时间：2023-09-28 09:31:01
[关键词]文化动力观；城乡文化一体化；教育
[中图分类号]G02 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）10 ― 0010 ― 02
一、马克思文化动力观
马克思、恩格斯认为文化对经济具有反作用，对社会的进步起着积极的敦促作用，即文化的动力作用。文化动力观也是精神生产力观，文化实际上也是一种生产力，文化动力促进政治、经济和社会是发展进步，同时，文化动力的发展与不同的历史发展环境相适应。马克思、恩格斯的文化动力观体现着唯物辩证法的主义思想，他们从唯物史观出发，运用经济基础决定上层建筑的了理论，联系经济、政治、文化因素间的相互影响，结合意识形态的相对独立性等理论，分析了文化对社会、经济的动力作用。马克思文化动力观主要有以下几方面内容。
首先，科学技术是文化动力观的动力支撑。生产方式的优化有利于生产力的提高。两次科技革命使资本主义的生产方式发生巨大改变，使资本主义的生产力得到显著提高。这使马克思认识到科学技术是提高生产力的主要动力。他认为生产的需求刺激着科学的产生和发展，科学的进步又会促进生产技术的改进，两者是互相促进的。科学技术影响着生产力的发展、生产方式的改变、甚至影响着整个社会的前进。马克思、恩格斯认为，在科技革命以来不到一百年的时间里，资本主义创造的生产总和大于以往所有世纪的生产总和。科学技术在引领生产力前进的道路上，合理调整了资本主义的产业结构以及生产的布局，优化了资本主义生产和管理方式，潜移默化地改变着人们的生活方式。并且，科学技术的不断发展进步，不断改变着社会的各个方面，使整个世界都发生着日新月异的变化，推动社会的进步和历史的前进。
其次，教育是文化动力观的有力保障。马克思、恩格斯认为教育对提高生产效率、人的全面发展和无产阶级运动起着动力作用。从哲学角度出发，教育联系着人与外部世界。人是通过在一定环境下受教育而不断进步、成长的，在人的成长过程中，人类又在能动的改造受教育的环境、改造世界。马克思、恩格斯在有关教育的论述中认为教育反映一定的社会需求，是一种社会现象，具有着社会性。教育的实践过程是由人来完成的，而人的本质包含一切社会关系，其中就包括阶级性，因此，教育也具有一定的阶级性。他们认为人类只有通过受教育，才能使劳动者得到全面的发展。教育使劳动者学习到科学知识、掌握劳动技能、提高生产效率，从而推动社会的发展进步。
最后，先进意识形态是文化动力观的核心内容。意识是人类特有的本能，人的意识决定自身的发展，而国家意识并不是由一个人的意识来决定的，是由人民的共同需求、生产力、生产关系发展等方面的共识来决定的。意识形态就是观念上层建筑，是建立在经济基础之上的狭义文化，主要是指哲学、文学、宗教、道德、艺术、法律思想等方面。意识形态是一种精神理论，有先进和落后的分别，同一意识形态在不同的历史时代和环境下也有先进和落后之分。先进的意识形态体现人类的共同发展愿望，推动社会历史的前进，对时代的发展具有动力作用。
二、城乡文化一体化建设的内涵
城乡文化一体化就是在一个特定的地区内，统筹规划城乡文化的整体发展，根据城乡文化间的差距，主要发展乡村文化建设，加快乡村文化的发展进步，合理配置文化资源、文化生产要素在城乡的流通，加强城乡间的文化交流，保障乡村居民平等的受教育权，提高乡村医疗设施和水平，在乡村形成完善的社会保障制度。城市在文化快速发展的同时要对乡村的文化建设进行帮扶，促进乡村文化健康、快速地发展，乡村文化在建设的同时，也要向城市输送优秀的、有特色的文化，加强城乡间的文化成果互通，实现城乡文化的共同、可持续的发展。城乡文化一体化是建设乡村文化的有效途径，是满足人民精神文化需求的重要方面，是壮大城乡文化市场的有利保障。城乡文化一体化建设有利于科学发展观的贯彻落实，是建设社会主义新农村的指导方向，有利于小康社会的全面建设，是构建和谐社会的重要保障。
三、马克思文化动力观指导下城乡文化一体化的建设方向
1.提高人民的思想观念是城乡文化一体化建设的基础
思想观念是一切行为活动的基础，要想顺利开展文化活动，认真贯彻落实文化政策，加快文化建设，就要从思想上意识到文化建设的重要性，意识到城乡文化一体化建设的重要性。要以马克思主义文化观为指导，运用精神生产理论和文化动力观，提高人民城乡文化一体化建设的思想觉悟。要彻底改变重经济、轻文化的思想观念，打破城乡文化发展相分离的模式，在注重城市文化的发展的同时要大力发展乡村的文化建设，树立城乡文化一体化的思想观念，将城乡文化发展统筹规划，制定适合城乡文化一体化发展的战略政策。乡村文化发展是城乡文化一体化建设的重要内容。在充分考虑到乡村文化建设总投入少，文化水平较低，文化发展落后的现实状况，加大乡村文化资金投入的比例，平衡城市和乡村的文化发展，统筹协调，共同发展。人民群众是实践活动的主体，因此，要提高人们对城乡文化一体化建设的重视度，激发人们进行城乡文化建设的积极性在乡村文化建设中，由于各种客观因素和主观因素上的影响，村民文化活动的参与度不高，不能积极参与到文化建设当中，这使文化建设的发展进度持续缓慢。伴随着乡村经济不断发展，村民对精神文化的需求不断加大，在这种情形下，地方各级领导干部要加大文化建设的宣传力度，积极地引导村民进行文化活动，让村民认识到文化建设的重要性，认识到自己不但是城乡文化一体化建设的实践者，同时也是建设成果的受益者。
2.加大教育投入是城乡文化一体化建设的关键
为了减小城乡教育差距，要加大对乡村教育的经费支持。中央、省、地方财政要合理的负担乡村的教育经费。由于乡村培养出的高素质、高学历的人才最后大多在城市发展，为城市的教育文化服务，城市的文化因为乡村教育资源的支持得以更快发展。因此，城市应建立对乡村的教育成本补偿制度，对乡村支付一定的教育成本，减小乡村教育经费的压力。要对乡村实施教育倾斜的政策，主要力量和资金投入到乡村教育的发展中，平衡城乡的教育投入比重，减少城乡教育投入差距，从根本上实现城乡教育的公平化。
要加强乡村的基础教育建设。首先，青少年是一个地区、一个国家未来发展的主要力量，青少年受教育的好坏直接影响到一个地区、一个国家的未来。对青少年的基础教育要从思想道德、法律文化、专业知识等方面培养。各级地方政府要紧跟国家教育方面的各项方针政策，坚持九年义务教育的普及、实施，确保青少年有学上、能上学，使每个孩子都能顺利完成九年义务教育课程的学习。其次，要加强成人的基础教育，成年人是现代文化建设的主力军，也是城乡文化一体化建设的主要参与者。由于客观的历史等方面的原因，致使乡村群众接受教育的机会不多、文化水平不高，这使村民思想观念落后、科学文化素养较低，不利于城乡文化一体化的建设发展。
建立完善的教师信息资源库，合理配置师资力量。根据信息库资料，使教师按照一定周期、一定比例在城乡学校间进行轮岗，使全省师资进行有序的流动，实现城乡间优秀教师资源的共享。教师轮岗制度增加的乡村学校中优秀师资的数量，提高了乡村学校教师的整体素质。对于城市学校一些教师岗位的空缺可以选调乡村教师进行补位，增加城乡间师资力量的转换和流通。增加乡村教师的收入，缩小城乡教师间的收入差距。对贫困地区的教师实施财政补贴，各地区要提出人才引进的计划，提高教师的相关福利待遇，吸引更多优秀的毕业生、教师到乡村任教。
3.大力扶持文化产业的发展是城乡文化一体化建设的重要内容
关键词：城乡教育一体化；城乡边界；制度变迁；研究范式
中图分类号：G40-052 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2013）04-0005-05
城乡教育一体化建设是新时期我国面临城乡教育二元结构所提出的新的发展战略。进行城乡教育一体化建设的逻辑前提是理解城乡教育一体化，但是，人们对于什么是城乡教育一体化并未达成一致。从构词方式上看，城乡教育一体化由“城乡”、“教育”、“一体化”3个关键词组成，理解城乡教育一体化首先要从这3个词入手来考察。城乡的边界决定了城乡教育一体化的范围，教育的本质决定了城乡教育一体化的实质，一体化研究的不同范式及其相互关系决定了城乡教育一体化研究的可能路径。
一、城乡的边界：城乡教育一体化的范围
城市、城镇、农村、乡村等概念，都是表述我国社会区域的基本概念。本文中的所谓城乡指城市和乡村。但是，我国对城市和乡村概念的理解和把握有很大分歧，在使用这对概念时也较为混乱，其结果是影响了人们对城市、乡村等相关问题的认识和研究。因此，对城乡教育一体化进行研究，必须要澄清城市和乡村的概念以及空间范围。
对于城市与乡村的内涵，人们可以从不同角度加以描述，如政治的、经济的、文化的、历史的、地理的等等。在实际当中，人们往往也是从多功能的角度对城市与乡村进行划分的：乡村是主要从事农业生产、人口分布较城市分散的地方，主要依赖自然过程进行生产；城市则是主要从事非农业生产、人口密度较大的地方，往往是一定地域范围内的政治、经济、文化、交通和信息中心 [1 ]。《现代汉语词典》也对城市与乡村的概念做出了类似的解释，所谓“城市”，就是“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。” [2 ]；“乡村”则是“主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方” [2 ]。现代城市与乡村是一个更为复杂而又模糊的概念。这是因为随着城市化速度的不断加快以及城乡交流的不断增强，传统意义上城市与乡村的区别已不是那么明显，它们之间的界限越来越模糊。对于我国来讲，乡村人口大量涌入城市，城市里有了乡村社会文化的一些特征，而乡村里也同样有了越来越多的城市生产和生活方式。我国一直以城、镇（乡）的行政界限作为城乡划分的基础，而实际上在城、镇行政区划内也往往包括了相当一部分的农业和农村人口，城镇的实体地域概念并没有真实的建立。
总而言之，不仅在纯理论意义上界定城乡的概念是一个难题，即使对城乡的概念达成了一致，甚至确定了具体的标准，也很难在实体地域上将二者严格地分开。但是，现实的城乡教育一体化研究与实践却不允许这种模糊性的存在，必须对此加以确定。从国家的统计标准来看，自2008年8月1日起施行的《统计上划分城乡的规定》，把我国的城乡划分为城镇和乡村，城镇又分为城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，不包括市辖区和不设区的市中的乡以及村。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇（统称为县镇），政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，同样不包括县人民政府驻地和其他镇当中的乡和村。乡村是指城镇以外的区域，分为乡中心区（乡政府所在地）和村庄，其地域范围不仅包括行政区划当中所有的乡及其中的村，还包括市辖区、不设区的市当中的乡和村，也包括县人民政府驻地和其他镇当中的村。
上述规定及其实施办法对于认定和划分城乡边界提供了很好的标准。同时，我们也可以看出，城乡是具有相对性的。如果把乡村看做“纯粹”意义上的乡的话，那么相对于乡村，镇区就更具有城的意味。但是和城区相比，镇区就显得更像乡村了。因此，我们可以把城乡看做一个连续的序列，根据城乡的不同的等级和层次，以及我国的行政区划，把我国的城乡关系划分为7个层次：第一个层次是乡村内部乡中心区和村庄的关系；第二个层次是镇域内的城（镇政府驻地）和乡（村庄）的关系；第三个层次是县域内一个镇的镇区与另一个镇的乡村的关系；第四个层次是市辖区内的城区与乡村的关系；第五个层次是地级市内的一个区县的城镇（城区和镇区）与另一个区县的乡村的关系；第六个层次是省域内一个地级市内的城镇与另一个地级市内的乡村的关系；第七个层次是全国范围内一省的城镇与另一省的乡村的关系。与这7个层次的城乡关系相对应，城乡教育一体化也可分为7个层次。考虑到我国行政区划的设置情况，乡和镇一级、县和区一级的可以合并到一起，城乡教育一体化的层次也因此得到简化，依次是：镇（乡）域内的城乡教育一体化；县（区）域内的城乡教育一体化；地级市域内的城乡教育一体化；省域内的城乡教育一体化；国家层面的城乡教育一体化。
城乡教育一体化的层次性决定了其实现的非同步性，但这种非同步性并非是从低到高层次的依次实现，而是依据管理和投入主体等多种因素来确定的。虽然乡镇是我国最低层次的行政单位，但是由于其不是管理与投入的主体，并不适合以它为基本单位来实现城乡教育的一体化。而县级政府则由于其义务教育的管理与投入主体地位，理所当然地成为实现城乡教育一体化的基本单位。正因如此，2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也指出，“建立城乡一体化义务教育发展机制”，“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”就成为我国现阶段的政策选择。等到县（区）域内实现基本均衡以后，要想在更大范围内推进，就需要管理和投入主体的调整，这意味着统筹主体的提高。城乡教育一体化的层次越高，统筹主体也就越高。
需要指出的是，城乡教育一体化实现的非同步性，并不意味着城乡教育一体化建设在各层级政府开展的有先有后。城乡教育一体化建设是一个系统工程，需要各层级政府的共同努力才能完成，只是在不同时期各层级政府的侧重点和实现程度有所不同罢了。
二、教育的本质：城乡教育一体化的实质
从以往的研究来看，不管是区域一体化理论还是城乡一体化理论，都主要是从经济方面展开，虽然也涉及到了社会的其他方面，但并不是主流，研究也并不成熟。教育作为一个与经济并不相同甚至差别很大的领域，虽然我们可以从城乡经济一体化研究中得到很多启示，但是城乡教育一体化肯定与城乡经济一体化有很大差别。如果不注意这种差别，而盲目借鉴，就会出现很多问题。
1. 城乡经济一体化与制度
从整个人类发展史来看，城乡经济关系经历了一个乡育城市城乡分离城乡融合的演变过程，具有很强的客观性。城乡经济分离即我们通常所说的城乡经济二元结构在发展中国家普遍存在，它的产生源自于城乡经济结构的差异。在发展中国家，城市以现代化的工业部门为主，而农村则以传统的农业等部门为主，工业和农业的生产效率存在着很大的不同，这是城乡经济二元结构形成的根本原因。要想消除城乡二元经济结构，必须要拉平城乡之间生产效率的差距。当农村农业部门发展到一定程度，就会出现劳动力过剩的情况，并呈现出无限供给的趋势，这时农业部门的边际劳动生产率出现停滞甚至负增长。如果要想继续提高农业部门的边际劳动生产率，就必须转移过剩的农村劳动力，减少农村农业人口。随着农村剩余劳动力的不断转移，农村人口不断减少，城乡之间生产效率的差距不断缩小。当农村人口减少到一定的程度，城乡之间的生产效率趋于一致时，城乡二元结构就会得到消除。虽然包括经济在内的一切社会领域的活动，都是由人来完成的，但是城乡经济二元结构的形成不是作为参与主体的人有意识建构的结果，而是源自于社会自然分工所造成的工农差别。所以说，城乡经济二元结构的形成更多的是一个自然历史过程。
传统经济学只关注土地、劳动、资本等实体性要素对经济增长的影响，把制度作为既定的前提。新制度经济学开始把制度作为影响经济的内生变量纳入到经济学研究的核心位置，用制度及制度变迁来解释经济发展的效率问题。制度到底是作为外生变量还是内生变量来影响经济，在这一点上可能还存在争论，但是作为影响经济的一个要素是确定无疑的。用新制度经济学的解释就是，制度规定了产权结构和游戏规则，从而约束了人的行为和经济效率。但是，无论如何，制度本身并不等同于经济，最多只是影响经济的一个要素。并且，经济自身有着客观的发展规律，制度的制定也必须遵循这些规律，而不能随心所欲地建构，否则就会影响经济的健康发展。同样，对于城乡经济一体化建设来说，对制度的选择不同，可能会影响其发展的路径和走向，但并不会改变经济规律本身。
2. 城乡教育一体化的实质是制度建设
与制度外在于城乡经济一体化相比，城乡教育一体化与制度有着更为密切的联系，甚至在一定意义上，城乡教育一体化就是城乡教育制度（体制机制）的一体化，他们具有内在统一性。这是由教育的本质来决定的，教育活动与经济活动有着很大的差别。
首先，经济活动具有较强的规律性，而教育活动的规律性较弱。教育到底是一门科学还是一门艺术，长期以来存在争论，这实际上也是人们对教育究竟存不存在规律的争论。既然教育没有或只有弱规律性因素的制约，这使得人们在从事教育活动的时候可以发挥更大的主观能动性，根据一定的价值取向来建构教育制度。
其次，正规的学校教育是随着国家的产生才开始出现的。从广义的教育活动来看，它与经济活动一样是随着人类的产生而同时出现的，诞生于国家之前。但是，对于学校进行的正规教育活动而言，它产生于国家之后。这种现象说明，教育是作为国家的一种制度建构而存在的。
再次，从国民收入的分配来看，教育处于再分配领域。国民收入的分配分为初次分配和再分配两个阶段。初次分配是在物质生产领域内进行的分配，与人们对生产要素的占有情况和谈判能力的强弱密切相关。教育不属于物质生产活动，只能通过财政和政策等手段对国民收入进行再分配，实现正常运转。财政和政策等手段本质上是一种制度保障。
最后，从产品性质来看，教育属于公共产品。根据世界各国的通例，人们都把教育视为一种公共或者准公共产品，由国家出资来兴办教育，义务教育尤其如此。由国家出资兴办本质上就是一种制度供给。
