时间：2023-08-14 17:25:57
构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的重大战略思想。正确处理人民内部矛盾，及时化解社会矛盾纠纷，是维护社会和谐稳定紧迫而重大的任务。中共青海省委、省政府高度重视化解社会矛盾和纠纷工作，把建立矛盾纠纷大调解的体制机制当作建设社会主义和谐社会的重要大事来抓。对新时期经济和社会发展过程中各类矛盾纠纷的特点，用大调解促进大和谐、推动大发展。全面构建党委、政府统一领导，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解相互协调配合的大调解工作体系，有力地维护了藏区、地震灾区和全省社会稳定。青海省根据自身实际，在创新的前提下，在大调解工作机制实践探索基础上，充分借鉴域内外有益经验，完善和推进符合青海省实际的大调解体制机制，促进青海省和谐社会建设。
一、青海省社会矛盾纠纷的现状、特点和原因分析
实施西部大开发战略十多来，青海省作为西北地区重要的省份，在经济实力大幅提升的同时，各项社会建设有序展开，人民生活明显改善，是青海财政收入增长最快、财政实力显著增强、支持经济社会发展能力明显提升的十年。全省财力总量由58亿元预计增加到580亿元，增长9倍。然而，这十多年也是社会矛盾凸显的十多年。通过调研，我们了解到，我省社会矛盾在近十年主要表现在以下几个方面。
第一、社会矛盾纠纷表现为突发性、隐蔽性和反复性，同时表现为主体多元化，客体复杂化。我省在经济利益格局不断调整，整个社会心态深刻变化中，使社会矛盾纠纷的触发点增多，其中涉及群众切身利益的社会矛盾纠纷尤为突出。随着青海省市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。因经济体制的深刻变革，矛盾纠纷已由过去的仅限于公民与公民间的纠纷，发展为公民与公民之间、公民与基层行政村(居)、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等。矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，矛盾纠纷的主体呈现了多元化。同时，因各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致了社会矛盾纠纷内容的复杂化。社会矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，生成过程复杂，导致的后果严重。矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼此消长的渐进过程中，还关联了诸多不确定因素，矛盾纠纷的后果不是涉及一个或几个人的利益，而是牵扯众多当事人的利益，解决矛盾纠纷的方法也已不再简单化。从而增加了当前社会矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。
第二、当事人寻求解决矛盾纠纷的方式呈现激烈化，形成群体性事件。矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾纠纷出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没有能在有关基层部门得到及时公正合理地解决。当事人往往采取一些过激甚至违法手段，迫使有关部门解决问题。具体表现为，在农村牧区，由于一些基层行政组织不依法办事而引起的土地、山林、荒山、荒地、草山承包、农民负担、不当集资收费等纠纷，众多农牧民成为纠纷当事人；在企业改制中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；在企地纠纷中，因利益冲突，厂矿企业与驻地周围有关群众成了纠纷当事人；在金融兑付、城市房屋拆迁等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人；根据青海省民政厅的介绍，近年来，随着军队安置政策的改革调整，引起部分复转干部的攀比心理和群体上访事件：因社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，因处理不当而引发群体性事件。
第三、社会矛盾纠纷的类型多样化和总量扩大化。一方面从矛盾纠纷的法律性质来看，社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、草山承包、农牧民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、矿山生产安全事故、企业侵权、房屋拆迁和退役、复转干部的集体上访等方面的众多新型社会矛盾纠纷，正是这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。另一方面，在基层农村和城镇两大区域，随着农业产业结构的调整和以农牧民为主体乡(村)企业的蓬勃发展，以及城乡、内外经济交流的日益频繁，各类矛盾纠纷的总量呈上升趋势，涉及到的当事人大量增多。自1990年以来，青海省各级人民调解组织调处的纠纷总数不断增长，人民法院立案审理的民事、经济、行政案件也在增长，根据青海省高院的统计，民事诉讼案件受理案件连续三年以2％的速度递增。
青海省新时期社会矛盾纠纷呈现以上特点，有其深刻政治经济根源和整个社会的大背景，形成的原因是多方面的。主要表现在以下几个方面。
第一，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。新时期，青海省的经济实力有了一定的增强，但生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变。我省的社会主义市场经济体制初步建立，但影响发展的体制机制障碍依然存在。我省人民生活有了提高，但收入分配差距拉大，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大。协调发展取得显著成绩，但农牧业基础薄弱、发展滞后，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。
第二，某些人谋取经济利益意识过于强大。改革开放给广大人民群众创造了解放思想的契机，给广大人民群众的思想以很大冲击和震撼，使他们在思想上获得了前所未有的解放，青海广大人民群众也不例外。尤其是为了实现“经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美”的西部大开发的二十字目标，我省各级领导全力以赴抓经济，全省人民奔小康，特别是以土地承包、草场承包为重点的农村牧区经济体制改革和以企业改制为重点的城镇经济体制改革，使许多人获得了巨大的收益。从而使得单位和个人将谋取经济利益最大化作为唯一目的，导致出现了一系列违法乱纪情况出现。
民事盗窃和刑事盗窃是两个性质完全不同的盗窃，其法律责任也不相同。现实生活中，许多司法人员并不清晰二者的认定与区分，常常将普通的经济纠纷或民事纠纷即民事盗窃作为刑事犯罪来处理，极大损害了法律的正义性，也造成了冤假错案，研究并分清二者的区别存在重要的理论和现实意义。
民事盗窃在形式上也具备实施盗窃的行为要件，和刑事盗窃的外观十分相似，一般具有如下几个特征：（1）行盗人与被盗者之间存在矛盾或纠纷关系；（2）矛盾或纠纷没有得到妥善解决；（3）不满意一方采取了秘密手段窃取了对方的财产：（4）行窃人往往留有真实姓名或事后不隐瞒“盗窃”事实；（5）行窃人的目的并不是为了占有被“窃”财物，而是为了促使对方解决纠纷，实现保护自己的目的[1]。但是，民事盗窃和刑事盗窃的区分，仅靠上述特征还不足以认识，需要进一步澄清以下几个问题。
一、民事、经济和行政纠纷或矛盾的范围存在限制
民事盗窃的缘起必须是基于民事或经济、行政纠纷，而不是一切矛盾或纠纷。例如当事人之间存在债权、投资、合伙、入股、委托、酬金等民事纠纷，一方当事人为索要认为应得的本金、利息，或利润或应得其他财产而采用了盗窃手段，以逼迫另一方当事人履行义务，承担责任；或者直接将所盗之财物处置或占为己有，以充抵其认为另一方当事人不交付的应属自己的财产或金额。除此之外，各种民事侵权行为，包括对一方当事人财产权和人身权的侵害，在纠纷形成未解决之前，有当事人不通过诉讼或其他正式渠道，而采用秘密窃取这种私力救济方式来补偿受损的权益。这些当事人的盗窃行为虽不具有形式上的合法性，但不具备恶意占有他人财产归自己所有的主观目的，而是通过盗窃这种特殊方式来迫使对方履行义务或承担责任，以恢复自己的财产或弥补自己的损失。换言之，当事人实施的盗窃是基于自己认为这些财产或者相当于盗窃财产的金额应当属于自己。这类因民事矛盾引起，行为没有刑法上的盗窃故意，无疑应当纳入民事盗窃范围，不能作为犯罪处理。除此之外，在行政诉讼中的当事人之间也会引起民事赔偿，返还原物之纠纷。如原告遭受被告人人身侵犯，而行政机关不追究其责任，在行政诉讼过程中，侵害方被作为第三人出现。原告和第三人之间因侵权赔偿而采取了秘密盗窃的私力救济方式。另外，原告和被诉的行政机关也会发生这种事情。因行政机关拒不承担责任，原告在诉讼之前或诉讼中采用盗窃相逼的手段，从而引发类似刑事盗窃的民事纠纷。但是不能把当事人之间所有的矛盾都看做民事纠纷、行政纠纷，从而逃避法律的处罚。例如当事人之间因互相谩骂引起的矛盾，因竞争关系引起的矛盾，因感情引起的矛盾，不存在财产纠葛的矛盾等，一旦实施了盗窃，就应作为犯罪处理，不能以此来推脱刑事上的责任。在区分民事盗窃和刑事盗窃时必须首先界定当事人之间有无矛盾，什么样的矛盾，是否真正的经济纠纷或行政纠纷，而不能任凭当事人陈述有矛盾而统归于民事盗窃。对于不能归于经济纠纷或行政纠纷，没有财产纠葛的矛盾，应当不折不扣地按照刑事盗窃依法追究刑事责任。可见，作为民事盗窃基础和前提的民事、经济和行政纠纷或矛盾的范围必须有所限制。
二、如何认定民事、经济或行政纠纷
当事人之间存在合伙、入股、借款等书面的协议及有关机关处理纠纷时做出的法律文书，当然可以认定民事、经济或行政纠的存在。但生活中当事人之间的民商事行为并不能都是书面形式的。很多情况下，并没有书面约定而仅是口头协议。在发生盗窃后，一方认为是民事盗窃，另一方则称刑事盗窃，要追究其刑事责任。根据最高院贯彻执行《民法通则》若干问题意见第50条规定，当事人之间没有书面合伙协议，又未经工商行政管理部门核准登记，但具备合伙的其他条件，又有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，人民法院可以认定为合伙关系。最高院的这一规定，是法院认定口头民事合伙当事人之间具体法律关系的依据，但在民事纠纷引起的盗窃中，公安机关是否也应将民事纠纷存在的证明义务放到如此之高，统一适用两个以上无利害关系人证明的条件，值得探讨。
有这样一则案例。某甲和某乙在外地打工时认识，并成为朋友，某甲邀请某乙到自己所在县城合伙做电脑游戏生意，乙遂通过汇款和当面交付方式陆续支付甲人民币5 000余元用于合伙购置电脑、租房等。二人共购置组装电脑5台，二人之间基于信任没有书面合伙协议。由于乙对甲县不熟，对外租房和雇工由甲负责。二人共同经营三月有余，乙又陆续支出各
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种费用 余元，因生意不好，乙提出退伙退钱。甲不同意，当乙因故外出重回到甲县城时，发现甲已卖掉一台电脑。于是，某天凌晨，乘甲在屋睡觉之际（二人同居一屋），乙搬走三台电脑拉回自己家中。甲发现后和乙通话，乙证实此事。甲于是报案，经评估三台电脑价值 余元，甲县按盗窃罪立案并侦查终结移交审查起诉。乙辩称的合伙投资因没有书面协议甲予以否认，侦查机关取得了甲和乙之间关于汇款的短信记录，也调取了乙前女友关于甲、乙二人是合伙关系的证词，甲和二位雇员则证明不是合伙，是雇佣乙，但甲承认欠乙 元钱，和乙之间仅是借款关系。从上述事实来看，如果按照最高院民事口头合伙的条件，则作为盗窃立案，追究乙刑事责任没有错误。但如此侦办此案，又确有疑点，存在一系列合理怀疑，会将事实真相掩盖，冤及无辜。毕竟，乙前女友证明合伙关系的证据存在，甲也至少认可借款关系。侦查机关仅凭乙前女友证据证明力弱，盗窃三台电脑价值远大于 元借款为由请求审查起诉是不妥当的。
我们说本案民事合伙的证据虽有不足，但认定民事纠纷存在证据是充分的，证明民事纠纷存在和证明民事合伙存在并不能要求相同的证明条件，二者必须区别对待。对于民事盗窃而言，只要有一定证据证明确有正当的民事纠纷或行政纠纷存在即可，甚至不需要优势证据。因为只要有民事纠纷，其民事纠纷如何解决各方证据如何支持自己的主张，就由法院来负责处理，证明不充分的承担不利的法律后果即可。刑事侦查机关不负责也无须要求有关当事人必须提供优势的充足的证据证明经济纠纷中各方的具体法律关系和权利义务的多少。本案中侦查机关已经取得了乙前女友关于合伙关系的证词，这些证据就足够说明经济纠纷的存在，故应将本案撤销按民事盗窃对待。 三、盗窃的数额与纠纷的数额对盗窃的性质有一定影响
盗窃罪主要是被害人的财产利益遭受非法侵害。一般来说，如果犯罪嫌疑人所有窃取的数额与双方经济纠纷的数额基本一致，则属于作为债权人的犯罪嫌疑人以非法手段索取自己的合法财产利益，不能认定为盗窃罪；如果行为人所盗财物价值比所存债权数额略大一些，但其目的只是为了抵折债权，则不宜作犯罪处理；如果所盗财物价值高于所存债权数额并且相差很大的，则应当追究刑事责任。当然，所盗数额接近或略高于债权数额，无甚争议，关键在于所盗财物数额远高于债权数额时如何认定,是不是一定就应作犯罪处理呢?这里，罪与非罪的认定应着重考察行为人主观方面，具体问题具体分析。如果行为人盗取了高于债权数额的财产，且通知了被害人，或者行为人事后、事前向公安机关及其他部门作了报告，且有证据证明行为人的目的在于抵押，迫使被害人承担责任，则无论数额多高，都应认定为民事盗窃；如果行为人盗取了远高于债权数额的财产，但行为人当时并不知道所盗财产的实际价值，或者认为所盗财产的实际价值和债权数额相当，行为人认为所盗财产可以抵充或抵押债权数额，事后经过评估，财产价值远高于债权数额，由于行为人主观上不明知，因此，也不宜作为刑事盗窃来处理。易言之，当所盗数额与纠纷的数额有较高差别时，民事盗窃与刑事盗窃的区分应以行为人主观认识为准，而不能依据事后财产评估。
