和教育对经济的促进都是相互的。经济是教育发展的物质来源,城乡经济的差异造成了政府财力之间的巨大差异。在我国义务教育分级管理的体制下,政府财力的差异最终导致城乡教育经费的巨大差异。[1]教育经费投入的降低势必影响教师资源由经济落后地区向发达地区转移,教师资源的差异影响教学质量,必然降低经济落后地区的教育水平。笔者所调查的H省历届政府都很重视教育,统筹城乡教育改革试验以来,市财政在教育经费投入上有了较大的倾斜,尤其是近几年对民族地区农村的投入明显加大。[2]2009年在生均教育经费和生均预算内教育经费两个指标上,B县、C县、D县农村地区的投入均大于城市,在基础设施建设方面也是按照国家义务教育学校标准化建设的要求加大投入力度,重点向农村学校倾斜的。从2009年H省民族地区城乡消费比(表略)可以看出,F县城乡消费比最高为5.333,其余四个县(区)城乡人均消费比在3.544~3.976之间。县的城乡教育一体化指数得分验证了“城乡人均消费支出差异大的地区城乡义务教育公平指数得分较低”这一论断。而从人均GDP变量角度考察,2009年B县人均GDP排第四位,指数得分排第一位;F县人均GDP排第三位,指数得分却是排在最后。这一现象与传统的“经济发展水平决定教育发展”的观点不相一致。然而,城乡之间的消费差异则直接反映了城乡教育一体化的程度,差异系数越高城乡教育一体化指数越低。2.财政分权体制因素我国实行分税制改革以后,有三种类型的税收:中央税收、地方税收和两级政府共享税收(中央60%,省级政府40%)。中央与省级政府之间的收入分配机制是明确的,而省级以下政府的收入分配则没有具体规定,而是由省级政府自主决定其分配方案。在传统的操作模式中,基本上是按照中央与地方分配的模式进行安排,省级政府决定与地市级政府之间的收入分配模式,地市级政府决定与县级政府之间的分配模式,[3]这就是我国的财政分权模式。在H省,如果减少了市这一层级,直接是省辖县(区),财政分权的三级模式就演变成了两级。这样的模式在实际运行中,更多的经费由县(区)级政府支配使用。不同的省内财政分权会对城乡教育财政状况产生重要作用,而教育财政体系又是教育发展的保障,因此省级财政分权体制无疑对城乡义务教育发展具有重要的影响。为了更好地找出影响西部民族地区城乡义务教育发展的关键因素,笔者构建了城乡义务教育一体化回归模型。其中EII代表城乡义务教育一体化指数。FI代表市内财政分权变量,包括省本级财政支出占全省财政支出比重、县(区)本级财政支出占全省财政支出比重及县(区)教育支出占县(区)财政支出比重。EXP是城乡人均消费支出比(城市/农村);X为其他控制变量,包括人口数量、人均GDP等;β0代表常量;β1代表回归系数;γ为其他控制变量系数;μ代表变量数。表3是西部民族地区义务教育一体化指数模型回归结果。(1)考察经济水平和人口数对城乡义务教育一体化指数的影响。在以教育投入为考察变量的一体化指数与传统的研究结果有一定的差异性,传统观点认为经济发展水平越高的地区,政府财力越充足,越能够平衡城乡义务教育发展。[1]而本研究中,人均GDP排第四位的B县义务教育一体化指数最高。这一结果表明,在特定时期政策的调控因素大于经济发展水平对城乡义务教育的影响。西部民族地区城乡教育一体化指数反映了该地区教育投入在城乡之间的差异越来越不明显。而从模型2中可以看出,人口数对城乡义务教育一体化发展指数有向下拉的作用。依据模型EII=β0+β1FI+β2EXP+γX+μ公式计算,人口数每升高1%,城乡义务教育一体化指数就下降0.0013,这一结果可能对人口较大的县(区)在平衡义务教育发展上面临巨大挑战。(2)考察城乡经济发展差异对城乡义务教育一体化发展指数的影响。在没有经济发展水平和人口因素的模型1中可以看出,城乡人均消费支出比在5%的显着性水平下差异显着,这表明城乡差异大对一体化指数影响显着,而且其结果是导致教育公平指数降低。在控制了经济发展水平的模型2中,城乡经济发展差异对城乡义务教育一体化指数的影响远远低于模型1中的结果,且在10%的显着性水平下不再显着。(3)考察省内财政分权变量对城乡义务教育一体化发展指数的影响。模型1中,县(区)财政支出比例每提高1个百分点,城乡义务教育一体化指数就下降0.006,且在5%的水平下显着。而在控制了人口和经济发展水平的模型2中,结论一致。在模型1中,县(区)教育支出每提高1个百分点,城乡义务教育一体化指数就下降0.008,模型2与模型1结论一致。而省级财政支出对城乡义务教育影响恰恰相反,模型1中省级财政支出每提高1个百分点,城乡义务教育一体化指数就下降0.02,随着人口数和人均GDP的加入,省级政府支付比重的估计值不再显着。我国上下级政府之间财政分权体制已经延续了几十年,经过多轮的权力下放、财税制度的调整,地方政府已经有了很大程度的自主权。市级政府有权决定本市内县(区)级财政支配,省级政府提取的财政份额越多,县(区)级政府得到的就越少。县(区)政府份额越少,则能够提供给农村义务教育的服务就越少,也就拉大了城乡的差异。而若市级政府提取份额少,分给县(区)政府份额较多,但在教育支出上份额比例跟不上,也起不到缩小城乡差距的目的。这也就是模型1、2中县(区)教育支出所占县(区)财政支出比重具有显着性差异的原因所在。3.教育改革政策因素西部民族地区作为经济相对滞后、城乡二元结构突出的地区,城乡义务教育一体化指数2009年较2005年平均提高了0.12。综合分析发现,近几年国家实施城乡一体化发展战略,教育经费向农村教育倾斜幅度较大,H省在近几年的发展中,每年教育投入增量中的70%都倾斜于农村,[4]这与政府实施的教育改革政策是分不开的。笔者调研的5个少数民族自治县(区),在城乡一体化战略实施过程中,得到了H省政府财政的大力支持,基础设施投入力度较大。虽然当地的经济条件在西部地区较差,但由于政策的倾斜,使西部民族地区农村义务教育投入有了较大提高。当然离开了地区经济做后盾,单纯依靠政府临时的政策扶持,那该地区的教育发展就如同无源之水,不具备可持续性。因此,在城乡教育一体化发展的过程中应注重协调其他各项事业的发展,只有长期可持续的义务教育投入城乡协调分配,城乡义务教育一体化才具备可持续性。
结论
本研究考察了西部民族地区城乡义务教育一体化发展状况,构建了城乡义务教育一体化指数,并计算了5个少数民族自治县(区)城乡义务教育一体化指数得分。在此基础上,研究了经济发展水平、财政分权体制以及教育改革政策对民族地区城乡义务教育一体化的影响。结果表明:财政分权体制和经济发展水平都是影响民族地区城乡义务教育发展的主要内因,而教育改革政策是促进财政体制分配方向调整的重要外因。在经济条件短期内尚不能实现大幅度提升的情况下,西部民族地区应合理分配省级政府与市级、县(区)级政府之间的财政份
关键词城乡教育一体化均衡发展教育公平对策
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》（以下简称“《纲要》”）提出”建立城乡一体化的义务教育发展机制”。它不仅是新时期教育改革和发展规划的重要内容，也是推进城乡经济社会一体化的重要举措。
城乡一体化打破了长期以来的城乡二元结构,为义务教育的均衡发展提供了新的发展思路和实现途径。 “《纲要》”指出，推进义务教育均衡发展，加快缩小城乡差距，建立城乡一体化的义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜；率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。随着中国整体教育投入的增加和坚持农村教育优先发展等战略举措的实施，城乡义务教育正向着均衡发展的方向迈进。但由于城乡教育差距是长期历史积淀的结果，农村优质教育资源短缺仍是统筹城乡教育发展面临的瓶颈，它是推进城乡义务教育均衡发展、实现城乡教育公平的顽症，也是统筹城乡发展、推进城乡一体化和构建和谐社会必须解决的难题。
一、城乡教育一体化的理解
城乡教育一体化应该是指从城乡社会整体出发，通过整合和优化城乡教育资源，使城乡教育优势互补、共同繁荣。从制度上讲，城乡教育一体化强调城乡师生具有相同的教育权利和机会；从空间上讲，城乡教育一体化是同一区域内不同空间位置上互动发展；从时间范围来讲，城乡教育一体化是渐进地、不断缩小校际间差距，做到校际间均衡发展；从发展内涵上讲，城乡教育一体化是在完成国家规定的教育任务基础上，体现学校之间不同发展特色的多样化发展。
城乡教育一体化不是城乡教育一样化，不是城乡教育同步化、齐步走，也不是要消灭农村教育，而是根据城乡各自的特点与优势，优化教育过程，合理配置教育资源，发展特色教育，打造教育品牌，提高办学效益的双向演进过程。
二、城乡教育一体化均衡发展的意义
城乡一体化进程下统筹教育均衡发展强调从城乡关系的整体来考虑国家或区域的教育发展，把城乡教育纳入统一的教育发展系统中，逐步消除城乡教育差距，普遍提高城乡人口的现代化素质，实现农村劳动力的良性转移。我国城乡教育在整体发展上存在非均衡发展问题，主要表现为城乡教育机会与城乡教育资源配置差别和城乡教育的制度性落差等。要统筹城乡教育均衡发展，必须坚持城乡教育的共同发展，均衡配置城乡教育资源，调整教育政策，体现教育公平。
当今，以教育公平和教育民主为核心的终身教育和全民教育思潮在全球形成和传播，已经成为世界各国基础教育发展的主导思想。上世纪八十年代以来，我国全面推进素质教育。近几年，又提出构建终身教育体系，创建学习型社会，促进人的全面发展的教育理念。这一切为教育发展赋予了新的内涵。正是在这样的时代背景下，均衡发展已成为国家教育的基本政策和战略目标。
城乡教育均衡发展的问题，已成为教育改革发展的“热点”和“难点”，是实现教育现代化的重中之重。它代表着一种理想的发展境界，一种新型的教育发展观，一种科学发展观的政策导向。它对建设社会主义新农村，构建和谐社会，全面实现小康社会宏伟目标具有重要的意义。
三、统筹城乡教育均衡发展存在的问题
（一）职责问题
城乡教育均衡发展，政府、教育主管部门和学校本应三位一体，各司其职，各尽其责，以推进其均衡发展。但是，由于社会二元结构的影响、行政区划的历史延续、应试教育陈旧观念的干扰，加上三者上下协调沟通渠道的不畅，造成在规划、分配和督查等方面出现了职责不够到位，效果不佳的问题。比如，由于统筹规划不全面，以致地区之间、校际之间的差距并未缩小；又如，由于经费分配的结构没有得到必要的调整，以致贫困地区、薄弱学校的办学条件，并未得到应有的改善。再如，由于督查监控制度的不健全，评估缺乏科学的量化标准，以致对已经出现的问题，缺乏应有的调控力度。这些职责不够到位的问题，在不同程度上带来了负面影响，从而在一定程度上导致了城乡教育发展的失衡。
（二）财政和经费问题
城乡教育经费差距十分明显。农村基础教育经费长期处于较低水准，近年来这种状况虽有所发改变但在教育投入中的比例仍然偏低。教育投入在城乡之间的分配很不均衡、合理。农村基础教育没有得到合理的应有的经费投人，就难以与城市基础教育均衡发展。经费分配失衡是导致城乡基础教育发展失衡的重要原因之一。