基于上述分析，我们可以得出这样的结论：从宏观意义上讲，教育与制度是内在统一的，教育本质上是一种制度建构，对于城乡教育一体化建设来说同样如此。
3. 城乡教育一体化与城乡经济一体化的区别
通过以上分析与比较可以看出，教育与经济有着很大的差别。经济与市场联系密切，而教育与制度安排和政策选择有着更为直接的关系，甚至可以说教育本身就是制度安排的结果。从制度变迁的角度来看，根据实施主体的不同，制度变迁可以分为两种形式：一种是政府主导通过强制力来实施完成的变迁方式，即强制性制度变迁；另一种是社会和个人为获得潜在利益而进行的制度变迁，即以需求为主导的诱致性制度变迁。对于城乡经济一体化建设来说，由于其与市场联系密切，以需求为主导的诱致性制度变迁更多一些，市场的作用是最重要的；而对于城乡教育一体化建设，由于其与经济的差别，决定了政府是促使其发生变迁的主导力量，特别是在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为 [3 ]。从这个意义上讲，城乡教育一体化建设主要是政府主导的强制性制度变迁，市场的地位在其次。关于这一点，众多的研究者也有着充分的认识，研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外地认为其实质就是制度问题。
三、一体化研究的不同范式及相互关系：可能的研究路径
当前，在我国的城乡教育一体化研究当中，大体存在着3种不同的研究范式：结构功能主义范式、博弈论范式以及制度主义范式。
结构功能主义是现代西方社会学中的一个理论流派。它认为社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。功能主义的基本观点是 [4 ]：第一，系统优先于其各个构成要素；第二，系统的构成要素是相互联系、相互影响的；第三，系统的各个构成要素都有一定的功能，或正功能，或负功能；第四，每一个系统都是各部分良好结合的有机整体；第五，社会是具有自我调节机制的相对稳定的结构；第六，社会系统的良好运转，需要社会成员价值观念的一致与共同目标的达成；第七，社会的主导状态应该是稳定的秩序，而不是分歧和冲突；第八，社会系统要稳定，有些功能条件就必须得到满足。城乡教育一体化研究当中的功能主义范式，在很大程度上借鉴了功能方法的基本观点，如有的学者指出，城乡教育一体化是指在教育发展中，不能把城市和乡村看成是两个独立的系统，而要把它们视为一个整体，打破城乡二元经济和社会结构的束缚，以系统化的思维方式，推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展，共同实施教育的现代化 [5 ]。还有的学者指出，城乡教育一体化是指整合城乡教育资源，统筹城乡教育发展，构建双向沟通、动态均衡、良性互动的教育体制机制 [6 ]。
博弈论是指研究多个个体或团队之间在特定条件制约下的对局中利用相关方的策略，而实施对应策略的学科。有时也称为对策论，或者赛局理论，是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法。目前在经济学、政治学、军事战略和其他很多学科中都有广泛的应用。在城乡教育一体化研究当中，笔者曾运用博弈论方法，选取政府、社会与受教育者三方作为权力与利益博弈的主体，来解释城乡教育制度的变迁过程 [7 ]。城乡教育一体化作为一种制度创新，也是各教育主体博弈的结果。
制度，作为社会科学的一个基本范式，一直非常宽泛。制度主义范式在经济学、政治学、社会学和组织分析等诸学科中的兴起，构成当代社会科学发展的一个极为重要的趋势。制度作为社会科学分析的一种范式，因为不同的假设、逻辑以及主张而被赋予了不同的意义构成了不同的制度分析观。虽然不同的制度学派主张不同，观点各异，但是有一点是相同的，即都十分重视制度的重要作用。研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外地认为其实质就是制度问题。有人指出，从城乡教育均衡到城乡教育一体化是理念变革与制度创新 [8 ]，城乡二元结构问题本身就是制度问题，破解城乡教育二元结构，推进和实现城乡教育一体化必须从改革制度入手 [6 ]。
上述3种研究范式对于理解和实施城乡教育一体化建设都具有非常大的启示作用，但是和任何一种理论一样，每种研究范式在具有自己优势的同时，也存在着自身的局限性。结构功能主义范式虽然指出了城乡教育一体化的应然状态，但是功能主义者一般最关心社会结构的静力学，而较少关注社会结构的变化；致力于发现社会的稳定，而不是社会变迁；是一致，而不是冲突；是因循，而不是创新；是规范的拘束力量，而不是规范据以建立或被新规范所代替的机制 [4 ]。正是由于这种原因，结构功能主义的视角就很难说清楚城乡教育一体化的应然状态是如何达成的，其动力机制何在。而博弈论范式，从更广泛的意义上讲冲突论范式恰恰解决了“功能主义者不能在他们自己的理论中提出和处理一个充满了冲突与需要根本改革的当代社会中的主要问题” [4 ]。与功能主义关心一致、调适与合作不同，冲突论则关心冲突与斗争。功能主义研究一种因素对于另一种因素的适应，冲突论则研究它们不协调的程度。前者视社会体系的均衡为关键概念，后者则认为系统的变迁至关重要。冲突论虽然解决了社会发展的动力问题，但是与功能主义者将稳定与均衡视为社会的主导秩序一样，冲突理论则假设人类社会是一个持续的变迁流转过程，从一个极端进入了另一个极端。制度分析范式的出现，为解决两者之间的矛盾架起了一座桥梁。
以往，经济学、政治学、社会学、历史学等学科领域，都从不同的角度和立场对制度概念进行了理解。尽管对制度的理解形形，但总体上都倾向于在规则、规范性这一维度上理解“制度”概念。规则本身就是一种结构。当代英国著名的社会学家安东尼・吉登斯就曾从结构的维度理解“制度”概念，给予我们很大的启发。吉登斯认为社会自身再生产具有“结构性特征”，并且这种“结构性特征”最根深蒂固，而“结构”最重要的特性，就是制度中反复采用的规则与资源。吉登斯事实上将制度规定为一种结构，这个结构具有稳定性与持久性特征 [9 ]。它具有实践的特征，是人类较稳定的行动程序。通过这一理解，就把制度与结构功能主义所倡导的秩序与系统结构联系起来。那么，由此带来的另一个问题是，制度是如何建立起来的呢？从博弈论的视角来看，博弈是社会主体从各自的动机出发相互作用的一种状态，制度与博弈之间的关系是多方面的：第一，制度是博弈的均衡，人与人之间的相互博弈会形成制度或制度体系，即关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维持系统，其中一个重要的方面就是规范、约束人与人之间的相互关系或行为选择；第二，制度是多样化的，通常情况下，人与人之间的博弈或相互作用是在先前的正式和非正式的制度安排下进行的，也就是说，人的行为或多或少受到制度的制约。而随着人与人之间的博弈或相互作用的进行，制度会随着时间、技术、偏好等其他因素的变化而发生变化，这就是制度变迁。所以，制度变迁的过程也是一个社会主体之间的博弈过程。同时，人们又会在新的制度安排下相互作用即博弈，如此循环往复，人类在曲折中不断进步与发展。
虽然不同的研究范式在研究假设以及研究方法上存在着很大差别，但是不同的理论视角是互相补充的，我们力求的是视界的融合，而不是用某一理论视角解释所有的问题，这在事实上也是不可能的。事实上，在以往的文献当中也很少有用单一视角来研究城乡教育一体化问题，只不过很少有作者意识到自己在研究当中的这种视角的转换。比如在谈到城乡教育一体化的未来样态时，多数学者用到的是功能主义的视角，而在谈到如何实现这一目标时，却又不自主地转入到制度主义的视角，在解释制度是如何形成的问题时，有些学者则采用了冲突论的视角。因此，并不存在一个关于城乡教育一体化的统一理论研究框架，城乡教育一体化研究路径应该是整合性的。
参考文献：
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城乡义务教育实现“四个统一”“一个全覆盖”
记者：《意见》在落实全面建成小康社会的背景下出台，此项改革发展的工作目标是什么？
刘利民：归纳起来，有三个方面：一是“四个统一”“一个全覆盖”，即加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一，“两免一补”政策城乡全覆盖。
二是“乡村弱”和“城镇挤”的难题逐步得到解决，即城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，学校标准化建设取得显著进展，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高，岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升。
三是九年义务教育巩固率达到95%，县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。
记者：为确保如期完成工作目标，将采取哪些举措？
刘利民：《意见》提出了10项重大举措：一是同步建设城镇学校，扩大城镇学位供给；二是努力办好乡村教育，着力提升乡村教育质量；三是科学推进学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件；四是实施消除大班额计划，基本消除城镇大班额；五是统筹城乡师资配置，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题；六是改革乡村教师待遇保障机制，实行乡村教师收入分配倾斜政策；七是改革教育治理体系，提升义务教育学校品质；八是改革控辍保学机制，提高义务教育巩固水平；九是改革随迁子女就学机制，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策；十是加强留守儿童关爱保护，促进他们健康成长。
把乡村教师队伍建设作为重点
记者：推进城乡义务教育一体化，基础在农村，关键是农村。然而，当前我国乡村仍有一些学校办学条件较差，无法开齐、开足、开好课程，教育质量不尽如人意。那么，乡村教育的短板究竟该如何补？
刘利民：《意见》按照软硬件并举的原则，把乡村教师队伍建设作为重点。要求切实加强乡村教师队伍建设，实行乡村教师收入分配倾斜政策，完善生活补助政策，健全收入长效联动机制，提高乡村教师的收入水平。健全乡村教师职业发展保障机制，职称评聘向乡村倾斜，将符合条件、边远艰苦地区的乡村教师优先纳入政府住房保障体系。针对乡村小规模学校实际，定向培养能够承担多门学科教学任务的教师。
同时，我们要合理核定义务教育学校的教职工编制，过去城乡教职工编制是不一样的，现在我们将县镇、农村中小学教职工编制标准与城市标准相统一，小学是1∶19，初中是1∶13.5。其次，要统筹调配编制内的教师资源，着力解决乡村教师结构性的缺员问题。要进一步推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。
到2020年基本消除56人以上大班额
记者：《意见》提到，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。对于大班额这一城镇化过程中较为突出的问题，将如何切实解决？
刘利民：一是要确保足够的学位供给，编制城镇义务教育学校布局规划时，要根据学龄人口变化的趋势、中小学建设标准，预留足够的义务教育学校用地，纳入城镇规划并严格实施。实行教育用地联审联批制度，实施“交钥匙”工程，加强小区配套学校建设，提供足够的学位。
二是促进生源的合理均衡，避免大量学生集中在少数热点学校，造成大班额问题。通过城乡一体化、实施学区化、集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数，合理分流学生。
三是要努力办好乡村教育。适度稳定乡村生源，从源头上减少城镇大班额现象。
四是要求各省份制订消除大班额专项规划，建立消除大班额工作台账，对大班额学校实行销号管理，加快消除现有大班额，避免产生新的大班额问题。到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。
建立以居住证为主的随迁子女入学政策
记者：“随迁子女”“留守儿童”的健康成长一直备受关注，如何保障他们接受公平而有质量的教育？
刘利民：随迁子女和留守儿童群体都是我国经济社会发展中的阶段性现象，随着我国新型城镇化深入发展，这两大群体还将长期存在。
对于随迁子女，要建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化、优化随迁子女入学流程和证明要求，提供便民服务，依法保障随迁子女平等接受义务教育。公办和民办学校都不得向随迁子女收取有别于本地户籍学生的任何费用。
关键词：城乡；义务教育；均衡发展；政策；制度
中图分类号：G630 文献标识码：A 文章编号：1673-9841（2014）03-0064-08
义务教育是我国当前教育改革与发展的重中之重，而均衡发展又是义务教育的重中之重。改革开放以来，我国义务教育实现了历史性的跨越，从根本上解决了适龄儿童青少年“有学上”的问题，为国民素质的整体提升做出了重要的贡献，但区域、城乡与学校之间办学水平和教育质量还存在明显差距，人民群众不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾依然突出。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，要“形成惠及全民的公平教育，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系”，强调“均衡发展是义务教育的战略性任务”，要求“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制”。要推动城乡义务教育均衡发展，促进城乡教育公平，必须找寻并破除城乡义务教育均衡发展制度与政策的阻碍，通过制度重建推动城乡义务教育协调、共生发展。
一、当前我国城乡义务教育发展的断裂与失衡
义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。它具有公益性、统一性和义务性。作为国家基本公共服务的重要范畴，城乡义务教育均衡发展不仅是义务教育的本质要求和题中之义，而且是促进教育公平乃至社会公平的重要举措，对于解决长期以来我国义务教育的深层次矛盾、推动教育事业科学发展，进一步提升国民素质、建设人力资源强国具有重大的战略意义。然而，长期以来受制于各种原因，我国城乡义务教育发展无论是在办学条件还是办学质量与水平上均有很大的差距，城乡义务教育发展极不平衡。城乡义务教育的发展失衡不仅与党中央“办好人民满意的教育”的目标追求有相当的反差，而且会给我国实现全面建成小康社会的战略目标带来隐患。下面仅以教育资源配置的差距为例，对城乡义务教育发展失衡的现状进行分析。
（一）城乡义务教育的办学条件差距
从城乡义务教育阶段学校物化办学条件来看，我国城乡义务教育在办学条件上存在巨大差距。以2010年城乡中小学办学条件达标情况为例，当年全国小学体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、数学自然实验仪器达标学校的比例分别为55.48%、52.19%、48.55%、47.64%和54.62%。全国普通初中体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器达标学校的比例为69.53%、68%、62.4%、61.67%和74.55%。当年城镇（城市和县镇合并统计）小学体育运动场馆面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、数学自然实验仪器配备达标学校与建立校园网学校数比例为67.21%、72.02%、69.47%、67.94%、73.58%、46.07%；农村小学体育运动场馆面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、数学自然实验仪器配备达标学校与建立校园网学校数比例分别为52.88%、47.81%、43.93 9/6、43.16%、50.43%、9.28%。农村小学不仅低于全国平均水平，与城镇小学的差距也很大，分别比城镇小学低14.33、24.21、25.54、24.78、23.15、36.79个百分点。在普通初中方面，农村初中体育运动场馆面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器配备达标学校与建立校园网学校数比例同样低于全国平均水平，分别比城镇初中低7.41、11.83、13.49、13.51、9.75、20.89个百分点。在生均拥有教学用计算机、生均图书藏量（册）、生均电子图书藏量（GB）、生均固定资产总值（万元）方面，城乡义务教育阶段也有较大差距。同样以2010年小学为例，当年农村小学生均拥有教学用计算机0.0294台、生均图书藏量14.47册、生均电子图书藏量0.1624GB、生均固定资产总值0.4381万元，低于全国平均水平。与城镇小学的差距更大，城镇小学生均拥有教学用计算机、生均图书藏量、生均电子图书藏量、生均固定资产总值分别是农村小学的1.87、1.10、1.27、1.29倍。城乡义务教育阶段学校在物化办学条件上的巨大差距，导致城乡义务教育办学质量极不平衡。