四、民事盗窃向刑事盗窃的转化
如果基于经济纠纷或行政纠纷而实施了盗窃，而且被认定为民事盗窃不作为犯罪处理。那么，在受害人履行了相关义务，承担了民事责任后，行为人仍不返还所占有的财物，表显为一种恶意仍然或继续占有，这种情况下，认定民事盗窃的前提经济纠纷或行政纠纷已经消失，继续非法占有秘密窃来的财物该如何定性呢？是不是原先的民事盗窃已经转化为刑事盗窃？一般来说，民事盗窃事后能否转化为刑事盗窃关键要看行为人的这种故意是事前的，还是事后的。如果行为人事前就由蓄意通过秘密窃取被害人财物手段致使被害人偿还债权数额后，再恶意占有被害人财产不返还，那么，行为人盗取被害人财产就意图非法占有，这就符合盗窃罪的主观方面，应作为犯罪处理。相反，如果行为人继续占有所盗财物的故意是被害人承担民事责任以后才产生，则不能转化为刑事盗窃，而构成一种新的民事侵权，由当事人通过民事诉讼途径寻求解决。
五、作为民事纠纷或矛盾引起的盗窃，在量刑上应和普通盗窃相区别
社会稳定是社会和谐的前提和基础，没有社会稳定，构建和谐社会就无从谈起。多年来，人民调解制度以其自愿协商性、程序简易性和成本低廉性而深受人民群众的欢迎，在调处矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥了重要的作用。然而，随着改革开放的不断深入，社会矛盾层出不穷，大量新情况、新问题不断涌现，新时期人民调解工作如何适应改革发展大局的需要，如何按照科学发展观的要求实现全面协调、可持续发展，如何进一步发挥“第一道防线”的作用，为创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境作出新的贡献，这些都亟待我们去深入思考和仔细探究。最近，我们深入各县（市、区）及部分乡镇就全市加强人民调解化解矛盾纠纷促进社会和谐稳定情况进行了调研，现将有关情况综述如下：
一、我市人民调解工作的现状和主要成效
近几年来，我市通过加强人民调解规范化建设，强化矛盾纠纷排查调处，坚持排查在前，防范在先，在预防和化解民间纠纷、群体性突发事件中，较好地发挥了“第一道防线”的作用，为维护社会稳定，促进社会和谐作出了重要贡献。
（一）人民调解预防、减少和化解了大量社会矛盾纠纷。全市人民调解组织坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的工作方针，遵循“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”的“四前工作法”，大力开展“调解矛盾纠纷，创建平安*”和“矛盾纠纷调解年”活动，及时有效地排查化解和预防减少了大量民间矛盾纠纷。全市人民调解组织每年平均调解各种纠纷一万余件，成功率在98%以上。据统计,20*年一季度全市人民调解组织共调处各类矛盾纠纷1853起,调处成功1833起,成功率达98.9%。其中，防止民间纠纷引起群体械斗33起，涉及670人；避免群体上访22起，涉及224人；防止民间纠纷转化为刑事案件8件。20*年1月，*区*镇*村两个组的村民为争鑫源矿业运输权发生纠纷，将运矿车停在矿口主要运输道路上，使矿方采矿运输工作停滞，同时致使矿业工人无工可做而与当地村民又发生冲突，双方手持铁棒对峙，群体械斗一触即发。镇里接报后，立即组织司法所、综治办和派出所人员火速赶到现场，一方面做好双方的疏导工作，避免矛盾升级；另一方面组织村民代表和矿方代表协商调处。经过4个多小时的调处，双方终于达成了调解协议，避免了一起群体械斗的发生，维护了正常的经济环境。20*年3月，永州市蓝山县新墟镇一妇女邹某在*县城关镇一房东李某家突然死亡，几十名死者亲属情绪非常激动与房东李某发生争执，并到*县城关司法所报案，要求追究李某责任，并扬言如果处理不好就扣押*来住蓝山的车辆。司法所的同志意识到情况紧急，迅速将情况上报镇里和县司法局。镇里立组织纠纷协调处理小组奔赴现场维护秩序并深入调查情况，同时通知法医验尸确定死因，并联系蓝山县新墟镇干部一起到*县城关司法所共同处理。经法医鉴定，邹某属正常死亡。调查中发现，邹某与李某同居生活了两年。事实清楚后，城关司法所召集纠纷双方进行调解，经过多方努力，双方达成调解协议，一起跨市、县的突发性纠纷得以圆满解决。由于防范机制不断健全，全市民间纠纷发生率近几年来呈下降趋势。统计数字表明，20*年全市共排查出各种矛盾纠纷14830起，20*年为11350起，20*年为8992起，20*年比20*年下降了23.5%，20*年比20*年下降了20.8%。人民调解把大量社会矛盾纠纷解决在萌芽状态和基层，大大减少了量、诉讼量和可能发生的违法犯罪、群体斗殴事件，成为党委、政府化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定的“第一道防线”。我市的人民调解经验在20*年4月9日《湖南日报》头版头条进行了报道。
（二）人民调解组织、队伍、制度建设逐步健全。目前全市建立了县、乡、村、组、联户五级人民调解组织，共有各类人民调解组织3661个。其中县（市、区）人民调解工作领导小组11个，乡镇（街道）调委会257个，村民调委会2974个，社区调委会2*个，厂矿、企业及各类专门调委会212个；有人民调解员1.3万人，义务调解员和纠纷信息员3.8万人，并在乡镇、村人民调解委员会设立了调解庭（室）。各乡镇成立了以司法所、公安派出所和人民调解委员会为主，国土所、林业站和水管站等有关职能部门参加的联合调解委员会，构筑了多层次、多形式、全方位，遍布城乡、厂矿企业的人民调解组织网络，形成了“大调解”的工作格局。人民调解委员会基本实现“六统一”（标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书统一）和“五有”（有标识牌、有办公场所、有印章、有调解回访记录、有统计台帐。建立健全了目标管理、持证上岗、纠纷登记、统计、文书档案管理等十多项管理制度；实行纠纷情报信息月报制、重大疑难纠纷报告制度、跨地域联谊联调制度、定期排查和专项排查等制度；加强了联络互访机制、矛盾纠纷预防机制、矛盾纠纷排查机制、矛盾纠纷调处机制、人民调解工作保障机制、人民调解工作督办机制等矛盾纠纷排查调处长效机制。基本形成了管理有章程，考核有标准，办事有程序，监督有依据的人民调解工作机制，有力地推动了全市人民调解工作规范有序发展，提升了人民调解的社会公信力。
（三）人民调解工作机制不断创新，工作领域逐步拓展。为了有效整合和强化化调解职能，目前全市各县（市、区）均结合实际逐步建立了以人民调解为基础和依托，人民调解与司法调解、行政调解有效衔接配合的“三调联动”工作机制。*区成立了三调解联动工作领导小组，办公室设在区司法局，具体履行牵头、协调、督办、考核、问责等10项工作职责，并配备流动调解车一台，设立“流动调解庭”，建立了由“一个三调联动班子、一套规范工作机制、一支综合调解队伍、一台流动调解专用车、一条人民调解热线”“五个一”构成的矛盾纠纷调解工作机制。将人民调解贯穿于民事案件的诉前、诉中、诉后各个阶段，明确了与行政调解对接工作范围。对重大疑难纠纷和跨区域、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，由办公室指派相关成员单位抽调精干力量组成“流动调解庭”，赶赴纠纷现场进行集中调解。*市对涉及有关人身、财产权益的民间纠纷和简易经济纠纷到法院的，由法院妥善引导当事人选择人民调解的方式解决纠纷。*、*还积极在城区派出所设立调解室，由司法所、法律服务所派人到调解室值班，配合派出所现场调解纠纷或受理派出所移交的当事人申请调解的民事纠纷，实现了人民调解与治安调解的优势互补。*、*在城区派出所设立调解室，实现了人民调解与治安调解的优势互补。临武县在交警大队设立调解室，有效调处因交通事故引发的纠纷。汝城县分别在县法院、公安局、司法局设立了司法调解协调中心、治安调解协调中心和人民调解协调中心。安仁、桂阳、*、*等司法局通过“三调联动”，会同相关职能部门成功化解了多起疑难纠纷和群体性纠纷。20*年1月，同新建材市场一门面的产业主曹某一纸诉状将租赁其门面的江某告上法庭。在此之前，双方因门面归还时间产生分岐发生打斗，都被公安机关治安处罚过，双方积怨较深。*区三调联动工作办公室获知这一信息后，主动介入调处，经过几个回合的协商调解，双方终于达成协议握手言和，既减少了当事人的诉累，又消除了当事人的积怨。据统计，*区自流动调解庭成立以来，共组织和参与调处重大矛盾纠纷79起，调处成功77起，其中成功调处跨区县边界纠纷36起。
二、对当前我市主要社会矛盾纠纷的简要分析
随着改革开放的日益深化和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益冲突和磨擦不断出现，不断发生，涉法问题越来越突出，组织化倾向比较明显，影响了正常的社会生产生活秩序，对社会稳定形成较大的压力。我市人民调解工作面临一些新情况、新问题，主要表现在：
（一）矛盾纠纷诱因复杂、类型多，矛盾纠纷主体呈多元化。过去调解矛盾纠纷集中在婚姻家庭、宅基地、邻里、债务等方面，诱因相对简单，只要及时调处，一般都能化解平息，对社会危害不大，已经不再是民间主要矛盾纠纷。而当前的人民内部矛盾纠纷大多与当地经济发展、宏观调控、产业结构调整等因素有关，涉及征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、矿产资源、企业改制、村务管理、土地承包、职工下岗、干部待遇、复员军人就业和党群干群关系等引发的矛盾纠纷不断增加。从矛盾纠纷的主体来看，过去以单一的自然人之间的矛盾纠纷居多，现在矛盾纠纷的主体涉及企业、社会团体，甚至涉及到政府部门。
（二）突发性纠纷增多，易发群体性纠纷。新时期的人民内部矛盾纠纷的发生绝大多数与经济利益有关，如拆迁安置、征地补偿、企业改制纠纷等。为了尽快解决问题，矛盾纠纷当事人往往给对方施加压力，或借助媒体将矛盾纠纷社会化、公开化，使矛盾纠纷更为复杂。有的矛盾纠纷当事人甚至抱着“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误想法，动辄越级上访、甚至到当地政府“闹事”，试图通过“闹事”来引起政府的重视，以求问题的解决。一些地方群体性纠纷参与人数动辄数十人，甚至上百人，而且组织化倾向比较明显，甚至有的群体性纠纷事件，背后有组织者操纵指使，事前和事中都有较为严密的组织领导和周密的行动计划。统计数字表明，全市公民与法人和其他组织因利益引发的群体性纠纷发生率逐年上升，20*年度为19.7%，20*年度为21.5%，20*年一季度达到了28.3%。
（三）矛盾纠纷调解难度大，反复性强。随着人民群众的法制观念和法律知识水平提高，无理取闹或无原则纠缠的现象减少了。现在，矛盾纠纷主要趋向是自我保护和维护自身权益，矛盾纠纷的内容由简单趋向复杂。有的历史遗留问题，有的群体性纠纷往往与少数人行为偏激违法纠缠在一起，在有关部门处理之后，由于个别别有用心的人从中作祟、唆使，导致纷争再起。一些跨行业、跨部门、跨地区的纠纷不断增多，解决起来难度很大。
以上特点说明，矛盾纠纷中出现的新情况、新问题对人民调解工作造成了很大的冲击，调解工作的内容增多，涉及面更广，工作的难度增大，因此需要更加重视和采取切实措施强化人民调解工作。
三、当前我市人民调解工作存在的主要问题及成因
我市人民调解工作总的情况是好的，在化解矛盾纠纷、维护人民群众合法权益、促进社会稳定和谐发展中发挥了重要作用。然而，新形势的发展对人民调解工作提出了新的更高的要求，通过对各县（市、区）和部分乡镇的走访调查发现，我市人民调解工作在有些方面表现出明显的不适应，实践中暴露出的一些问题制约了人民调解工作的发展及其职能的发挥。
（一）一些地方对人民调解工作重视不够，认识不足。一是有的基层领导认为人民调解“职能软”，可有可无，对人民调解在化解矛盾纠纷上的作用持怀疑态度，未能把人民调解工作提上党委、政府工作的重要议事日程，重治理，轻防范，从而对人民调解工作重视不够，支持不力，舍不得投入；二是对人民调解工作宣传少，致使调解的作用与社会大众的认知程度不相符合；三是一些地方各有关部门没有形成共同参与、齐抓共管的局面，对人民调解工作支持配合不到位。人民调解组织在调解纠纷过程中，要求有关部门给予配合和参与时，存在着回避的现象，调解人员孤军作战，无法处理涉及面广的复杂矛盾纠纷。
（二）人民调解工作缺乏必要的保障。一是组织保障不到位。由于受利益驱动，在涉及基层政府、集体经济组织与群众之间的利益之争，甚至涉及到一些政策的贯彻执行时，一些基层组织的硬性干预，损害了人民调解的中立性质。二是经费保障不到位。有些乡镇（街道）没有将人民调解委员会工作经费纳入乡镇（街道）财政预算，或虽列入预算却不能做到专款专用。村居（社区）调委会的经费更是没处落实。这样既不利于人民调解工作的开展、不利于纠纷的及时妥善解决，也不利于调动广大调解员的工作积极性。经济条件相对好些的村，调解主任有一定的工资性补助，但经济较差的村，调解主任连工资性补助都不能很好地落实，更不能保障其为调处纠纷而支出的费用。