（三）学校问题
调研发现，由于受旧的经济体制和传统经济增长方式的影响，在教育发展上存在重速度、重数量、重外延，而轻效益、轻质量、轻内涵的倾向，造成学校偏多、规模偏小、班级生源不足，导致学校布局不合理，规模效用差，进而给农村基础教育带来一系列问题。
由于城乡差距拉大、学校布局不合理、自然环境的限制、经费投入的不平衡，导致学校与学校之间的办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方面的差距进一步地拉大。好的学校不仅有图书馆、实验室，还有配套齐全的体育馆、塑胶跑道，差的乡村学校连象样操场都没有。其结果必然是出现办学条件不均衡的现象。
（四）师资问题
调查显示，师资问题突出表现为数量不足、素质偏低、流失严重、配置不合理等方面。专任教师缺编、年龄结构和专业结构不合理、教师队伍老化等普遍存在。教师队伍的结构性矛盾表现在城乡结构上是县城多，乡村少；在学段结构上是小学多，中学少；在学科结构上是传统学科多，新型学科少；在学历结构上是中专、高中学历者多，大专、本科学历者少；在年龄结构上是老教师偏多，年轻教师偏少。由于工资待遇低，工作和生活条件差，导致农村教师不安心执教，优秀教师向城市流动严重。一些教育部门各配置主体按分级管理的权限，依据自己事权范围和职责范围大小，制定土政策，调整素质相对优秀的教师优先满足城市和集镇学校，然后再满足边远农村学校。造成师资资源分配的不均衡。农村教师队伍问题突出，成为制约教育均衡发展的主要因素之一。
（五）、教育质量问题
主要表现为普九率出现下滑。一些农村，主要是少数民族地区的农村，有的还没有完成普九的基本目标，而有的完成了这一目标的，却又出现了普九率下滑的现象；学生辍学严重。一些农村学校的领导和教师，教育观念陈旧滞后，存在着应试教育的倾向，与素质教育和新课改的要求不相适应。从培养学生的数量和质量上，都反映出农村基础教育质量偏低的问题。
四、促进城乡教育均衡发展的对策
（一）加强政府的公共教育服务职能
义务教育是典型的公共产品，具有极大的外部性，在公共财政框架内为民众提供普遍的公共教育服务，是现代政府的基本职责，也是世界各国普遍采用的做法。长期以来，中国实行的分级办学体制，造就了城市教育国家办、农村教育农民办的格局，中央和省级财政在农村义务教育中的职责虚置是城乡教育差距的重要原因。因此，要逐步完善中国城乡义务教育的制度安排，将农村义务教育纳入公共财政保障范围，形成促进城乡义务教育均衡发展的长效机制。一方面，要不断增加财政对教育尤其是义务教育的投入力度；另一方面，要在教育公平理念的指导下，制定科学、合理的教育资源分配制度和分配模式，继续增加农村教育在教育资源总量中的份额，以确保城乡义务教育在长期内能够均衡、协调、可持续发展。此外，为确保政府公共教育服务职能落到实处，必须改革现行的干部考核制度，把城乡义务教育均衡发展纳入地方政府的政绩考核体系，并逐步增加其在考核中的权重。
（二）促进城乡义务教育资源健康流动
实现城乡义务教育均衡发展，除合理配置教育资源，还要不断促进城乡教育资源有序流动，即把城乡教育置于一个开放的大系统中，统筹规划，实现教育资源在城乡之间的合理流动，以提高城乡教育资源的利用效率，实现效用的最大化。为此，国家还要通过政策引导，鼓励城市教育支持农村地区的教育发展，实现以城带乡，改变农村优质教育资源向城市单边流动的现状，推进农村教育和城市教育共同发展、均衡发展。具体而言，在义务教育管理上，通过现代教育网络、远程教育，实现区域内优质教育资源共享和交流；在教师管理上，制定一系列措施推进教师在城乡问的合理良性流动，平衡城乡之间的教学力量，使骨干教师最大限度地发挥作用。
（三）坚持农村义务教育的重要地位
我国城乡经济社会发展不均衡是一种现实，城乡义务教育也处在一个不平衡的起点。要实现城乡义务教育均衡发展的目标和结果，必须通过非均衡发展的手段来补救。现阶段，推进城乡义务教育均衡发展最重要的环节是通过政策倾斜改变农村义务教育的弱势地位。为此，要毫不动摇地坚持农村义务教育“重中之重”的地位，努力实现教育经费的增长和新增教育经费主要用于农村的战略举措，通过经费投入、资源配置及相关的政策调整，不断改善农村义务教育的基础办学条件和师资水平，实现城乡义务教育入学机会和办学水平的均等，最终实现教育质量和教育结果的均等。
（四）建立经费投入主体责任体制
按照《教育法》和其他相关法律规定，我国实行“以县为主”的教育管理制度，其教育经费投入也以县为主。这一制度虽然实现了区域内人、财、物的统一调配，但由于某些县自身经济实力有限，县级政府无法按照国家要求完成经费投入任务。即使实行财政转移支付政策，即义务教育经费来源主要依赖省级政府统筹，但由于其他条件的制约，县区级以上公共财政很难真正眷顾到广大农村地区。因此，必须对各级政府教育投入责任作明确规定，鼓励经济薄弱地区政府的间接投入行为和相对优惠措施。要提高经费管理的责任主体层次。以省为单位的经费筹集模式解决了薄弱县的投入能力，但是“以县为主”的管理却缩小了经费使用的辐射面。因此不管从责任与义务对等原则出发，还是从区域教育经费公平投入现实出发，都有必要把教育经费管理主体提高到地级市。
（五）建立科学的教育政绩观和考核制度
建立科学的教育考核制度、转变官员政绩观念，对促进城乡教育一体化发展具有积极意义。教育事业的发展是各级政府政绩的重要表现，也是我国考核政府官员政绩的重要项目之一。在传统考核实践中，各地往往通过建立外在的可以量化的指标对相关成员进行自上而下的量化考核，考核途径比较单一，考核主体精英化。城乡教育一体化是一个复杂的系统工程，因此在转变传统考核方式的基础上，把“人民满意程度”作为考核目标之一，以城乡教育的整体发展、相互融合以及教育资源的充分利用和整合为重要内容进行考核，不仅具有合理性，也具有可行性。
城乡教育一体化发展，是以城乡经济和社会发展水平与要求相适应，以教育机会公平为基本出发点，以办学设施和师资的基本均衡配置为必要条件，以在城乡学校全面实施素质教育为核心环节，以全面提高城乡教育质量，促进全体学生自主、多样、健康的整体的发展为最终目标的城乡义务教育的全面、协调、可持续发展。
参考文献：
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[2]窦艳芬等.借鉴国外经验 推进城乡义务教育均衡发展的对策研究[J].世界农业,2011, (1).
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[4]袁振国：建立教育发展均衡系数切实推进教育均衡发展[J] .人民教育,2003, (6).
[5]郭彩琴, 顾志平.城乡教育一体化的困境与应对措施[J]. 人民教育，2010, (20).
作者简介：蔡季愚，（1961-），男，河南郑州人，汉族；中州大学国际教育学院副教授；研究方向：教育学原理及应用语言学
关键词：城乡人力资源开发一体化；人力资源开发；城乡一体化；
统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，也是新农村建设的重要任务，而统筹城乡经济社会发展就是要在城乡一体化发展的框架下，合理配置全社会的经济资源，加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，促使城市和农村更加紧密地联系起来，改变目前城乡分割的二元经济结构，最终实现城乡经济社会一体化。城乡人力资源开发一体化作为城乡一体化的核心内容，旨在树立城乡协调的科学发展观，统筹城乡教育培训制度、就业制度、社会保障制度，建立平等和谐的城乡关系，实现城乡全面、协调、可持续发展，推进新农村建设的步伐。
一、 城乡人力资源开发一体化的界定
1、城乡一体化：是指城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹规划，综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、环境保护、社会事业发展一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到和城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。【1】
2、人力资源开发：我们这里主要指广义的人力资源开发，即对人力资源进行数量控制、质量提高、资源配置等一系列活动相结合的有机整体，它不仅包括教育、培训，还包括激励保障、组织调配等。
3、城乡人力资源开发一体化：根据城乡一体化和人力资源开发的含义，结合本文的主
要内容，笔者认为城乡人力资源开发一体化是指国家对城市和农村人口进行统一的教育培训、激发潜能、激励保障、合理配置等一系列综合性的行为活动过程，以此提高城乡人口的整体素质和知识技能、水平，使农民顺利转化为城市居民；城乡人力资源开发一体化通过国家实施城乡平等的教育、培训、就业、社会保障等制度来实现；其根本目的在于改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、国民待遇上的一致，实现城乡全面、协调、可持续发展。
二、 城乡人力资源开发一体化的必要性：城乡差别及其危害
（一）城乡差别
我们这里所指的城乡差别主要是与人力资源开发相关的城乡教育、培训、就业、社会保障等方面的差别。
1、城乡教育差别
（1）经费差别：从近十年教育经费数据的统计得知，1996年、1998年、2000年、2002年这四年全国小学城乡生均教育经费之比分别为1.80︰1，1.83︰1，1.86︰1，1.82︰1；同期初中城乡生均教育经费之比分别为1.59︰1，1.75︰1，1.97︰1，1.94︰1。在普及九年义务教育中，全国城乡生均教育经费之比接近2︰1，【2】
（2）资源差别：首先，办学条件的差距。现阶段一些城市学校不惜重金大搞素质教育，而许多农村学校最基本的教育设施如校舍、教学设备、图书都难以保证。小学、中学校舍危房率农村要比城市分别高过5.71、4.09个百分点，而实验仪器达标比例农村要比城市分别低22.47、11.86个百分点。【3】另外，从师资数量看，农村教师数量相对不足。2002年，我国城市中小学生师比为：小学18.74︰1，初中16.67︰1，高中16.84︰1，农村分别为21.88︰1，20.16︰1，17.76︰1；从师资质量看，城市优于农村，代课教师主要集中在农村。2002年农村中小学代课教师分别占全国中小学代课教师总数的46.23%和87.03%。【4】
2、城乡培训差别：培训是人力资源开发的重要措施和途径之一。但目前，农民及农民工的培训与城市下岗职工再就业培训的重视与支持程度相比，相差甚远。目前，我国农村剩余劳动力大约1.5亿人，每年还有600多万新增劳动力，其中接受专业技能培训者仅占9.1%，农民工接受职业技术培训的情况更差，以四川为例，760多万出川农民工中，持有职业技能证书者仅占5%，绝大部分人外出打工没有一技之长。尽管社会上的各种成人教育和培训机构，表面上是面向包括农民工在内的全体公民，但很显然，这些机构无论从培训规模、培训方式还是培训内容上，都是排斥农民工的，而地方政府也没有承担起对农民工的培训责任来。【5】
