时间:2023-09-21 17:56:12
开篇:写作不仅是一种记录,更是一种创造,它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感,将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇经济与社会体制比较,希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友,陪伴您不断探索和进步。
中国改革开放走过了30年的历程,取得了举世瞩目的成就。根据自己多年在基层行政工作的经验,我深深感觉到,体制改革并通过体制改革建立一个完善中国特色的社会主义市场经济体制和制度环境,仍然是当前我国发展县域经济的关键。
自改革开放以来,随着我国整体国民经济的迅速发展,我国县域经济实力也得到提高,特别是沿海改革开放前沿地区,由于历史文化发达、经济基础相对较好,体制改革速度快,经济地理位置优越,民营经济发达等原因,县域经济发展迅速。但就整体性来看,县域经济仍未摆脱传统经济增长模式,农业仍处于主导地位,并且生产方式落后,大量农村剩余劳动力滞留在逐渐减少的耕地上,使得农村劳动力的边际生产率不高,农业规模效益低,农业产业化和市场化程度不发达。另外,县域经济的工业发展也相对落后,其国有经济绝大多数已经改制或者破产,民营经济还处于发展初期阶段,工业对农业的反哺支持能力不强。因此,县域经济的发展规模与水平已直接影响到工业化、城镇化以及全面建设小康社会总体目标的实现。
当前制约我国县域经济发展的因素很多,如农业经济增长模式落后、土地和自然资源制约、资本不足、县域工业和服务业落后、劳动力流动不畅、技术落后以及体制和制度不完善等等。如果把这些制约县域经济发展的因素笼统划分为体制、制度因素和生产要素因素两个大的类别,并进行比较的话,我认为,在当前我们国家依然处于经济转型和体制转轨过程之中,通过体制改革来完善社会主义市场经济体制,构建一个比较完善的制度框架,对县域经济长远发展的作用要比讨论生产要素的作用和配置以及产业政策要更为重要而迫切。这是因为,在现代社会别是转型经济里,尽管诸如资本技术、人力资本等经济因素对经济增长的贡献是举足轻重的。但是,“土地、劳动和资本这些要素,有了制度才得以发挥作用。制度至关重要”。
从理论层面看,作为新制度经济学基础的科斯定理告诉我们:交易是市场的前提。在交易成本为正的现实世界里,没有适当的制度,任何有意义的市场经济都是不可能的。奥尔森也明确指出,兴盛的市场经济最重要的是那些能够保障个人权利的制度。没有这些制度,也就没有人会积极地储蓄和投资。诺斯在《西方世界的兴起》一书中则开门见山地指出:有效率的组织是经济增长的关键;也是西方世界兴起的原因所在。因为制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或者更确切的说一种经济秩序的合作与竞争关系。具体来说,新制度经济学在制度与经济发展的关系问题上基本观点就是,促进经济发展的政策最重要的是建立一个有效率的制度系统。这是因为:第一,制度通过确定明确的规则,增加了资源的可得性,提高了信息的透明度,因而减少了经济活动的不确定性和风险,降低了交易成本,从而促进了市场更好的运行;第二,制度通过明确界定产权,使私人收益率接近社会收益率,鼓励了创新和企业家的出现,为经济发展提供了持续的动力;第三,制度通过建立社会活动的基本规则,扩大了人类在经济、政治、法律、文化等领域的选择机会,从而进一步丰富了发展的内涵。
从现实层面来看,我们国家还没有完全实现经济转型和体制转轨,很多计划经济时代的体制、制度、思想、政策和做法并没有被完全放弃,新的比较完善的社会主义市场经济体制和制度框架还没有建立起来。不完善的体制、制度、政策和做法在严重地制约着资源、资本和劳动力的合理配置和效率。这也是我国许多县级政府一再强调招商引资、大力发展工业经济,拼命建立各种工业园区,但县域经济总是徘徊不前的真正原因。总结中国改革开放以来经济发展的历史经验,可以说,虽然经济增长不仅仅是体制改革的直接结果,但体制改革肯定是经济增长的直接诱因,而且中国经济增长的主要障碍,不论是从历史还是从现状来看,都是经济以外的其他因素。也就是说,体制、制度等非经济因素是中国经济增长的必要条件,各种经济因素则是中国经济增长的充分条件。
自20世纪70年代末以来,中国就处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中,而且这种转轨还是渐进性的,中间经历了很多中间环节,直到今天我们仍然处于社会市场经济体制的完善和攻坚阶段,还没有形成完善的市场经济体系,包括法律体系、经济体制、政府职能以及全国统一的市场体系都有待完善。这是中国县域经济发展的基本背景和体制、制度基础,对中国县域经济发展的研究不能脱离这样一个背景和基础。因此,在当前这个时期,探讨资金、资源、技术和人力资源等各种生产要素的作用和配置对县域经济发展的作用是有用的,探讨相关的产业政策和区域经济发展战略也是必须的,但这一切都必须以中国经济转型和体制转轨为背景,即在把这些理论转化为政策的时候必须要充分考虑中国的体制和制度基础状况,否则,理论上看起来很完善的政策也总是在实践中变形或大打折扣。
从国内外学术界研究的情况来看,西方经济学界的成果都是间接的理论研究,而国内的研究多数是从纯粹的经济角度的成果,有的成果只是零星提到关于县域经济发展涉及到的个别制度改革问题,既不系统,也不深入。因此,我认为,在当前我们国家依然处于经济转型和体制转轨过程之中,通过体制改革来完善社会主义市场经济体制,构建一个比较完善的制度框架,对县域经济长远发展的作用要比讨论生产要素的作用和配置以及产业政策要更为重要而迫切。
一、体制收益的度量
我们把体制收益定义为“由于采取了某种体制而带来的成效”,即是说,如果不采取这一体制,这部分收益应不会出现。而且这部分收益存在于物质生产过程的产出之中。一般情况下,我们并不能准确地指出体制效益是多少,只能在观念上把握它。只有采取特殊的分解方法,设计一些经济收益指标才能进行度量。分析财政体制各项功能的绩效时,大体可以采用以下几种方法:
1.新旧体制成本看作不变,用增加的收益近似地表示财政体制的效益。
2.比较体制变动的边际收益和边际成本,确定其边际效益。
3.比较分析的方法。经济效益的增加也体现为经济结构的优化,可以用一系列结构指标反映经济结构的状态。用经济结构指标评价经济体制的优劣,需要给出某一最佳的结构比例,通过比较进行评判,偏离这一比例就视同是欠佳的或不合适的。
以上几种方法在财政体制绩效分析时,可以根据情况,针对不同功能的特点,采用不同的方法。财政体制激励和约束功能的绩效分析多采用前两种方法,而财政体制的配置、分配、稳定功能,在评价其绩效时,就需要用比较分析的方法。
二、财政体制绩效分析指标体系设计
财政体制具有激励、约束、配置、公平分配、稳定五个主要功能。在评价财政体制的绩效时,按照它的功能不同,分别进行分析。
1.财政体制激励功能的绩效分析。