（二）城乡义务教育的经费投入差距
从城乡义务教育的经费投入情况来看，城乡义务教育的差距十分明显。根据《全国教育经费执行情况统计公告》数据显示，与2001年比较，2007年全国普通小学生均预算内事业费、全国普通初中生均预算内事业费支出、全国普通小学生均预算内公用经费支出、全国普通初中生均预算内公用经费支出均有较大增长，分别是2001年的3.42、3.27、9.4、7.36倍。但城乡仍不平衡，差距没有缩小。在2001～2007年期间，这一时期城镇和农村中小学生均教育经费、预算内教育经费虽得到稳步增长，但农村小学生均教育经费占城镇比例仅为53.39%～59.66%，两者差距幅度一直在40%以上；农村小学生均预算内教育经费占城镇的比例仅为52.95%～68.65%，与城镇相差幅度达31.35 %～47.05%。同样，农村普通初中生均教育经费、预算内教育经费也远低于城镇普通初中，农村普通初中生均教育经费仅为城镇的49.71%～57.02%，两者差距幅度也一直在42%以上；农村普通初中生均预算内教育经费仅为城镇的56.29%～67.49%，与城镇相差幅度达32%以上。城乡义务教育经费投入的差距，直接导致城乡义务教育办学物质条件的差距，最终导致城乡义务教育办学质量的失衡。
（三）城乡义务教育的师资配置差距
从城乡义务教育师资配置看，当前我国城乡义务教育阶段师资的质量差距巨大：（1）从城乡中小学专任教师中代课教师的比例来看，2010年我国小学教职工中代课教师数占当年全国小学专任教师总数的3.63%。在城市小学中，代课教师数占当年城市小学专任教师总数的3.01%，县镇小学中代课教师数占当年县镇小学专任教师总数的1.93%。而农村小学中代课教师数占当年农村小学专任教师总数的比例达到4.59%，农村小学中代课教师占专任教师的比例比全国平均高近1个百分点，比城市和县镇高1.58和2.66个百分点。（2）从城乡中小学专任教师的学历情况来看，2010年我国农村中小学专任教师中具有研究生和本科学历的比例不仅远低于城镇中小学，也低于全国平均水平；当年我国城镇小学专任教师队伍中，研究生、本科、专科、高中、高中以下各级学历所占比例分别为0.224%、34.64%、52.8%、12.18%、0.16%，农村小学专任教师队伍中研究生、本科、专科、高中、高中以下的比例分别为O.0299%、15.19%、55.93%、28.12%、0.724%，城镇小学专任教师中具有研究生和本科学历的比例分别为农村小学的7.49倍和2.28倍。而农村小学专任教师中高中及高中以下学历的比例则大大高于城镇小学。在普通初中专任教师方面，农村初中专任教师中研究生、本科学历所占的比例，分别为O.199%、54.62%，而城镇初中则为0.894%、68.37%，城镇初中是农村初中的4.49倍与1.25倍。农村初中专任教师中高中及高中以下学历的比例则高于城镇初中。（3）从城乡中小学专任教师职称情况来看，2010年全国城市小学专任教师中中学高级、小学高级职称的比例占小学专任教师总数的2.05%和55.96%，农村小学仅为O.75%、49.4%。城市小学分别是农村小学的2.73倍与1.13倍，比农村小学分别多l_3和6.56个百分点。城市普通初中专任教师中中学高级职称所占比例为21.96%，农村初中专任教师中中学高级职称所占比例为8.92%，城市初中比农村初中高13.04个百分点，是农村初中的2.46倍。城乡义务教育学校师资力量存在的差距，极大地阻碍了我国城乡义务教育的均衡发展。
二、城乡义务教育发展失衡的制度与政策根源
城乡义务教育发展严重失衡的制度与政策根源，从根本上说源自城乡教育分割形成的二元结构。在城乡教育分割、分离、分治的二元结构之下，义务教育领域一系列的制度及其政策安排，导致我国城乡义务教育发展的分化和严重失衡。
（一）城乡义务教育发展失衡的制度成因
1.基础教育“地方负责、分级管理”制度的影响
城乡义务教育的不均衡发展，与基础教育“地方负责、分级管理制度”有一定程度的关联。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）颁布之后，我国开始确立“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制，《决定》指出：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”，强调这是“发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”。从基础教育“地方负责、分级管理”制度的设计初衷看，该制度的目的在于调动地方投身基础教育的积极性，但它强化了地方各级政府对基础教育的办理责任和义务，在义务教育领域“将本应主要由国家负担的义务教育经费投入的责任转嫁给了农村和农民，其结局是不仅加重了农村和农民的负担，而且造成了农村教育的滞后和城乡义务教育差距的延续与扩大。”
基础教育“地方负责、分级管理”制度确立之后，地方开始担当起基础教育经费投入的主体责任，城乡义务教育由此被一步步分割。《决定》指出：“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。”1992年3月14日国家教委颁发的《义务教育法实施细则》进一步规定：“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。……中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”义务教育的经费投入重任主要下嫁到县、乡（镇）人民政府和广大百姓，加重了农村与农民的教育负担。正如有学者指出的那样，这些举措“看似可广泛调动社会各界投资义务教育积极性，实则为政府责任转嫁提供了制度基础。”2001年国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》之后，我国确立了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，规定县级政府对本地农村基础教育负有主要责任。2006年修订的新的《义务教育法》明确规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这种体制一定程度上有助于缩小城乡义务教育差距，但乡（镇）人民政府仍然要承担相应的农村义务教育的办学责任，它“忽视了义务教育的纯公益性特征，固化了‘谁办学谁掏钱’的原则，并不可避免地将城乡经济发展程度差异与财力差异带入到基础教育的发展中。”未能从根本上改变资源配置重城市轻农村的政策导向，农村义务教育仍然难以获得有效、及时的资助。
2.义务教育师资人事管理、配置制度的“城乡失公”
在义务教育师资人事管理、配置制度方面，城乡义务教育师资配置及政策的“城乡失公”亦非常明显。①在基础教育师资资源配给上，首先考虑满足城市需求，城市中小学编制较多，农村中小学教师编制较少，城乡义务教育阶段实施的是不同的师资配备标准，如2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定中小学教职工编制标准（教职工与学生比）：初中阶段，农村为1：18.0，县镇为1：16.0，城市为1：13.5；小学阶段农村为1：23.0，县镇为1：21.0，城市为1：19.0。在教师人事制度上，更多地向城市中小学倾斜，农村中小学教师职称晋升较为困难，工资待遇低，生活条件、医疗卫生、住房条件较差，获得高层次继续教育和培训的机会远低于城市。以城乡中小学教师在住房上的待遇标准为例，城乡中小学教师亦有相当的落差和不同。如我国《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”城市教师的住房由国家规定标准并通过政府拨款予以资助或提供，而农村教师的住房一方面缺乏明确的标准，另一方面也是通过乡镇统筹由农民自己所负担。在城乡义务教育师资管理、配置的“城乡失公”之下，城乡教师队伍在编制水平、福利待遇、能力素质、专业发展等方面差距越来越大，优秀的中小学校长与学科教师等优质教师资源主要分配、集中在城市中小学尤其是重点中小学，农村中小学不仅优质教师欠缺，其英语、艺术类等课程的专业教师也严重短缺，农村中小学不仅缺乏吸引优秀教师加入的能力，相反还出现农村中小学优秀教师单向的“趋城性流动”，教师流失严重。
3.义务教育财政投入制度的“城乡失衡”
在义务教育财政投人制度方面，我国最初是由中央财政统一负责，列入国家预算，由中央统一下拨。到了1980年，开始实行“划分收支，分级包干”的新体制，过渡到以乡村为主的分级办学经费投入体制。1994年我国实施分税制改革后，我国义务教育财政投入开始进入到县级政府为主、乡镇级政府为辅的投入体制。从20世纪80年代中期直到90年代，我国义务教育财政体制具有高度分权化的特点，义务教育经费主要来源于县、乡、村以及家庭缴纳的学杂费。这种体制下“义务教育经费的多少以及经费的分配差异主要依赖于学校所在地区政府的财政能力和家庭的富裕程度”，城乡义务教育的投入差距不断拉大。
从2001年开始，针对农村税费改革造成的乡和村级财力的削弱，我国义务教育财政开始确立起以县级政府为主的投人体制。义务教育的财政投入重心从县、乡级政府以及村提升到县级政府。在这一体制之下，“各县级政府成为了农村义务教育的投入主体，乡镇政府不再担当农村义务教育的经费投入主体，而只是具有‘办学’的管理职能”。从形式上来看，这一体制比以乡镇为主无疑有进步，但即便是“以县为主”，农村基础教育财政投入主体和责任仍然是过分下移，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县级政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府问财权与义务教育事权责任的不对称安排，造成我国义务教育特别是农村义务教育经费的短缺。由于各地经济发展存在差距，加上财政转移支付体制不健全，城乡和地区间义务教育投入的差距依然存在，尤其是不少县由于县级财政的薄弱，难以支撑庞大的义务教育经费，仍然诉求于乡镇。如根据2005年国务院发展研究中心某课题组的调查结果显示，当时我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民自己负担。在全部投入中，乡镇一级的负担高达78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。税费改革取消了农村教育附加费和各种集资，农村义务教育经费大幅减少，而中央和省级财政教育经费的转移支付额度又远远不能满足地方农村义务教育经费的需求，使原本就短缺的农村义务教育经费更加陷入困境。2006年国务院规定逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围之后，我国开始建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制，但由于城乡义务教育原有差距过大以及原有政策的巨大惯性一时难以逆转，导致目前城乡义务教育的财力差距仍然十分巨大，农村中小学办学经费依旧短缺，成为农村中小学教育质量提高的短板。
（二）城乡义务教育发展失衡的政策因素
1.“精英化”义务教育政策取向
城乡义务教育发展的巨大失衡，与我国义务教育领域“精英化”的政策取向有关，其核心体现便是从小学延至大学的重点学校政策的实施。
早在建国初期，就指示要办重点中学。1959年，总理在《政府工作报告》中指出：“在各级全日制的正规学校中，应该把提高教学质量作为一个经常的基本任务，而且应当首先集中较大力量办好一批重点学校，以便为国家培养更高质量的专门人才，迅速促进我国科学文化水平的提高。”1962年12月21日教育部颁发《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》，“通知”明文规定，要求集中力量尽快办好这批学校。遵照党中央的指示，在“”之前，各地办理了一批重点中小学。“”结束之后，面对人才匮乏的现状，为了加速人才培养和带动整个教育水平的提高，邓小平从战略发展的高度提出：“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学”，以期早出人才、多出人才、快出人才、出好人才。在此背景之下，1978年1月11日，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学的试行方案的通知》，对办好重点中小学的目的意义、任务要求、统筹规划、领导管理与招生办法都做了一些规定，并在经费投入、办学条件、师资队伍、学生来源等方面向重点学校倾斜，由此形成了我国重点学校的体系和格局。1980年10月14日，教育部颁发了《关于分期分批办好重点中学的决定》，提出“重点中学是中学教育的骨干。办好重点中学是迅速提高中学教育质量的一项战略措施。这对于更快更好地培养人才，总结、积累经验，起示范作用，带动一般学校前进，以适应社会主义现代化的迫切需要，具有重要意义。”。至此，重点学校政策在实践上完全定型。20世纪90年代以来，虽然鲜有重点学校的提法，但又涌现了仍系同一办学思路的所谓“示范校”，1995年7月，国家教委下达了《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，决定在2000年以前分期分批建设并评估验收1000所左右示范性高中，重点学校实际上“名亡实存”。正如有学者所指出，示范学校政策“是精英教育政策的另一种表达，它同样是制造和加剧城乡教育差距的政策契机。”
重点学校与示范性学校政策的提出与实施，尽管有着特定的、可理解的背景，并在特定时期发挥过一定的作用，但是，它的实施导致国家将既定的教育资源大量投入到重点中小学（而重点中小学从地域上说又基本上集中于城市），加剧了重点中小学与一般中小学的办学条件失衡、城市与农村中小学的办学条件失衡，扩大了城乡义务教育的办学条件和办学质量差距。
2.“重城轻乡”义务教育政策取向
长期以来，在城乡二元体制下，包括教育在内的我国的公共政策形成了以城市社会和居民为出发点的“城市中心”价值取向，在这种公共政策整体存在“重城轻乡”的背景之下，义务教育同样存在“重城轻乡”的政策偏差，造成城乡义务教育的发展失衡。
早在新中国成立之初，党和中央政府就确立了教育发展重心在城市的政策定位，1953年11月，政务院首次政务会议通过《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》，“指示”指出：“由于国家逐步工业化，城市人口增加较快，而过去几年内城市小学增加的比例一般地较乡村小，因此，在工矿区、城市特别是大城市，公立小学应作适当发展，……在农村，为适当解决农民子女入学问题，应根据需要与自愿的原则，提倡民办小学（包括完全小学），……对乡村公立小学，除在学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外，其他地区均应以整顿提高为主，一般不作发展。”强调要发展城市小学，乡村重在整顿。1978年4月，时任教育部部长刘西尧在全国教育工作会议上作会议总结时，就此进一步阐述：“怎样才能尽快地把教育搞上去呢？一个重要的战略措施，就是办好大中小重点学校。”“办什么事情都要从实际出发。‘’对教育战线的破坏十分严重，百废待举，但目前不可能百废俱兴，总是有所失才能有所得，平均使用力量往往会造成少慢差费。”1980年5月，在中央书记处两次讨论教育工作方面问题时，当时的相关领导也表达了这一思想：“因为教育的发展是受经济水平制约的，在一定时期内，要下决心承认不平衡，条件好的地区要把教育搞好，落后地区就不能要求很高。大城市和小城市不同；城市和农村不同；沿海地区和内地不同；先进地区和落后地区不同。要把重点抓好。教育经费的投资和师资要集中，把先进地区先搞上去。平均要求，什么都搞不上去。今后增加的钱究竟加在哪里，很值得研究：我的意见是，哪个地区基础好，出人材快，就加到哪个地区。”1992年5月，国家教委办公厅印发《关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》明确城市基础教育要优于农村，“意见”指出：“城市是国家和地方政治、经济与科学文化的中心，集中了现代化物质生产、技术和智力的优势，在国家社会主义现代化建设中占有十分重要的地位……改善城市教育的整体结构，首先必须保证实施九年义务教育，使城市基础教育不仅要在普及程度上高于农村，而且在全面贯彻教育方针，克服片面追求升学率的倾向、提高教育质量等方面在全国起到示范作用。”在这种政策偏向之下，国家对义务教育的投入主要用于城市地区，教育部门在办学条件、教育经费、资源配置上实行城乡不同标准，导致城乡义务教育差距越来越大。
三、走向“共生”：城乡义务教育均衡发展的制度重构
推动城乡义务教育均衡发展，必须重构城乡一体化共生的义务教育制度与政策。就制度、体制方面而言，必须彻底打破城乡义务教育分割、分离、分治的制度瓶颈，建立以“共生”理念为基点、促进城乡义务教育双向有机联动的一体化办学管理体制、教育投入配置体制与教师人事管理体制，为城乡义务教育均衡发展提供制度支持。