3、城乡就业制度差别：城市人口的劳动力市场，一旦就业就享受相应的社会保障，城市劳动力处于在多种保障条件下为提高生活质量而选择的状态之中；进城农民的劳动力市场，即使在城市就业，进城农民也不能享受相应的社会保障，农民工处于高流动、高风险、缺少稳定性的为生存而奔波的处境。农民工进入城市绝大多数都是在工资低、条件差、就业不稳定的第二劳动力市场上就业，其原因在于城乡二元劳动力市场不是建立在劳动者劳动能力和素质的基础上，而是以户籍身份为标志建立起来的，即使农民工在劳动技能方面达到了第一劳动力市场的要求，由于制度性的障碍他们也无法进入该市场，所以农民工在城市劳动力市场上并没有取得平等的就业资格，他们仍然作为被排斥的对象而遭受就业歧视。
4、城乡社会保障差别：现阶段我国实行的是以城乡分割为主要特征的二元社会保障制度，并未建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度。长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，改革一直把重点放在城市，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务，目前，城镇已初步建立了较高水平、较为完善的社会保障体系，养老保险金基本实现了社会统筹，医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善；而将农村放在次要位置，广大农村除养老保险、医疗保险和最低生活保障已有起步外，其他保险项目仍不够完善。从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均只有15元，相差整整30倍。【6】
（二）城乡差别的严重危害
1、效率的损失：城乡在教育培训、就业、社会保障等与人力资源开发相关的制度方面的差别，使社会资源不能以效率为转移进行配置，影响了社会生产率的提高。城乡教育培训方面的巨大差别，导致农村人口科技文化素质低下，制约了农业实现现代化的步伐，阻碍了农村经济的发展和效率的提高。城乡二元就业制度，严重阻碍农村剩余劳动力的转移，阻碍了城镇化进程，阻碍了农业劳动生产率的提高。
2、公平的牺牲：城乡不平等的教育、就业、社会保障制度的存在，严重违背了公平的原则，不利于社会主义新农村的建设与和谐社会的构建。接受教育是每个公民的基本权利，但城乡在教育资源、教育经费等方面存在很大差别，严重违反公平要义。对于农民工子女的教育问题更值得关注，这项权利在城市公办学校的高收费门槛和家长羞涩的钱囊面前都可能成为奢望。
3、稳定的代价：城乡教育的差别，导致农村人口的素质低下，影响了农民的收入，农村的发展。对于农民工子女，他们作为打工者的第二代移民，已经很难再被拴系在农村土地上，这就注定，他们大多数都将成为城市未来的建设者，他们的命运、心态与受教育程度，将直接影响我们未来社会的发展，有学者认为，失学的农民工子女，他们耽误的不只是自己的前途，还会成为未来社会的“定时炸弹”，影响社会稳定。而社会保障制度与农民的养老病死息息相关，农村社会保障制度的完善与否直接关系到农村乃至全社会的稳定。
三、城乡人力资源开发一体化的措施
1、 城乡教育一体化：应从城乡教育事业一体化的角度出发，充分发挥各级政府、各个
部门、各个地区相互合作、相互协调的功能，建立四个统筹的城乡教育一体化的大教育体制。
（1） 统筹规划：统筹规划城乡教育发展的规模、结构、布局，建立一个能够打破按照
城乡、行政级别、所有制、就业状态来规划的体制。
（2） 统筹预算：统筹城乡教育投资的规模、结构、布局，建立一个高层政府能够有效
平衡基层政府投资预算缺口的、保障农村义务教育投资需求的公共财政投入体制。
（3） 统筹资产：统筹城乡教育资产存量的配置结构和布局，建立一个能使教育资产集
约配置的、多部门共享的、有效整合与调配的、促进城乡之间资产转移的资产管理体制。
（4） 统筹人事：统筹城乡教育人事资源的配置结构与布局，建立一个使城乡之间、学
校之间人员充分流动的、城市有效支援农村的教师管理体制。【7】
2、 城乡培训一体化：通过统筹城乡教育培训资源，加强对农村劳动力尤其是进城农民
工的培训，是推动农民工“市民化”的迫切需要，是实现城乡人力资源开发一体化的重要内容。
（1）各级政府应把农民工的教育培训纳入议事日程，制定农民工培训计划，加大对进城农民工教育培训的投入，将农民工教育培训拨款纳入到整个教育经费中统筹考虑并确保其不断增长。
（2）城市职教、成教机构要实行灵活多样办学，把农民工的教育培训作为一项重要的任务和内容。一方面可以根据农民工的就业需要，办各种职业技术培训班；另一方面可以利用和企业联系密切、信息灵通、师资力量强等优势，与企业及农民工输出地政府和有关部门联合，把办学触角伸到农村，使培训与农村劳动力输出、企业劳动用工密切结合，促进农村劳动力的有效转移，为企业输送合格实用人才。
（3）企事业单位应该把农民工培训纳入职工培训范围，同等对待，统筹安排。企业应加强人力资本投资，实行多种形式联合办学，改变“只使用不培训”、单纯追求利润的做法。【8】
3、城乡就业制度一体化：逐步建立统一开放的劳动力市场，充分发挥城乡统一市场在劳动力资源配置中的基础性作用，有效地促进农村剩余劳动力的转移。
（1）调整政府行为和劳动政策的的目标取向，发挥各级政府劳动部门在构建城乡统一劳动力市场中的积极作用。城乡统一劳动力市场的建立，要求冲破户籍管理的城乡分割。
（2）取消对农村劳动力进城就业的不合理限制。对进城农民工进行适当管理是必要的，但要城乡兼顾、控制适度。实际上，农民工进入城市后，与城镇劳动力就业的互补性远大于竞争性。目前一些地方的做法不仅不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。要建立统一开放的劳动力市场，就要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。
（3）打破身份界限，统一用工手续和待遇。企业把进城务工的农民工与城镇就业人员同等对待，是建立统一开放的劳动力市场的微观基础。用人单位用工要实行统一待遇，工资标准要切实按照“按劳分配，同工同酬”的原则执行。要严格招工手续，落实有关用工政策，按规定办理招工手续，签订劳动合同，缴纳社会保险。【9】
4、城乡社会保障一体化：在农村社会保障和城市社会保障之间建立一种新的社会保障制度，即农民市民化社会保障制度，通过构筑一个阶梯，打造城乡社会保障之间相互沟通、相互连接和相互转化的平台，逐步实现农村社会保障向城市社会保障的过渡，最终实现城乡一体化社会保障体系的目标。
（1）以效率为导向。农民市民化社会保障制度体现了“边际调整，逐步优化”的原则，它以效率为导向，在资源有限的条件下，以最小的成本投入获得最大的社会保障效果和功能的开发。由于随着农村征地开发，农民向城镇居民转变，因此对提高社会保障的范围和水平提出了客观的要求，而直接实现社会保障的一体化需要大量的成本投入，这是现阶段政府、企业和个人无法承受的，另外，尽管农民转变为城镇居民，但失去土地后，由于能力的差异，与城镇市民相比，他们的生活水平短期内与市民还会有一定的差距。农民市民化社会保障制度正好提供了一种制度过渡的有效途径。
（2）体现一体化特征。建立农民市民化社会保障，一方面要使农村社会保障水平向市民社会保障水平的方向转化，不断缩小原来二元结构的差距，使农村社会保障向城市社会保障的转化成为可能；在社会保障水平的增长速度上，实现农村社会保障水平增长速度大于城市社会保障水平增长速度，实现农民市民化社会保障随着城市化和农村经济的发展而快速发展。另一方面要将农村社会保障人员逐渐引渡到城市社会保障中，最后剩余的少部分农村社会保障人员，政府可以采用“托底”方式，一次性转入城市社会保障中，最终实现完全意义上的城乡社会保障一体化。【10】
参考资料：
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【2】 查有梁.城乡教育一体化的新思考【J】.中国教育学刊，2006，1：18-20
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【关键词】城乡 义务教育 城镇化 均衡 诉求 策略
城镇化是经济持久增长的内生动力，拉动内需潜力巨大。党的十报告多次强调“新型城镇化”，表明新型城镇化已经成为我国应对国际金融危机、扩大国内需求、调整经济结构和转变经济发展方式的重要抓手。义务教育作为具有较强特性的公共物品，在我国新型城镇化进程中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。作为事关国计民生的农村义务教育，在城镇化进程中经受了前所未有的影响，发生着重大变革。对此，教育部提出了初步规划，“力争2020年实现区域内基本均衡”的目标，党的十报告进一步指出，要坚持走中国特色城镇化道路，“均衡发展九年义务教育”。实行城乡义务教育均等化，是“农村最大的公共事业”，是推进农村综合改革、建设社会主义新农村的坚强保证，是政府公共财政的基本职能和扩大公共财政覆盖农村范围的必然要求。城乡义务教育均衡已经成为促进城乡社会公平的基础和关键，已经成为我国今后一段时间发展教育的重要问题，当前，应研究新型城镇化对义务教育均衡发展的诉求，遇到的问题和提出其发展的具体策略。
一、城镇化对城乡义务教育的均等化诉求
2011年，我国城镇人口6.91亿人，农村人口6.57亿人，城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到51.27%，是我国社会结构的一个历史性巨变，标志着我国城镇化发展进入新阶段，对经济社会各方面都产生了深刻影响。城镇化必然推动农村社会向城市社会演变，但绝不是以城市文明替代农村文明。农村义务教育是农村的希望，应当成为“为农”服务的教育。当前，迫切需要理解和按照党的十报告的要求，“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。我国农村义务教育在全面普及后正进入一个新的时期，面临着推进公平、提高质量的双重任务，全面实现城乡义务教育均衡发展目标，其现实诉求主要是两个方面：
（一）城乡义务教育均衡化的政策支持
城乡义务教育均衡实质是指在平等原则的支持下城乡教育机构、受教育者在义务教育活动中平等待遇的实现，最基本的诉求是社会在城乡教育群体间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对均衡，最终落实在城乡人们对义务教育资源的支配和使用上。城乡义务教育均衡包含配置、供需和动态均衡的三重内涵，这三种均衡都依靠义务教育政策支持实现，政策支持的主要体现：一是教育资源分配均衡，政府应该平等提供城市和农村的办学条件，使城乡之间、城乡各内部学校之间的诸多办学要素得到均衡发展；二是教育制度保障均衡，保障城乡学生学习的权利平等实现，获得同样平等的入学机会；三是学习进程机会均衡，城乡学生拥有平等的学习、就业和成功的机会；四是教育目标设定均衡，同样平等关注并为之提供城乡学生潜能最大程度的发展的环境和条件。