财政体制的激励功能是指不同财政体制在调动各级政府发展经济积极性方面的作用大小。所谓激励,就是要使财政体制调节的各个财政主体具有促进经济发展的内在动力。体制激励功能的强弱,主要与所处经济体制中的经济活动主体的努力与报酬的接近程度有关,也就是财政主体的效益(成本)与社会效益(收益)的比率有关。各财政主体有自己独立的利益,并具有追求利益最大化的倾向,这是激励功能产生的客观条件。科学合理的财政体制能够正确处理政府、企业、个人,以及政府之间的利益分配关系,达到财政增收,企业增效,个人收入增加,实现财政与经济的同步发展。因此,宏观经济效益和财政收入变化情况,是财政体制激励功能收益的两个重要指标。与之对应的各级财政可支配财力和征收费用可视为产生激励功能的成本。收益与成本之比可以评价其资率状况。
(1)财政体制促进经济增长的激励功率。
一定时期经济效益是财政体制激励功能,以及要素投入和政策性因素等共同作用的结果,在非财政体制因素难以分离的情况下可以暂时用gdp的增量表示财政体制激励作用的收益。同期该地财政获得的可支配财务可视为其激励功能的成本。
激励功能的效率=某地区的gdp/同期该地财政的可支配财力
激励功能的边际效率=gdp的增加额/同期本级财力的增加额
激励效益的弹性=gdp的增长率/同期本级财力的增长率
(2)财政体制增加收入的激励效率。
激励功能的效率=某项财政收入/征收费用
激励功能的边际效率=财政收入的增加额/征收费用的增加额
激励功能的效益弹性=收入增长率/征收费用增长率
2.财政体制约束功能的度量。
财政体制在缺乏约束功能的情况下,不同的财政主体为了追求自身利益,可能产生机会主义的倾向,即采用不正当的手段谋求非生产性的利益。财政体制的约束功能就是通过建立监督和惩罚机会主义行为的机制而提高经济效益。现以强化税收征管而产生的约束效益为例计算财政体制的约束功能的效益。
财政体制约束功能收益s=δr=r1×(i2-i1)
税收征收努力程度i=r实/r能力
财政体制约束功能的效率e=s/c
财政体制约束功能的边际效率m=ms/mc
s——财政体制约束效益
δr——财政体制约束功能增加的财政收入
e——财政体制约束功能的效率
m——财政体制约束功能的边际效率
c——约束功能的成本
r1——旧体制下的财政收入能力
i1——旧体制下的征收努力程度
i2——新体制下的征收努力程度
r实——实际财政收入
r能力——财政收能力
3.财政体制配置功能的度量。
财政体制作为规范财政分配关系的根本制度,对于财政的配置、分配、稳定等基本职能必定有所体现,并在制度制定、运行中成为其功能的一部分。配置指资源配置,狭义进理解是指生产要素的配置;广义地理解是社会总产品的配置。财政是一种政府行为,它提供公共产品以满足市场所不能满足的社会公共需要,起到 弥补市场配置的不足的作用,更多地体现为社会总产品的配置。财政体制通过界定政府的职能,划分政府的事权、财权来发挥其配置功能。
(1)配置的状态指标。
k1=rg/gdp k2=r/gdp k3=e/gdp k4=r/rg k5=t/rg k6=ec/e k7=e1/e k8=cg/e k0=pg/e
rg——政府收入
r——财政收入
t——税收
e——财政支出
cg——政府消费性支出
pg——政府生产性支出
ec——中央财政支出
e1——地方财政支出
(2)财政体制配置功能的效率。
s=ni/e
ni——国民收入
(3)财政体制配置功能的边际效率。
m=δni/δe
4.财政体制公平分配功能的度量。
调节政府间财力不平衡状况,缩小公民享有公共服务的差距,是财政体制的另一重要功能。政府间财力不平衡包括纵向不平衡和横向不平衡状态。纵向财力不平衡是财政运行的常态,是体制所追求的一种效果,通过财力向中央政府的适度集中,形成强化中央政府宏观调控能力的财力分配格局。横向的不平衡是不同地区经济和社会发展水平所造成的。实现横向的财政平衡既要保护不同地区发展经济的积极性,又要保证各地有一个大致相同的公共服务水平。通过转移支付调节政府间财力不平衡状态,实现相对平衡的财政能力,是财政体制公平分配功能的重要体现。
(1)纵向财政均衡状况。
中央财政自给率=中央组织收入/中央财政支出
地方财政自给率=本级组织收入/本级支出
各级政府对纵向转移支付资金的依赖程度=转移支付收入/本级支出
财政收支差异率=(本级组织收入-本级支出)/本级支出
(2)横向财政均衡状况。
按省分组的人均财政收入的基尼系数
按省分组的人均财政支出的基尼系数
一、当前我国乡镇行政管理体制存在的问题
乡镇行政管理体制是国家体制的一个组成部分,其核心是权利与职能,其表现形式是组织结构。基于此认识,对照当前网络向农村的逐渐普及、城乡一体化进程的明显加速、社会中介和服务组织的不断发育及文化经济一体化的迅速推进的形势,发现我国的乡镇行政管理体制尽管在不断改革、完善,但仍不能乡镇经济社会发展的需要,存在诸多问题。其中,既有一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题,也有经济发达乡镇行政管理体制存在的独特问题。
(一)一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题
1.分工不明,责任不清,难以调动职员工作积极性、承担职责和协调配合
我国乡镇政府管辖的区域比较广泛,但对其管理的只是县级政府,这就不能建立完善的乡镇行政机构,不能促使责任、权利的统一管理。因为不曾建立有效的管理制度,机构比较臃肿,机构人员不能很好地服务人民、贡献社会,不少乡镇政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各项职责功能,部分事业单位总是依靠业务主管部门行事,财政拨款基本成为经费的唯一来源,主管部门也承担着其人员管理职能。这些情况导致了相当多的乡镇干部、职员、机关缺乏竞争和服务意识,不能承担起相应的民事责任以及法律责任。
2.财政体制不完善,乡镇债务负担沉重
我国乡镇政府有很大的债务负担,我国2010年,乡镇的财政负债总额达到两千多亿,全国总共有五万多个乡镇,它们平均负债400万元。这些债务往往来源于银行、其他金融机构、个人企业和个体工商户的贷款。导致债务负担沉重,一方面是由于单位在招人时,不是从超额编制单位选进人才,而是从下级机关招人,或是进行公开招考,造成缺编单位逐渐满编,并不解决超编单位现象,财政供养的人在不断地增加;另一方面,是由于财政不能满足财政人员的供养,财政体制也不完善。我国乡镇政府在偿还债务时主要是通过向人民群众收取费用,但是由于改革的推进,向人民收取费用得到限制,一些收费被取消,使得乡镇政府的财政收入缺乏稳定的来源,偿债能力降低,乡镇债务负担自然更加沉重。
3.乡镇干部对乡镇政府职能认识不清
当前,很多乡镇干部都不清楚乡镇应该履行什么样的职能,不知如何推动农村经济的健康快速发展,不知如何促进农民生活水平的进一步提高。很多乡镇政府只注重政府的转型,并不注重当地经济的发展。另外,一些政府在行政管理方面不考虑长远利益,只注重当前的利益。总之,乡镇政府只会完成做好上面下达的任务、指示,不懂得进行发展和规划,不能够正确履行其职能。
(二)经济发达乡镇行政管理体制存在的独特问题
1.政府管理权与执行权不能够很好融合
