时间：2022-05-10 09:13:21
关键词：民族区域自治制度；发展；完善；法治路径
中图分类号：D633.2 文献标识码：A 文章编号：1002-6959（2008）02-0007-06
世界上的多民族国家在处理民族问题方面有不同的制度模式，中国采用的是民族区域自治。用民族区域自治的办法解决民族问题，是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况做出的制度安排，符合各民族人民的共同利益和发展要求。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》对民族区域自治及其实施做出了明确规定。1997年党的十五大将人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，作为必须长期坚持的三项基本政治制度。2001年民族区域自治法修正案明确规定民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度，从法律上确立了民族区域自治制度在我国政治生活中的重要地位。2007年党的十七大提出，要坚定不移地发展包括民族区域自治制度在内的社会主义民主政治，保证民族自治地方依法行使自治权。在新的历史时期，树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，需要以法治来推动民族区域自治制度的进一步完善。
一、完善民族区域自治法的配套法规
《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，是我国民族法制体系的主干和核心部分，在民族法制体系中具有不可替代的重要地位和作用。其序言明确规定：《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。民族区域自治法不仅是中国历史上解决民族问题最好的一部法律，也是迄今为止多民族国家中解决民族问题最好的法律，苏联解体和东欧剧变就是极好的反面例证。民族区域自治法既扩大了民族自治地方的自治权，又进一步巩固和完善了我国民族区域自治制度，为民族自治地方立法和少数民族经济社会发展奠定了法律基础。民族区域自治法实施20多年来，在维护祖国统一、保障少数民族的合法权益、促进民族自治地方经济社会的发展、保持政治稳定、巩固边防，发展平等团结互助的社会主义民族关系等方面，日益发挥着越来越重要的作用。
从法律的实践来看，无论一部法律制定得如何严密，如果缺乏保障实施的具体措施和办法，就会严重地影响该法的实施效果。2001年修改通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第73条增加了“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”[1]的规定。国务院和有关部门2005年以前一直没有出台实施民族区域自治法的行政法规、规章。这些必不可少的配套法规的缺位，明显地弱化了民族区域自治法的保障作用。制定实施民族区域自治法的配套法规，是建立和完善民族法律法规体系，把民族工作纳入法制轨道，加强依法行政和依法治国的必然要求，也是自治地方经济社会发展的迫切需要，反映了自治地方干部群众的强烈愿望。因此，制定民族区域自治法的配套法规是我国民族法制建设的重要任务和目标。
可喜的是，2005年国务院颁布了《实施若干规定》，内容涉及民族区域自治的方方面面。这是我国关于民族区域自治的第一部行政法规。该法规是根据2001年修改通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，结合我国的整体情况和民族自治地方的实际，对《中华人民共和国民族区域自治法》的进一步细化。该法规的突出特点体现在以下方面：（1）明确规定了个人和法人的法律责任，对法律责任的规定是我国民族法制建设的一个重大突破。（2）明确规定了发展教育事业的措施，尤其是将义务教育纳入公共财政的保障范围。该法规第19―22条对自治地方的义务教育、职业教育和高等教育都进行了规定。（3）明确规定了国家对民族自治地方基础设施建设的资金支持，将兴边富民行动和对人口较少民族的扶持写进法律条文，促进边境地区少数民族和人口较少民族的发展。（4）明确规定了国家征收的矿产资源补偿经费的使用。在安排使用国家征收的矿产资源补偿费时，加大对自治地方的投入，优先考虑原产地的自治地方。（5）进一步明确对自治地方财政税收的支持，规定中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费。（6）对未列入西部开发范围的自治县，明确要求由其所在省人民政府在职权范围内比照西部开发有关政策予以扶持。（7）明确把民族特需品的优惠政策提升为法律规定。国家完善扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的优惠政策，在税收、金融和财政政策上，对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产予以照顾，对少数民族特需商品实行定点生产并建立必要的国家储备制度。（8）对培养少数民族干部和各类人才作出了进一步的规定。对加强民族自治地方公共文化服务体系、培育和发展民族文化产业、重视少数民族优秀传统文化的继承和发展、支持少数民族古籍事业，建立和完善民族自治地方公共卫生服务体系等都做了较为具体的规定。此外，该法规还对民族自治地方的边境贸易、扶贫开发、对口支援、非公有制经济、民族群众的文化生活、民族团结、传统文化的保护、发展民族语言文字等进行了规定。随着法律实践的展开，《实施若干规定》要根据经济社会发展的需要进一步完善。
不容忽视的是，我国大量的国家事务包括民族事务是通过中央国家机关和地方各级国家机关来执行的，也就是说民族区域自治法的具体落实，有赖于国务院各部委和地方国家机关的协调和支持。党中央和国务院曾经指出：“各有关部门都要结合自己的工作制定出贯彻自治法的具体办法和细则”、“国家机关各部、委是为全国各民族服务的，都要学习自治法，贯彻自治法，应当在这方面带个好头，做出表率。各有关部门要在调查研究的基础上，制定实施自治法有关条款的条例或细则，把法律规定应当由自治地方行使的权利交给自治地方，并采取切实措施保障其真正实现这些权利。对本部门过去所发的文件要认真清理，凡与自治法相抵触的，应当主动加以改变。”[2]然而事实上自1984年民族区域自治法实施和2001年修改通过以来，国务院各部委还没有制定实施民族区域自治法的任何行政规章。此外，中央各部委在制定行政规章时，较多采取“一刀切”的办法，对民族自治地方实际情况的考虑不够。因此，国务院有关部委尤其是主管民族事务工作的国家民族事务委员会，应当在职权范围内尽快制订实施《中华人民共和国民族区域自治法》和《实施若干规定》的行政规章，进一步细化《中华人民共和国民族区域自治法》和《实施若干规定》，使其更具有可操作性。这一工作直接关系到民族区域自治法的实施效果和民族自治地方经济社会的发展。中央各部委在未来制定行政规章时，一定要充分考虑民族自治地方的实际情况，对民族区域自治进行专条规定，从而保障民族自治地方的特殊权益。
二、加快自治区自治条例的出台
我国平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，体现在国家政权上就是民族区域自治制度。《中华人民共和国民族区域自治法》是确保实施这一制度的法律保障。《中华人民共和国民族区域自治法》只能就一般性的、共通的内容进行规范，而各民族自治地方又各有其特点，要完整地实施民族区域自治，还必须通过民族自治地方制定适合于本地区的自治条例，才能有针对性地实现自治的目的。自治条例是实行民族区域自治这一基本政治制度必不可少的基础环节，自治条例是民族自治地方立法机关和政府行使自治权力的法律标志。截至2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个[3]。这些自治条例对于促进民族地区经济社会发展和各项事业进步发挥了不可替代的作用。然而，这些自治条例都是自治州和自治县（旗）的自治条例。到目前为止，我国五大自治区无一出台自治区自治条例。根据我们的调查研究和所掌握的现实资料，在全国五大自治区中，内蒙古自治区和广西壮族自治区草拟自治条例（草案）起步最早和反复修改时间最长，先后形成的条例草案稿最多。其他三大自治区自治条例的起草一般都经历了十几年时间，大都形成了十几稿，1994年以后修改工作都先后停顿下来了。自治条例属于地方综合性法规，尽管其内容要涉及到政治、经济、文化、教育、卫生等诸多方面，然而根本的内容仍然是经济利益。五大自治区对于制定自治条例的热情尽管很高，但是都无果而终。其根本原因就在于国家整体经济利益与民族地区经济利益发生矛盾时不好协调。具体来说，自治区自治条例迟迟不能出台有如下几个方面的原因[4]：
第一，自治区自治条例属于综合性法规，它所规定的自治权中的某些权益问题直接涉及到地方与国家――即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动问题。在自治条例规定经济自治权时，必然要涉及到国务院有关部委放权让利的问题。这种放权让利一般很难取得有关部委的同意，沟通和协调工作的难度极大。凡属自治条例中规定这些内容的条款，如果没有得到有关部委的认可就无法确定下来；即使把这些条款确定下来，在实践中执行起来也是阻力重重。这就自然构成了自治区自治条例难于出台的难题。从另一方面看，自治区自治条例不同于自治州和自治县（旗）的自治条例。因为自治州和自治县（旗）自治条例上下两方面涉及到的权益问题都是自治地方本身上下级之间的利益问题，属于局部的利益问题，协调和解决起来比较容易。因而这两级自治条例一般不会遇到太大的阻碍，都能够很快出台。1984年颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》在第六章“上级国家机关的领导和帮助”中，是把上级国家机关的帮助作为“权利”的进行规定的，而不是作为上级国家机关的“职责”作出规定。基于《中华人民共和国民族区域自治法》这种非“职责”规定以及国务院有关部委长期受计划经济和指令性意识的影响，在认识上对依法适度放权让利一时转不过弯来，造成自治区在制定自治条例过程中难于协调就成为一种必然。
第二，自治区自治条例的核心内容是按照社会主义市场经济体制的要求，结合本自治区的实际情况在服从国家整体利益的前提下，运用立法手段在发展规划、财政税收、金融经贸、文化教育诸多方面，争取国家给予民族自治地方更多的自。然而，从20世纪80年代到90年代，我国一直处于经济体制嬗变之中。譬如，1993年正是我国围绕社会主义市场经济体制的建立，在计划、财政、外贸、金融、投资体制方面陆续出台一系列重大改革措施的时期，改革的广度、深度、力度、难度都是前所未有的。在这种情况下，如何从立法上把落实自治区的自治权利与新的经济运行机制结合起来确实有一定的困难。因此，自1994年以后各个自治区把制定自治条例的工作暂时停顿下来，这也是客观经济形势发展的使然。
第三，从1984―1993年，国务院准备制定和出台《实施办法》。因而在这10年间各自治区一边认真地起草和反复修改自己的《自治条例（草案）》，一边热切地期盼着国务院《实施办法》的出台，以便在制定自治区自治条例时有所遵循，尤其是要在《自治条例（草案）》中将民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关的“领导与帮助”这两方面做出比《中华人民共和国民族区域自治法》更加具体、明确的规定。在各自治区急切的等待观望过程中，国务院的《实施办法》却迟迟没有出台，以至于等了10年之久而毫无结果。到1994年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施10周年之际，又从北京传来全国人大准备将该法修改列入第八届全国人大立法规划的消息。各自治区在得到这个信息后暂时搁置自治条例的起草和修改工作，等待着用修正后的《中华人民共和国民族区域自治法》来统帅《自治条例（草案）》就成为顺理成章的事情。
总之，在1993年以前各自治区的自治条例没有出台的原因是多方面的，但主要的是由于难以与国务院有关部委协调一致使然。而在1993年以后各自治区制定自治条例的工作被暂时搁置，则是由于《中华人民共和国民族区域自治法》即将修改的客观原因所致。此外，自治区自治条例未能获得批准通过，除了自治区的情况比自治州、自治县的情况更复杂，影响面更广，国家对此更重视、更慎重，以及诸多理论问题没有解决，立法技术跟不上等原因之外，确立和遵循什么样的立法原则，也是问题的关键之处[5]。
新修改的《中华人民共和国民族区域自治法》和西部大开发战略的实施是促成自治区自治条例尽快制定出台的契机。《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施20多年来，对于发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，巩固多民族国家的统一，促进民族自治地方各项事业的健康快速发展，确实发挥了极其重要的作用。新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》对原来个别权利与义务倒置的立法差错进行了纠正，使立法本身得到进一步的规范和完善。譬如将原《民族区域自治法》第六章标题“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，从而理顺了民族自治地方与上级国家机关的权利义务关系，摆正了民族立法中的法律关系。现阶段党和国家提出的西部大开发战略决策和战略部署，也为完善民族自治地方的法制建设创造了良好的社会环境。五大自治区都是西部大开发涵盖的地区。党和国家为推动西部大开发进一步放宽各项政策，提供各种优惠条件，许多过去中央只给予沿海开放地区和内地个别地区的优惠政策，也逐步以法律法规的形式给予了西部民族自治地方。五大自治区的立法机关，只有适时地把这些被实践证明和检验是正确的政策提升到法律法规的层次，纳入到各自的自治条例当中去，将它们定型化为自治地方民族法规的经济规范和社会规范，才能够从法制上使民族自治地方自治机关的自治权得到充实和完善，从而在具体执法过程中发挥更加显著的经济和社会保障作用。新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施 若干规定》以及国家西部大开发战略的成功实施，再一次激发和调动了各自治区制定自治条例的热情和积极性。各自治区根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施 若干规定》，在总结原有制定自治区自治条例工作经验的基础上，进一步把本自治区自治条例（草案）的制定和修改工作抓紧抓好，既是以务实的态度向党中央和国家立法机关呈上一份优质答卷的需要，也是各自治区党政机关执政为民以及切实对本自治区人民负责的真实体现。总之，借助西部大开发这个千载难逢的历史机遇，完善民族自治地方的民族立法，及时制定并出台五大自治区的自治条例是正当其时。
三、落实自治权实现的保障机制
自治权是民族区域自治制度的核心，国家为自治权的实现提供了一系列的保障机制，主要有“立法”保障、“司法”保障、“监督”保障和“帮助”保障。在新形势下发展和完善民族区域自治制度，离不开落实自治权实现的保障机制。
其一，落实“立法”保障：除了国务院各部委要完善与《中华人民共和国民族区域自治法》、《实施若干规定》相配套的行政规章，5大自治区加紧出台自治条例外，民族自治地方的人民代表大会要根据宪法和法律规定的有关原则，加快制定自治州、自治县（旗）的自治条例和各个层级的单行条例，完善已经制定出的自治条例和单行条例。辖有民族自治地方的省的人民代表大会常务委员会，要制定关于全面贯彻实施民族区域自治法的具体意见。譬如，2005年9月23日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，自2005年11月1日起施行。国家立法机关也应当根据《中华人民共和国民族区域自治法》实施中的经验，进行必要的补充或者修改，完善自治法的法律责任制度，加强立法解释。
其二，落实“司法”保障。司法是法治的重要环节，民族自治地方自治权的实现离不开司法保障。1985年12月9日，最高人民法院在《关于加强经济审判工作的通知》中规定，人民法院在审理属于民族自治地方当地的经济纠纷案件时，可以将民族自治地方的自治条例和单行条例作为一种依据，要认真研究，正确运用。1989年4月颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》的第52条第2款规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，要以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。总之，民族区域自治法、自治条例和单行条例等，只有在司法机关的审判活动中得到切实地遵循和正确的适用，自治权才能得到最充分和最有效的保障。
其三，落实“监督”保障。民族法制的监督机制主要由司法监督、行政监督、社会监督构成，其中国家机关的监督是核心部分。自治权的监督保障除了通过国家权力机关对贯彻实施自治法的监督活动来实现，还应当包括党组织和人民群众的监督、自治机关的上级国家机关的监督、自治机关的互相监督(人民代表大会及其常委会和人民政府之间的监督)、自治机关所属职能部门的纵向、横向的监督等等。在强有力的监督体系和监督机制的保障下，自治权才能得到彻底的贯彻和落实。
其四，落实“帮助”保障。《中华人民共和国宪法》规定国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。《中华人民共和国民族区域自治法》把上级国家机关支持、帮助民族自治地方加快发展，明确规定为一项法律义务。第55条规定：“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”[6]为贯彻和落实宪法和民族区域自治法的规定，国家要采取一切措施帮助民族自治地区经济社会发展：包括把加快民族自治地方的发展摆到突出位置，优先合理安排民族自治地方基础设施建设项目，加大对民族自治地方财政支持力度，加大对少数民族贫困地区的扶持力度，增加对民族自治地方社会事业的投入，照顾少数民族特殊的生产生活需要等。上述措施国家都采取过或正在实施，要千方百计保证落到实处。
当今世界，民族问题普遍存在，既是热点问题，也是难点问题。中国的民族区域自治制度，以其半个多世纪的成功实践证明了这种理论的正确，从而开创了民族政治的新模式和新观念。在新的形势下，我们要与时俱进，加快民族区域自治的法治进程，从而不断发展和完善民族区域自治制度，推进具有中国特色社会主义伟大事业的不断进步。
参考文献：
[1] 中华人民共和国民族区域自治法[Z]. 北京：法律出版社，2001:36.
[2] 全国民族团结进步表彰大会文件集[C]. 北京：民族出版社，1988:22.
[3] 中华人民共和国国务院新闻办公室. 中国的民族区域自治[N]. 中国民族报，2005-03-01.
[4] 王仁定. 关于制定自治区自治条例问题的思考[J]. 内蒙古师大学报，2001(2).
【关键词】广西壮族自治区；自治条例；立法
【作 者】谭万霞，广西师范大学法学院讲师，中南财经政法大学博士研究生。武汉，430073
【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2011）03-0040-007
Legislative suggestions on Guangxi Autonomous Region’s Regulation of Autonomy
Tan Wanxia
Abstract： The making process of Guangxi Autonomous Region’s Regulation is tortuous，though The draft revised 19 times，which still can not be introduced The inaccurate positioning and legislative defects are the mainly reasons Under the mature environment， Guangxi should clarify the understanding of the Autonomous Region’s Regulation of autonomy， moderately control the legislative power， and lay down a high-quality regulation of autonomy Thus it can provide a legal basis for the performing of autonomy and the constructing of the rule of law
Key words：Guangxi Zhuang Autonomous Region； Autonomous Region’s Regulation of Autonomy；Legislation
自治区自治条例是由自治区的人民代表大会依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定制定的，关于在自治区内实行民族区域自治基本制度的规范性法律文件。它集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实民族区域自治法，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程。［1］但是，到目前为止，具有民族自治地方“小宪法”之称的五大自治区自治条例至今无一出台，不能不说是民族区域自治地方立法体系的重大缺失。本文针对于广西壮族自治区自治条例的立法现状、缺失的原因进行思考，探索如何在新的历史条件下突破立法困境早日出台，为广西经济和社会的快速发展及全面进步提供良好的法治环境。
一、广西自治区自治条例曲折立法的回顾
广西是最早启动自治区自治条例立法的少数民族自治区，于自治区成立的前一年，即1957年开始着手起草自治条例，到现在已经形成第19稿，其中的第13稿和第18稿曾经上报中央，然直到现在仍然无法出台，其过程可谓曲折。我们从该过程中产生的几个标志性立法成果可见一斑。
标志性立法成果一：1958年《广西壮族自治区自治条例（草案）》。1957年，在获第一届全国人大会议批准成立广西壮族自治区之后，广西即开始草拟《广西壮族自治区自治条例（草案）》，全国人大民族委员会为此专门派出工作组予以指导，并组织相关负责人参与讨论，经过7次修改最终形成条例草案。次年，广西壮族自治区第一届人大第一次会议顺利通过该条例草案。《广西壮族自治区自治条例（草案）》由序言、总则、广西壮族自治区的自治机关、广西壮族自治区的财政、广西壮族自治区的经济建设、广西壮族自治区的文化、教育和卫生建设、附则六章共69条构成。正当准备将该草案提交讨论从而进入审议批准程序之时，阶级斗争的扩大化严重干扰了党民族区域自治政策的实施，《自治条例（草案）》的审批程序遭受中断。“这个条例草案虽然没有正式颁布，但是那是一份相当完备的自治条例草案。它对我们后来起草自治法，特别对延边、内蒙古起草自治条例起到了重要的参考作用。”［2］全国人大民族委员会顾问史筠对此进行了高度的评价，可见该草案对后来民族自治地方立法所具有的意义。
标志性立法成果二：1987年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿。根据十一届三中全会的精神，1980年开始重新起草广西壮族自治区自治条例，并于次年草拟形成第一稿。鉴于全国人大常委会修改《宪法》并起草《民族区域自治法》，广西自治区人大常委会暂时停止了自治条例的起草工作。1982年《宪法》与1984年《民族区域自治法》的颁布推动了广西自治区自治条例的制定，经过三年的起草工作，反复修改，几易其稿，最终于1987年形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿。并将此草案上报到中央审批，报全国人大民委征求国务院有关部门意见。该草案根据广西各民族的政治、经济和文化的特点及发展的需要，针对于自治机关的组成、自治机关的自治权、对外贸易的自以及在广西的中央企事业单位给广西让利，照顾地方利益等作了具体的规定。但是，全国人大民族委员会认为该草案存在两方面问题：“一是《宪法》规定自治条例要‘依照当地民族的政治、经济和文化的特点’制定，而‘草案’的规定比较一般化，尚未深刻反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见同广西的要求有较大距离，反映出对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。”［3］因此，第13稿没有通过。
标志性立法成果三：1990年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿。1988年，在全国人大民族委员会工作者帮助下，广西成立“修改自治区自治条例（草案）领导小组”，着手对第18稿进行修改。为此，广西专门派出人员赴京向国家民委汇报修改情况并交换意见，对修改稿逐条逐句逐字进行讨论与修改。针对于自治机关的组成、机构编制及企事业招收少数民族人员问题，自治区财政体制问题，对外贸易问题等作了较大的修改。经过多次修改，最终形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿。广西将该18稿呈报中央，当时国务院法制局对广西壮族自治区自治条例向国务院各部委征求意见，大多数部委对第18稿草案提出了不同看法；同时，鉴于当时处于国家经济体制转轨时期，如何将邓小平同志的南巡讲话精神以及建立社会主义市场经济体制的要求在自治条例中予以体现，成为起草小组亟需解决的课题，故而第18稿也没有通过。
标志性立法成果四：1993年《广西壮族自治区自治条例（草案）》第19稿。1993年我国开始实行市场经济，自治区的人大、党委、政府非常重视广西壮族自治区的制定问题，从二十几个厅局里面抽了二十多名专家，经过深入调查研究和多次反复讨论，根据市场经济体制的要求对自治条例草案作了进一步修改，形成第19稿。第19稿未报送中央，一直延续到现在。［4］
综上，《广西自治区自治条例（草案）》的制定、修改过程几经波折，虽然“没有进入审议程序，但它是历时几十载，凝结了几代人的心血和智慧，为我们进一步研究这一问题奠定了良好基础，今天我们是站在这块基石上再攀登的。认真总结、分析我们起草自治区自治条例的指导思想、立法环境、立法原则和立法技术等方面的经验与不足，对自治区自治条例的制定有着重要价值。”［5］
二、广西自治区自治条例遭遇立法困境的原因分析
前述对于广西自治区自治条例的制定可知，该条例仍处在艰难的立法困境之中。造成此种状况的原因是多方面的，具体说来：
（一）对自治区自治条例的定位不准确