（二）城乡义务教育均衡发展的资源保障
城镇化对农村义务教育的改革发展推动作用主要反映在教育资源上，一是明显改善了农村义务教育办学资源条件，与2001年相比，2010年全国农村小学生均教学及辅助用房面积从2.8平方米提高到3.5平方米，体育场馆面积和教学自然实验仪器达标学校分别从46.8%、45.5%提高到54.6%、50.4%；二是整体提高了农村义务教育教师队伍素质，2010年，我国农村小学、初中专任教师合格率分别为99.4%、98.4%，分别比2001年提高3.0和11.3个百分点；三是初步催生了农村义务教育资源现代化雏形，在城镇化进程中，城市先进的教育理念、办学思想、管理模式逐步向农村辐射。但由于我国地域辽阔，各区域间经济社会发展极不平衡，差异特征明显，城乡社会发展的二元体制导致城乡经济差距，二元体制还未彻底消除，在长期历史发展中形成的城乡义务教育的差距依然存在，国家教育经费投资长期集中高等教育和城市居民的局面难于彻底转变。以2007年为例，农村生均公用经费支出为403.76元，虽然比2006年的248.53元增长62.64%，但依然低于全国平均水平，更远低于城市生均公用经费。北京市普通小学生均公用经费是2951.59元，上海是2844.93元；而位于西部的贵州省，生均公用经费仅有198.56元，不足200元，不足全国平均水平的一半。而位于中部地区的江西省该项支出仅有283.34元。这种地区差距的背后实质是城乡差距，所谓公用经费是指保证中小学正常运转的费用，在实际中，一般农村主要是用于购买学校所需的水电、纸笔等满足学校正常运行的费用。由此可见，相当一些地区农村与城市相比，必然存在教育经费短缺、教育资源配置不足、基础设施建设落后和滞后等问题。长此以往，城市义务教育成为既有资源配置模式的最大受益者而形成良性循环成为信息化“强势群体”，反之，农村成为“弱势群体”。
二、城乡义务教育均衡发展遇到的主要问题
（一）教育政策的城乡不均衡
长期以来，我国教育政策制定的价值取向是以“城市为中心”，教育公共政策大多优先满足或只反映城市人利益，忽视城乡教育资源的巨大不平衡问题，近年来最新中小学的教材和课程改革也主要确定在城市，最终其定案以城市学生学力为依据，并不适合广大农村学生的特点与需求。城乡教师待遇标准和师资配备标准不同，导致农村年轻优秀教师流入城市，农村义务教育质量难于得到保障和提高。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行地方负责、分级管理后，义务教育经费主要由地方政府尤其是县乡政府负担，中央财政承担义务教育比重低，由于县乡政府经济极不平衡，支持经济落后县乡教育的财政转移支付制度未建立和完善。政策不均衡造成农村义务教育“弱势群体”得不到城市“优势群体”共享的优质教育资源，城乡整体不均衡问题依然在所难免。
（二）教师资源的城乡不均衡
在农村义务教育“弱势群体”中，教师享受不到城镇化带来的惠利，在城镇化义务教育发展中，必须“教师先行”。城市一贯是推进义务教育教学改革的重点，教师在教育教学改革中广受锻炼，在游泳中学游泳，加之思想相对开放，接受新事物快，教师群体教育水平迅速得到提高。农村管理体制和运行机制不健全，缺乏规划和技术指导，受教育环境的局限，教师得不到真正教育教学改革的体验，加之农村相对封闭，教师接受新事物相对较慢。教师大多要么在上级组织的教育培训中学习过一些教育教学改革与现代信息技术理论以及教育信息技术，但在课堂中并不操作；要么未曾接触真正的教育教学改革和使用过网络等信息技术进行教学。
（三）办学指标的城乡不均衡
在教育基础设施建设中，长期以来农村义务教育评估的办学条件标准低于城市，为不少地方官员忽视或减少义务教育资源投入，换取经济方面的暂时发展提供了空间。学校义务教育基础建设效益评价指标体系不健全和不完善，管理部门缺乏学校办学效益和绩效考核评价指标，学校注重硬件投入，轻成本效益绩效核算，一方面城市学校教育基础设施建设出现超过实际需要不切实际的超前消费，另一方面农村学校超过实际能力举债建设，增加了基础设施和实验信息化设备的运行成本。目前农村学校义务教育的公用经费指标，除公用开支外，无法保障甚至无法提供更多经费用于现代教育技术设备的正常运转。
三、促进城乡义务教育均衡发展的策略
（一）强化均衡价值理念，实施弱势补偿政策
义务教育的城乡均等实质就是人权平等在教育上的具体体现，人们受教育的机会及其结果的均等和公正。我国已经形成的义务教育不均衡的状况是区域因经济社会发展水平差异，特别是城乡间经济社会差异在教育资源上呈现显著的不均衡和不平等性。因而，城乡义务教育的均衡发展必然迫切需要强化均等平等公正的价值理念，对农村义务教育弱势群体实施补偿和倾斜政策。其理由：一是教育均等理念要求，补偿政策是对城乡现实义务教育不平等的反动和补救；二是教育近期效果的要求，弱势群体没有一定的“加速度”补偿政策，与强势群体实施“同速度”甚至“低速度”政策，永远赶不上强势群体状况；三是教育长远效益要求，根据“木桶理论”和系统理论，城乡义务教育的整体质量水平取决于“木桶短板”，重点要加强农村义务教育的投入；四是教育政策的合法性要求，农村学生众多，义务教育政策的价值选择满足和符合绝大多数社会成员的利益诉求，才具有较强的合法性。
（二）建立教师交流制度，实行资源共享机制
城乡义务教育的均衡最终是要在农村学生层面得以实现，实现城乡学生一样的发展上。师资不均衡是城乡义务教育不均衡的突出表现，进而在城乡教育质量上体现出不平衡。解决这一问题应学习其他国家的有效经验，如日本和韩国政府就制定和实行校长和教师定期轮换政策，对不发达地区任教的教师提供高薪和补助，同时规定，一些将要提拔的教育官员和教师也必须到边远、贫困地区工作一段时间之后，才能提拔和晋升。各级政府可以建立和实行优质教师交流政策和优质教育资源共享机制，帮助农村学校尽快提高师资队伍的整体水平，坚持和使这项政策机制常态化，可以解决不同学校师资出现的闲置和紧缺的矛盾，平衡教学工作任务，最大限度发挥优质师资的作用，同时充分利用教育信息化带来的资源共享平台，更好更快促进城乡共享义务教育优质资源。
（三）构建科学评估体制，引导教育均衡发展
教育督导评估对各类学校办学起到了“指挥棒”的导向作用。但教育评估将重点放在对学校鉴定分等上，必然导致地方政府为“政绩漂亮”，把有限资源集中投入所谓城市的“重点”“窗口”“示范”等学校，误导社会和家长，加剧城乡学校间的不平衡，直接导致学校两极分化，产生优者愈优劣者愈劣的“马太效应”。因此，城乡义务教育信息化均衡发展，首先必须改变已有教育评估体制，树立科学均衡发展观，并以此为导向，制定统一的、非歧视化的学校评估标准，敦促各级政府改善薄弱学校，遏制少数办学条件较好的学校之间无限攀比的现象，淡化对学校等级评估，为学校和学生营造一个公平竞争、个性发展的环境。促进农村义务教育弱势群体发展，提高其质量，根本改善其状况面貌，实现其跨越式发展应该成为各种办学指标体系、评估体系、经费投入指标体系中的重要内容导向。
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关键词：城乡规划专业；设计类课程；教学改革
现阶段我国正处于新一轮发展的重要战略机遇期，城乡规划作为城乡发展建设的依据和蓝图，其作用愈发重要。
兰州交通大学建筑与城市规划学院兰州交通大学建筑与城市规划学院成立于2003年3月，是在原兰州铁道学院土木建筑学院相关专业的基础上，由邓延复、阳世B、刘纯翰三位著名建筑师领衔创建的。
1 我校城l规划设计类课程现状分析
城乡规划学一级学科设立以后，结合工程教育专业认证的通用标准，我校的城乡规划专业实践性和操作性特征表现更为明显，作为城乡规划专业主干课程的设计类课程教学对于提升学生的实践和创新能力具有重要的作用。经过多年教学改革，虽取得了一些成效，但是作为在城乡规划专业阶梯式教育平台中建构课程体系，我校城乡规划专业的设计类课程体系设置仍然存在以下急需解决的问题：
（1）专业基础教育课程存在问题分析
按照目前城乡规划专业培养计划，我校城乡规划专业前三年教学的专业基础教育课程，包括《建筑设计基础1》、《建筑设计基础2》、《建筑设计1》、《建筑设计2》、《建筑设计3》，分别开设在入学第1、2、3、4、5学期，即从入学开始进行专业基础教育，每周学时在6-8学时之间，以上课程总学时数为512学时。
（2）专业设计教育课程存在的问题分析
城乡规划的设计类核心课程基本已纳入我校的教学体系，但设计基础课程还普遍没有得到足够重视，缺乏系统而扎实的城乡规划设计的基本功训练，导致学生在进入高年级时无法建立较为宏观层面设计概念。同时，以上课程教学内容的设置缺少城市设计相关的教学内容， 这与城乡规划专业指导委员会编制的《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》的专业知识体系中推荐核心课程内容不相一致。
（3）专业实践教育课程存在的问题分析
城乡规划专业的设计实践类课程，主要包括学时各为2周的《城乡规划课设1》和《城乡规划课设2》，分别开设在第6、8学期；学时各为16周的《设计院实习》和《毕业设计》，分别开设在第9、10学期；学时各位2周的《建筑设计基础课程设计》和《建筑设计强化设计周》，分别开设在第2、6学期；学时为4周的《专业方向强化设计》，开设在第期。
2 城乡规划设计类课程体系改革的目标
（1）坚持人才培养方向与特色，构建完善的设计类课程教学体系
结合工程教育专业认证的通用标准，借鉴学习国内城乡规划教育知名院校的人才培养体系，通过完善城乡规划设计类课程的教学大纲和培养模式，使城乡规划设计类课的主干课程体系的培养目标更加明确、层次关系更加清晰，课程体系更加完善。
（2）以城乡规划实践为中心，重构设计类课程的教学内容与教学计划
通过开展充分利用我校现有资源，进一步加强设计类课程教学的整合力度，以城乡规划专业实践为中心，重构各门设计课程的教学计划，以避免各学科片面强调自身特点而各行其是，努力形成合力以整体提升设计类课程的教学成效。
（3）以专业实践能力培养为重点，优化设计类课程教学安排，逐步实现教学模式的多样化和多元化。
通过以上目标的实现增强学生自我学习能力、分析问题、解决问题能力以及创新能力的培养，注重理论与实践的联系，提高学生主动学习的兴趣，培养学生的学习能力、逻辑思维能力及分析解决问题的能力。
3 城乡规划设计类课程体系改革的实施策略
（1）构建适应我校师资力量的城乡规划专业教育设计类课程的教学体系
根据笔者多年的教学经验，我院的城乡规划专业教育采用的2.5+2.5的两阶段模式，现已不再适应新形势下人才培养的要求，鉴于各种原因，我校城乡规划专业本科人才培训计划每年都在修订，一轮改革后的培养计划还未得到有效的实践和反馈，又使用了新版的培养计划.