（一）办学与管理体制：多元并行、统筹管理
在义务教育办学体制方面，应当建立、健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，塑造以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的良性格局，不断激发各类主体的办学积极性，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，引导企业、个人与民间组织等社会力量参与、投身义务教育，鼓励社会捐赠，推动与扩大义务教育办学主体的多元化。在办学形式和体制上，构建灵活、多元的办学形式和体制，打破城乡中小学的壁垒，建立多方主体融合、城乡中小学双向联动的办学体制；通过公办学校联合办学、委托管理、建立学校联盟、集团化办学等多种形式促使城乡中小学双向沟通，良性互动，相互支持，互动互惠，共强共荣，提高城乡义务教育学校的办学水平。与此同时，大力提高中小学对博物馆、科技馆、文化馆、图书馆、展览馆、青少年校外活动场所、综合实践基地等社会资源的利用水平，尤其是大力推动这些资源向农村中小学开放，实现城乡中小学对公共资源的共享。
在义务教育管理体制方面，针对现行“地方政府负责，分级管理，以县为主”管理体制存在的弊端，必须要统筹管理城乡义务教育，终止城乡教育分治，实施一体化规划：一是要明确中央、省、市、县、乡各级政府在义务教育上的权利与责任，切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提升公共教育服务的职责；二是要提升管理主体的层次与级别，在教育投入、师资建设以及教育教学管理方面加强中央与省、市级政府统筹，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育尤其是义务教育的统筹，依法落实发展义务教育的财政责任，同时完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度；三是根据国家标准，结合本地实际，合理确定义务教育阶段学校办学条件、教师编制等实施标准，建立城乡中小学统一的办学条件标准，明确规定中小学的教师、设备、经费、校舍、图书、器材配备要求，使城乡中小学按照法定的办学条件标准实行规范性办学，实现城乡中小学办学条件的基本均衡；四是要制定城乡义务教育学校统一的教育质量合格标准，并建立与完善城乡中小学均衡发展的检测与督导评估制度。尤其是省级政府要建立推动有力、检查到位、考核严格、奖惩分明、公开问责的义务教育均衡发展推进责任机制，加强对县域城乡义务教育的督导评估。对县域城乡义务教育的督导评估既要对中小学教师、设备、图书、校舍等资源配置状况与差距进行重点评估，同时也要对地方政府在入学机会保障、投入保障、教师队伍保障以及缓解热点难点问题等方面进行综合评估，为城乡义务教育均衡发展建立必要的外在催发机制。
（二）投入配置体制：加大投入、统筹安排
一是要真正将义务教育全面纳入财政保障范围，健全国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制，不断完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。明确中央、省、市、县、乡各级政府的财政投入责任，尤其是根据义务教育财政责任承担主体上移的国际经验，强化中央和省级政府对义务教育的经费投入责任，建立以中央、省级政府为主的投入机制，促使中央和省级政府切实承担与履行对义务教育尤其是农村义务教育投入的责任和义务，彻底解决义务教育投入主体重心过低、中央与省级财政在义务教育经费投入中的比例倒置、财政投入主渠道作用弱化的问题。二是要建立义务教育多元融资投人制度，打造政府、企业、个人等民间社会力量多向、多元投入的教育经费投入体系，弥补义务教育经费的整体不足与结构性短缺，在经费上进一步加大农村、边远贫困地区、民族地区教育投入；省级政府要加强统筹，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度，中央财政亦需要通过加大转移支付力度，支持农村地区和民族地区教育事业发展。三是合理配置教育经费，确保教育经费投入在城乡间均衡配置，教育经费要向农村、贫困地区倾斜，加大对农村薄弱学校的投入，消除城乡在经费投入上的巨大差距，补齐农村教育发展的短板。四是省、市、县各级政府要严格实施城乡中小学统一的办学条件标准，注意为农村中小学配齐图书、教学实验仪器设备、音体美等器材，大力改善农村义务教育学校学生宿舍、食堂等生活设施，切实配备好农村寄宿制学校的管理服务人员，并通过农村中小学薄弱学校改造解决办学条件匮乏问题。五是要建立“经费使用绩效评价制度和逐级问责制度”，通过相应的资金投入制度、使用管理逐级问责制度，保障城乡义务教育均衡发展。
关键词：城乡差距；治理；产业；公共服务
一、城乡差距与城乡差别具有不同的内涵
城乡差距与城乡差别的内涵是完全不同的。集历史现象与社会现象于一体的城乡差距是一个国家基本社会制度框架内城乡关系走向的表现形式。一个国家的基本社会制度决定财富的分配原则，建立在城乡利益对立基础上的城乡差距扩大是资本主义制度下财富分配不公的必然结果。但对已有的城市与乡村而言，他们各自能够产出多少财富则是由各自的主业生产力水平决定的，而代表城乡主业生产力水平的是城乡工农业劳动生产率。如果一个国家实行社会主义制度，甚至达到了物质极大丰富的共产主义状态，而且工农业劳动生产率达到同样高的水平，此时，源自生产关系方面与源自生产力方面的城乡差距都消灭了，但城乡差别依然存在。由此看来，城乡差别另有自己的特定内涵。
所谓城乡差别是指城市与乡村之间在城乡生态景观、城乡主产业劳动方式、城乡居民的集聚方式、生活方式与思维方式方面的客观区别，它存在于任何阶级社会的各个国家中。各个国家正在努力消灭的是城乡差距，但不能消灭城乡差别。自城市诞生以来，城乡差别就存在，以后还将存在。以往我们常常讲的“消灭三大差别”，其实指的是“消灭三大差距”，或者说是在对城乡差别有误解的情况下喊出的口号。城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下由城乡主产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距。通过这个界定可以看出，要消灭城乡差距，就必须既要消灭使城乡差距扩大的基本社会制度，又要使城乡主产业劳动生产率水平同步提高。
在对待城乡差距问题方面，还存在一个误区，即人们往往认为只有社会主义国家在致力于缩小城乡差距并力图消灭城乡差距，而西方资本主义国家没有缩小城乡差距。在资本主义初期，城乡差距扩大的速度的确很快，城乡对立关系十分突出。随着资本主义的不断发展，资本主义工业化与市场化的触角逐渐伸入到农村与农业，尽管主观上获取剩余价值，但客观上却缩小了工农差距与城乡差距。与社会主义国家相比，资本主义国家缩小城乡差距的行为是被动的，是因工业品的销售市场受到了落后农村、农业阻碍时才不得不去发展农业现代化与农村现代化；社会主义国家缩小城乡差距的行为是主动的，是受基本社会制度价值取向影响而进行的提高农业生产力的行为。即使是这样，并不能表明社会主义国家在消灭城乡差距问题上不存在失误，因为社会主义制度本身需要不断完善，这就使我们不难理解为什么在中国仍然会出现城乡差距扩大的问题，以至于今天我们用“统筹城乡发展”来纠正过去城乡差距方面出现的失误。
二、城乡差距问题的层次性分析
分析城乡差距问题应从三个方面人手：一是系统的研究不同层次的城乡差距，二是揭示城乡差距的本质，三是明确导致城乡差距拉大的历史责任主体。
中国城乡差距包括城乡政治差距、城乡经济差距和城乡社会差距。城乡政治差距是最深层次的城乡差距，它决定着中间层次的城乡经济差距与表层次的城乡社会差距。通常状况下，人们只重视城乡收入差距这一城乡社会差距的研究，很少能从城乡经济差距与城乡社会差距背后挖掘出城乡政治差距。源于计划经济时期形成的压力型政治体制在城市与农村的表现形式是命令式的城市治理与乡村治理。在压力型政治体制约束下由任命型城乡权力资源配置制度支撑的城乡治理差距越来越大，而这种城乡治理差距的产生原因恰恰是由于权力资源本身在城乡之间的严重不平衡配置，权力资源的不平衡又导致城乡之间经济资源的不平衡与社会公共产品资源的不平衡。这表明，城乡政治差距是城乡经济差距和城乡社会差距的根源。
政府在城乡差距扩大问题方面负有直接责任。政府是校正“市场失灵”的最后控制者，政府是战略政策与制度的主要供给者。就市场机制的作用而言，城乡差距在市场机制作用下无疑是越来越大，政府校正市场机制的结果体现了政府的宏观调控绩效和政府的统筹能力。就政府制定的战略而言，重工业优先发展战略是政府提出的，控制大城市发展的城市化方针是政府提出的；就政策与制度而言，城乡二元户籍制度是政府推出的，不平等的城乡产品交换制度、差别化城乡教育制度、不同的城乡社会福利制度、城市优先的资源配置制度等也都是政府制定并加以实施的。而这些战略的实施与制度的出台恰恰是导致城乡差距拉大的主要原因。三、从多维度统筹城乡发展的对策建议
城乡差距问题是各种深层次矛盾的集中表现形式，而化解这些深层次矛盾的最好办法是进行体制改革。为此，针对上述三个层次的城乡差距，提出了相应的三类体制改革：政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革。
为从根本上剔除产生城乡差距的深层政治体制阻碍性因素，我们需要确定城乡治理体制变革的价值取向，该价值取向是变压力型治理体制为激励型治理体制；变权利约束型治理为权利给予型治理；变人治型治理为法治型治理。当中国的政治体制改革取得了令人民群众满意的成绩后，城乡各级政府的科学决策、公正决策、公平决策才会在城市与农村的协同发展中起到积极作用，才能在城乡生态环境保护、城乡整体规划与城乡政府管制方面有所作为。面对日益严重的城乡环境污染问题，城乡各级政府应联合起来为城乡生态经济发展创造良好的生态环境。面对城市的单纯空间扩张与农村耕地的不断减少之间的问题，迫切需要政府突破过去仅规划城市而不规划农村、仅规划工业布局而不规划现代农业基础设施布局的工作思路，实现粮食安全前提下城乡规模结构与城乡空间结构之间的整体协调增长。
城乡政治体制改革引领下的城乡治理绩效的提高是统筹城乡发展的关键所在，而深层经济体制改革则是统筹城乡协同发展的最核心内容。市场机制惯性作用下优质生产要素不断流出农村问题，需要统筹主体的政府干预机制在一定激励机制作用下强制性的实现优质生产要素流入农村，这才能从根本上解决农业优质生产要素短缺问题。统筹主体政府还要推动工业反哺农业，在农业生产成为工业化整个链条中一个环节的基础上，发展精细农业、订单农业、生态农业、标准化农业。
缩小城乡经济差距的核心是缩小工农业发展差距，财政支农、工业反哺农业与城市支持农村只是发展农业的外部措施，农业要想真正成长为现代农业还必须有一系列新土地制度安排促进现代农业的快速发展。其中，动态土地承包权确认制度就是最重要的制度安排之一。为解决农村新生代农民被农村和城市双重边缘化问题，为适应农业规模经营的要求，我们主张改革以往政府单方面固定期限下的土地承包制度，代之以动态土地承包权确认制度和柔性土地承包权流转制度。所谓动态土地承包权确认制度是指为适应农村新增人口组成的家庭也有土地供其承包而言的增量性动态土地承包权的确认制度。该制度是基于新生代农民在农村的生存问题而提出的，是化解新生代农民与老一代农民代际矛盾的新型制度安排。所谓柔性土地承包权流转制度是在合法、合理、自愿前提下，规范农户与农户之间、农户与非农户之间以及农户与集体组织之间发生的土地承包权流转的制度。该制度解决了初始土地总承包权与后来土地分承包权之间的流转问题，它既可以使土地走向规模化经营，也可以因地制宜使土地走向分散化经营。
[论文关键词]社区服务；均等化；背景；意义
社区建设与发展问题，是当代中国社会发展的一项重要的基础性工作。如何进一步推进社区建设与服务，如何引导城乡社区的健康和谐发展，实现城乡社区服务均等化，是当前社会各界包括学术界都非常关注的问题。
2005年10月11日中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出了“公共服务均等化”概念，要求“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年3月11日在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出“基本公共服务均等化”概念，要求“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，逐步推进基本公共服务均等化”。2006年9月22日民政部《民政部关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》，决定在全国有条件的地区开展农村社区建设的研究探索和试点工作。2007年3月29日，民政部印发了《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，民政部决定从全国有条件的县(市、区)中确定一批“全国农村社区建设实验县(市、区)”，用1-2年时间开展农村社区建设实验活动。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，进一步作出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”这一重要部署。同时《决定》还提出，基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。2007年10月15日召开的十七大明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，把“基层群众自治制度”提升到了我国社会主义民主政治建设的基本制度和中国特色政治发展道路的重要方面，报告也提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2008年10月12日，在中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“积极推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展。”党和政府不仅颁发了相关政策，还通过各种措施积极推动社区建设的实施，民政部也高度重视农村社区建设工作，将城乡社区建设作为各项民政工作的重中之重。民政部确定了251个县(市、区)为“全国农村社区建设实验县(市、区)”，全国各地纷纷开展了农村社区建设的实践。如武汉市全面推进以“致富门路清晰、基础设施健全、社会保障建立、社会和谐稳定”为主要内容的农村社区建设；长沙市在开福区、浏阳市、临澧县等积极开展社区建设实践。这些地区的社区建设实践和取得的积极成果论证了城乡社区建设的一体化和均等化的合理性，并为建设城乡一体化社区提供了经验。
一、社区服务均等化的背景
很长一段时间，社区建设的重点在城市，对农村社区建设的重视及投入严重不足。但随着农村经济社会的发展，在农村内部趋力和外部压力的双重作用下，农村社区建设的价值和意义不断凸显出来，在城乡二元格局的背景下，城乡社区建设的一体化与社区服务均等化也越发重要，因此在新时代、新背景下，城乡社区建设的一体化和社区服务均等化成为越来越受人关注的重大研究课题。
1.社会发展的客观要求。城乡社区建设一体化与城乡社区服务均等化是统筹城乡发展的关键。统筹城乡发展，跳出了以往就农业论农业、就农村论农村的发展思路，把农村经济社会发展放到国民经济大环境中统筹考虑。统筹城乡发展就是要统筹分配城乡的经济、政治、社会资源。城乡社区建设的一体化与社区服务均等化是统筹城乡发展的重要内容，而社区作为城乡的基本单位，是统筹城乡发展的关键，是衡量其是否真正实现城乡统筹的关键。
2.农村经济社会发展的要求。随着改革开放和市场经济的发展，农村经济不断发展，农村社区呈现出多元化的特征。从主要产业划分，既有以二、三产业为主的农村，也有以农业传统产业为主的农村；就集体经济发达程度而言，既有村集体经济发达的农村，又有集体经济较差甚至没有集体经济的农村；就产业形式而言，既有农业、牧业、渔业等传统产业农村，又有工业、商业和旅游业等现代产业农村。同时城市社区最重要的功能是城市居民生活休闲的场所，而农村社区与城市社区不同，其不仅是农民生活的共同体，还是农民进行农业生产及其相关经济活动的地域，农村社区不仅承担生活服务功能，还承担经济组织和经济服务的功能。
3.城乡社区建设与社区服务存在很大差距。我国社区建设一直以城市社区建设为主，农村社区建设处于起步阶段。城市社区建设始于20世纪90年代初，是伴随着市场经济的发展和单位制的解体发展起来的，而我国现代农村社区建设直到2004年才在全国范围内逐步推开。城市社区建设起步较早，同时城市经济比较发达，为社区建设提供了条件。改革开放以来，我国农村经济快速发展，农民生活水平显著提高，农村的各项改革也向更高层次迈进。但相对城市社区，农村社区由于起步晚，存在资金缺乏、领导认识不到位、农村公共基础设施薄弱、公共服务落后、村民自治组织行政化严重、农民的参与度低、农村文化建设不足等问题。随着传统社会组织管理和服务功能的减弱，基层组织建设滞后，农村的养老、助孤、济困、扶幼、助残等问题日益突出，农村生活环境仍旧脏、乱、差。