（三）调解人员的法律素质和调解技能有待提高。新形势下，人民调解工作的难度越来越大，加之人民调解协议与民事诉讼相衔接后，调解的程序、文书等规范性要求不断提高，因此对调解员的综合素质及调解技能的要求也越来越高。而我市人民调解员队伍素质、技能与新形势的要求相比还有一定的差距。一是一些地方在产生人民调解员时，只注重个人的品德和威望，忽视文化素质和专业技能，造成队伍年龄老化，结构不合理，调解员文化程度普遍不高，特别是村、居（社区）调解员文化程度明显偏低。二是教育培训力度不够大，大多数调解员，特别是村（社区）调解组织中的调解员没有经过较系统的法律知识学习，专业知识欠缺，在工作中难以做到依法调解。三是一些有一定文化程度和法律知识的年轻调解员因缺少基层工作经验，面对一些较疑难的矛盾纠纷，无从下手，从而影响了矛盾纠纷的及时有效化解。
（四）人民调解工作规范化程度还不高。目前，我市各级调解组织调解工作规范化程度还很欠缺。部分人民调解委员会没有严格按照规范操作，文书不齐，调解协议书表述不清，要件遗漏，装订不规范等问题大量存在。有些村的调委会主任虽有工作热情和工作经验，并具有一定的威望，但由于年龄偏大，文化程度低下，法律知识贫乏，很难达到依法调解的要求，且无法独立制作规范的调解文书，从而严重影响了人民调解效力的发挥。此外，村、居（社区）人民调解组织普遍存在工作机制不健全，工作程序不规范的情况，还有些村的调委会组织涣散，形同虚设，不能发挥村级调解组织应有的作用。
四、进一步加强新时期人民调解工作的意见和建议
为促进全市人民调解工作的改革和发展，使人民调解工作在化解和预防减少社会矛盾纠纷构建和谐*中充分发挥作用，现提出如下意见和建议：
（一）进一步提高认识，加强领导。正确处理人民内部矛盾，是改革发展关键时期的重大任务，是构建社会主义和谐社会的重要标志，也是对各级党委和政府执政能力的重大考验。各级党政领导在正确处理稳定和发展的关系，矛盾纠纷调处与社会稳定的关系的同时，要认识到加强新时期人民调解工作的重要性和紧迫性，认识到人民调解组织在维护稳定“第一道防线”中的重要作用。把人民调解工作当作重要工作抓紧抓好。要把人民调解工作列入社会治安综合治理的重要议事日程，高度重视。要严格落实领导目标责任制，强化党政主要领导作为第一责任人的意识。对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的重点、难点、热点纠纷，各级领导要亲自出面协调处理，防止因处理不及时、方法不当引起矛盾激化和事态扩大，酿成或刑事案件。同时，加大社会宣传力度，利用各种宣传媒介，大力宣传人民调解的性质、意义、作用和独特优势，形成全社会关心、支持调解工作的良好氛围，使调解成为人民群众和社会组织解决矛盾纠纷的第一选择。
（二）大力推行“三调联动”，构建人民调解工作新机制。新形势下，跨区域、跨行业、跨部门、多主体的矛盾纠纷越来越多，成因越来越复杂，调处难度很大，人民调解、司法调解、行政调解各自为政的局面越来越不适应新形势的需要，人民调解经常出现力不能及、工作协调衔接难的情况，严重影响了调解职能的充分发挥。积极整合调解资源，实行矛盾纠纷归口管理、综合协调、统一调度，建立以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解有机结合的“三调联动”矛盾纠纷排查调处新机制，形成大调解工作格局，有利于取长补短，充分发挥调解的优势和功能，及时有效化解涉及面广、成因复杂的重大矛盾纠纷。全面推行*区“流动调解庭”的成功经验和“一个三调联动班子、一套规范工作机制、一支综合调解队伍、一台流动调解专用车、一条人民调解热线”的“五个一”做法，尽快形成“党政牵头、分级负责、部门联动、群众参与”的调解工作新格局。
（三）预防和减少矛盾纠纷要在“调防结合”上下功夫。人民调解一方面要积极调解，及时化解民间纠纷，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度。做到哪里有民间纠纷，人民调解工作就延伸到哪里，及时地去化解这些纠纷，维护社会稳定。另一方面，要把出发点和落脚点放在“预防”上，科学地把握民间纠纷产生、演变、发展的规律，增强对民间纠纷发生的预测、控制能力，加大预防工作的力度。要深入到人民群众中去，及时发现有可能导致矛盾纠纷的潜在因素，防止矛盾纠纷特别是的发生。要充分发挥人民调解工作网络优势，积极向党委、政府反映社情民意，为处理矛盾、防范激化提供及时的信息。同时，要把人民调解工作与普法依法治理工作紧密结合起来。调解的过程就是法制宣传的过程。要充分发挥人民调解组织及人民调解员分布广，贴近群众的优势，坚持在调解工作中开展法制宣传和道德教育，增强公民的法律意识、法制观念和道德修养，自觉做到依法办事，依法律己，依法维护自己的合法权益，从而从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。
〔关键词〕和谐社会；科学治理；纠纷解决机制
〔中图分类号〕DF71〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）04-0093-04
构建和谐社会是落实科学发展观的内在要求，反映了社会民众的内心渴求，为社会各阶层所共识。当这一目标成为社会发展的主题时，纠纷解决机制面临挑战，必须及时做出相应调整，才能使其与社会和谐发展目标相契合。
一、社会发展实践对纠纷解决机制的挑战
市场经济的深入发展引发人们的利益分配出现差异、价值观念趋向多元化。这些因素促使个人之间和群体之间的冲突、民族之间矛盾得以凸现，由劳资关系、农村征地、城市拆迁等原因引发的亦不断发生，社会关系出现了错综复杂的局面。同时，随着开放的扩大，国际间交流日益频繁，伴之而生的矛盾增多，社会不和谐音符相应增加。党中央“认真总结我国发展实践，准确把握我国发展的阶段性特征，及时提出和全面贯彻科学发展观等重大战略思想，开拓了经济社会发展的广阔空间。”〔1〕作为纠纷解决机制主体的司法机关，为贯彻科学发展观，在构建和谐社会目标时，必然要对司法的内容和方式做出相应调整，以使纠纷解决机制适应和谐社会的发展目标。
和谐社会的核心内容是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然相和谐。由此看出，和谐与法制、正义、稳定、和谐价值同向；而与混乱、冲突和无序相悖。社会矛盾和冲突作为社会的客观存在，不可完全消除和避免，只能通过特定的解决方式加以解决。若能选择合理的解决方式，便能在解决纠纷的基础上平和恢复社会关系及预防以后类似纠纷的发生，否则，不但不能很好解决纠纷，反而使矛盾激化，引发更为严重的后果。所以，和谐社会是与恰当的纠纷解决机制相一致的。为此，现行纠纷解决机制中与“和谐”相悖的因素必须去除，通过对其改造，实现“解决争端过程的生态学”。美国学者布莱克呼吁现代社会治理和纠纷解决应适当减少对法律的依赖，特别注重非诉讼机制对维系和谐与人际关系的重要作用。〔2〕因为，依据和谐之理念，各种纠纷的解决不单单追求是非曲直的事实判定，更注重社会主体间矛盾的真正化解和社会关系的恢复。尽管在实践层面，两者很难做到，但在理念上重视平和的、恢复受损的社会关系则会促使纠纷解决者努力寻找更加切合现实需要的、灵活变通的纠纷解决路径，实现纠纷解决后有关主体间是非和情感都能得以化解的社会效果。
二、追求社会和谐目标下纠纷解决机制调整的必要性
经济全球化的今天，各国国民相互交往频繁非往昔所比，由此引发的矛盾和纠纷倍增，因而，为营造和谐的社会环境，构建和整合现有纠纷解决机制具有现实的紧迫性。
1.诉讼解纷机制难以应对，促使非诉讼解纷机制受重。随着民众的法律知识增多，依法维权意识逐渐增强。加之，诉讼解纷机制相对公正并由国家强制力作保障，进入诉讼的案件数量逐年提高，出现了所谓的“诉讼爆炸”现象。此现象造成了当前民众日益增长的司法需求和有限司法资源之间的紧张。这一客观问题促使国家逐步改造和整合非诉讼纠纷解决机制，并不断创新和增加新的解纷机制以供纠纷主体自由选择，提高解纷效率，缓解司法压力。另外，诉讼机制既具有严格规范性、透明和强制保障之优点；又具有高成本、诉讼周期长之缺陷。而其他纠纷解决机制，如民间调解、仲裁等则具有自愿、高效、低成本、易于彻底解决纠纷之优势，然而又存在案件解决协议的履行保障弱之弊病。若对这些解纷机制之运作规律深入了解，便会发现他们之间具有优弊之对应性。为此，在民众的诉求实现需要采取不同解决形式之情势下，只有众多解纷机制同生共存，才能使有效化解民众之纠纷，提高社会和谐程度。
2.不同案件类型应作区别处理，要求纠纷解决方式多元化。就民事案件而言，有财产、家事、选举、票据等案件之区分；对于同为财产案件，则又有案件标的大小之区分；而就家事领域的婚姻关系、亲子关系、收养关系案件和财产案件、票据纠纷案件等对审判权和诉权的配置要求而言，亦有很大不同。所以，对这些案件处理要需设置相互有别的处理程序。故此，诉讼领域中普通程序、简易程序、小额程序、特别程序、家事程序等多种方式应运而生。生活在不同地方的民众之间发生的民事纠纷也应有不同的解纷机制相适应。对于生活在相对落后地区村民之事纠纷，在争议标的较小，案件事实基本清楚，权利义务易于区分的情况下，可采取和解，家族、村委调解等较为随意方式解决即可，并可溶情、理、法于一体，没有必要诉讼到法院，以非常规范的审判机制化解。而对生活在社区之民众之间发生的争议不大的纠纷和矛盾，则可由社区调解中心解决。若是商事活动之纠纷，有可能涉及专业知识，则宜选择民众相信之仲裁机构解决为上策。总之，案件类型不同，其特点和复杂程度不同，若做到处理科学，具有针对性和有效性，就需有与之相应的多元解纷机制存在，以便民众自愿选择。
3.民众避免低效率、高成本之心态需强化非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。由于诉讼注重严格规范性和透明性，进行程序按部就班操作，往往造成纠纷解决周期长、成本大，这与经济发展追求效率和效益之价值目标不相适应；而民众是经济发展之主体，较为看重效益之价值，是其内心所向往。所以，诉讼的这些制度特点与民众的心理预期相矛盾，从而引发民众厌恶诉讼，除非万不得已，一般不愿通过诉讼渠道解决纠纷。另外，诉讼周期长也会给民众造成心理折磨，引起巨大精神痛苦，这是民众所不希冀的。对于同样性质的纠纷，若民众采取非诉讼解决机制解决，如和解、调解、仲裁等方式，则会节省大量时间、财力、物力之耗费，并可在很大程度上实现当事人的愿望，减少强制性，而且有利于协议所确定义务的履行，保证债权的顺利实现。
4.追求各种解纷机制之合力效果，需要多元纠纷解决机制的配合与协调。上述内容显示，为让民众之纠纷得到合理解决，有必要建构多元化的纠纷解决机制。但仅此还不够，因为，各种解纷机制的实施内容有很大差别，利弊兼具，且只有他们相互之间协调合理，运作有序，才能克服相互之缺陷，发挥相互之优势。所以，诉讼与非诉讼解纷机制、各种非诉讼解纷机制之间的有机衔接至关重要，这可以从国外对ADR解纷机制的完善建议得到有效印证。各种纠纷解决机制的科学化衔接主要包括两个方面：一是各种解纷机制之设计除考虑该解决机制内容合理之外，还应考虑其各部分内容与其他解纷机制的对应问题。如诉讼程序内部的家事程序是否设置、对由家事程序解决的案件能否采取人民调解、仲裁等方式解决，就要考虑每种解纷机制的内容相对于设置于其他解纷机制之间的对应性。二是诉讼程序和非诉讼程序的衔接问题。尽管利用非诉讼程序会显示高效、成本低、周期短、形式灵活之优势，但利用此种程序达成协议的效力保障则有时面临一定问题。尤其现今社会，民众价值观念多元化，心态具有易变性、不具有昔日熟人社会之情理约束性，一旦涉及经济利益，义务人内心往往极易波动，致使经调解而达成协议之履行有时具有很大不确定性。此时急需借助诉讼的强制力保障诉讼外调解协议的效力，使其对纠纷当事人的约束力增强，保障债权人的合法权益，从而提高非诉讼调解机制解纷之能力，让此种解纷机制被更多利用，以缓解其他解纷机制之压力。
三、和谐社会的治理和纠纷解决机制调整应注意的问题
1.法治目标与各种纠纷解决机制之关系。市场经济体制是我国经济得以繁荣和具有活力的保障。这一体制将主导我国经济的发展方向，而市场经济又是法治经济，法治建设将伴随市场经济的始终。由此决定我国法治目标之定位不可能动摇。但法治本身存在固有缺陷，司法本身不仅未必能确保和谐社会的构成和维系；相反，在一定条件下，以法律为名的国家权力的极度扩张亦会损毁其他社会机制的正常功能。实践经验表明，司法均不可能替代社会自治，当代社会治理的难题不仅仅是法律缺位使然，更为重要的是由于精神信仰和诚信之缺失。故此，针对当前经济发展阶段和发展水平下因利益对立而出现的地区冲突、民族歧视、市民与民工之冲突等众多民事纠纷问题，在法治背景下，采取原则性和灵活性相结合方式，给道德更大作用的空间，促进社会自治的发展，方能有效化解这些矛盾和冲突，实现社会和谐。在一定意义上，多元解纷机制的兴旺局面就是因应化解纷繁复杂的社会纠纷和矛盾、和谐治理社会要求而形成，使其担当特殊情境下灵活治理纠纷之手段。正是由于其灵活、缺乏严格的规范约束，在运用过程中会暴露其缺陷，发生侵犯相关主体合法权益之情形。为此，这些灵活的纠纷解决机制，如仲裁、人民调解、行政调解、行业调解等应依法实施，接受法律监督和支持，并通过建立科学的制度，使众多ADR机构的设立和运作规范化、合理化，以维护利用者的合法权益。
2.最大程度让当事人参与解纷过程。以人为本是现代社会主流价值理念。据此，国家一切活动均应以人为目的，人的意志和愿望应予以充分尊重。就纠纷解决机制而言，其建设的根本目的在于为民众服务。所以，各种民事纠纷解决机制要充分体现人的主体地位。由于诉讼和非诉讼解纷机制设置的目的不同，二者在尊重当事人意志方面表现不同。前者带有国家强制性，在于其除了维护当事人利益外，还肩负维护社会公共利益之重任；后者建立的主要因素是通过当事人互谅互让解决纠纷，心悦平和地恢复受损社会关系。基于此，在当事人选择解纷方式和处分权行使方面，后者之存在和运作应较前者更为自由，更能照顾其情感之利益，只要其处分行为不损害国家、集体和他人之合法权益，其行为均不应受到强行干预。为此，主持非诉讼解决机制运转之主体应时刻牢记人本宗旨，尽心尽力服务当事人。另外，公平、正义、高效、低成本是民众当下之心态表现，是人之本性之体现。为此，各种纠纷解决机制应朝此努力，使设置后废弃不用之状态消除。