（2）进一步规范和完善城乡规划专业教育设计类课程的教学内容
目前，我院城乡规划设计类课程教学内容不够完善的问题。我校城乡规划教育应结合以上各方面的变化，重新修订新版的人才培养计划和教学大纲，确立各个教学阶段学生的专业基础和教学目标，对规划设计课程的教学内容重构，以构成连贯、渐进式的教学内容体系，即对规划设计课程进行规划。
（3）以专业实践能力培养为重点，形成以需求为导向的设计实践类课程体系
按照工程教育认证通用标准要求，城乡规划学科的实践性决定了设计类课程教学的根本目标的实现和学生的设计专业实践能力培养与提升。多年来我校设计类课程教学的一个最大缺憾是课程与实践脱节，学生的设计专业实践能力却没有得到明显提升，仍无法适应专业业务的实际需要。究其原因，主要因为学生设计基础不扎实，实践环节薄弱，近些年以来，我院对设计类实践课程进行了改革尝试，开设新课程，拓展设计教学领域。如在2016年毕业设计选题阶段选取了省内著名设计院所的实际课题，答辩时邀请这些知名设计院所的院长、总工采用模拟评审的方式进行，使得学生可以直接与专家、学者一同交流，同时获得了向用人单位展示的机会，学生普遍感觉受益匪浅，提高了设计能力。今后，我院应继续坚持以设计专业实践能力培养为重点，加强与设计一线的单位的联系和交流，听取企业对人才的各种需求，把我社会需求与人才培养目标的一致性，以需求为导向设置教学实践类课程体系，强化学生设计基本技能与思维方式的训练，并积极为学生创造各种设计实践机会。再者，在第期应严格要求学生利用此次机会进行全面的锻炼，帮助学生协调好找工作单位、考研复习和设计院实习之间的相互关系，即应加强《设计院实习》等实践类课程教学环节的全程管控。
4 结语
关键词：城乡统筹发展；教育；作用
统筹城乡发展，是党的十六大明确提出的促进中国经济社会全面、健康、均衡发展的新理念和新要求。党的十六届三中全会进一步全面系统地提出了“五个统筹”的具体要求，并将“统筹城乡发展”置于首位。党的十七大又把统筹城乡发展作为促进国民经济又好又快发展的重要内容。实现城乡统筹发展，需要我们从多方面采取切实可行的措施。教育是一个民族最根本的事业，是中国特色社会主义建设的基石。在“科学技术是第一生产力，人力资源是第一资源”的今天，教育也就成为全部工作的基础，而且这一点在中央提出科学发展观的战略思想的背景下，显得更为突出。解决城乡统筹问题，教育是切入口，它涉及人的发展，包括观念的更新、素质的提高以及由此带动的生产力其他要素的发展，对于根本改变农村的经济社会面貌有着决定性的影响。因此，教育在城乡统筹发展中应该具有并发挥其基础作用、引领作用、推动作用、保障作用。
一、教育在城乡统筹发展中具有基础作用
城乡统筹发展的总目标是打破城乡分割体制，缩小城乡差距，构建城乡和谐社会，实现城乡共同富裕。实现城乡统筹发展，基础在城乡经济统筹，关键在城乡人才统筹，重点在农村劳动力有效转移。而这些都需要教育发挥基础性作用，提供强大的智力支持与人才基础。
(一)为城乡统筹发展提供智力支持
从根本上讲，实现城乡统筹，应筑基在农村人口整体科学文化素质的提升上、农村人力资源的开发上。因此，在城乡统筹发展中，通过实施城乡教育均衡互动的发展战略，实现以城带乡、城乡互动、协调发展，为推动经济社会又好又快发展提供强大的智力支持、人才支撑和知识贡献。首先是开发人力资源。中国是一个人口大国，人力资源开发的重点在农村，教育在其中起着重要作用。通过统筹城乡教育的发展，提高农村教育的发展水平，实现由人口大国转变为人力资源大国，为城乡统筹发展提供人力资源支撑。通过城乡教育的统筹发展，提高劳动者素质，为实践和落实科学发展观、实现城乡统筹发展提供强大的智力支持。其次是提供知识贡献。研究表明，推动未来社会发展的生产要素既不是资本和土地，也不是劳动力，而是知识，是人的素质。在知识经济时代，知识将代替农业经济时代的土地、工业经济时代的资本成为影响经济发展的决定因素。而知识的获取要靠教育，因此教育是建设未来的重要手段，是使社会持续发展的决定性因素。在城乡统筹发展中，教育能够为广大城乡劳动者及时更新必要的知识，提供知识贡献。
(二)为城乡统筹发展奠定人才基础
城乡统筹发展，需要大批有知识、有文化、懂技术的各类专门人才。要实现城乡统筹发展，就是要从根本上解决农村劳动力的转移和着力提高农民的素质。教育则在其中具有重要的支撑作用。
第一，教育是实现劳动力再生产的主要载体。通过教育，培养各级各类全面发展的高素质劳动者，完成潜在形式的生产力向现实的生产力转化，实现劳动力再生产的任务，为城乡统筹发展奠定人才基础。第二，教育是培养高技能人才的重要途径。通过教育，尤其是职业教育，把以体力劳动为主的人较快地培养训练成为以智力和技能劳动为主的人，进而把农村劳动力的数量优势转化为质量优势，从而从根本上解决农业现代化对劳动力的新增需求和向非农产业转移的问题，促进农业现代化与城市化，改变城乡二元结构，促进城乡统筹发展。第三，教育是培养创新人才的主要阵地。城乡统筹发展，需要新的竞争优势，需要新的经济增长点。而新的竞争优势的获取在于人才的创新思维与创新能力。教育是培养创新精神、创新能力的主阵地。通过教育，把传授基础知识、技能和培养创造思维、创新意识结合起来，为城乡统筹发展提供具有创新思维和创新能力的创新人才。
二、教育在城乡统筹发展中具有引领作用
思想是行动的先导，文化是实践的引领。教育是培养公民和谐理念的手段，是传播和谐文化的渠道。在城乡统筹发展中，教育能发挥其引领作用。
(一)在思想观念培育上的先行性
一是促进观念更新。任何一项改革和试验，都需要思想的解放和观念的更新，城乡统筹发展更需要思想的解放和观念的更新。落实科学发展观，实现城乡统筹发展，在改革试验时期的一件很重要的事，就是要解放思想、更新观念。城乡统筹发展，需要大胆解放思想、树立全新观念。在城乡统筹的过程中，通过国民教育能为城乡统筹发展营造舆论氛围、推进思想解放、促进观念更新。
二是促进思想认同。国民教育作为一个相对完善的系统，其教育的内容和形式直接影响受教育者的科学文化素养和思想认识水平，对人们的世界观、人生观、价值观等方面也有直接的影响和塑造作用。一方面，教育能够提高人的科学文化素质。另一方面，尤为重要的是，能够提高人的思想认识水平。通过教育，强化国民共同体对城乡统筹发展的信念的认同、心理的认同、行为的认同。其核心和关键在于提高国民的思想认同度。通过思想观念的先行和引领，提高劳动者自我发展的思想意识和能力水平，促使其更加积极主动和有效地参与城乡统筹发展，从根本上确保城乡统筹发展的顺利进行。
(二)在城乡文化融合上的引领性
统筹城乡发展是科学发展观的核心和重点，而文化的融合又是统筹城乡发展的重要内容，是实现城乡协调发展的重要途径。伴随着知识经济的到来，文化不但成为城市核心竞争力的重要支撑，也对农村经济社会发展起着至关重要的作用。价值观念、生活方式、语言、风俗习惯等要素都是影响农村城市化、工业化、现代化进程的重要因素。因此，要实现城乡统筹发展，其深层次的核心是实现城乡文化的统筹。教育是文化传承与发展的基础，城乡文化的统筹需要教育的引领与导向。第一，传播先进文化。教育的首要功能是传播先进的科学文化。通过教育，维护城乡居民的基本文化权益，加强农村文化建设，将先进文化传播到城乡各地，尤其是农村。第二，实现城乡文化的融合与传承。通过教育这一纽带，可以将农村文化与城市文化联结起来，并相互吸收文化营养，实现农村文化与城市文化的平稳磨合、传承与融合。第三，引领文化方向。只有通过教育，不断提高城乡人民的思想道德和科学文化素质，才能形成城乡和谐稳定的社会氛围和环境，才能引导整个社会的精神文明建设方向和社会优良风气的形成。
三、教育在城乡统筹发展中具有推动作用
城乡统筹发展就是要改变当前农业基础薄弱地位，加快农业现代化进程，解决“三农”问题。教育在其中具有直接或间接的推动作用。
(一)推进农村劳动力转移
农村劳动力转移的现状表明，劳动力文化教育水平是制约劳动力转移的重要因素。受教育程度越高，思维相对开阔，越易于掌握新工种、新技术、新工艺、新设备，越易于接受新事物，适应新的工作和环境，具有更强的自信和更高的收入预期和社会预期以及更多的创新意识和探险精神，越易于实现转移。反之，受教育程度越低，越难实现转移就业。文化层次越高，劳动技能越强，发展潜力越大，劳动报酬也越高，农民转变为市民也就越快。职业教育作为与农民自身素质基础最符合、与劳动生产率的提高联系最直接的教育方式，已成为农民素质提高、向城市化转移就业的重要途径。因此，职业教育已成为提高劳动力技能、技术和智力的重要手段，是农民向市民过渡的“传送带”。
(二)加快农业现代化进程
在城乡统筹中，通过充分发挥高校的科研与科技优势，将高校的人才优势转化为促进农村全面发展的智力资源，将高校的科技成果转化为加快农业发展步伐的强大生产力，将高校的先进思想文化转化为培育广大农民崭新人文精神的先导力量，从而促进农村科技进步，推进农村现代化，进而有效实现城乡共同发展。
(三)促进产业结构优化
城乡统筹发展需要改变产业结构，尤其是要改变城乡二元结构。教育不仅有助于促进第三产业的发展，也会促进和拉动农业、工业与建筑业的发展，不仅可以提高劳动者的劳动生产率，还可以促进经济结构中就业结构、城乡经济结构等从低级到高级的不断优化。通过教育推动就业结构的调整，可以改变原有的城乡经济结构，使之趋于合理，以此促进城乡经济的协调发展。再如，对农村剩余劳动力的教育培训，一方面，可以从根本上减少农民数量；另一方面，使部分农民从农业劳动中解放出来，实现农村富余劳动力转移到第二、三产业中，促进从业结构和产业结构的优化。
四、教育在城乡统筹发展中具有保障作用
要实现城乡统筹发展，就要促进社会公平，以保障城乡统筹目标的实现。教育作为公共服务体系的一部分，对此具有保障作用。受教育者的权利平等是城乡统筹发展的重点。通过实施教育公平，使城乡居民子女享受平等受教育的权利，从而促进城乡权利平等。
(一)促进城乡社会公平
教育公平是社会公平的重要组成部分，也是社会公平的基础。当今社会，教育具有改变人的命运的价值，因而教育公平不仅关涉到当下个体合法权利的实现，而且影响着个体潜在利益的获得；教育涉及千家万户和子孙后代，因而教育公平不仅体现着当下社会正义普遍实现的程度，而且关系着社会全体成员对未来社会的基本信念和主要期待。通过办人民满意教育，促进城乡教育公平，可以为城乡统筹发展奠定社会公平的基础。
(二)促进城乡权利平等
