时间：2023-01-29 20:46:45
我县有城市低保对象2187户3212人、农村低保对象对象4424户7583人。2013年全年共发放城市低保金947.20万元，人均补养水平240.20元；农村低保金1136.58万元,人均补养水平125.11元。2014年至今共发放城市低保金685.92万元、农村低保金988.19万元，人均补养水平分别为268.38元、144.38元。低保金实行封闭运行、社会化发放，全部都进“惠农补贴一折通”管理系统，通过县信用联社发放到城乡低保对象手中。其中城市低保按月发放，已发放到9月份；农村低保按季发放，已发放到第三季度。总体而言，我县城乡低保管理规范，对象认定准确，资金按时足额规范发放，无挪用、挤占、截留的情况，有效缓解了城乡困难群众因灾、因病、因学及突发性事件等造成的生活压力，充分发挥了社会救助的保障作用，维护了社会的公正和谐。
在市局工作组指导下，我县县、乡两级民政部门已经成立了机构、出台了文件、召开了会议，目前都已进入整改总结阶段。我县城乡低保专项清理整治工作正在有条不紊地进行。5月初，市局工作组在局长的带领下深入我县各乡（镇、场）就城乡低保专项清理整治工作进行了检查指导。
二、主要做法
（一）领导重视，强化工作机制
为确保顺利开展这次的城乡低保专项清理整治工作，我局成立了以由局长任组长、分管领导为副组长、相关股室工作人员为成员的领导小组，以加强对此次工作的组织领导。并实行主要领导负责，落实主管领导为直接责任人的运行机制，将工作责任落实到具体岗位和具体责任人。县局在5月9日召开动员会议，全面安排部署了各阶段工作，明确了工作目标和工作重点：一是清查低保对象是否准确。查看保障对象是否符合条件，是否按照家庭收入的核定与家庭实际生活水平的评估情况确定低保对象；查看有无“人情保”、“关系保”、“福利保”的现象，是否做到该保的一个不漏，不该保的一个不保。二是清查操作程序是否规范。查看是否坚持个人申请、村（居）委会评议、乡镇评审、县级审批的工作程序，对评议、评审、审批情况是否进行“三榜公示”，公示的内容是否全面，公布的位置是否醒目，是否存在“隐瞒不报”现象。三是清查资金发放是否到位。查看保障对象的低保金是否落实到位，有无滞留、挪用、挤占、套取低保金行为，是否出现乡、村、组干部以各种手段欺骗、控制低保对象，冒领、重分其低保金的行为。四是明确重点清理情况。城市低保重点核查及清理或调整的有以下几种对象：①家庭拥有或使用机动车辆（两轮和三轮及残疾人专用车除外）和大型农机具；②开店办厂，雇佣他人从事各种经营性活动的家庭；③家庭成员中有领取养老金或失业保险金，家庭收入高于低保标准的；④重复享受对象。农村低保重点清除村干部违规享受及“关系保”、“福利保”等违规享受低保的情况，重点防止以下现象出现:①低保金实行二次再分配；②低保存折扣留在村干部手中；③村级统一将低保资金用于公益事业。
（二）狠抓制度完善，增强自身建设
近年来，我县相继建立健全了《县城市居民最低生活保障实施细则》、《县农村居民最低生活保障家庭收入核算试行办法》、《县最低生活保障操作规程》等一系列办法、机制，并对其学习、宣传、贯彻作出了具体部署，将制度建设和政策宣传工作纳入到基层低保工作规范化建设内容。各乡镇场通过设立板报、墙报、低保政策宣传栏以及悬挂张贴横幅、标语等形式，广泛宣传城乡低保政策的重要意义和主要内容，努力营造浓厚的社会氛围，提高工作人员业务水平和群众认识水平。我县坚持每年以会代训的形式对全县各乡镇、村居社会救助干部进行业务培训，通过加强职业道德教育和业务培训，增强基层低保管理人员“以民为本”的宗旨意识和“依法办事”的责任意识，有力保障低保政策的贯彻落实。
（三）加强动态管理，做到五“坚持”四“全部”
一是坚持民主评议制度。我县所有村（居）都建立了最低生活保障民主评议团和监督小组，并长期公示。民主评议团和监督小组由乡镇人民政府（林场）工作人员、村（居）两委成员、村（居）民小组长、村（居）民代表等人组成，经村（居）民代表会议推选产生。民主评议会议由村（居）委会主持，乡镇驻村干部全程参与。民主评议会当场晒贫、议贫，采用无记名投票方式对申请人进行票决，当场唱票，当场宣布投票结果。二是坚持逢进必查制度。凡是新增对象、补差标准需要调整的对象、来信来访的对象，县局每一户都要经过详细调查核实，坚持村、乡、县三级层层入户核实，符合政策条件，才准予纳入，入户率达到100％。同时从2013年开始，我局开展了部门信息核对工作，通过与县社保局、车辆管理所、房产局等之间信息管理系统核对机制，我们已依法取消了97户102名对象的低保申请。三是坚持三榜公示制度。居民申请享受低保待遇，在村（居）委会上报乡镇人民政府审核前，乡镇人民政府上报县民政部门审批前，以及县民政部门审批后都要在村（居）务公开栏公示。公示的内容包括申请低保户主姓名、救助人数、贫困的主要原因、拟定（核定）补助金额等，并拍照存档。公示期不少于7天。同时公布举报电话。通过公示，接受群众评议，接受社会监督，实现“阳光操作”，有效杜绝了人情保、关系保和鱼目混珠的现象。四是坚持定期审查制度。我县农村低保实行年审制度，由县民政部门按期开展集中年审。城市低保实行每季度签到制和年度续保制度，享受对象以户为单位亲自主动到所属乡镇（林场）民政所或社区居委会签到并如实上报家庭收入、人员变动等状况。对于连续两次未履行签到手续和未按时履行续保手续的人员，视同为其本人自动放弃低保待遇，民政部门将按规定停发其低保金。同时对于连续享受城市低保待遇5年以上的人员，县、乡民政部门将不定期开展入户核查。在复核时，要根据低保对象家庭成员就业、收入变化等情况，对照我县城乡低保标准，做好低保金的增减调整，对已达到和超过低保标准的对象应及时办理退保手续。五是坚持公益劳动制度。在劳动年龄段内有劳动能力但尚未就业的低保对象，在享受低保待遇期间，应当参加所在地村（居）委会组织的公益劳动，两次无正当理由不参加公益劳动的，暂停发放3个月低保金。有劳动能力的低保对象由村(居)委会统一组织，参加环保、绿化等公益劳动，让低保对象在享受政策的同时，回报社会，增强社会责任感和生活的自信心。
一是低保资金全部实行了社会化发放。将城乡低保金全部通过县信用联社，既减少中间环节，又避免出现挪用克扣和不按时发放低保金的问题。同时，为确保低保工作的公平公开，加强社会监督，在与银行方面多方联系后，我县实行了在低保金发放存折上打“低保金”字样，以示鉴别，进一步增强了低保工作的透明度。二是低保对象全部通过三道准入关。首先由困难群众通过村(居)委会向当地人民政府提出书面申请，申请材料经村(居)委会入户调查核实并提交最低生活保障民主评议团评议后，报乡镇政府进行审核；其次各乡镇政府根据村(居)委会上报的申请材料进行入户调查并进行审核，对符合低保条件的报县民政局；最后由县民政局针对乡镇政府上报的材料进行审核抽查，三级会审后最后确定审批对象，确保公平公正公开。三是低保对象全部实行了分类管理。根据低保对象的劳动能力、家庭困难原因以及实际生活水平等实际情况，将低保对象划分为常补和非常补两类，分类实施，灵活管理。通过分类施保，对特殊困难的家庭给予了重点照顾，同时确保低保对象应保尽保、能进能出。四是低保档案全部进行了整理归类。低保档案整理是低保工作当中的一个重要环节，为此，将全县低保档案按不同情况、不同类型进行了详细的分类归档，在建立健全村(居)、乡（镇)及县民政局三级原始档案的基础上，将低保对象的基本情况和动态管理录入《县社会救助管理系统》，实现低保档案的网络化、信息化管理。
截止今年9月，全县共清退城市低保对象61户125人、农村低保对象51户97人，停发城市低保7户重复享受对象，新增城市低保对象56户73人、农村低保对象34户57人，做到应保尽保、应退尽退，真正让资金落实到困难群众身上。
三、存在的主要问题
我县社会救助工作虽然取得很大的成果，但也存在一些不容忽视的问题:一是保障资金压力日益增大。比如2013年农村低保资金投入1028万元，实际支出1287.8万元，资金缺口259.8万元；城乡医疗救助资金投入575万元，实际支出635.6万元，资金缺口60.6万元;临时救助资金全年投入17万元，截止5月底，已经使用13.3万元，考虑到资金紧张，从6月开始，我们已经暂停了临时救助的审批。二是低保家庭收入不易界定。城乡居民收入日趋多元化，存在农产品自给部分难以货币化、务工收入的不稳定性等诸多因素，致使居民的家庭收入难以准确统计。价值转化过程中，存在较大的随意性，在一定程度上制约了我县社会救助工作有效开展。三是基层工作力量仍然薄弱。基层民政工作人员的不足，对民政工作的开展影响较大。我县各乡镇民政所长由乡镇干部兼职，个别乡镇借口中心工作忙，民政所仅一名工作人员，正常工作不能充分保障，未做到专人专用。这些问题的存在，一定程度上制约和影响了我县民政工作的较快发展。
四、下一步整改的主要措施
1.尽快突破“家庭收入核准难”的难点，按上级统一部署，组建我县居民家庭经济状况核对中心，在全县推行“家庭收入比对系统”，赋予民政部门真正的“权利”，保障民政部门工作的合理合法性。
2.建议上级完善现有低保政策，缩小救助范围，体现国家的文明、进步和发展成果。
城乡低保专项清理监察行动，是落实中央、省、市有关“保增长、保民生、保稳定”要求的重要举措，是加强党风廉正建设、政风行风建设、源头治理腐败的重要内容。深入开展城乡低保专项清理监察行动，坚决清查纠正违反低保政策、扩大低保范围、挤占低保资金，以及“人情保，关系保”等社会救助工作中损害群众利益的违规违纪行为，进一步强化政策观念，完善工作程序，加强规范管理，严格责任追究，切实维护和保障好困难群众基本生活权益，促进社会和谐稳定。
二、清理内容
（一）对全区正在享受城市居民最低生活保障待遇的家庭进行全面年审。
（二）在去年全区农村低保全面年审核查的基础上重点清理不符合农村低保条件的救助对象。
三、方法步骤
（一）城市低保年度审核从年3月8日开始，到年6月30日结束，分四个阶段进行。
1、宣传发动阶段
拟订年审工作方案，及时召开会议，对年审工作进行全面部署，并采取多种形式宣传低保年审政策、年审时间及要求，做到低保年审工作家喻户晓。
2、组织实施阶段
由区民政局统一组织，区低保中心落实人员深入各街镇乡进行督促指导，具体分为以下两个步骤：
一是调查摸底：各街镇乡抽调力量，组织专门人员深入各社区居委会、各低保户，摸清、摸准、摸实每个低保家庭详细情况，入户率要达到100%。根据入户调查情况，填写《洪山区城市居民最低生活保障调查评议表》，对符合条件继续享受低保待遇的对象，重新填写《洪山区城市居民最低生活保障待遇申请表》及《武汉市城市居民最低生活保障待遇申请（审批）表》。指导监督各社区居委会对核查结果进行民主评议，并在社区民主评议的记录本上做好记录。
二是集中审批：由区民政局抽调部分街镇乡及社区低保政策较熟、业务素质较高的低保专干，组成审批专班进行集中审批，审批结果要在各社区低保固定公开栏进行公示，接受群众监督。
年审过程中，对经核查及评议后认定为不符合条件的低保对象要坚决取消，并说明原因，对经核查发现有应保漏保的，要按照规定程序及时办理申请审核审批手续，纳入保障范围，做到符合条件的一个不漏，不符合条件的及时清退。
3、整改提高阶段。
对城市低保年审中发现的问题及时进行整改，完善保障对象的档案资料，建好城市低保对象台账，依据年审结果对城市低保基础数据库及时进行更新，全面提高城市低保规范化管理水平。
4、总结汇报阶段
各街镇乡对城市低保年审开展情况要进行认真总结，并于年7月5日之前，将总结报告报区民政局。
（二）农村低保的清理监察：由各街镇乡采取自查自纠的方式重点对第二、三类低保对象按照政策、标准、程序进行清理，对不符合低保条件的、存在“关系保，人情保”的要迅速清退，并在6月20日之前上报自查自纠清理清查总结报告，对清理清查后仍存在不该保的还在享受的现象，出现问题由各自负责。
四、工作要求
（一）提高认识，加强领导。城乡低保年审、清理工作时间紧、工作量大、任务重、要求高，各街乡镇要成立城乡低保专项清理监察工作领导小组，抽调专门人员，充实工作力量，组织人员培训，确保专项清理工作顺利开展，按期完成。
（二）严格程序，依法办事。城市低保年审工作要严格按照个人申请、社区民主评议、街镇乡审核、区民政局审批的工作程序进行，坚持公开、公平、公正和“三榜公示”的原则，规范操作，动态管理，切实做到不重保、不错保、不漏保。各街镇乡、各社区居委会进行的入户调查、民主评议和张榜公示，要保留规范、详细、齐全的档案资料，做到会议有记录、评审有材料、公示有存根，档案填写规范、资料完整、手续齐全。建立调查、审查、审核、审批签名制度，实行谁主办、谁负责，对优亲厚友、徇私枉法等违法违纪行为要严厉查处，坚决杜绝关系保、人情保、权力保。
（三）严明纪律，实行责任追究。在城乡低保年审、清理工作过程中，要严明工作纪律，明确责任，对参与城乡低保年审、清理的工作人员，实行“谁审核，谁签字，谁负责”，严格按程序操作、阳光操作。对年审、清理中违规违纪行为将依据《武汉市城（乡）居民最低生活保障实施方法》（武政〔〕63号）文件精神追究相关人员责任。