在已有的行政管理体制中,表面上乡镇政府是一级政府,实际上在设置管理职能时不能够到位,并不能满足发展需要,其中缺少很多元素。如,乡镇发展需要的“城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫”等职能,基层政府普遍缺少,又缺少行政许可权、处罚权和强制权。当出现上述违建、食品卫生等问题,作为一级政府的镇政府并没有权力去查处,只能通报上一级主管部门,由其派人来调查处理。往往在向上级部门汇报时,程序比较繁琐,它需经过审批才能下达命令、实施解决方案,工作效率非常低下,会严重延误很多事情的处理、很多事情的解决。由于经济发达,外来人口必然会增加,从而对该镇的公共设施与卫生、医疗机构、教育水平、社会保障与治安以及环境保护方面就提出了更高的要求。而当前,经济发达乡镇的社会治安还不是很完善,公共服务与社会管理能力也存有不足,经济发达乡镇的行政管理能力严重被制约着。
2.机构编制不能满足管理对象的需求
经济发达镇的机构编制基本是由县里统一发配的,乡镇并不能自行调整,不具备自。县政府在确定发达乡镇的编制数时,并不考虑外来人口的增加,只按本地的户籍人口数确定,而往往外来居住人口要多于当地的本籍人口。这使得发达乡镇的行政管理人员不能够满足当地发展需求,不能够完成制定的管理目标,但是他们又想完成任务,苦于人力不足,就只好聘用临时雇员。这种方法治标不治本,不能从根本上解决问题。当前,我国珠三角的有些乡镇,编制数额严重不足,不能适应当前急速发展的经济需求,不能完成制定的管理任务。受固定编制额的影响,目前好多经济发达乡镇的公务员升迁机会渺茫,总停留在原位,处于进退两难境地。长此以往,这些在政府机关的工作人员厌倦了这样的生活,没有更好的发展空间,就接二连三地跳槽,去寻求更好的发展机会,致使人才在不断流失,乡镇政府竞争力难以提高,甚至下降。
3.财税体制不完善
虽然我国建立了以分税制为框架的财税制度,但其只在县级以上部门执行,乡镇政府施行的财政体制是统一收取统一支出。有许多发达乡镇的财政收入已达到几十亿甚至更多上百亿,但是有90%的财政收入都得交到县级政府,回到镇里的只是少数。如,2006年,绍兴县钱清镇上缴税收近5个亿,但最后回到镇里的却只有6000万元。2007年,嘉善县姚庄镇上缴税收2个亿,回到镇里也只有1000多万元。这对发达乡镇极不公平。
4.规划建设还不全面,相对较落后
当前乡镇的规划建设管理是由县级以上地方人民政府审批和监督管理的,由于经济发达乡镇的规划建设项目比较多,还比较复杂,造成了经济发达乡镇不能准确定位,难以实施操控,不能适应社会经济的发展水平。经济发达乡镇在规划建设中,有的规划水平不是很高;有的只停留在整体上,并不作细分;还有的产业规划不联合实际,不能保证产业有效发展;甚至有的规划根本不具备科学性与严谨性。这些都严重制约了经济发达乡镇健康、科学、合理、快速的发展。
二、完善我国乡镇行政管理体制的路径
(一)完善一般乡镇行政管理体制的路径
第一,详细了解和认识乡镇基层政府在国家行政体系中的作用与地位。中国的乡镇不但是国家的最基层政治权力中心,还是保障农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。在前对我国乡镇行政管理体制进行完善时,最主要的是要将行政权力划分开,规范到一个合理的空间,将国家、社会和农民紧密联系起来,促使它们紧密联系,密切合作。值得注意的是,在完善乡镇管理体制时,要确保有完整的行政领域,有适度的人口规模,具备有序的管理层,能够进行科学的职能定位,并设置有合理的乡镇机构。只有这样,才能促进乡镇行政管理体制切实得到完善。#p#分页标题#e#
第二,坚持党的领导方针,了解党对农村工作的重要意义,坚持依法审批,积极推动与完善乡镇政府的审批制度,让其能够适应社会主义经济的发展,推进乡镇行政管理体制的完善。另外,乡镇要减少税收负担,对于那些违规条款要坚决废除,对于阻碍市场开放的审批制度要彻底撤除。企业、市场和社会中介能够解决的事情,就要让他们自行解决,政府部门要懂得适当的放手。
第三,更新乡镇政府的行政管理职能,建设服务型政府,随着经济社会发展而不断地转换乡镇政府的职能,将全心全意为人民服务的宗旨落到实处。
第四,加强对乡镇政府职能的规划。当地政府进行经济调节时,有赖于政府职能能够合理被规划,各级政府要制定合理规划,并将规划切实落实。
第五,改进经济调节职能,要寻求合理的经济管理方式,充分运用经济手段和法律手段对乡镇经济进行宏观调控,促进乡镇经济快速健康的发展。
第六,做好社会公共服务职能,加强社会服务和公共管理,全身心地投入到社会事业的发展上,充分发挥政府在社会公共服务中的作用,科学配置社会资源,利用公共服务设施,扩大服务范围,建立服务网,加强社会服务功能,推进城乡教育,卫生,文化的发展。
第七,履行市场监管职能,遵循市场经济发展规律,对市场经济进行监督管理,维护市场秩序,建立公平、公开、公正的市场经济环境。
第八,对政府中介组织进行完善组合,确保各政府部门职责明确,分工合理,明确各级政府部门的职责重点,划分好上下级关系。同时要建立行政处罚条例,为解决执法不公的行为事件作惩罚依据。
(二)完善经济发达乡镇行政管理体制的路径
第一,综合考虑多方面因素进行统筹规划。对于当地乡镇的人口规模、经济规模及财政预算等因素,都要得到考虑,可以逐渐划分出经济发达镇、比较发达的乡镇甚至农村中心镇,分别实施完善办法。我们可以对那些在大城市周边的发达乡镇进行城乡统筹管理,因为这些乡镇的经济规模相对比较大,外来常住人口以及当地住民也较多。另外,我们还可以考虑撤销镇建制,赋予其相当县级的职能,设置合理的综合部门。
第二,加强政府职能改变,采用比较灵活的人事编制管理。对经济发达乡镇的产业发展、规划建设项目投资、安全生产和环境保护等方面的职能,要加以强化,以此加强农村科技、信息、就业和社会保障工作,提高公共文化、公共医疗卫生等方面的公共服务职能。积极推进乡镇事业单位完善,转变财政投入方式,保障政府职能的不断完善。
第三,建立完善的财税体制制度。要按照分税制的要求,坚持因地制宜的原则,逐步建立完善的经济发达乡镇的财政体制制度。在立完善财政制度时,要充分考虑外来人口负担、日趋增长的人口造成治安与公共服务的相关问题,尽可能地减少经济发达乡镇的财税负担。例如,可向经济发达乡镇少收取些税费和土地出让金。当经济发达乡镇缺乏某种产业时,政府要给以一定的帮助,如资金赞助。还要支持经济发达乡镇加大投资体制改革力度,鼓励他们建立城镇建设投资公司。
第四,加强经济发达乡镇的规划建设。要切实弄清我国县政府的职权现状,加快规划体制改革,推进发展、城市和土地的规划,将县与乡相联系,促使两者相互合作。积极探索按功能区划分的规划方法,创新行政管理体制。
(三)完善乡镇行政管理体制的案例分析
抓住典型,可以快捷地把握全局。当前有不少经济发达乡镇在实践中积极寻求最优的乡镇行政管理体制,如广东、浙江等地区,他们结合自身实际情况,不断探索完善行政管理体制。广东省近几年,一直在加强乡镇机构改革,简化政权,加强乡镇经济发展,简称“简政强政”。去年广东省出台了《关于简政强政事权改革的指导意见》,它的大概内容是:将全省所有的镇进行重新划分,突出不同乡镇的职能重点。对于规模相对较大的发达镇,加强它们的市场监督管理,确保生产过程中的安全,加强环境保护,并加强社会治安管理。他们还扩大镇级管理权限,调整理清交错复杂的权责关系,并加强对行政编制配备的完善。浙江省是将经济发达中心镇逐渐发展为小城市,2007年他们出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》,它的整合思路是:从全省1200多个乡镇中选出141个中心镇,对这141个中心镇进行援助,放置更多的财政、土地和投资项目。另外,也对中心镇的科技、信息进行强化,并提高公共服务功能。例如浙江的绍兴县的建设、发改、经贸、商贸等部门,都被下放到县级以下的乡镇,如杨汛桥镇、钱清镇等。他们之间签订委托协议书,委托乡镇职权。目前,他们已完成一定的指标,培育出一批现代化中小城市,其中镇区人口达10万的乡镇就有40个,5万左右的多达60个。