统筹城乡教育公平发展，使城乡公民有一个公平的发展前提，是社会主义和谐社会建设的必要条件。在现代社会，教育不再是少数人的专利，精英教育模式已不能满足社会经济发展的时代要求。教育的大众化和普及化，是现代社会发展的需要，也是现代社会公民的一项重要人权。体现教育公平，是制定教育政策和教育制度的首要价值取向。一是建立适应城乡统筹要求的教育制度，即建立城乡统一的教育基本制度。从制度上促进义务教育阶段入学机会均等，重点推进义务教育均衡化，保障受教育者的权利和机会。二是实行教育政策的重点倾斜。通过加大对农村教育的帮扶力度，关注弱势群体、外来流动人员子女和农村留守儿童接受教育问题，赋予农民工及其子女与城市居民同等的受教育权。通过统筹城乡教育，从政策和制度上促进受教育者的权利平等，进而有力推动从整体上实现城乡权利平等。
城乡教育公平研究走向文化关怀的必然性
（一）国际视野：城乡教育公平研究要重视文化的影响有研究者认为，一个社会的文明与进步表现在三个维度：政治的民主、商品经济的繁荣和文化与教育的进步。民主不仅要体现多党执政的制度，而且还要体现对权力的限制；商品经济不仅要体现市场的繁荣，而且还要体现人民生活的幸福；文化教育的进步是一种思想启蒙，国民整体素质的提高和对美的追求、对善的渴望和对真的向往。①随着社会文明水平的提高，时展的主题正在发生转换和调整。20世纪50年代，民族独立和政治自由成为社会发展的主题；这一主题在进入20世纪六七十年代后，被经济增长和科技进步所替代；自20世纪90年代以来，社会发展的主题则转向了对人和文化的发展，提出了社会发展的文化维度。②我们所处的知识经济、后工业、冷战后、全球化时代正在向“文化时代”迈进，文化正逐渐成为主导社会发展的核心力量。正如伏尔泰所说的那样：使人获得思想解放的力量，莫大于文化与教育。美国密歇根大学的罗纳德•英格尔哈特教授，对社会文化价值观的调查结果也印证了这一点，在先进的工业社会中，经济增长的中心地位已不如以前，而文化和制度变化的作用正在上升。③在这个文化作用日益提升的社会中，人的文化性逐步彰显，教育和社会发展的文化诉求日趋强烈。一方面，人作为文化的存在创造了文化，反过来文化又在塑造着人，人从一个普通的自然之子，在文化的浸染下不断从野蛮走向文明，从自我走向他者，人在文化的武装下创造了辉煌的历史，塑造了自豪的今天，人正在充满自信地走向美好的未来。文化像一张无形的网，在各个方面每时每刻都在影响着我们，历史上没有像今天这样更注重文化的价值，人们在谈论、研究、学习、选择、传递、创新着文化，在体验着文化带来的幸福与快乐。另一方面，人们更清醒地意识到，社会和教育的危机在很大程度上是文化的危机。从全球化表面来看是经济的全球化，其深层和本质的因素是全球不同文化的全面交锋、碰撞、融汇和整合。环境污染、种族冲突、恐怖主义等问题在很大程度上都与文化有关，这些问题大多数都是由于人们对自然、社会和人自身价值的思维方式的错位造成的以及由于人们不当的态度、行为方式引发的。1993年，欧文•拉兹洛等专家在《多种文化的星球》报告中指出，文化是社会的决定性力量，文化的力量是解决全球问题的途径，文化决定社会系统进化的轨迹和人们的命运。④从这一报告中可以看出，他们把实现文化的多样性和对多样性文化的整合作为全球化社会的首要问题。人们正在形成这样一个共识：文化时代的到来、人的文化性的彰显给以人为对象、由人来实施、为了人的发展的教育实践和教育研究带来了不可忽视的影响，文化是人类创造出来的，通过学习获得并成为后人学习和传递下去的一切物质和非物质产品。⑤文化作为我们人类共有的财富和精神家园，如何关注文化影响、汲取文化力量，如何实现城乡教育公平和教育改革，成为教育研究的重要课题。（二）国内审视：文化意识的觉醒，促使城乡教育公平研究注重文化关怀早在一百多年前，日本现代教育之父福泽谕吉就指出，一个民族要崛起，要改变三个方面：第一是人心的改变，第二是政治制度的改变，第三是物器与经济的改变。改变这三方面的顺序，应该先是人的心灵，然后是政治体制，最后才是经济。如果把这个顺序颠倒过来，从表面上看是捷径，但是走不通的。⑥近代日本教育的发展基本上是按福泽的路走的，它成功了。同一时期的中国却走了一条福泽预言走不通的路。中国最早打开国门搞洋务运动，搞经济建设，把西方的坚船利炮买过来，照此进行制造，但最终发现仅仅依靠这些远不能实现国家的崛起与复兴，还需要创新文化价值观念、进行政治体制变革。梁启超在反思中国近代社会的变革历程时，曾这样总结，近代中国社会变革可以分为三个阶段：物器时代、制度时代和文化变革时代。⑦正如研究者所说的那样，人类社会就其发展形态可以分为“政治本位社会”、“经济本位社会”和“文化本位社会”；知识经济时代是经济本位社会走向文化本位社会的过渡阶段；文化本位社会是以人的文化素质取代GDP，然后将人的文化素质作为衡量社会发展的第一标准。①通过对新中国成立后60年（即1949－2009年）的发展历程的考察基本可以得到印证：新中国成立后的60年，我国经历了两个不同的30年的发展阶段，这是两种驱动社会的不同力量，或称之为两架不同的引擎：从新中国成立到20世纪70年代末，这30年基本是政治引擎驱动、坚持“政治挂帅”的年代，人们表现出高涨的政治热情，国家呈现出一派狂热的政治氛围；从20世纪70年代末的改革开放至2009年，这一个30年基本是经济引擎驱动，人们表现出强烈的经济意识，我国经济呈现出持续高速增长的喜人局面，国家经济实力迅速增强。不可否认，经济是社会发展的基础，但同时还应认识到，无论对个人、团体，还是对民族、国家而言，要实现人与社会的持续、健康、全面、和谐发展，最深厚、最持久的支撑力和驱动力仍然是文化。文化对社会的影响越来越大，社会发展到一定程度是一定要重视文化的。我国在经历了经济快速增长之后，人们在文化方面开始全面觉醒，立足变革时代，放眼美好未来，认真谋划文化复兴之路。进入新世纪后，我国提出了一系列文化发展战略目标，为把我国推向一个文化引擎驱动的时代打下了基础。党的十七大明确提出，要积极发展公益文化事业和文化产业，激发全民族的文化创造力，更加自觉、主动地推动文化的大发展、大繁荣。2009年，我国颁布了《文化产业振兴规划》，标志着我国把文化产业的发展提升到了国家战略高度。2011年10月18日，中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，该《决定》从战略上对文化的改革与发展进行了全面部署，提出了明确要求。这给我们传递了这样一个信息：国家发展战略的重大转移和调整，是从经济建设到文化建设———从经济立国到文化立国———从经济强国到文化强国。以中国特色社会主义理论为指导，以社会主义核心价值体系为统领，大力发展社会主义先进文化，推进文化大发展大繁荣，建设中华民族共有的精神家园和实现中华民族文化复兴，已成为时展的主题。一个以文化重构与振兴为标志的深层次社会变革时代正在到来，我国已开始向文化本位的社会迈进。我国一系列文化发展战略的出台和实施，标志着我国文化意识的全面觉醒，尤其是在我国全面实施真正意义上的免费义务教育以来，在物质条件已基本达到的情况下，城乡教育之间的差距不再仅仅表现为物质条件的差距，更多地体现出办学观念、学校文化、育人特色等方面的差距。（三）教育思考：研究范式的文化转型为城乡教育公平研究提供了新视角从哲学的发展角度来看，立足于人的存在和发展，对人类文化的总体性危机进行深刻反思与批判的文化哲学正在成为哲学的主导精神。有研究者认为：“当代哲学，作为一种智慧，主要表现为一种文化意识，即一种综合性的和前导性的研究。”②当代哲学正在从意识哲学转向文化哲学。③社会学的研究视角也出现了文化转向，“文化已成为社会学家和社会理论家非常明显关注的对象”。④当代文化哲学研究，从人的发展条件、途径、方向、认识方式等方面进行了全面反思。当代社会学从价值、信仰、意识形态、语言、社会实践等视角，揭示了文化与人的个体社会化、个体身份、地位和角色变化等方面的关系，以及揭示了文化与宏观社会结构的整合等方面的关系，形成了文化再生产理论、社会建构主义、解释学、后结构主义等多元的文化理论流派。哲学和社会学的文化转型对教育研究产生了不可忽视的影响，正如研究者所说的那样，从新中国成立至今，我国的教育出现了三种教育研究范式的两次转换：政治教育范式转向绩效主义范式，绩效主义范式转向文化学范式。“文化学范式是以人为中心，从文化出发来研究人、从人出发来研究文化所形成的研究范式。文化学范式正在成为我国教育研究的主导或主流范式”⑤。教育研究范式的转型对城乡教育公平研究具有重要的意义。城乡教育公平作为追求公平、正义的社会实践活动，需要对其文化价值取向等进行反思、批判、剖析、比较和选择，以确立其正确的发展方向，进而不断深化城乡教育公平理论研究，推进城乡教育公平实践的探索，认识城乡教育公平问题的文化制约性，揭示文化对城乡教育公平的影响及二者复杂的互动关系，探求城乡教育公平发展的策略。（四）自身反观：城乡教育公平的文化性与城乡教育公平文化研究的薄弱性，使城乡教育公平研究的文化价值走向成为必要与可能教育传承文化、创新文化，无时无处不受文化的影响和浸染。城乡教育是教育体系的重要组成部分，它作为处于传统文化、现代文化、城市文化、乡土文化等不同文化影响、博弈中的教育形态，其自身有着鲜明的文化性，与文化有着密切的联系，主要表现在以下几方面：一是城乡教育公平问题的形成有着深刻的文化根源。其本质是，不同教育个体、群体、阶层处在城乡两个不同的文化圈内，这使他们在教育起点上、教育过程中对文化资本的占有量有差距，这导致他们在教育成就等方面也有较大差距，这种差距可以不断复制并产生代际传递。二是城乡教育公平问题有鲜明的文化表征。在宏观层面，中西文化差异影响城乡教育公平的研究和实践。西方有注重公平、民主的文化传统，他们对城乡教育公平的研究起步较早，研究比较系统、深入，同时，西方教育研究也重视文化等隐性因素对城乡教育公平的影响，如布迪厄的文化资本理论、柯林斯的“身份文化”、韦伯的“身份集团”、伯恩斯坦的语言编码理论等，都是从文化视角对城乡教育公平问题进行的研究。而我国由于受社会经济发展程度和文化传统中负面因素的影响、制约，相关研究起步较晚，从文化视角对城乡教育公平问题的关注度不够、研究不足。在中观层面，城乡文化的异质导致了城乡的家庭、学校和社会文化资本的差异，城乡文化资本的差异对处于城乡两个不同区域的个体、群体和阶层有着不同的影响；微观层面，课程、教学、评价和政策的城市化倾向，对城乡差别的漠视，对农村教育弱势补偿措施的羸弱、不足乃至缺失是导致城乡教育不公平现象产生的重要的文化根源。