【关键词】喀什地区民政局；城乡低保；困难群众
当前，切实做好低保工作，是保障和改善困难群众的基本生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现。在城镇涉及下岗失业人员、无业人员，在农村涉及贫困群众的基本生活。把困难群众的基本生活安排好了，使人民群众实实在在得到党和政府的帮助，感受到党和政府的温暖，就是代表了最广大人民群众根本利益最直接，最具体的体现。做好低保工作，是维护改革发展稳定大局的需要。困难群众的基本生活解决得不好，就有可能引发矛盾，影响社会的稳定。
一、喀什地区城乡低保及发展概况：
喀什地区辖11县1市，总面积16.2万平方公里，人口403.69万，其中农业人口311.6万，截至目前全地区共有7.6万户21.1万城市困难人群享受城市最低生活保障，占全区城市总人口的22%。纳入农村最低生活保障的农村困难群众有16.2万户，50.45万人，占全地区农业人口的16%。
喀什地区低保于1998年在喀什市和泽普县开展试点，1999年在全区全面铺开，城市低保人数范围由1999年的7721人扩大到如今的21.1万人，年需保障金由最初的460.6万元增加到目前的5.95亿元，人均每月补助从最初的49.7元提高到目前的225元。农村低保2007年7月1日按照“低标准、广覆盖”的要求，年需保证金由最初的1.35亿元增加到目前的6.83亿元，人均每月补助标准由最初的22.3元，上涨到目前的107.3元。
二、主要做法和取得成就：
（一）不断加强城乡低保基础建设。
（1）完善了低保组织体系。地区、县、街办（乡镇）三级普遍成立了由党政主要领导挂帅、相关部门领导参加的城乡低保工作领导小组，综合协调全地区低保工作。地区民政局设立了城乡居民最低生活保障管理中心，各县（市）民政局普遍设立最低生活保障办公室，配备工作人员3-5名，通过与地区劳动局沟通，为各乡、街办解决了172名低保公益性岗位，初步形成了有专人负责低保工作的城乡低保工作体系，确保了城乡低保工作的顺利开展。
（2）加强培训基层低保队伍建设。喀什地区坚持推行低保属地化管理，把社区、村（居委会）作为城乡低保工作的落脚点，通过社区、村（居委会）作为城乡低保对象实行社会化管理服务，依托社区、村（居委会）开展困难居民家庭状况普查，进行低保初审、动态管理等工作。
（二）不断提升低保规范管理水平
（1）加强了低保法规建设。喀什地区结合低保工作实践，不断完善各项低保政策制度，出台相关配套规章制度，先后制订了《喀什地区城市居民最低生活保障办法有关问题的通知》、《喀什地区农村居民最低生活保障工作实施细则》、《喀什地区城市居民最低生活保障金管理暂行办法》、《喀什地区农村居民最低生活保障金管理暂行办法》、《喀什地区低保量化考核标准》等规范性文件，初步建立起比较完善的城乡低保政策、制度体系，推进了城乡低保工作的法制化进程。
（2）规范了低保工作程序。喀什制订了地区、县（市）、街办（乡镇）、社区（村、居委会）四级低保工作流程，明确了各级工作职责，使低保工作各个环节都有章可循。喀什地区围绕《低保量化考核标准》按照制定科学化、申报审核程序化、审批过程公开化、资金发放社会化、低保对象管理动态化，档案管理规范化的要求，狠抓了城乡低保工作规范化管理。严格进行家庭收入和财产调查，规范申请、审核、审批和资金发放程序，保证困难群众随时申请，随时审核，提高工作的实效性。
（3）强化动态管理。喀什地区在低保工作上注重把握动态管理的两个环节：一是全面落实低保对象定期核查制度，对低保对象定期复查。二是在采取不定期的抽查和每季度一次的全面集中核查中2012年，各县（市）通过认真开展全面集中核查，共核查清理城乡低保对象70069人，占城乡低保人数的9%，其中城市低保对象8501人，农村低保对象61568人，对在核查中发现的违法、违纪、违规问题进行严惩，初步形成了低保对象能进能出，低保标准有升有降的动态管理机制，基本实现了“分类施保”和“应保尽保”，有效维护了喀什地区改革、发展、稳定的大局和贫困群众切身利益。
（三）积极开展实施了社会救助资金现金发放。
城乡低保资金都是困难群众的救命钱、高压线，为确保城乡低保资金能够及时足额发放到城乡弱势群体手中，切实加强城乡低保资金的监督管理，喀什地区在民政、财政设立了专门的账户，实施封闭运行，专帐管理、专款专用，坚决杜绝摊派、拖欠、搭车收费现象的发生，充分保障了低保对象的权益。
三、存在的问题和建议：
经过多年的探索努力，喀什地区城乡低保救助工作取得了一定的成绩，但在肯定成绩的同时，在城乡低保工作方面还存在一些问题。
（一）保障员编制、工作经费、交通工具。地、县（市）民政部门管理着全区71.5万人居住分散，交通不便的城乡低保对象，民政工作任务和工作量的成倍增长与各县（市）、乡镇基层民政工作人员少（乡镇民政干事专职不能专用）、经费不足的矛盾日益尖锐，导致基层民政工作严重“缺位”，尤其是2012年1月1日起，所有的民政社会救助资金全部以现金形式发放。
建议：为确保党的各项惠民政策能在基层真正贯彻落实，改善工作条件，解决人员编制和交通工具，保障工作经费。
（二）解决低保工作人员特殊津贴或津贴。低保工作人员既要面对面接触大量有传染病的特殊困难群体（如艾滋病、肺结核、肝炎等），并且根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发【2012】45号）文件要求，还肩负着处理接待职责。喀什地区民政局低保中心仅2012年截至目前就接待群众来信来访600余人（次）。与此对应的是只有处理接待责任、义务，没有相应的权益和岗位津贴，导致基层低保工作人员对有传染性的特殊困难群众存在推诿，对事件不积极，不重视。
建议：文件规定解决低保工作人员特殊津贴或岗位津贴。
参考文献：
[1]李芳.城乡居民最低生活保障制度实施对策.合作经济与科技.2009
县委督查室：
××镇敬老院、××敬老院建设项目及民房保险工作已列入2009年度××县人民政府承诺的十件实事督办建设项目，重要工作主要是：加强城乡低保工作和医疗救助工作，稳妥做好农村、城镇特困群众，弱势群体和“五保户”大病救助工作。现将工作情况总结如下：
一、××镇、××敬老院项目建设情况 ②、××镇敬老院建设情况：××镇敬老院位于××新城区农业银行住宿区背后，占地面积9845.35平方米，建筑面积5836.29平方米，项目总投资350万元，建设规模有：住宿、餐厅、娱乐活动场所、绿化等附属工程。目前完成了土地的征用、测绘、地勘、用地土方的回填，档墙等，现已进入主体工程招投标程序，预计主体工程明年1月份可以开工，该项工程已完成投资120余万元，占总投资的34。
③两个敬老院的资金使用情况：两个敬老院前期工程投资2814373.74元，资金主要用于前期工作，征地补偿费、工程勘察费、附属工程、土方回填、工程设计图纸费、办证费、通电通水工程。 三、民房保险工作情况，完成了全县民房的统一保险工作，签订了《××县农村居民住房保险协议》。目前农村居民住房保险共理赔农户533户，其中风雹灾413户，火灾6户，保险公司共向受灾农户支付理赔金180.7万元，受灾群众得到及时理赔。
四、统一提高城乡医疗救助标准，扩大城乡医疗救助工作覆盖面 五、建立健全城乡“分类施保”和临时救助制度
按照州民政局西民保〔2009〕3号文件《关于进一步加强和规范城乡居民最低生活保障工作的通知》要求，从我县的实际情况出发，针对存在的问题，县政府7月10日召开了全县10个乡镇、四个农场、四个社区分管领导和具体负责低保工作人员参加的城乡低保专题会议，进一步加强了城乡低保政策的宣传教育，会议要求各乡镇、各农场严格按照《城市居民最低生活保障实施办法》和《农村居民最低生活保障实施办法》有关要求，切实做到不漏保、不错保、不乱保。加大城乡低保政策的宣传力度和监督工作，并组织人员深入各乡（镇）进行调研检查工作，纠正了在工作中存在的一些问题，强化监督，坚决杜绝低保工作中的不正之风。进一步加强和规范城乡低保规范化管理工作，严格按照申请、审核、审批、张榜公示的程序，科学操作，规范管理。实行集体审批，做到了公开、公正、公平，实现了动态管理，有升降，有进出，基本上做到了应保的一户不漏，不该保的一律不保的原则，使城乡低保工作稳步推进，让困难群众真正享受低保政策。 七、农村低保救助情况，农村低保救助覆盖面达到9665户2万人，发放农村低保金1440.72万元。发放农村低保一次性补贴2.02万人，发放金额128.95万元。城乡低保全面落实了应保尽保。 九、五保户供养生活得到保障全县共有五保户435人，其中：集中供养18人，分散供养417人。供养标准每人每年不低于800元，全部纳入财政预算，按时发放到五保户手中。加强了勐仑、易武敬老院的内部管理，规范了卫生、饮食、医疗等服务，使集中供养的老年人得到较好的服务。
十、存在的困难和问题
1、两个敬老院未按期完成的主要原因：××镇敬老院征用××农场部份橡胶地，××敬老院征用勐哈村委会橡胶地，土地征用手续办理较为困难，补偿费较高，附属工程投资较大，建设资金严重不足。
2、城乡低保居民收入核定难，督促检查抓落实有待加强。
3、城乡低保医疗救助工作经费不足，给工作带来一定的影响。
4、部分农户对农村民房保险工作认识不足，需要加大宣传力度。
十一、下一步工作安排
1、严格加强两个敬老院建设项目的监督管理，用好项目资金使用管理，严格做到专款专用。
2、抓紧工程建设，把好质量关，2012年5月底完成××敬老院的全部工程，并在7月份投入使用。9月底完成××镇敬老院建设，并投入使用。
3、继续抓紧抓好民房保险工作，加大农村民房保险的力度，扩大覆盖面。
4、加大城乡困难群众低保、医疗救助的覆盖面，使他们基本生活得到保障。
5、履行民政职责，认真完成县委、政府交办的各项工作任务。
【关键词】医疗保险；城乡；现状
一、从医疗保险的覆盖面、资金筹集水平、基金结存情况对我国城乡医疗保险现状进行分析
（一）覆盖面现状分析
我国城乡医疗保险分为城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险。一般情况下，我们把城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险统称为城镇基本医疗保险。
根据表2得出，在2007-2011年，参加新型农村合作医疗的人数增长较为迅速，截至2011年，参保率达到95.14%。
（二）筹资水平现状分析
筹资水平的高低，直接决定了医疗保险保障水平的高低，资金的来源有了保障，参保群体才能够享受到应有的保障。
根据2007-2-11年统计数据显示，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗的人均筹资水平逐年提高。城镇职工医疗保险的筹资水平由2007年的1649.92元增长到2011年的2479.38元，平均增长速度为10.49%；城镇居民基本医疗保险的人均筹资水平由2007年的100.14元，提高到2011年的165.82元，平均增长速度为13.85%，高于城镇职工医疗保险人均筹资平均增长速度，但是人均筹资规模总体偏低；新型农村合作医疗的人均筹资水平有2007年的58.90元。提高到2011年的211.30元，平均增长速度为38.41%，高于城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险人均筹资水平增速，新型农村合作医疗也存在筹资总体水平偏低的现象。
（三）基金结存情况现状分析
2007-2011年统计数据显示城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险基金结余率呈下降趋势，并逐步趋向合理区间；基金累计结余率呈缓慢上升趋势。新型农村合作医疗当年结余率与累计结余率呈下降势态，并趋于合理。
在2007-2011年之间，城镇职工医疗保险基金累计结余率由2007年的110.23%上升到2011年的117.38%，这充分表明了基金的支付能力不断增强；城镇职工当年医疗保险基金结余率由2007年的29.92%下降到了2011年的16.31%，表明基金结余率逐步回到合理的区间根据数据显示，城镇居民医疗保险基金累计结余率由2007年的83.96%上升到2011年的105.72%，基金的支付能力得到增强；城镇居民医保基金当年结余率由2007年的76.45%下降到2011年的26.13%，逐步趋于合理。由于城镇居民医疗保险采取的是现收现付制，原则上应该以收定支，略有结余。从总体上看，城镇居民医保基金结余率略高，应该采取措施降低结余率。
关于新型农村合作医疗方面，累计基金结余率由2007年的35.64%下降到2011年的30.15%，当年结余率由2007年的18.94%下降到2011年的9.14%，基金结余率逐步回归合理。新型农村合作医疗属于现收现付制模式，和城镇居民医疗保险所遵循的原则一样，所以应当略微降低基金累计结余率，基金当年结余率在合理区间。