3.让更多民众参与构建和整合多元解纷机制。各国司法改革经验表明，各种纠纷解决机制都有其优势和缺陷，且时代有变、社会发展进步程度不同，这些解纷方式应作相应调整，才能适应发挥其功能之要求。同时，在一定时期对各种纠纷解决机制的缺陷进行改造时，应须注意各种纠纷解决机制的协调和相互借力的配置，在借鉴域外经验时，应重点考虑本国各种纠纷解决机制的运行实践和民众之价值理念和实际要求，不能过于超越现实，也不能迁就不合时宜的落后想法和做法，在逐步推进中略有超越性。为使纠纷解决机制改革成果让民众满意，改革方案的设计和意见整合过程应让民众有更多参与机会，把民众的心声和要求通过合理渠道吸收到改革方案中，改变过去司法改革轻民意、重视专家观点和“官方视角”看问题的改革思路。
四、和谐社会的治理和纠纷解决机制调整的具体建议
和谐社会的治理涉及多方面内容，针对这些内容而形成的治理机制应体现充分的民主，这是基础和保证。因为，社会关系本质上是一种利益关系，协调利益关系的机制包括利益表达、利益博弈及制度化解决利益冲突的机制。〔3〕而这些机制无不以民主为基础。所以，作为社会治理之一方面内容的纠纷解决机制亦应朝此迈进。故此，和谐社会的各种治理机制应充分体现民主之内容。
1.更新和谐社会治理的理念。在中国人的传统法律文化中，因深受儒家思想影响而蕴涵了浓烈的中庸色彩和求“和”理念，和解解决纠纷成为其主要特征。但在改革开放和大规模从事法治建设的背景下，“和为贵”、“厌讼”的纠纷解决理念与主导西方国家的“法治主义”和“为权利而斗争”的价值激烈碰撞，曾为确保推进审判方式改革和法治建设成果而冷落传统的调解经验。实践证明，这种做法是错误的，并已产生不良社会效果。实践经验教育我们在解决纠纷方面应倡导调解和诉讼同时受重的多元解纷机制，因为这些机制各有优势和不足；而人们亦有多种不同需求，区别纠纷性质和复杂程度采取不同方式解决既可实现各种纠纷解决机制功能互补，又能体现出纠纷解决的灵魂性。事实上，法治既是一种理念，也是由具体的制度、实践构成的秩序体制，既与有序、稳定、公平相联系，又在一定程度上与分歧、混乱、矛盾相兼容，通过具体的法律制度设计和实践尽可能减缓后者的影响，趋向实现前者之目标。〔4〕所以，在此意义上，法治与和谐本质上不可分离，同时欢迎道德的作用。这说明了和谐社会的目标离不开法治的保障，并表明在法律和制度难以规范及规范不善的领域，需要道德规范加以约束，需要社会资助方式加以补充。基于多元的价值观念和各种社会治理机制本身存在优点和不足，只有借助多元化的社会治理和纠纷解决机制的努力，才能在相对公平的基础上实现社会的和谐。
2.建立合理的纠纷预防机制。当某些社会事务出现争执但尚未出现大之时，应尽快通过开放性的民主机制进行协调，如通过立法听证和民主参与等形式，及早做出公正的处理，将纠纷消于萌芽状态，是行之有效的一种方法，也是减少冲突实现和谐的保障。现代信息技术发达，为社会管理及预测社会形势的发展提供了便利条件。利用这一优势，建立快速介入出现争端端倪的社会争端机制，比纠纷出现再设法解决更为重要。
3.建立注重法律专家和专业人才参与的纠纷解决机制。只要社会中人与人之间存在差别，纠纷发生就不可避免，而尽可能减少纠纷解决的成本和周期，快速降低纠纷给社会带来的风险和危害，则是和谐社会所追求的目标。为此，纠纷解决机制的调整应科学合理，各种纠纷解决机制应注重吸收法律专家和专业人才参与。因为在现代社会，随着人们知识水平的提高，人们理性处理事情能力大大增强。一旦人们之间遇到纠纷和麻烦，只有熟悉事理和有相应专业知识之人，才能进行有效劝说，快速解决。浙江省余杭区人民法院正是抓住社会民众这一心态，从政法系统或曾从事过法律工作的退休老干部中择优聘用7名人民调解员，又从社会招聘具有大专以上学历的7名人民调解员，组成了一支14人的专职人民调解员。这些专职调解队伍在解决民商事纠纷方面发挥了巨大作用。据统计，截至2011年1月8日，余杭法院指导各类调解组织调处纠纷10985件，调解成功10940件，同比上升11.56%，呈现出矛盾纠纷总量上升，但诉讼率下降的良好态势。〔5〕其中懂法律又有一定社会经验专职人民调解员的作用功不可没。就全国各地的ADR做法而言，如同浙江余杭法院这样吸纳专业人才参与非诉讼解纷机制处理民商事纠纷已渐趋增多，愈益受到人们重视，且实践证明此举非常奏效。
4.强化相关社会管理机构间之有效联动。尽管采用非诉讼解纷机制解决当事人之纠纷，有时可能不需要明确当事人之间的是非曲直，或者清晰明了纠纷所涉当事人之间的事实情况对纠纷的快速有效解决不起决定作用，但对理性处理私人事务日益增强的今天，纠纷事实的明细在多数情况下有利于纠纷的彻底解决。所以对国家特定机关所保有的涉及本案当事人的事实资料，如公证机关所公正的事实材料，民政机关所掌握的相关村民家庭和婚姻情况资料、公安机关所保存的户籍资料等，纠纷解决机构可请求其协助，利用这些事实材料以增强其解纷时的说服力和针对性。为保证这些行政部门及时协助，国家应出台相关法律，强化它们予以配合，并要求其设置相应机构予以支持。再者，就是一些解纷机构，平时应加强相互联系和沟通，接受合理建议，掌握和了解本机构所管辖区域内民事纠纷易发领域及其所呈现之特点，增强解纷能力和解决方法的灵活性、多样性。
〔参考文献〕
〔1〕.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗――在中国共产党第十八次代表大会上的报告〔M〕.人民出版社，2012.6.
〔2〕〔美〕布莱克.社会学视野中的司法〔M〕.郭星华等译.北京：法律出版社，2002 .270-271.
一、我市农村土地承包纠纷总体情况及纠纷类型
近年来，特别是今年以来，由于农民对土地的认识因土地升值和种粮比较效益的提高，农村土地承包纠纷呈现明显上升趋势，在局部还相当激化。据有关区县基层司法所和人民调解委员会统计，今年以来共受理涉及农村土地承包纠纷895件，比去年同期增加597件，是去年同期的3倍。
从我们调查的情况看，目前我市农村土地承包纠纷主要涉及以下六种类型：
（一）农民失地或丧失土地承包经营权引发的占地补偿纠纷。
这类纠纷表现为：1、因非农建设征地如兴建住宅小区、修建道路、建设绿化带、建设工业园区和各类开发区占地，造成部分农户无地可种，引发的纠纷。有的村集体土地全部被征用，农民失去土地经营权；有的村集体没有机动地可以分配，丧失生活来源的农民没有得到占地补偿或是补偿标准不合理引发的纠纷。2、二轮延包时，部分从事二、三产业的承包户因嫌经营土地效益低，而放弃了土地承包经营，现在受免征农业税和粮食直补的影响，重新要求承包土地，由此引发纠纷。3、因婚丧嫁娶、生育，形成人员迁徙、人口变更而未取得土地承包权引发的纠纷。
（二）土地承包合同纠纷。
这类纠纷主要表现为：1、因合同内容不规范，签订合同时缺乏主要条款或主要条款约定不明确，引发的纠纷。2、因签订合同违反法定程序，承包方案没有经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，擅自发包引发的纠纷。3、因一方或双方不履行合同义务引发纠纷。发包方未按合同要求提供水电等合同约定的义务或承包方未在约定期限内交付承包费，引发合同履行纠纷。4、因合同变更或终止引发的纠纷。发包方将部分集体土地，低租金、大面积、长期限的承包给本集体经济组织内部成员或对外租赁给社会自然人、法人经营，造成少数承包人长期占用大量的土地资源，而本集体经济组织成员在合同未届满的情况下要求变更合同或者提前终止合同收回已发包的土地引发纠纷。
（三）违法侵占、流转集体或个人承包土地引发的侵权纠纷。
这类纠纷表现为：1、因流转程序违反法律规定，采取转让方式流转土地的未经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的没有报发包方备案而私自流转土地引发的纠纷。2、因流转方式违法，法律规定采用书面合同形式流转土地的没有签订书面合同仅以口头方式流转，引发的纠纷。3、因擅自改变承包合同引发的纠纷。土地流转期间代耕人未经承包人许可擅自与发包方签订土地承包合同，改变承包关系引发纠纷。4、抢种他人土地引发的侵权纠纷。
（四）土地相邻权纠纷。
这类纠纷表现为：1、因承包户间种植不同品种的农作物，如因栽种速生杨，影响相邻承包户农作物采光、生长而引发的纠纷。2、因截水、排水或在田头地界种植农作物，侵害相邻方有关权益引发的纠纷。
（五）农业政策调整引发的纠纷。
由于部分基层干部不能正确理解国家有关退耕还林或调整农村种植结构的精神，搞“无粮村”、“无粮镇”，造成一些种植速生杨、畜牧草的农民进退两难，原来承诺的优惠政策不再兑现引发的纠纷。
（六）干群矛盾引发的纠纷。
这类纠纷表现为：1、因农民反映村干部在土地承包过程中违反法定程序、暗箱操作擅自流转土地引发的纠纷。2、因农民反映村干部在土地承包中存在财务不公开、土地收入、补偿土地款支出不明、集体资产去向不明等经济问题引发的纠纷。3、因部分农民平时与村干部不和，借土地承包纠纷之机企图达到个人目的等。
此外，因二轮承包合同没有平面图或当时基层干部工作不细，造成实际面积与合同面积不符等引发的纠纷。部分村、镇有少量机动地作短期发包，由于费用低引发的哄抢等一些因基层干部政策水平不高，工作方法简单引发的纠纷等等。
二、我市农村土地承包纠纷特点及主要原因
（一）当前，我市农村土地承包纠纷具有以下特点：
1、土地承包纠纷涉及面广、参与人数多、容易激化。目前我市除东城、西城、崇文、宣武和石景山区外其他区县都存在不同程度的土地承包纠纷。这其中，又以通州、顺义、昌平、大兴等城市化进程较快的近郊较为突出。参与的农民少则数十人，多则上百人，且多为失去土地而没有得到合理补偿的农民，这类纠纷涉及面广、事态不宜控制，如果处理不当容易引发恶性案件。
2、土地承包纠纷类型多样、成因复杂、有许多又是多年形成的积案、宿怨较深，调解难度大。仅粗略统计涉及土地承包的纠纷就有六大类，表现形式多种多样，既有历史遗留问题又有政策落实问题，既有补偿问题又有干群矛盾问题，因此调解起来难度相当大。
3、土地承包纠纷中集体上访、越级上访、重复上访现象突出。由于纠纷直接涉及农民最敏感的土地问题，因此，当农民的利益受到侵犯得不到有效保护或解决时，往往存在“把事态闹大，才能引起重视”的错误思想，认为只有通过群体上访等行为才能解决问题，保护自己的合法权益。另外，在农民背后有一些人出于各种目的组织、挑动，故意制造不良影响，也是一个值得注意的问题。
4、农村土地承包纠纷不是一般意义上的纠纷，它既涉及法律问题又涉及政策问题，带有明显的新旧体制转换过程中阵痛的特点，对党和政府执政能力和执政水平是严峻的考验。土地承包纠纷是一个重要的政治问题。
（二）当前我市土地承包纠纷产生的主要原因：
1、现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。土地是我国农村最基本的生产资料，也是农民赖以生存的根本保障。农民一旦失去土地，就会成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”人群。因此，任何涉及土地的问题都会触及农民最敏感的神经。目前，我市通州、顺义等郊区县，土地承包纠纷中涉及面广、参与人员多、反映最为强烈的就是因兴建住宅小区、修建道路、建设绿化带、工业园区建设等占用农民土地后没有给与农民补偿或是补偿费用不合理引发的纠纷。按照现行《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。如果按照最高补偿30倍计算，一亩地平均产值1000元，全部补偿费也只有3万元。农民拿到这笔补偿款后便与赖以生存的土地彻底分离，没有养老保障，必须自谋生路。对于那些缺乏就业技能或是年龄较大的农民来说，随着安置费用逐渐用完，连以后的生计都无法维持，因此农民失地后没有长效的保障机制是诱发土地承包纠纷的根本原因。目前，我国的征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础，在市场经济初期形成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍然按照计划经济条件下的补偿办法测算补偿标准，没有尊重农民对土地享有收益的权利，自然与市场经济规则不相适应，农民失去土地后没有合理的保障机制，征地纠纷在所难免。
2、中央有关农业政策法规在基层的贯彻落实存在一些偏差。从1984年中央制定农村一号文件至今的20年间党中央、国务院始终从农民群众的根本利益出发，制定了一系列保护农民权益、提高农民收入的政策法规。但是政策、法规在基层具体执行中存在一些偏差是引发土地承包纠纷的另一主要原因。有些乡镇政府在缺乏市场调研的情况下，主观地用行政命令强迫农民进行模试经营，或者擅自改变土地用途；有些乡镇政府工作不到位，缺乏对土地承包合同的规范指导，造成土地承包合同在订立和履行中不必要的失误；不少基层同志反映，目前农村除村委会、党支部外，还有一个经济合作社，这个机构既不是农民选举的，也不受任何监督，它可以有对外签约权，许多干部“暗箱操作”都是以经济合作社名义进行的，这说明我们在农村管理体制上还存在明显漏洞。另外，有些经管站的人法律知识欠缺，有些人不懂法无法审查土地承包合同也就更谈不上有效地指导农民，这些都是造成纠纷的重要原因。
3、干群矛盾比较突出。随着社会主义民主与法治进程的发展，越来越多的农民在学习政策法律的同时也开始运用政策、法律的尺子监督干部，维护自己的合法权益。而部分基层干部整体素质不高，法律意识不强，不能完全适应现代农村飞速发展的要求。有些村干部工作方法简单、粗暴，不调查研究，不会做群众思想工作；有些村干部法律意识差、漠视农民权益，采取行政强制措施单方更改承包合同或是在承包过程中凭经验，以口头约定的方式订立合同，造成合同的无效；有些村在流转土地时，违反民主议定原则，采用村委会部分负责人“暗箱操作”的方式，擅自流转土地，这些违反中央政策和法律法规的做法直接损害了农民利益，遭到农民群众的坚决抵制。