一、改革滞后的规划体制是一项重要而又紧迫的任务
我国的规划体制和“五年计划”一直在进行着调整和变化,特别是改革开放以来,围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变,规划体制在从强计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展,“十五”计划不论从编制程序、方法和内容上都有了较大的改进和调整。但总体上来看,规划体制所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化,规划体制及其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷,严重影响了规划本身作用的发挥,降低了经济社会资源的配置效率。这些问题包括规划体系紊乱、数量过多过滥;各规划功能定位不清晰,相互衔接不密切;规划审批程序不明确、编制程序不规范;过时的规划和内容过多,需要加强的规划不足;重规划的编制过程,轻规划的实施评估等。在规划工作中则具体体现为机械主义和形式主义泛滥,部门间各自为政、规划互不衔接,规划内容交叉重叠、甚至相互矛盾;下级规划抄上级规划、上级规划无法在下级落实;墙上挂的规划多,可操作实施的规划少等。
“十一五”时期和“十五”时期相比较,我国社会经济生活中将发生许多新的变化。社会主义市场经济体系的初步框架已经建立,市场化程度进一步提高,市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强;城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响社会经济健康发展的重大问题,追求协调发展和降低社会摩擦的目标将更加突出;市场一体化进程加速,跨区域经济交流和联系将进一步突出;经济安全问题更加引起重视,涉及国计民生的战略性资源的开发建设更加需要进行统筹规划;政治文明建设进程加快,政府将更加重视民主决策和依法行政;加入世界贸易组织后设定的过渡期基本结束,规范和约束政府行为的条件进一步提高等。所有这些变化都将对现行的规划体制提出更高的变革要求,这就需要对规划体制进行不断改革、创新和完善,以建立与新时期社会经济发展要求相协调的规划体制。
二、国外的经验为我国规划体制改革提供了有益的参考
规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度,涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。规划体制的差异取决于一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等,这使得各国的规划体制总是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定规划体制的基础性制度方面,美国和英国模式更强调经济的自由主义思想,在私人物品领域和可竞争性领域,政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点,强调市场机制发挥基础性作用的同时,政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式则具有典型的体制转型特征,政府规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃,之后又进行恢复和重塑的过程。另一方面,经济的市场化和全球化特点又使得这些国家的规划体制具有许多共同的特征。我国市场化趋向的改革也决定了国外市场经济国家在规划体制方面的模式和特点有许多可供我们吸取和借鉴。
(一)各国具有不同的规划体系,但规划在社会经济发展中都具有重要的地位
按照功能的不同,各国的规划体系大多包括三大类,社会经济发展规划、空间规划和专项规划,但各国侧重点有所不同。
德国以空间规划为主体,联邦国土规划由联邦政府负责编制,主要是制定联邦范围内的规划目标、全国性的规划标准,并根据各州发展现状,从平衡发展的角度来调整全国性的布局。对基础结构、环境质量、经济结构、就业机会和定居条件等进行经济区划和平衡。该规划具有长期性和指导性,由联邦建设部牵头,与有关各部协商后提出规划草案。除这一综合性规划外,联邦政府还负责编制全国性的专业规划如铁路、联邦级的公路和高速公路、主要水路、国家公园、自然资源保护区、军事用地的规划等。联邦规划对州、市、县的规划起指导作用。各州和地方政府要负责编制与上级规划相协调的地区各专项规划和土地利用规划。
法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久,法国政府成立了计划总署,负责对经济发展的全面规划。先后制定实施了11个4年经济发展计划。随着市场的发育和对市场作用的日益重视,指令性计划逐渐退出历史舞台,第九个计划开始向合同制方向发展,并成为中央政府调节国家政策和地方政策的工具。从第十个计划起,计划合同中量性的指标在减少,衡量结构调整及质量的指标在不断增加。但政府仍通过计划引导经济发展方向,设计国家的发展战略,缩小社会各界的收入差距。
美国政府具有自己明确的国家发展战略,与法国、德国等相比,虽然没有相对固定和直接的国家计划,但联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划,并通常通过法案的形式发挥作用。同时,联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划,比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。
俄罗斯从苏联时期的“全俄电气化”计划开始至今,其规划体制大体上经历了两个时期,即以指令性计划为特征的规划管理阶段和以指导性计划为特征的规划管理阶段。苏联解体后,俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划,但在1990年代起又开始着手制定国家社会经济发展的中长期计划。2000年开始实施了《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》(2000~2010年),并从1993年开始制定实施了3~4年不等的中期规划,以及1~2年不等的具体实施计划。
日本是一个较多推行政府主导产业政策的国家。1949年以来,先后制定了13个中长期经济计划。1990年代以来,日本政府主要通过了以下三项经济计划:1992年《生活大国5年计划——与地球社会共存》(1992~1996年)、1995年《新经济5年计划》和1999年《未来10年计划——经济社会的应有状态及经济新生的政策方针》。同时,日本的国土开发与整治综合规划也较多吸收了德国的空间规划的经验,对包括土地、交通、森林等自然资源和基础设施建设方面做了较为系统的规划。