综上所述，得出以下结论：1.我国城乡医疗保险的参保率已达90%以上，扩大覆盖范围的工作已有显著进展；2.2011年城镇居民和新型农村合作医疗的人均筹资水平已达到国家的要求；3.我国城乡医疗保险基金结存情况不够均衡，城镇职工医疗保险基金结余率逐步趋向合理，城镇居民基金结余率总体偏高，新型农村合作医疗基金结余率基本合理。
二、农民工医疗保险制度问题
当前，我国农民工分布在国民经济的各个行业，在建筑业、餐饮业、制造业等行业驿站从业人员的半数以上，成为国民经济发展的重要力量。然而农民工的工作环境以建筑工地等外部环境污染严重、高风险地点为主，在患有职业病的人群中，大部分是农民工，近几年来，农民工患职业病的几率大大增加，农民工面临着对医疗保险强烈的现实需求。
但是在现阶段，农民工的医疗保险还存在着很多问题，农民工医疗保险参保率低，覆盖面窄、农民工医疗保险的保障水平底、由于农民工的流动性较大，相应的保险关系难以接续和转移，这些问题都影响到农民工更好的享受医疗保险，所以在当前的情况下，农民工参与医疗保险的问题较为突出，相关部门应就此采取措施来解决这类问题。
综上所述，在我国城乡医疗保险发展的进程中，随着社会的不断发展在某些方面有了长足的进步，但是也存在不少问题，只有在今后的发展过程中不断完善，才能够完善我国的城乡医疗保险制度。
参考文献：
一、指导思想和工作目标
全面贯彻落实科学发展观，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。坚持以民为本、为民解困、为民服务的民政工作宗旨，以操作制度化、管理规范化、结果公平化为目标，紧紧围绕“五查”重点工作内容，通过扎实有效的专项治理工作，做到低保规范制定科学、对象认定准确、操作顺序规范、动态管理有效、资金发放及时、人民群众满意，真正实现“阳光低保”公平低保”和谐低保”法制低保”为构建和谐德兴作出积极的贡献。
二、专项治理工作的范围和内容
具体检查低保对象确定是否准确，重点检查年城乡低保资金发放情况。顺序是否公开，否存在合户保”分户保”人情保”关系保”福利保”现象，低保资金发放是否及时足额到位，有无滞留、挪用、挤占、套取低保金行为。概括为“五查”
一查保证规范制定是否科学合理。检查保证规范是否达到省政府规定的要求。能够满足困难群众的基本生活需求；检查保证规范制定顺序是否合法，否经过认真调研测算，广泛征求意见，由政府正式发文，并向社会公布；检查保证规范是否及时调整，否存在两个保障标准。
二查保证对象确定是否准确。检查各乡镇是否组织家庭收合调查核算小组。并依照家庭收入的核定与家庭实际生活水平的评估情况确定低保对象；检查有无“合户保”分户保”人情保”关系保”福利保”现象，否做到该保的一个不漏，不该保的一个不保。
三查操作程序是否规范。检查是否坚持个人申请、村（居）委会评议、乡镇评审、县级审批的工作顺序。否邀请局部群众代表、人大代表、社会各界人士代表参与。
四查规范管理是否到位。检查低保制度是否健全。符合省、市民政部门要求并体现自主创新性；检查各乡镇社会救助信息网络是否畅通，数据录入是否完成。
按时实行社会化发放。检查配套资金是否落实到位，五查资金发放是否足额及时。检查低保资金是否依照乡村低保金每月发放一次、农村低保金每月或每季度第一个月发放一次的要求。有无滞留、挪用、挤占、套取低保金行为，特别要防止出现个别乡、村低保干部以各种手段欺骗、控制低保对象，虚报冒领其低保金的行为。
三、工作安排与步骤
专项治理工作从年4月份开始至8月底结束。共分为以下四个阶段：
（一）动员部署阶段（4月6日前）召开全市社会救助工作业务会议。把低保金发放专项治理工作纳入城乡低保规范化管理年活动中，一并进行安排安排，并下发实施方案。各乡镇要按照省、市的布置和要求，通过召开会议层层进行动员部署，并结合实际，制定具体实施方案，成立领导小组，指定责任人。各乡镇要根据需要成立若干个专项治理核查小组，由乡镇领导带队，深入各村（居）委会，逐户排查。要组织相关人员认真学习有关文件，明确专项治理工作的任务和要求，增强贯彻执行的自觉性和主动性，加大教育宣传力度，营造专项治理工作的良好氛围。
（二）自查自纠阶段（4月7日至5月15日）以乡镇为单位。进行深入调查摸底，找准存在问题，拿出解决问题的对策措施，将矛盾和问题消除在萌芽阶段。自查自纠期间，要突出抓好以下工作：
认真疏理问题。每一个基层干部自己如实填报《基层干部及其亲属享受低保待遇情况备案表》各乡镇填写《基层干部及其亲属享受低保待遇情况统计表》将本辖区内清查对象汇总后，1.清查基层干部及其亲属享受低保待遇情况。各乡镇、村（居）委会干部要开展自查自纠。4月15日上报市专项治理工作领导小组办公室。对不符合低保条件的要坚决清退，发现符合条件的对象要及时纳入，对自查中主动清退登记的人情保、关系保”不追究责任，对隐瞒不报的村（居）干部及其亲属享受低保的一经发现一律清退。对工作中屡次出现不依照顺序和要求办事、搞“人情保、关系保”或拒绝受理困难群众合理诉求，群众反映大的干部，经查实要进行通报并严肃处理。
评议团由乡镇（街道）挂点领导、各级人大代表、村（居）民小组长、当地老党员、村（居）民代表等组成，2.落实低保对象民主评议制度。村（居）委会都要成立低保工作评议团。评议团不少于20人，村（居）民代表必须在评议团人数中占三分之二以上。专项治理期间，各村（居）委会在4月30日前召开低保工作评议会，由评议团对本村（居）委会所属村（居）民已享受低保待遇的对象进行评议，投票反映已享受低保待遇的对象是否符合低保条件，并对评议投票情况及时进行记录、登记。召开低保评议会后，村（居）委会应填写《低保对象评议结果汇总表》村（居）民代表、村（居）委会主任、乡镇挂点领导签名。乡镇负责收集《低保对象评议结果汇总表》连同《德兴市城乡低保资金发放专项治理工作情况统计表》一起上报市专项治理工作领导小组办公室。应当特别注意的对于已享受低保待遇的但明显不符合低保条件的伤残军人、参战人员、失地农民以及“关系保”人情保”家庭要坚决予以清退。
依照省民政厅统一格式制作城乡低保对象公示栏、退保公示栏，3.落实低保对象公示制度。从4月10日开始。行政村、自然村、社区把本辖区内所有低保对象名单和退保对象名单进行公示，公示栏保留一年，上级民政部门将不定期检查公示情况。公示栏要公布市民政局（监察局（局（电话，做到对群众来电反映有异议的情况逐一登记，市民政局重新核查确定对象，再次公榜。以此次专项治理为契机，实行低保对象动态管理临时公示制度。
各乡镇的自查自纠小结及《德兴市城乡低保资金发放专项治理工作情况统计表》于5月10日前报市民政局专项治理工作小组办公室。
（三）督促整改阶段（5月16日至7月15日）
市专项治理联席会议领导小组将组织各乡镇交叉检查。同时，自查自纠的基础上。省、市将组织各设区市、各县（市、区）进行交叉检查，督查面至少要覆盖20％的乡镇，交叉检查面要达到30％的乡镇。交叉检查和督查前，市民政局班子成员要对所属乡镇、实施分片负责，并成立3个专项治理核查小组，深入各村（居）委会召开低保听证会，会议由低保对象、低保工作评议团成员、村民代表参与。交叉检查和督查中，要对自查自纠情况逐项核实，并对各地自查自纠和交叉检查中发现的问题认真提出处置意见，逐项督促整改落实。对在自查自纠中发现并及时整改的问题，不再追究相关部门和个人的责任。对于自查自纠不认真、查出问题不纠正、弄虚作假欺骗组织的一律责成当事人、责任人自我检查，依纪依法从重处置。
（四）检查评估阶段（7月16日至8月10日）各乡镇要将活动的开展情况认真进行总结。并督促各地抓好建章立制工作。活动结束后，将对各地开展活动的情况进行通报，并树立惩办一批先进典型，发挥典型示范作用。并作为年终社会救助工作考评的重要依据。重大典型情况报市委、市政府领导。
四、工作要求
（一）加大宣传力度。既是市委、市政府认真贯彻落科学发展观，关注民生、改善民生、落实民生，进一步密切党和政府与人民群众关系而作出的一项重大决策，也是新形势下进一步加强民政部门党风廉政教育、促进基层民政部门党风廉政建设和反腐败工作的现实需要，更是进一步规范城乡低保工作、完善社会救助体系、有效保证城乡困难群众基本生活、促进社会和谐稳定的肯定要求。因此，各乡镇要扎实做好宣传发动工作，引导全市民政干部站在讲政治、讲大局、讲稳定和实现好、维护好、发展好人民群众切身利益的高度，统一思想，深刻认识开展城乡低保资金发放专项治理工作的重要意义，切实增强做好专项治理工作的责任感和使命感，真正把思想和行动统一到省、市的布置和要求上来，切实把这项工作抓紧抓实，抓出明显成效。
（二）加强组织领导。工作要求高，一定要向党委、政府做好工作汇报，引起党委、政府主要领导的高度重视，建立党委、政府统一领导，纪检部门综合协调，民政具体负责、人民群众广泛参与的工作机制。市里在民生领域三个突出问题专项治理工作领导小组”下成立低保资金发放专项治理工作领导小组及其办公室，并由政府分管副市长担任组长。要逐级建立责任制，明确工作规范，落实责任分工，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。各乡镇在工作开展中，要善于发现问题，勇于探索创新，及时总结经验，加强督促指导。
为了切实保障困难群众的基本生活权益，维护社会的稳定，促进我区经济社会的协调发展，现就推进城乡社会救助体系建设提出如下意见。
一、推进城乡社会救助体系建设的基本内涵
(一)完善的社会保障体系是建设小康社会的一项重要目标。十六届三中全会对建立健全适合我国国情的社会保障体系、社会救助制度提出了明确意见。十六届四中全会做出了加强党的执政能力建设的决定，提出了构建社会主义和谐社会的总体要求。推进城乡社会救助体系建设是实现城乡统筹发展、社会进步的重要内容，是完善社会保障体系的迫切需要，也是密切党和政府与人民群众联系、维护社会稳定的重要措施。社会救助是社会保障体系的重要组成部分，与广大群众尤其是困难群众的切身利益密切相关。进一步加强社会救助工作，加快建立和完善社会救助体系，是践行“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，维护和发展最广大人民根本利益的实际行动和具体体现。
(二)城乡社会救助是指公民因各种原因导致无法维持基本生活或遇有紧急、突发困难时，由政府按照法定的程序给予资金、物资、法律上的援助或服务，以保障其基本生活及合法权益的行政管理活动。(三)城乡社会救助体系，是指由国家为保障城乡困难群众的基本生活，帮助他们解决生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度以及为保障这些制度的实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体。
(四)各级政府要提高认识，把推进城乡社会救助体系作为落实“三个代表”重要思想的实际行动，增强责任感和紧迫感，以对党和人民事业高度负责的态度，统筹规划，全面推进，强化措施，不断提高我区城乡社会救助能力和工作水平。
二、推进城乡社会救助体系建设的总体思路和基本原则
(一)推进城乡社会救助体系建设的总体思路是：坚持以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六届三中、四中全会精神，按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的要求，以城市最低生活保障和农村特困群众社会救助制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步在全区建立与经济社会发展水平相适应覆盖城乡的社会救助体系。
(二)在组织实施工作中，要坚持以下基本原则：
一是政府主导、社会参与的原则。社会救助是国家和社会对救助对象实施的一种单向、无偿的援助行为，是各级政府的重要职责。各级政府要积极动员社会力量，调动各方面的积极性，参与社会救助，支持社会救助体系建设；二是依法救助、规范管理的原则。在社会救助体系的建设上，积极推进制度创新，将政策措施整合，提高效能。在实施救助工作中，依法行政，完善政策，规范程序，做到公正、公平、公开；三是城乡联动、配套实施的原则。按照逐步缩小城乡差别的目标，既要考虑城乡一体化，统筹规划，又要根据当前城乡不同的经济条件和困难群众急需解决的问题而采取具体的政策措施来解决；四是“制度健全、体系完善，点上突破、面上扩展”的原则。在有条件的地方先行试点，取得经验后由点到面，稳步有序地推进。要从当地实际出发，首先抓好单向救助制度，通过单项制度的建立、实施和完善，逐步形成比较全面的城乡社会救助体系。
三、突出重点，强化措施，全面加强城乡社会救助体系制度建设