三、人民调解组织在调处土地承包纠纷中作用发挥情况
根据《土地承包法》和有关政策规定，农村土地承包纠纷可以通过村民委员会和乡镇人民政府调解的方式解决。截至6月底，全市共有乡镇、村调解组织3983个，各级调解组织按照分类指导、个案化解的原则共受理涉及土地承包纠纷895件，调解成功338件，调解成功率38%。同时全市各级调解组织都将依法受理、调解涉及农村土地承包纠纷作为维护本地区社会稳定的中心工作，在调解工作中坚持说理与讲法并举；解决思想问题与解决实际问题并举；抓主要矛盾带动次要矛盾的解决。在市司法局统一部署下，全市各级调解组织在土地承包纠纷的排查、依法调处、法制宣传、信息反馈、防止矛盾纠纷激化工作中发挥了应有的作用。
（一）及时开展土地承包纠纷排查工作。各区县司法所和人民调解组织在调解农村土地承包纠纷中，按照“调防结合、以防为主”的方针，把工作的出发点和落脚点放在积极预防上。利用广大司法助理员、人民调解员、纠纷信息员扎根基层、联系群众，对本地区人员结构和土地承包状况比较清楚，对土地承包纠纷的历史、现状和形成原因比较熟悉，对解决这类纠纷富有经验的优势，及时组织开展了土地承包纠纷排查工作，通过深入田间地头、农户家中，实地走访纠纷重点地区、重点户和重点人，把已经发生的和可能发生的土地承包纠纷进行了认真的梳理。共发现可能酝酿的和上访苗头43件，涉及5048人，及时向所在地区的人民政府和司法行政机关进行了反馈，尽最大努力将纠纷化解在初发阶段。
（二）加强土地法律、法规和政策宣传工作。全市各司法所和调解组织在认真学习《农村土地承包法》和党的有关农业政策的同时，还积极配合地方党委、政府发挥政策咨询解答和政策宣传的职能作用，通过公开调解、现场调解、以案说法、向村民发放宣传材料等农民群众喜闻乐见的形式全面系统、生动详细的向村民宣讲了中央一号文件、《土地承包法》、《北京市条例》等与农民群众利益密切相关的法律法规，取得了良好的效果。
（三）发挥网络健全优势，强化信息报送机制。人民调解具有网络健全、联系群众、方便及时的优势。目前，全市各区县司法行政机关和人民调解组织都建立了土地承包纠纷信息的“双报”制度，建立起了覆盖社会面的信息网络，全市各基层调解组织对于本辖区内发生的纠纷信息，每天向所在地区的街乡政府和司法行政部门汇报，及时发现引发的隐患和苗头，同时加强对纠纷信息的搜集整理、综合分析，查证、甄别和利用情报信息的能力。对做到早发现、早报告、早控制、早化解，为地方党委、政府依法妥善解决农村土地承包纠纷提供了准确依据。
（四）控制事态发展，做好依法调处工作。土地承包纠纷涉及面广，调处难度大、容易激化。因此，各司法所和调解组织在调处农村土地承包纠纷过程中，都将控制事态发展，防止矛盾激化作为调解工作重点。按照分类指导、个案处理、积极引导、依法化解的原则开展调处工作。对于因土地承包合同履行、合同变更、解除、相邻纠纷等引发的矛盾能够通过《土地承包法》、《合同法》和《民法通则》的有关规定进行积极调解；对于调解不了或不宜调解的纠纷也都积极引导他们通过合法的途径解决，尽最大努力防止纠纷激化。
（五）参与合同把关，做好地方党委、政府参谋助手。土地承包纠纷有相当一部分是由土地承包合同制定不规范引发的。全市各司法所和调解组织在调处土地承包纠纷的同时还协助有关部门开展了对原有合同的审核工作，并积极参与新签订土地承包合同的把关工作。
四、人民调解组织在调处土地承包纠纷中面临的问题
由于农村土地承包纠纷的形成有其复杂的原因、背景，从根本上说，它是涉及农民群众切身利益的重大问题。在调处此类纠纷中基层司法所和人民调解组织尽力作了多方面工作，但也有许多无奈。
（一）因为农村土地承包纠纷涉及农民群众切身经济利益。每个纠纷都涉及土地、资金等具体利益问题。因此，仅靠司法所和人民调解组织的说服教育和思想工作只能是在一定程度上控制事态、暂时延缓矛盾纠纷的激化，很难从根本上解决问题。
（二）目前，在调解此类纠纷中使用的方法绝大多数只是延缓矛盾的措施，给农民一些眼前利益，使事态暂时平息，并非治本的解决问题。一旦时过境迁，许多问题还可能重新爆发。
（三）司法所、人民调解委员会不是决策机关。平时其许多意见不能被采纳，发生问题时有些纠纷法院可以不受理，公安机关可以不介入，但司法所无法回避。然而，由于司法所和调委会未经授权不可以能提出具体解决问题的措施，因此，农民一句“你说话算数吗？”就完全可以把他们顶回来。
另外，一面是党的政策，一面是国家的法律，也常常使我们的调解人员陷入两难之中。
五、化解当前农村土地承包纠纷的一些建议
解决农村土地承包纠纷问题从本质上讲是要坚持党在农村的基本路线、方针、政策的问题，是一个严肃的政治问题。各司法所、人民调解组织应当明确，解决土地承包纠纷应当实行标本兼治。
（一）从治本上讲，司法所和人民调解组织应主动协助党委、政府做好以下工作。
1、应以农村土地承包纠纷反映出的问题为样本，普遍、深入地在农村各级党政干部和广大农民群众中进行一次党的农村政策教育。党的实事求是思想路线教育，尊重客观规律和社会主义市场经济的教育。
2、切实加强对农村土地确权工作的领导，切实把土地确权工作搞扎实，并全面清理一下历年来遗留的各种问题，包括目前未显现的矛盾隐患。这里关键是让农村基层干部明确土地与农民利益的关系，要转变干部包办一切的做法，真正让农民自己面对市场。
3、解决失地农民的保障问题。使有就业能力的失地农民能够有就业保障，丧失劳动能力的有养老保障。
（二）从治标角度上讲，司法所和各级人民调解组织应主动协助党委、政府采取以下措施解决农村土地承包纠纷问题。
1、对涉及农村土地承包问题的有关事项进行一次全面的排查、梳理和综合分析，要从中发现纠纷的苗头，及时做好疏导化解工作；要从中发现潜在的纠纷隐患在准确分析判断的基础上，提出化解措施，使隐患彻底消除。
2、对今年以来已经调解过的纠纷进行一次全面的复查清理。区分以下情况，分别处理。凡是已彻底解决的予以消号；基本解决了,还有少量遗留问题的，应采取措施彻底解决；只是暂时缓解了事态并未根本解决的问题，要分析原因及时向党委、政府或有关部门报告，提出对策，努力创造解决问题的条件。
3、加强法制宣传教育，做好《土地承包法》、《村民委员会组织条例》、《北京市农村集体资产管理条例》和有关农村土地确权工作的一系列政策宣传教育工作，使党的路线、方针、政策让广大农村基层干部和广大农民群众了解掌握，认真贯彻执行。
4、加强对具体纠纷的调处和疏导工作，各司法所和人民调解委员会要认真贯彻北京市司法局《关于进一步做好农村土地承包纠纷调处工作的通知》中提出的具体要求，本着严格执行党的政策和国家法律、法规确定的原则，具体区分不同类型的纠纷，采取个案化解的方式，努力做好涉及农村土地承包纠纷的调解工作。对确实无法调解解决的，要努力控制事态，防止矛盾激化，引导当事人通过司法途径或其它途径妥善解决问题。
5、加强有关信息报送工作。各司法所、人民调解委员会要密切关注涉及土地承包纠纷的动态，及时向党委、政府和司法行政机关报送相关信息，反映社情民意。
关键词：西部地区环境污染纠纷行政处理制度
近年来，我国西部环境污染问题引起的量呈增长趋势，这显示出公众对生态环境的要求提高；同时，对于大量环境纠纷，公众除、上访之外，缺乏更有效的救济途径。本文旨在以甘肃省徽县血铅污染事件（以下简称徽县血铅事件）的处理过程为研究对象，对我国西部地区环境污染纠纷的行政处理制度予以评析、探讨，为西部生态立法提供思路。
我国环境污染纠纷的处理方法
本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统
一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。
我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。
参考文献：
1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社，1998
关键词：中俄自贸区；法律纠纷；纠纷解决；仲裁制度
中图分类号：DF41 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0194-03
一、建立中俄自贸区法律纠纷解决机制的必要性
（一）建立中俄自贸区的必要性
黑龙江省是我国开展对俄经贸的大省，无论从商业历史、区位资源、贸易地位等各个方面来衡量都是占有优势的。在黑龙江省与俄接壤的近3 000公里边境线上，开放口岸达到15个，对俄投资总额占全国对俄投资总额的1/3。截至2015年，黑龙江省对俄贸易出口总值达到108.5亿美元，在俄投资的企业达到505家，投资总额99.2亿美元。大力发展中俄贸易能够改变黑龙江省现有的贸易发展模式，缓解发展中面临的资源枯竭、可持续发展后劲不足的状况；能够克服因历史、现实等原因造成的现有中俄贸易中出现的贸易区位层次较低，缺乏深层次合作模式的局面。
目前俄方也在积极推动远东地区的发展，并制定了一系列政策，所以海参崴地区必将成为欧亚地区投资的新兴热点。而日本、韩国等国企业也希望通过中国打开此贸易通道。所以，现阶段黑龙江省要借助我国“丝绸之路经济带”和21世纪“海上丝绸之路”等战略规划集中实施期，推动中俄自贸区建设，从制度上与俄实现无缝对接。
（二）探寻中俄自贸区法律纠纷解决路径的必然性
虽然中俄自贸区还在筹建过程中，但我们必须意识到良好的法治环境是保证自贸区良性运转的必要条件。自贸区内经济的运行方式和行政管理模式的改革都对法治环境提出了更高的要求。大量的企业间随着投资贸易活动的开展必然会有商业纠纷的产生，这些纠纷是否通过法律途径能得到准确、高效的解决是衡量贸易环境的重要指标。根据以往我国已经建立的自贸区的运行管理经验来看，公平公正的法制环境是企业在自贸区投资的首要衡量标省O胍使中俄自贸区呈现出国际化、法治化的环境，就必须预先建立起一个健全的法律纠纷解决机制。
对于中俄自贸区内部发生的贸易活动而言，其必然要比普通区域内的商业活动复杂程度高得多，所以相关创新模式也会层出不穷。这其中产生的法律纠纷也会呈现出专业性和复杂性。现有法律法规在解决这些纠纷上存有一定的不足之处，会对自贸区的高效运转形成拖累。自贸区内高效运转的经济活动迫切需要效率性高、专业性强的法律机制来提供制度保障。
二、中俄自贸区法律纠纷解决路径展望
为了凸显中俄自贸区的国际公信力和公平公正的法治环境，我们应从以下几个方面着手建立法律纠纷解决机制。
（一）强化自贸区专属审判机构的建设
对于自贸区法律纠纷的处理，首先依托的就是自贸区所在地法院，所以加强这些法院的自身建设就显得刻不容缓。这些地区的法院可以适当适用灵活的司法管辖制度，对自贸区内发生的商事纠纷可以统一审理。例如，深圳市前海合作区人民法院、珠海市横琴新区人民法院逐级经最高人民法院批准、授权，就可以直接就深圳市、珠海市第一审涉外、涉港澳台民商事案件分别进行集中管辖。在形成对商事案件集中管辖的基础上，自贸区各个法院间应建立畅通的沟通机制，针对案件审理过程中遇到的共性问题应及时的沟通。这样一来就可以提高各个法院对出现的新类型的商事纠纷的研判能力和办案效率。这样一来同类案件的裁判标准就有了统一的标准，从而消除原被告所担心的主场优势问题，真正实现司法过程的公平公正。
除利用现有辖区法院来解决自贸区法律纠纷外，我们还可以探讨设立针对自贸区的自贸区法院。这在我国的广东自贸区和后设立的上海自贸区都有先例。经最高人民法院批准广东自贸区于2015年12月设立了专属自贸区的广东自由贸易区南沙片区人民法院，这是我国首家自贸区法院。同样，早在2013年11月上海自贸区就设立了上海市浦东新区人民法院自由贸易区法庭，专门处理自贸区中的商事纠纷。
这些自贸区法院和自贸区法庭可以说都是针对自贸区的法律纠纷“量身打造”的专业审判机构。从人员配备角度来看，这些审判机构内从法官到书记员学历层次都较高，专业方向也均是与商法、国际法、国际经济法等相关的专业，熟悉对外贸易规则，且具有较强外语水平。这样的高层次人才为案件的公正、准确审理提供了客观要件。自贸区法院的成立是专门针对自贸区中发生的金融、商贸、投资等领域的纠纷进行审理。通过对案件的公开高效审理，对自贸区新模式带来的新类型的法律问题研究，适度创新审判模式及司法公开方式来解决自贸区的法律纠纷。
（二）注重立法活动的开展及法律之间的衔接
在讨论自贸区法律适用衔接问题之前，首先应明确的是中俄自贸区的主要作用是什么。中俄自贸区的建立不仅仅只是作为货物的转运和简单再加工的场所，更多的是在此区域内透过企业的入驻和金融投资行为来扩大境内外的投资，开展新技术、新产品的研发，进行金融服务领域的深度合作等诸多方面的商事活动。所以，根据中俄自贸区的这些活动特点就应该根据高标准的国际规则形成与国际投资、贸易、服务活动相适应的法律体系。就现阶段的中俄贸易往来的实际情况来看，中俄间在货物贸易、投资服务领域的法律壁垒还是较多存在的。所以，针对这种现实情况，我们可以抓紧制定适用于中俄自贸区的投资负面清单和准入前国民待遇。这种规范的全面制定和实施能有效控制自贸区金融创新、服务业扩大等对国内经济造成的风险冲击。同时应注意的是，自贸区的法律法规虽具有其自身的独特性，但在具体案件中区内区外法律适用的标准应统一。企业在区内和区外的民事法律行为，只要涉及的是横向交易法，均应一视同仁，法律适用的尺度应一致，以免产生区内、区外注册登记企业之间的不公平竞争。