三是文化既是导致城乡教育公平问题的重要原因，也是推动城乡教育公平实现的重要力量和资源。关注文化影响、重视文化研究、加强文化建设、整合文化资源是实现城乡教育公平目标的重要手段。不可否认，加大经费等的投入是实现城乡教育公平的一项非常重要的措施，外部的有形投入和硬件的标准化建设，为城乡教育公平发展提供了基本条件、奠定了物质基础。但是，如果仅靠这些，那么，城乡教育公平实现的仅仅是一种基础条件的公平。我们应清楚地认识到：文化对城乡教育公平的作用正在彰显，正如研究者所说的那样，教育公平的发展正在从显性逐步转化为隐性。“从隐性的文化因素对教育公平进行深入研究尤为必要。文化资本对儿童教育的影响是最不容易受外界条件干扰的先赋因素之一，文化资本的影响持续上升。”①我国教育正在面临一个重要的历史转型期：从满足基本需要转向追求更好、更理想的教育。教育问题正在逐渐从外部转移到内部，教育发展正在由硬件建设转为以软件的更新、提升为主。②新的发展阶段具有新的发展特征，其中重要的一点就是转变发展方式，教育从以扩大数量、速度、规模为主的粗放型发展方式转变为以提高质量和水平、增强文化软实力为主的发展方式。内涵式发展方式的核心是提升教育的文化内涵，通过加强文化建设来提高教育质量与水平，增强教育综合竞争力。③无论是从国际还是从国内来看，无论是从社会的发展还是从教育的发展的视角来看，我们都在很大程度上处于一个“文化时代”。④在这样一个重视文化引领、文化影响、文化创新和文化发展的时代，城乡教育公平同样深受文化的影响。城乡教育公平自身的文化性，教育公平文化研究的滞后、薄弱，决定了深化城乡教育公平研究、实现城乡教育公平、均衡和优质发展必须关注文化的影响，强化文化研究，推进文化建设。
城乡教育公平的文化本质及加强文化研究的重要意义
（一）文化内涵分析文化内涵极其丰富、复杂。文化，不同人有不同的理解。我国传统的文化与西方传统的Culture有着明显的区别。我国文化的本义是身上雕有花纹的人，强调的是人类的社会活动，偏重于精神领域。而西方的Culture则从人类的物质生产活动出发，进而引申到社会和精神领域，它的本义强调的是人与自然的关系。⑤这里所指的文化偏重于精神、观念层面，指的是不同类型、不同层面文化的互动与协调。文化的类型主要从历时和共时两个维度划分：从历时维度来看，主要是指传统文化、现代文化、后现代文化等；从共时维度来看，主要是指城市文化、乡村文化以及城乡两个不同文化圈的家庭文化、学校文化、社会文化等。文化的层面主要是指物质文化、观念文化、制度文化、行为文化等。这些不同类型、不同层次的文化对城乡教育公平的研究和实践有着不可忽视的影响。（二）文化与城乡教育公平关系解读城乡教育公平有着鲜明的文化性。教育的文化性是建立在以下基础之上：一是教育与文化有着天然的密切关系。教育是文化的一部分，教育本身即文化，而且是高层次的文化。①教育担负着文化传承、创新的使命，文化是教育发展的重要资源，是实现城乡教育内涵特色发展的重要突破口。文化对教育有着不可忽视的影响，文化的差异是导致教育差异的重要影响因素。二是城乡教育公平与文化的关系尤为密切。城乡教育公平与城乡文化密切相关，城乡文化的差异是导致城乡教育差异的重要因素。实现城乡教育公平必须充分认识到，文化是造成城乡教育差异的重要因素，同时，也是实现城乡教育公平的重要力量；我们必须充分考虑由于城乡文化具有不同的文化样态而产生的限制因素，充分发挥它在推进城乡教育公平过程中的重要作用。（三）文化视角下的城乡教育公平本质的诠释文化是影响城乡教育公平的重要因素，也是实现城乡教育公平的重要力量。文化视角下的城乡教育公平的本质，是由于城市教育、乡村教育处于城市、乡村两个不同的文化圈，处于这两个不同文化圈的家庭文化、学校文化和社会文化也有着显著的差距。而当前的教育内容设计、教育评价制度等有明显的城市化倾向，上述种种差距和城市化倾向对处于城市、乡村不同区域的教育个体、群体和阶层的教育起点、教育过程产生了不同影响，这种不同的影响明显对城市的孩子更为有利，这种影响、差距不断累积和叠加导致城乡文化资本的占有量产生了差距，同时，这种差距不断加大，进而造成城乡学生获取学业的机会的差距不断加大。美国学者沃尔特说：“没有接受本民族文化教育的学生固然可能产生疏远感和无根感，但缺少主流文化教育的学生将会失去许多经济、政治和社会性的机会。”②这是导致城乡教育公平问题产生的深刻的文化根源。（四）城乡教育公平文化研究的重要意义城乡教育公平文化研究对城乡教育公平研究和实践产生的意义具体来说主要有以下几点：一是从不同的政策、经济等文化视角对城乡教育公平进行深入、系统的研究，有助于深化城乡教育公平的文化研究，拓展城乡教育公平研究视阈，丰富城乡教育公平理论研究成果。二是从文化视角认识、破解城乡教育公平问题，探求城乡教育公平研究的新路径，开展城乡教育公平实践。三是系统、深入地探讨不同文化与城乡教育公平的关系及其相互影响。从不同的文化视角构建实现城乡教育公平的策略，推进城乡教育高位均衡发展，实现教育公平，深化基础教育改革。城乡教育公平发展具有较为明显的阶段性特征，大体可分为两个发展阶段：一是基础条件公平，主要是指依靠外力，以有形的物质投入、标准化建设及外在条件弥补的方式，实现城乡、区域、校际的硬件设施、师资水平等这些有形教育资源配置的基本公平，追求均等化、规模化和标准化。二是城乡教育高位均衡，实现教育公平，主要是指根据各地区学校的办学基础和优势，通过深化内部改革、加强文化建设、创新体制机制、推动特色发展，促进城乡、区域、校际教育互动交流、优势互补和资源共享，实现教育的自主创新、多元化、可持续协调发展的奋斗目标。
以文化关怀推进城乡教育公平发展的对策思考
推进城乡教育公平发展应秉承文化关怀的教育理念，关注文化对教育的影响，强化文化意识，从文化视角深化城乡教育公平问题的研究，以全面加强文化建设，推进城乡教育公平发展。通过完善体制机制，保障文化在推进城乡教育公平发展进程中发挥其应有的作用。（一）理念为基：秉承人本化、文化关怀、特色和谐、生态共荣理念城市和农村是支撑中国教育改革和发展的两个重要支点。要秉承“有质量的公平增长”、“基于生命发展”的教育高位均衡、公平发展的价值理念，着眼人的发展，从提升教育公正品质和促进人生命全面、终身、可持续发展的高度审视、推进城乡教育公平，以全面的文化建设为突破口和抓手，以深化改革为发展动力，以实现城乡教育自主特色、公平发展，以“办好每一所学校，教好每一名学生”为使命；以系统论和文化生态学为主要理论基础，统筹城乡资源、统筹内外力量、统筹软硬件因素、统筹古今优势；发展与补偿并重、均衡与特色并重、显性与隐性并重、短期与长远并重、形式与内容并重，“不要就农村说农村，就城市说城市，要改变‘城乡两策，重城抑乡’的思路，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，树立城乡一盘棋的总体思想，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣”①。推进城乡教育起点、过程、结果的公平，将有形的物质投入到文化建设与发展中去，深化文化研究、注重文化建设、整合文化资源等，以此实现城乡教育公平发展。（二）研究先行：深化城乡教育公平文化研究提高文化研究、文化规划、文化建设对推进城乡教育公平发展重要性的认识。如果我们要厘清城乡教育公平问题的文化本质，科学地推进城乡教育公平的文化建设，实现城乡教育公平，那么，就需要以加强、深化相关研究为前提。以文化关怀推进城乡教育公平发展，树立研究先行意识，关注不同文化样态对城乡教育公平的影响，加强对教育公平的基本概念、范畴、学术发展史、国际比较、教育政策等方面的研究，加强正义论、均衡发展理论、文化资本理论、知识理论、信息理论等基础理论的研究。随着城镇化进程的加快，大量农村人口及其子女涌入城市，城市学校的大班额、农村学校的空巢及农村文化的荒漠化现象亟待破解。要破解上述问题就应重视和加强城镇化背景下的城乡学校和文化机构的布局调整与规划研究，应充分发挥不同类型、不同层面的文化在推进城乡教育公平中的重要作用，重视传统文化与城乡教育公平宏观层面的研究，深化城乡文化与城乡教育公平中观层面的研究，加强家庭文化、学校文化、社会文化及其子文化系统与城乡教育公平微观层面的研究。（三）文化着力：全面加强文化建设，整合各类文化资源，推进城乡教育公平发展总理在2010年上海世博会高峰论坛开幕式上发表演讲时说：“世博会告诉我们，每个国家、每个民族都有值得骄傲的传统文化，各种优秀文化都是人类文明的成果，都值得我们尊重和珍惜，一枝独秀不可能形成争奇斗艳的百花园。”文化具有隐蔽性，更容易被忽视。文化对推进城乡教育公平发展有着不可忽视的影响，在影响城乡教育公平发展的不同文化类型中，既有影响城乡教育公平的消极因素，也有推进城乡教育公平发展的积极因素，我们应取其精华、去其糟粕，充分挖掘、利用不同文化样态中的积极因素，加强传统文化、西方文化、家庭文化、学校文化、社会文化等不同文化的自身建设及其之间的沟通、协调、整合，汲取传统文化精髓和西方文明智慧，科学定位城乡教育发展目标。我们应理性地审视我国的文化传统，并积极地汲取西方文化的教育智慧，在传承与借鉴的基础上，融会贯通，有所发现和创新，不断提升城乡教育的品质。全面加强家庭、学校和社会等不同类型的文化建设，全面提升文化资本总量，有效整合城乡区域文化资源，营造推进城乡教育高位均衡、公平发展的良好氛围与环境，不断缩小城乡教育的差距。（四）制度保障：充分发挥文化在推进城乡教育高位均衡、公平发展中的重要作用古罗马有这样一种制度：两个士兵分一块饼，一个人来切，另一个人先挑选。这里的分配是通过契约，即制度安排来实现的，且兼顾了公平和效率。这一制度告诉我们：合理的制度和政策设计可以在公平与效率之间找到人性化的切入点和平衡点。因此，重视对政策自身的调适与公正内涵品质的丰富与提升，以科学规划引领城乡教育高位均衡、公平发展：科学地研究制定教育文化发展政策，描绘城乡教育文化发展蓝图；关注各级各类教育及文化机构的结构比例、空间布局、资源配置、规模速度等，从战略的高度统筹区域内城乡教育、文化的协调和教育的可持续发展。健全城乡教育、文化统筹发展、质量保障和行政问责制度，科学决策、高效管理、加大对教育的投入，促进城乡教育有效运行；探索创新内生引领与外在弥补有机结合的城乡教育公平发展的方式；深化改革，建立城乡教育公平发展实验区，不断扩大城乡优质教育资源的有效供给。实现城乡文化、教育资源的互动共享、自主创新、协调发展，打造城乡教育公平文化发展的生态圈，整体提升城乡现代文化生活水平、文化竞争力、文化影响力、文化教育资本总量、优质教育资源的供给力和教育的公正品质，系统、全面、深入、持久地推进城乡教育高位均衡、公平发展。综上所述，城市教育和乡村教育分别处于城市文化、乡村文化具有不同文化禀赋、特性的文化圈中，受到不同文化样态的影响，文化对实现城乡教育公平有着重要的意义和价值，是影响城乡教育公平发展的重要因素，走向文化关怀是城乡教育公平研究的新价值取向。推进城乡教育公平发展要把有形投入、外部政策支持与内部自主创新有机结合起来，在增加经济投入的同时，高度重视不同类型、不同层面的文化建设，使教育者、决策者、研究者、实践者真正树立城乡教育公平发展的文化理念，在这种观念的指导下，身体力行，不断提升教育改革的道德水准和教育决策的科学化水平，实现城乡教育公平。