城乡社区建设是和谐社会建设的重大举措。城乡社区建设的一体化和社区服务的均等化有利于社会的公平正义，有利于建设一个诚信友爱、充满活力、安定有序的城乡，因此建设一体化、均等化的城乡社区是建设和谐社会建设的重点举措。
二、城乡社区服务均等化的意义
城乡社区服务均等化发展是社会建设的重要内容，是缩小城乡差距、促进城乡均衡发展的重要举措，是统筹城乡发展的关键，具有重要的理论和现实意义。
1.践行科学发展观的根本要求。科学发展观是党中央在把握发展大势、顺应时代潮流、总结历史经验的基础上提出来的，是我国经济社会发展的重要指导。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。
科学发展观是推进城乡社区建设和社区服务的理论指导和行动指南，主要从发展理念和发展思路来促进城乡社区建设。城乡社区建设一体化与均等化发展是以科学发展观为统领的社会基层工作，它通过对城乡社区自治、城乡社区管理、城乡社区公共服务、城乡社区文化建设等方面实现发展，来实践科学发展观的要义。
城乡社区建设是在一定的物质、文化基础上，在一定的时间内进行的社区建设活动，城乡社区建设的重要目标是实现城乡社区服务的均等化。城乡社区建设要本着全面性与重点性、普遍性与特殊性、长远性与近期性相统一的原则，积极推动，稳步推进，探索适合城市和乡村社区发展实际，具有指导意义的城乡社区建设一体化实现途径，为我国城乡社区建设一体化和均等化提供切实可行的政策建议与政策支持。
2.促进社会主义新农村建设的重要方式。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面推进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设。其中“乡风文明、村容整洁、管理民主”分别属于社区建设中的文化建设、管理体制建设、组织建设的内容，农村社区建设和社区服务的发展和完善是新农村建设的重要内容；近几年一些地方也围绕着新农村建设，依托村党组织和村民自治组织，整合农村基层资源，完善农村基层服务设施，增强农村社区服务功能，深化农村民主政治建设，拓展农村基层文化、教育、卫生、社会保障和社会福利事业，为积极探索开展农村社区建设开辟了一条有效途径。
城乡社区建设一体化与均等化发展的重点是建设农村社区，农村社区建设对新农村建设有主要意义。一是实践证明开展农村社区建设，有利于把新农村建设的各项政策措施落到实处。农村社区建设是社会主义新农村建设的具体体现，是新农村建设在实践操作中的具体内容；二是城乡社区建设和社区服务的均等化、一体化有利于引导政府的社会管理和公共服务向农村延伸，有利于经济资源流向农村，也有利于先进文化向农村传播，有利于新农村建设；三是有利于协调农村利益关系，化解农村社会矛盾，调动农民群众和社会力量参与新农村建设的积极性，加快新农村建设的实现步伐。
3.统筹城乡发展的重要抓手。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、统筹城乡发展新格局的重要时期。十七大提出了“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，指出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。
城乡社区建设一体化与城乡服务均等化是统筹城乡发展在社区的体现，城市社区和农村社区“两个平台”的统筹发展，是统筹城乡发展的关键。开展城乡社区建设不仅意味着社区建设向农村的延伸和拓展，而且为构建城乡一体化发展搭建了新平台，实现社区建设和社区服务的城乡统筹。
关键词：马克思；恩格斯；城乡就业一体化
中图分类号：F304.6 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2008)02-0031-08
统筹城乡就业，推进城乡就业一体化，是当前贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会迫切需要研究和解决的重大课题。尽管马克思和恩格斯没有明确使用过城乡就业一体化概念，却有大量相关论述，形成了系统、深刻和富有科学预见性的城乡就业一体化思想。马克思和恩格斯对城乡就业一体化的论述，具有很高的学术价值，对于我们科学地认识和推进城乡就业一体化也具有重要的现实指导意义。
一
马克思和恩格斯认为，城乡就业一体化是未来社会劳动就业的一个基本特征。他们设想：到了未来社会，“城市和乡村之间的对立也将消失。从事农业和工业的将是同一些人，而不再是两个不同的阶级”。“任何人都没有特殊的活动范围，而是都可以在任何部门内发展，社会调节着整个生产，因而使我有可能随自己的兴趣今天干这事，明天干那事，上午打猎，下午捕鱼，傍晚从事畜牧，晚饭后从事批判。”未来社会的城乡就业一体化，指的是就业内容的城乡一体化，即在彻底消除城乡分工的基础上，实现劳动者自主与全社会范围的生产资料的直接结合。其实质是“通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展”。
就业内容的城乡一体化是人类社会发展到高级阶段的必然结果。以分工的演进为基础，马克思和恩格斯历史唯物地分析了城乡就业从浑然一体、分离与对立到最终在更高的层次上实现一体化的辩证发展过程。(1)城乡就业浑然一体。人类社会的孩提时代，生产力水平极为低下，还没有发生社会分工，农业与畜牧业、手工业直接结合在一起；不同的劳动相互不独立，个人因从事多方面的活动而具有丰富的才能。“一个人既是杰出的哲学家，同时又是杰出的诗人、演说家、历史学家、牧师、执政者和军事家。”当时，人的聚居系统也无城乡之别。与此相适应，人们以相互紧密结合所形成的集体为基础，直接与共同占有的简单生产资料结合，从事各种生产活动，城乡就业浑然一体。(2)城乡就业分离与对立。“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而引起城乡的分离和城乡利益的对立。”城乡的分离使城乡既成为不同聚居系统，也成为不同的就业领域，城市专门从事商业和手工业生产，乡村专门从事农业生产。城市起初只是军事防御的城堡，第二、三次社会大分工才使它成为手工业和商业集中的场所，然而，只有现代大工业的产生才使城市真正成为现代大工业城市，成为一个国家或地区的工业、商业、贸易和交通中心。“凡是它渗入的地方，它就破坏乎工业和工业的一切旧阶段。它使城市最终战胜了乡村。”“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝与分散。城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在。城乡之间的对立是个人，屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动的最鲜明的反映，这种屈从把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都重新产生二者利益之间的对立。”“资本主义社会不仅不能消除这种对立，反而不得不使它日益尖锐化。”(3)城乡就业一体化。马克思和恩格斯指出，私有制是城乡就业尖锐对立的制度根源，“废除私有制甚至是工业发展必然引起的改造整个社会制度的最简明扼要的概括”。在他们看来，“分工和私有制是相等的表达方式”，废除私有制和消除分工完全是一回事。所谓消除分工，是指使劳动者彻底摆脱单一化和固定化的旧有分工的局限，能够完全按照自己的兴趣或有利于自己能力全面发展的目的自主地从事不同的劳动。他们设想，在未来社会，“城市和乡村之间的对立也将丧失。从事农业和工业的将来是同一些人，而不再是两个不同的阶级”，城乡将在新的基础上实现就业一体化。
马克思和恩格斯认为，实现城乡就业一体化取决于许多物质条件，“而且任何人一看就知道，这个条件单靠意志是不能实现的。”实现城乡就业一体化至少取决于以下条件：
第一，农业和工业的高度发展和有机结合。马克思和恩格斯认为，“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中，仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段，这种状态是进一步发展的障碍”。因此，消除城乡就业的分离与对立，实现城乡就业一体化，必然要以工农业的高度发展为产业基础。他们设想，高度发展的工农业不再以工业与农业的对立为前提，在消灭私有制后，最先进的国家几乎都应该“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭。”在他们看来，“把农业和工业结合起来”非常必要。因为“只有使工业生产和农业生产发生密切的内部联系，并使交通工具随着由此产生的需要扩充起来――当然是以废除资本主义生产方式为前提，――才能使农村人口从他们数千年来几乎一成不变地栖息在里面的那种孤立和愚昧的状态中挣脱出来。”而且，资本主义生产方式在把农业和工场手工业的原始的家庭纽带撕断的同时，也为“农业和工业在它们对立发展的形态的基础上的联合，创造了物质前提。”那就是以农业和工业的对立为产业基础的资本主义生产，一方面创造了巨大的生产力，聚集着社会的历史动力；另一方面，城市特别是大城市的存在阻碍了人和自然之间的物质变换，“同时强制地把这种物质变换作为调节社会生产的规律，并在一种同人的充分发展相结合的形式上系统地建立起来。”
第二，城市和乡村的融合。城乡就业尖锐对立的社会前提是城乡对立和城市的盲目扩张。城乡对立和城市的盲目扩张，一方面导致乡村陷入孤立和分散；另一方面，城市也因人口高度集中、住宅过分拥挤、流行病普遍蔓延和环境污染严重等而处于病态之中。马克思以当时的伦敦为例，说明了这些城市病态的严重性，认为，“只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污毒才能排除，只有通过这种融合，才能使现在城市中日益病弱的群众粪便不致引起疾病，而是用来作为植物的肥料。”恩格斯也指出：“消灭城乡对立并不是空想，正如消除资本家与雇佣工人间的对立不是空想一样。消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求。”因此，只有消灭城乡对立，实现城乡融合，“把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免二者的片面性和缺点”，才能够为城乡就业一体化奠定起相应的社会基础。
第三，人的才能得到全面发展。以城乡就业对立为基础的资本主义生产，造成劳动者才能的片面和畸形发展。“每一个人都只隶属于某一个生产部门，受它束缚，听它剥削，在这里，每一个人都只能发展自己才
能的一方面而偏废了其他各方面，只熟悉整个生产的某一个部门或者某一个部门的一部分。”然而，“大工业的本性决定了劳动的变换、职能的更动和工人的全面流动性。”人的才能的畸形发展和大工业的本性之间矛盾的不可调和说明，即便资本主义大工业也越来越不能使用这种劳动者了。未来社会的城乡就业一体化，以彻底消除旧的分工为基础，劳动者没有任何特殊活动范围的限制，可以在任何部门内发展，当然更加需要“才能得到全面发展、能够通晓整个生产系统的人”。
第四，废除私有制。恩格斯设想，到了未来社会，“摆脱了私有制压迫的大工业的发展规模将十分宏伟，相形之下，目前的大工业状况将显得非常渺小，正像工场手工业和我们今天的大工业相比一样。工业的这种发展将给社会提供足够的产品以满足所有人的需要。现在由于私有制的压迫和土地的分散而难以利用现有改良成果和科学成就的农业，将来同样也会进入崭新的繁荣时期，并将给社会提供足够的产品。”换句话说，不废除资本主义私有制这一制度根源，农业和工业就不可能高度发达和相互结合起来，城乡就业一体化也就不可能得到实现。而且，正如恩格斯所指出的，旧的分工的消除、城乡的融合和社会全体成员的才能得到全面发展，这些也都是废除私有制的主要结果。
尽管马克思和恩格斯没有也不可能详细罗列实现就业内容的城乡一体化所需具备的一切社会经济条件，但从上述这些主要条件之苛刻程度仍不难看出，只有发展到人类社会的高级阶段，这些条件才有可能得到满足。
二
除了在设想未来社会时提出就业内容的城乡一体化思想以外，马克思和恩格斯在重点考察英国、法国和德国等西方国家自15世纪到19世纪中后期从传统农业社会走向现代工业社会的过程时，还形成了他们的雇佣劳动就业方式的城乡一体化思想。这些思想概括起来主要有如下几个方面。
(一)工业化推动资本主义雇佣劳动就业方式在城市工业领域确立起统治地位
18世纪下半叶发端于英国，以蒸汽机的使用为标志的第一次工业革命使人类的经济社会结构发生了根本的改变。马克思和恩格斯充分认识到它的重大意义。他们深刻地指出，现代社会是以大工业为基础的社会，“任何一个国家，如果没有使用蒸汽发动机的机器工业，自己不能满足(哪怕是大部分)自身对工业品的需要，那么，它在各文明民族中就不可能占据应有的地位。”
机器的使用引发了一场深刻的社会生产方式变革，使农业在国民经济中的决定性地位让位于工业，使城市从“不过是以土地财产和农业为基础的城市”发展成为一个国家或地区的经济中心，推动资本主义雇佣劳动就业方式在城市工业领域确立起统治地位。
马克思指出：“不论生产的社会形式如何，劳动者和生产资料始终是生产的因素。但是，二者在彼此分离的情况下只在可能性上是生产因素。凡是进行生产，它们就必须结合起来。实行这种结合的特殊方式和方法，使社会结构区分为各个不同的经济时期。”作为劳动者和生产资料结合的一种特殊方式和方法，资本主义雇佣劳动就业方式，是指劳动力只有在市场上卖出去才能实现其价值，其所有者即劳动者才能被资本家雇佣，进入实际生产过程实现与生产资料结合。作为严格的经济学术语，“雇佣劳动是设定资本即生产资本的劳动，也就是说，是这样的活劳动，它不但把它作为活动来实现时所需要的那些物的条件，而且还把它作为劳动能力而存在时所需要的那些客观要素，都作为同它自己相对立的异己的权力生产出来，作为自为存在的、不以它为转移的价值生产出来。”而且，劳动者的劳动力能否在市场上卖出去，根本上取决于他所受到的剥削程度是否达到或超过“资本增殖的平均需要”。否则，劳动者就只能处于失业状态。资本主义雇佣劳动就业方式下的产业工人根本区别于封建主义农奴劳动就业方式下的乡村农奴，主要表现为：(1)“农奴占有并使用一种生产工具，即一块土地，为此他要交出自己的一部分收益或者服一定的劳役。无产者是用别人的生产工具为这个别人做工，从而得到一部分收益。”(2)“农奴生活有保障，无产者生活无保障。”(3)“农奴处在竞争之外，无产者处在竞争之中。”“农奴可以通过不同的方法加入有产者阶级的队伍并进入竞争领域而获得解放。无产者只有通过消灭竞争、私有制和一切阶级差别才能获得解放。”机器的使用使固定资本的规模和比重大大提高，并具有专用性和不可分性，工厂的劳动生产率大大高于分散的手工生产，竞争优势日益明显。随着大工业和工厂制度迅速占领城市的各个工业部门，资本主义雇佣劳动就业方式在城市工业领域取得统治地位。
(二)农村市场化过程同时也是资本主义雇佣劳动就业方式将其范围扩展到乡村农业领域的过程
工业化不仅促使资本主义生产方式和雇佣劳动就业方式在城市工业领域取得统治地位，而且通过农村市场化又将其范围扩展到乡村农业领域。
首先，资本占领和改造农业，使农业的生产方式发生了根本变革。(1)机器为资本主义农业提供了牢固的基础。工业革命之前，农业生产和家庭手工业结合在一起，以手工劳动为基础，是典型的小生产。工业革命发生以后，机器大工业提供的先进机器为资本征服农业部门提供了锐利的武器。“1680年，小农业还是一种常见的生产方式，而大地产只是个别的，尽管不断增加，但总还是个别的。今天，大规模使用机器耕种土地已成了一种常规，而且日益成了唯一可行的农业生产方式。”事实证明，“只有大工业才用机器为资本主义农业提供了牢固的基础，彻底地剥夺了极大多数农村居民，使农业和农村家庭手工业完全分离，铲除了农村家庭手工业的根基――纺纱和织布。”(2)工厂制度在现代大农业中也占统治地位。在传统农业社会，农民总是在小块土地上按照经验和习惯进行分散生产和孤立劳动，劳动的社会性不发展。资本占领和改造农业使资本成为农业生产的主导力量，资本也按照工业工厂的经营模式建立农业生产的劳动组织。“发达的、同资本主义基础上的机器生产相适应的劳动制度，就是工厂制度，这种制度甚至在现代的大农业中――由于这一生产领域的特点而或多或少地发生一些变化――也占统治地位。”(3)科学大规模地、彻底地应用于农业领域。资本占领和改造农业的另一项巨大成果则是，“它一方面使农业由社会最不发达部分的单凭经验的和刻板沿袭下来的经营方法，在私有制条件下一般能够做到的范围内，转化为农艺学的自觉的科学的应用”，“科学终于也将大规模地、像在工业中一样彻底地应用于农业。”(4)农业生产要素市场化。资本主义农业的发展，“需要机器，需要通过贸易得到化肥，需要来自远方国家的种子等等，……机器制造厂、对外贸易、手工业等等就成了农业的需要。”农业再也不能在自己内部自然而然地得到它自己的生产条件，农业生产服务由存在于农业内部向外在的独立生产部门转变。(5)农业变成“一种营业”。农业从谋生手段变成“一种营业”的过程，也是农业劳动者被剥夺土地并从属于一个为利润而经营农业的资本家的过程。从此，“农业和制造业完全一样受资本主义生产方式的统治，也就是说，农业是由资本家经营；这种资本家和其他资本家的