中俄自贸区相关法律、法规的制定过程会涉及到更广泛的内容和范围，除在对外贸易中涉及到的对外贸易法等相关法律外，还应包括在中俄自贸区内进行试点的投资、金融等法律制度。在这一过程中更应该考虑的问题是立法的整体性和层阶性。就目前我国的自贸区建立情况而言，除已经建立的广东自贸区和上海自贸区外，全国很多地区都在积极申报，这就必然需要具备“国家策略”特点的全国性的自贸区立法的出现。如果中俄自贸区的立法活动仍像现有立法活动一样主要依赖于位阶较低的规章，那么立法空白问题就会凸显出来。如果适用判例来解决，而现有的纠纷解决多是基层法院做出的，以此判决作为判例权威性不强。所以，在自贸区解决纠纷过程中还要创新解决争端纠纷的方式。
（三）探索仲裁纠纷解决机制
中俄自贸区建立的主要目的就在于为资本创造一个便利、自由、高监管、国际化、法治化的生存环境，以此促进区内区外贸易投资行为的良性运作。在这种运行模式下必然需要对商事纠纷进行快速、准确的化解和处理。而仲裁这一手段因其自身具备的契约自由、弹性机制等特点正适用于高效解决自贸区商事纠纷的需要。
1.仲裁的本质属性契合自贸区纠纷化解的需求
仲裁自身具有较强的自主性，无论从管辖范围、仲裁程序和规则，抑或是人员的组成都可以根据不同的纠纷情况进行选取，这就便于当事人在纠纷解决过程中体现自身意志。基于这种形式的出现，所以仲裁员更像是当事人的人，更便于保护当事人的权利，这是仲裁区别于诉讼的一大特点。与此同时，仲裁的灵活性决定了其可以针对自贸区内多变的纠纷形式提供具有针对性的解决方案。特别是自贸区内的纠纷大多涉及国际性、专业性的法律知识（虽说针对这一特点有些自贸区法院积极做出了人员上的调整，但绝大多数审判人员在这方面的知识还是有欠缺），仲裁机构就可以选任在这些方面有经验的专家、学者作为仲裁员，高效准确地提出解决方案。
在仲裁过程中普遍适用的一裁终局原则更适用于快速解决法律纠纷的需要，且在仲裁过程中由于保密义务的存在，对于纠纷中涉及商业秘密的当事人而言，会减少或避免秘密泄露带来的损失，从侧面间接保护了当事人的权益。中俄自贸区建立后，区内的经贸活动规则的创新将是必然会出现的，这就使得据此出现的法律纠纷具有更新的特点，而现有法律法规的滞后性将无法马上适应新纠纷的解决。而仲裁就可以根据适用规则方面的优势，利用仲裁过程中以往形成的惯例及原则来高效解决纠纷。
除以上所提到的基于仲裁自身特点而便于解决自贸区法律纠纷的情形之外，最终的仲裁结果能够得到当事人的认可和执行才是决定仲裁成为解决纠纷重要手段的关键因素。尤其是自贸区商事纠纷中常常有涉外因素，在纠纷解决过程中当事人最为关心的就是最终形成的解决方案能否得到双方的有效执行，能否得到对方当事人的认可。对于一般法院做出的判决而言，由于与我国签订司法协助的国家较少，所以导致法院的判决仅在境内有效而在其他国家被执行的几率不高。而对于仲裁而言，这种情况则少得多，也就是说相对于法院判Q而言仲裁结果更容易被双方当事人最终执行，从而根本解决纠纷。
2.现有自贸区仲裁规则显现出优势
由于仲裁这一形式所具有的解决纠纷的优势，针对上海自贸区上海国际仲裁中心制定了《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》。从这一规则的内容中我们就能看到“仲裁”这一手段在解决法律纠纷过程中显现出的优势。首先在仲裁制度的实体法规定上能体现出当事人的自由性。比如，对于仲裁员的选任，一般情况下都是依照当事人的意愿选任出来的，除非当时人未能指定，为了保证仲裁顺利进行仲裁委员会主任才会参与指定仲裁员程序。在证据的适用上双方当事人也可做出约定。不仅如此，在双方当事人均同意的情况下，可以选用友好仲裁程序。这就为仲裁过程中当事人选择法律提供了余地。其次，在仲裁制度的程序法规定上也充分体现了便捷、高效的原则。比如，规则别规定了“临时措施”适用的情形，增设了“紧急仲裁庭”的规定，在最新修订中加入了案件合并程序、其他协议方加入仲裁程序和案外人加入仲裁程序。这些程序都从一定程度上为纠纷的快速、一致解决提供了保证。
3.中俄自贸区仲裁纠纷解决机制应解决的问题
中俄自贸区设立更趋向于利用中俄两国的地缘特点整合两国的经济发展模式，形成优势互补，从而带动东亚地域与俄及周边国家的经济整合，形成区域经济发展效应。所以，针对这样的发展特点，我们在制定仲裁纠纷解决机制时就要注意国际间的投资争议解决，注意解决在投资过程中如何正确化解投资者与东道国之间因投资管理、准入、负面清单标准等方面而产生的纠纷，如何使我国仲裁机构在处理这些争议纠纷过程中发挥主导地位，推动仲裁规则国际化等问题。
同时，在仲裁过程中应减少政府对仲裁的干预，保持仲裁机构的独立性。在建立自贸区仲裁机构时，其自身的独立性是最应该保证的。我国现有的仲裁机构大多为事业单位管理模式，这种模式带来的问题是仲裁结果有时要体现决策层的意愿，这就会造成当事人因顾忌仲裁结果的公正性而不愿选用国内的仲裁机构。所以，在建立中俄自贸区仲裁机构时应尝试适用法人治理模式的仲裁机构，以此来保证仲裁结果的独立性。
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The legal dispute resolution path of China Russia Free Trade Zone in Heilongjiang province
WANG Jia
（Heilongjiang Institute of political and law management cadre，Harbin 150080，China）
【摘要】本文从群体性纠纷的特点入手，分析司法实践中存在的问题，并试图构建多元化的群体性纠纷解决机制。
【关键词】群体纠纷；代表人诉讼；集团诉讼
一、群体性纠纷的定义及主要特征
一般而言，群体性纠纷是指对于因相同和相似的事实对多数人造成利益侵害而产生的纠纷。这类纠纷涉及了多数当事人，从不同的角度出发，理解也不一致，本文所说的群体性纠纷是指因相同和相似的事实对多数人造成相当程度的利益侵害而产生的纠纷，但由于篇幅有限，本文所指的群体性纠纷主要是民事领域，对行政领域和刑事领域内的群体性纠纷不属于本文的研究范围。群体性纠纷主要特征如下：第一，纠纷大多涉及当事人的重要基本权利。中国群体性纠纷大量出现在住房质量纠纷、环境问题以及劳动争议等一些领域，这些纠纷都是和公民的生活和工作息息相关的。第二，法律关系复杂。群体性纠纷产生的原因往往不是单一的法律关系，当而是在当事人之间产生错综复杂的法律关系，并且群体性纠纷多发领域往往涉及许多专业性问题，双方当事人存在信息和专业的不对等。第三，往往涉及政策性问题或新社会问题。群体性纠纷多发在社会转型期，且常常涉及社会转型期间的政策性问题或新出现的社会问题及利益之争。第四，社会影响大。
二、存在的主要问题
（1）处置群体性纠纷的急迫性和司法介入的消极性。与行政权运行所具有的主动特性不同，司法权以“不告不理”为原则，非因请求不得主动干预。司法的消极性决定了法院介入矛盾纠纷的滞后性。而群体性纠纷与其他纠纷一样，矛盾冲突有一个酝酿、萌芽、发展和激化的过程，一般而言，第三者越早介入，双方立场往往越容易调和，一旦闹到法院，矛盾已经濒临激化，处理起来难度会非常大。而且，司法为了追求正义，需要设置一定的程序性规定，但司法程序会导致效率的损失。（2）审判任务的繁重性与司法资源的稀缺性。长期以来，法院的人员、物质保障一直跟不上审判任务的发展需要。而群体性纠纷爆发的时间相对集中，大量案件突如其来，造成了法院收案数量在时间上的不平衡性，进一步加剧了法院案多人少的矛盾。由于此类纠纷往往伴有不稳定因素，也会给审判工作带来额外的负担，给审判人员造成较大精神压力。现有的代表人诉讼不能保护所有的受害者，代表人诉讼制度的程序中的对于确认当事人采取的登记制度，对地区偏远，消息落后的地区的受害人来讲，显然不公平。（3）纠纷冲突的激烈性与司法程序的对抗性。审判程序的目的，就是要通过当事人之间、答辩、举证、质证、辩论的过程，将涉案信息（包括证据、理由等），从不同的角度进行挖掘、阐发，取得一种兼听则明的效果。这种对抗机制能够充分调动诉讼参与人的积极性，有利于案件事实和关系的发现和判断，但同时会不可避免地使双方当事人发生直接碰撞和竞争，容易在当事人之间形成争斗的隐患，从而进一步加剧了当事人之间的紧张关系，这对于妥善解决群体性纠纷往往具有负面影响的。
三、解决措施
（1）加强社会制度建设。加强社会保障制度建设市场经济的发展，必然导致部分企业效益差甚至破产，大量职工被拖欠工资或下岗的事件时有发生，对这些问题处理不当就必然会引发群体纠纷和群体诉讼。如果有比较健全的社会保障制度，由此引发的群体纠纷和群体诉讼就会大大减少。（2）提高法院处理群体案件的能力。加强人民法院法官队伍建设。加大人才招录补充力度，新增法院编制分配重点向基层倾斜，特别是优先补充案多人少的基层法院。（3）对我国现行的群体性诉讼制度的改造。我认为在我国可以引进美国的集团诉讼制度，并对其进行改造以消除其弊端。区别不同情况，分别适用加入制或退出制为了使当事人能够根据案件的具体情况来行使选择权，充分发挥两种制度的优点、减少其弊端，应区别不同情况，分别适用加入制或退出制。一般来说，在侵权方实力雄厚、有赔偿能力的情况下，宜采用退出制，以最大限度的保护受害人的权益，惩罚侵权方；而在侵权方赔偿能力有限的情况下，宜采用加入制，以便使积极主张权利者获得相对较多的赔偿。同时，加强对集团诉讼案件的监督和制约。加强法院对集团诉讼案件立案程序的控制。（4）发挥人民调解的作用。必须充分发挥人民调解在解决群体性纠纷中的功能。从程序和实体两方面完善人民调解在解决群体性纠纷中的功能。发展多层次、多元化的人民调解组织机构，推动调解员队伍专业化、职业化、建设，开拓人民调解工作领域等方面入手。
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近几年来，我县在各级党委、政府、人大、政协以及上级司法行政机关的关心、支持和帮助下，人民调解组织每年调解了大量的民间纠纷，协助基层政府调处了百余件“三大”纠纷，化解了大量社会矛盾，制止了数十起群体性上访和群体性械斗事件，防止了数十起民转刑案件，在维护社会稳定中充分发挥了第一道防线的作用。为加强社会主义法治建设，维护社会稳定和保障我县经济社会的发展做出了突出贡献，为了适应社会主义市场经济发展的要求，巩固和发展人民调解制度，充分发挥人民调解工作在解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定的作用，加强人民调解工作势在必行。
一、充分认识人民调解工作的重要性、必要性
所谓人民调解，是指人民调解委员会，依照国家法律、法规、规章、政策以及社会主义道德，对民间纠纷双方当事人进行耐心细致的说服劝导，促使他们互相谅解、平等协商、自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。人民调解是在党的领导下，经历了建设和改革各个时期的实践不断发展和完善起来的一项化解民间纠纷重要法律制度。改革开放20多年来，我国近百万个人民调解组织，数百万人民调解员每年调解的民间纠纷都达几百万件，有的年份达千万件。就我县来说，2001年至2003年间，每年调解的民间纠纷均在1000件左右。各级人民调解组织在进行调解工作过程中，防止了大量的民间纠纷激化为刑事案件，避免了大量非正常死亡案件的发生，为有效化解社会矛盾，形成良好的社会生产生活秩序作出了重要贡献。因此中央政治局常委罗干同志最近肯定地说：“人民调解已经成为我国解决民间纠纷的重要法律制度。”最高人民法院院长肖扬、司法部部长张福森等领导同志也作了指示。同时《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解组织条例》等法律法规对人民调解工作也进行了明确规定。我县目前有乡镇一级人民调解委员会15个，村级人民调解委员会143个，厂矿企业调解委员会5个，人民调解员2916人。充分调动这支队伍的积极性，发挥他们在农村的工作优势，对于及时有效地化解新时期的社会矛盾纠纷，建立长期有效的社会矛盾纠纷调解机制，维护我县社会稳定，具有十分重要的作用。
二、努力探索和推进人民调解工作的改革与发展
人民调解委员会是基层群众性自治组织，它的主要任务就是调解民间纠纷，并通过调解工作宣传国家法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，遵守社会秩序，遵守社会公德。当前民间纠纷表现出许多新的特点，原有的人民调解工作范围、组织形式、队伍素质等已不能完全适应新形势的需要。人民调解工作必须与时俱进、开拓创新，认真总结几十年来的成功经验，借鉴其他地区的先进经验、有益做法，建立新的机制，不断研究新情况，解决新问题。人民调解工作要扩大工作领域，完善组织网络、提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力。同时要将人民调解工作与基层民间政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民群众来信来访相结合，使人民调解工作在社会主义民主法制建设中发挥更大的作用，为我县的经济建设保驾护航。
三、巩固、健全、完善和发展人民调解组织
村民委员会人民调解委员会组织，居民委员会人民调解组织是人民调解工作的基础，是广大人民群众民主自治的较好的形式之一，要巩固全县163个调解组织，规范他们的工作，增强他们的活力，当前要结合农村基层组织建设和社区建设，使其得到进一步巩固和发展。要适应新形势下化解民间纠纷及维护社会稳定的需要，积极推动建立和完善乡镇、街道人民调解组织，将乡镇、街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴。乡镇、街道人民调解组织可以由辖区内公道正派、业务能力强、身体素质好、热心于人民调解工作、群众威信高的人民调解员、法律工作者、司法助理员、退休法官和检察官等组成。企、事业单位设立的人民调解委员会也要巩固和完善组织，充分发挥作用。人民调解工作要采取多种组织形式、便民利民、及时化解民间纠纷，防止矛盾纠纷激化。