本文作者：王振存工作单位：河南大学
【关键词】城乡一体化 城乡职业教育 统筹发展 价值取向
随着城乡一体化进程的加快，城市与乡村之间的互动性、联动性日益加强，城乡“差别发展”转向“统筹发展”势不可挡，根深蒂固的城乡二元结构也将趋向于城乡融合，这就对城乡统筹提出了更高的要求。然而，劳动力素质及职业能力的提高关键在于职业教育，城乡职业教育统筹作为城乡统筹的一个子系统，是顺应城乡一体化趋势乃至职业教育自身改革与发展的应有之义。
城乡职业教育统筹发展应改变“孤立分割、各自独立、自成体系”的状态而实行统一筹划、协调，统筹配置各类资源，实现城乡职业教育之间要素的有效流动，其本质在于彻底打破城乡职业教育二元分割的局面，给城乡居民以平等的教育机会，并通过相应的调整手段促进城乡职业教育各种资源要素的双向流动和优化配置，使城乡职业教育良性互动。
城乡职业教育统筹发展是城乡一体化背景下较新却不可低估的研究领域，在研究的起始阶段，应坚持其应有的价值取向，即应树立的理念、遵循的原则以及把握好的几对关系，才能引领城乡职业教育统筹之路朝着正确的方向前进。
一、城乡职业教育统筹发展应树立的理念
城乡职业教育统筹，首先要统一思想。要通过解放思想、观念变革，打破在城乡二元结构体制下形成的一些陈腐观念，包括落后的城乡观、农村观、农民观、农业观等，确立与建设社会主义和谐社会的要求、与新时期职业教育自身创新发展要求相适应的崭新观念。
（一）转变“城市优先发展”观，树立和谐发展观
城乡职业教育已不再是昔日的“城市工业，农村农业”的教育模式，“为农村发展的教育服务决不能囿于在农村中发生与进行的教育，同时还应该包括在城市中进行的一切可能为农村发展服务的教育，体现多样化和综合化的特点，既满足扎根农村的农民成人教育的需要，又切实满足农民走出农村，走向城市生活的需要”，将城市职业教育与乡村职业教育看作一个整体，树立城乡职业教育和谐发展观，从而转变根深蒂固的“城市优先发展”的观念，是城乡职业教育统筹发展应首先树立的理念。
（二）防止“以工代农”倾向，树立可持续发展观
城乡职业教育统筹发展虽然强调城乡居民享有平等的职业教育机会，但并不意味着将城乡居民“一样化”教育。盲目地将乡村人口培育成走向城市就业的城市劳动力，会导致城市就业率和劳动力增长率之间的不平衡。
由此可见，城乡职业教育统筹发展也要坚持可持续发展的理念，既要培养乡村劳动力走向城市就业，也不能忽视乡村发展的“本真”教育――从事于第一产业的“守农”教育。
（三）不囿于职业准备教育，树立终身教育观
在职业教育与培训的时间上，不局限于青少年时代，或者职前培训，而应该伴随一个人职业生涯的全过程，需要一次次的学习；在空间上，既包括学校本位的职业教育与培训，也包括企业本位、社会本位与“合作教育”形态的职业教育与培训；在对象上要求全纳性，它的目标群体是开放的，要满足不同层次、不同水平、不同性别、不同年龄个人的多样化的教育需求；在职业教育的目的上，它不把人禁锢在某一种特殊的、终身不变的职业上，而意在培养人们从事职业活动的能力，在各种专业中尽可能流动的能力，可持续发展、保持自我学习和培训愿望的能力。
职业教育包括职业启蒙教育、职业准备教育和职业继续教育，非正规职业教育属于职业继续教育，因教育时间灵活、教育对象开放、教育形式多样等优势能够满足不同年龄段人员的终身教育愿望。城乡职业教育统筹发展不能囿于职业准备教育的统筹，而应加大与职业继续教育统筹的力度，树立终身教育观。
二、城乡职业教育统筹发展应遵循的原则
城乡职业教育统筹发展除了要树立以上三大理念，在统筹过程中，统筹视野、统筹目标、统筹对象以及统筹方法还应遵循相应的原则。
（一）统筹视野应遵循前瞻性原则
随着我国工业化、城镇化的步伐加快，社会主义新农村建设的持续发展，乡村与乡村职业教育的内涵今非昔比，已被赋予了新的时代内涵。城乡职业教育统筹发展应体现时代性与发展性，应根据各地城乡的具体产业结构与特色，在专业设置、课程设置及学生就业去向等方面具备超前的意识。
（二）统筹目标应遵循人本性原则
注重人的职业性发展与一般性发展的统一，是“以人为本”的职业教育的根本要求，同时也是它与其他类别教育的主要区别。城乡职业教育统筹发展过程中，培养城乡劳动力适应并促进整个社会的经济发展是一方面，但不能仅仅将人视作创造财富的工具，另一方面也要关注人的发展这一根本的价值目标，是目的与手段的统一体。
增进人的知识品德和能力，形成健全人格，促进人的全面发展，这是教育的理想和价值追求，也是教育的本体价值。这种价值追求和终极关怀是包括农村教育和城市教育在内的教育的本质要求，也是谈论和确定农村教育价值关怀的逻辑前提，与农村教育的工具价值和现实关怀相比，具有逻辑先在性、绝对性、至上性和永恒性。
（三）统筹对象应遵循整体性原则
城乡职业教育，若从地域的维度来划分，包括城市职业教育和乡村职业教育；若从正规与非正规的维度来划分，包括城乡正规职业教育和城乡非正规职业教育。也就是说，城乡职业教育包括：城市正规职业教育、城市非正规职业教育、乡村正规职业教育和乡村非正规职业教育。它们都是城乡职业教育不可分割、不可或缺、不可忽视的组成部分。
在城乡职业教育统筹发展过程中，不仅要从整体的视角将城乡职业教育的各个子部分都作为统筹对象，而且也要处理好整体与部分（城市职业教育、乡村职业教育与职业教育整体功能发挥）之间、部分与部分（“城―城”职业教育、“乡―乡”职业教育、“城―乡”职业教育）之间、整体与外部环境（城乡职业教育与社会经济、政治、文化等外部环境）之间的关系，坚持从整体性原则来统筹各个要素之间的关系。
（四）统筹方法应遵循适切性原则
城乡职业教育统筹应遵循适切性原则，有学者提出的“梯度发展”也是这一原则的具体体现：“要以非均衡发展与和谐发展辩证统一的思想确立农村职业教育的梯度化的现实定位……如在经济不发达地区，可以将促进农村劳动力向沿海经济发达地区以及城镇转移就业，作为当地农村职业教育近景性的主要发展目标；基于经济不发达地区以农为主，但生产力水平以及农业现代化水平比较低的现实，要兼顾新型农民的培养。随着经济社会发展水平的提升，这些地区和经济社会发展水平、发展层次高的地区一样，将培养新型农民、为社区民众提供优质生活教育等，作为重要的目标与任务。”
城乡职业教育在统筹发展的过程中应避免用“统一”来代替“统筹”，应多元化、多角度地考虑适合各地、各个群体的发展，体现“适切性”原则。
三、城乡职业教育统筹发展应把握好的几对关系
（一）在经费投入上，把握好“量与质”“硬与软”的关系
经费投入是城乡职业教育统筹发展的保障，没有足够的资金，职业教育统筹之路也终将成为“无米之炊”。
为此，政府或其他统筹主体在投入城乡职业教育统筹发展的经费时，应把握好两方面的关系：“量与质”的关系和“硬与软”的关系。所谓“量与质”，即经费投入数量一不能“多多益善”，二不能“等量分配”，而应根据具体情况的不同合理把握。所谓“硬与软”，即经费投入应避免不切实际地将资金投入在硬件资源上。如果一味地对城乡职业教育硬件资源进行孤立统筹而忽视与之相匹配的软件投入，城乡职业教育统筹最终也将是无扎实基础的空中楼阁。
（二）在统筹方式上，把握好“公平与效率”“输血与造血”的关系
在对城乡职业教育统筹过程中，到底应以什么样的方式使其统筹发展是极其关键的，需要考虑的是：职业教育有其独特的经济功能，对职业教育进行城乡统筹发展，是更多地关注公平问题还是效率问题？城乡职业教育发展极不平衡的现实，是先以帮扶的形式援助乡村职业教育更为有效还是先发挥乡村职业教育的功能与优势更为有效？这就涉及统筹过程中的“公平与效率”和“输血与造血”的关系了。统筹主体在考虑统筹城乡职业教育的具体方式时，应把握好“公平与效率”、“输血与造血”的关系。
教育公平是一种质的特性，是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。从教育经济学的视角看教育效率，即为教育投入与产出之比。城乡职业教育统筹发展过程中兼顾公平与效率的统一，一方面要保持城乡职业教育“两条腿”走路，另一方面也要从经济学的角度，根据各地经济特色，具体问题具体对待，体现经济效益。
“输血”即相关政策、措施向乡村职业教育倾斜，通过对乡村职业教育的帮扶与资助达到城乡职业教育的统筹发展。如果将“输血”视为“授鱼”的话，那么，“造血”即为“授渔”。目前城乡职业教育各方面发展的悬殊差距告诉我们，城乡职业教育统筹发展目前还处于起步阶段，应坚持“鱼与渔”“输血与造血”的结合与统一。城乡职业教育统筹发展应凸显“雪中送炭”，而非“削峰填谷”，应坚持“双强共荣”，而非“闭门独享”。
（三）在结果评价上，把握好“理论与现实”“应然与实然”的关系
笔者认为，由于职业教育城乡统筹之路尚处于探索阶段，其方向是否正确与科学、途径是否规范与合理，这都需要进行检验来得以验证。因此，评价问题是城乡职业教育统筹发展问题中值得深入思考与研究的重点问题之一。
在研究城乡职业教育统筹发展成效的评价标准时，不论是制定评价标准，还是用已制定的标准去评价，都应把握好“理论与现实”“应然与实然”的关系。评价标准从某种程度上属于“理论”，是一种“应然”状态，而“实践是检验真理的唯一标准”。城乡职业教育统筹发展成效的评价对象涉及城市职业教育和乡村职业教育两个不同的对象，且差距较大，这是“现实”，是一种“实然”状态。城乡职业教育统筹发展本非一朝一夕之功，其成效更需接受长期的检验、诊断与完善，必须把握好“理论与现实”“应然与实然”的关系。