广西在制定自治区自治条例过程中，起草工作领导小组进行了深入地调查研究，通过大量地走访群众、开展讨论等工作，广泛地征求各地区、各部门、各界人士的意见，使自治区自治条例能够充分地体现了广大人民群众的意愿和利益要求。同时，广西自治区人大常委会要求在制定自治区自治条例的过程中必须做到三点：一是不与宪法相悖，不能违反宪法的原则规定，不能突破国家民族立法的原则规定；二是要与其他法律中的基本原则相衔接；三是要具有鲜明的民族特色，重在特殊性、灵活性上下功夫，促进民族自治地方立法工作的健康发展。这一要求既保证了自治条例的合法性和合理性，同时也突出了民族自治地方的民族特色和地方特色。
然不可否认的是，广西对于自治区自治条例的定位不准确，草案中存在诸多问题。以第19稿为例：
该草案中存在众多突破自治条例的立法权限、规定上级机关的义务的条款，无疑是其难获通过的重要原因所在。例如，第59条规定：“自治区的财政预算支出按国家规定设立百分之五的机动资金和百分之五的预备费，机动资金按照上年决算的正常支出数额、预备费按照当年支出预算数额计算，由中央财政按年度专项核拨。”第60条规定：“由于国家财政体制的变更、国家政策统一调整以及发生重大自然灾害等原因，导致自治区财政发生减收或增支时，由上级国家机关专项补助。”第66条规定：“自治区境内的中央直属企业上缴中央财政及其主管部门的收入，由上级财政部门全额返还自治区，不列入收入基数，由自治区自治机关合理安排使用。”［6］这些内容的规定明显违背了我国法律的位阶体系，存在下位法规范上位法的重大缺陷，同时也严重影响了中央与地方的关系。
此外，《广西壮族自治区自治条例（草案）》第19稿对内容的规范定位不准确。我国宪法和民族区域自治法规定：依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。但自治区所制定的自治条例中明显表现出对本区的政治、经济、文化各方面特点未彻底厘清的不足，导致对自治权的理解不深入，最终出现自治条例中规定比较一般化、尚未深刻反映广西特点的现象。再者，所规范的部分内容滞后，如第34条第3款规定：“在自治区境内开发资源的企业所生产的初级产品，优先在当地加工。”该稿是二十世纪九十年代初期所制定的，当时我国已实行市场经济体制，在市场经济条件下，初级产品在哪里加工应当是由市场规律所决定的，这样的规定反映出立法滞后于社会的发展。
（二）制定自治区自治条例的立法环境不成熟
立法环境对于一项法律法规而言极为重要。环境成熟，立法就比较顺利；反之则容易受阻。广西在制定自治区自治条例过程中，其所依托的社会背景和政治经济环境都尚未成熟，这是该条例难于出台的客观原因。
1政治斗争的干扰。1957年开始启动的《广西壮族自治区自治条例（草案）》的立法工作取得了显著的成果，对此草案，广西在第一届人民代表大会第一次会议审议时作出决议：“将《广西壮族自治区自治条例（草案）》提交全自治区各族人民进行广泛的讨论，并责成广西壮族自治区人民委员会收集各方面意见，加以研究修改，再提交自治区人民代表大会另一次会议讨论通过，报请国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后实行。”［7］但由于“左”的思想的干扰，“反右”斗争的展开，此次自治条例的启动工作被迫停止。
2经济体制的转型。《民族区域自治法》颁布之后，我国正处于由原来的计划经济体制向市场经济体制的转型时期。譬如，1993年正是我国围绕社会主义市场经济体制的建立，在财政、投资、外贸、金融、税收等方面陆续出台了一系列重大改革措施的时期，对于广西来说，如何按照市场经济体制的要求结合自治区政治、经济、文化的具体情况进行自治区自治条例的制定是一个无法回避的问题。这是自治区自治条例工作在草案19稿出来后一直延续至今的原因之一。
3上位法的变动。经济体制的转型也促使作为自治区自治条例上位法的《民族区域自治法》进行修改。1994年全国人大提出修改《民族区域自治法》的立法规划，广西因而暂时停止对自治条例的修改工作，等待修改的《民族区域自治法》出台后进一步指导自治条例的立法。另外，国务院关于《〈民族区域自治法〉实施办法》迟迟没有出台，一直到2005年5月才等来了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。可见，上位法的变动与缺失是自治条例被搁置的客观原因之一。
（三）中央与地方经济权益再分配的不协调
除了前述两个方面造成自治区自治条例遭遇立法困境外，对于中央与地方经济权益再分配的不协调，即国家整体经济利益与广西地方经济利益之间矛盾的无法解决，也是导致广西自治区自治条例至今不能突破的重要原因之一。
针对于中央与地方之间的权力划分，各国采用的模式不同。如美国，地方权力的分配直接由美国联邦宪法进行规定，各州的权力采用概括保留的方式进行规定，凡是宪法中没有禁止的则都可以拥有，明确各州的权力范围。采用立法的形式规范二者的关系。在我国，则是中央行政机关主导对地方所享有的权力根据社会现实需要予以分配，宪法及相关法律对中央与地方权力的分配只作原则上的规定，范围不甚明确。二者关系以中央行政权为主。究其实质，与中国长期以来的集权传统息息相关。目前我国仍采用此种模式。权力的高度集中必然带来地方自或自治权的缺失，地方只能接受中央的严密控制；即使稍有分权，中央往往也是“同等对待”，而不考虑各地的特殊情况。因此，自治区根据当地政治、经济、文化的特点制定出来自治条例上报中央，要求一定的放权时，遭到国务院各部委的拒绝也就不足为奇了。在1991年，广西上报《广西壮族自治区自治条例（草案）》第18稿时，由全国人大送国务院各部委征求意见，除几部委同意或基本同意外，其余各部委分别提出了10条左右的否定性意见，有的认为“根据某某暂行条例办”，个别的借“与我部门有关政策相冲突”而全盘否定，甚至将草案斥之为“广西要价太高”。［8］正是这些部门的否定，导致第18稿没有获得通过。
由此可见，一方面，自治区结合当地经济、社会实际情况，行使自治权要求中央给予特殊的优惠和照顾政策；另一方面，国务院职能部门对涉及部门经济利益及自治区要求实施的一些特殊政策十分敏感，处于利益考虑而不愿放权、让利，最终导致自治区自治条例迟迟无法出台。故而有学者感叹说，自治区自治条例出台难，主要涉及两大问题：一是中央有关部门和自治地方的权力划分问题；二是民族自治地方与中央有关部门的利益关系，因此协调起来很困难。［9］
三、突破广西自治区自治条例立法困境的建议
如今，21世纪的第一个十年过去了，广西在各方面取得了举世瞩目的成就，政治稳定、经济持续增长、文化繁荣、法制完善，特别需要指出的是，民族区域自治法的修改、中国―东盟自由贸易区的战略部署，这些都为广西自治区自治条例的出台提供了成熟的立法环境。
其一，民族区域自治法的修改为出台广西自治区自治条例提供了新的立法环境。
1984年5月，《中华人民共和国民族区域自治法》通过，标志着我国的民族法制建设又上新的台阶。随着社会主义市场经济体制在我国的确立，国家提出西部大开发的战略举措，为少数民族地区的发展注入了新的活力；再者中国加入WTO，为我国的经济发展提供了更为广阔的舞台。顺应时势发展，全国人大常委会总结民族区域自治法实施近20年来的经验，于2001年通过了修改《中华人民共和国民族区域自治法》的决定，在与1999年修正后的宪法保持一致的前提下，由原来的67条增加为74条，调整其中的30多处，满足了少数民族地区加快经济和社会发展的迫切需要，给予民族地区必要的特殊政策，继续加大、加强对民族自治地方各方面的投入，有利于推动民族自治地方社会各项事业的发展。
修改后的民族区域自治法对原有计划经济体制下的有关规定作了重大修改，强调发展社会主义市场经济；更加重视资源、环境的保护，确立资源补偿制度；增大了对民族地区的扶持力度，实行规范的财政转移支付制度；大力发展民族教育事业。同时，修改后的民族区域自治法将原第六章上级国家机关的领导和帮助，改为上级国家机关的职责，强调了对民族地区的帮助是上级国家机关的法律责任，理顺了民族自治地方与上级国家机关之间的权利义务关系。［10］
为了保障民族区域自治法获得更为具体的落实，2005年5月19日国务院颁布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《规定》），于2005年5月31日起施行。该《规定》是国务院根据民族区域自治法，在科学发展观的指导下为促进民族自治地方经济社会的全面发展而制定的，一方面有利于民族区域自治法的实施，另一方面为民族自治地方制定地方性法规、相关部门制定规章提供了法律依据，进一步完善了我国的民族区域自治制度。
总而言之，《民族区域自治法》的修改和《规定》的颁布，为自治区自治条例的出台奠定了良好的立法基础。
其二，中国―东盟自由贸易区的战略部署为广西出台自治区自治条例提供了成熟的社会环境。
中国―东盟自由贸易区已于2010年1月1日全面启动，至此，一个拥有19亿人口、接近6万亿美元国内生产总值、约45万亿美元贸易总量、由发展中国家组成的世界上最大的自由贸易区建成了。中国―东盟携手迈进零关税时代，“中国―东盟自贸区――东亚经济一体化――东亚共同体”的发展脉络逐渐清晰，东亚区域经济一体化发展步入一个新阶段。［11］对于广西来说，地理上的优势为广西的开放与发展提供了一个千载难逢的机遇。2010年1月7、8日，在广西南宁举办了中国―东盟自由贸易区建成仪式暨论坛，为此论坛设立了三个议题：新起点――贸易提振产业活力；新机遇――投资合作共创经济繁荣；新使命――打造区域经济合作新亮点。中国―东盟自由贸易区的建成将为广西社会、经济的发展注入一股强心剂，而自由贸易区的发展、完善是一项长期而重大的系统工程，如果其中缺乏良好的法律秩序，将会严重影响自由贸易区的正常运转，众多的宏伟计划也会因此而受到搁置无法实现。这一新的社会形势为广西完善民族法制建设提供了良好的社会条件，理应乘此东风，加快制定、出台广西自治区自治条例，进而保障中国―东盟自由贸易区的顺利发展。
因此，新的历史条件之下，广西出台自治区自治条例的立法环境已日渐成熟，我们应加快制定、出台符合自治区具体情况、具有民族、区域特色的自治条例。笔者认为，应该从以下两个方面着手：
（一）正确处理中央与广西区政府经济权益再分配的问题
如何解决中央政府与广西地方经济权益的再分配问题，进而促成自治区自治条例早日出台？
首先，观念上，无论是中央政府还是民族自治地方都要改变错误的思想认识，重新审视自治区的自治权。据宋才发先生所言，自治区自治条例的性质，从静态意义上看，它是指以自治权为主要内容的法律形式；从动态意义上看，它是指法律的调整作用，即调整民族自治地方的利益与国家和其他行政区划之间的关系。［12］可见，自治区自治条例是自治区行使自治权的主要方式，是自治区用以调整自治地方与中央政府利益的重要手段。为了促进广西自治区自治条例的立法早日实现，中央与地方两方面都应该纠正错误的认识，重新审视自治区的自治权。中央政府方面，应该遵守《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第五条规定的内容，即“上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设、人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展。”中央国家机关及其职能部门从大局出发，顺应我国宪法和民族区域自治法赋予自治区相对较多权力的立法意图，从切实保护少数民族的根本利益和有效实施民族区域自治制度的角度出发，不再局限于本部门利益，该放权时放权，该让利时让利。广西自治区方面，增强自治意识的同时应注意“要价”的适度。制定自治区自治条例要从本地区实际情况出发，旨在反映本地区、本民族的发展需求，体现自治区政治、经济、文化和社会的特点，将党和国家的各种优惠政策同民族自治法规有效地衔接起来。尤其要注意自治条例规范内容的适度原则，从《广西壮族自治区自治条例（草案）》的各个版本来看，条例倾向于为广西地方政府争取权力，却极少涉及广西地方政府承担相应责任的条款。因此，国务院有的部委对该草案持否定意见也不难理解了。
其次，加强中央与广西地方之间的利益沟通。作为一个大国，中央与地方的权益分配十分重要而复杂的，我们应该努力予以调整和确认，使之达到相互间的均衡。中央与广西地方作为两个不同的利益主体，不可避免会因利益的追求而产生矛盾，因此应当加强沟通交流，共同来确定相互间利益的分配。虽然，也有学者提出：“要求某一个中央职能部门给全国人口少数的民族自治地方作出放权让利的承诺，其难度是不言而喻的。”［13］但是，在中央政府观念转变之下，只要注意增强其对广西的更多了解以及关注该地的民族利益保护，对于涉及相互利益的事项上互相沟通，比如举行相应的听证会、召集广西地方学者讨论等，我们相信一定能够有效地减少相互间的利益冲突，实现二者的利益均衡。
（二）总结经验，提高自治条例自身立法水平，完善《广西自治区自治条例（草案）》
针对广西自治区自治条例在立法上所处的情境，我们应立足经验，努力提高自治条例自身立法水平，进一步完善《广西自治区自治条例（草案）》。
首先，广泛开展立法调研工作，为自治条例的制定准备现实条件。广西自治区自治条例草案的第19稿已是五大自治区自治条例草案中最为优秀的代表，为未来自治区自治条例的出台奠定了基本的框架。因此，我们应立足经验，继续开展立法调研工作，尤其是广西作为西部大开发、中国―东盟自由贸易区的重要组成部分，更需要我们在新的历史条件下深入地方和群众当中进行调查研究，对自治区政治、经济、文化、宗教等方面的情况进行专项研究；同时，对于自治区在社会发展中长期未能得到有效解决的重大问题开展重点调查，对自治区民族群众权益的保障状况以及他们的意愿表达予以特别关注，切实地反映人们的利益。
其次，完善广西自治区自治条例草案的基本原则，保证立法方向的正确性。
（1）坚持党的领导的原则。这是保证自治条例坚持社会主义方向的前提。自治条例的修改过程应始终处于广西自治区党委的领导下，认真听取党委意见，科学、准确地反映党的民族政策。
（2）坚持和维护国家法制统一的原则。广西自治区自治条例必须根据宪法、国家基本法的规定来进行修改和完善，尤其要注意与上位法在立法原则、立法精神等根本问题上保持一致。
（3）坚持从实际出发，突出民族自治地方特色的原则。广西自治区自治条例的完善必须从广西的民族特点和地区特点出发，总结自治区加快经济社会发展，充分行使自治地方自治权的做法和经验，将自治区的政治、经济、文化特点更为贴切地反映到自治条例当中，保证自治条例具有浓厚的民族地方色彩，突出自治区的地方特色。
（4）增强了自治条例主动适应性，促进自治地方经济、社会事业发展的原则。自治区自治条例的完善是实现广西民族法治的关键步骤，这就要求自治条例积极主动地适应国内外各方面发展的需要，通过法治来促进自治区经济、社会事业的顺利发展。
最后，完善自治条例规范的内容，争取自治区自治条例的早日出台。广西自治区自治条例规范内容定位的不准确是其难以获得通过的一个重要原因，因此，我们应从其内容的规范入手，着重规定以下五个方面：
第一，在不违背宪法和民族区域自治法的前提下，对民族区域自治法中的一些条款做实用性的规定，便于自治机关实施民族区域自治法。但不能对民族区域自治法的有关规定进行扩容性再规定。第二，是民族自治地方特有的社会关系和独特的社会问题需要进行规范，而现有的法律和行政法规还处于空白，即没有这方面的立法，自治条例则可以进行规范。第三，是对法律和行政法规中，那些不符合民族自治地方政治、经济和文化特点的条款或规定进行变通规定。第四，是对自治机关的规范。一是自治条例要明确自治机关享有的权利和应尽的义务；二是规范自治机关的行为，即自治机关在实施民族区域自治法和行使自治权方面的作为与不作为的行为，及与此相应的法律责任。［14］第五，及时地将西部大开发的基本政策法律化，增加与中国―东盟自由贸易区发展相适应的内容，对自治区基础建设、自然资源开发及生态环境保护、社会保障体制、边境贸易等方面的立法。
参考文献：
［1］宋才发论自治区自治条例在法律体系中的地位［J］河北法学2009（3）
［2］史筠在广西壮族自治区领导干部贯彻全国民族团结进步表彰大会精神学习班上的讲话［R］广西壮族自治区民族事务委员会广西民族区域资质文件资料汇编，1988：82
［3］全国人民代表大会常务委员会简报［R］1989（4）
［4］韦丽利完善民族法制，加快制定自治区自治条例――自治区自治条例情况专家座谈会会议综述［J］湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2009（2）
［5］张文山自治权理论与自治条例研究［M］ 北京：法律出版社，2005148
［6］张文山自治权理论与自治条例研究［M］北京：法律出版社，2005223-241
［7］广西壮族自治区民族事务委员会广西民族区域自治文件资料汇编，1988：254
［8］韦以明对民族自治权与上级国家机关领导帮助的关系的再认识［J］广西法学，1996（4）
［9］毛公宁关于制定自治区自治条例的难点及对策［J］民族团结，1994（9）
［10］黎莲芬自治区一级自治条例立法回顾与新的立法条件探讨［J］理论月刊，2007（3）
［11］杨丽艳教授应邀到吉首大学讲学［EB/OL］［2010-01-04］http：//wwwlawgxnueducn/ShowNewsasp?NewId=699
［12］宋才发自治区的立法自治权及自治条例问题研究［J］民族研究，2007（4）
【关键词】：少数民族 青少年 环境教育 桂林
当前，随着我国社会经济的快速发展，人民生活水平显著提高，各行业发展势头强劲，旅游业获得了加速发展的大好机遇。但也存在着生态文明建设跟不上经济发展步伐的情况，环境教育的现状不容乐观，在很大程度上存在着教育观念落后、教育形式单一、实践能力低等问题，制约了经济的可持续发展。在人们环境保护观念不断提高的今天，亟需用新的理念加大环境的保护，特别是我们当前提及的少数民族。本文即以桂林龙胜各族自治县为例，探讨将环境教育与国民教育相结合，创新少数民族青少年环境教育的开发模式。
一、桂林少数民族地区环境教育的发展现状
实行改革开放以来，自治区党委、政府采取了一系列特殊政策和措施，促进少数民族教育的发展，但此时，教育的重点主要是在文化知识以及理论研究上。这对于少数民族环境教育而言，实际作用相对较小。而在广西医科大学绿色沙龙环保协会在团中央“中国青年丰田环保资助项目”支持下，在少数民族地区的中小学中创建了11个广西少数民族青少年环境教育基地，如此一来，理论研究渗透到更广泛的范围，这一举措是对理论研究的一大促进，可以较好的促进中小学生对环境教育的学习。
而龙胜各族自治县作为一个以红色旅游为主的少数民族地区，不仅具有内容丰富而极具特色的红色旅游资源，也具有景色奇特的梯田景区。如此一来，环境保护对于这样一个靠旅游业发展的地区来说就显得尤为重要。总体而言，龙胜地区的环境保护面对着来自几个方面的压力，除需要承受当地政府施加的压力外，一方面是来自本地村民的压力，另一方面则是来自外来游客的压力。
总体来看，首先，在龙胜各族自治县中，少数民族12.88万人，占总人口的77.22%。其次，龙胜各族自治县拥有龙脊梯田、龙胜温泉等多个国家重点旅游景区。龙胜各族自治县虽然是一个红色旅游资源丰富的地区，但由于开发模式单一，基础设施落后，其经济发展状况也较为落后。因此受各地经济水平的差距、文化背景的不同、政府重视程度的高低等主客观因素的影响，而导致龙胜各地区间的环境教育水平仍参差不齐。来自经济和地域的影响，使得他们的教育资源相对较为匮乏，师资力量短缺，也使得他们在对青少年环境教育这一方面显得较为困难和落后。
但同时我们也应看到龙胜各族自治县的教育发展前景，作为桂林市一个具有代表性的少数民族地区，根据其在少数民族青少年环境教育中存在的如少数民族青少年环境教育的普及程度低，相关研究较少，可参考文献较少，学校环境教育的内容缺乏统一性，稳定性和系统性，又缺少灵活性、针对性和地域特色等弱点，我们可以发现并找出其解决的办法，以单一案例推出总体方案。
二、桂林市周边少数民族地区的环境教育问题及解决方案
目前，随着生态环境的日益重要以及少数民族的旅游地的不断发展，对少数民族地区环境教育政策相应增多，但由于部分少数民族地区自治县、自治乡比较贫穷和偏远，环境教育的发展相对比较缓慢。少数民族地区发展有其独特性和差异性。针对自治区地区特色较为浓厚，所处地域的环境状况较为特殊的情况，本文提出以下几点建议：
1.增加对少数民族地区教育发展方面的资金投入
经济是教育发展的基础，落后的经济条件会直接或间接地对教育的发展产生一系列的消极影响。在大部分少数民族地区的教育中出现的种种问题归根到底都源于经济发展落后。所以，根据这一首要问题，各级教育行政部门要积极筹措资金，努力争取财政支持，设立专项教育经费，为中小学生态环境教育顺利开展各项工作提供物质保障。增加资金投入，一方面，需要不断增强地方政府的经济实力，使政府可以有更多的经济余力投资教育。另一方面，需要不断提高人民的生活水平，以减轻子女的教育经费压力。
2.坚持贯彻落实政府以及教育部门下达的环保政策和任务，并长期监督
受交通和地域位置的影响，偏远的少数民族地区，在政策下达方面往往做得很不到位。因此，为解决这一问题，教育部门和相关机构应该做到坚持贯彻落实政府以及教育部门下达的环保政策和任务，并对下达情况以及实施情况做好长期的监督工作。
3.加强教师课堂的教育渗透和意识培养
对于环保这个极具现实性的话题而言，课堂教育是传授知识和培养学生意识的最好方式。自治区地区特色浓厚，各高校可以很好地利用所处地域的环境状况，编制富有个性的环境教育教材。克服环境教育方面过窄的缺点，增加能源节约和能源管理方面的内容。在课堂教学中渗透环保教育的实践内容，不但能够引起学生浓厚的兴趣，同时能有效达成相关的情感目标。教师可依据教学目标、内容以及学生和学校的现实情况，灵活的选择多种教学途径，例如社区服务、模拟游戏、实地考察、个案研究、户外教学等。
4.加强青少年课外实践能力的培养
在愈演愈烈的“应试教育”背景下，培养学生的科学素养已成为当今学校教育的重要任务之一。在实践和课外活动中进行环境教育，让学生亲自参与、亲自动手，一点一滴的扩宽他们的知识面，培养他们进行科学调查、发现问题、分析问题、解决问题的能力，从而让他们更加深刻的了解和重视环境保护。少数民族学校可以通过各种渠道、利用多种媒体向社会宣传其少数民族地区环境教育的经验和成果，鼓励广大师生在加强实践的同时向社会各界宣传保护环境的行动。如此一来，既可以向社会展示其对青少年环境教育的重视，又可以吸引更多的游客的目光。
结语
事实上，本文在提及少数民族环境教育时，特别强调了青少年这一教育对象。就教育问题而言，不管其教育内容是什么，培养对象的核心都是青少年。因此，就保护环境这种全民性活动而言，加大青少年的教育力度，扩大影响范围，使环境保护深入人心，具有很重大的意义。由于来自时间、阅历以及经历等各方面条件的限制，我们在文中对少数民族青少年环境教育的发展问题上讨论和研究的还不够透彻，还不能很好的对这方面的内容做出很好的回答，这也说明了环境教育是一块还有很大的研究和发展空间的领域。我们在日后仍将继续做好此类调查，以更好的寻找教育的解决方案。
参考文献
【1】王红曼：《新中国民族政策概论》，中央民族出版社；
【2】叶齐炼：《对中国少数民族地区普及义务教育的思考》，（教育发展研究），2006（10）；
【3】郭娅：《四川藏区教育发展现状与对策建议》，（民族问题研究）003（1）；
【4】温军：《民族与发展新的现代化追赶战略》，新华大学出版社，2004：；
党的十一届三中全会后，尤其随着1984年《民族区域自治法》的颁布实施和2001年《民族区域自治法》的修正，中国的民族法制建设和民族法学研究高潮迭起，成就突出，贡献巨大。本文拟将民族法学30年来的研究动态及相关成果加以回顾和总结，并以此纪念改革开放30周年。
民族法学是以民族法为研究对象的法学学科，而“民族法”本身即存在广义和狭义的理解。广义民族法的研究范围非常广泛，它包括多民族国家调整国内民族关系的法律制度，包括国际法中解决民族问题、调整民族关系的原则和规则，还包括少数民族群体调整族内事务的地方性规范等。广义上的民族法不仅有一个广阔的空间维度，还包含着一个时间上的维度——历史上的民族法也是广义民族法学研究的对象。狭义的民族法一般指由国家制定或认可、调整国内民族关系的现行法律，现行民族法制是我国民族法学研究的核心内容，但又并非唯一的内容。有学者将民族法学的研究对象分为“核心研究对象”和“研究对象”两大类，前者指调整国内民族关系的现行法律，而后者则包括中国的民族政策及其法律化、民族法史、少数民族习惯法、国际法中涉及调整国内民族关系的原则或规则等。上述分类科学而合理地概括了中国的民族法学所指向的研究对象（广义上的“民族法”），同时厘清了这些对象之间的逻辑关系和学术定位。本文参照此分类，对30年来的相关成果及研究方法加以评述。
主要研究内容及成果
中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是解决我国民族问题的一项基本政治制度。现行民族法制即广义上的民族区域自治法体系，指由国家制定或认可的调整民族关系的法律规范的总和。其规范体系包括以下三部分：一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、自治条例、单行条例、变通规定、补充规定等专门的民族法规为其体系的基础；二是以《宪法》和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构；三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。现行民族法制是中国民族法学的核心研究对象，民族法学界对这一领域展开了深入和广泛的研究，并为这一制度的丰富和完善作出了重要贡献。30年以来，国内现行民族法制的研究成果可以分为以下几类：
法律解释类著述。此类著述主要是对以民族区域自治法为核心的国家现行民族法制的语义分析和逻辑分析。1984年国家颁布《民族区域自治法》，对其进行法律解释和简单学理分析的相关著作随之诞生，比较有代表性的如陈云生、于宪等人的《民族区域自治法简说》、史筠的《民族法制研究》和《民族法律法规概述》、张尔驹主编的《中国民族区域自治的理论和实践》和《中国民族区域自治史纲》、杨侯第主编的《民族区域自治法教程》、吴宗金主编的《中国民族法学》和《中国民族立法理论和实践》等。这些著作多为教科书或有教科书式的理论框架和体例，后来的著作不断吸纳并体现新制定的配套法律法规及相关的研究成果。此外，周健的《新时期中国民族政策研究：新方法解读<中华人民共和国民族区域自治法>》则从法律政策学的角度对民族区域自治法进行了研究，这是较有新意的著作。2001年全国人大常委会对《民族区域自治法》进行修订后，还出现了一些释义类著作，如敖俊德的《中华人民共和国民族区域自治法释义》、陈云生的《<民族区域自治法>释义》等著作，通过对民族区域自治法具体条文的释义和对关于法律修改的相关文件的介绍，对深入宣传民族区域自治法发挥了良好的作用。
立法和法律修改建议方面的研究。较有代表性的著作如陈云生的《中国民族区域自治制度》，作者依据2001年修订后的《民族区域自治法》,从宪法学的视角来分析民族区域自治制度的修订；王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展:<民族区域自治法>修改问题研究》，则从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用；吴仕民主编的《新时期民族区域自治制度与法制建设》，从依法治国进程中加强民族法制建设、民族区域自治法的修订和实施等几个方面，探讨了在新时期如何促进民族区域自治制度与法制建设的问题；吴宗金则在《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》一文中指出，民族区域自治制度的法律监督机制建设，应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制等。