四、规范人民调解委员会工作
要围绕新时期人民调解工作的实际情况，进一步规范人民调解的工作方式、工作程序、工作纪律，增强人民调解程序的公正性，努力提高人民调解委员会的工作水平和社会公信力。人民调解工作必须遵循三项基本原则：一是依据法律、法规、规章、政策和社会主义道德进行调解；二是在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；三是尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。按照人民调解委员会的标准，乡镇人民调解委员会应当有固定的办公场所和调解场所，场所门口应当悬挂人民调解委员会标志牌，配备统一规格的人民调解委员会印章、统一格式的人民调解文书和统一制发的人民调解统计台帐。目前我县机构和网络基本健全，但经费严重不足，调解委员会设备较差、没有办公用具和调委会公章，制约了调委会的工作。人民调解委员会调解纠纷，要坚持公开、公平、公正原则，及时化解矛盾纠纷，按照规定进行登记和制作笔录，根据需要或者当事人的请求制作调解协议。人民调解组织调解纠纷可以邀请公安派出所、土地管理所、民政、综治办等有关单位和个人参与调解，被邀请的单位和个人应当支持。与此同时，人民调解员要严格遵守《人民调解委员会组织条例》规定的纪律，不得徇私舞弊；不得对当事人压制、打击报复；不得侮辱、处罚纠纷当事人；不得泄露当事人的隐私；不得接受当事人吃请送礼；不能因与当事人的远近亲疏而偏袒一方当事人；不得因当事人与自己的观点不同而限制当事人讲话，甚至强迫压制当事人；不能因当事人态度不好或者不服调解而使用侮辱性语言，甚至处罚当事人；不能因了解掌握当事人有关情况而泄露当事人不愿告人的或不愿意公开的事情，防止违法乱纪现象发生。
五、不断培训、提高人民调解员素质
人民调解员应该是具有较高的思想道德水平，为人公道正派，能够联系群众，热心人民调解工作，在群众中有较高威信，身体素质较好，并有一定的法律、政策和文化水平的成年公民。我们要按照不同类型、不同层次人民调解委员会工作范围的特点和要求，明确各类人民调解员必须具备的法律水平和文化程度，定期进行培训。县司法局负责培训到司法所干警，乡镇负责培训到村级调解员，通过培训不断提高人民调解员的整体素质，此外，乡镇、街道人民调解委员会可以通过民主选举与聘任相结合，不断优化和增强人民调解员的队伍结构和业务素质。
六、充分发挥人民调解员在维护社会稳定中的作用
人民调解组织和调解员，要自觉接受当地人民政府和基层人民法院及司法行政的指导和领导，围绕党和政府工作大局，以维护社会稳定为首要任务，发扬无私奉献精神，广泛开展人民调解工作；要适应民间纠纷发展的新情况、新特点，在调解公民日常生活中发生纠纷的基础上，根据维护社会稳定的需要，积极扩大工作领域；要积极调解婚姻、家庭、邻里、赔偿案等常见性、多发性纠纷，稳定社会关系；要结合本乡镇经济发展的特点，针对突出的难点热点纠纷开展调解工作，缓解改革过程中的利益冲突，把预防矛盾纠纷作为重点，把纠纷解决在基层，严防民间纠纷激化而引起自杀、凶杀、群众性械斗和群体性上访，全力维护我县稳定。
（一）抓早、抓小、抓苗头，搞好民间纠纷的预防
人民调解工作必须坚持“调防结合、以防为主”的方针，这就要求人民调解组织和人民调解员一方面积极调解，及时化解民间纠纷，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度。另一方面尽可能把出发点和落脚点放在“预防”上，科学地把握民间纠纷产生演变发展的规律，对民间纠纷产生的原因，如何防止民间纠纷激化，及时化解民间纠纷的法律依据、政策依据等等进行深入研究。在全社会加强社会主义法制和道德的宣传教育，提高全体人民的思想文化素质是预防民间纠纷的根本措施，是从宏观上预防控制纠纷的长远战略对策。
1、建立完善的信息网络，及时捕捉有关信息
人民调解员要做到防患于未然，不仅要眼观六路，还要耳听八方。仅仅依靠少数的人民调解组织和少量的人民调解员是很难把握住所有的蛛丝马迹的，因此，必须建立健全人民调解组织，是建立完备的信息网络的首要工作。目前我县村民委员会、居民委员会的调解组织基本完善，调解员已达2916人。尽管调解员处在纠纷第一线，能够尽快了解事情动态，但与广大人民相比，人民调解员的数量还是有限的，他们所获得的信息量也是有限的，获得信息的时间也相对滞后，要达到完善的信息网络，还需要广大人民群众的积极支持和参与。如果能发动广大人民群众做好信息通报工作，就可以大大拓宽人民调解员的信息来源，增加获得的信息量，使人民调解员能在第一时间获得纠纷信息，从而及时调解。
2、把握民间纠纷规律，加强纠纷预测分析工作
民间纠纷的发生、发展和变化都是有规律的，把握住这些规律，调解人员就可以对民间纠纷的形成、发展及未来趋势做出合理的预见和推测，从而先行一步，在纠纷发生前加以控制，把纠纷解决在萌芽状态。根据民间纠纷发生的时间、地点、当事人和纠纷的类型，我们把预防纠纷的方法分为以下几种：
（1）因时预测法
有些民事纠纷的发生、发展具有季节性。如在农村收种、生产紧张的季节就容易发生以下纠纷：农田水利纠纷；农机具、牲畜纠纷；农用物资纠纷；春耕费用的借贷纠纷等等。而在农闲季节容易发生的纠纷就不同了，如宅基地纠纷；婚姻家庭纠纷；邻里纠纷等等。把握了这些纠纷的时令规律，就可以提前安排集中排查调处活动。
（2）因地预测法
民间纠纷的发生受到多种因素的影响，客观环境不同，所发生的民间纠纷就不同。例如：在农村存在着因土地流转而引发的纠纷；在街道、社区，存在着房屋拆迁纠纷；在厂矿存在着因国有企业改革而引发的企业与下岗职工之间的纠纷等。这就需要人民调解员去分析不同地区纠纷发展变化的规律，因地制宜采取预防措施。
（3）因人预测法
纠纷当事人的性别、年龄、生活环境、文化程度以及法制观念都不尽相同，纠纷的发展变化也是复杂多样的。以年龄不同为例：在老年人身上多发赡养纠纷，而在年轻人身上则多发生恋爱、婚姻纠纷；以性别为例：如果纠纷双方当事人都是男性，那么发生凶杀、械斗的可能性就大大高于纠纷双方都是女性的情况。在预防纠纷激化的过程中，性格暴躁，心胸狭窄，愚昧落后，严重缺乏法制观念和道德观念的男性公民，尤其是血气方刚的青少年，是调解人员的预防工作重点。
（4）类型预测法
不同类型的纠纷，发展变化的趋势也是不同的。如串宗祭祖引发的纠纷，山林水利纠纷，区分边界纠纷，常常会引起聚众械斗；赡养纠纷往往会引起被赡养者含屈轻生；严重侵犯他人人身权利和人格权引起的纠纷，则往往导致行凶杀人。类型预测法使调解员可以分门别类，对不同类型的纠纷采用不同的方法，做好预防工作。
3、根据实际情况，采取多种预防形式
人民调解组织可以采用的预防形式多种多样，主要有以下几种：
（1）主动预防和被动预防
任何民间纠纷都有一个从潜伏、萌芽到形成，甚至激化的过程。主动预防就是指调解人员在纠纷的潜伏期就采取积极主动的预防措施，努力消除引发纠纷的内在原因和外在因素，将纠纷消灭在萌芽状态。被动预防是指在纠纷刚刚发生之时，调解人员及时采取有力措施，把纠纷控制在始发阶段，避免事态进一步扩大，从而对纠纷的进一步发展起到了预防作用。
（2）重点预防和一般预防
重点预防是指针对性地对纠纷多发的人、户、事、场所、季节进行重点监控并采取积极主动的预防措施。如，对于常闹户、隔阂户、蛮横户要逐一进行登记造册，做到心中有数，采取包户到人的方法进行重点预防，对他们进行经常性宣传教育工作。再如，对于因民间纠纷多次引发恶性械斗，有过流血事件的地方，应划为重点预防区，乡镇村各级人民调解委员会都要实行值班、巡逻制度，调解员和信息员更要保持高度的警惕，一发现苗头就要及时调解并上报。一般预防是指为预防纠纷所采取的经常性预防措施。一般预防采取的预防措施主要是经常性的法律和道德的宣传教育，通过提高人民的文化素质和道德素质增强人们的法制观念，达到预防纠纷发生的目的。
4、加强横向联系，建立严密的预防控制系统
搞好民间纠纷的预防控制工作，要贯彻协同互助原则，实行综合治理，真正把人民调解工作纳入社会治安综合治理工作范畴和目标考核，就必须把人民调解工作与基层民主政治相结合，与人民来信、来访相结合，就必须与法院、民政、公安、建设、城管、环保、工会、妇联等部门和组织相结合，多管齐下，展开多层次、多渠道的预防工作，构建一个严密的预防控制系统，发挥整体功能。
（二）掌握基本方法，化解民间纠纷
人民调解工作的基本方法就是人民调解委员会和调解人员讲明道理、说服教育当事人的方法。调解的方法在实践中是很灵活，并处在不断发展中的。人民调解委员会和调解人员进行调解时，首先要善于调查研究，查明事实真相，找出纠纷发生的原因、争执的焦点和纠纷中的关键人物。其次，人民调解委员会和调解人员进行调解工作时，应当根据本地区和本纠纷的具体情况，认真考虑当事人的利益，积极思考，灵活采取既能及时解决纠纷，又不影响生产和工作的方法进行，调解人员应该熟练掌握以下几个基本方法：
1、法治与德治相结合的方法；
2、动员多种力量进行调解的方法；
3、抓住主要矛盾进行调解的方法；
4、解决思想问题与解决实际问题相结合的方法；
5、换位思考的方法；
换位思考——指在解决纠纷时，要从不同的人，不同的角度，不同的高度，不同的层次进行深入细致的分析和研究，做到考虑周到，问题解决得圆满彻底，不留后遗症。
6、苗头预测的方法；
7、模糊处理法；
模糊处理法——就是对矛盾双方进行劝解，特别是对人们之间的一些非原则问题常可采取这些方法，模糊是介于无序和有序之间的状态，在一些特殊情况下，调解员运用模糊方法，从模糊现象中抽象出模糊概念，利用模糊概念进行模糊判断和模糊推理，再使用模糊语言进行表述，会收到更好的效果。
8、褒扬激励的方法
1.发生邻里纠纷的主要表现
一是由公用部位引发的邻里纠纷，如抢占楼群栋道两侧空闲松散土地或花池，栽种部分蔬菜或种农作物为争牛毛之地引发纠纷；二是在楼道内走廊或楼梯下空闲地，部分居民搭建杂棚或垒墙盛放杂物，影响其他居民通行或其他不便而引发纠纷；三是将自行车、摩托车、汽车等各类交通工具放置楼道内、消防通道、乱占停车位等现象，使公共通道更加狭窄，居民出入楼道时肩磨踵碰，或进出楼道碰伤身体，或进出车辆祥和碰擦，因而产生怨言引发纠纷；四是楼上居民在阳台上浇花，或从阳台出水口往楼下滴水，或楼上居民因管理不善致使其他杂物落入楼下而引发纠纷；五是个别居民家中水池或水龙头管理不善，致使水溢金山，殃及四邻，或是下水道堵塞，邻居之间互不体谅，各自为是，怨声载道而引发纠纷；六是个别邻居喜欢说长道短，搬弄是非，乃至流言蜚语，造成家庭内部、邻里之间的矛盾与冲突；七是有些父母对自己的子女管教不严，袒护放纵，为孩子之间的口角而发生邻里之间的纠纷，还有的个别家长甚至唆使子女损害邻居；八是有些人以我为中心，以邻为壑，为了日常生活琐事寸步不让，处处要占便宜，依仗亲朋好友人多势众，一旦发生纠纷，全部出动以至造成严重后果，制造邻里关系人为的紧张；九是因噪音污染等原因影响居民生活或正常休息，如楼上下左右邻居各种人为的噪音、音响等声音过大，影响居民正常生活或休息，邻里之间在交涉当中发生纠纷。以上这些现象只是邻里纠纷的一部分，如何减少这些邻里纠纷的发生，避免矛盾的发展，这就需要发挥人民调解组织的功能，要采取多层次、多方面、多渠道的治理、预防和调解，积极化解人民内部矛盾，化干戈为玉帛，为此，对发生的邻里纠纷，要积极主动妥善地进行调解，采取各种有效方法，搞好邻里纠纷的预防工作，将各类原因的邻里纠纷消灭在萌芽状态。
2.邻里纠纷的调处与预防
2.1根据辖区的实际情况，有针对性的搞好邻里纠纷的预测预防和排查工作，调查研究发生邻里纠纷的原因及规律性。
不同的地区有不同的邻里纠纷规律性，要善于对邻里纠纷进行分析研究，摸索和掌握纠纷发生、发展变化的一般规律性，预测纠纷发展的趋势，与发生纠纷的利害关系联系起来，同时还要注意观察和研究不同的当事人在不同时期和环境的心理变化和心理活动，做到胸有全局，具体问题具体分析，找到发生纠纷的动机和矛盾的焦点，对症下药，掌握调解工作主动权，有的放矢地做好调处工作。
2.2认真做好民事纠纷的调外工作，充分发挥人民解调解组织的作用。人民调解是缓和邻里矛盾，解决民事纠纷的一个传统的行之有效的好方法。社区发生的各类矛盾纠纷都可以通过人民调解组织来协商解决。因此，在社区开展多种形式的普法活动，建立居民公约，利用多种形式开展文明社区、文明楼、文明户等项活动，通过社区宣传栏、文明一条街、广播电视等其它媒体及丰富多彩的娱乐活动进行普法宣传教育和道德规范教育，在邻里关系中建立起平等、团结、友爱、和睦、互助的亲情关系，铲除引发各类纠纷的土壤，增强邻里之间团结友爱，排除潜在矛盾纠纷的隐患。通过此项活动向社区居民宣传党的各项政策和相关的法律法规，增强居民的法律意识，提高居民的法律水平，从而减少社区邻里之间纠纷的发生，做到知法、懂法、守法，在法律规定的范围内维护自己的合法权益，只要普法工作和道德规范教育做的认真、深入、细致，邻里团结就会取得满意效果。
2.3运用法律手段，解决邻里纠纷中的违法犯罪行为。
人民调解工作通过调处社区邻里纠纷，除对当事人进行耐心细致的思想政治工作教育和道德规范教育，消除当事人之间的隔阂，防止纠纷激化，预防违法犯罪行为的发生，促进邻里之间的团结和维护社区的稳定，同时积极开展相关的法律、法规、规章和政策的宣传教育，使纠纷当事人明确认识到正确与错误、合法与非法、守法与违法的界限，明确哪些是应该享受的权利，哪些是应当履行的义务，不断提高纠纷当事人的法制观念，增强其法律意识，减少各类违法犯罪行为的发生。
2.4要妥善全面解决好邻里纠纷，还必须依靠全社会的力量，齐抓共管，共同搞好社区的邻里关系。