(一)健全和完善城市居民最低生活保障制度。当前和今后一个时期重点是在巩固应保尽保成果的基础上，全面实施分类施保，提高规范化管理水平，科学调整救助标准。根据粮油价格上涨等因素对城市困难群众生活的影响，经过科学测算、认真论证、实事求是地调整当地的城市低保保障标准，做到既要与当地的财政承受能力相适应，又要满足低保对象的生活需要，又能积极促进有劳动能力的低保对象自主就业。针对不同对象制定相应的救助标准，在发放低保金时，对低保对象中的“三无”人员、因病、子女上学、高度残疾、高龄老年人、单亲家庭等给予重点照顾和倾斜。加强动态管理，将符合低保条件的困难家庭及时纳入保障范围；超出保障标准的人员及时取消低保待遇；对生活困难加重的低保对象和家庭，及时提高救助金额；对收入提高的低保对象和家庭，及时降低救助金额。
(二)建立应急救助机制。进一步完善灾害应急预案，加强部门之间的横向联系和沟通，充分发挥各部门的职能作用，形成救灾工作的整体合力。要提高应对突发性灾害的快速反应能力，确保在重大灾害发生后24小时内，能够妥善安排灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗救助。加强救灾物资储备工作，有充足的救灾帐篷、衣被等物资，做到未雨绸缪，有备无患。各级财政在年初要做出救灾资金预算，以备灾害发生后能够迅速投入使用。全面加强灾情信息系统建设，提高灾情的监测、预警水平，强化部门之间灾害管理信息共享机制建设，形成灾害管理信息共享平台，为快速决策和启动救灾工作的应急机制提供依据。
(三)进一步落实农村牧区五保供养政策。及时审批五保供养对象，发放《五保供养证书》，做到应保尽保；明确供养标准，落实供养经费，确保五保供养资金及时足额发放。随着经济的发展和群众生活水平的提高适度调整供养标准。根据我区农牧民一般生活水平，确定全区分散供养的五保老人年供养标准不低于800元，集中供养的五保老人年供养标准不低于1200元，条件较好的地区可适当提高标准。各地在安排使用农村牧区税费改革转移支付资金时，首先要确保五保供养资金的落实。集中供养经费可由旗县级财政部门根据民政部门提出的用款计划直接拨付到敬老院；分散供养经费可由旗县级财政部门根据民政部门提出的用款计划通过银行(信用社)直接发放到户，确保五保资金落实到人。进一步加强敬老院建设与管理，将此项工作纳入当地经济与社会发展规划，充分利用乡镇合并和学校布局调整后的闲置资源，搞好敬老院建设和改造，确保全区集中供养率达到30%以上。选聘合格的专、兼职敬老院工作人员，加强敬老院内部管理，努力提高敬老院管理和服务水平。对分散供养的五保老人要明确代养人及代养人的责任，并签订协议，保障五保老人老有所养。
(四)建立健全农村牧区困难群众救助制度。农村牧区困难群众包括因灾、因病、因残、因缺乏劳动力和其他原因致贫的人员。农村牧区困难群众救助主要采取定期定量救助与临时救助相结合的方式，有条件的地方可以试行农村牧区最低生活保障制度，所需资金由自治区财政转移支付补助一部分，各盟市、各旗县财政自行安排一部分，社会各界捐赠一部分来解决。定期定量救助以货币形式为主，按时发放；临时救助可以货币与实物相结合，适时发放。对享受定期定量救助的农牧民发放《农村牧区特困群众救助证》；享受临时救助的农牧民发放《农村牧区困难群众临时救济卡》。各地要严格审核、审批制度，实行规范化管理，确保农村牧区困难群众的基本生活。
(五)加快实施城乡特困群众医疗救助制度。农村牧区医疗救助工作要在2005年全部实行。对农村“五保”对象、特困救助对象等困难群众，因病影响基本生活的给予必要的医疗救助。
各地要根据民政部、财政部、卫生部《关于实施农村医疗救助的意见》和财政部、民政部《农村医疗救助基金管理办法》要求，结合当地实际，抓紧制定本地区的农村牧区医疗救助实施办法或管理办法，合理确定农村牧区大病医疗救助的病种及医药费用补助的起付线、封顶线和补助标准，并做好与新型农村牧区合作医疗试点工作的衔接。城市医疗救助要从2005年开始进行试点工作，在总结经验的基础上，逐步建立起规范可行的制度，力争使患大病而无法维持最低生活水平的城市居民得以救助。
(六)建立城乡特殊困难未成年人教育救助制度。通过救助，使持有农村牧区五保供养证和属于城市“三无”对象的未成年人，基本实现普通中小学免费教育；使持有城乡最低生活保障证和农村牧区特困群众救助证卡家庭的子女在义务教育阶段实现“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生活费)，高中教育阶段能够提供必要的学习和生活补助。继续做好“希望工程”、“春蕾计划”、慈善捐助等专项救助工作，确保城乡困难群众子女不失学、不辍学；积极实施“寒窗基金”、勤工俭学和爱心助学等资助措施，充分发挥社会力量，利用国家优惠政策，调动各企业、经济实体及个人捐赠的积极性，帮助城乡特殊困难未成年人完成学业。
(七)规范流浪乞讨人员救助。要完善救助管理工作的运行机制和程序，让应该接受救助的人员能够得到有效的救助。鼓励支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员，组织和动员社会各方面力量做好救助工作。各地对救助管理站设施进行检查、评估，对不符合要求的要抓紧更新改造，确保救助管理工作正常进行。
(八)实施廉租住房制度。积极开展住房供应和保障体系建设试点工作，对符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供租金低廉的普通住房。对已租住公房的城镇困难家庭，在租金上予以优惠。
(九)积极实施就业援助。就业是解决困难群众生活的最根本途径。要积极支持和鼓励困难群众就业，优先落实各项帮扶政策，免费提供就业培训和职业介绍，帮助他们尽早实现就业再就业。要积极帮助残疾人尤其是贫困残疾人就业，对以吸纳残疾人就业为主的福利企业，继续给予政策上的扶持保护。(十)开展法律援助工作。各地法律援助机构要科学地调配资源，使所有律师、基层法律服务工作者承担起法律援助义务，为城乡困难群众提供优质高效的法律援助。法学社团等组织以及法学院校等单位要充分利用自身优势，积极投入法律援助事业，为特定对象提供法律援助。
(十一)完善社会捐助制度。进一步完善经常性社会捐助服务网络，充分发挥公益慈善组织的作用，积极探索社会捐助的市场化运作模式。广泛开展“义工”服务、“结对帮扶”、社区互助、邻里互助等活动，大力弘扬社会互助新风。对已经建立“爱心超市”、“慈善超市”的地区，要不断总结经验，强化管理，完善制度建设，规范运作。尚未建立的地区，要结合当地实际，选择一些经济条件较好的地方先行试点，在试点的基础上，稳步推进。依法接受社会捐赠的团体，应定期将扶贫帮困活动的范围、形式及资金使用情况及时向社会公布。
四、切实加强对推进城乡社会救助体系建设工作的领导
(一)完善工作机制，加强领导。各级政府尽快建立政府领导、部门配合、民政牵头的工作机制。成立由政府分管领导任组长，民政、财政、发改委、民委、建设、农牧业、教育、司法、劳动保障、科技、卫生、工商、统计、扶贫办、审计、监察和残联等部门组成的城乡社会救助体系建设领导小组。各级政府要加强对本地区城乡社会救助工作的领导，确定城市社会救助的对象、项目和标准，制定城市社会救助的政策，抓好社会救助各项政策的落实和实施，推进社会救助和帮困工作。要把社会救助体系建设纳入当地经济发展规划和“十一五”规划，列入政府的重要议事日程，不断研究新情况，解决新问题，加快推进城乡社会救助体系建设的步伐。各级民政部门要切实发挥对社会救助的综合管理服务职责，主动与有关部门协商，各有关部门在开展城市社会救助工作时，应加强与民政部门沟通和联系。
(二)认真落实各有关部门的工作职责。民政部门是社会救助工作的主管部门，承担管理、综合协调的职能；财政部门负责做好社会救助资金的预算安排，对资金的管理、使用进行监督；卫生部门负责医疗减免政策的制定和落实，对医疗救助对象提供医疗服务；建设部门负责困难群众的廉租住房制度的制定和落实；教育部门负责教育救助政策的制定和落实；劳动保障部门负责就业援助，为困难群众提供就业信息和培训服务；审计、监察部门负责搞好救助款物的审计、监督工作；司法行政机关负责规范法律援助机构建设，加强法律援助工作的监督管理，其他有关部门也要充分发挥职能作用，帮助城乡困难群众解决实际困难。
(三)加快推进社会救助法制化、制度化、规范化。要抓紧研究制订社会救助方面的法规和规章，进一步规范社会救助行为。要进一步健全规范社会救助工作程序，公开、公平、公正地实施各项社会救助。
(四)切实保障政府对社会救助经费的投入。各级政府要按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保证各项社会救助资金的落实。要鼓励社会组织和个人为社会救助提供捐赠、资助，并全部用于社会救助。要切实加强社会救助资金管理，加强财政监督和审计，努力提高社会救助资金的使用效益。
(五)加快社会救助信息化建设。紧紧依托最低生活保障和社会救助综合管理服务机构，积极运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的基本信息，为做好城乡社会救助工作提供基本依据和技术保障。
(六)加快基层社会救助管理和服务网络建设。各地要加强社会救助工作队伍建设，选配政治素质好、群众观念强的干部充实城乡社会救助工作队伍。城乡街道和苏木乡镇要积极整合现有机构资源，确定负责这项工作的机构，加快以街道。苏木乡镇为主要平台的社会救助工作网络建设。有条件的街道、苏木乡镇可以设立社会救助管理服务机构。城镇社区和农村村委会都要有人负责这项工作。要搞好业务培训工作，进一步增强广大社会救助工作者的“亲民、爱民、为民”意识，转变工作作风，改进工作方式，努力实现社会救助管理服务工作的规范化、制度化、便民化。
建立城乡居民合作医疗保险制度，是人人享有基本医疗保障和完善社会保障体系的重大举措。根据国务院《关于开展城镇居民基本医疗保障试点的指导意见》（〔2007〕20号）、重庆市人民政府《关于开展城乡居民合作医疗的指导意见》（渝府发〔2007〕113号）和《重庆市城乡居民合作医疗保险工作领导小组关于做好城乡居民合作医疗保险扩大试点工作的实施意见》（渝城乡医保组发〔**〕2号）文件精神，县政府决定，开展城乡居民合作医疗保险试点。现提出如下实施意见。
一、指导思想
坚持以党的十七大精神和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕“人人享有基本医疗保障”的目标，加快推进覆盖城乡的基本医疗保障制度改革，建立以政府组织、引导、支持，城乡居民自愿参加，个人、集体、社会和政府多方筹资，以公共卫生和基本医疗服务为主要内容的医疗卫生保健互助共济制度，不断探索和完善城乡居民基本医疗保险政策体系，形成合理的筹资机制，健全的管理体制和规范的运行机制，提高人民群众基本医疗保障水平。
二、工作原则
（一）坚持党委领导、政府组织、自愿参加的原则。城乡居民合作医疗保险工作由党委领导、政府具体组织实施，积极引导和动员广大群众自愿参加城乡居民合作医疗保险。
（二）坚持多方筹资、合理负担、稳步提高的原则。城乡居民以户为单位参加城乡居民合作医疗保险，按时足额缴费，各级财政给予一定的资金支持。筹资标准和保障水平随着我县社会经济的发展和居民收入的增加逐步提高。
（三）坚持低水平、广覆盖、保基本、可持续的原则。根据经济发展水平、城乡居民经济承受能力和医疗需求情况，制定切实可行的城乡居民合作医疗保险试行办法，做到既保证群众享有基本医疗保障，又保证医疗保险制度能够持续有效运行。
（四）坚持一个平台、两个标准、城乡统筹、均衡服务的原则。以新型农村合作医疗制度为平台，借鉴新型农村合作医疗的管理经验、筹资模式、网络系统等，建立由两种筹资标准组成、城乡居民自由选择的基本医疗保险制度。
三、目标和范围
（一）目标。保障城乡居民基本医疗，建立健全覆盖城乡居民的合作医疗保险制度，逐步实现人人享有基本医疗保障。在自愿的原则上，通过广泛深入宣传，力争**年城镇居民参保率达65%，2009年参保率达70%以上，2010年实现全覆盖；农村居民**年参保率达80%以上，2009年参保率达85%以上，2010年实现全覆盖。
（二）参保范围。城镇职工基本医疗保险覆盖范围以外的本县户籍的农村居民和城镇非从业人员（包括职业高中、中专、技校学生，中小学生和少年儿童）。
四、筹资标准
（一）筹资标准。按照定额筹资、分类报销、稳步推进、自愿参加的原则，确定两种筹资标准：一档（筹资总额100元/人·年）、二档（筹资总额200元/人·年）。随着经济水平提高，逐步提高筹资水平。
（二）补助办法。政府对参保城乡居民财政“普补”80元/人·年。其中：城镇居民由中央财政通过专项转移支付按40元/人·年给予补助，市级财政按30元/人·年的标准给予补助，县财政按10元/人·年的标准给予补助；各级财政对农村居民的“普补”标准与城镇居民相同。
对农村困难参保居民的特补：对五保对象参加一档，其个人缴费部分由相关部门全额补助。农村低保对象、重点优抚对象（不含1—6级伤残军人）、残疾人、享受农村计划生育特补政策的奖励扶助对象，按合作医疗保险一档参保的，其个人缴费标准为10元/人·年。按二档参保的特补对象，其个人缴费标准为110元/人·年。