民族区域自治制度在少数民族地区的实施问题研究。这类著作大多涉及民族区域自治制度在少数民族地区实施效果的实证分析，有代表性的包括江平、李佐民、蒋坚永的《的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》,吴仕民的《西部大开发与民族问题》,孙兆文、苏利娅的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》,阿地力·哈力克的《新疆和平解放50年——兼论民族区域自治在新疆的实践》等。
民族区域自治地方配套立法研究。民族区域自治地方立法是我国现行民族法制的重要组成部分，较有代表性的著作如张文山的《突破传统思维的瓶颈：民族区域自治法配套立法问题研究》，该著作主要分析了民族区域自治的背景、民族区域自治法配套立法的模式选择、民族区域自治法的立法解释、民族区域自治法的特别立法等问题。此外，来君在《论地方民族立法》一文中分析了民族自治地方的立法原则问题。徐合平则撰文指出，民族区域自治地方立法的“民族性原则”即在立法程序上保障自治民族成员的参与权，同时在自治法规的内容上体现民族性。
少数民族法律史是中国民族法学重要的研究对象，中国自古就是一个多民族国家，从夏商周以来的历代王朝为了民族统治和管理的需要，制定了一系列调整民族关系的法律规范，也形成了相对稳固和成熟的民族立法思想；与此同时，各少数民族建立的割据政权或地方政权也多根据本民族的特点制定了一系列的法律规范。这些民族立法基于中国特有的文化基础、民族构成、族际关系和民族特点而产生，共同构成了内容丰富、特色鲜明的古代民族法制，为今天的民族立法留下了无法替代的宝贵历史经验，具有重要的研究和借鉴价值。
以中国民族法律史为对象且较为深入、细致的研究起步于上世纪80年代，一批法学、历史学和民族学者通过辛勤耕耘，在这个领域取得了丰硕的成绩。从研究成果来看主要有两类：一是对民族法制相关历史文献资料的收集整理，研究者或将汉文古籍中与民族法制相
转贴于论文联盟
关的内容加以点校、汇编，或将少数民族语言记载的法律文献进行翻译、汇编，主要成果有：由罗致平编译的《一零年蒙古—卫拉特法典》，由（苏联）e.克恰诺夫俄译、李仲三汉译的《西夏法典》，由周润年与喜饶尼玛译注、索朗班觉校的《古代法典选编》，由杨一凡、田涛主编、张冠梓点校的《中国珍惜法律典籍续编·少数民族法典法规与习惯法（上、下）》，由方慧主编的《中国历代民族法律典籍》等。
另一类则是针对民族法制史的专门研究，这类著述中，徐晓光的《中国少数民族法制史教程》、李鸣的《中国民族法制史论》和《中国近代民族自治法制研究》，对中国古代及近代民族法制的整体概貌进行了梳理。而更多的著述则是针对某个朝代、某个民族或专门问题的研究，如于豪亮对秦代民族立法的研究，邓奕琦对北朝法制的研究，曾代伟对于北魏律及金律的研究，史金波对西夏法典的研究，张晓辉对南诏国与傣族法制的研究，潘世宪的《蒙古地方民族法制史概要》，吴海航对元代“约孙”与“大扎撒”的研究，胡兴东对元代民事法律制度的研究，苏钦对于唐明律典中“化外人”条及清代“苗例”的研究，刘广安对清代民族立法的研究，杜文忠对清代治边法制的研究等。这类研究以法典和各类史料的文本为基础，主要运用法学和历史学的方法，对相关文本进行考释，并在此基础上展开分析和论述、着重阐释少数民族法制发展变化的规律性的同时，揭示少数民族对中华法制文明的贡献。在各类考古发现和文献资料不断被发掘，各种少数民族文献不断被整理、编译，而民族法律史学的研究方法又不断更新的背景下，少数民族法律史研究的许多空白被弥补。
少数民族习惯法是中国民族法制的重要内容，它非由国家政权制定，而是产生于各民族的经验生活之中，其主要的表现形式也非成文法典，而是口耳相传。习惯法是与国家法相对应的另一个范畴，对它的研究代表着对民族民间“自生自发”的规范和秩序的关注。改革开放以来，中国的政治、社会与文化迅疾变迁并呈现出多元化的倾向，与此同时，法学研究的视野也不断开阔，法学家在“眼睛向上”、“眼睛向外”的同时开始“眼睛向下”，从社会实际出发，在重视国家法研究的同时，非国家法的功能、地位也逐渐受到关注。研究少数民族习惯法对于民族法制建设具有重要意义。
由于习惯法在形式和内容上的特殊性，相关学者的研究方法和路径较为广泛，其研究成果大致可分为以下几类：其一为资料整理和田野调查报告类，此类成果多以规则汇编或案例汇编为表现形式，具有习惯法研究的基础性价值，例如广西壮族自治区编辑组编辑的《广西少数民族地区碑文、契约资料集》，杨锡光、杨锡、吴志德整理、编译的《侗款》，黄钰辑点校的《瑶族石刻录》，张济民主编的《渊源流近———藏族部落习惯法法规及案例辑录》，海乃拉莫、曲木约质的《凉山彝族习惯法案例集成》，周相卿主编的《融水苗族埋岩古规》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法———来自黔东南苗族地区的田野调查》，陈金全、巴且日伙主编的《凉山彝族习惯法田野调查报告》等。其二，研究成果是对少数民族习惯法的概述性研究，这类研究通常建立在对实地调查资料的分析之上。其中范宏贵的《少数民族习惯法》，徐中起、张锡盛、张晓辉的《少数民族习惯法研究》，高其才的《中国少数民族习惯法研究》从总体上对中国的少数民族习惯法进行了介绍；更多的学者则以某个民族为单位开展研究，相关著述如杨怀英主编的《凉山彝族奴隶社会法律制度研究》，俞荣根主编的《羌族习惯法》，徐晓光、吴大华的《苗族习惯法研究》，冉春桃、蓝寿荣的《土家族习惯法研究》，杨经德的《回族伊斯兰习惯法研究》，高其才的《瑶族习惯法》，陈金全主编的《彝族、仫佬族、毛南族习惯法》等。与上述成果相比，第三类研究则更偏重于理论建构，研究者试图通过对少数民族习惯法的解析、探讨诸如法的起源和发展、法的本质、纠纷的解决方式，国家法与习惯法的关系等法理学命题。相关成果如王学辉的《从禁忌习惯到法起源运动》，张冠梓的《论法的成长——来自中国南方山地民族法律民族志的诠释》，李可的《习惯法：一个正在发生的制度性事实》，杜宇的《重拾一种被放逐的知识传统———刑法视域中“习惯法”的初步考察》，方慧的《少数民族地区习俗与法律的调适》，李鸣的《羌族法制的历程》等。
基本理论研究
综观30年的研究成果，尽管在表述或理解上仍存在着不少细微的差异，但总的来看，学界已基本形成共识。如对“民族法”的定义问题上，一个基本的共识是，（广义上的）民族法是“多民族国家内部调整民族关系的法律”。再如，在民族法的基本原则问题上，尽管不同学者的表述有简有繁，侧重点也有所差异，但维护国家统一，加强民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，始终是民族法不能忽略的基本原则。此外，在民族法的研究对象方面，有学者指出，中国的民族法学已开拓了“民族法学的基本理论”、“民族法制”、“民族区域自治”三大领域；另有学者则从民族法研究的目的论出发，认为相关研究可分为两大方面：一是对民族法自身的客观发展规律的研究，包括民族法的产生、发展、消亡、制定、执行、遵守等问题；二是对现实的民族问题及其法律制度，以及民族法的地位和基本原则等的研究；还有学者则从民族法的学科体系的角度，提出其研究对象应包括民族区域自治及其法律制度的研究，少数民族传统法律文化的研究，民族地区法制建设的研究等。
30年来，尽管民族法学在基本理论研究方面取得了不少成
转贴于论文联盟
绩，也为学科发展作出了重要的理论支撑，但就相关成果而言，无论与其他学科做横向比较，还是与本学科内部一些关于民族法专门问题的研究成果做比较，研究都尚显疏浅和不足。具体表现为理论深度不够、逻辑性和体系性不足、阶段性成果匮乏、进步缓慢等。造成这些现象的主要原因有两点，其一是与哲学、民族学、社会学、经济学等相关学科的联系不足，同时对国内外法学研究前沿的成果关注不够，从而导致视野狭窄，在理论建构上往往“就事论事”，停留于制度和规范的表层；其二是缺乏实地调查和实证研究，因为不了解民族地区现实的社会、经济和文化状况，在理论建构时只能“纸上谈兵”，对国家民族立法、执法和司法工作的对策性理论研究还很缺乏。
研究方法是民族法学基本理论研究中极为重要的组成部分。30年来，民族法学的研究方法不断更新，研究领域不断拓展，理论深度也得到不断提升。
首先，包括民族区域自治法学在内的现行民族法制研究主要以法学方法为研究手段。研究者对现行民族法制当中的概念、规则和原则的含义加以解释，对规范的逻辑体系、逻辑关系、层级和效力范围加以说明和分析，考察并批评规范之间的逻辑矛盾或不同规定之间的不统一，指出现行民族法制在具体实施、法律责任等方面的规定的欠缺，并提出相关的立法和法律修改建议。同时，相关学者也运用广义的法学方法开展研究，包括对现行民族法制的价值评价、政策分析、比较法研究，考察民族法制在少数民族地区的实施状况等。其次，对于民族法制史的研究也以法学的方法为基础，研究者在对相关文本进行发掘、考证或译注的基础上，对于中国古代的民族法制进行法律解释，对法典的形式和内容加以分析，探寻立法者的立法意向和目标，对不同时代或不同政权的民族法制进行纵向和横向的比较研究，对各个民族法制的特点、立法上的得失、法律的移植与借鉴等问题进行分析和探讨。再次，对于少数民族习惯法的研究也立足于法学方法，研究者站在“法学家”的立场，无论案例分析还是“文化解释”，始终不脱离“规范的核心”，他们关注习惯法规范的表现形式、内容、特点、运行状况、价值目标，探寻法的起源、发展，法的本质，法与其他规范的关系等命题，从而与人类学立场上的秩序与规范研究在旨趣上呈现出一定的差异。
历史学方法对于中国的民族法学研究、尤其是中国民族法律史研究具有重要的借鉴价值。
所谓“历史学方法”是一个极为宏大的命题，古今中外历史学方法论的发展已极为繁复，本文所指的历史学方法，仅指民族法学研究曾加以吸收和借鉴的史学方法。上世纪90年代以来，随着学科融合之风日盛，不少法律史研究者纷纷开始重视瞿同祖、陈顾远等先辈早就曾经强调的“法律实效”、“拓宽视野”等问题，此后产生的研究成果也日渐透出社会学或历史人类学的意味。如李鸣的《碉楼与议话坪：羌族习惯法的田野调查》即在充分利用正史的同时强调对神话传说、民歌民谣、民间谚语、民间故事、口头规则等口述历史材料，石刻碑文、土司衙门、端公法器等实物，家谱族规、契约、村规民约、诉讼档案等文献资料的同等重视和综合利用。同时，这些新作在关注点上也较为广泛，除了研究民族法制的静态规范本身，也研究制度的运行状况和社会效果，同时还考察促使规范形成的“历史—权力”格局及文化背景等因素，较有代表性的著作如梁聪的《清代清水江下游村寨社会的契约规范与秩序》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法：来自黔东南苗族地区的田野调查》等。
动向及前瞻
综观30年来的民族法学研究，总的趋势是研究领域不断拓展、理论深度不断增强、研究方法不断更新，各类研究越发强调“问题意识”，主张模糊学科界限，打破学科壁垒，广泛综合、借鉴多种理论和方法来分析问题。近年来，除现行法制研究、民族法律史和习惯法研究等民族法学的“传统领域”外，一些学者又根据国际国内的法律动态及法学研究的动向跨入了新的研究领域。如20世纪90年代以来，一系列旨在保护少数人权利的宣言、公约陆续在国际社会出台，中国政府也通过加入国际人权公约、国内立法和政策调整等方式逐渐加强对于少数人权利的保护力度。在此背景下，一些学者开始站在“人权”的角度研究少数民族权利保障的问题，与一般意义上的现行民族法制保障少数民族权利的研究有所区别，“少数民族权利保障”的视角直接以“人权”和“权利”为出发点和关注对象，这类研究探寻少数人权利存在的法理基础，评介与此相关的国际宣言、公约、案例法等法律文件，考察权利存在的现状，分析权利保护的法律机制及其他机制是否存在、是否合理、是否健全等。另外，国家法在民族地区的实施问题也是近年来民族法学研究新的关注点，研究者站在法律多元的立场，检视国家法的实效，反思国家法的运行困境，思考国家法与习惯法的“调适”等问题。此外，研究近年来国际民族法制与政策的立法动向和理论成果，寻找中国的民族区域自治可资借鉴的内容，这也是民族法学研究的新领域。例如，俄罗斯在民族文化自治方面的立法经验，加拿大、澳大利亚等国多元文化主义的立法与政策实践，均有待于我国民族法学研究者的进一步介绍与分析。
关键词：行政区划；民族地区；政治制度化
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）10-0042-03
地域辽阔、民族众多是中国的公认特征，妥善处理民族地区问题，保持民族团结与稳定，对于维护国家统一与安定可谓至关重要。民族区域自治制度已实施多年，但民族地区仍有不安定因素客观存在，尤其是对于幅员较大、地处边陲的地区，“维稳”也越来越被强调和重视，众多应对措施和治理之道也陆续出现。另一方面，民族区域自治是民族型政区的重要特征，那么我们可否从行政区划的角度并深入到制度层面来看民族地区不稳定的原因，再由此探讨治理之道？
作为一种有意识的国家行为,所谓行政区划，是指“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下将国土划分为若干区域，并相应建立各级行政机关、分层管理的区域结构。”[1]行政区划的类型共有地域型、城市型、民族型及特殊型政区四类。中国地域辽阔、民族众多，各个少数民族之间、少数民族与汉族之间，在经济发展、政治建设、历史文化、风俗习惯等方面都有着较大差别，其分布上具有“大杂居、小聚居”的特点，所有这些都要求中国在行政区划方面必须采取相应措施，在民族区域建立与之现实状况相适应的制度，促进民族地区的稳定与发展。
中国共产党成立初期，曾经主张过在自由式联邦的基础上，建立共和国，并曾一度主张实行所谓“民族自决”[2]，即“每个民族都有权自由地决定本民族的命运,包括建立独立民族国家的权利的原则”[3]。后来根据中国民族关系的实际状况，提出了建立民族自治型政区、实行民族区域自治的方案。其目的在于尊重少数民族的风俗习惯，保障其管理本族内部事务的权力，维护地区稳定与国家统一。
一、自然地理因素及衍生问题对民族地区稳定的影响
自然地理条件对于民族地区的稳定状况一直是不可忽视的因素，即便在交通日益发达的今天，幅员与地理位置带来的控制难度及由此伴生的教育、信息差异仍对民族地区的稳定具有重要影响。
第一，幅员与地理位置导致政府治理难度加大。
民族区域自治的本意在于尊重少数民族的生产生活方式与风俗习惯，保障少数民族管理本族内部事务的权力。然而，“自治”虽然可以通过尊重与放权形成积极能动作用，但就中国具体情况而言，民族自治地区本身往往幅员较大，地域辽阔，加之自然条件较差――或处于高原山地，交通较差；或深居内陆，陷于盆地，气候干燥，人口密度远远小于内地大多地区，更不用说人口密度早已达到3.7万人/平方公里的上海浦西区，和人口密度分别为1.4万人/平方公里和1.3万人/平方公里的北京和广州城区[4]，例如藏北高原的那曲和阿里地区人口密度每平方公里不足1人。在海拔4 500m以上的地区，人口密度极低，为真正的地广人稀地带[5]。因而民族地区城市数量较少，且在分布上呈稀疏而分散之态，加上各个地区面积较大，不仅使中央政府在实际操作中则常处于鞭长莫及状态，即便是自治地方政府，有时也难以对其进行有效管理。而且这些民族地区往往地处边陲，天高皇帝远也就更加大了中央有效控制难度。
第二，教育、信息因素与地区稳定密切相关。
地理环境带来的治理难度之外，中国各少数民族多有自己的语言文化，因而体现于教育方面的明显差异同样与地区稳定关系密切。藏族、穆斯林等更多接受传统的经文教育，而非在汉族地区已日益普及的世俗教育。且民族地区在教育资源占有方面处于相对劣势，有关数据显示1999年少数民族普通中学学生占全国学生总数比为6.84%,大学生占6.7%,都大大低于全国的平均数[6]。不同的教育背景与水平使得少数民族群众与汉族群众在关于地区治理的具体问题上价值观必然有所差异，这一方面会对少数民族群众进行政治参与造成限制；另一方面，随着社会发展，更多的人渴望参与政治，但如果期望与实际的满足相距甚远，则很容易产生颓丧感。何况民族地区多环境闭塞，不仅与外界缺乏交流，更缺少流动的机会，更加深了民众的陌生感、不理解甚至不满情绪。而这种“不满”一旦被少数野心家利用，很可能造成民族地区群众对于中央及民族自治地方政府的误解甚至仇视，如“3・14”事件，暴乱者除了势力，大多是被煽动的民众，煽动者正是以民族、宗教为借口，利用群众心理的作用纠结一群“乌合之众”进行暴乱，而被煽动的群众在暗示与传染的作用下[7]，利用烧宣泄其不满，这固然有民族地区普通民众生活水平仍然较低的因素，但也充分揭示出当地群众对于民族分裂问题缺乏正确认识，甚至缺乏了解事实真相的途径。
二、民族地区政治制度化程度依然较低的表现与原因
自然地理因素固然要对民族地区的稳定担负一定的责任，但行政区划本身毕竟只是手段，因而实质的问题仍在于政府自身――如果政府自身足够强大，那么民族地区的任何地理因素都不应成为政府对民族地区治理能力不足的理由。所谓“强大”，就是指政府真正成为“法理型”权威，得到民众的普遍认可，拥有很高的合法性。
“政治参与/政治制度化=政治动乱”[8]，随着我国改革开放的不断深化，经济的发展、政府职能扩展与城市中心政治的刺激、大众传媒与教育的普及无不使政治参与不断增加，可中国的政治制度化显然没有提高到能够容纳更多政治参与的程度。如果制度化程度足够高，那么民众就会有畅通的意见表达渠道，享受更为开放的社会流动，就可以更顺利地反映其意愿而非借助传统家族势力甚至“地下宗教”。
具体而言，民族地区政治制度化程度依然较低主要体现在以下三方面：
第一，制度缺位导致“地下宗教”盛行。
有调查表明从延安到榆林，再到西海固和庆阳，无论公路附近村庄，还是随机走访的山村，都有一个共同点“村村有寺庙、见神就祷告”[9]。“地下宗教”盛行，绝不仅仅是文化信仰缺失的问题，虽然民族地区群众往往有其带有民族特色的，但是“见神就祷告”仍然清晰地反映出少数民族群众的利益诉求难以有效表达的现实――正是其“有苦无处说”才给居心叵测的“地下宗教”以可乘之机。可是这背后却是基层政府的缺位――即没有有效加强自身的组织建设，没有对“地下宗教”形成明确的认识，也没有切实加强对于农村地区群众精神文明的建设。而比政府缺位更严重的是制度缺位，虽然中国的意见表达机制正逐步健全，但却仍停留于依靠高层官员“微服私访”或是媒体披露的“被组织化”阶段，缺乏可以切实有效运行的意见表达机制；另一方面民族地区的制度自主性严重不足，总是出现问题再谈“维稳”，出台的也多是“应急”办法，日常性危机管理始终未真正纳入制度范畴，这就使得基层政府无法切实了解民族地区群众的真实想法与需求，更何况上级政府。
第二，权力下放限度不明导致治理困难。
民族地区社会状况的特殊性决定了民族型政区的特殊性以及民族区域自治的必要性，这种自治必然伴随着权力下放，但下放权力绝不等同于民族地区可以完全自行其是。而当前，我们显然更多地强调了权力的下放而忽视了对于权力的足够制约；更多地强调了民族区域自治而没有意识到基层政府是否具备了足够的自治能力。当然究其原因，这不仅仅是观念问题，更是民族区域自治制度复杂性与实际适用性不足的问题――强调少数民族相对于汉族地区的差别，而忽视了不同民族地区之间的种种差别，尤其是不同民族地区基层政府治理能力的差别。于是，权力下放限度不清与缺乏具体问题具体分析并存，共同导致民族地方政府，尤其是基层政府或是越位或是缺位，由此而引发各种实际治理问题也就不足为奇了。
第三，政治制度不健全与对“非正式制度”缺乏重视并存。
“地下宗教”的发展虽然只是民族地区基层建设薄弱的一个表现，但已反映出政治制度规范性和约束力的明显不足，而这种不足，归根结底仍在于中国政治制度的不健全――不仅没有发展有效的政治社会化途径，缺乏思想文化建设的专门机构，来实现对民族地区群众正确而有效的思想领导，传递正确的社会主义价值观，而且缺乏应对和打击“地下宗教”的魄力与有效途径，缺乏来自上级政府的权威式、全局性的有效控制和管理。当然更缺乏对于民族地区意识形态、习俗习惯及伦理道德规范等“非正式制度”的足够重视，因而未能真正利用这些在民族地区实际发挥重要作用的有效资源，形成切实可行的意见表达机制来反映其群众的利益诉求，也就无法真正实现政府与群众的真正互动，无法通过制度化方式引导民族地区的群众进行有序的政治参与。
三、关于民族地区问题治理机制的思考
针对民族地区的稳定问题，“分省论”再次强调缩小民族地区幅员的必要性。的确，缩小幅员似乎可以通过加强对每一部分的控制，以“部分”的稳定保障“整体”的稳定。但若政府本身的能力有限，不足以对民族地区进行有效控制与管理，那么单纯缩小幅员根本不能奏效。
何况行政区划是一个国家行政管理的“骨架”，具有一定“刚性”，对其大幅调整将导致“伤筋动骨”，如1969年对内蒙古自治区的“切割”，不仅打破原有的民族地区聚居模式，涉及少数民族内部民众的“分割管理”，违背其完整民族区域自治的愿望，而且导致了管理操作层面的一系列变更，不仅不利于内蒙古地区建设与发展的整体规划，而且因其辖域分割、实力有限，难以有效加强中国北疆的国防事业建设。
相比之下，尝试使用“柔性”手段，即通过加强对民族地区的灵活管理则要现实得多。所谓灵活管理，指通过“虚化”的行政区划层级及对于权力下放的有效控制来更为有效地加强控制与管理，当然，这种有效性最终仍依靠于政治制度化程度的提高。
第一，采用“专区”形式，通过对民族地区内部行政区划的灵活调整加强控制与管理。
“专区”并非新生概念，早在1932年中国现代史上第一个规范专区制度的法规性文件已然出现，即南京国民政府行政院通过的《行政督察专员暂行条例》。新中国成立后,中国共产党也广泛汲取根据地和国民政府行政督察专员公署制度的实践经验,在全国范围内进行改革并完善专区体制。不过从20世纪80年代起,中国各地纷纷实行“撤地设市”改革。至目前,全国除等少部分条件尚不具备的地区外,地区政制的制度功能已部分或全部为地级市体制所取代[10]。“撤地设市”显然更符合减少行政管理层级，充分发挥基层治理结构积极性的要求，不过不同民族地区内部民众生产生活方式差异的客观存在，由省级（自治区）政府直接对数量众多而且相对分散的市、县进行管理与沟通存在现实困难。正是这种治理结构和治理空间之间的矛盾要求以现代化的地方治理措施填补省县之间政治权能的结构性空缺[11]。因而以具体的聚居市县为中心，分别设置省（自治区）内部“专区”，以“准行政区划”手段进行灵活管理可以说是一种适宜选择。
以少数民族众多的新疆维吾尔自治区为例，在其内部加设不同“专区”，既有助于各个民族自治州的整合，加强自治区政府对于新疆的整体控制与管理；也可避免单一政策面对不同情况时的不适应。“专区”最大优势就在于――它在实质上构成了一级政府层级，但却是“以补充性治理机制的外部形制来承担一级政府的某些主要权能”[11]，也就是说它的身份仍是派出机构。这种方式尊重各个区域内部的风俗习惯，因地制宜制定相关政策与治理方案，既可以起到为次一级基层政府缩小幅员的作用，又可以避免生硬地增加层级，造成中央政府与民族地区基层民众之间“阻隔”过多而给上下传达造成障碍。
当然“专区”的作用不仅在于内部的整合，也有助于加强相互沟通，尤其是在自治区边界地带，“专区”更应有效利用其灵活性，加强民族地区群众与外界的交流，增强他们对外界、对国家整体的感知力。
第二，控制权力下放限度以保证民族地区治理的有效性。
要加强民族地区治理的有效性、灵活性，设置专区式的适当权力下放当然十分必要。但我们却不得不认真探讨――在中国少数民族聚居地区，权力下放的下限究竟在哪――这个问题，因为放权过度，同样会问题滋生。
我们总是强调，权力下放有利于提高地方的发展积极性。而这个“积极性”实在笼统――调动的是什么“积极性”，谁的“积极性”呢？王绍光先生一言以蔽之――“地方政府将自身利益最大化的积极性”[12]，可是民族地方政府的利益一定等同于其地方居民的利益吗？当我们一再强调民族地区的自治权力，其实是这些地区地方政府的“自治权力”，而非民族地区群众的“自治权利”。当两者不等同甚至有较大出入之时，权力下放反而会引发民众的不满，何况民族地区民众的政治参与能力有限，意见表达渠道不可避免地存在着不健全、不畅通的状况，更易导致不满情绪大量积压，增加了潜在危机。
此外，权力下放还必须要考虑地方政府尤其是基层政府的掌权、用权能力。对于民族自治地区的基层政府而言，其自身组织化、制度化程度相对较低，紧靠“自治”，往往难以有效发挥基层群众精神文明建设及拓宽意见表达渠道，完善利益诉求机制的作用，更遑论彻底清理“地下宗教”势力,积极应对并消除民族、宗教分裂势力的影响。
因此，把握好权力下放的“度”可谓至关重要。因为无法通过遏制地方政府追求自身利益最大化的动机来保障民族地区群众的“自治权利”，只能尽量限制权力的过度下放，避免意见积压的危机以及地方政府无力应对的状况。
第三，提高政治制度化程度以保证治理的持久有效。
当然对于行政区划的“刚性”与“准行政区划”的“柔性”之探讨仍然处于手段层面，而要从实质上加强对于民族地区的控制与管理，关键仍在于制度层面――只有真正建立起发达的政治共同体，有畅通而低成本的表达渠道来保证少数民族群众具有与广大汉族同胞进行同样意见表达的权利、有开放而有效的社会流动机会时，他们便不必再通过那些替代性权威去表达利益诉求。中国的基层政府，不仅能够具有充足的财力和人力资源，也真正具有在横向和纵向上都可以融合及同化不同群体与阶层的能力，具有得以保障自身权威、提高合法性的能力，才会真正获得民众的认可，保证民族地区的长治久安。
总体而言，要提高政治制度化程度应加强有关制度的适应性、复杂性及自主性，如此面对不同问题时政治机制才能够自主形成具体而有效的方案与措施。这不仅需要民族地区基层政府和上级政府的详细规划，更需要基层群众的有效参与，专家学者的积极介入与实地研究，形成真正适用的具体制度，并突破“政策性”的维稳思路，努力实现从应急措施向危机防范的转变，形成有效的多元立体化“维稳”结构。
四、结语
中国实行民族区域自治制度多年，仍然（下转98页）（上接44页）面对边疆民族地区不稳定的问题，也许是时候反思中国有没有实现真正意义上的“民族区域自治”这个问题。真正的自治，不仅包括民众政治参与权利的扩展，也应包含相应的制度性保障。如果中国的政治制度化水平不能得到切实的提高，如果在民族地区连危机管理机制都不完善，或是出了问题才强调“维稳”的意义，那么对于权力下放和少数民族群众自治权利，政治参与、意见表达权利的过度强调恐怕只会增加政治动乱的可能性。
当前强调“维稳”似乎是大势所趋，可更多仍是从限制的角度进行探讨，控制的意味太强。而限制的程度若是控制不好，很容易走向极端，使得民众的意见表达变得困难，反而会造成意见与危机积压，导致闭塞的状态，使少数民族群众与整体政治环境更加脱节，乃至“断裂”，而这则往往给煽动者以可乘之机，使政治体制的不稳定性大大增加。
从行政区划角度而言，对于边疆少数民族地区，从单纯强调缩小幅员的刚性切割式调整到进行柔性灵活调整，其实都是手段层面的变更。但行政区划又不仅是一个手段层面的概念，幅员调整的背后是权利和权力的博弈，面对这种博弈，关键仍在于政府治理能力的提高、政治制度化程度的提高，通过对民族区域自治制度及衍生制度、政策的完善，行政区划的手段才能真正发挥有效控制与管理的作用，才能真正对民族地区进行有效治理，进而实现真正的可持续稳定。
参考文献：
[1]中国大百科全书・法学卷[M].北京：中国大百科出版社，1984：675.