发生民事纠纷的原因和类型是各种各样，各具特色的，有的矛盾纠纷时间性或季节性较强，随着时间的发生、发展而出现股同时的矛盾纠纷；有的地域性较强，特别是人口相对密集和人口流动量相对较大的区域引发矛盾较为突出；有的与民间习俗产生摩擦，不注意尊重当地的风俗习惯而引起纠纷；还有的与当地经济发展和繁荣状况相联系由此而引发争强黄金地段，搞市场垄断采取不正当竞争而引发种种矛盾。因此，作为一名民事调解人员，必须努力提高自己的适应能力，与时俱进，结合辖区内的实际情况，开展调查研究，深查细排各类矛盾纠纷及其他不稳定因素，及时掌握了解辖区内民事纠纷发生、发展和矛盾激化的规律性，积极探索总结调处工作的经验和教训，在实际工作中，注意探索不同类型矛盾纠纷的调处方法，不断提高自己的调解工作能力，把调解工作做深、做细，力争达到纠纷当事人的满意，把群众满意作为自己的工作标准，真正发挥调解工作为人民群众排忧解难的桥梁纽带作用。
一、涉油侵权案件的基本情况
垦利县法院2002年共受理涉油案件18件，其中涉油侵权案件10件，占当年涉油案件总数的55.5%。2003年受理16件，其中涉油侵权案件6件，占当年涉油案件总数的37.5%。在2002年审理的涉油侵权案件中，油田单位全部是原告，被告全是地方农民个人。2003年的涉油侵权案件中，油田单位作为的原告4件，占案件的66.6%，被告是地方农民的2件，占案件的33.4%。涉油侵权案件普遍表现出集群性、突发性的特点。参与纠纷的人数多，所有16件涉油侵权案件中有14件是共同诉讼案件，占总数的87.5%；当事人往往采取扣押车辆、阻拦施工等方式，且持续时间长，处置难度大，造成的损失大。如胜坨镇海西村村民非法阻拦油田施工致使油田20多辆车被堵7天；胜坨镇王营村王某扣押油田车辆达60多天；胜坨镇坨南村张某阻拦油田生产搬迁达8天。涉油侵权案件对经济发展和社会稳定产生了较大影响。
二、涉油侵权案件的成因分析
一是油田在征用土地补偿、污染赔偿方式方面的问题。长期以来，油田在征用土地补偿、污染赔偿等方面，由油田工农科与当地政府油区办协商处理。油田对所征土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费等往往通过政府或村委会转手补偿给当事人。但是这种赔偿方式不符合法律规定，因为油田补偿损失是法律规定的民事行为，应由油田和被征用土地、污染的单位或个人协商，协商的内容包括赔偿的支付方式、支付途径、支付数额等。油田单方决定赔偿款，没有征求被赔偿人的意见，且没有直接支付给被赔偿人，这种赔偿方式容易引发矛盾。
二是村务不公开带来矛盾。油田赔偿款数额较大，群众相当关注。但是个别村庄村务不公开，群众即使拿到赔偿款也认为赔偿的数额少或者分配不公平。这种问题成为群众阻拦油田生产的借口，有的借此与油田单位发生纠纷，阻碍油田生产。
三是新油区群众不知如何处理油田赔偿引发的矛盾较为突出。随着油田生产开发范围的拓展，形成了一些新的油区村庄。这些新油区的群众对处理征地、污染赔偿款方面的方法、途径、赔偿计算方法、数额等不了解，容易造成矛盾。有的当事人“漫天要价”，有的村庄男女老幼都参与到纠纷中。如胜坨海西村以油田施工影响其庄稼排水淹灌了庄稼为由强行阻拦油田生产，有几百人参与了纠纷。
四是油田污染引发了新型的排污纠纷。如环境噪声影响纠纷案件。有的群众提出油田生产噪声影响了其养殖的家禽、牲畜的生长，而油田单位不接受该类型的索赔。群众往往采取阻拦油田生产、扣押车辆的方式来达到目的，使小纠纷引发成矛盾，造成了较大的经济损失。今年，垦利县法院受理了2件此类案件。
五是个别村委领导班子软弱涣散导致矛盾纠纷迟迟不能解决。涉油纠纷发生时，有的油区村庄村委不出面，任凭事态发展。参与纠纷的群众更没有统一、明确的处理意见，导致无法协商解决纠纷。
六是法律宣传针对性不强，群众法律意识淡薄。面向油区群众的普法宣传重点不突出，对涉油纠纷的处理途径、国家对征用土地、排污赔偿等方面的具体规定宣传力度不够。
三、解决涉油纠纷案件对策
三、解决涉油纠纷案件对策
油地纠纷的解决，必须本着“防重于治”的原则解决，否则经济损失大，矛盾加深，诉讼成本也相应增加，应重点从以下方面抓起：
（一）理顺油区综合治理关系，成立专门处理机构。东营区政法委成立了专门处理油地问题的“油区治理指挥中心”，一切“涉油”问题均由其处理。可以借鉴东营区的做法，成立专门的机构，充分发挥统一的组织和协调功能，健全规章制度，逐步建立起处理“涉油”问题的长效机制。
（二）依法建立、健全、强化村领导班子。油地纠纷能不能顺利解决，有一个代表民意的坚强的村领导班子很关键，因此，应进一步加强群众民主政治建设，把那些有威望、有知识、有文化，识大体，顾大局的成员选进领导班子，并由有关部门进行指导，有助于涉油纠纷解决。
（三）加强对人民调解工作的指导。建立、健全人民调解组织，由司法机关帮助培训、指导人民调解员，提高人民调解员依法调解的能力和水平，发挥他们在调解涉油案件纠纷中的作用。对发生的涉油纠纷，有关司法行政机关应主动及时地帮助指导，要充分发挥人民调解第一道防线的作用，防止事态扩大。
（四）建立油地经济纠纷的新协商机制。改革传统的赔偿方式，在涉油经济纠纷经常发生的村庄，尽力促成群众选出代表，或有村委代表群众出面，建立一个油田和地方的对话协商机制，把纠纷摆在当面，说在明处，使双方在互谅互让中解决。
（五）继续深化村务公开制度。对群众关注的油污赔偿问题，由村委采取多种形式使村务公开、公正、透明。油地赔偿的协商，要有受赔偿人参加，村委成员可以提供协助。
（六）抓好宣传教育，重点抓好对新油区群众法制宣传工作。
油地双方可以对赔偿标准、赔偿范围、赔偿程序等问题，共同进行分析研究，制定统一的规范性文件，使各项问题规范化，有明确的依据，对征地、排污赔偿方面的知识重点宣传。在油田搞好开发建设前，必要的油污赔偿宣传工作更要走在前头。把法庭工作职责、工作制度打印成宣传材料，在农村集市上设立咨询台，分发宣传材料。组织干警深入到油田企 业以讲法制课的形式进行普法宣传，使他们初步掌握一些基础性的法律知识。
（七）对以身试法者从严惩处。在涉油纠纷案件的处理过程中，对妄图索取巨额赔偿，甚至借机闹事的，对触犯法律但没有构成犯罪的，可由公安部门给予行政处罚，对触犯刑律的，依法追究刑事责任。
（八）锐意创新，大胆进取，建章立制促稳定。从以往油区中涉油案件发生纠纷的情况看，涉油案件往往是因污染、侵权、征用土地等而产生的纠纷，争议当事人之间利益关系复杂，难以协调，有的纠纷甚至“牵一发而动全身”，处理不好，会严重影响油区秩序的稳定。因此，法庭为适应油区案件的特点，采取以下工作方法：一、巡回法庭审理油区案件中，除特殊情况外，一律适用简易程序进行审理，审理周期要求简易案件一月内审结；复杂案件三月内审结；二是油区巡回法庭在工作中本着急事急办、特事特办的原则解决纠纷，情况比较紧急的采取诉（庭）前处理的办法；三是从参与社会治安综合治理的角度出发进行诉前调解，四是关于无理妨碍油田施工的纠纷，可以按照“停止侵害、排除妨碍”的诉讼请求予以提起民事诉讼。并可以申请先予执行；五是在施工准备阶段，经做工作当事人无理阻碍油田企业正常施工，可以按照“排除妨碍”的诉讼请求提起民事诉讼，并可以申请先予执行。通过采取以上方法，旨在更好的发挥巡回法庭的审判、服务职能作用，充分维护油田企业的合法权益。油区巡回法庭在成立后，针对涉油案件多次召开专场分析会，了解涉油案件的事件起因、特点、矛盾焦点，为顺利审理案件奠定良好的基础；因涉油案件往往具有牵扯人数多，争议数额大，利益关系复杂、难以处理等特点，对涉油案件重点调度，明确干警职责，以稳定油区工作大局，促进油区经济发展为工作的重点，初步制定出“调解为主，判决为辅，主动处理，化解纠纷”的工作目标，审判员多年来在油区腹地从事审判工作，积累了处理油地纠纷案件的丰富经验，为充分发挥法庭职能打下基础。2003年，我庭严格按照我院制订的油区巡回法庭工作方针，认真审理涉油案件，慎处油地纠纷，力求既要保证油田的正常生产，又要不使矛盾激化。
油地经济互相促进，共同发展是几十年来双方形成的良好的传统，必须正确对待新的经济形势下出现的新情况、新问题。油地经济密切结合，共同发展的关系只能加强，不能破坏，否则对双方都产生不利的影响。作为法院，更要全面分析涉油案件的新特点新情况，积极总结审判经验，以良好的审判促使经济的良性发展。
关键词:人民调解;和谐社会;法治
从依法治国方针的确立,到社会主义法治体系的基本完成,法治进程不断深入,法律法规日渐完善,公民法律意识不断增强,国家治理方式发生根本转变。但随着改革开放的不断深入和利益格局的快速调整,经济迅猛发展的同时各种矛盾纠纷也不断增加。有关纠纷解决机制的研究不断受到学者和政府的重视。人民调解制度作为有别于法律诉讼,与司法调解、行政调解并行的调解机制,能及时妥善解决大量民间纠纷,在构建和谐社会中具有重大的法治意义和作用。
一、人民调解概述
《中华人民共和国人民调解法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年8月28日通过,自2011年1月1日起施行。人民调解法作为我国第一部全面规范人民调解制度的法律,顺应了时展的需要,是建立中国特色社会主义法律体系的重要实践成果,使人民调解工作有法可依、规范开展。
人民调解是指在依法设立的人民调解委员会的调解下,采取说服、疏导等方法,促使纠纷当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,进而解决民间纠纷的一种群众自治活动。这是一项具有中国特色的定纷止争的非诉讼纠纷解决方式,人民调解制度植根于中华大地,契合了中华民族“以和为贵”的传统道德和处世方式及儒家“厌讼”思想,形成化解社会矛盾的“东方经验”,是一种新型的治国安民的管理方式。
人民调解作为一种具有平等自愿、方便灵活、经济便利特点的纠纷解决途径,在化解人民内部矛盾、预防纠纷发生、防止矛盾激化、维护社会和谐方面越来越发挥出其特有的魅力,成为维护社会稳定的重要力量。因此,人民调解工作有着发挥更大作用的历史机遇和广阔空间。笔者将从解读人民调解的特点入手,结合天津市东丽区的实际,分析人民调解在维护社会稳定,构建和谐社会中的作用,进而思考如何更充分更有效的发挥其法治作用。
二、人民调解的基本功能及独特优势
(一)人民调解所体现的基本功能是能有效调处民间纠纷和社会矛盾。当前民间纠纷日趋复杂,出现了许多新趋势、新情况、新特点,解决的难度逐渐增大:有的纠纷长时间得不到解决,成为损害人际和谐、影响社会稳定的隐患;有的纠纷虽属于小矛盾,但当事人互不服输、互不让步,此类纠纷有易激性的特点,处理不当容易导致激情犯罪,直接破坏社会和谐稳定;有的纠纷量大面广,但公安机关不宜介入,法院作为司法机关具有被动性,不能主动干预,当事人通过方式解决,给部门造成很大的负担。人民调解是解决民间纠纷和社会矛盾的最佳途径,人民调解员可以充分利用与纠纷当事人同处一地的优势,借助于道德说服、法制教育等手段,利用村规民约、风土人情、社会舆论以及特定的人际关系等有利条件来促成当事人之间的和解,在和风细雨、润物无声的工作中使不稳定因素销声匿迹。
(二)人民调解在促进社会和谐稳定中的独特优势集中体现为预防纠纷发生、防止矛盾激化。人民调解委员会可以根据当事人的申请受理纠纷,也可以根据日常工作或排查中发现的情况,主动上门调处,这是人民调解预防纠纷发生的重要方式。这样会大大降低社会不稳定因素的发生,有效维护社会稳定。因此,为更好地发挥人民调解在维护社会稳定构建和谐社会中的优势,首先必须转换思路,改变少数人认为的人民调解减损法治的看法,创新工作格局,主动发挥调解的作用,不治已乱,治未乱,使之真正成为维护社会和谐稳定的“第一道防线”。
三、充分发挥人民调解法治作用的路径
(一)正确认识人民调解的地位和作用。有人认为,人民调解在计划经济时期能发挥作用,但改革开放后,在市场经济条件下应通过诉讼解决各种纠纷,调解所发挥的作用降低。笔者认为市场经济越活跃,越需要有多元化的纠纷解决机制,法院作为不告不理的司法机关,是维护社会公平正义的最后一道防线,而不予以分流,大部分矛盾纠纷都经诉讼解决对案件日益增多的司法机关是难以承受的。并且诉讼解决纠纷机制有其固有的缺点,社会效果并不十分好。例如诉讼程序的繁琐、审限长,判决易引发人际关系彻底僵化,时间、机会、精力成本远超过获胜判决的效益。法律还具有滞后性的特点,诉讼往往并非处理纠纷的最佳选择。人民调解恰恰能以其灵活性、便捷性在“第一道防线”上处理大量的一般性纠纷,可以让法院集中精力处理好重大复杂疑难纠纷。对照国外情况,很多发达国家的民事纠纷都通过包括诉讼内调解和诉讼外调解的调解方式来解决,不少国家国均制定法律,规定调解是诉讼前的必经程序,并认可调解书的法律效力,值得借鉴。我国的《人民调解法》确立了调解协议的司法确认制度。近年来东丽区出现了人民调解组织受理纠纷数量有所减少、法院案件立案数却大幅上涨的趋势,对此,我们要正确认识人民调解的地位和作用,政府部门要真正重视和加强人民调解工作。
(二)建立政府与调解组织良性互动的格局。从法律主体上看,各类人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织,政府不可能插手调解组织的具体工作。但是,这并不意味着调解组织与政府部分毫无关联。假如没有政府部门多方面的支持,调解组织很难正常发挥作用。《人民调解法》规定了地方政府对人民调解工作所需经费给予必要的支持和保障,政府司法行政部门指导其行政区域的管辖工作,基层人民法院对人民调解委员会进行业务指导。从构建服务型政府的角度,政府与调解组织的应形成良性互动的格局。人民调解委员会可以将调处的疑难、群体性纠纷随时上报,并对辖区内不稳定因素进行分析预测,提出解决策略。街道对人民调解委员会完成的工作给予一定的经济补助,司法行政部门对人民调解员进行业务培训。在这种模式下,政府在保证调解组织工作质量和效率的前提下不直接干预调解组织具体业务运作,人民调解依然是群众自治性的活动。对调解组织来说有了与以政府资金支持挂钩的考核,工作的自主性增强,在得到政府的资助后聘请律师或退休法官、检察官等具有专业法律技能的人员,进一步提高调解民间纠纷的能力。对辖区群众来说,人民调解成为一种低成本、高效率、灵活便利的纠纷解决路径。