韩国政府也比较重视经济长期发展规划,1960年代以来已先后实施了7个经济社会发展五年计划,之后开始实施“新的经济长期设想计划”(1996~2020年),在受到亚洲金融风暴的冲击之后,政府开始调整政府主导型发展战略,更多强调市场的作用。
(二)规划的地位和内容在不同的经济社会发展阶段是不断调整和变化的
规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向,是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排,是政策实施的重要工具。从各国规划体制发展演变的过程来看,规划的内容日益丰富,规划的主体日益明确,规划的程序日益科学化,规划的体系日益完善,规划的权威性日益提高,规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。总体上看,规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时,一个明显的特征是各国规划的内容在不同时期是有差别的,根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达,市场力量越强大,国家在国际上的经济优势越领先,政府的产业政策则越弱化。与此相适应,社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变,政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化,而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。
(三)具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系
规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系,对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度,民众大都具有广泛的参与度,规划都要经过权力机构的审批,一旦通过则通常以法案或法律的形式实施。各国规划的编制过程基本相同,都要遵循科学和民主的决策机制。比如德国空间规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段:
编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员,也可以包括外部聘请的专家。
商讨阶段。政府邀请有关利益各方对规划的初稿进行商讨,讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后,规划的最终稿,有关利益各方仍可以对最终稿发表反对意见。
审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料,最终表决通过之后,规划就成为具有法律约束力的文件。
另外,上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后,需要上一级政府最后批准,以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时,联邦或中央政府有关部门可以对地方规划进行指导。理论上讲,如果地方拒绝中央政府的指导,中央政府有权直接修改地方的规划。同时,由于地区规划直接涉及到私人利益,有关利益各方有向上级政府和联邦或中央政府进行申诉的权利。德国各州的规划法,都对规划程序有详细规定。如不按规定程序走,公民可以对通过的规划进行起诉,法院会判规划无效。这种做法虽然容易使制定规划的时间比较长,但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见,所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿,使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后,也能得到各方面的支持和便于执行。
(四)具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制
一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门的规划部、局、署或者委员会,专门负责全国总体规划制定的组织、协调工作。比如德国的规划权归三级政府所有,即联邦、州和地方政府。联邦政府设有区域规划和城市发展部,主管立法,制定城市规划方针、政策、法规,拟定全国经济区规划、区域规划大纲,协调地方、部门之间的工作,掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持,比如国际信息与展望中心(法国官方的国际经济研究机构)、计划数理经济前瞻研究中心、生活条件观察与研究中心等,计划总署给这些机构一定的预算补贴。
与此同时,各国都非常重视对规划执行结果的评估,并有一套进行评估的法定程序和运行机制。法国政府在制定规划后,为了使公民更清楚政府公共政策的效果,使国家资源得到更好的分配,提高政府公务员的责任心,都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委员会负责,称全国评估委员会。该委员会由总理主持,由11位专业独立人士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构,会同相关的政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算,对规划实施情况进行跟踪,对项目费用落实情况进行确认等,最后出具评估报告。
三、建立适应新时期我国经济社会发展要求的规划体制的建议
(一)要充分认识市场经济条件下规划的作用不是要削弱而是要加强
规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段,而不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关,而取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理社会经济发展的政策取向,还与经济社会发展的特点以及国家经济发展的国际比较地位有关。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中,社会经济资源的配置和许多重大的社会经济问题的解决都需要政府发挥积极作用,在市场机制尚没有完全建立起来的条件下,市场发育不足所造成的缺陷还需要政府进行矫正。即使在市场机制比较完善的领域,也会存在市场失灵,也需要政府进行弥补。同时,随着社会经济的发展,公共领域在不断扩大,对公共产品、公共服务和公共政策的需求在不断提高。与此同时,在包括土地、水资源、能源等日益紧缺和环境污染、生态治理、发展差距、就业及社会保障等问题日益突出的情况下,政府进行统筹安排、统一协调、总体规划的任务就越发紧迫。而在全球化和区域经济一体化的背景下,国家之间的竞争在日益加剧,国家战略的地位在日益突出,政府制定并实施国家战略的手段和途径也就越发显得重要。同时,作为一个发展中国家,我国在国际竞争中还处于不利地位,一些在竞争性领域的产业政策对国民经济的发展依然具有积极作用。因此,要充分认识到市场经济条件下,规划的地位不是削弱了,而是要加强;在我国目前所处的发展阶段,规划的地位同样不是要削弱,而是要进一步加强。