[2]赵聚军.中国行政区划研究60年:政府职能转变与研究导向的适时调整[J].江海学刊，2009，（4）.
[3]程人乾.简论国家原则与民族自决原则之间关系的演化[J].世界民族，2001，（4）.
[4]丁日成.中国的人口密度高吗[R]//（2002─2003）中国城市发展报告.北京：商务印书馆，2004.
[5]刘艳，马劲松.核密度估计法在人口空间分布研究中的应用[J].科技，2007，（4）.
[6]陈运辉，杨华.在西部大开发中加快少数民族地区教育改革[J].中共银川市委党校学报，2001，（5）.
[7][法]古斯塔夫・勒庞.乌合之众[M].冯克力，译.北京：中央编译出版社，2005：15.
[8][美]塞缪尔・P亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等，译.上海：上海人民出版社，2008.
[9]谭飞，陈晓虎，刘书云.西部农村“信仰流失”警示[J]，2007，（6）.
[10]翁有为.专区与地区政府法制研究[M].北京：人民出版社，2007：12.
【关键词】新疆 宗教法制 和谐稳定
【中图分类号】G641 【文献标识码】A
新疆是一个以伊斯兰教为主、多种宗教并存、信教群众较多较集中的地区，历史上和现在都受宗教极端主义的影响最为严重，且宗教极端主义在从事破坏活动时总是披着“宗教”这一外衣。因此，我们必须通过加强宗教法制建设，来依法规范宗教行为，将宗教极端主义从“宗教”这一避难所中剥离、驱逐并予以坚决打击，这将有利于维护新疆社会稳定、促进经济持续快速发展、加速引导宗教与社会主义社会相适应。
宗教极端主义的影响
新疆是宗教多元且受宗教极端主义影响最为严重的地区。宗教这一社会历史文化现象有着悠久的历史，且在科学技术高速发展的今天依然普遍存在，并影响着各个国家乃至世界的历史进程。
新疆是一个多民族共居、多宗教并存、多文化共生的地区，历史上和今天的新疆都在受着宗教的影响，尤其在少数民族高度聚居的南疆，宗教的影响力显得更为强大。新疆当前的宗教格局是以伊斯兰教为主，多种宗教并存。在新疆现有的55个民族约2200万人口中，有10个民族约1130万人信仰伊斯兰教，再加上佛教、道教、基督教、天主教、东正教等，信教总人数约1300万，约占新疆总人口的59%。
是信教群众心理上的一个敏感区，信教群众普遍期望得到他人对自己所信仰宗教的认可，在引导宗教与社会主义社会相适应的今天，这种对宗教的虔诚在一定程度上影响着“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略和政治目标的实现。
宗教极端主义往往冠以宗教的名义，并在此名义的掩盖下从事诸如暴力恐怖等形式的极端活动。本文所指的宗教极端主义是以伊斯兰原教旨主义面貌出现的宗教极端主义，也可称之为伊斯兰极端主义。新疆自古以来就是多民族多宗教地区，民族问题和宗教问题总是在以不同的表现形式影响着新疆的社会稳定。
近代以来，伊斯兰极端主义开始影响和渗透新疆，它的蔓延对新疆的民族关系和社会稳定造成了严重的危害。尤其是在宗教氛围浓厚的南疆地区，伊斯兰极端势力与民族分裂势力和暴力恐怖势力融为一体，不断以宗教为幌子从事民族分裂活动和暴力恐怖活动。
2013年以来，内地和新疆发生了“4・23巴楚县色力布亚镇案”、“6・26鄯善县案”、“10・28天安门金水桥暴力恐怖案件”、“3・01昆明火车站案”、“4・30乌鲁木齐火车南站自杀式爆炸袭击案件”、“5・22乌鲁木齐菜市场暴力恐怖案件”、“6・15和田室砍人案件”、喀什莎车县的“7・28暴力恐怖袭击案件”和喀什市“7・30屠杀爱国宗教人士案”等多起重大恶性案件，而这些案件的参与者无一例外都是观看了暴力恐怖音视频，受到了伊斯兰极端主义思想的影响。这些案件的发生，也给我们敲响了伊斯兰极端主义近几年呈现反弹、泛滥和外溢趋势的警钟。
伊斯兰极端主义是对社会秩序的极大威胁，极易导致宗教分化，造成伊斯兰教与其它宗教间、伊斯兰教不同派别间以及同一派别中温和派与极端派间的矛盾、冲突；极易腐蚀少数民族的传统文化，就拿服饰来讲，当宗教极端思想抬头升温时，社会上着“吉里巴甫”服饰的妇女就会增多；极易毒害妇女和青少年的心灵，宗教极端势力为了达到分裂目的，在包括年轻妇女在内的青少年中宣扬“圣战”思想，蒙蔽并煽动他们以极其残暴的方式向各族人民群众发动所谓的“圣战”，滥杀无辜、涂炭生灵。
加强宗教法制建设，推进宗教事务管理法治化进程，可以有效遏制宗教极端主义利用宗教之名所从事的破坏和渗透活动，对维护新疆尤其是南疆的社会稳定和发展具有重要的现实意义。
加强宗教法制建设
1978年十一届三中全会以来，经济建设成为全党全国工作的重中之重，至此也拉开了发展社会主义民主，健全社会主义法制的帷幕。为了适应改革开放和经济社会发展的需要，1997年9月12日至18日在北京召开的中国共产党第十五次全国代表大会提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，在之后不久召开的九届人大二次会议上，这一目标又被写进了我国的宪法，从而实现了“依法治国”从党的政治目标向国家政治目标的转变。依法治国战略目标的提出标志着我国的治国方式实现了从“人治”到“法治”的转变，同时也说明了经过几十年的法制建设，我国已经基本做到了“有法可依”，这是我国社会主义法制建设所取得的巨大成就。
历史和现实都要求我们必须进一步加强社会主义法治国家建设。一是社会主义市场经济建设需要法治来规范和保障。市场经济极大地激发了人们的创造力和积极性，创造了更为丰富的物质文明和精神文明，可以说，社会主义市场经济的活力正在逐步凸显。但与此同时，也存在着市场经济秩序混乱的问题，走私贩私、偷税骗税、制假售假现象屡见不鲜；工程建筑领域招投标弄虚作假、工程质量低劣害人问题普遍出现；为了发展经济而破坏环境资源的现象屡禁不止等等。造成这种问题存在的原因很多，但其中最主要的原因是人们还没有以更为全面客观的态度认识和对待社会主义市场经济法治化的问题，市场法治还有待于进一步完善，已经制定的法律还需要得到有效的执行和实施。所以，必须进一步切实地把市场经济纳入法治化轨道。
二是社会主义民主建设需要法治来实现。法治是民主的保障，民主是法治的内容，我国的各项事业要真正体现人民意志，就必须下大力气加强法治建设，维护人民当家作主的地位。
三是社会稳定和国家长治久安需要法治保障。社会稳定和国家长治久安是各族人民的最高利益，各级各类组织和个人要正确处理权利与义务的相互关系，让自己在法制的轨道和范围内活动和发展，真正做到有法必依，才能逐步实现社会的稳定和国家的长治久安，进而保障人民的根本权利。
“依法治国，建设社会主义法治国家”这一战略目标在党的十五大至十报告中都有相关论述，2014年10月20日至23日党的十八届四中全会在北京召开，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，这充分说明了我党推进社会主义法治化进程的决心和信心。
“依法治疆”是“依法治国”战略在新疆的实践。新疆是我国西北部的战略屏障，是西部大开发的重点区域，是我国向西对外开放的重要门户，也是全国重要的能源基地和运输通道。2014年5月28日至29日在北京召开了第二次中央新疆工作座谈会，全面总结了2010年中央新疆工作座谈会以来的工作，科学分析了新疆形势，明确了新疆工作的指导思想、基本要求、主攻方向，对当前和今后一个时期的新疆工作做了全面部署，可以说新疆迎来了经济社会快速发展的黄金时期。但是，与此同时我们也可以切身感受到新疆社会的现代化发展程度还比较低，反恐怖的形势还十分严峻，正处于一个“三期叠加”的特殊时期，近年来接连发生的暴力恐怖事件给人民的生命财产安全带来极大的威胁，给新疆正常的经济发展和社会进步带来严重的负面影响，甚至造成经济的倒退。正因为如此，我们必须把稳定作为一切工作的基础，各级党政的工作都要坚持“反暴力、讲法治、讲秩序”。
新疆维吾尔自治区党委对当前形势科学研判，指出新疆的法治建设比以往任何时候都具有紧迫性和现实性。然而，新疆的全面“法治”建设必须以健全的“法制”为基础。2014年11月23日至25日，新疆召开了自治区党委八届八次全委扩大会议，通过了《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》，会议分析了法治新疆建设过程中取得的成就、存在的问题、面临的形势。《意见》指出，新疆当前的法制建设还存在一些问题，如：在一些重点领域立法仍然不健全，环境保护、社会治理、整治“三非”、打击极端、反恐维稳等领域有些方面无法可依；有些立法不能紧扣新疆实际和需要，针对性、操作性不强等问题，这些都要求把着力构建符合新疆特色的地方性法规体系作为依法治疆的目标，突出在促进民族团结和宗教和谐、打击暴力恐怖犯罪、遏制宗教极端思想渗透等重点领域立法。
做好民族工作和宗教工作必须加强宗教法制建设
党和国家历来重视民族工作和宗教工作，在实践探索中形成了中国特色的马克思主义民族理论和宗教理论，这些理论对于促进民族和谐和宗教和谐发挥了极大的作用。新疆总人数约2200万，信教总人数约1300万，其中信仰伊斯兰教人数约1130万，从数据上就可以看出，宗教尤其是伊斯兰教对新疆民众的影响面。在基础教育相对落后、少数民族群众高度聚居的南疆，宗教氛围尤其浓厚，尤其虔诚，这给宗教管理和社会管理法治化带来了相当的难度。
民族是宗教的载体，宗教是民族的意识。新疆一半以上的人口信仰宗教，宗教对民族的文化、艺术、道德观念、风尚习俗、生活方式等又有着很深的影响，因而宗教问题往往和民族问题相互交织，成为新疆社会和谐稳定中最为敏感的问题。加之新疆南北疆之间、城乡之间经济发展不平衡，这种区域经济发展不平衡的状况难免会产生民族矛盾，而这种由于实际利益冲突而引发的民族矛盾又往往以宗教的形态呈现出来。当前我国存在经济社会发展不平衡的现状，而交通的发达及现代传媒技术的广泛应用促进了新疆与内地的交流、南疆与北疆的交流，在交流的过程中人们又难免会进行一定的比较，比较产生的结果便是新疆发展不如内地，南疆发展不如北疆更差于内地。而南疆是少数民族高度聚居区，信教群众众多，宗教氛围最为浓厚，不平衡感和失落感很容易在南疆部分少数民族群众中产生，很有可能会带来“民族宗教化”、“宗教民族化”的恶果，进一步增加了宗教与民族问题的严峻性和复杂性。
因此，要解决新疆的民族问题和宗教问题，我们必须清醒认识到：一是“发展是硬道理”，必须毫不动摇地继续抓好发展，改善民生，提高新疆各族人民群众的物质文化生活水平，这是解决新疆民族问题和宗教问题的基础。二是“只抓发展不行”，新疆的民族问题和宗教问题具有特殊性，不能幻想发展上去了，民生改善了，新疆的民族问题和宗教问题就自然而然地解决了。三是更要重视宗教的“法制建设”和“依法管理”，要坚决做到“保护合法，制止非法，抵制渗透，打击犯罪”，有效地保护和促进宗教活动的正常化，不能以宗教的形态凸显民族问题，更不能被宗教极端主义所利用，歪曲民族问题，激化、恶化民族关系。
宗教法制建设是打击宗教极端主义的有力措施
人们对“宗教极端主义”一词早已熟知，且研究新疆社会问题的学者专家也经常使用该词。但是，由于学术背景和研究视角的不同，目前学术界对“宗教极端主义”一词的定义多种多样。金宜久先生认为，“宗教极端主义是‘宗教’与‘极端主义’的复合概念，可以理解为‘宗教的极端主义，或宗教中的极端主义’，指宗教中含有极端主义的成分或因素，是宗教的极端主义”。或者是“在宗教名义下的极端主义”，即“为达到一定目的而以宗教名目活动的极端主义”。①吴云贵先生则认为，“宗教极端主义是个泛称。它所指的是各种宗教内部的极端主义倾向，或假借宗教名义进行违法犯罪活动”。②李兴华先生则将其定义为：“极少数徒有者之名的人，为窃取不该属于自己的利益，不惜背离、歪曲、利用宗教，从事破坏正常社会稳定、和平发展主流、不同族群共处活动的一种思想和行为的体系。”③马品彦先生在其文章《宗教极端主义的本质与危害》一文中指出：“宗教极端主义是当代国际政治生活中的一个毒瘤。宗教极端主义虽然与宗教有关联，但只是利用与被利用的关系，从本质上说它并不属于宗教范畴而是政治范畴的问题。”④
虽然以上几位具有代表性的学者对“宗教极端主义”的表述不同，但是他们所持的观点是一样的，即“宗教极端主义”往往以“宗教”为外衣，打着“宗教”的幌子，从事破坏活动以达到其不可告人的目的。既然宗教极端势力总是利用或者试图利用信教群众朴素的宗教情感，从事危害社会稳定和国家安全的行为，那么我们就必须进一步加强宗教法制化建设，系统立法，科学执法，全面普法，既保障信教群众和宗教组织的自由和权利，规范其行为，又彻底划清宗教极端主义与宗教的界限，从法律的角度处理好宗教与政治、宗教与教育、宗教与世俗生活的关系，铲除宗教极端主义利用宗教从事破坏活动的土壤，从维护国家安全的角度来说，这一点对新疆尤其重要。
结语
要维护新疆的社会稳定及长治久安，不仅要进一步加大援疆力度，更要发展新疆稳定和谐的内生动力，不仅要大力发展社会生产力，更要加强新疆宗教法制建设。而宗教法制建设必须是系统立法、科学执法和全面普法的结合，其中普法工作难度较大，需要想方设法加大法制宣传和法制教育力度。对于发展较为落后的南疆农牧区，普法工作难度更大，要做好充分的思想准备。
（作者分别为喀什师范学院讲师、新疆大学马克思主义学院博士研究生，新疆师范大学历史学院硕士研究生；本文系喀什师范学院南疆教育发展研究中心2013年度科研项目“引导南疆少数民族大学生正确认识和对待宗教问题研究”和喀什师范学院2014年度校内课题“宗教极端主义对南疆社会稳定的影响研究”成果，项目编号：XJEDU070113C02、（14）1507）
【注释】
①金宜久：“宗教在当代社会中的蜕变”，《世界宗教研究》，2002年第2期，第5页。
②吴云贵：《当代伊斯兰教法》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第375～376页。
③李兴华：“宗教极端主义研究概要”，《西北民族研究》，2002年第4期，第77页。
【要害词】民族经济生长财政税收优惠
【正文】
地域间经济生长不屈衡险些是列国社会经济生长历程中所共有的征象。消除历史上遗留下来的民族间真相上的不屈等不停是我百姓族事情的重点。新中国创建以来，为了生长民族经济，实现各民族配合繁荣，国家实验了一系列促进民族经济生长的目的政策和步骤，使少数民族和民族地域经济面目孕育产生了巨大的变革。随着市场经济的创建和生长，经济运动更多地受市场机制调治，民族地域在旧的体制掩护下享受的优惠政策受到打击，许多实验多年、深受民族地域接待的优惠政策或被取消，或名存实亡。财政税收体制的改造、市场竞争机制的引入真相上拉大了民族地域与汉族地域经济生长的差距，这是掉队民族由旧体制向新体制过渡一定要面临的一种“阵痛”。改造是局势所趋，民族地域不克不及陶醉在对旧体制的怀恋中，民族地域同样须要议决革复生长经济。面临经济举世化的新情势，生长民族经济肯定要团结民族地域的特点，举行财税制度创新。
一
民族自治地方财政和一样平常地方财政相比，除了享有财政自治权外，其财政办理和资金运行又有自身的特点。民族自治地方财政是创建在民族地域经济和社会掉队底子上的财政，由于经济生长程度低，财政的集资本事也低，财政收入重要靠税收来维持。而财政付出中非生产性开支所占比例大，缺乏财力举行生产性投入。民族地域如果举行大范畴的经济配置，必须要有国家的放肆扶持。因此，国家在差异的财政办理体制下，都赐与民族地域相应的政策倾斜。
在“统收统支”时期，中心财政对领土民族地域实验免费医疗，对民族商业在价钱上实验“赔钱补贴”、“以赚补赔”等优惠政策，并划定民族商业企业自有运动资金的80%由国家财政拨款。为了规复生产，国家还给民族地域发放帮助款、补贴款和低息贷款。在“分别出入、分级办理、分类分成”时期，虽然没有针对民族地域另拟预算办理步伐，但在方式天下预算草案时对民族地域作了一些分外划定。国家不光议决调解牢固比例分成收入和中心调治收入的归属扩大民族地方财政收入的范畴，而且拨出多种补贴专款，如生产补贴费、卫生补贴费、教诲补贴费、社会帮助费以及无息贷款等。“二五”时期，“”和化运动使国家财政事情遭受了肯定的妨害和丧失，国家财力困难，社会总财力紧张失控，导致实验不久的《民族自治地方财政办理暂行步伐》无法贯彻实验（《民族自治地方财政办理暂行步伐》是国家第一个以立法步骤孕育产生的表现民族治地方财政权限的规则。它既表现了国家财政预算“统不停导、分级办理”的原则，又赋予民族自治地方大于一样平常同级地方的财政出入权和肯定的税收立法权，为改造民族自治地方财政办理体制提供了有益的警惕。）。1963年国务院转批了财政部、民委《关于改造民族自治地方财政办理体制的陈诉和关于改造民族自治地方财政办理的划定（草案）》，民族自治地方开始实验“审定出入，总额分成，多余上交，不够补贴，一年一变”的步伐。这个步伐虽然分别了出入范畴，但重点是国家在财力上对民族自治地方赐与得当的照顾和须要的补贴，作为民族地域分外性开支专款。时期，国家财政危急四伏，财政办理体制频仍变更，国务院1963年答应的《草案》不克不及全面实验。但是在国家财力非常困难的情况下，《草案》中所划定的财政三项照顾仍然得以落实。据统计，从1964年至1979年，国家共拨出少数民族地域补贴费、民族自治地方机动金和预备费照顾三项共34.07亿元，减轻温息争了民族地域的财政困难[1]。
新时期生长民族经济的财税思考来自:
80年月为顺应改造开放的须要，国家分步骤启动财政体制改造。在改造中，对民族自治地方也采取了一些分外的政策和步骤。1980年国务院发出《国务院关于“分别出入、分级包干”财政办理体制的看护》，此中划定：民族自治区仍然实验民族自治地域的财政办理体制，除生存原来对民族自治地域财政所作的某些划定外，以1979年出入预计数作为支大于收的基数，确定中心补贴额，补贴额每年递增10%。这些划定不停实验到1988年。从1980年至1988年中心对8省区的定额财政补贴累计为506亿元，拨付民族地域专项补贴约60亿元[2]。80年月末期，经济体制改造中掀起的承包高潮开始向财政范畴渗透渗出，1988——1990年间实验的财政承包制有6种范例，民族地域属于定额补贴这一范例，即凭据原来审定的出入基数，支大于收的部门，中心财政举行牢固数额补贴，种种专项补贴凭据专款的用途和各地现真相况另行分配，体制补贴额每年递增10%的优惠政策因财政承包制的实验而被取消。财政承包制同企业承包制一样属于太甚时期的产物，于1994年被分税制代替，并从1995年开始实用《过渡期转移付出步伐》。凭据现行体制，中心财政对自治区财政的拨款包罗体制补贴、税收返还、专项补贴和年驱逐算补贴四部门，别的将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入了政策性转移付出的范畴，以缓解民族地域财政运行上的突出抵牾。
建国以后我国实验了统一的税收制度，但对民族地域，凭据差异情况采取了肯定的优惠步骤。农牧业是民族地域的底子产业，国家对民族地域的农业税长期实验“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策，此中牧区采取了轻于农业区与都市的税收政策。1950年议决的《新解放区农业税暂行条例》划定，少数民族聚居的地域和畜牧地域农、牧业税征收步伐，由各省人民当局订定，经答应后实验。《关于一九五三年农业税收事情的指示》中划定，少数民族聚居而生存困难的地域，交通不便的贫困地域实验“轻灾少减、重灾多减、特重全免”的目的，牧区采取轻于农业区与都市的税收政策，肯定时间内减免牧民的赋税。1954年新解放区农业实验累进税时，分别前进了各民族地域的起征点。1958年发表的《中华人民共和国农业税暂行条例》划定，经省、自治区、直辖市人民当局决定，生产掉队、生存困难的少数民族地域，交通不便、生产掉队和农人生存困难的贫瘠山区，可以减征农业税。这一条例实验至今。十一届三中全会以后，国家凭据各民族地域差异情况，对着实验税收减免和优惠税率。对领土县和民族自治县的社队企业，免去工商所得税五年；对云南、贵州、、新疆、青海、宁夏、内蒙古、广西八省（区）基建企业实现的低沉资本，在扣除业务外付出和提取的企业基金后，按低沉资本额三七分成；对实验民族商业三项照顾地域的下层供销社减征所得税，并对民族商业三项照顾地域的民族用品手产业企业所得税实验定期减征；对民贸三项照顾县的商业企业的自探讨业步伐配置投资，从1985年起免征修建税三年，对其应缴的能源交通配置资金，由省、自治区人民当局酌情减免；对实验民族商业三项照顾地域的医药商业比照民贸商业免征修建税和能源税；对民族用品定点企业生产贩卖的民族用品，赐与减免产物税、增值税及减半征收所得税；对由经贸部答应的边贸公司议决指定港口入口的商品，除国家限定入口的机电产物和烟、酒、扮装品外，减半征收入口关税和产物增值税；边民通商入口商品不高出人民币300元，免征入口关税和产物增值税；在国家确定的“老、少、边、贫”地域新办企业，经主管税务布局答应后，可减征大概免征所得税3年[3]。
民族地区高等职业教育是国家高等教育的重要组成部分。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，要加强民族地区职业教育，改善民族地区职业院校办学条件[1]。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》指出，民族地区要从加快区域经济社会发展和促进各民族交流交融的要求出发，加快职业教育发展步伐，着力优化结构、提高质量[2]。2014年10月，教育部办公厅下发《关于做好教育事业发展“十三五”规划编制工作的通知》，要求各地要科学谋划“十三五”时期教育事业发展，进一步加快教育改革发展步伐，增强教育对区域经济社会发展的服务贡献能力[3]。以此为政策和理论依据，研究“十三五”期间民族地区高职院校发展思路与对策，对于构建现代职业教育体系，加快发展民族地区高等职业教育，增进民族团结和维护社会稳定，具有深刻的现实意义。依据《少数民族事业“十二五”规划》，本文所指的民族地区为5个自治区、30个自治州和117个自治县、3个自治旗[4]。