区别，首先只在于他们的资本和这种资本推动的雇佣劳动所投入的部门不同。”其次，传统农民发生分化，在乡村农业领域确立起资本主义雇佣劳动就业方式。一方面，传统农民的上层转化为农业资本家阶级和农业企业家阶层。另一方面，在消灭传统农民的过程中，尽管曾经产生过一个新的小农阶级，但绝大多数传统农民最终被暴力剥夺了土地，并在古怪和恐怖的法律与酷刑下被迫习惯于雇佣劳动制度的纪律，成为城乡各行业的雇佣工人。资本主义雇佣劳动就业方式在乡村农业领域得以确立。最后，马克思和恩格斯非常同情由传统农民转化为雇佣工人的过程给农民带来的痛苦和灾难，并提出我们对农民应有的态度和政策取向。马克思借用罗杰斯教授的话说：“今天的英格兰农业工人，不要说同他们14世纪下半叶和15世纪的先人相比，就是同他们1770年到1780年时期的先人相比，他们的状况也是极端恶化了，‘他们又成了农奴’，而且是食宿都很坏的农奴。”恩格斯以小农为切入点，明确地阐述了他对农民的态度。首先，“我们不会违背他们的意志而用强力干预他们的财产关系。其次，我们可以促使资本家和大土地占有者反对小农的斗争，现在尽量少用不公正的手段进行，并且尽可能阻挠现在常常发生的直接掠夺和欺诈行为。……我们则坚决站在小农方面；我们将竭力使他们的命运较为过得去一些。”恩格斯还根据这一态度分别为失地农民和暂时还拥有土地的农民设计了的应有的政策要求。
(三)城市化是连接城乡实现资本主义雇佣劳动就业方式城乡一体化的主要推动力量
“资本主义生产一旦占领农业，或者依照它占领农业的程度，对农业工人人口的需求就随着在农业中执行职能的资本的积累而绝对地减少，而且对人口的这种排斥不像在非农业的产业中那样，会由于更大规模的吸引而得到补偿。因此，一部分农村人口经常准备着转入城市无产阶级或制造业无产阶级的队伍，经常等待着有利于这种转化的条件。”另一方面，城市工业部门在不断提高劳动生产率的同时拼命进行资本积累，工业部门的大规模扩展引起农业过剩人口异乎寻常的外流。因此，农村剩余劳动力大规模向城市工业部门转移的城市化进程，是工业化从根本上改变了产业结构的必然结果，是不可阻挡的历史趋势。
农村剩余劳动力大规模向城市工业部门转移，是城市化初期连接城乡实现资本主义雇佣劳动就业方式城乡一体化的主要推动力量。它的顺利进行需要以一定的经济社会条件为前提。第一，劳动力市场的形成。资本主义雇佣劳动就业方式的确立，以直接生产者摆脱人身依附关系成为自由出卖劳动力和具有“全面流动性”的真正雇佣工人为前提。生产者转化为雇佣工人的历史运动，“一方面表现为生产者从农奴地位和行会束缚下解放出来”；“另一方面，新被解放的人只有在他们被剥夺了一切生产资料和旧封建制度给予他们的一切生存保障之后，才能成为他们自身的出卖者。而对他们的这种剥夺的历史是用血和火的文字载人人类编年史的。”对于劳动力市场来说，单是有作为供求双方的劳动力和资本家还是不够的，还需要雇佣工人由于教育、传统和习惯将资本主义生产方式的要求承认为理所当然的自然规律，相对过剩人口不断把劳动供求规律从而把工资限制在与资本增殖需要相适应的轨道以内，由经济关系的无声强制保证资本家对工人的统治。但在培育劳动力市场阶段，为了创造上述市场运行的条件，还需要运用国家权力，也就是利用集中的、有组织的社会暴力来大大促进这一进程，缩短过渡时间。第二，现代土地私有权的确立和土地的自由流通。“小土地所有制的前提是：人口的最大多数生活在农村，占统治地位的，不是社会劳动，而是孤立劳动。”这是与资本主义社会化大生产根本矛盾的。资本主义社会化大生产要求，必须将封建土地财产制度转化为现代土地私有财产制度，通过土地的自由流通和集中，将小土地所有制改造为大土地所有制。而且，直接生产者对土地的占有是传统农业的生产条件，也是传统农民最重要的生存保障，只有将小土地所有制改造为大土地所有制，才能“促使农村居民变成无产阶级，把他们‘游离’出来投向工业”。所以，“大土地所有制使农业人口减少到一个不断下降的最低限量，而同他们相对立，又造成一个不断增长的拥挤在大城市中的工业人口。”第三，资本的自由流动。城市工业工人和乡村农业工人的工资接近一致，是连接城乡实现资本主义雇佣劳动就业方式城乡一体化的重要标志。这一机制是通过利润率平均化规律调节下的资本自由流动以及由此导致的劳动力自由流动来形成的。它的形成是城市化发展到一定阶段的必然产物，是一个客观的经济规律。在工业化初期，“工业的迅速发展产生了对人手的需要：工资提高了，因此工人成群结队地从农业地区涌入城市。人口以令人难以置信的速度增长起来，而且增加的差不多全是工人阶级。”但工业化和城市化发展到一定阶段，就导致城市工商业利润的逐步下降。“城市中利润的降低，促使资本流入农村，这就造成对农业劳动的新的需求，从而提高农业劳动的报酬。”为追逐超额利润，资本在城乡不同产业部门之间的竞争和自由流动，竞争的结果是工商业利润和农业利润在平均利润的水平上接近一致，城市工业工人和乡村农业工人工资接近一致。
实现资本主义雇佣劳动就业方式城乡一体化，对于缩小城乡差别和工农差别具有非常重要的积极作用。但在资本主导下野蛮推进的这一进程，尤其在它的初期，对转移到城市工业部门的农村劳动力来讲则是一部苦难史。“他们是资本的轻骑兵，资本按自己的需要把他们时而调到这里，时而调到那里。当不行军的时候，他们就‘露营’。这种流动的劳动被用在各种建筑工程和排水工程、制砖、烧石灰、修铁路等方面。这是一支流动的传染病纵队，它把天花、伤寒、霍乱、猩红热等疾病带到它扎营的附近地区。在修铁路建设等需要大量投资的企业中，企业主本人通常为自己的军队提供一些木棚之类的住所。这种临时性的村落没有任何卫生设备，不受地方当局监督，对承包人先生非常有利可图，他把工人既当作产业士兵又当作房客进行着双重剥削。”此外，“资本消费劳动力是如此迅速，以致工人到了中年通常就已经多少衰老了。他落入过剩者的队伍，或者从较高的等级被排挤到较低的等级。我们看到，正是大工业中的工人寿命最短。”为缓解资本主义雇佣劳动就业方式城乡一体化引发的社会问题的严重程度，19世纪中期以来，英国等国通过《工厂法》和《济贫法》等强制性法律，对它的自发形态进行有意识和有计划的约束。马克思和恩格斯非常重视劳动者权益的保障问题，充分肯定这些国家承担起相应的职能改善劳动者的生产和生活状况所产生的积极作用，同时也敏锐地认识到，由于资本家的规避、国家落实的很不彻底、很不自愿、很少诚意，即便这些有限的约束措施也不能真正发挥作用。
三
马克思和恩格斯的城乡就业一体化思想系统、深刻和富有预见性。在当前我国推进城乡就业一体化的形势下，它对于城乡就业一体化的研究和实践无疑仍具有重要的指导意义。
1 城乡就业一体化是客观存在的经济规律。在马克思和恩格斯看来，在人类社会的不同发展阶段，城乡就业一体化规律体现为各有侧重的阶段性特征：雇佣劳动就业方式的城乡一体化是资本主义形成、
发展和走向成熟阶段城乡就业一体化的主要内容，就业内容的城乡一体化则是人类社会发展的最高阶段的任务，二者在内容上各有侧重、在时间上前后衔接，共同构成了城乡就业一体化的辩证发展过程。显然，那种认为城乡就业一体化只是人类社会高级阶段的任务，现阶段提出和推行城乡就业一体化是超越阶段、不切实际的观点是缺乏理论依据的。建国初，为推行重工业优先发展战略，我国通过以户籍制度为核心、人为阻断劳动力和人口在城乡之间自由流动的制度安排，形成了以行政为主导的城乡就业二元结构，严重违背城乡就业一体化规律，导致我国城乡劳动力资源的配置严重扭曲，城市化水平长期严重滞后于工业化水平，给我国经济社会的各个方面都带来了严重的负面影响。经过近30年的改革，各种不利于劳动力和人口在城乡之间自由流动的制度安排已经有所松动，推动了劳动力在城乡之间的流动。但是，由于对城乡就业一体化规律仍缺乏深刻的认识，阻碍城乡劳动力和人口自由流动的核心制度障碍至今没有根除，实现城乡劳动者平等就业和进城农民工及其家属市民化仍任重而道远。2004年以来，“民工荒”从沿海地区向中部地区甚至劳动力输出地区蔓延，3／4的村庄已无青壮年劳动力可转移，劳动力无限供给的特征正在消失，“刘易斯转折点”已经初见端倪。然而，目前我国的城市化率只有430.％，远低于87.6％的非农化率，城市化率／非农化率仅0.49。因此，必须进一步深化对城乡就业一体化规律的认识，以根除阻碍城乡劳动力和人口自由流动的核心制度障碍为突破口，积极推进城乡就业一体化进程，实现城乡经济社会的和谐发展。
[关 键 词]统筹规划城乡一体化城乡结合部
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：
进入二十一世纪以来，我国的社会、经济等方面都有了长足、飞速的发展。城市化水平也有了很大程度的提高。但是随着城乡差别的不断扩大，城乡矛盾也逐步激化。而在传统的城市规划理念中，重城轻乡，以城为主的思想比较突出，而忽略了农村地区，这样并不能缓解城乡矛盾。这种情况下，中共中央提出了城乡统筹发展的科学发展观，建设社会主义新农村。城乡统筹协调发展亦是推进城市化、建设和谐社会的必要条件。城乡统筹协调发展即是实现城乡一体化。
城乡一体化的发展
城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成城乡之间的隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化的概念和内涵进行了研究，但由于城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，人们对城乡一体化的理解有所不同。
社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的村庄，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。经济学界则从经济发展规律和生产力合力布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和经济联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。有的学者将城乡工业的协调发展称为“城乡工业的一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合做出统一安排，即对具体有一定内在联系的城乡物质和精神要素进行统一安排。生态、环境学者是从生态是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。
我们认为，城乡一体化是城市发展的一个新阶段，是随着生产力发展而促进城乡居民的生产方式、生活方式和居住方式改变的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、环境保护、社会事业发展一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等地、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到和城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续的发展。
城乡一体化与城市规划的关系
从规划的角度，据现阶段规划体系来看，既有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。
但纵观规划层次体系，可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是矛盾突出、问题较多的城市与农村的交界区域。广义上看，我国80%的人口居住在农村，20%的人口居住在城市。而城市与乡村的交融地带便在客观上产生了一种具有特定涵义的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。
实现国家城市化的快速增长、城乡统筹就必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。某种程度上说城乡结合部是最具有活力的、但矛盾又比较突出，应作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文在讨论城乡统筹规划的同时，主要针对城乡结合部而进行的城乡一体化规划的一些重要的原则性问题进行探索。
城乡一体化有内涵与外延两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡结合部是城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限由于城与乡内在的联系而形成的模糊地域。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。
城乡结合部是一种客观存在。是一种可以用空间来刻画的地域范围。城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。
基于以上的种种认识与看法，我们认为对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统的安排称为城乡一体化规划。
纵观过去的规划工作，可以得出以下一些基本的认识：
首先，一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。
其次，对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。
再次，既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。
最后，如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点的产生及矛盾的解决滞后等问题更加突出。
一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。
再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、“一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。
可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。
城乡一体化的历史意义
城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。
首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。
其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。
再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便应属于区域规划的一个组成部分。
任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。城乡一体化规划也不例外。
由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便是城乡一体化规划的根基性理论。同时由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此它还应遵循区域规划理论的某些原理与方法。在方法上，由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。此外，由于城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。最后还由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。
在城乡一体化的规划内容方面有：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划［经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究］。
图纸方面要求：城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、［经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图］。
在城乡一体化的规划方法上应在系统分析总原则下采取定性分析、定量分析、定位分析和定时分析从而达到纵向与横向、定性与定量、定位与模糊、近期与远期、宏观与微观、现实与理想、总体与阶段等各方面的有机结合。
城乡一体化，不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。是一项重大而深刻的社会变革。
参考书目：
1、《经济地理》，1997年第17卷第4期.