(二)要坚持“长远谋划、分步实施,广泛借鉴、兼顾实际,适度超前,协调一致”的原则
建立适应“十一五”时期经济社会发展要求的规划体制的改革势在必行。规划体制的改革应当坚持几个基本的指导原则:
第一,长远谋划、分步实施。以市场化为方向,将建立符合市场经济要求的规划体制作为规划体制改革的长期目标,分阶段实施,建立与我国市场化进程相一致的规划体制。
第二,广泛借鉴、兼顾实际。既要充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法,又要注意与我国经济社会发展所处的阶段和特点相适应,充分反映和体现不同时期出现的新情况、新问题和新矛盾。
第三,适度超前,协调一致。要尽快解决规划体制不适应经济社会发展要求的矛盾,充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用,发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导性功能,使规划体制与社会经济发展水平和政治经济体制相协调。
(三)要突出强调和体现规划的“系统性、规范性、有用性和权威性”
第一,系统性。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接,对规划体系进行高度整合,避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾,建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。要调整解决经济社会发展规划和空间规划之间的互相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划,其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。经济社会发展规划的内容要落实到具体的空间上。要调整解决重点专项规划与行业规划,以及行业规划相互之间的衔接问题。同时还要协调好中央政府与地方政府规划之间的协调问题。
第二,规范性。目前我国规划体制中的制度性规定,有些是法律法规规定的,更多的则是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此,规划工作必须走向法制化、民主化和科学化,要建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此,从长远来看,应该制定《规划编制法》。
第三,有用性。要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的一类规划,特别是许多已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策调整重点与领域的行业规划。要针对目前各级地方政府编制的与国家中长期经济社会发展纲要相衔接的地方规划中所存在的雷同和缺乏地方针对性的问题,调整或者不再要求地方政府特别是省级以下地方政府编制中长期规划。要针对目前规划内容原则性过强、操作性较差的问题,要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。
第四,权威性。要针对目前存在的下级规划和上级规划不衔接,上级规划难以在下级规划落实的问题,切实加强对规划编制和执行情况的监管力度,依法动用司法程序来保障规划的执行和实施,提高规划实施的强制力和约束力。
(四)要重点围绕“四个转变”进行规划体制改革的设计和实施
第一,规划的领域由较多地覆盖社会经济各领域向主要以公共产品与服务和非竞争性领域为主转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大,许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此,沿用传统体制下的许多竞争性领域的规划应该退出,规划的内容要进一步向公共政策领域转变。
第二,规划的体系由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。空间规划应当包括全国的综合性国土空间开发规划、跨省级行政区划的区域空间开发规划以及各地区的土地利用规划和城市建设规划等。空间规划应当集中体现重大资源的开发利用、基础设施建设、经济效率和社会公平、环境保护和文化发展等方面的政策取向,要符合经济、社会、环境和文化协调发展的政策目标。
民法的起源是来自于古罗马的产物,那时人们从事商品交易十分频繁,因此都需要一个共同遵守的规则,以免破坏交易秩序。所以,渐渐出现商品进行交换的规矩,这种规矩慢慢发展形成完善,形成民法。商法的起源来自于中世纪的欧洲,也是从事商品交易的人们需要有一个共同遵守的规则来实现商品交换,这样的规则也可以解决商人之间的纠纷,因此,逐渐形成商品交换的规则,大家共同遵守,慢慢逐渐完善形成商法。在大陆法系中,主要体现的是学者认为商法与民法都是保护商品交易者的利益,只是商法更加复杂,更加细致,更加特殊,因此,他们认为商法是民法的特别法,两者之间多有相似之处。
二、民法与经济法之间的关系
上述说过,民法是商品经济的产物。从事交易的人们渐渐需要一个共同遵守的交易规则来维护交易秩序,保障商品流通,于是,商品交换的习惯产生,进而习惯发展为法。经济法则是商品经济高级阶段的产物。主要是以资本主义进入垄断阶段,矛盾分化开始的,在经济关系中,对于违反行为人运用民法的强制手段已经难以解决的时候,必须以国家的形式来解决矛盾,因此,运用管理约束经济体制的准则出现,这也是经济发展的必然产物。经济法的出现改变了原有的社会矛盾体制和资源配置模式,从更为广阔的角度保护社会经济利益。经济法与民法之间有着密切的联系,两者适用的调整对象有部分重叠,在经济范围内,经济关系的调整范围有着一定的联系。这是因为民法的重要调整对象之间的财产关系,实质上是经济关系,作用法律规则,两者都是在当事人的合法的经济利益的保护下,保障公民的权力,维护应有的经济秩序。民法作为调整民事的法律,主要体现的是自然人和法人之间的关系,人人平等,突出个体的重要性,保护自然人的权力和自由,主要是以当事人的权力意志及其义务作为准则的,国家没有给予更多的干涉。如果自然人有违法行为,主要以民事制裁的形式处理解决。经济法主要是以国家作为管理范畴,协调和约束国民经济中的各种经济关系。其着眼于全社会的长远利益,以社会原则为准则,强调全社会的共同利益,以强制性规范为主,对于违法行为,可以采取行政责任和刑事责任来制裁,具有强制性。所以说,经济法是兼顾国家和市场共同行为的法,经济法为纠正社会不公而采取的种种积极措施或手段上。民法与经济法的关系也是相辅相成的。
三、商法与经济法之间的关系