截至2015年5月，全国高职高专院校总计1334所，其中民族地区高职院校132所，占总数的9.9%，分布在13个省、自治区，其中东部地区0所，中部地区3所，西部地区129所，具体分布如表1所示。从举办类型上看，公办院校110所，占总数的83.3%;民办院校22所，占总数的16.7%;从院校所在地看，位于自治区（自治州）首府的高职院校86所，占总数的64.2%。
一、发展基础
（一）“十二五”概况
2010-2015年间，教育部共备案35所民族地区高职院校，占民族地区高职院校总数的26.5%，具体分布如表2所示。
“十二五”期间，各省、自治区，地区、自治州、盟人民政府重视职业教育发展，相继采取了一系列政策措施，进一步优化高等职业教育办学环境，探索建立地方政府支持高等职业教育发展的政策体系，积极推动高等职业教育质量评估工作，不断完善人才培养质量监测体系，协调高职院校与行业、企业共建区域性职业教育集团，引导高职院校坚持走内涵发展道路。各民族地区高职院校通过深化教育教学改革，努力提升高职院校内部科学管理水平;加强师资队伍建设，选送优秀教师、骨干教师参加国培、省培项目，提高民族地区高职教育师资水平;改善实习实训基地，设立专项资金用于实训基地建设改造，认真落实贫困生救助政策;开展针对民族地区的职业教育研究，努力提高社会服务能力，为提高民族地区劳动者素质，推动民族地区经济社会发展、增进民族团结做出了重要贡献，为促进就业和改善民生提供了重要支撑。
（二）环境与政策
1.党中央国务院作出建立现代职业教育体系、加强民族地区职业教育的重大战略部署
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把发展现代职业教育摆在了非常重要的位置。党中央、国务院作出加快发展现代职业教育的重大战略决策，是应对其他国家和地区发展实体经济、增强国家竞争力的战略选择，是服务经济社会发展需要，促进现代职业教育转变发展方式的制度性安排。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中就实施创新驱动发展战略，构建现代职业教育体系做出了总体要求。并指出要加强民族地区职业教育，改善民族地区职业院校办学条件[5]。
从时间节点上看，教育部等六部委下发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》与民族地区高职院校“十三五”规划高度吻合，是制定发展民族地区高职教育相关规划的重要依据。《现代职业教育体系建设规划》中把优化民族地区职业教育服务产业布局、统筹民族地区职业教育发展布局及加大对民族地区职业教育的扶持力度等作为现代职业教育体系建设的重点任务，这为民族地区高职教育“十三五”发展指明了方向。
2.国家进行产业转移和重点产业布局调整对发展民族地区高等职业教育提出的要求
国家做出促进产业转移和重点产业布局调整是对“西部大开发战略”及“一带一路”的有力政策支撑，也是推进产业结构调整、加快经济发展方式转变的必然要求。民族地区地处中、西部，具有资源丰富、要素成本低、市场潜力大的优势，在文化旅游等现代服务业方面也亟待开发。产业转移和调整重点产业布局可加快发展民族地区优势产业，实现东中西部地区良性互动，逐步形成分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系[6]，不断增强民族地区的自我发展能力，这也是全面提升民族地区人力资源整体素质，实现民族地区整体经济提质增效、产业升级的需要。民族地区独特的区位特点和发展优势，使得民族地区高职教育可通过培养高素质技术技能型人才，为“一带一路”建设提供智力支持和人才支撑，从而承担相应的功能和责任。另一方面，在产业转型升级的过程中，需要把“人口红利”变为“人才红利”，相关产业对高素质技能型人才的需求量也会有所增加，这是民族地区高职教育“十三五”发展新的机遇。
3.民族地区地方政府相继出台加快发展现代职业教育意见，加大对高职院校支持力度
2014年至2015年1月，内蒙古、广西、宁夏等自治区政府相继出台了关于加快发展现代职业教育的意见，就民族地区高职教育发展目标、深化高职教育改革创新、加大高职教育保障机制做出部署。湖南省湘西州、湖北省恩施州、甘肃省临夏州等地方政府也就贯彻国家、省加快发展现代职业教育相关意见，为加快发展民族地区高等职业教育事业，破解民族地区人才瓶颈出台相应意见或实施方案。
加快发展现代职业教育是民族地区一项紧迫而重大的战略任务。民族地区地方政府结合地区实际，围绕民族地区现代化建设、经济繁荣发展和社会稳定，出台加快发展具有民族地方特色的民族地区高职教育的意见或实施方案，是发展经济、促进就业、改善民生、维护稳定的重要举措，可满足民族地区经济社会发展对技术技能型人才的需求，这对于巩固和发展各族人民团结、推动民族地区实现跨越式发展和长治久安具有重大而深远的意义。
二、困难与问题
“十二五”期间，民族地区职业教育事业稳步发展，但与经济社会发展的新要求和各族人民群众的新期盼相比，民族地区高等职业教育还存在一些困难和问题。
由于民族地区均位于中、西部地区，地区经济总量水平低，经济结构正处于调整当中，财政收入水平在全国处于后位，客观上导致高职教育的整体经费投入非常有限。因而，民族地区高职院校办学条件相对薄弱，在全国仍处于落后地位，部分民族地区高职院校的基本办学条件还未达到国家规定的办学标准，基础设施、实训条件相对不足掣肘民族地区高职院校的正常发展，受高校资源配置中的“马太效应”影响，73所地区、自治州、盟属高职院校无一所进入部级示范性（骨干性）高职院校行列。
部分民族地区高职院校存在着定位不够清晰、发展目标不够明确的弊端，盲目攀比普通本科院校或经济发达地区高职院校，导致发展模式、发展理念和发展规模等存有误区，与同地域其他高职院校相比，核心竞争力有待加强;与经济发达地区相比，对职业教育发展规律认识不足，教学观念和教学模式更新不够;专业结构不合理，专业设置针对性不强，人才培养方案和课程设置与市场脱节，实践教学环节相对薄弱;办学模式、课程设置、教学内容、学制等方面没有体现民族特色。
民族地区高职院校“双师型”教师数量不足，比例较低，部分高职院校由中职及成人高校合并升格而来，办学层次虽有所提高，但教师的专业水平和素质却没有得到相应提高，培养出的学生还不能完全适应现代企业对人才素质的要求。民族地区地理位置偏远、适龄人口不足，对其他地区适龄学生及家长的吸引力不强，导致部分民族地区高职院校招生困难。由于部分民族地区第二、三产业欠发达，地区本身企业数量不多，参与职业教育的积极性不高，校企合作不同程度地存在“一头冷，一头热”的现象。
三、“十三五”发展对策
（一）制定民族地区扶持政策，加快基础设施建设
少数民族职业教育的发展与基础教育和高等教育的发展差异越来越明显，资金投入越来越多地倾向于发展基础教育和高等教育，民族教育结构已处于非均衡状态[7]。为此，要加强民族地区高职教育扶持政策的顶层设计。建议由教育部、国家民委、财政部设立民族地区职业院校“十三五”发展专项资金，主要用于民族地区高职院校基础设施建设项目，推动民族地区高职院校整体发展提升，在政策倾斜、资金支持、对口支援和帮扶机制、师资队伍建设、推进校企合作等方面扶持民族地区高职院校科学发展。
从高职院校经费支持上看，教育部于2012年制订了《中西部高等教育振兴计划》，实施周期为2012-2020年。该计划针对制约中西部高校发展的薄弱环节和突出问题，出台实施一系列工程（项目），全面提升中西部高等教育质量，以进一步缩小与东部高等教育发展水平之间的差距，更好地为区域经济社会发展服务[8]。尽管该计划提出要引导和支持高职学校基础能力建设，但入选中西部高校综合实力提升工程和中西部高校基础能力建设工程的均为本科院校。因此，建议探索实施《中西部高职院校基础能力建设工程》，因民族地区高职院校均位于中西部地区，通过该建设工程，可扶持民族地区高职院校基础能力建设。
从高职院校支援帮扶活动上看，教育部通过《对口支援西部地区高等学校计划》重点支持西部地区14所本科高校发展，14所本科高校中位于民族地区的占多数。对口支援工作促进了民族地区高等教育发展，提高了民族地区高校办学水平和服务区域经济社会发展的能力。因此建议开展并推动部级示范性（骨干性）高职院校与民族地区高职院校之间的交流与合作，开展部级示范性、骨干性高职院校对口支援民族地区高职院校的“一对一”帮扶活动。帮扶活动可在教育部的统一协调和指导下，部级示范性（骨干性）高职院校可与民族地区高职院校间开展资源共享、联合招生、专业建设、师资培训、学生顶岗、教研科研等方面的帮扶工作。
从民族地区地方政府上看，建议完善职业教育保障机制，建立健全职业教育经费稳定增长机制，把职业教育纳入社会经济发展规划，通过设立少数民族职业教育基金，开展民族地区职业教育专项建设，进一步加大对高职院校的经费投入，用好国家相关教育发展项目，逐步完善高职院校办学基础条件建设，推进高职院校标准化建设，加强对区域内职业教育的统筹规划与管理，明确教育、编制、人社、发改、财政、税务等部门以及有关行业的职责，建立教育与其他部门沟通对话平台，采取政府牵头、行业企业参与的方式，主要研究校企合作政策机制，围绕产业发展规划、校企一体化培养模式、职业院校专业设置等协调推进高职院校改革发展，为促进高职院校长远发展提供可靠保障。
从高职院校自身建设上看，要积极争取国家教育部、国家民委、省、自治区教育厅项目建设，充分利用好和使用好国家发展职业教育的财政优惠政策，力争将各项重点工作纳入政府财政专项支持范围，确保“十三五”规划各项建设任务的资金投入。在保证院校正常运行的前提下，加大专业建设、教学、科研专项投入，采取有力措施加强实训实习基地建设，更新教学设施和添置仪器设备，全面提升已建实训基地技术含量，完善教学管理及教学资源共享系统建设、数字化图书馆建设、公共资源服务系统建设和多媒体应用系统建设。
（二）完善现代职业教育制度，实现产教深度融合
一是发挥高职教育在现代职业教育体系中的关键作用和优化高等教育结构的推动作用，完善高职院校基础设施建设，优化民族地区高职教育结构，深化高职院校专业体系建设、人才培养模式、招生入学制度等关键领域改革，提升民族地区高职院校办学活力和人才培养质量。
二是建立并完善民族地区高职院校章程，坚持党委领导下的院长负责制和集体领导下的个人分工负责制。通过深化内部管理体制改革，提升内部科学管理水平，完善教职工代表大会、学术委员会等各项制度建设，促进决策的民主化、科学化，促进依法治校、民主治校、专家治校。深化分配制度改革，形成能者多劳、多劳多得的奖惩机制，充分调动教职工的积极性和创造性。进一步强化人事制度改革，建立健全干部队伍选拔任用、考核奖惩机制，强化反腐倡廉教育制度、监督制度和预防制度，逐步完善与现代职业教育规律相适应的民族地区高职院校制度建设。
三是结合民族地区实际，建立并完善中、高等职业教育衔接体系，积极推进中职、高职教育分段培养或联合培养，通过开展高职、本科“3+2”衔接试点及中职、高职“2+3”衔接试点，建立中、高职衔接通道，搭建“中职―高职―应用本科”相互衔接的人才成长“立交桥”，构造技术技能型人才上升空间，体现职业教育终身理念。
四是全面提高校企合作水平，完善行业合作机制，增强校企合作力度与活力，实现产教深度融合，促进招生就业良性互动。在政府指导和协调下，以行业和区域经济发展为依托，以高职院校为龙头，以品牌（示范）专业为纽带，联合相关行业企业及中职学校，共建中、高职协调发展的区域性职业教育集团。通过组建专业建设指导委员会和专业教学指导委员会，与企业共同制定人才培养方案，共同建设专业，共同开发课程，共享教育教学资源，形成产教深度融合、校企协调合作的长效机制。
（三）加强高职院校专业建设，突出民族地区特色
专业建设是民族地区高职院校办学水平和层次的重要标志，是民族地区高职院校打造品牌的重要手段，是关系民族地区高职教育长远发展的重要教学建设，对带动教育教学改革和促进“双师型”教师队伍建设具有十分重要的作用。民族地区高职院校专业建设应按照专业建设的自身规律，根据高职院校办学定位，科学分析现有专业情况，不断优化专业结构，合理配置专业资源，动态调整专业设置，提升高职院校办学水平，打造民族地区品牌，努力构建竞争优势要素明显、民族地区特色鲜明的专业体系。
专业建设应依靠和遵循因地制宜、实事求是的基本原则。通过系统收集和整理专业建设相关信息，在紧密联系自身发展现状的基础上，实事求是地进行科学分析，在吸收和借鉴部级示范性（骨干性）高职院校的先进建设经验时，不能全盘照抄照搬，一定要结合自身实际，有主有次、分步骤进行，逐步探索出适合民族地区高职院校专业建设的道路。
专业建设应符合国家、省（自治区）地方经济社会发展规划，遵循职业教育发展规律，坚持对接行业企业，努力培养综合素质高、实践能力强的高素质技术技能型人才。依据本地区社会需求和高职院校办学条件，按照“打造品牌专业、建设特色专业、扶植新兴专业、调整劣势专业”的思路，集中投入，壮大实力，建设好在行业和地区内具有一定影响的品牌专业。积极适应地方经济发展方式转变和产业结构调整要求，根据民族地区地方发展战略与产业发展需要，加强紧缺人才专业、民族特色专业、支柱产业、战略性新兴产业专业和能反映未来产业变革和技术进步趋势专业的建设，使职业教育专业建设与产业发展“同频共振”。
特色专业建设要在择优遴选特色专业点的基础上重点加强特色专业的内涵建设。民族地区高职院校特色专业建设的目标定位是紧密依托民族地区优势和对接地方产业需求。民族地区多属于经济欠发达的边疆地区，但丰富的自然资源、特有的交通区位、先天的语言优势是探索“专业+语言”或“语言+专业”特色专业建设模式，加快培养多语言高端技术技能型人才的先机条件。例如旅游人才的匮乏已成为制约民族地区旅游业进一步发展的瓶颈，民族地区高职院校可围绕地区产业结构调整和特色产业办学，打造文化旅游、民俗旅游特色专业。
（四）推进教育教学模式改革，提高人才培养质量
民族地区高职院校应全力推进教育教学改革，以市场用人需求和学生充分就业为导向，以人才培养模式改革和课程改革为重点，更新教学观念和教学模式，不断提高人才培养质量，真正培养与民族地区经济发展相适应的技术技能型人才。同时还要重视少数民族人才培养，提高少数民族学生的教育质量，满足用人单位人才需求。
民族地区高职院校教育教学改革必须把能否满足市场需求作为评价人才培养质量的标准。因此，首要任务是与企业共同分析职业岗位需求，基于专业特点和工作过程，明确专业人才培养目标，确定专业方向和就业目标岗位，系统分析各项职业能力和素质，科学制定人才培养方案，建立职业能力培养体系。按工作过程将各项能力分解为形成这些能力的应用知识和对应的课程及实训项目，通盘考虑理论教学、理实一体化教学、实习实训和素质教育的学时和比例，培养学生就业创业能力，多途径、多形式地创新人才培养模式。
[关键词]编修；民族乡概况；思考
民族乡（镇）是县（市）人民政府领导下的基层政权机构，是我国为保障散居少数民族平等权利和民利而设立的乡一级行政区域，是我国特有的少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作利的一种基层政权形式，它是我国民族区域自治制度的一种补充形式，是我国民族平等政策的一种具体体现。民族乡（镇）比一般乡（镇）有较多的自。民族乡工作是民族工作的重要组成部分。如何正确、全面了解民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视的问题。这就需要方志人全面客观地记述民族乡概况。笔者在参与《中国民族乡概况》和《新疆维吾尔自治区民族乡概况》的编纂过程中有一点粗浅之见，现特奉献于各位同仁学者。
一、民族乡概况及其编写意义
党的十胜利召开给修志工作注入了新的活力，同时也赋予修志工作者新的使命。要想做好民族乡概况的编纂工作，首先要弄明白什么是民族乡概况？民族乡概况是全面、客观、准确地记录民族乡地理环境、人口与民族，以及成立以来的经济社会发展状况，以资政、教化、存史为目的的综合性官方性资料工具书。
民族乡，是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域，是少数民族依法行使当家作利的一种基层行政建制，是我国民族区域自治制度的一种必要补充形式。据《中国民族年鉴》（2012卷）统计，截至2011年，全国有民族乡1128个，分布在27个省、自治区、直辖市，上海、山西、海南和宁夏回族自治区未设立民族乡，民族乡最多为贵州和云南，分别达到252个、145个。民族乡工作是我国民族工作中的重要组成部分，作好民族乡工作对于不断推进我国的民族团结进步事业是十分重要的。民族乡概况的编写，直接关系着民族工作的科学发展，它以客观公正的立场，图文并茂地展示了民族乡的资源环境、经济发展、社会现状、科教卫生、风土人情和文化艺术，就民族乡的科学发展提出了实事求是的对策建议，其中的真知灼见可助推民族地区和各族群众脱贫致富，也能为和谐社会构建、新农村建设和民族文化创新提供历史借鉴和智力支持，具有重要的理论价值和现实意义。不仅对总结过去有着较强的现实意义，而且对我们研究新情况、解决新问题、总结新经验也具有积极的指导作用。同时，编修民族乡概况不仅可以让大家更了解民族乡的基本情况，推动民族乡工作的开展，而且有助于对民族乡现实发展状况的理论探讨。
总而言之，编修好民族乡概况，对于民族区域自治的研究，祖国的历史发展，正确处理民族问题和民族关系，各民族乡的繁荣昌盛，起到不可估量的作用。同时，还对贯彻党的民族政策，加强民族团结，实现民族平等，维护祖国统一，促进各民族乡经济、文化建设的共同繁荣和发展，进一步总结和研究新中国成立以来民族工作的成就、经验和问题，发展我国民族学、民俗学、语言学、社会学等的研究，都具有重要的理论意义和现实意义。与此同时，民族乡概况能为政府机关的政策制定和专家学者的学术研究提供资料和参考，能引导社会各界更加关注少数民族和民族宗教工作。
二、关于内容的编写
民族乡概况应记述哪些内容呢？虽然文章在这方面的论述几乎没有，但我们可以参考乡（镇）志的编写方式和体例，以及已出版的民族乡概况。
首先，我们要明确编写民族乡概况坚持的原则和编写重难点。民族乡概况要坚持实事求是的原则，充分尊重事实，充分体现党的民族政策，体现“平等团结互助和谐”的社会主义民族关系，体现“各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展”的民族工作主题。编写民族乡概况要以改革开放为重点，充分展示30多年民族乡的发展变化，全面、客观、真实地反映民族乡经济社会发展的全貌，以科学翔实的史料使世人和后人全面了解民族乡的历史与现状，起到资政、教化、存史的功能。
其次是要详细制定编写提纲，突出重点。值得参酌的有两个，一个是不少省市、直辖市民族（宗教）事务部门编纂出版的民族乡概况，如《贵阳市民族乡概况》、《四川省民族乡概况》、《黑龙江省民族乡概况》、《湖南省民族乡概况》、《浙江省民族乡（镇）概况》、《重庆民族乡概况丛书》等。另一个是2013年9月国家民族事务委员会组织编纂的《中国民族乡概况》，尚未出版。笔者认为，编写民族乡概况要继承并创新《中国少数民族自治区地方概况丛书》（于2009年由民族出版社出版）和已出版的民族乡概况的编写体例，介绍各民族乡的基本情况，宣传党和国家的民族政策，促进各少数民族地区的科学发展。综合起来，主要内容包括：基本情况或乡情概述（环境、资源、气候、人口、民族）、历史文化（风俗习惯、名胜古迹等）、历史沿革与行政区划、经济社会发展情况（农业、乡镇企业、交通通信、财政税收与金融、旅游、教育科技、人才队伍、文化艺术与广播电视、医疗卫生与体育、社会保障与扶贫开发、乡镇建设与环境保护等）、民族（宗教）事务工作、大事记等。既要反映本民族乡经济建设的成就，也要重视社会事业发展的展示，要有一定的信息量和厚重感。同时，突出新发展、新变化和亮点，突出本民族乡的地域特色和民族特色。
三、编写民族乡概况要注意的事项
（一）找准编写出发点和立足点是关键
社会主义新方志是在中国共产党和人民政府的领导下进行编修的，因此，民族乡概况必须以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点和方法，运用新观点、新方法、新资料系统记述各民族乡的历史发展和现状，突出时代特点、民族特点和地方特点，做到思想性、科学性和资料性的统一，起到“资政、教育、存史”的作用，为社会主义建设服务。
当然，在站稳马克思主义的立足点的同时，也要注意志书的客观性。志书是“志”而不是“史”，它是用来“资政、教育、存史”的。客观、如实地记述、反映各民族乡的发展规律，是志书的灵魂。因此，民族乡概况不能单纯地从主观愿望出发，在志书中使用政治色彩浓的、带有评论性的字眼，以免志书失之偏颇。
民族地区编写民族乡概况的特殊意义何在？笔者认为，那就是为了全面、客观地记述各民族乡自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。这既是我们的出发点，也是我们的立足点，而且又是它的特殊意义所在。民族乡概况作为民族乡的第一部志书，是地方志书的一员，把各民族乡人民的活动作为重点记述，立足于各民族乡，记述各民族乡的建立史、发展史。
（二）准确记述各民族乡历史沿革是必要内容