对城镇困难参保居民的特补：对属低保对象、重度（一、二级）残疾人、本人收入低于全市企业退休人员基本养老金最低标准的60周岁以上老年人，政府在“普补”的基础上再按60元/人·年的标准给予补助。其中，中央财政补助30元，另30元由市财政补助75%，县财政补助25%；对属城镇低保对象、重度（一、二级）残疾的学生、儿童，政府在“普补”的基础上再按60元/人·年的标准给予补助。其中，中央财政补助5元，另55元由市财政补助75%，县财政补助25%。
城镇困难参保居民按一档参保的，其个人缴费标准为10元/人·年，特补资金补偿10元/人·年，剩余“特补”资金由县医保中心记账，可用于支付参保居民医疗支出的个人负担部分，当年有效。按二档参保的，财政“特补”的资金可全部用于个人缴费，其个人缴费标准为60元/人·年。
（三）补偿待遇。建立门诊统筹与住院统筹相结合的补偿模式，参保人员享受与缴费档次相对应的合作医疗保险待遇。
（四）参保缴费。城乡居民以户为单位参保，按年度缴费，每户中符合参保条件的所有成员应选择同一档筹资标准参保，在缴费期内缴费。档次一经确定，原则上两年之内不得变更。户籍在学校的学生，可由学校办理参保。户籍不在学校的县外学生，由学生自愿筹资，学校办理参保。
五、实施步骤
（一）组织筹备阶段。**年5月31日前，建立县城乡居民合作医疗保险领导机构和工作机构，制定实施意见、实施细则和相关配套制度。
（二）宣传筹资阶段。**年6月30日前，采取广泛深入的宣传发动，进行资金筹集。
（三）报销实施阶段。从**年7月1日起，开始对参保人员按《大足县县城乡居民合作医疗保险试行办法》及相关文件规定进行实时报销。
（四）总结完善阶段。根据试点运行情况，总结经验，借鉴其他区县先进做法，完善城乡居民合作医疗保险制度。
试点工作结束后进入常年运行。
六、保障措施
（一）建立组织机构。县政府成立由政府分管领导为组长，相关部门领导为成员的城乡居民基本医疗保险工作领导小组，设城乡居民医疗保险管理中心（简称县医保中心）。各街镇乡相应成立城乡居民合作医疗保险领导小组，下设城乡居民合作医疗保险管理办公室（简称医保办），落实相应人员，社区、村（居）委会设兼职工作人员，在业务上接受县医保中心的指导、管理、监督和考核。
（二）明确工作职责。县城乡居民基本医疗保险工作领导小组负责城乡居民合作医疗保险的组织领导；县医保中心负责城乡居民合作医疗保险政策制度制订，并组织实施，负责城乡居民合作医疗保险信息收集、咨询等日常工作事务，负责基金核算、监督及定点医疗机构的管理等；县卫生局负责提供卫生服务和具体业务指导，加强对医疗机构的监督管理；县财政局负责补助资金和相关经费的落实以及基金财务管理；县劳动保障局负责争取补助资金及相关政策，并提供相关业务指导，协调城镇职工医疗保险和城乡居民合作医疗保险之间的衔接，协助宣传城乡居民合作医疗保险制度等；县编办和县人事局负责城乡居民合作医疗保险管理部门机构、编制和人员的落实；县残联和县民政局负责城乡特困医疗救助与城乡居民合作医疗保险的衔接，负责做好相关“特补”对象的核实，落实“特补”对象参保补助等有关事宜；县公安分局负责审核参加城乡居民合作医疗保险人员的基础信息及流动人员信息；县新闻社和有线电视台负责抓好新闻媒体对政策的宣传；县教委负责引导学生积极参保，并负责在校学生的参保登记、经费征缴；县计生委负责核定计生“特补”对象的身份及数量；县食品药品监督管理局负责药品质量和药品购销渠道监管；各街镇乡人民政府（办事处）负责本地城乡居民合作医疗的组织、发动和宣传，落实相应的补助资金和经费，完成居民参保筹资、信息收集上报、意见反馈等工作；其他相关部门履行好相应工作职责。
（三）落实工作经费。县、街镇乡财政配套补助资金纳入同级财政预算。县医保中心工作经费按服务人口1元/人·年的标准纳入县财政预算；街镇乡医保办工作经费按服务人口0.5元/人·年纳入同级财政预算；会议培训、信息系统改造升级、合作医疗保险卡制作、宣传资料制作等经费纳入县财政预算。
（四）深入宣传发动。切实做好宣传、解释、引导工作，确保相关政策落到实处。各街镇乡和相关部门单位应结合自身工作实际，积极认真做好宣传发动。充分利用电视、报纸、宣传资料、会议、咨询等多种宣传形式，向城乡居民宣传城乡居民合作医疗保险的方针、政策。把实施意见和实施细则中的范围对象、筹资登记、相关时限、就医规范、报销办法等作为宣传重点，有针对性地进行具体、形象、生动、有效的宣传。
（五）强化监督管理。按照管理与监督分开的原则，成立由相关部门和居民代表组成的县、街镇乡城乡居民合作医疗保险监督小组，定期检查、监督城乡居民合作医疗保险基金的使用和管理。以城乡统筹医疗信息管理系统为核心，利用现代信息技术加强对城乡居民合作医疗保险基金的监管。落实“总额控制、节余续用”的基金风险控制原则，将防范基金风险的责任落实到定点医疗机构。组织相关部门开展联合督查，执行费用报销公示制度等，实行群众性监督。审计部门要开展基金专项审计，严防违规违法行为发生。
（六）优化卫生服务。城乡居民合作医疗保险试点工作要与卫生改革与发展有机结合，加快农村、社区卫生服务网络建设，改善卫生服务条件，提高卫生服务能力，增强服务的可及性、安全性和有效性。严格定点医疗机构的设置、管理和监督，对定点医疗机构实行动态管理。定点医疗机构实行药品集中询价采购，按照招标药品作价原则确定最高零售价，完善主要病种最高限额、单处方限额、日门诊限额和医药费用综合控制等制度。积极引导参保居民优先在村卫生室和社区卫生服务站就诊，建立村卫生室与镇卫生院、社区卫生服务站与社区卫生服务中心的双向转诊制，促进卫生资源利用的最大化。
七、工作要求
（一）提高认识，加强领导。建立城乡居民合作医疗保险制度是党中央、国务院坚持以人为本，落实科学发展观，推进城乡统筹协调发展，维护人民群众健康权益，促进社会经济发展和社会稳定作出的重大决策，各街镇乡和相关部门要强化领导、落实责任、制定措施，按照各自责任和任务，进一步细化、分解和落实，做到一级抓一级，层层抓落实。
（二）严肃纪律，强化督查。县政府把城乡居民合作医疗保险工作纳入各街镇乡和相关部门的年度综合目标考核范围和县政府“民心工程”，对该项工作实行一把手负责制和问责制。督查室要认真履行督查工作职责，把该项工作作为重点督查内容，严格对各街镇乡和相关部门进行督查督办，及时报告督查情况。
（一）乡村土地综合整治的概念土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，通过对田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，优化土地利用结构，增加耕地数量，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程[1]，最终形成农业规模化经营，农民集中化居住，工业聚集化发展的和谐景观。
（二）乡村土地综合整治的形成我国耕地资源逐年减少，不仅耕地数量降低，耕地质量也明显下降，已形成“人多地少、后备资源不足”的基本国情。农业作为我国的基础产业，其高效收益对于保障国家粮食安全有重要意义。20世纪80年代，工业技术发展迅速，土地资源在工业生产中的价值大大提升，具体表现为利用资本、科技以及人类的劳动最终产生工业收益。因此，大量农用地转变为非农用地，耕地减少，荒地以及工厂废弃地增多，耕地与粮食问题局面严峻。为了巩固粮食安全，维护农业的中心地位，达成耕地资源的动态平衡，提高耕地质量，促进土地综合利用效率，国家先后出台多项政策，持续推进土地的整理整治，并逐步迈入土地综合整治阶段。
（三）乡村土地综合整治的意义乡村土地综合整治为日趋严峻的人地矛盾提供了破解方向，为资源配置与利益格局的平衡提供了理论依据，为城镇化、工业化发展奠定了基础。一定程度上解决了土地供给不足对经济发展制约的瓶颈问题，推动了土地资源集约利用和优化配置，促进了农业适度规模经营、人口相对集中居住、产业集聚发展，推动了城乡一体化进程。
二、研究区域概况
（一）自然条件1.气候固城镇属暖温带季风区中的大陆性气候，主要特点为冬寒夏热，温差大，降雨少。年平均气温12.8℃，年平均温差达30.3℃，极端最低气温为-24.8℃，极端最高气温为42.5℃，年总日照时数达2674.3h，年平均无霜期为195d。夏季降水集中，冬季干燥少雨，年总降水量为523.9mm，年总蒸发量为1872.9mm。2.地形、土壤固城镇位于河北省隆尧县北部，地处冀中南平原，整体地势平坦，西部较东部略高，平均海拔30米。土壤类型以褐土、潮土为主。3.水文境内有午河流过。午河自柏乡县县城南入境，由西而东，入西潘村北，经过前岳、后岳，奔宁晋县汦河，境内河道长7.7km，宽120m，通过流量80m3/s，流域面积50.3km2。
（二）社会经济条件固城镇地处隆尧县北部，东接大张庄乡，南连山口镇，西邻柏乡县，北接宁晋县。南距隆尧县城12.5km，辖18个行政村，人口4.5万余人，总面积64.6km2。1.经济发展农业是固城镇的基础产业，是固城镇第二、三产业发展的基石，确保农业产业的现代化建设，鼓励村民规模化经营，对于固城镇的经济发展有重大促进作用。当地的粮食作物主要有冬小麦、玉米，经济作物包括棉花、香菇等，另外，蔬菜种植以及禽畜养殖也是村民农业产业的重要组成部分。2012年粮食播种面积4556公顷，总产达71221万吨。20世纪80年代以来，在我国经济飞速发展的大环境下，乡镇工业化进程进展迅速。固城镇的传统工业产业主要集中在汽车配件的生产、销售，其产品种类多、销量大、销路广，部分产品出口海外，是华北地区最大的汽车制动鼓配件生产基地。2012年固城镇工业生产总值5.3亿元，拥有汽配企业100余家，职工8000余人，年创利润6000多万元。2012年，固城镇国内生产总值7.4亿元，其中第一产业产值1.2亿元，占到1.6%；第二产业产值5.3亿元，占到71%；第三产业产值0.99亿元，占到13%。全年财政收入1230万元，农民人均收入达到5985元。
（三）固城镇土地利用现状2009年末，全镇土地总面积为6444.5公顷。其中，农用地面积为5556.85公顷，占土地总面积的86.23%；建设用地面积为753.45公顷，占土地总面积的11.69%；其他土地面积为134.2公顷，占土地总面积的2.08%。农用地中，耕地5445.92公顷，占土地总面积的84.50%；园地1.47公顷，占土地总面积的0.02%；林地4.93公顷，占土地总面积的0.08%；其他农用地104.53公顷，占土地总面积的1.62%。建设用地中，城乡建设用地730.36公顷，占土地总面积的11.33%，交通水利用地21.49公顷，占土地总面积的0.33%；其他建设用地1.6公顷，占土地总面积的0.02%。其他土地中，水域主要是河流水面为74.16公顷，占土地总面积的1.15%；自然保留地主要为荒草地60.04公顷，占土地总面积的0.93%。
三、土地综合整治对固城镇生态环境的不利影响
（一）土壤问题
1.耕地面积较少，耕地质量下降随着固城镇社会经济的快速发展，生活条件、医疗卫生水平提高的同时，城镇一体化建设也逐步深化，各类非农建设用地（农民新建住宅用地，工业建设项目、交通服务基础设施、工程建设等）需求不断增加，固城镇整体趋势呈现为人口逐年增多、耕地逐年减少。要使有限的耕地养活逐年增多的人口，只能向耕地索取更多的粮食，提高土地复种指数。为追求提高耕地产出率而一味加大耕地垦殖力度或不顾土地适宜性要求调整土地利用方式，反而会造成土壤肥力下降和生产力降低，甚至会引发一系列灾害过程的发生（如土壤侵蚀、土地荒漠化等），进一步加剧土壤养分的流失。在乡村土地综合整治过程中，高效率的大型工程机械被大量使用，在挖填土方的过程中，表层土层被压实，土壤水封空气减少，团粒结构变差，最终导致土壤板结，生产力降低。
2.土壤污染加剧，土壤肥力下降土壤污染主要原因包括大量施用化肥、滥用农药及除草剂、随意排放垃圾和污水、不合理的灌溉行为等。传统的培肥费时费力，化肥作为廉价、便捷的提升产量方式，广受农民喜爱。大量化肥的施用使土壤板结现象加剧，有机质含量降低，整体肥力下降，以此恶性循环，结果是耕地有机质含量逐年降低，部分耕地有机质平均含量仅3%。固城镇每年农药的平均使用量在9kg/公顷，一些高产农田的施药次数近10次，高达1kg/亩，造成农业产品及农副产品残留农药严重超标，这不仅使人畜农药中毒事故发生率上升，还减少了土壤的有益微生物种类与数量，破坏了生态环境的多样性。乡村居住区生活垃圾数量巨大，没有垃圾有效处理，没有垃圾集中处理场所，农民环保观念欠缺，大量使用塑料薄膜等，“白色”污染随随风飘舞。乡村居住区生活污水直接排入村庄附近水坑，缺乏排水渠、污水处理站等必要设施，村民大量使用含磷洗衣粉，水污染造成土地污染，导致生态环境恶化，致使耕地减产。一些不合理的大水漫灌，使土壤盐渍化现象出现。
（二）植被问题——林地覆盖率极低，缺乏农田林网村镇迁并、耕地垦殖率的提高、荒地开发等一系列土地整治活动的实施，对地表植被及其相关生态过程产生了深远影响，其数量结构与空间格局都发生了巨大变化。自20世纪80年代土地承包责任制以来，林地面积急剧减少，田间和道路防护林带基本消失。近三十年，固城镇经济迅速发展。工业建设、交通、商业、住宅等用地增加，土地复种指数提高，使得当地原有的榆树、槐树、柳树和杨树几近消失，荆条、酸枣已经消失。目前，固城镇林地覆盖率仅为0.08%，大多道路农田周围已无林地可言，宜林地因各种占用情况、非法砍伐、外来物种入侵以及病虫害的影响还在继续减少。