全世界学者对于商法与经济法之间的关系也是有着分歧的,但是在我国,商法与经济法之间的关系没有多大的矛盾,也没有过多的关于商法和经济法的争论。主要原因就是因为一直以来,商人是作为一个整体的,没有独立的法律地位,这也与我国的社会主义社会性质有关。纵观我国历史,以儒家思想为主的国家,从古至今都是遵循仁义,没有达到以商业为本位的国策。现代社会中,商法的完善和发展还需要更多的实践与研究。企业之间都是有联系的,并且会应用到各种法律法规,如果企业之间发生纠纷的话,调整它们之间关系的可以用民法或者商法,但是必须要看企业纠纷之间的侧重点是什么。经济法的调整对象主要是关于企业资质审查,产权,公司财务,税务,财务,审计的定义,环保等的监督和管理,特别是对企业管理的宏观发展等的影响。企业调整商业法主要是把它作为商事主体也就是商人对待。做为企业,是以营利为目的的,这与商人是有着一样的属性的。作为企业营利活动中的商业法律调整的主要内容,也是体现各种商业行为。经济法的调整对象主要是经济关系在国家权力的介入,发生规律,在经济活动的组织与管理。经济法是必要的,主要是它可以使协调,稳定,国民经济快速、持续的发展。商法应以企业为核心的调整。由于核心内容体现了本法的商人和商业行为,因此吸引了众多学者的关注和认可。现如今的经济社会,人们的生活中都会涉及到经济活动,因此,也会涉及到经济法律等相关法律法规,其中关系复杂,不是单一一门法律就可以调整的。在未来社会中,处理与此相关的社会活动更加需要综合性较强的法律法规。现在社会以及未来社会都是经济社会,而且是知识型的经济社会,法律与经济关联会更加紧密。法律可以建立经济关系,并且决定着经济关系的内部构架。现在把法学与经济学结合起来比较普遍。
四、社会主义市场经济中商法,民法以及经济法的作用
(一)社会主义市场经济体制下民法商法以及经济法的转变
社会主义市场经济体制下,需要商法,民法以及经济法的共同调节,这种调节规律可以说是一种价值规律,重点在于外部表现。同时,又是以国家为载体的能够在经济生活中起到重要作用的法律,对全社会经济进行管理,能够保障对国家的有效调节。我国在开国以来长期处于计划经济时代,人们并没有注意到市场调节以及价值规律的重要性。我国是公有制为主体,多种经济制度并存的状态。我国在改革开放初期,经济体制比较单一,有局限性,国家对于经济的管理比较详细,很多企业没有进入到市场,这样的话,民法和商法也会受到限制,经济法也没有得到发展。可能会出现这样的情况,国家立法没有完善的情况下,管理国家经济的一些方面会受到限制,在经济法中,比较多的是行为方式上的规范,没有强调鼓励提倡性规范。在我国进入到社会主义市场经济后,国家的经济体制发生了巨大的改变,经济运行体制比较偏重于市场调节,因此,与之相关联的民法和商法的规范也会有相应的改变,在完善经济法的同时,也需要完善商法与民法。在我国,经济法与民法和商法在调节对象,范围和规定方面都有着一定的联系的。由于我国是实行市场经济体制,国家管理方面常常比较局限,对于经济行为的管理形式主要是以间接调控为主,经济法的管理作用就先对比较有局限性了,而此时,民法及商法的应用范围相对就比较宽泛。随着我国的各项工作的进步和发展,经济法与民法以及商法的内容也是要逐步在改变的。对于企业和公民的经济活动方面,国家已经确定其作为经营自主的地位,有自。对于其经济活动方面的管理,主要是制定其活动的应该遵守的规范,调节和监督企业与个人的经济活动。我国实行市场经济体制后,国家主要在调节经济结构,增强国家实力,鼓励社会个人进行投资,这样民法与商法的作用也会得以体现。国家主要是用于宏观调控,制定相关的法律条例,政策,组织协调市场经济,保障社会公众服务,国家也在采取更多的民法与商法条例进行宏观调控。我国从计划经济向市场经济体制的转变引起了商法,民法以及经济法的内容条例的变化。
(二)实行社会主义市场经济后,民法商法以及经济法的转变
在我国实行社会主义市场经济体制后,建立了与之相适宜的经济法,民法以及商法体系。社会主义经济活动比较丰富,内容较多,需要调节民事法律的基本法,也需要调节经济的特别法,相互补充。我国实施社会主义市场经济体制后,制定了大量的法律法规和正常,但是并没有完善,对于经济活动的宏观调控方面,行业经济管理方面,为经济活动体提高相关社会服务方面都需要完善立法。经济法作为独立的能够有其内在体系的独立法律体系,能够使国家经济管理方面有着一定的协调作用和统一规范化管理作用。对于经济法与商法以及民法之间的关系,可以说是既相互联系又是有着相互区别的。在法律的实施内容上来看,经济法主要是调整国家国民经济的关系,主要侧重于国家的宏观调控,当然这其中也包括对于国家经济的微观管理。民法和商法主要是针对与公民个人和企业之间的关系的协调管理,主要侧重于人身关系的管理。就商法与民法的表现形式上来说,其发展都是由相关的一些细小的条例组成,基本法律条例在内容上有所不同。具体来说,经济法在国家宏观调控下可以细分为包括财政法,税法能法律,而民法和商法从管理方面上来说可以具体分为调整归属权,债权等涉及到家庭以及继承关系的方面。对于国家微观经济方面,经济法与民法和商法的适用范围有时会有所重叠。对于国家管理范围使用中,会出现某一事例中会同时用到经济法,商法和民法的内容。经济法中与民法和商法相互重叠的部分内容,主要属于商法的内容。可以说,商法是民法中一个独特的部分。商法规范中可以看到会有公法的部分,但是并不是主要部分。现代国家商法中包括企业法,保险法,票据法等含义比较广的领域的商法。但是在一些特殊行业部门中,由国家统一管理,经济法就占主要地位了,森林法,银行法,铁路法等体系都属于经济法中的重要部分。
五、结语
【关键词】行政管理体制,创新思路,服务型政府
一、引言。近年来,我国行政管理体制改革脚步加快,党的十对行政管理体制改革提出了新的要求。创新行政管理体制,建设服务型政府,已经成为党和国家的共识。当前,学者们对中国特色社会主义行政管理体制的研究越来越深入,共识之一就是要积极进行行政管理体制改革创新。加快行政管理体制改革,建设服务型政府,已经成为近年来党和人民的共识。服务型政府的建设,与行政管理形态的演进路径有关,也关系到我国深化行政管理体制改革的总体目标。本文将对这些问题进行梳理,分析我国当前行政管理体制改革的任务,总结其特点,探讨建设服务型政府的基本任务、机制体系改革思路、评价制度等问题,在此基础上,本文将提出创新我国行政管理体制和机制的基本思路。
二、行政管理体制改革的总体目标与服务型政府建设的耦合性。党的十对加快行政管理体制改革、建设服务型政府提出了更高要求。我国深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,努力建成法治政府、责任政府、服务和廉洁政府。就其性质而言,中国特色社会主义行政管理体制充满活力且具有科学的行政管理组织结构,涵盖了较为完善的运行机制和人员资源。改革开放开始以来,我国致力于建立新的比较完善的行政管理体制。社会对政府改革的诉求涵盖了服务、责任、法治等不同层面和不同角度,而行政管理体制改革的核心则是转变政府职能、建设服务型政府。
服务型政府是立党为公、执政为民的要求,也是社会主义的本质要求,是党全心全意为人民服务的要求。建立科学发展观要求基础上的服务型政府建设,就是要坚持以人