民族乡的产生有其一定的历史背景，提出建立民族乡与提出建立民族区域自治地方是同时的。这主要基于抗日战争时期，为了最大程度团结一切可以团结的力量，即团结全国各族人民建立抗日民族统一战线，中国共产党在解放区首先提出来的。（1）1942年4月，陕甘宁边区政府划定了定边的四、五区和城关镇的两个自然村为回民自治区。9月，又划定曲子县的三岔镇为回民自治区。以后，边区政府又在伊克昭盟建立了城川蒙民自治区，还在回民聚居的农村（如关中正宁县）陆续建立了一些少数民族自治区、乡。在少数民族自治区内，由少数民族自己选举区、乡长，管理自治区内的政治、经济、文化事业。（2）这就是我国最早建立的民族自治区和民族乡。同时，民族乡和民族区域自治地方都是在党的同一政策的指引下发展和完善的。中国共产党从一开始就把建立民族乡作为民族区域自治政策的内容和形式来考虑，早期的民族自治地方就包括区、乡、村三级。1954年颁布的我国第一部宪法，规定少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称。对此，中共中央统战部在对1954年宪法草案中有关少数民族几个问题的说明中指出：“宪法草案上规定，少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称，这是因为几年来的经验证明，在相当于乡一级的自治区，由于地区很小，人口很少，受条件限制，不可能行使宪法草案第二章第五节规定的自治权，所以不叫自治乡，而叫民族乡，以区别于民族自治地方。”（3）1983年2月，全国人大民族委员会起草的《民族区域自治法》征求意见稿说明中指出：“1954年宪法颁布以前，县以下的区、乡范围的民族聚居区都可以成立自治地方，但后来鉴于只在一个区、一个乡的民族聚居区建立自治机关，行使自治权有困难，因而从1954年宪法颁布以后，这些民族聚居区，不再建立自治地方，只设立民族乡，以适应这些小聚居民族成分的特殊情况。”（4）
新中国成立以来，全国民族乡数量发展到现在，已有1100多个。编写民族乡概况的关键就在于准确记述各民族乡的历史沿革，如建立时的历史和变更的情况。这是对历史负责，对我们党负责，也是对我们自己负责，对后人负责。值得一提的是，在续志时要及时修订、补充和完善。
（三）明确民族乡的性质和地位，如实记述各民族乡的经济社会发展情况是重中之重
民族乡与一般乡都是县以下的基层政权，但民族乡与一般乡比较，具有更多的自，体现出自治的性质。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权。民族乡不可能建立包括人民代表大会常务委员会等完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门以行使自治权。民族乡虽然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治制度的补充形式――这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。因此，在明确了民族乡的性质和地位后，编修人员要本着实事求是、尊重事实的原则，要充分反映各民族乡成立以来在经济、文化和社会生活各方面的发展变化。这是民族乡概况记述的重点。
（四）注意突出地方民族性和时代特色
编修人员要通过自然环境、民族构成、历史沿革、经济社会发展情况等鲜活史料来多方展现各民族乡的地方民族性特点，将历史资料与现实的活史料有机地结合与统一起来，做到既能贯通古今，反映出民族发展变迁的历史脉络，又能详今略古，表现出鲜明的时代特色。
（五）注重甄选有代表性、有特色的图片
当现代摄影技术走入古老的地方志后，作为方志传统体例之一的图，发生了质的变化。民族乡概况中，文字不易表达的内容可以通过图片来反映，或者补充文字叙述说明的不足，使得民族乡概况所记录的事物更加完整、形象、具体。所选的图片除要符合志书要求外，还要满足一定的条件，如要充分反映民族乡时代风貌的纪实性，直观显示地方特点和民族特点，较完整地保存人文史迹。同样，照片选材要尽量是本地区别于它地区独有的，不能拼凑“十样锦”。
四、几点思考
一是领导重视，成立编写小组。希望相关部门组织编写民族乡概况，给予财力、物力、人力的支持，将民族乡概况的编写纳入地方志书编纂体系，准确认识其所能发挥的“资政、存史、教化”作用。同时，要提高地方志的使用率，首先要求志书的内容和形式与民族乡科学发展的需要相适应。
二是要处理好继承和创新的关系。总结第一轮《中国少数民族自治地方概况》丛书的编写经验，一些章节目的设置，凡可前后照应的尽可能都要照应。如在记述经济方面的内容，可以设置一些相应表格来完成。读者通过表格，可以一目了然地看到民族乡经济社会发展变化情况。在志书门类划分标准上，尽管志书传统的横分门类、以类系事的方法仍适用于民族乡概况的编写，但那些具有鲜明时代特色和地方特色的事物要在概况中得到充分反映，就必须不拘一格，灵活地使用其他分类方法，如大事记不只是记大事，也可记微观的具有典型意义的人和事；图片除地图外，圆形结构图、曲线图、折扇图等各种统计图同样可以丰富民族乡概况的内容。
三是民族乡经过几十年的发展，无论是民族乡经济社会发展，还是民主法制建设都取得了巨大的成就，民族乡工作在长期的时间中不断得到充实，创造了许多宝贵的经验。但同时，民族乡也还存在一些困难和问题，在新的发展机遇中，民族乡同样将面临更大的挑战。民族乡的研究不仅要研究民族乡的发展历史过程、历史背景，更重要的是要深入研究民族乡的现实发展状况。没有新情况、新问题、新发展的研究就不可能有理论上的提高和发展，要对现实状况进行研究就离不开准确系统的统计数据和深入的田野调查。遗憾地是到目前为止，尚没有专家、学者对西北部民族乡的发展状况进行深入实地的、系统的、全面的调查，更没有与此相对应的各民族乡志。希望本文能够引起相关部门和学者的重视，加大力度对民族乡的现状展开更为深入的研究。
注释：
（1）朱秀宏、姜勇：《试论关于民族乡的建立及其制度建设问题》，《新疆师范大学学报》2004年第1期，第14―16页。
（2）参见中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月―1949年9月）《前言》，第8页。
（3）陈海超、王尚仁：《新疆民族乡建设的几个问题》，《民族理论研究》1990年第2期。
（4）王尚仁：《新疆民族乡问题初探》，《民族理论研究》1987年第2期。
参考文献：
[1]覃乃昌：《关于民族乡的几个问题》，《民族研究》2003年第3期。
[2]重庆市民族宗教事务委员会会编，滕新才、陈兴贵主编：重庆民族乡概况丛书，四川金城出版社，2013年3月1日第1版。
[3]湖南省民族事务委员会编，李增夫主编：湖南省民族乡概况，湖南省出版社，1997年12月第1版。
[4]四川省民族事务委员会会编：四川省民族乡概况，四川省出版社，1993年7月第1版。
[5]贵阳市民族事务委员会会编：贵阳市民族乡概况，贵阳市出版社，1992年1月第1版。
[6]浙江省民族宗教事务委员会编：浙江省民族乡（镇）概况，中央民族大学出版社，1999年10月1日第1版。
一、法治化的前提与路径设计
（一）法治化的前提：民事习惯的定期规范化整理制度
1.整理的意义由于民事习惯所具有的民族性、地区性和流变性，各民族地区应当建立起民事习惯的定期规范化整理制度。这也就意味着通过对民事习惯的大量调查与汇编，建立民事习惯法治化参照体系。因此，从某种意义上讲，民事习惯整理的科学性、权威性、时代性和针对性，是法治化路径设计中的前提条件。事实上，民事习惯在法治化的过程中始终存在着对其进行规范化整理的需要。首先，众多的少数民族决定了众多的民事习惯，即使是同一民族由于地区及经济发展不同，民事习惯也呈现明显的差异性。其次，民事习惯伴随着现代化的推进，一方面以其形式上的灵活性在自我调适中更紧密地契合于社会外，也在整个社会价值紊乱、缺失的转型期有恶性流变的趋势，又具有变化性。再次，民事习惯具有地方性特征，而地方性的标准非常难以确立，到底是多大的地理区域合适，结合目前民族地区的实际情况，笔者认为以自治州、自治县两级自治区域作为地理范围较为恰当。通过民事习惯的规范整理，一方面为民事习惯的立法化、司法化提供参照依据；另一方面也对“良俗”和“恶俗”进行了初步的识别，便于在司法、执法中的正确适用，从而在一定程度上促进民事习惯在法的原理和精神指导下向良善的方向流变。
2.整理的组织机关对民事习惯的规范化整理，可以通过建立地方人主导，地方司法机关与高校专家学者和地方传统习惯权威协助的专门整理小组。充分发挥理论界与司法实务界人士之间的知识互补与资源共享，相互配合完成民事习惯的规范化整理工作。一方面为立法上制定出具有地方特色的法规提供立法资源，另一方面也为司法机关在出现制定法的漏洞和法律调整不能时，寻找裁判的习惯法源提供标准；同时也有利于民族地区少数民族国家法治意识的形成。就中国目前情况而言，民族自治地区包括自治区、自治州、自治县三级，鉴于自治州在其中起到了一个承上启下的作用，加之自治州的技术和力量相对较强，因此，这种整理工作应以地区一级的人大负责领导开展较好。目前，理论界和实务界较为典型的个案有：四川民族调查组会同凉山彝族自治州中级人民法院整理的《凉山彝族习惯法》在共6章135条中，属于民法、婚姻家庭法方面的占了4章103条，其他许多条款中还有刑、民交错的内容，可见，民事习惯规范所占比例是很大的；[1]西南政法大学调查组在田野工作基础上，参照古彝文典籍和已有的研究成果，按现代法的形式将彝族习惯汇编为一部习惯法典，共计20部分431条，其中民事习惯法及与其密切相关的习惯法占据了16个部分283条。[2]还有目前学界讨论较多的江苏省姜堰市人民法院自2004年到2007年间对本地民俗的规范化整理，并最终由审委会以指导意见的方式将善良风俗引入到法院的审判工作中去，一定程度上推动了民事习惯的司法化，以上这些理论和实践的经验值得深入探讨和借鉴。
3.整理的分类形式由于民事习惯大多是成文与不成文的混合体，除了少数民族神话史诗、典籍、碑文石刻外，还有格言、谚语、俗语等形式流传于社会。因此，习惯内容广泛，对其的分类整理和研究可以通过两个层次进行：
（1）第一层次的分类：我们可以借用现代民法学基本体例把各少数民族民事习惯分别归纳到一般原则、土地所有权、其他财产权、债、婚姻、家庭、继承、常见礼节等类别之中。然而，这种对少数民族民事习惯研究的视角是否妥当，笔者并不进行评价。但它对于我们整理和研究少数民族习惯的内容极为便利。另外，我们也可按照各个民族固有的民事习惯体例进行整理。
（2）第二层次的分类：在上面的每一种分类之下可以按照法之正义、公平等价值标准，进行良性、恶性与中性民事习惯的区分整理。对此，中国已有学者做出了有益的尝试，如梁慧星教授以民法中的公序良俗原则为准将民商事活动中的恶性民俗习惯归纳为十种类型。[3]先生则以此原则为准归纳为八种类型。[4]但上述类型化研究成果在民族地区基本没有开展，严重滞后了民族地区民事习惯的法治化进程。
（二）法治化的路径设计
1.法治的目标法治，是指一种治国的方式或被治理国家所处的状态。从法社会学的意义上理解，法治的目标是通过民主科学的立法、良好的执法与司法，以及立法与司法的制度互动和多元化的规范与纠纷解决机制，不断适应冲突与纠纷解决的社会需求，促进社会和谐与稳定发展。它是一个包含了立法、实施、监督等内容在内的有机统一整体。因此，民事习惯的法治化应当从以上环节分别展开，限于篇幅和选题，本文主要从立法、司法两个方面对民事习惯法治化的路径进行探析。
2.法治化的进路通过上面的分析，可以看出民事习惯的法治化大致有两个路径：一是把民事习惯设法导入民事立法活动中，从而使民事习惯进入国家正式法律体制中；二是把民事习惯导入司法活动中，从而使民事习惯以辅助的方式进入国家秩序的构造中。通过立法活动将民族习惯转化为法治建设的本土资源，这的确是习惯在中国法制现代化进程中的主要作用方式。然而，民事习惯的自发性、潜在性、弥散性及流变性的特征为立法者在立法过程中有效地发现民事习惯带来很大的难度。另外，法律的稳定性与社会的变化性的内在矛盾无法仅仅通过立法者的有限理性来实现，因此，在司法过程中通过一定的进路和机制将民事习惯纳入国家法律体系就显得十分必要。实际上，到目前为止，中国已在考虑国情的基础上建立了适合于中国特色的较为完备的开放的社会主义法律体系，这个体系完全能够适应不同区域和不同民族的风土人情、习惯传统。我们所要做的只是根据这个法律体系约定的法律精神和原则，把良性或一些中性的习惯归引在此法律体系中，并把一些消极的习惯排除在外以约束民族习惯可能带来的对整体法治秩序的妨碍，最终培育起民族地区民众的国家法治观念，从而实现整体统一的法治秩序，这才是民族地区学者更应关注和研究的问题。二、民事习惯的立法化：法治化的基础
（一）在现有法律体系下的民事习惯立法化
1.少数民族民事习惯的人大立法化
（1）民事习惯总括式的立法承认即承认在特定的条件与场域下可以适用民事习惯，但不具体列举民事习惯的内容，而是交由司法机关灵活掌握。这让习惯成为法律的组成部分，而且是可变化的部分，让法律渊源具有相当的开放性。这在中国民事领域的主要实践有：《民法通则》第4条公平诚信原则、第7条公序良俗原则的规定；《物权法》第85条规定相邻关系的处理可以依据当地习惯，116条规定天然孳息的取得可以按照交易习惯；《合同法》第22条、26条、60条、61条、92条、125条、136条、193条关于根据“交易习惯”应当做出某种行为或如何认定效力的习惯等。通过上面分析可以看出，在中国民事习惯归入国家的立法主要采用概括认可方式，这与中国国家政权的单一制和中央政府的立法权的统一有关。但这远远不够：《民法通则》中并没有把民事习惯上升为一般法律渊源，这有待未来《民法典》的制定中予以改进。而《物权法》与《合同法》仅是对有关相邻习惯和交易习惯的规定，规定的民事关系单一狭窄。
（2）民族地区的立法中可以把民事习惯作为立法渊源，直接予以立法化中国目前的立法体系构建是“一体两级多层”，承认民族地方的自治权，即制定自治条例与单行条例的立法权；自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定做出变通规定的变通权。通过这两项，完全可以实现民事习惯的立法化，这在各少数民族区域自治的实践中都能找到实例，只不过民族地区运用并不充分，具体笔者不再展开。只是强调民族地区民事习惯立法化中需要注意克服两点问题：其一，是立法技术水平不高，逻辑性不强。为此，民族地区可以建立和完善立法顾问制度，在民族地区高校和司法机关中聘请相关专家，让专家学者们为加快“良俗”入法的步伐和提高立法质量出力。必要的时候，还可以采用在全国或全省公开招标的方式进行立法。其二，是因为习惯具有地方性、时代性、民族性、文化性等特点，对习惯的认定及自治条例和单行条例的修改要及时，紧跟上时代的步伐，以避免习惯法条款的滞后和脱离社会实际。
2.少数民族民事习惯的行政立法化
（1）根据《中华人民共和国立法法》第73条和第63条第4款的规定：西部5大自治区政府及区人民政府所在地的市可以通过制定地方规章的行政立法形式将相关的“良俗”归入国家的整个法律体系中。但注意两点：第一，必须符合良俗标准；第二，必须符合《立法法》中的立法权限和程序。
（2）根据《民族区域自治法》第20条的规定，即民族自治地方根据本地实际情况可以变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示。“民族地方实际情况”实际上涵盖了民事“良俗”在内，对此，自治区、自治州、自治县三级地方自治机关可将其范围内的“良俗”通过两种方式归入现有法律体系：第一，民族自治地方可以通过制定规范性文件，即所谓的抽象行政行为将变通执行或停止执行的良俗予以行政立法化。西部5大自治区政府及区人民政府所在地的市有权制定地方政府规章，而其政府部门及其下的自治州、自治县及政府工作部门不能制定地方政府规章，只能制定大量的规范性法律文件，如决议、决定、命令和指示来推动和开展工作，贯彻和执行党和国家的法律和政策，这些决议等一般都是抽象行政行为。这些规范性的法律文件中包含了社会生活的各个方面，体现了当地的生活实际，而通过下级对上级的变通执行或停止执行完全可以把一些本民族地方与行政交叉的民事“良俗”纳入，这实际上为民事习惯的行政化归引提供了较为广阔的路径。第二，民族自治地方可以通过所谓的具体行政行为在执法中将变通执行或停止执行的良俗归入国家法制体系，此时的变通执行或者停止执行具有行政执法的性质，而不是立法权。当然，对于变通执行与停止执行的法律性质理论界存在争论。有学者认为决议、决定、命令、指示的变通权属于行政性质的变通权。[5]另有学者指出，变通执行或者停止执行是民族自治地方在有权制定自治条例和单行条例的基础上，对立法自治权的延伸。因此，从广义上说，这项权利可以归属立法自治权的范畴。但同时又主张变通执行或者停止执行，严格意义上不是一种立法自治权，其中立法的成分较弱。作为变通执行的明显特征主要是一种行政意义上的自治权。[6]
（二）民事习惯法治化的进一步立法完善与推进
1.在实体立法上进一步明确民事习惯的法源地位在以成文的制定法为正式法律渊源的大陆法系国家，民事习惯作为一种非正式的法源在理论上得到了一般性的认可，但在实践的处理上各国不尽相同。有的国家在民事制定法上对民事习惯的法源地位做出了一般规定，使得法官在司法活动中援用民事习惯于法有据，值得中国借鉴。而从前面的分析中看出：中国的民事制定法并未对民间法的法源地位予以一般性的规定，而是仅通过相应的列举形式在《物权法》与《合同法》两部法律中将民事习惯法源地位予以个别化。因此，在民事领域，我们建议在未来《民法典》的制定中明确规定民事习惯的补充性法源地位（在法律无明文规定时，法官可以援引民事习惯），从而使得民事习惯的法源地位获得一般性的规定，这样为民事习惯的司法化扫除立法上的障碍，使得法官在司法实践中更好地运用民事习惯。
2.在程序立法上应进一步加强民事习惯运用的程序法建设虽然理论界针对民事习惯司法运用的程序有一定程度的研究，但在实践上缺乏相应的程序性规定。因此，笔者建议在未来的《民事诉讼法》的修订中应当对民事习惯进入司法审判的程序过程进行完善，具体可从以下几个环节入手：
（1）由谁主张某项民事习惯的存在：这是某项民事习惯进入司法审判的前提条件和启动环节。笔者认为原、被告都可以提起，只不过在时间上略有差异。原告可以在时提出，如果此时没有提出，也可以在进入程序后提出某项民事习惯作为其权利根据或待证事实的根据。被告则可以在答辩或诉讼过程中主张某项民事习惯为其权利或待证事实的根据。
（2）由谁举证该项民事习惯：即由谁来承担该民事习惯是否存在以及其效力如何的证明责任。在这一点上笔者认为应当坚持民事诉讼法中的“谁主张谁举证”的法律原则，民事习惯的证明责任一般由主张的当事人承担，若对方当事人反对该民事习惯的主张，即负有向法官证明该民事习惯不存在、不合法的责任。这里还要注意的是，由于最高法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》中关于“人民法院调套收集证据”部分没有将民俗习惯列入其中。因此，如何在当事人举证与法院调查取证中进行妥善协调显得极为重要。[7]所以，建议在未来《民事诉讼法》的完善中应当注重二者之间的制度性协调机制，规定在必要的情况下法官可以主动适用民事习惯并依职权调查之。
（3）法官识别与适用该民事习惯的标准：在经过以上两步后，最后一步就是法官要查明该项民事习惯，决定是否确认以及确认后如何适用该项民事习惯。即所谓的司法识别。笔者认为这主要包括两步：第一步要查明该民事习惯是否具有“惯常性”和“法的确信”两大要素，即这种反复从事的某种实践具有法的效力，并被人们所遵守，具有权利和义务的规定性；第二步是该民事习惯具有“良俗”的性质并符合国家法的原则和精神，这个识别的基本原则应当在程序立法中予以规定。三、民事习惯的司法化：法治化的关键
（一）民事习惯进入司法的前提和场域民事习惯的司法化实际上是法外寻法的过程，必须符合一个国家法的传统。如果一个国家坚决反对司法在制定法之外援引其他规范解决纠纷，则此问题没有讨论的必要。中国作为大陆法系的国家，制定法是正式的法律渊源，民事习惯仅是非正式的法源。因此，在司法适用中选择民事习惯时，必须遵循民事习惯司法适用的基本前提和场域，防止以民事习惯否定国家法的二元思维。
1.前提在笔者看来，“民间法活生生地存在着，但是并不意味着它就是良法，也非意味着合法，在充分挖掘民间法价值的同时，还应注意克服其固有的弊端。”[8]因此，应当建立民事习惯的司法识别机制，严格习惯进入司法的标准，避免对它的滥用，这是首要的前提。对此，不同的学者对它从不同的角度进行了探讨，但基本大同小异。比如谢晖教授认为，能被司法活动所援用的民间规范至少应具有活动性、可接受性、可诉性、权利义务分配性、合理性。并从反向的角度论述了民间法自身在裁判规范的形成中被排除的五个条件：无效或过期的民间法；不具有权利义务分配的民间法；与法律的精神和原则相排斥的民间法；反文明的民间法；反人道的民间法。[9]笔者认为大致可以归纳为四个方面：该民事习惯现实有效；该民事习惯具有明确的权利、义务配置功能；该民事习惯具有类似“良俗”的品质；该民事习惯符合国家法的原则与精神，不违背国家法的强制规定和政策。以上的条件必须同时具备，这是一个民事习惯司法化的基本前提条件，只有具备了这些前提条件，才能谈得上在什么样的场合下需要民事习惯的司法进入，即民事习惯适用场域与司法化的具体路径问题。
2.场域民事习惯司法适用的场域很多学者从不同的角度作了深入的探讨，但基本上可以归纳为两种情况：
（1）法律调整不能时。调整不能就是法律的规定不能调整它所欲调整的对象（即主体交往的社会关系）时法律的一种病态形式。当出现法律调整不能，需要法官在和案件事实有关的其他社会规范中，寻求可以替代现有法律规定不足的规范来裁判案件时，民事习惯这种社会规范可能会进入司法。
（2）法律出现漏洞时法律漏洞，指关于某一个法律问题，法律依其内在目的及规范计划，应有所规定，而未设规定。法律之有漏洞，有为立法之际疏未规定，是为自始漏洞；有为其后因社会变迁而产生新的问题，立法之际未见遇见而未设规定，是为嗣后漏洞。[10]修补法律漏洞的主要法律方法有：类推适用、法律发现和法之续造。其中，民事习惯作为法律发现的法源或者作为法官构造裁判规范中的参照资料，具有重要的作用。
（二）民事习惯司法化的具体路径
1.在民族地区构建“大调解”工作格局的框架下实现民事习惯的司法化2006年11月，中共中央政治局常委罗干同志在全国政法工作会议上讲话强调，“要建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制”，“不能把依靠政治优势可以解决的矛盾都引向司法渠道”；发挥政治优势，要求各级党委、政府搞好矛盾纠纷排查调处，“注重发挥调解手段化解社会矛盾纠纷的作用，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系”[11]因此，发扬中国民间调解历史传统，积极构建以人民调解为基础，行政调解为主导，司法调解为保证的“三位一体”的大调解机制，实现民事习惯的司法化。