（三）生物多样性——生态系统结构与功能简单化固城镇在实施土地综合整治中，偏重于耕地大面积整齐划一。一方面利于机械化收获翻耕播种；另一方面易于农作物的田间管理，提高农业生产效率。在耕地大面积平整进程中，影响和破坏了生物栖息地，农田常见的蟾蜍、麻雀、野兔、蚯蚓等生物减少。化肥与农药的大量使用增加了农田害虫的抗药性，减少了土壤的有益微生物种类与数量，使土壤微生物含量减少，病虫害的危害性大大增加。这在一定程度上导致整治区域土地生态系统结构和功能的简化，必然会使生物的生存环境和繁殖环境受到影响。
（四）大气问题——大气污染日趋严重汽车配件是固城镇的传统工业，在过去30年，固城镇及其周边地区建立100多家汽车配件企业。这些企业分布散、规模小、技术力量弱，且均使用冲天炉，将大量未处理的废气直接排出。硫、氮氧化物以及小颗粒粉尘对周边环境造成严重污染，时有雾霾。同时，在乡村土地整治过程中，村村水泥公路的铺设、田间沟渠的水泥化、荒地与废弃地的垦殖等都使地表植被覆盖率降低，植物的净化作用减弱，局部空气质量下降。乡村村民环保意识薄弱，乡村缺乏垃圾处理站等基础设施，村民焚烧白色垃圾、农作物秸秆现象屡见不鲜，不仅容易引起火灾，还对当地大气造成污染。
四、为改善固城镇生态环境，土地综合整治应采取的措施
乡村土地综合整治的主要任务是完成土地资源与土地效益的平衡配置，在保证农业发展、生态建设优先的前提下，促进城镇化、工业化进程。在当今社会，迫切需要加强宏观设计、监管、督查，探索社会化途径与市场化机制，建立乡村特色的土地整治理论体系、规划体系、实施运行体系、技术支撑体系、制度保障体系、绩效评价体系（包括生态效益评价体系）等。只有在正确理论的指导下，结合实践，才能真正解决乡村土地整治对生态环境的不利影响的问题。历史告诉我们，“金山银山，难买绿水青山”，必须将乡村生态文明建设融入乡村土地综合整治的过程中来。通过乡村土地综合整治实现固城镇的生态环境保护，树立可持续发展观和生态政绩观，矫正地方政府的“政策惯性”，改变其为了经济牺牲环境的短视行为，将固城镇的土地整治、新农村建设、生态环境保护、资源节约集约、土地格局优化结合起来。协调人地矛盾，提高生态修复能力，优化土地综合整治空间分区，实施差别化土地整治，建设乡村生态文明的安全格局。
（一）大力发展固城镇生态农业生态农业是利用循环经济原理，实现生态种植、生态养殖，在不影响生态环境的同时促进农业发展，增高农民收益。1.保护耕作层，增加土壤肥力。土地整治工作中，针对不同地形和类型的地块，选择合理方案。利用小型机械局部平整，避免把土层压实；把土壤浅层剥离、回填，保证土壤结构，减少对耕作层的破坏；施加禽畜粪便发酵产生的有机肥，降低工业化肥施用，提高土壤中有机质含量，从而保持农田地力。对于新开垦耕地和复垦耕地，可通过种植绿肥和秸秆还田，施用有机肥，增加土壤腐殖质，改良土壤结构。2.增加耕地数量，整合农村建设用地。政府和相关部门针对“空心村”现象，制定总体土地资源规划，颁布各项政策、奖励措施等，在政府引导下退宅还田，集约用地，鼓励村民建立新型住宅、多层住宅，发展迁村并点。鼓励工厂企业优先使用废弃地，逐渐缩小民居占地、建设用地，加速土地复垦，促进生态文明建设理念与乡村土地综合整治的有效结合。规划到2020年，固城镇耕地复垦项目可开发补充耕地705亩。
（二）合理发展固城镇生态工业1.改进生产工艺，构建绿色基础设施，缓解大气污染。固城镇的空气污染已经投入整治。设立相应实验基地，针对汽车配件铸造工艺进行研发升级，在资源集约的同时，完成产业的改造与升级。增加产业链效益，减少工业三废的产生。规划拆除100多家汽车配件铸造工厂所用的“冲天炉”，建立工业废物处理站，对废气、废液的集中处理，达到国家排放标准。预计年可削减二氧化硫排放400余吨，有效改善大气质量和当地生态环境。2.改善固城镇工业布局。对于宁鸡线两侧的城镇村建设用地，尤其是户曹至午河段，将汽车配件产业按照产业生态学的原理和方法在村镇规划区内组建或新建生态工业集中区。集中供水，集中采用电炉，对于废水、废气、固体废弃物统一集中处理，企业向环保转型，企业生产效率也将大大提升。
（三）改善固城镇生态居住环境
1.建设生态人居，居民生活生态化；加强基础设施建设，公共生活生态化。生态人居建设就是建设生态化、绿色化的村镇居民居住区（住宅、小区）及公共活动空间（街道、活动广场等）。固城镇在农村居住建设方面，规划建设了占地139亩，投资7800万元的一里庄新民居，集中建设多层楼房9栋，总建筑面积9219平方米。其中投资320万元，用于修建水泥道路、完善水、电、网络通讯等基础生活设施；投资80万元，配备健身器材、娱乐设施，改良村民居住条件，保护农村生态环境。全镇投资600余万元，完成了一批深井集中供水、道路硬化建设、危房改造、村民健身活动广场和农村标准化卫生室建设等项目；投资180余万元对一里庄商业区环境进行了综合治理，街道两边进行了绿化、亮化、硬化。全镇形象明显改进，城市功能日趋完善。通过这些项目的建设实施，使群众的生产生活环境得到了明显改善，进而提升了全镇的整体面貌。
2.加强垃圾分类与处理，减少垃圾污染。固城镇成立了专职保洁队伍，在每300-500人中落实1名专职保洁人员，对乡镇公共服务区的配套设施进行日常清理、保洁，节假日期间更是重点清扫。固城镇在每20～30户间建立1个垃圾池，要求居民定点投放垃圾，不得随意丢弃垃圾。对于可回收垃圾要有环保意识进行分类回收，并安排专人定时清运垃圾池垃圾，保证村镇干净、整洁的形象，严厉杜绝脏、乱、差，响应政策规划，逐步形成“集中收集、集中处理”的联动机制。3.骨干通道、骨干河流绿化。加强农田防护林建设，增加植被覆盖，优化生态环境。以县道、乡道、村道等骨干通道为轴线，进行线状绿化，田间地头营造农田防护林。按照“一次规划，分年组织实施”的原则，充分利用境内干沟、公路、沿河发展速生杨丰产林、经济林，沿路实施通道绿化工程。绿色通道补植10万株，四旁植树6万株。严格控制个人、企业向午河内排放污水，加强监管措施，并采用生态技术修复午河河道内受污染水体，提高水体自净能力。加强午河河堤、河堤背水坡以及部分干河槽绿化工作，提升河道生态服务功能。
（四）推行绿色文明的生态文化
1.促进固城镇居民的环保意识形成，转变生活观念。固城镇政府及各相关部门做好宣传工作，大力宣传生态环境保护观念，严谨施行可持续发展的战略举措。进行环境保护知识讲座与竞赛活动，村干部尤其要做好动员工作，带动全体镇民环境保护的积极性，养成良好的卫生习惯。减少一次性物品使用，降低白色污染。宣传并推广无氟冰箱、无磷洗衣粉等。使城镇人民人人环保，人人节约，形成良好的生态文化氛围。
2.相关部门明令禁止捕杀、买卖野生动物。做好宣传、监督工作，加大打击力度，一经发现严重查处，共同保护生态多样性。
五、总结
论文关键词:制度创新 城乡统筹 过渡性
论文摘要:在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间。过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。
我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间存在一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻底消除这种差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化，国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和外延，是推进城乡统筹的必然要求。
过渡性的中间制度在我国的改革实践中从来都不鲜见。改革开放二十多年的历史，渐进式改革，零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们过去采取了类似小段包工、联产到组、包产到户、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们包容了大量中间制度安排的方式，来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡的城乡统筹的原生态模式。我们今天也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间和区域之间，提供大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平等就业、平等教育、平等医疗救助，平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面，创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。
最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民工的生活条件。着力解决好外来农民工管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。通过建立健全就业制度和城乡一体的就业市场，改善城乡劳动力平等就业的环境。三是推进土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。上海市在被征用土地的村开展宅基地置换试点。在农民自愿的前提下，采取等量面积无偿置换，差额面积货币计差的原则。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建的住房。宅基地置换新建住房，土地实施征用和办理出让手续，让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显现。四是深化行政管理体制改革。浙江省加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。加快农村公共服务体系建设，加强农村基层工作。四川省成都市在乡镇机构改革中则强调“三个强化、三个弱化”，即强化乡镇政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。
最能表现所谓过渡性中间制度安排特征的是农村社会保障体系建设。坦率的讲，在一个经济发展较低起点上，构建农村社会保障体系，不可能设想在短时期内实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管这几年不同区域都在提供农村公共品，建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，特别是经济发达地区有了一个好的开端，但从建设标准、支付能力和保障范围看，还是表现出不小的城乡差别。这种差别实质上就是过渡性中间制度安排的必然结果。比如，这几年江苏、上海、浙江以农村社会保障体系建设为重点，通过城乡统筹，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，建立城乡一体化的最低生活保障制度，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支。2003年全省有47.2万农民，享有每月每人116元的最低生活保障，标准为城市居民的一半。上海市制定的农村居民最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担，享受低保水平的依据是郊区农民标准为家庭人均收入低于2240元，崇明等海岛标准为低于1980元。江苏常熟市2004年农区农民低保标准为每月150元，城镇郊区农民为200元，而城市居民低保水平为260元。不仅城乡居民有差别，农民内部也有差别。二是建立失地农民基本生活保障制度。浙江省通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金办法，解决土地被征占用后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200-300元的基本生活保障金。上海市在2003年前对失地农民主要采取货币安置办法，2004年后开始搞失地农民保险，失地农民先进入小城镇保险系列，每月可得460元保险金，15年以后再统一纳入上海市养老保险体系。三是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。全省统筹标准为每人每年30元，其中财政补贴每人每年15元。到2007年，省内所有县都要建立这一制度，覆盖80%以上的农户。