2、《城市规划》，1998年第1期.
3、《城市规划》，1997年第4期.
一、“城市边界”与中国城市发展的地方化转型
2011年，国家“十二五”规划纲要首次提出要“合理确定城市发展边界”；2013年12月，《中央城镇化工作会议公报》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”；2014年的《国家新型城镇化规划》明确要求“严格控制城市边界无序扩张”。城市学对城市边界的划分多种多样，其中两种划分方式影响最大：一是将其分为行政边界（由区域行政区划而进行的划分）与功能边界（由区域社会、经济与交通功能而进行的划分）；二是将其划分为由土地、劳动、资本等有形资源决定的规模边界（有形边界）与由知识等无形资源决定的能力边界（无形边界）③。上述两种划分各有其标准，但又在关于“边界”的基本看法上趋向一致，即都强调了城市边界的防御、隔离意义。这种对城市边界隔离性的强调，意在明确不同城市所据有资源的归属性与不可侵占性，其实正是城市资本扩张属性的表达，其所指向的是“城城”边界。与主张隔离的边界观相对，丹麦建筑师扬•盖尔对城市空间中的边界进行了新的二元区分，即刚性边界与柔性边界。所谓刚性边界是指以通透性较差的实体结构为界，以防御和隔离为主，不利于人们交流和停留的界限；柔性边界则相反，它强调包容、贯通和内外的交流，吸引人们驻足和交流①。从刚性边界与柔性边界的区分着眼，前述两种二元区分其实都可以归为刚性边界，而柔性边界则提示我们去领悟关于边界的另一种内涵，即因为边界的存在而引起的交流与沟通，扬•盖尔将之称为“边界效应”②。中国新型城镇化决策中的城市边界是隔离性边界还是沟通性边界？作为与资本扩张模式相对立的模式建构，中国新型城镇化的关键在于推动“城乡”关系、超越“城城”关系，破解中国城乡二元结构，规避区域内城与城之间的资本竞争，促进城市发展与乡土资源间的良性互动。在此意义上，中国新型城镇化决策中城市边界的提出应同时包含隔离与沟通双重意义：一方面，城市边界的提出是对由资本城市所形成的“城城”关系的隔离；另一方面，城市边界的提出又是对城市与乡村强化沟通的促动。城市边界引动的城乡沟通主要体现在如下三个方面：
第一，在区域资本结构上，城市边界的提出意味着对乡村社会资本权利的确认，遏制城市对乡村资本的无限吞占，以此使城市与乡村在资本对等基础上实现良性流动。在中国新型城镇化政策的落实中，资本的城市边界问题主要就是农村土地资本流转的问题；在资本城市的扩张模式中，城市占地成为其资本增殖的重要来源，而新型城镇化决策明显强调土地资本的权利归属，这将为乡土社会拥有与城市资本相抗衡的资本权利提供保障。
第二，在区域社会建设上，城市边界的提出意味着在区域范围内为“城市人”与“乡下人”共在的社会实现了正名。在资本城市的扩张模式中，城乡结合部往往被视为城市的“边缘”地带而多遭诟病，治安混乱、身份模糊、功能错位是城市管理主体对之常有的指责，但诸般指责却忽视了一个问题：对乡民群体而言，城乡结合部恰是其融入城市的自我调适带，这种自我调适带的缺乏将使城市化进程在根本上无法进行。城乡结合部就是城市与乡村的社会边界。扬•盖尔指出，人们总是喜欢在边界区域逗留，这主要是因为处于空间的边缘为观察空间提供了最佳的条件③。因此，城乡结合部作为城市与乡村的社会边界，“城市人”与“乡下人”的身份可自由转变，身份既已明确的“城市人”与“乡下人”可和谐相处、积极交流，呈现为一种可贵的社会共在形态。这种共在形态是几乎所有文明中城市化进程的实然存在，城市边界的提出，使原先被隐没、污名化的社会存在得以正名。
第三，在区域空间结构上，城市边界的提出使区域范围的“廊道空间”呈现出来。空间是城市的首要要素。在资本城市的扩张模式中，城乡间空间仅是作为城市与乡村之间的资源通道，其社会属性、人文传统与地方认同统统被抹平，城乡冲突也正是隐藏在这种城乡间空间的去意义化上。然而，城乡间空间在根本上是无法完全被抹除意义的。城乡间空间是人群流动的空间，城乡间的迁徙不管对“乡下人”还是对“城里人”来说都是典型的社会“脱序”④行为。城乡间空间不仅仅是一个物质存在的事实，也是人们在城市往还的社会“脱序”行为中所营造出来的人文空间。这种人文空间因其流动性成为区域范围内的“文化廊道”⑤；在资本城市的扩张版图中，城乡往还所形成的“廊道空间”是纯然物质性的，只有将其置于城市边界框架中审视时，城乡间人群流动所产生的空间生产意义才得以呈现出来。
进而言之，城市边界所引动的城乡间交流还仅只是其表层效应，城乡间交流的活跃化最终引致中国城市发展模式的本土回归。城乡间活跃的沟通将使城市发展落地生根，“城市”成为人们在城乡间的活跃交流中汇聚其地方性认同的特殊“地方”。所谓“地方”即是承载人们普遍认同感的处所。在人类广泛定居的时代，“地方”认同的前提与结果是人们自我封闭的生活状态。进入现代社会，资本的流通本性破坏了人们的“栖居”之地，也同时将人们对“地方”认同的需求空前激发起来。越是在动荡失居的中心，这种“地方”认同意识越强，这使得现代社会中“地方”认同发生最强烈的处所既不是在乡土社会，也不是在社会归属相对稳定的城市中心。“城市作为地方”源于城乡间的活跃交流。这种交流的经济基础是城市与村落间的资本交换，以此形成了城乡间相对恒定的空间廊道；在此空间廊道中，人群、资本与其他要素的流动产生了本区域中不同社会群体之间的交往，并由此产生了群体的信仰认同。
二、中国新型城镇化建设为“文化城市”正名
“城市作为地方”，对城市地方性传统的集体自觉构成了文化城市的内涵。“文化城市”或“人文城市”，作为一种城市发展模式，它强调以文化创造与人文价值导引城市的发展。然而，“文化城市”作为一种城市发展模式，自身却包含矛盾，这种矛盾与“文化”在社会整体结构中的复杂性相关。有学者对“文化城市”进行了界定，指出：“文化城市本质上是种不同于‘政治城市’、‘经济城市’的新的城市发展模式，其核心是以文化资源为客观生产对象，以审美机能为主体劳动条件，以文化创意、艺术设计、景观创造等为中介与过程，以适合人的审美生存与全面发展的社会空间为目标的城市理念与形态”①。论者不仅仅肯定了文化优先，更突出了文化本身的“生产”属性，突出了城市文化的“资本”命题。大卫•哈维考察了全球资本主义的运作逻辑，揭示出全球资本实现自我增殖的重要方式之一，就是通过空间垄断而创造空间资本增殖的“垄断地租”。“垄断地租”的要义在于创造有特色的增殖空间，大卫•哈维指出，在资本运作逻辑中，“文化”是使空间特色化的绝佳方式②。那么，如何真正实现城市整体结构中“文化”相对于“资本”的独立性呢？通过“垄断地租”这一强大的空间经济工具，资本城市将发生在城市封闭体系中的一切都转化成了为其供给营养的资源。因此，要真正实现“文化”与“资本”博弈的胜利，最重要的是打破城市自身的封闭性。这种城市封闭性体现为双重形态，一是城市单体造成的城市封闭，二是城市单体与单体联合而造成的城市封闭（资本城市意义上的“城市群”）。打破城市的封闭性，破除资本城市的“垄断地租”阴谋，不仅要破除单体城市的封闭幻象，更要打破表面开放、实际封闭的城市群封闭体。所以，城市真正的开放，应是城市对乡土社会的开放。
中国新型城镇化建设为“文化城市”提供了正名的历史契机。中国新型城镇化决策着眼于构建“城乡”单元，破除“城城”单元，在提出了城市边界对城市扩张进行有效遏制的同时，也搭建了城市与乡村进行互动交流的资本、社会与空间平台，真正推动了中国城市发展的城乡沟通。在中国新型城镇化的建设蓝图中，城市扎根于区域本土，以土地权归属为主导的资本边界划分使乡村与城市并肩而立，在平等对待中所形成的城乡一体化打破了城市资本的封闭格局，“文化”与“资本”的博弈将从“城市”转向城乡一体化的“区域”格局。在此前提下，在城市资本封闭体系下产生的“文化城市”才能获得正名，实至名归地成为与政治城市、经济城市相比肩的文化城市。“城市作为地方”，在“文化”与“资本”实现平等博弈的区域格局中，城市文化的真正内涵即是区域内民众对自身地方性传统的自觉。地方性传统的自觉，是民众对自身栖居某处而产生的经验、记忆与认同传统的理性认知与维护，它生发于城乡交流而在城市集中显现。地方性传统自觉在城市中的显现，与另一种城市文化的“自觉”形成对比，即文化消费的自觉。文化消费的自觉是文化“资本化”的产物，其个体自觉的真正指向不是文化觉醒而是消费亢奋；与之相比，地方性传统自觉是反消费主义的，它所追求的是城市日常生活中素朴、神圣，包含丰富认同感与可交流的生活组织样态，正是这些日常生活构成了城市文化的核心，同时也是文化城市得以确立的基石。从这个角度来看，城市中的文化遗产能够被称为“城市文化”，它必须与超越城市的更广的地方性传统相连接；同样，城市中的“文化生产”必须能够体现地方性传统通过文化生产而对城市资本的楔入、冲突与重生，否则再丰富的文化生产也不适宜称为“城市文化”。
作者：耿波 单位：中国传媒大学文学院副教授
近一、二十年来，我国规划随着经济社会的发展而不断得以重视，在自身行业的发展中已日益形成了庞大的独特体系。而且，随着发展的需求，规划系统不断地补充与完善，业已形成相互联系、相互作用的有机体系。
据现阶段规划体系来看，即有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。
但综观规划层次体系，（见表1）可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域（地带）。广义上看，我国80％的人口居住在农村聚落，20％的人口居住在城市（城镇）聚落。而城市（城镇）与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。
实现国家的城市化（或城镇化）的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。
笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的研究，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问 题进行探索，希同仁位给以斧正。
二、城乡一体化规划的内涵与外延
内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅助性规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。
我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。
这是基于以下的认识所给出的：
（一）、城乡结合部是一种客观存在。
（二）、城乡结合部是一种可以用空间来刻画的地域范围。
（三）城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。
（四）城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。
（五）城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。
（六）城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。
（七）城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。
三、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结
反思过去种种规划类型，可以得出一些基本的认识。
（一）认识之一
一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。
（二）认识之二
对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。
（三）认识之三
既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。
（四）认识之四
如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。
上述四点认识在笔者理论研究和实践操作中感受最深。
九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。
一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。
再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、 “一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。
可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。
四、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识
城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。
首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便 是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。
其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。
再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便 应属于区域规划的一个组成部分。
五、城乡一体化规划的理论基础
任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。本文仅就城乡一体化规划前述的内容根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。
（一）根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便 是城乡一体化规划的根基性理论。
（二）基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便 是它所应遵循的。
（三）方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。
（四）技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。
（五）相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。
六、城乡一体化规划的内容和方法的初步探讨
（一）规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划（经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究）。
城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、（经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图）。
（二）规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。
并严格做到以下七个方面的结合：
（纵向与横向、定性与定量、定位与模糊、近期与远期、宏观与微观、现实与理想、总体与阶段）。
参考文献
1、《经济地理》1997年第17卷第4期
2、《城市规划》1998年第1期
3、《城市规划》1997年第4期
4、《城市规划管理概况》刘鲲
关键词： “马太效应” 城乡教育二元结构 时代意义 存在性因素 化解途径