（1）在《人民调解法》的指导下归引民事习惯人民调解是国家的正式制度，遵循实体法主要是国家民事法律。民族传统习惯权威的调解是一种民间的调解，遵循的实体法主要是民族民事习惯。但2011年1月1日起正式施行的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）中的一些新理念、原则和制度与民族传统习惯权威的调解有极大的暗合之处。因此，通过人民调解制度对民族传统权威进行归化，从而使其由民族民事习惯的坚守者和执行人转变为国家民事法律宣传的代言人，实现民事习惯向国家民事法制的融合，具体的方式考虑如下：第一，基层人民调解委员会可将民族地区习惯权威聘任为人民调解员。《人民调解法》第3条在调解的原则上由过去的“严格适用法律”调整为“不违背法律、法规和国家政策”，实际上鼓励人民调解员在调解中可以广泛适用各种民事习惯。同时根据《人民调解法》第13、14、15、16条的规定，可以建立严格、完善的选聘条件和程序，将那些政治思想坚定，能力强，德行正直公正、不畏权势、不分贫富，具备国家法与习惯法两种知识，热爱并志愿从事民间调解工作，能正确引导少数民族依法开展民事活动的传统习惯权威通过民主推荐、资格审查、组织聘任的程序选入人民调解员队伍，并进行定期的培训和组织考核。破除其旧有陋习、阶级痕迹和习惯观念，实现少数民族传统习惯权威调解纠纷的实体依据由民事习惯向国家民事法律的转变。第二，根据该法第34条规定，在调解委员会的指导下，可以在适当的民族地区建立专门的“传统习惯权威人民调解工作室”，并制定严格的调解室工作职责、调解纪律、调解员行为规范等。对涉及刑事犯罪案件、行政案件和算历史旧账、讨人命金的纠纷严禁调处。调处纠纷中，禁止族内等级与族外民族歧视；在调处涉及群体性和门派纷争等重大民间纠纷的，要以维护稳定为前提，并做到及时上报。这样使得人民调解更加面向社区、面向基层，通过纠纷解决的专业化实现了公共服务的社会化。该法第31条还明确规定了人民调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行调解协议。双方当事人认为有必要的，可以向法院申请司法确认。这样的法律规定，一方面使习惯调解的结果被少数民族群众承认，另一方面也可以得到国家的正式认可和接受，具有“双重合法性”，这样，在纠纷解决的动态过程中，通过传统权威的引导，使得民事习惯吸收并融合国家法的原则和精神，而这些变迁了的习惯又在调解中通过当事人的认可和选择得到确立，最终实现民事习惯的融合。
（2）在《民事诉讼法》及相关规则体系的指导下，建立“诉调对接”的平台来推进对传统习惯权威调解的归引，实现各种纠纷解决机制的有效衔接。第一，《民事诉讼法》规定：“人民法院审理第一审案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭进行”。《关于完善人民陪审员制度的决定》规定：“社会影响较大的刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行”。因此，基层人民法院在审理涉及少数民族族纠纷的案件时，可引入习惯权威参与调解工作，甚至作为人民陪审员参与一些民事案件的审判。这种调解包括了民事案件法院调解中庭前调解和庭上调解。培养民族传统权威的国家法制意识，再通过他们宣传和运用实现民事习惯向国家法的靠近和融合。第二，规范民事纠纷解决程序。国家应当出台人民调解与行政调解、诉讼调解相衔接的司法解释，积极探索适用于三大调解制度通用的调解程序，最终达到同一案件、同一程序、同一调解结果。探索法院委托调解和法院附设调解的做法，明确民族地区的家事纠纷（如婚姻、收养、抚养、扶养、赡养、继承等），小额债权债务纠纷，邻里损害赔偿案件与相邻关系纠纷在征得当事人同意后可以在立案前，委托较为专业化的人民调解组织调解或在法院设立人民调解工作室、综合调解办公室、人民调解窗口等常驻机构进行诉前调解，这可称为“诉前人民调解前置”。根据人民调解结果，法院进行是否继续诉讼或者法院调解的选择，从而使得人民调解嵌入到司法过程，具有一定的司法功能的延伸性，实现人民调解中民族民事习惯更深层次的司法化。当然，这需要较大提高人民调解员的专业素质，才能担当此重任。同时，要防止人民调解或混同或亦步亦趋于行政、司法调解的阴影之下，影响其功能发挥。
2.通过司法案例指导制度的建立实现民事习惯的法治化在定期整理汇编民事习惯规则的基础上可以建立民事习惯规则适用的案例指导制度，吸收判例运用的长处。在以判例为正式法源的判例法国家，案例的指导不存在任何体制上的障碍和问题。但在以制定法为正式法源的中国，通过案例指导的途径归引民事习惯，还需要理论和实践上的探讨和共识。
、
（1）在理论上，案例指导制度的建立涉及到法治建设中的司法能动主义与司法克制主义两种体制的激烈争论。笔者比较赞同的是绝对的司法克制或者绝对的司法能动都是不适宜的。就中国目前的情况来看，由于社会的急剧转型，地区之间、民族之间政治经济发展极大的不平衡，社会矛盾日趋突出，而制定法所具有滞后性和粗疏性往往难于适应复杂的社会实践，因此，为了弥补立法的不足，司法应当要有一定的能动性。但要注意这种能动应当是建立在对法治的完善与尊重的基础上，否则必然造成对法治的破坏。
1. 2016年8月22日，在青海考察时说，“要教育引导各族群众在不断增强对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同中做到和睦相处、团结共进，共同推动民族地区加快发展。”透过这句话，我们想到的应是（ ）
A. 少数民族缺乏对党和国家的认同
B. 加快民族地区发展是当前的中心工作
C. 民族团结是各族人民的生命线
D. 我国是一个统一的多民族国家
2. 看了下图，小明拟为下图加个合适的标题。这个标题是（ ）
A. 共享经济繁荣成果
B. 民族文化博大精深
C. 弘扬中华民族精神
D. 各族人民亲如一家
2016年11月22日，内蒙古自治区党委书记李纪恒在自治区第十次党代会上指出，“要全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，大力发扬各民族心连心、手拉手的好传统，深入开展民族团结进步教育和创建活动，使‘三个离不开’‘五个认同’的思想深深扎根各族人民心中，使‘模范自治区’的荣誉永放光彩。”据此回答3～5题。
3.“党的民族政策”是（ ）
A. “和平统一、一国两制”
B. 人民代表大会制度
C. 民族区域自治制度
D. 民族平等、团结和共同繁荣
4. 下列关于民族区域自治制度的说法，不正确的是（ ）
A. 民族区域自治制度有利于少数民族人民充分享有民利
B. 我国民族区域自治是在各民族聚居的地方实行的
C. 民族区域自治制度是符合我国国情的一项基本政治制度
D. 民族区域自治制度有助于把各族人民爱国与爱本民族的感情结合起来
5. 这里的“三个离不开”指的是（ ）
A. 少数民族的发展离不开自身的努力，离不开发达地区的帮助，离不开国家政策的支持
B. 汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开
C. 民族关系的和谐离不开经济发展，离不开民族政策教育，离不开法制建设
D. 各民族的团结离不开共同繁荣，离不开共同发展，离不开共同进步
6. 云南是多民族聚居的省份。2016年12月，国务院副总理刘延东在云南调研时，深入傣族、基诺族等少数民族村寨，与各族群众、基层干部和教育卫生工作者拉家常、问实情、谋发展。她在充分肯定云南社会事业取得的新成绩后指出，希望认真落实在云南考察时提出的全面小康“一个民族都不能少”的要求，主动融入“一带一路”战略，把兴边富民、脱贫攻坚、民族团结工作结合起来，走出一条有特色的跨越发展路子。这一材料实际上告诉我们（ ）
A. 民族平等是我国建设和谐社会、促进各民族繁荣发展的重要前提
B. 要坚持民族平等、团结和共同繁荣的原则
C. 建立民族自治地方、设立自治机关和行使自治权
D. 要形成大杂居、小聚居、相互交错居住的民族分布格局
7. 2016年12月23日，务院常务会议审议通过《西部大开发“十三五”规划》，部署进一步推动西部大开发工作。这（ ）
①有助于地区协调发展，实现共同富裕 ②有助于维护民族团结，促进社会稳定 ③有助于加快经济发展，全面建成小康社会 ④有助于消除民族差异，率先实现现代化
A. ①②③ B. ①②④
C. ①③④ D. ②③④
8. 截至2016年10月底，2016年援疆资金已到位140.3亿元，完成计划援疆资金的97. 2%；开工项目1809个，完成计划新建项目任务的97. 4%。对口援疆体现的道理是（ ）
A. 发展是党执政兴国的第一要务
B. 经济的快速发展促进了新疆的繁荣
C. 新疆人民开始真正成了国家的主人
D. 共同富裕是中国特色社会主义的根本原则
9.“十三五”期间，援疆资金和项目依然以民生为主。19省市计划安排援疆资金共计810亿元（不含新疆生产建设兵团）。援疆资金安排在县及县以下基层资金比例不低于80%，安排用于民生领域资金比例不低于80%。把八成援疆资金用于民生建设，是因为（ ）
①我国是人民当家作主的社会主义国家 ②中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨③在漫长的历史发展进程中，各民族形成了相互依存的密切关系 ④新疆人民享有特殊的政治权利和自由
A. ①③ B. ②④
C. ①② D. ③④
10. 2016年11月18日，广西巴马瑶族自治县庆祝成立60周年。60年来，巴马依托资源优势，经济社会提速提质发展。2015年，巴马地区生产总值33. 83亿元，是建县之初的950倍；财政收入完成2. 32亿元，是建县之初的2065倍；城镇居民人均可支配收入20 857元，是建县之初的275倍；农民人均纯收入6141元，是建县之初的238倍。巴马取得的成就（ ）
①说明民族区域自治制度符合我国国情 ②离不开巴马人民的自力更生、艰苦奋斗 ③得益于发达地区的对口支援 ④根本原因是国家的优惠政策支持
A. ①②④ B. ①③④
C. ②③④ D. ①②③
11. 在国家和省有关部门的大力支持下，贵州省63个人口较少民族聚居村的综合实力显著提升，基础设施逐步完善，民族文化得到保护，人民生活水平不断提高。截至2016年11月，39个村已经基本实现全面小康，另有14个村将于今年进行全面小康评估验收。这一材料告诉我们（ ）
A. 少数民族地区已经全面建成小康社会
B. 坚持各民族共同繁荣的原则不合形势
C. 各民族的经济文化发展消除了不平衡
D. 聚居村全面小康建设取得了显著成效
12. 《国家语言文字事业“十三五”发展规划》明确指出，“各民族语言文字是中华语言文化的重要组成部分。重点加强对少数民族语言文字的科学保护，进一步发挥其在传承中华优秀传统文化中的独特作用。加快制定传统通用少数民族语言文字基础规范标准，推进术语规范化，做好少数民族语言文字规范化、标准化、信息化工作。开展少数民族濒危语言抢救保护工作”。这体现了党和国家（ ）
A. 尊重少数民族的语言文字
B. 尊重少数民族的风俗习惯
C. 尊重少数民族的
D. 尊重少数民族的文化传统
13. 2016年12月28日16时50分许，4名暴徒驾车冲入新疆墨玉县县委大院，引爆自制爆燃装置，4名暴徒全部被当场击毙。案件造成3名人员轻伤、1人死亡。这4名暴徒的行为与我国宪法规定的下列哪些义务相违背 （ ）
①中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务 ②中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，遵守社会公德 ③中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务 ④中华人民共和国公民有依法纳税的义务
A. ①②③ B. ①②④
C. ①③④ D. ②③④
14. 2016年12月召开的中央经济工作会议强调，要深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。这 （ ）
A. 有利于提前实现同步富裕的目标
B. 有利于增强各族群众的法律意识
C. 有力保障了各民族的平等权利
D. 有利于加快区域经济协调发展
15. 总理在庆祝中华人民共和国成立六十七周年招待会上强调，“我们将继续坚持一个中国原则，坚持‘九二共识’，坚决反对‘’，维护和促进两岸关系和平发展。”画线部分之间的关系是（ ）
A. 坚持一个中国原则是两岸关系和平发展的政治基础
B. 坚持一个中国原则是两岸关系和平发展的强大动力
C. 坚持一个中国原则是两岸关系和平发展的关键环节
D. 坚持一个中国原则是两岸关系和平发展的根本保证
16. 2016年12月9日，由两岸媒体共同举办的2016海峡两岸年度汉字评选活动在台北揭晓答案，“变”字从40个入围字中脱颖而出，被两岸民众选为2016年代表字。同一天，“苦”字也成为了台湾的年度汉字。这（ ）
A. 实际上都反映了两岸民众对两岸关系发展和岛内局势变化的切身感受
B. 表明两岸走向统一已经“变”得不可能，台湾人民生活在水深火热之中
C. 在某种程度上启示我们只要坚持“变”就能成功实现祖国完全统一
D. 意味着最终解决、完成祖国完全统一大业的目标已经得到实现
17. 2016年11月1日，中共中央总书记在会见洪秀柱率领的中国大陆访问团时强调，两岸是割舍不断的命运共同体。透过这一材料，我们应认识到（ ）
①党和政府坚持一个中国的原则不动摇 ②反对“”分裂活动决不妥协 ③我国已经解决，实现了祖国的完全统一 ④世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的和领土完整不容分割
A. ②③④ B. ①③④
C. ①②④ D. ①②③
18. 2016年12月23日，国家主席在会见来京述职的香港特别行政区行政长官梁振英时指出，“一国两制”在香港的实践取得的成绩有目共睹。“一国两制”符合国家利益和港人福祉，符合包括香港同胞在内的全国人民共同心愿，中央政府、特别行政区政府和香港社会要坚定信心、坚守底线、坚决维护，确保“一国两制”在香港的实践在基本法轨道上向前推进。这充分说明（ ）
A.“一国两制”方针只适合于香港
B.“一国两制”就是一个国家，两种制度
C.“一国两制”方针是完全正确的，具有强大的生命力
D.“一国两制”是硬道理，有助于总揽全局，保证经济社会的蓬勃发展
19. 2016年9月3日，十二届全国人大常委会第22次会议审议通过台湾同胞投Y保护法修正案，10月1日起正式实施。根据该修正案，对负面清单以外的台资企业设立变更审批事项改为备案管理，实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，大幅拓宽台胞投资领域、降低投资门槛、提升投资便利化水平。这一修正案的审议通过（ ）
A. 消除了影响台湾走向独立的危险
B. 表明台湾接受了“一国两制”的主张
C. 有助于加强两岸的经济合作交流
D. 能够解决大陆和台湾之间发展不平衡问题
20. 2016年10月22日，经多方不懈努力，被索马里海盗劫持近5年的阿曼籍台湾渔船NAHAM3号中幸存的26名船员安全获救。营救过程困难重重，但中国政府没有放弃对每一个公民的保护义务，为救被劫船员付出巨大努力。获救台湾船员及家属对大陆方面的全力解救和妥善照顾表示真诚感谢，在岛内引起强烈正面反响。对此认识不正确的是（ ）
A. 命运与共的海峡两岸人民是骨肉兄弟
B. 两岸已经消除分歧，走向统一
C. 炎黄子孙的血脉之情是割不断的
D. 体现了两岸人民的手足情、同胞爱
二、非选择题
21. 2016年是红军长征胜利80周年。红军长征先后经过苗、瑶、壮、侗、水、布依、仡佬、土家、白、纳西、彝、藏、羌、裕固、回、蒙古等少数民族的聚居地区。红一方面军长征371天，有132天在民族地区，约占1/3；红二方面军（二、六军团）长征18 640千米，有5660千米在民族地区，约占1/3；红四方面军长征19个月，有15个月在民族地区，约占3/4。
红军经过少数民族地区时，积极宣传中国共产党的政策和红军纪律，提倡各民族平等，反对民族压迫，尊重少数民族的和风俗习惯，支持和帮助少数民族开展对反动政权的经济和政治斗争，帮助少数民族建立武装和人民政权。一路上留下了许多红军与各少数民族团结友好、互相帮助的佳话。
（1）材料体现了红军当时处理民族关系的哪些原则？
（2）结合材料，请你谈谈对“56个民族是一家”这一观点的理解。
22. 2016年11月7日，全国人大常委会以155票全票通过了对香港基本法第104条的解释，这一解释明确规定相关公职人员“就职时必须依法宣誓”。此次人大“罕见”释法，源于香港两名候任议员梁颂恒、游蕙祯的“”闹剧。人大释法在海内外引发广泛讨论。在互联网上，来自香港、内地甚至世界其他地区的大量网民，力挺人大释法，声讨“”行为。
2016年12月23日，在会见香港特别行政区行政长官梁振英时表示，中央政府坚定支持特别行政区政府依法遏制“”活动。[
相关链接：《中华人民共和国宪法》第五十二条：中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族统一的义务。]
（1）简要阐述宪法与香港基本法之间的关系。
（2）中央政府坚定支持特别行政区政府依法遏制“”活动有何重大意义？
（3）2017年是香港回归20周年。某校拟开展庆祝活动，你认为该校可以开展哪些形式的庆祝活动？
23. 材料一：2016年11月2日至3日，由两岸20家民间团体共同主办的两岸和平发展论坛在京举办。200多位两岸各界代表人士、社会精英、社团负责人等出席论坛，围绕两岸关系发展中的政治、经济、文化、社会、青年等议题展开交流对话，表达了两岸同胞坚持两岸关系和平发展正确方向的共同心声。
材料二：2016年11月11日，在纪念孙中山先生诞辰150周年大会上强调，维护国家和领土完整，绝不容忍国家分裂的历史悲剧重演，是我们对历史和人民的庄严承诺。我们绝不允许任何人、任何组织、任何政党、在任何时候、以任何形式、把任何一块中国领土从中国分裂出去。
（1）两岸和平发展论坛为什么能够成功举办？
（2）实现两岸的和平稳定，就必须坚决反对“”。请说一说其中的原因。
（3）某班同学看了这两则新闻后，准备就维护祖国统一给台湾的同龄人写一封信。假如你是该班同学，你将在信中说明哪些观点？（至少三点）
24. 维护民族团结是中华人民共和国每个公民的义务。某校九年级学生以“维护民族团结，共建和谐大家庭”这一主题进行社会调查。假如你是该班的一员，请你一起参与探究和实践。
【我来排序】为使调查活动取得实实在在的效果，班长就调查程序和同学们进行了交流。小强认为，调查程序应该是：①通过多种形式开展调查，搜集相关资料；②整理分析Y料，撰写调查报告；③制定调查计划；④交流、展示活动成果。但其他同学一致认为小强的观点是错的。
（1）请你按社会调查正常的活动程序重新排序： 。（只填写数字序号）
【理论透视】同学们在调查中了解到：党的十以来，以同志为总书记的新一届中央领导集体高度重视少数民族和民族地区经济社会发展，先后到民族地区考察、调研，与少数民族群众拉起家常，关心少数民族群众的生产生活，对事关改善民生、促进民族团结进步等系列重大问题进行了重要论述、做出了重要指示，提出了许多新观点、新论断、新要求，为做好新形势下少数民族和民族地区经济社会发展工作指明了方向。
（2）、等党和国家领导人为什么要高度重视少数民族和民族地区经济社会发展？
【活动感悟】调查活动结束后，小强在人民网“强国论坛”上就维护民族团结写下了自己的感悟。
关键词：国民政府时期；知识界；新疆； “分省而治”；区域主义；族群主义
中图分类号：K26文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）07-0133-06
清末改变“因俗而治”治新政策，在新疆建立行省制度，从而启动了新疆省制化进程。有关新疆建省问题，学界已经取得了一定的研究成果。①但对于国民政府有关新疆“分省而治”问题，目前学界还缺乏系统研究，对于知识界的“分省而治”思想，研究甚微。因此，本文试图对此进行系统的历史考察，以便深化对近代新疆省制化问题的认识。
一、新疆“分省而治”论提出的社会条件及思想基础
国民政府时期，知识界提出“分省而治”论，有一定的社会条件及思想基础。新疆问题严重，中央与新疆关系若即若离，是新疆“分省而治”论提出的社会条件。近代以来的“重划省制”思想及边疆与内地一体化观念。是新疆“分省而治”论的思想基础。
其一，新疆问题严重。早在北洋时期，主政新疆的杨增新表面上拥护中央，实际上中央基本上丧失了对新疆的统治权。1928年，杨增新在“七七事变”中被刺，金树仁夺取了新疆政权，照样不服从国民政府的统治，新疆政府在苏联设立领事，完全超越地方政府的权限，对国家构成了极大的威胁。1931―1934年，新疆爆发长期动乱，英、日利用泛伊斯兰主义、大土耳其主义和回汉族群矛盾，试图将“伪东土耳其斯坦共和国”和马仲英分别作为他们的人，鼓动其在新疆发动暴动，建立傀儡政权。盛世才夺取政权之后，极力迎合苏联，使苏联的势力全面进入新疆，排斥国民政府对新疆的统治，把新疆变成一个依附于苏联的“独立王国”。1944年，在“伊宁解放组织”的策划下于新疆发动了三区运动，打出了分裂主义的旗号，宣布成立“东突厥斯坦共和国”临时政府。新疆地方政权长期受苏联控制，新疆问题日益凸显，中央政府根本无法对其进行有效治理，为知识界新疆“分省而治”论的形成提供了社会条件。