总之，过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。但是，创新城乡统筹的制度体系，必须以平等原则作为制度创新的基本理念，以平等理念逐步改变二元经济体制下形成的城乡分割制度，以平等理念构建可持续发展的制度基础。一是提供平等的就业机会。彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体制改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权利的基础。保障农民享有基本的生存权和发展权，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。彻底改革户籍制度，给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。逐步建立和完善农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。
同时，调整国民经济分配格局。从确保城乡、工农、区域之间大量的中间性制度安排逐步过渡到城乡一体的一元化制度创新。要以以人为本，全面协调可持续的科学发展观为指导，调整国民经济分配和再分配格局。一是加大对农业的支持保护力度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，扩大农业投入来源，增加农业投入总量，使现代农业发展有资金和物质保障；调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，及时出台各种事关农民收入的直接支付办法，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道；加大对农业和农村基础设施的投入力度，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，降低农民因灾、因病遭受的损失。二是减少对农民利益的剥夺。在取消专门针对农民的税赋制度后，要将维护农民利益的重点放在改革土地征占用制度上，坚决抵制对耕地的乱占滥用，严格控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围，切实保护农民的根本利益。三是启动城乡居民的收入调节机制。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距。启动主要针对城镇居民收入的调节机制，整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度。
改革是城乡统筹发展的动力。从根本上说，推进城乡统筹发展，是城乡、工农、区域利益格局的调整，城乡二元体制障碍的破除，也是一场深刻的社会经济制度的革命。因此，要从国民经济发展大局出发，通过一系列的正式和非正式的制度安排，利用大量的过渡性中间制度，致力于在长时期内使经济持续稳定增长，为城乡统筹提供制度基础。要调整收入分配格局，把更多的资源尽快投向农村。一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配要讲社会责任。逐步把更多的公共资源投入到农业增产、农民增收和农村社会事业发展上来。总之，改革一是要破除横亘在城乡、工农、区域之间的体制机制性障碍；二是要逐步构建城乡一体化制度基础；三是在改革中要注意保护弱势产业、弱势群体的利益。
循序渐进是统筹城乡的客观规律。理论和实践都表明，城乡统筹具有阶段性特征。江苏苏南地区，在上世纪80年代中期人均GDP刚到800-1000美元时，统筹城乡发展还是初步性的，主要是通过乡镇企业发展以工补农、以工建农，扶持农业产业发展。到了九十年代，人均GDP达到2000-3000美元时，苏南地区的产业结构第一次升级已经完成，工业化进入中后期发展阶段，具备了进一步城乡统筹的前提，城乡统筹才有了更加坚实的物质基础，也有条件加大改造传统农业，增加对农业和农村的扶持力度。而现阶段苏南人均GDP已经达到5000美元。这个时期，政府推动城乡统筹的自觉性和主动性要进一步增强。政府行为要开始由注意产业支持向关注社会公平转移。要致力于消除城乡、工农和区域差别。因此，推进统筹城乡经济社会发展，必须尊重经济社会发展规律，不能一蹴而就。我国目前人均GDP刚刚超过1000美元，正向3000美元迈进，处于城乡统筹的初级阶段。必须正确把握这个阶段的特征，循序渐进，使城乡统筹有一个良好的开端。
一、探索走好这条路子的重大意义
这条路子的提出，具有深厚的历史渊源。上世纪90年代初，以时任省委书记李长春同志为班长的省委提出，“围绕‘农’字上工业，上了工业促农业”，“工业、农业两篇文章一起做、两道难题一起解”，开始了工农业协调发展的探索。进入21世纪以后，以时任省委书记同志为班长的省委提出，要“推进工业化、城镇化，加快农业现代化”，并将其作为全面建设小康社会、实现中原崛起的基本途径。省第八次党代会以来，以时任省委书记徐光春同志为班长的省委提出，要走“在不牺牲不削弱农业的前提下大力推进工业化城镇化农业现代化的路子”。卢展工书记到河南工作以来，多次强调中原经济区建设要走“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的‘三化’协调科学发展路子”，并最终因此而推动中原经济区建设正式上升为国家战略。省第九次党代会提出的“两不三新”“三化”协调科学发展的路子，既是河南干部群众多年持续探索实践的重大成果，又是省委适应新的发展要求、把握发展规律作出的重大战略部署，充分体现了发展思路的持续和提升。探索走好这条路子，对于全面推进中原经济区建设、加快中原崛起河南振兴具有重大而深远的意义。
第一，这是从根本上破解发展难题的必然选择。我省面临的发展难题集中在“钱从哪里来、人往哪里去、粮食怎么保、民生怎么办”四个方面。钱从哪里来?从财力看，2011年，我省财政总收入占生产总值的比重仅为10.5％，比全国平均水平低11.4个百分点；人均财政总收入2718元，仅为全国的35％。从收人看，城镇居民人均可支配收入比全国低3615元，农民人均纯收入比全国低373元，分别居全国第20位和第16位。人往哪里去?我省每年城镇劳动力就业缺口达100万个左右，去年年底农村劳动力转移就业虽然已达到2465万人，但仍然至少有700多万的富余劳动力需要转移，并且已转移人员中有大量并未真正扎根城市、变为市民。粮食怎么保?我省粮食产量虽然已连续八年增产，但农业基础设施薄弱、防灾抗灾能力不强的问题仍然没有从根本上解决，种粮效益低，“产粮大县、财政穷县”的现象仍比较突出，实现5年后粮食生产能力达到1200亿斤、2020年达到1300亿斤的目标任务十分艰巨。民生怎么办?我省人均财政支出、人均教育经费、人均文化事业费、人均社会保障和就业支出、每千人医疗机构床位数等多项指标均居全国后列，保障和改善民生的投入力度与人民群众的期望还有很大差距。这四道难题，可以归结为发展水平偏低，但从根源上讲，都与我省农村人口多、农业比重大、保粮任务重紧密关联。实践充分证明，“三化”协调发展是符合河南实际的正确发展路子，只有走这条路子，才能逐步从根本上破解“三农”问题、破解四道难题。
第二，这是我省加快转变经济发展方式的具体实践。我省在发展水平总体偏低的同时，发展中不平衡、不协调、不可持续问题也相当突出，进人了只有加快转变经济发展方式才能加快发展、持续发展的关键时期。从城乡结构看，城镇化率低，城镇承载能力、辐射能力低，城乡二元分割体制依然存在；从三大需求来看，经济发展主要依赖投资的高速增长，消费贡献率和出口贡献率长期偏低；从三次产业结构看，农业比重偏大，工业多处于产业链前端和价值链低端，新兴产业发展不够、服务业发展滞后；从要素投入结构看，科技创新能力不强，土地、资源、环境等约束加剧。这些矛盾和问题，既是发展方式粗放的直接表现，又与“三化”水平低、发展不协调紧密相关。针对这些情况，只有探索走好“三化”协调科学发展路子，才能不断优化经济结构，加快转变经济发展方式。
第三，这是中原经济区建设的核心任务。我省作为人口大省、农业大省和新兴工业大省，是“中国的缩影”，又到了工业化、城镇化加快发展阶段，解决好“三化”协调发展问题具有典型性和代表性。总理今年3月来我省视察指导工作时指出，河南建设中原经济区，与其他省份有所不同的就是要实现“三化”协调、城乡协调，这是最大的特点，也最有意义、最有示范效应。探索走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化新型工业化新型农业现代化“三化”协调科学发展的路子，是“谋河南的事，解中国的题”，不仅是实现我省又好又快发展的内在要求，而且可以为全国同类地区推进现代化探索路子、积累经验。可以说，走好这条路子，是中原经济区建设的核心所在、希望所在，也是中原经济区上升为国家战略的价值所在、优势所在。
二、探索走好这条路子的基本要求
科学界定这条路子的基本要求，不仅是一个重大的理论问题，而且具有十分重要的现实意义。贯彻落实省第九次党代会精神，准确理解这条路子，要重点把握三个方面。
一是一个引领，就是以新型城镇化为引领。这是我省的一大创新，是核心任务的核心。所谓新型城镇化，就是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。确立以新型城镇化为引领，与我省基本省情相适应，与现阶段发展特征相适应，与我们面临的发展与转变两大任务相适应。从发展趋势看，一般来说，在现代化早期，工业化是现代化的第一推动力；现代化发展到更高阶段以后，城镇化就成为现代化的第一推动力。我省城镇化率已超过40％，城镇化经济社会发展中的综合性、全局性作用日益凸显，要求我们必须把城镇化摆在更加突出的位置。从我省实际看，“三农”问题突出是制约“三化”协调的最大症结。我省“三农”问题比全国任何地区都突出，城乡二元结构矛盾比其他省份更加凸显，强农保粮的任务十分繁重。人多地少是制约“三化”发展的最现实问题。我省人均耕地占有量仅为1.2亩，在不突破耕地红线的前提下，加快工业化城镇化面临着空间制约。解决土地供需矛盾，必须推进新型城镇化。河南农村居民点面积占整个城乡居民点及工矿用地3／4。如果通过新型城镇化建设，把目前农村占用土地的人均248平方米减少到200平方米，就可以腾出400多万亩，为增加耕地和建设用地拓展了空间。城镇化水平低是经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点。2011年我省城镇化率只有40.6％，低于全国平均水平10.7个
百分点，直接导致了城乡二元结构矛盾突出、扩大内需动力不足、三产发展滞后等问题。据估算，城镇化率每提高1个百分点，可拉动GDP增长1.5个百分点；每增加一个城镇人口，可带动10万元人民币的建设投资。未来五年，我省城镇化建设的目标是提高10个百分点，照此推算，将会有近1000万人进城，对GDP的总贡献率将达到15个百分点，拉动建设投资将高达1万亿元。这都对城镇化模式转变形成了巨大的倒逼压力，要求我们尽快创新城镇化发展思路和路径。从我省的实践看，推进新型城镇化有利于拓宽农村人口转移渠道，有效解决农村劳动力亟待转移与城镇承载能力不强的矛盾；有利于促进城乡一体化发展，改善农村生产生活条件，逐步解决城乡差距大、二元结构矛盾突出的问题；有利于推动农业规模化和组织化经营，提高农业劳动生产率和综合生产能力；有利于节约集约利用土地，解决建设用地刚性需求与保护耕地硬性约束的矛盾；有利于扩大内需，推动经济社会持续较快发展；有利于保护、发展农民群众的根本利益和现实利益。总之，确立以新型城镇化为引领，既有必然性、紧迫性，又有针对性、可行性。
二是“两不”前提，就是不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价。从农业和粮食看，近十多年来全球粮食一直处于紧平衡状态，我国粮食主产省不增反降，粮食调出省不多反少了。解决好一亿人口吃饭问题，同时为保障国家粮食安全作贡献，是我们必须担负的责任。从生态和环境看，我省人口多，人均资源占有量有限，人均水资源仅相当于全国人均的1／5；我省重工业、高耗能产业比重较大，节能减排和环境保护的任务很重，石油已消耗2／3，仅为上世纪80年代的一半，天然气已消耗一半以上，煤炭资源已从净出转为净入，按照目前开采速度铝钒土只够利用15年左右，为保小麦生产主要依靠的地下水已属超采状态，靠过度消耗资源和牺牲环境生态为代价获取快速发展的路子，我们不能走，也走不通。
三是“三新”协调，就是新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化协调发展。“三化”水平总体不高、协调性总体不强，是制约我省科学发展的深层次矛盾之一。只有把加快“三化”进程作为首要任务，把提高“三化”发展的协调性作为关键所在，坚持在发展中促协调、在协调中促发展，把加快“三化”进程与提高“三化”协调性有机结合起来，做到统筹兼顾，相得益彰，才能全面推进中原经济区建设、加快中原崛起河南振兴。