“马太效应”（Matthew Effect）一词来源于《圣经·马太福音》：“凡有的，还要加给他叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来。”1968年美国当代社会学大师罗伯特·莫顿首先使用这一术语概括一种社会心理现象，后被广泛用于经济学、社会学等多个领域。为更好地贯彻落实党的十关于“促进社会和谐”、“推动城乡发展一体化”、“努力办好人民满意的教育”，预防与避免“马太效应”在城乡教育领域的出现意义重大。
教育公平是社会和谐的基础，影响我国教育公平推进的主要障碍是城乡教育二元结构。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出了“加快缩小城乡差距”的发展任务。本文在参考已有研究成果的基础上，对化解城乡教育二元结构的时代意义，城乡教育二元结构存在性因素进行分析、探讨，并提出相应举措，以期为教育公平的更好实现尽绵薄之力。
一、化解城乡二元教育的时代意义
伯姆把人类思维分为：平实思维和共性思维两种。从共性思维的角度看，整个宇宙不是他者，而是彼此联系的一个整体[1]39。共性思维是我们看待教育问题时的出发点和落脚点，换句话说化解城乡教育二元结构是社会主义建设全局在当代的最高呼声。在国际经济日趋激烈、科学技术是第一生产力、和谐社会建设的大背景下，城乡教育二元结构的化解是时代的诉求意义重大，主要应从以下三方面把握。
1.人本视角：人本情怀—生态共荣
“启智之所，智慧之源”这句朴实简单的剑桥校训在我看来却是囊括教育、学校的全部生命力和存在价值。其意思是“让每个人都能够浸润在思想中，具有创造美感受美的能力”，而不是中国的“牧童思维”范式，即放牛—娶媳妇—生娃—放牛。朱永新教授在谈到教育的基本功能时说：教育最重要的任务是塑造美好的人性，培养美好的人格，使学生拥有美好的人生。[1]14而教育目的的达到，教育功能的发挥最根本的途径是受教育权利得到有效保护。从受教育权的这个角度来讲，化解城乡教育二元结构，实现教育公平是社会主义制度自我完善，从而使公民的基本权利受教育权得以很好实现，使教育活动的开展实施更人性化。社会主义教育人本情怀，是维护人权的必然要求，也是构建良性教育生态，即城乡教育协调发展的必然选择。
2.社会视角：社会公平—和谐共生
城乡教育二元结构是社会资源分配结构在教育领域的体现。受教育机会的不平等将直接导致公民在其他社会生活领域的不平等，低水平的教育则必然使人在充满竞争的社会中被边缘化[2]9。“许多与现代化有关的社会动荡看起来都与城乡差别有关，绝不是偶然[3]62”。卢志文先生曾说：“教育是穷人除了造反以外唯一的出路。”[1]26言语在当下看来虽有些偏激，但着实道出了教育对穷人、对改变贫困的意义，正应了知识改变命运的谶语。“马太效应”在城乡教育中的增强反过来加剧城乡之间的物质、文化差异，长此以往形成恶性循环，必然会引起城乡之间关系的对立和紧张，从而不利于社会的团结和稳定。化解城乡教育二元结构，不仅是实现教育公平的需要，还具有维护促进社会公平、和谐共生的特殊生态意义。
3.国际视角：国力角逐—教育先行
日本现代教育之父福泽渝吉指出，一个民族的崛起，需从三个方面改变：首先是人心的改变；其次是政治制度的改变；最后是物器和经济的改变[4]。而使人心得以改变的力量，是教育。教育兴则国兴，教育强则国强。十报告指出：“进入新世界新阶段，综合国力的竞争空前激烈。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”科技的发明创造靠人才，新技术的使用主体是人才，人才的培养从根本上讲仍靠教育。不论是国家内部的经济、社会危机还是全球范围看来的经济、民族危机，本质原因都是思维方向的错位所导致的非常态境况在经济、社会层面的表现，解决的关键仍旧是教育。化解城乡教育二元结构不仅是我们永远挥手告别“落后就要挨打”局面的根本举措，而且是直接影响我国综合国力和整体竞争力的关键因素。
二、城乡教育二元结构可存在性因素分析
存在即合理。城乡教育二元结构的存在有其依存的社会经济条件。唯物辩证法认为联系是普遍存在的，在分析城乡教育二元结构的产生及存在原因时，我们要转变已往的以城市教育为标准，从体制、物质、师资等方面进行的差距分析。这种看待分析问题的方法其实是“城市中心论”的继续，在该观念中农村教育本身已“被差距”，进而导致“猴子捞月”式研究。马克思说过：一场社会变迁和政治变革的终极原因，应当在有关的时代经济学中去寻找[5]425。教育问题的研究同样需要从时代的经济、政治学中去寻找原因。换句话说任何研究凡是脱离政治、经济、文化、地理等客观存在的基础性因素的考量，都会陷入唯心主义或者因缺乏客观性而陷入华而不实的嫌疑。
1.政策因素
教育与政治之间存在密切的关系，是事物之间的本质的联系[6]118。城乡二元教育结构的根本缘由是教育资源的二元分配，而教育资源的分配是依靠政府政策来配置的。中国是一个政治、经济和文化高度同构的社会，因此，城市偏向的经济和社会政策便成为教育政策城市偏向的条件和动力[2]124-125。新中国成立初期我国确立城市为中心的发展政策，以牺牲农民、农村利益为代价保证了国家工业和城市发展中的资金和原料供应。1950年至1977年中国工业生产的平均增长率为13.5%，比其他发展中国家都要快[7]，但因此而导致城乡的二元分割。城乡有别的户籍政策、精英教育政策、示范学校政策、就近入学政策、城乡有别的教育政策等一系列政策进一步导向并巩固了城乡教育二元结构。此外政策本身属于国家制度文化，作为一种体现国家意志的规则，必然会导致社会观念和意识的改变。在教育资源分配时，长期以来的城市中心政策所衍生的对农村教育的忽视是城乡教育二元结构存在的强化性因素。
2.经济因素
经济基础决定受教育权，教育的发展受制于社会经济的发展水平。经济发展的区域差异是城乡教育差异的最根本原因，城乡教育二元化受制于地区经济的发展水平。据统计，城乡差距已从新中国成立初的3倍扩大到10倍，这必然引起城乡教育之间的差距。由于农村经济发展水平比较落后，尤其一些偏远地区，家庭经济来源比较单一，家庭收入低，学校的补助措施有限，“因贫辍学”、“因教返贫”，现象的出现，从源头上扼杀了部分农村孩子的教育机会。
3.观念因素
西方学者马尔库塞曾说：“观念形态的东西不能改变世界的，但是他们能够变革人，而人能够改变世界。”文化越先进，对教育的重视度也就越高。有些偏远地区的村民观念落后根本没有认识到教育的重要性；有些农村“女子无才便是德”的观念根深蒂固，导致农村女孩在“没有选择的选择”中失去了受教育的机会。对农村“土气、无知、脏”的刻板印象、旧有认知，导致有机会接受教育的农村学生，在学校选择、师资、就业中皆处于非常被动的地位，难以在心理及教育资源配置中真正享受到“人人平等”。
4.管理体制
如果说政策、经济水平、文化观念所导致的差异可以归类为教育发展中的“历史遗留”问题。而二元治理制度对城乡教育二元的强化则属于衍生性因素。二元户籍制度明确区分了农村和城市两种户籍、两种身份，并严格限制了农村人口向城市的自由流动、转移。二元户籍管理所产生的生活方式和保障机制的区分，再次失去了城乡教育资源获得、社会身份一体化的机会。进入21世纪，党中央明确了“农民工是产业工人的重要组成部分”。农民工的大量涌入不可避免的会影响中国城市化进程中社会角色的转换，这本是化解城乡体制二元的最佳途径，但户籍制度利益分配功能的存在，导致旧有的城乡二元教育结构尚未化解，又产生了新城乡教育二元结构，即农工子女的教育。
此外我国教育资金投资体制是“地方负责、分级管理”，这使得教育经费的投入完全由当地的经济发展状况和财政收入为主。城乡教育差距的拉大正是教育投入制度的不完善的恶果。据有关统计表明：1998年，上海市和河南生均经费相差近10倍。社会不断前进，经济不断发展，差距也在扩大，到2005年，相差近50倍[8]39，而可调节性、可实施的宏观管理体制改革却仍在路上。
三、城乡二元教育结构的化解途径
化解城乡教育二元结构我们要遵循：政策主导是关键、经济先行是基础、理念转换是动因、制度保障是条件。
1.政策主导是关键
政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动规范，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程[9]28。有什么样的经济和社会政策，必然会出现与此相对应的教育政策[2]80，化解城乡教育二元结构政策是主导。十报告明确提出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，积极推动农民工子女平等接受教育。”改善农村的教育处境、促进农村的教育发展，政策制定上要加大对农村教育的倾斜。在政策方面给予农村考生更对的教育参与机会，如相应降低农村生源的分数线，或者给予相应的加分政策。对农村生源的毕业生在就业时进行相应的政策性引导，目前我国实施招考、招教从国家的宏观角度出发在给农村教育输送人才的同时也引导毕业流动，是实现城乡教育协调的很好举措，可借鉴改进并善加利用。
2.经济先行是基础
兵马未动，粮草先行。农村教育的发展，二元结构的化解从根本上说依赖于地区经济的发展。打破城乡教育二元经济结构，实现城乡经济的协调发展、缩小城乡经济差距势在必行。农村经济的发展关键是改变农村经济的增长方式，加快农业现代化，增强科学技术的转化利用，走科技兴农之路，走农村依靠城市、城市反哺农村道路的同时更注重农村自身建设力量的发展与壮大。十报告提出的培育新兴经营主体，发展多种形式的规模经营，走新型农业经营体系是发展农村经济的基本途径。
在内生性经济增长的同时，增加外部资金对农村教育的投入。内部经济的增长是长期性的工程，而外部资金的注入却可以缓解当下农村教育与城市教育的矛盾，二者都是我们在化解城乡教育二元结构时要加以重视的。
3.理念转换是动力
美国学者莫里斯说：“观念是人类文化中的原子弹。”理念指引着教育实践的发展方向，也在某种程度上决定着城乡教育发展的方向和成长空间。城乡二元教育结构的出现正是在教育资源配置过程中对农村教育的忽视导致的。化解城乡教育二元结构首先要转变观念，树立城乡一体化的教育理念。城乡一体化的教育教育理念其核心是教育公平，更确切的是公民平等的受教育权。这就要求我们在实际的活动过程树立牢固的平等观念：平等地对待城市教育和农村教育，平等地对待农村学生和城市学生，不能做出漠视、轻视、歧视或偏袒的作为。此外农村教育本身要树立正确的教育观，农村教育的发展应定位在农村的教育，抛开农村教育的工具性导向，定位在培养合格的公民，而不是为了“离开农村”。
4.体制保障是条件
好的理念，好的政策，经济的发展，城乡教育二元结构的化解“万事俱备，只欠东风”。欠缺了完善的制度保障，再好的理念和政策都只能流于表面而难以取得实质性的进展。丘吉尔说：“这个世界从来不乏深谋远虑的失败者，而脚踏实地的行动者常常连世界性的成功都不难达到。”深谋远虑固然重要但更重要的是实践，制度保障是实践活动顺利开展的关键。城乡二元户籍制度是城乡教育二元结构存在的关键因素，户籍管理上的一体化是化解城乡教育二元结构的迫切需求。但一蹴而就彻底突破了户籍制度在16亿人口且地区性发展差异多样化的中国不具有可实施性的限制。针对目前的城乡教育二元结构，笔者建议借鉴美国的社会保障号，可实施“教育身份一体化”，即城乡教育生源在身份认证、入学、择校、保障机制、师资分配上采取一体化管理。所有在校学生不做城乡区分，只有统一的身份：中国学子。
此外在地区教育管理体制上改“地区负责，分级管理”为“以省为单位，总体统筹”，设立教育委员会，总管全省的教育发展事业和教育资源分配，并做好相应的指导协调工作。
城乡教育二元结构既是一个教育公平问题，又涉及社会的公平公正。“马太效应”提醒：城乡教育二元的差别化发展不仅会严重阻碍教育事业健康发展的大局，也为和谐社会的建设推进埋下了隐患。近年来城乡教育二元结构逐渐受到社会、学术界越来越多的关注。但是要从根本上化解城乡教育二元结构问题，不仅需要社会、学术界的关注，更重要的是政策举措的落实。我们走得很慢，但我们从不后退，我们静候教育公平的实现佳音。
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[关键词] 统筹城乡发展；建设全面小康；科学发展观
在党的十七大报告中，明确提出了建设生态文明的目标，对全面小康社会的外延加以拓展。统筹城乡发展，就是社会主义市场经济体制下，以科学发展观为指导，以共同富裕为目标，以制度创新为手段，协调城乡差距，最终实现城乡一体化的政策导向。
一、统筹城乡发展是经济发展的强劲动力
统筹城乡经济增长，有利于保持城乡国民经济的持续增长，有利于城乡产业在市场机制的引导下合理分工，优势互补，有利于城乡各类企业之间的公平竞争，使企业自由迁徙，有利于城乡劳功力的自由流动以及资金、土地、技术等要素的合理利用。离开统筹城乡，有效需求的扩大与经济结构的优化将难以实现，经济发展的动力将难以维继。城乡统筹是产业结构和就业结构的调节器，能够达到优化经济结构、扩大消费需求的目的。
二、统筹城乡发展是民主建设的有力支持
统筹城乡发展对民主政治的促进集中体现为弥合城乡差距，为城乡居民民主意识的培养提供同质的土壤，为城乡居民民利的行使创造相应条件，为城乡居民合理诉求的表达提供相同的渠道。农村由于偏僻分散，使得农民缺乏参与机会，政治意识淡薄，无形中阻碍了农村社会政治文明的进步和发展。统筹城乡发展，完善农村基础设施，有助于瓦解封闭的社会环境，建立广泛的人际关系，推动政治观念传播和民主意识的增强。
三、统筹城乡发展是科教发达的必要条件
城乡科技与教育发展的差距，是造成城乡差别的基础性原因之一。统筹城乡科学与教育发展，是统筹城乡发展的新思路在科教领域的具体化应用。统筹城乡教育发展，将教育支出向农村地区倾斜，保证农村学校的入学率与升学率：统筹城乡教育发展，利用城市职业教育的优势，促进农村人口素质与就业技能的提高：统筹城乡教育发展，加强城乡科技部门的交流与合作，既能够解决农村基层的实际问题，又能给城市科研机构提供有针对性的课题。
四、统筹城乡发展是文化繁荣的促进因素
统筹城乡文化发展是统筹城乡发展的题中之义，对于促进城乡文化的共同繁荣意义重大。就区域内部而言，统筹城乡文化建设，要求牢固树立农村文化与城市文化协调发展的整体观，依据公平原则调配文化资源要素：在经费、人才方面，城市支持农村：在阵地、设备方面，城乡整合利用：在经验、信息方面，城乡互通互促：在网络文化建设和管理方面，城乡互学共享。这样就能营造城乡文化发展繁荣的良好社会环境，发挥城乡文化资源的整体效益，促进城乡文化的整体发展。从全国范围来说，统筹城乡文化建设，要求城乡文化建设协调发展、整体推进，可扭转自东向西梯次降低的文化失衡现状，改变中西部农村文化基础设施建设的薄弱状态，破除部分地区农村文化市场发展不规范的态势。
五、统筹城乡发展是人民富裕的实现途径
我国是一个农业大国，没有占总人口70％以上农民的生活富裕，就没有全国人民的共同富裕。所以，农民收入增长缓慢成为人民富裕的最大障碍，而统筹城乡发展正是解决农民增收难题的有效法宝，其影响主要体现在：由于农村城市化后，大量的农民转为城镇居民，直接从事农业的人口就会大大减少。耕地面积的集中必然促使农业机械化的推广，提高农业的公司化运营水平，提高农业的生产效率，以增加农民收入。集中居住使耕地从大量的农户住宅用地中解放出来，大大增加可耕地的数量。这样使整个农业的产出能随着农田面积的增加而增加，可避免耕地被越来越多的宅基地所占用，而保证基本农田面积与农民收入来源的稳定。
六、统筹城乡发展是社会和谐的根本途径
城乡统筹以加强城乡联系与缩小城乡差异为直接目标，和谐城乡关系的根本举措。城乡关系是中国族群关系的重中之中，是基本的社会关系之一，和谐的城乡关系是社会和谐的根本前提。据此两点不难得出，统筹城乡发展是社会和谐的必要前提。
七、统筹城乡发展是生态改善的积极促力
目前，中小企业的“三废”污染、传统农业的土地污染、居民的生活垃圾以及城郊规模养殖的污染是我国城乡环境污染的四大污染源，由于环境污染具有很强的外部效应，所以难以有效治理。而统筹城乡发展是外部效应内部化的有效途径，通过的城镇规划、产业规划以及土地利用规划，合理调整生活区与工业区的设置，更新城乡产业体系，协调建设用地与基本农田的冲突，可以减少消极外部效应的影响范围，同时减少污染源的数目与排放。