其二，近代以来的“重划省制”论。早在清末，康有为、梁启超等人就开始提出重划省制的建议。民国建立后，宋教仁在《民立报》发表《中央行政与地方行政之分划》，建议利用民国肇始的有利时机，着手实施重划省制计划。1916年，孙伊洪向国会提出建议，重划省制，将旧有省区缩小，在全国设置50个省。国民政府建立后，重划省制论高涨。1928年，宋渊源向中央执行委员会提出缩小省区建议，一时引起了社会的关注。1931年，在三届四中全会上，伍朝枢从维护国家统一、提高行政效率的角度提出了《缩小省区案》。同时，陈立夫、陈铭枢等人提出了《改定省行政区划原则案》，主张以旧有道区标准重划省区，缩小省级行政单位的权限。1933年，熊川泽向国民政府行政院提出了《缩小省区计划意见书》，主张根据自然条件来重划省制，缩小省区面积。1939年，国民政府行政院正式成立省制设计委员会，设计重划省制问题。1944年，中央设计局成立区域计划组，聘请黄国璋等人，再次设计重划省制计划。抗战胜利后，洪绂在《东方杂志》发表《重划省区方案刍议》，认为原有省区为军界区域，不适应民主自治，主张全国划为57个省和1个地方。1948年，国民政府内政部方域司司长傅角今，在《重划中国省区论》中，建议将中国分为56个省、2个地方、12个直辖市。知识精英人士就省制问题进行了深入探讨，并从促进国家统一、提高行政效率、发展地方经济、加强上下联络等方面论证了重划省制的必要性。这些理论主张，为国民政府时期知识界有关新疆省区重划论的提出提供了思想基础。
其三，现代国家一体化观念的发展。自清末以来，随着民族主义兴起，国人开始以国家一体化理论来解决边疆问题，主张实行区域主义的边疆治理模式，在边地推行与内地同一的省制。国民政府时期，国家一体化观念更加明确，对于边疆地方的认识，由传统王朝国家的藩属观念，不断向现代国家的边疆理论发展，明确要求边疆与内地一体化，打破族群主义边疆治理模式的理论界限，强调民族认同与国家认同的同一，把边疆问题的解决与现代国家建构紧密联系在一起。现代国家一体化观念的发展，为国民政府时期知识界新疆“分省而治”论的提出，提供了思想来源。
二、新疆“分省而治”论
国民政府时期，中央与新疆关系若即若离，新疆问题十分严重。为此，谭云山、夏益赞、郑宝善、刘熙、易仁等人纷纷发文，从国家政权统一与国防安全、新疆地方民主政治的发展、边民国家观念的养成、新疆地方事业的发展等方面，论证了新疆实行“分省而治”的必要性，主张采取区域主义的边疆治理模式来解决新疆问题。
其一，新疆分省而治，有利于国家政权统一与国防安全。1933年，谭云山在《申报月刊》发表《新疆问题管见》指出，新疆面积过于辽阔，在这样广阔的地域上只设一个省级单位，中央对其治理非常有限，于国家行政管理上极为不利，只有实行“分省而治”，才能确保国家政权的统一和国防的安全。1934年，夏益赞在《新疆建省的总检视》中指出，新疆“分省而治”，不仅有利于把新疆少数族群纳入到整个中国政治区域范围之内，实现国家政权的统一，而且有利于促进中国国防建设，使新疆“成为中国边疆的重要屏藩，负着外部势力缓冲地的使命”。③1934年，中央通讯社记者冯有真在《新疆视察记》一书中指出，新疆幅员辽阔，以一个省政府来统治全疆，事实上是很难办的事情，新疆分省刻不容缓。1943年，许同莘在《东方杂志》发表《省区域之研讨》指出，新疆地方疆域广大，“控制不便，为经久计，当依山河形势，分区而治，……天山南路别为昆仑省”。杜久在《中国边疆问题》一书中指出，新疆地方土地辽阔，有天山山脉横亘千里，把全省分为两个截然不同的自然区域，而省府居于北疆，难以兼顾南疆情势，省政府对于全省政务存在着鞭长莫及的弊端，南疆社会动荡便是一个铁证，因此，从国家政权统一上来说，将新疆分设数省，有利于强化中央政府对新疆的治理。
其二，新疆分省而治，有利于进行政治改革，促进新疆地方民主政治的发展。1933年，郑宝善、刘熙从改变新疆各自为政、促进新疆政制近代化、新疆地方民主政治发展的目的出发，赞成分省。他们认为，虽然新疆在清末时期已经设置行省，但从来没有进行彻底的政治改革，新疆地方仍处于王公贵族的统治之下，在政治上各自为政，“徒有建省之名，未收其效”，只有分省而治，进一步加快新疆省制化进程，才能彻底改变新疆各自为政的旧习，强化中央对新疆的有效治理，促进新疆地方民主政治的发展。
其三，新疆分省而治，有利于培养边民的国家观念。1935年，易仁在《前途杂志》发表《新疆问题》指出，新疆设置行省已经有半个世纪，但一切政治组织都没有与内地达到同一，新疆地方军阀势力膨胀，中央权威丧失，边民与国家很难发生任何直接关系，严重阻碍了边民国家观念、民族观念的养成。他建议“以后应把中央政治权力提高起来，省府要健全组织”，提升边民的国家认同观点。
其四，新疆分省而治，有利于推动新疆地方各项事业的进步。1947年，有署名“耕石”的论者指出，新疆的面积为全国各省之首，且境内有14种不同的族群，以如此复杂的族群散居于广大的区域之内，一个省政府的力量维持现状已不容易，更不用谈谋求地方发展。因此，他建议缩小新疆省区，“使指挥敏捷，督导易周，而各种建设力量始可集中展布”，促进新疆地方各项事业的发展。反对新疆“缩省”的论者认为，新疆人口过少，赋税难以增加，“缩省”将造成行政费用不敷支出，况且新疆虽疆域辽阔，但政务实甚简单，不宜缩小省区以至过多增加行政人员。徐益棠对此一一进行了反驳，认为为了更好地促进新疆地方事业的发展，他建议新疆至少分为两个省。
在系统论述新疆“分省而治”之必要性的同时，知识精英人士就如何分省问题进行探讨，并先后提出了“两省说”、“三省说”、“四省说”、“六省说”等多种分省方案。
其一，“两省说”。张雨峰、郑宝善、刘熙、冯有真、许崇灏等人，建议将新疆分为两个省。1931年，张雨峰发文指出，新疆为我国最大的省区，富源尚未开辟，天山山脉将其分为南北两路，从地理位置上来说，新疆至少宜分为南北二省，天山北路为准噶尔盆地，可划为准噶尔省，省会定于迪化，天山南路为塔里木盆地，可划为塔里木省，省会定于疏勒。1934年，冯有真在考察新疆之后，认为新疆必须分省，但新疆幅员多半未经开发，而人口稀少，倘若分省数量过多，在财力物力、人民心理、外交关系上都有许多不便，因此初步办法应以划分两个省为宜。有论者以北疆贫瘠，分省后难以自给为由，反对新疆分省。冯有真对此提出了批评，认为北疆资源丰富，若分省后能锐意开发，不患财源不济。40年代，前国民政府委员许崇灏在《边政公论》发文建议，新疆分为两个省，天山北路设山北省或金山省，以迪化为省治，南路设山南省或昆仑省，省治设阿克苏，山北省着重国防，山南省着重族群团结。
总的来说，建议将新疆分为南疆、北疆两省论者的主要理由有以下几个方面：
（1）地理上的理由。新疆因天山山脉，自西向东横贯于其中，历来有天山南北两路的区分，而此两段的地理环境大不相同，天山北路大多为草原地带。与塞外内蒙古草原极为相类，天山南路为沙漠中的水草田地带，与内地田野相似，居民经济受地理环境的支配，故在历史上北路为行国，以畜牧经济为主，南路则为居国，以农业经济为主，此种经济状况一直没有发生多少改变，而为政贵在因民之所利而利之，天山南北两路的地理环境及经济情况截然不同，则在政治设施理应不能一律，新疆应划为南北两省为宜。
（2）历史上的理由。自汉朝以来，天山南北两路长期处于分立之势，分属于不同的政权，即使如唐、元两代曾有短暂的统一，然而，最终还是由统一而走向分立，导致南北两路的风俗习惯截然不同，新疆应划为南北两省。
（3）族群上的理由。新疆虽为回族蕃衍区域，然天山南路则属于缠头回，其他族群较少，而天山北路则族群极为复杂，除回族之外，还有汉、满、蒙等诸多族群，故白族群上观察，对于天山南路治理，应比对于天山北路的治理较为容易，况且治理单一族群地方与治理多族群地方，绝对不能采取相同的政策，新疆应划为南北两省为宜。
（4）政治上的理由。新疆东西、南北跨度非常之大，虽然省会迪化处于新疆的中心地带，然因新疆地方有广大沙漠地带，自省会以达省之西南、东南以及南部地区距离极远、交通不便，省的政策、命令难以在新疆全境贯彻执行，况且南北两路因族群、地理、语言等方面的不同，经济状况存在着很大悬殊，则凡民政、财政、教育、实业之行政，自必大有差异，新疆应划为南北两个省为宜。
（5）国防上的理由。自古以来，我国西北边患较东南沿海严重，在新疆地方内而族群矛盾突出、外而强邻逼处的危险时期，更应注重加强西北国防建设。两省论者认为，新疆在国防上具有十分重要的战略地位，而要巩固新疆，则非充实其兵力不可，但新疆地广人稀，物力有限，常备之兵不能过多，惟有采取屯田兵制与民兵制，且新疆地方辽远，南北两路相距甚远，一旦有警，彼此不易互相策援，而欲充实国防，非将新疆划为南北两省不可。
其二，“三省说”。1933年，伊犁屯垦使张培元向国民政府提出新疆“分省而治”的建议，认为新疆分省是不容拖延的事情，主张依照甘肃分省的前例，拟将新疆分为三个省，划哈什、和田两区范围为新南省，划迪化、焉耆、阿克苏三区范围为新北省，划伊犁、塔城、阿山三区范围为新西省。国民政府内政部提出了分新疆为三个省的方案，除山南山北两省外，以甘肃酒泉等县合新疆吐鲁番等县划为安西省。
其三，“四省说”。1945年8月，吴忠信向国民政府提出《关于重划新疆省区建议》，拟将新疆分为四个省，天山以北为山北省，省会设于迪化，天山以南为山南省，省会设于哈什，靠近昆仑山脉各区县为昆仑省，省会设于和田，划甘肃酒泉以西至哈密附近各区县为安西省，省会设于哈密，安西省的主席由汉族人士担任，其他三个省的主席从各边疆人士中遴选拥护中央政府的人士担任。并在军事方面将甘、宁、青、新四省划为一个军区，合并指挥。中央常委会讨论了吴忠信的新疆分省建议，对此建议非常重视，并拟派军委会政治部长张治中去新疆，实施新疆划为四省的计划，张治中到新疆后，认为新疆经济条件太差，建议以暂时分为两个省为宜。
其四，“六省说”。伊宁事件爆发之后，1945年10月，唐纵向国民政府提出了处理新疆问题的意见，建议新疆缩省。他认为，新疆地域辽阔，交通不发达，给中央政府的行政管理造成诸多不便，为了谋求内政和外御，宜把新疆省划为六个省份，分别设官治理。同时，他建议在新设的六个省份之上，设置一个统一的行政长官，驻于迪化办事。该意见得到了的重视，并正式进行了签阅。
虽然知识精英人士对于新疆“分省而治”的动机、标准、数量、方法各有不同，甚至有些具体方法不符合新疆社会的实际。但是，在新疆问题十分严重之际，他们提出的区域主义的边疆治理主张，是对如何强化国家政权统一、推动新疆地方建设事业的进步、加速边民国家观念的养成等方面的有益思考，具有一定的积极意义。
三、新疆“分省而治”论的社会回应
在大批知识精英人士赞成新疆“分省而治”的同时，佘贻泽、胡焕庸、王赣愚、蒋君章等人则认为，新疆不具备“分省而治”的人口、经济等条件，新疆治理不必诉诸于分省，分省增多省级行政区划将导致中央指挥失灵，实行行政督察专员制度代替“分省而治”更能满足新疆社会发展的要求，因而反对新疆“分省而治”。
其一，新疆不具备“分省而治”的人口、经济等条件。1934年，佘贻泽在《新亚细亚》发表《新疆问题之症结》指出，新疆的经济状况已经相当贫乏，若再“分省而治”，中央财政又没有任何补贴，难以支付分省后的地方政费，况且新疆的富源多半在回疆，如果分省，则天山北路将更加无法维持。伊宁事件发生之后，大部分知识分子建议以分省来解决新疆问题，胡焕庸则对此提出了不同的看法。他在《缩小省区草案》一书中，认为新疆不具备分省的人口条件，建议暂时维持现状。
其二，新疆治理不必诉诸于“分省而治”。1938年，王赣愚在《东方杂志》发表《中央与地方》指出，加强中央对新疆的治理重要的途径是，加速发展国内的交通，而不必求之于“分省而治”。他认为，随着现代铁路、航空、电报、电话等新式工具的发展，无论从空间或时间上来说，用以传递中央政令的方式已经发生了根本性变化，而重划新疆省区“所应顾虑的事甚多，倘不周全，反要使中央法令有扦格难行之虞”。他认为，地方事业的发展需要以一定的人力物力为基础，许多大规模的地方事业并不是蕞尔小省所能举办的，以往专门由新疆省从事规模较大的边疆建设已感力量不足，若实行“分省而治”，无异于分散地方力量，妨碍地方事业发展。
其三，“分省而治”增多省级行政区划将导致中央指挥失灵。王赣愚认为，把新疆分为数省，其他省份也如此，则省级行政区划成倍增多，将造成中央指挥失灵。他认为，中央监督地方推行内政，是中央与地方关系的一个重要方面，而为了有效加强中央对地方的监督，监督单位必须有一定的数量范围，并不是愈多愈便利，国民政府行政院管辖20多个省府，已有顾此失彼的缺陷，如果再使其直接治理更多的省级行政单位，将导致中央对地方鞭长莫及。“分省而治”论者认为，新疆“分省而治”有利于削弱地方割据势力，维护国家政权的统一，王赣愚对此提出了不同的看法。他认为，省区面积的大小不是形成地方割据势力的原因，新疆“分省而治”对于国家政权的统一并没有直接有力的帮助，不是解决新疆问题的有效方法。
其四，以行政督察专员制度代替“分省而治”，更能满足新疆社会发展的要求。1939年，蒋君章在《新疆经营论》中指出，新疆暂时不具备分省的条件，建议实行行政督察专员制度，来满足新疆社会发展的要求。他说：“新省地面辽阔，……故新疆将来应以天山为界，分为两省，以便治理。目下人口稀少，事业幼稚，尚可不必，但应依内地制度，在冲要大邑，酌设行政督察专员，以为省厅之副佐，使就近监督县政，实为必要。”
除了上述论者以分省条件不足，来反对新疆“分省而治”之外，谢云翼、佘贻泽、“佚君”、凌纯声等人，提出了新疆“特别自治”论，主张采取族群主义的边疆治理模式来解决新疆问题。
内蒙古高度自治运动无疑对新疆政制选择产生了一定的影响，谢云翼、余贻泽等人建议仿效内蒙古在新疆实行“特别自治”。1934年，谢云翼在《人言周刊》发表《新疆问题及其解决》中指出，苏联实行族群权利平等，在其境内的所有族群都有自决权，我国应仿效苏联，用族群权利平等来解决边疆问题。就如何解决新疆问题而言，他建议，新疆各族群应享有族群自，在族群平等的基础上，组建族群自治政府，将新疆省政府改组为新疆特别自治区联合政府，政府人选除由中央政府简派之外，由新疆各族群政团选举产生，使各族群享有平等的权利。同年，余贻泽在《新亚细亚》发表《新疆问题之症结》建议，对新疆实行“特殊自治”，在蒙藏委员会下增设“回部”来治理新疆。他认为，民国成立之后虽号称五族共和，然因内乱不息，导致国民仍然没有取得完全平等的参政之机会，外蒙独立后在内蒙成立了政务委员会，实行单一自治，事实上也实行高度自治，而新疆自治问题却始终没有解决。因此，他建议，从族群权利平等的原则出发，在蒙藏委员会下增一回族部，使“回族之贤者智者，多得厕身于中国及回部治理之事，通力合作”，合理解决新疆问题。
伊宁事件平息之后，在新疆社会治理问题上再次出现“分省而治”与“特别自治”的争论。大部分知识分子主张采取区域主义的新疆治理方案，加强新疆省制化进程，而“佚君”、凌纯声等人则赞成新疆“特别自治”。1946年，有署名“佚君”论者在《开明少年》发表《新疆哈萨克民族自治问题》指出，回疆族群和政府之间所起的纷争，是政府长期实行族群歧视和高压政策所造成的，如果不给回疆族群以平等的族群权利，实行“特别自治”，则新疆问题永远无法解决。他认为，新疆“特别自治”问题，虽然是国内的内政问题，但不妨可以依照族群自决的原则来处理。总之，论者建议在新疆实行“特别自治”，实行与内地不同的政制，化解新疆危机。次年，凌纯声在《边政公论》发表《中国边政改革刍议》指出，因新疆地方族群复杂等多种因素，新疆省制化不是解决新疆问题的有效办法。他建议，对于新疆同一族群聚居之地如南疆成立一个族群自治省，实行“特殊自治”，对于较小地区为杂处已久之地，如使各族群分疆而治，事实上已不可能，即应设立族群自治区，直隶于国民政府的边政部，由中央监督各族群自治的发展。
除知识界人士之外。还有政界人士赞成新疆“特别自治”，张治中就是一个典型代表。1946年3月，他在六届二中全会上发言，建议中央政府应给予新疆以“特别自治”权利，促进新疆地方经济与文化的发展。同年7月，国民政府决定召开国民大会，为了使制宪过程中能充分反映边疆族群的民主、自治要求，张治中向国民政府去电，对新疆自治问题提出了几点建议：一是建议国民政府从原则上接受“族群自治”主张，给予边疆族群尺度较宽的自治权利，就新疆而言，维、哈两族占大多数，自然在新疆各民意机关代表和各级行政人员中，维、哈两族人必然占多数，所以名为地方自治，实际上就是族群自治。二是边省内族群自治，还应该包括若干地区的其他边疆族群的自治区域，才符合族群自治的意义，新疆是一个有多种边疆族群的区域，应根据各边疆族群人口的分布，划定省内的各个族群自治地区。三是关于边疆族群自治的范围与程度，应采取列举的方式在宪法内加以规定，特别是有关国防、外交、经济、交通、司法、教育等具有全国性质的，必须明文规定在中央政府职权之内。
国民政府对新疆“分省而治”问题高度重视。金树仁主政新疆，极力阻止国民政府对新疆事务的干预，中央政治会议提出新疆分省议案，以便削弱金树仁等地方实力派地位，加强中央对新疆的统治。在政治会议给国民政府的密函中采纳了两省论者的意见，认为新疆疆域辽阔、族群复杂，拟将以天山为自然省界划为两个行省，天山以北划为北新省，省会定于迪化，天山以南为南新省，省会定于和田或阿克苏。@国民政府经过反复研究，认为新疆分省的条件还不完全具备，因此决定暂时搁置新疆分省议案。盛世才主政新疆时期，新疆问题愈加严重。1934年2月，行政院第148次会议院议筹备组织新疆建设计划委员会，以褚民谊为主任委员，议定新疆建设计划大纲，讨论新疆分省问题，但仍然认为新疆暂时没有完全具备分省的条件。伊宁事件爆发之后，考虑到一旦迪化成为一座围城，新疆政治中心势必向南疆转移，因而打算在南疆设置行署，当迪化政治中枢陷于瘫痪时，南疆行署自然过渡为新疆政治中心。时任新疆省主席吴忠信向国民政府提出《关于重划新疆省区建议》，国民政府对此高度重视，并派张治中进入新疆实施分省计划。后因新疆政局发生重大变化，尤其是苏联调整对华政策，新疆分省计划不得不搁置，就连曾极力赞成新疆分省的论者，也认为新疆分省牵涉到外交、军事等方面，分省难以在短时期内实现，反而劝国民政府推迟实施新疆“分省而治”计划。
国民政府时期，新疆虽名义上实行行省制，但实际上是一个自治体，与蒙藏边疆地方基本相同，新疆政府拥有高度自治权，中央政府在新疆的政治势力非常薄弱，仅握有外交权而已。新疆问题的长期存在，严重削弱了新疆行政与防务体制的统一性，是国家一体化进程中的不和谐音符。为了实现国家政权的同一，确保边防安全，国民政府时期知识精英人士提出了“分省而治”主张。从现代国家一体化的角度上来说，新疆省区面积过大，很容易助长自成体系的政治经济模式，从而相对减弱了中央政府的统合能力，因而，采取区域主义的边疆治理模式，缩小新疆省区，是理顺中央与新疆关系，增强中央对新疆政治整合能力的有效手段。从这个意义上来说，新疆分省论大体符合现代政治发展的需要。当然，在当时的社会历史条件下，新疆“分省而治”也确实存在诸多困难，除了政局不稳定之外，还有人口数量太少等因素，分省的各种条件并不完全具备，新疆分省最后不了了之。
少数知识精英人士提出了新疆“特别自治”的建议，这种族群主义的边疆治理方案，与国民政府的边疆民族政策存在着较大差异，自然遭到政府内多数人的反对。在当时的社会历史条件下，新疆俨然是一个“独立王国”，对于新疆问题的解决，比较理想的方案应该是，采取区域主义的边疆治理模式，实行与内地同一的政制，逐步提升新疆地方各族群的国家认同，使新疆与内地融为一个有机整体。很显然，将新疆自清末以来设置的行省建制改为“特别自治”制，有违现代国家政治发展的基本趋势，将导致棘手的新疆问题更加复杂。当然，知识界有关新疆“特别自治”问题的探讨，目的是恢复中央与新疆的正常关系，而并非希望新疆脱离中央政府的统治，其善良的愿望是不可否定的。
注释：
①有关新疆建省问题的研究，代表性的成果有陈理：《左宗棠与新疆建省》，《中央民族大学学报》2001年第3期、陈慧生：《清政府在新疆建省前后的伊斯兰教政策》，《近代史研究》1996年第6期、梁绍杰：《龚自珍新疆建省计划析论》，《史学集刊》1997年第4期、吴福环：《我国边疆治理制度近代化的重要举措一论新疆建省》，《新疆大学学报》1995年第4期、王淑梅：《刘锦棠与新疆建省》，《西域研究》1994年第3期、苗普生：《废除伯克制度与新疆建省》，《新疆社会科学》1987年第4期、陈晓钊：《因俗而治新视野下的新疆建省》，《学理论》2011年第3期、蔡锦松：《吴忠信主新始末》，《新疆社会科学》1987年第1期、王聪延：《新疆建省诸方案比较研究》，新疆大学2007年硕士论文、兰书燕：《新疆建省与清廷治新政策的转型》，中央民族大学2004年硕士论文、辛亚超： 《近代新疆行政区划建制变革研究》，新疆大学2010年硕士论文、钟兴麒： 《新疆建省述评》，新疆大学出版社1993年版。
②谭云山：《新疆问题管见》，《申报月刊》第2卷第9期，1933年9月15日。
③夏益赞：《新疆建省的总检视》，《边铎月刊》第2卷第1期，1934年7月1日。
④许同莘：《省区域之研讨》，《东方杂志》第39卷第14期，1943年9月30日。
⑤杜久：《中国边疆问题》，中央航空学校编印，出版年不详，第47--48页。
⑥郑宝善、刘熙：《新疆之危机及今后之计划》，《新亚细亚》第5卷第5期，1933年5月1日。
⑦易仁：《新疆问题》，《前途杂志》第3卷第9期，1935年9月16日。
⑧耕石：《重划新疆省区之我见》，《边政公论》第6卷第3期，1947年9月。
⑨转引自边疆论文编纂委员会：《边疆论文集》，联合出版中心1964年版，第726页。
⑩张雨峰：《缩小省区问题》，《地学杂志》第19卷第2期，1931年。
⑩冯有真：《新疆视察记》，世界书局1934年版，第80页。
⑩中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》（第5辑第3编政治5），凤凰出版社1994年版，第249--250页。
⑩⑩佘贻泽：《新疆问题之症结》， 《新亚细亚》第7卷第5期，1934年5月1日。
⑩胡焕庸：《缩小省区草案》，京华印书馆1945年版，第37页。 ⑥王赣愚：《中央与地方（续）》，《东方杂志》第35卷第23期，1938年12月1日。 ⑩蒋君章：《新疆经营论》，正中书局1939年版，第135页。 ⑥谢云翼：《新疆问题及其解决》， 《人言周刊》第1卷第l期，1934年。 ⑩佚君：《新疆哈萨克民族自治问题》，《开明少年》第9期，1946年3月16日。 ③凌纯声：《中国边政改革刍议》，《边政公论》第6卷第1期，1947年3月。 ⑨张大军：《新疆风暴七十年》，台北兰溪出版社1980年版，第2707--2708页。