三、探索走好这条路子的主要任务
省第九次党代会明确提出，走好这条路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用。
第一，强化新型城镇化引领，统筹城乡发展、推进城乡一体。强化新型城镇化引领，主要是做到“三个突出、两个解决”，就是突出城乡统筹发展、城乡一体化发展的理念，突出为新型工业化、新型农业现代化服务，突出促进农民身份转变、生产方式和生活方式的转变，解决粮食怎么保、农民怎么办的问题。新型城镇化的“新”核心体现有两点：一方面“新”在城乡统筹、城乡一体上。马克思曾作出一个重大判断，就是“现代化的历史就是乡村城市化的历史”，点明了城镇化的本质。推进新型城镇化，必须把农村农民涵盖起来，把城镇化重心下移，更加重视县城、小城镇和新型农村社区建设，着力农村的城镇化，推进农民就地就近转移，促进城乡经济协调发展和基本公共服务均等化。同时，要发展壮大中原城市群，促进中心城市组团式发展，加快城市新区建设，积极培育中心商务区和特色商业区，不断提高以城带乡能力。另一方面“新”在城镇体系的丰富上。就是把新型农村社区纳入现代城镇体系。这是我省新型城镇化与以往城镇化道路最大的不同。新型农村社区是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。我省发展实践也证明了这一点。如，新乡县古固寨镇先后投入7670万元用于新型农村社区基础设施建设，把3个行政村、6个自然村进行撤并建成“祥和社区”，并对入住社区建房的农民办理城镇居民户口，让人驻社区的群众享受城乡统一的养老保险、城镇低保等城市居民待遇，促进了城乡一体化进程，不仅使广大农民群众的生产、生活方式发生了根本改变，也为当地建设用地指标节约土地4200多亩，实现了土地节约集约利用、工业产业集聚、农业规模经营、农民就近就业。必须坚持分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为，积极稳妥开展新型农村社区建设，加大政策支持力度，创新管理体制，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，把产业集聚、工业发展与农业农村发展衔接起来，让农民增收致富、得到更多实惠，缩小城乡差距。
第二，强化新型工业化主导，加快转型升级、提升支撑能力。新型工业化就是以科技含量高、信息化涵盖广、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥为主要内涵的工业化，在经济社会发展中具有决定性作用。推进新型工业化，要注重以下方面：一是推进工业化与信息化融合发展。这是新型工业化的灵魂，有利于充分利用信息技术推动产业结构升级，促进发展方式转变；有利于增强自主创新能力，提高企业核心竞争力和产业素质；有利于管理创新，提高生产效率和经营效率；有利于资源综合利用，提高节能环保水平；有利于发挥后发优势，实现快速发展。二是推进现代产业体系建设。把转型升级放在突出位置，坚持做大总量和优化结构并重，推动制造业与服务业融合、新兴科技与新兴产业融合，加快构建结构合理、特色鲜明、节能环保、竞争力强的现代产业体系。三是提高产业集聚水平。继续集中建设用地、环境总量、扶持资金等要素资源和政策资源，深入推进产业集聚区建设，充分发挥其在构建现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系中的载体作用。
第三，强化新型农业现代化基础作用，维护粮食安全、促进城乡繁荣。新型农业现代化是以粮食优质高产为前提，以绿色生态安全、集约化标准化组织化产业化程度高为主要标志，基础设施、机械装备、服务体系、科学技术和农民素质支撑有力的农业现代化。这是我省在立足实际、把握规律、顺应趋势的基础上，对新形势下做好“三农”工作做出的重大部署。推进新型农业现代化，一是要做好粮食这篇大文章，把促进粮食优质高产作为推进新型农业现代化的首要任务，推进粮食生产核心区建设，不断提高粮食综合生产能力。二是要把握好绿色生态安全这个基本要求，顺应人民群众对绿色生态安全的农产品需求日益迫切的要求，切实加强农产品质量安全监督管理，大力发展绿色、生态、安全的现代农业。三是要抓好农业生产集约化、标准化、组织化、产业化这个关键，积极稳妥推进土地流转，大力发展农民专业合作组织，健全农业社会化服务体系，发展壮大农业产业化龙头企业，推进农业科技创新和推广，在农业发展方式转变上不断取得新进展。四是要建好支撑体系这个系统工程，全面加强农业基础设施、机械装备、服务体系、科学技术建设和农民素质建设。
关键词：城乡 居民收入差距 户籍制度 对策
一、我国城乡居民收入差距问题的现状分析
改革开放以来，我国经济得到了快速发展，人民生活水平有了很大提高，但伴随着城市与农村居民的收入水平的绝对增长，我国城乡居民之间的收入差距过大问题一直存在。虽然最近几年，随着国家一些政策的出台，农村居民收入增长速度加快，城乡居民收入差距有所降低，如城乡居民人均收入比由2007年的3.33减小到2011年的3.13，但不可否认的是，我国城乡居民收入差距仍然处于一个较高的水平，它严重影响到我国的经济发展和社会稳定，成为摆在我国前进道路上的一个巨大障碍。
二、我国城乡居民收入差距过大的不利影响
城乡居民收入差距过大，会阻碍我国经济的发展，造成社会动荡不安。在此，主要阐述城乡收入差距过大对我国经济的不利影响。
1.不利于增加国内消费
根据凯恩斯的“边际消费倾向递减规律”，城市居民随着收入的增加，边际消费减少，尤其是耐用品需求的基本饱和，出现了消费疲软的现象，其消费水平在提高到一定程度上时会趋于稳定，会把多出来的财富转化为储蓄；而农村居民虽然在低收入水平下具有较高的消费倾向，但由于总体收入水平不高导致购买力不足，阻碍了消费的增长。由于收入分配不均，社会整体消费倾向较低，这会导致有效需求不足，不利于增加国内消费。
2.不利于我国经济结构尤其是需求结构的调整
在城乡居民收入差距扩大的情况下，农民没有生产积极性，会导致以农业为主的第一产业的萎缩，进而会导致以农产品等为主要原料的工业和后工业也会随之萎缩，从而社会总产出会下降，导致物价上涨。这将会是一个恶性循环，会进一步导致收入差距，使得那些收入比较低的行业进一步受挫，而那些依赖这些低收入行业的其它行业会受到进一步的冲击，最终会导致整个社会经济结构的崩溃，给社会带来很严重的后果。
城乡居民收入差距大是阻碍我国经济结构和需求结构调整的一个主要因素。我国投资率过高，世界平均水平为20%左右，而我国在40%左右，由此导致我国投资拉动力度过大，消费拉动作用较小，而且，在消费不足的情况下，进一步的投资会进一步加剧产能过剩，进而阻碍经济持续发展的进程。
3.不利于我国经济的可持续发展。
收入差距过大会导致有效需求不足，阻碍经济的持续发展。近年来，居民消费在GDP中占的比例持续下降，而社会投资占GDP的比重却持续上升。然后本质上消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，GDP增长的的后劲会不足。而追根溯源，消费比例持续下降的原因是利益差距的过度扩大，从而导致总体消费水平不高，影响我国经济的可持续发展。
三、我国城乡居民收入差距过大的原因分析
1.国家政策方面的原因
建国之后，国家政策一度向城市倾斜，这些政策在为城市发展提供动力的同时造成了城乡的发展差距，这是城乡居民收入差距大的主要原因。
1.1使城乡分割的户籍制度。在市场机制作用下，资本会自动流向所获效益大的城市，然而城乡分割的户籍制度迫使农村剩余劳动力滞留在农村。城市工业发展迅速，其规模不断扩大，从而对劳动力的需求也不断增加，然而城乡分割的户籍制度限制了农村剩余劳动力流向城市，这样，城市居民能普遍就业，且工资不断上涨，而农村有大部分居民处于隐形失业状态，即除了农忙季节其余时间都赋闲在家。城乡分割的户籍制度在使城市居民获得较高收入的同时限制了农民增收，拉大了城乡居民收入差距。
1.2国家采取了二元化的工业发展政策，即从农业发展中抽取资金以支持城市工业发展，如建国初期实行的工农业产品价格“剪刀差”以及低价出口农产品以进口先进的工业设备。
1.3国家对城乡的财政投入差距较大。首先，政府为城市提供了很多基础设施建设，城市居民不用承担公共物品开支且能享受到公共物品所带来的便利，而农村居民需要自己承担一部分公共物品开支且公共物品不齐全。其次，由于农产品的独特性质，需求弹性小，但经济价值不高，而且很容易受自然灾害的影响，在世界上，无论发达或者发展中国家，都会对农业有很大的扶持。而我国对农业的扶持力度和保护力度明显比较低。
2.城乡教育和就业制度差异，导致城乡居民收入差距扩大
城乡教育水平的差异导致了城乡居民人力资本差异。我国在农村的教育投资明显不足，农村居民受教育程度不高，教育落后导致农村居民知识贫乏，思想观念落后，总体素质普遍偏低。相反，城市教育投资高，教学设施完备，有良好的教育环境和条件，受教育程度高的城市居民其总体素质普遍较高。在知识经济时代，个人素质较低的农村居民其收入会明显低于个人素质高的城市居民。更为重要的是，农村投资培养出来的高素质人才很大一部分是留在城市，这对农村是极大的损失，无疑拉大了城乡居民收入差距。
另一方面，我国劳动力相对过剩，企业对来自农村的劳动者采取歧视性待遇。农村劳动者相对于城市劳动者来说在求职时会处于劣势地位，只能从事一些低报酬且城市劳动者不愿意从事的职业。不仅如此，农村劳动者的工资增长幅度也远不如城市劳动者，还会被拖欠工资。所以，农村居民其工资性收入远远低于城镇居民。就业方面的差距也导致了城乡居民收入差距扩大。
3.城乡不公平的社会保障制度强化了城乡居民收入差距
我国目前的社会保障制度很不完善，虽然国家在城镇逐步建立了以养老保险、医疗保险、失业保险等为主要内容的社会保障体系，但在农村，不仅社会保障覆盖面窄，而且保障水平偏低，社会保障体系很不健全。前面提到，城镇居民的第二大收入来源就是转移性收入。2011年城镇居民人均转移性收入为5708.58元，占人均总收入的23.80%，这源于城镇健全的社会保障体系，而与此相对应的是，2011年农村居民人均转移性收入仅为563.32元，占人均纯收入的8.07%。由此可见，不公平的社会保障制度加大了城乡居民收入差距。
四、缩小我国城乡居民收入差距的政策建议
1.改革城乡分割的户籍制度，并完善相关法律制度以保障农民工权益
要改革城乡分割的户籍制度，打破户籍制度对农村劳动力流向城市的限制，建立城乡统一的劳动力市场，使农民往第二和第三产业转移。另外，完善劳动法相关法律制度，建立专门代表农民工利益的农民工会，提高农民工的社会地位，就拖欠工资和歧视待遇与雇主进行交涉，为农民工争取应有的权益。
2.推进农业产业化、农村工业化建设
如今，我国城市取得了较快发展，工业化也有了很好的基础，应当将发展的重心移到农村。鼓励城市企业尤其是那些劳动密集型和自然品深加工型企业转移到农村，以推进农村工业化、产业化建设。城市企业转移到农村，不仅可以充分吸收农村的剩余劳动力，提高农村居民的工资性收入，而且农产品深加工型企业可以推进农业产业化建设，提高农产品的附加值，增强农业综合生产能力。另外，工业的发展会带动其他产业的发展，形成一条产业链，健全农村市场，共同推动农村经济的发展。
3.加大农村教育投入，提高农村教育水平
要切实提高农村居民收入，必须真正提高农村居民自身能力，因此，首先政府应增加对农村的教育投入。教育是民族振兴和社会进步的基石，同时是经济发展的基础，教育落后是农村地区经济落后不可忽视的一个重要原因。在我国很多农村地区，九年义务教育并没有得到充分普及，由此可见我国农村地区的教育投资远远不足。国家应加大对农村教育的投资力度和强度，提高农村教师的工资水平和福利，这样才能吸引优秀教师来到农村，提高农村学校的师资水平。其次，要鼓励从农村走出去的大学生回到家乡，为建设新农村献言献策，贡献一份力。最后，要加强对农村居民的职业技能培训，引导农村居民充分利用先进知识和技术，提高自身能力，获取更高的收入。
4.健全农村社会保障体系
健全的社会保障体系能够调节收入分配，为此应当建立起城乡统一的社会保障体系，加大社会保障覆盖力度，提高社会保障水平。一方面，要拓宽农村社会保障资金来源，并保证资金专用，不得被挪作他用；另一方面，要在农村建立起完善的以医疗保险、养老保险、失业保险等为主要内容的社会保障体系。
5.综合调控手段
在实际应用方面，还可以采取调节税收、加大对非常态高收入阶层收入的监管、对低收入者实施保护扶持政策、加快西部开发和中部崛起战略的步伐、加强对农业和农村经济结构战略性调整、增加对农业和农村基础设施的投入力度等措施。要想减小城乡居民收入，必须综合各个方面各个因素，多管齐下，并且在人们心中树立足够的信心，让人们看到共同富裕的美好未来。
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