为本、立足于政府的公共服务职能,积极满足人民群众需求。当前,党和国家把建设服务型政府摆在突出位置的意义在于:一是科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求下,我国政府要突出社会管理和公共服务只能,合理利用分配公共资源,加强社会管理和公共服务,这也是政府职能转变的根本方向。二是作为政府的基本职能,公共服务为各部门、各层级政府所应履行,是我国各级政府部门的基本职能,能够推动政府全面履行职能。三是建设服务型政府是改进政府管理方式、为经济发展和社会公众服务的要求。
三、行政管理体制改革的深化过程回顾。整体来看,我国服务型政府建设经历了初始、起步到走向发展创新三个阶段。改革开放初期的1979年,随着经济体制改革的展开,我国一些地方政府为了吸引外商投资、为企业和社会提供更好的公共服务,逐步建立了相应的服务机构,这是服务型政府的发端。在此背景下,“服务行政”概念得以提出,一些学者纷纷开展了理论思考和研究。到20世纪90年代中期,我国服务型政府建设走出了关键的一步,其特点是通过改革,完善行政管理体制,逐步开始适应社会主义市场经济的建立,自此,政府部门的服务意识不断增强,服务领域和服务意识得到广泛推广。从90年代中期到21世纪初期,我国服务型政府建设进入了发展阶段。行政管理体制改革逐步深入,政府职能转变的要求越来越迫切,行政审批制度改革成为政府行政体制改革的重要突破点,政府管理创新逐步向纵深挺进。管理方式创新脚步加快。第三阶段,党的十六大开始,服务型政府建设进入了推进和全力创新阶段,重点从转变职能发展到完善体制。
当前,我国已经进入了工业化中后期和信息化阶段,工业化和信息化战略逐步加强。在此背景下,建设服务型政府的任务是后工业化、特别是信息化的要求促使政府改变组织结构,加强管理和服务创新,积极推进流程再造,更多提供公共服务。可以说建设服务型政府的实质是通过职能和工作方式创新,积极实现革命性突破。总体来看,当前我国深化行政管理体制改革的任务包含了四个方面:一是转变职能,向着创造良好环境、提供优质公共服务的方向转变。二是推进机构改革,加强公共服务,进行智能的精简统一。三是推进制度建设,促进规范有序、便民高效的体制的建立。四是推进依法行政,实现管理体制的创新,建设服务型政府。
四、创新行政管理体制、建设服务型政府的思路
首先,要积极探索和制定中长期改革规划,并探讨切实可行的操作步骤。要将行政管理体制改革的长远目标与阶段性目标充分结合,坚持全面推进、重点突破,同时要处理好改革发展稳定的关系。
其次,要紧紧抓住转变政府职能的关键目标。改革开放以来,我国行政管理体制改革逐步深入,政府职能转变很快。突出表现就是政府减少了对微观经济的干预,宏观调控体系框架和市场体系初步建成,社会管理和公共服务职能得到深入拓展。政府管理经济的方式也有了很大改变,行政审批事项逐步减少。但是,由于体制惯性等诸多原因,政府转变职能具有长期性。随着经济体制改革的不断深入,转变政府职能仍要持续。要通过改革从制度上更好地进行资源配置。
再次,推进大部制改革,坚持探索思路和渐进式策略。整合相关部门有助于解决
职责交叉和部门利益等问题,能够提高政府整体效能。我国的改革方案要采用积极稳妥、循序渐进的策略,同时要明确建立行政决策、执行、监督机制,形成决策科学、监督有力的行政管理体制。同时,要加大政务公开,促进廉政建设,积极设计制度化的依法行政机制。
参考文献:
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我国现行行政区划建制一般有四个层级,即省市地州县乡镇,管理层次之多为世界各国之首。此外,西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构-区公所,形成了五个管理层,而东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处。按照行政管理的一般原理,管理层次越多,管理成本就越高,而管理效率却越低。所以笔者主张:适当划小省、自治区,逐步撤销地级管理层,最终形成以省直接领导县(市)为主体的地方行政区划体制。要形成这个体制,关键要解决好地级管理层的存废问题。
市领导县体制已经存在种种弊端
目前地级管理层包括三种模式,即地区领导县体制、自治州领导县体制及地级市领导县体制。市领导县已经成为地级管理层中占主体的体制。
随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立,市领导县体制产生出的矛盾和问题也越来越多,消极影响也日益明显。
如果这个体制改革成功了,不仅解决了地级管理层的主要问题,而且也解决了整个地方行政体制的核心问题。
市领导县体制的矛盾,主要体现在三个方面。一是经济利益的矛盾,就是市县争利的问题,这是市县矛盾的核心。产生这个矛盾的主要根源是市的经济实力不够雄厚,加上有些市管辖县的数量多、人口多、面积大,市带县带不动,市对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助,相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设,因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。有些新设的地级市每年还要县里上交市里一定数量的市政建设经费,用于市政府所在地的中心城市建设。这样县里就明显感觉增加了负担。正是在这种情况下就出现了“市括县”、“市挤县”的议论,认为市不仅带不了县,而且是揩县的“油”来肥市。二是行政管理的矛盾。在市领导县的体制下,市对县的领导是全方位的具体的领导,县的自比地区体制时期缩小了。三是城乡关系的矛盾。在市领导县体制下,市里既要抓城市工作,又要抓农村工作,在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡。市政府的工作重心一般放在城区,特别是把发展二三产业放在突出的位置。
市领导县体制的矛盾,其根源在于这个体制本身的局限性,是行政体制与市场经济的矛盾。一般而言,市的经济实力强、县的经济实力弱而且以农业经济为主体,市与县互利互惠程度高,这情况下的市领导县体制运行就比较顺畅;相反,如果市的经济实力弱而县的经济实力强,这时的市管县体制矛盾就会突出。另外,市县两强时也容易产生矛盾。市领导县体制的效果如何还与市领导的县的数量多少密切相关,因为市的辐射能力是有一定限度的,超出限度就容易产生矛盾。现实中,经济发展水平高、实力强的地级市常常周边的县较少,这样就出现了所谓的“大马拉小车”与“小马拉大车”的问题。
市领导县体制的突出问题集中到一点就是省县之间多了一个中间管理层,增加了管理成本,降低了工作效率。通过对一些县(市)委书记进行的走访调查,笔者了解到,仅应付检查接待一项,县里普遍感到应接不暇。有些县进行过统计:市四大班子及所属局委办每年到县里检查工作总计,少的市也上千人次,多的几千人次。有的地级市只管辖一、两个县,市里到县里检查工作的频率就更高了,县里的接待任务自然就更重,几乎天天都有市有关局委办“检查指导”工作的人员,县领导及有关局委办负责同志只得忙于接待应酬。另一个突出问题就文山会海问题。河北某县2003年收到上级各方面的文件470多个,其中70%来自地级市。重复开会的问题也突出。现在,省里很多会开到县一级,但为贯彻会议精神,地级市一般都要再召集各县、区开会,这样县里就同一事项既要参加省里的会,又要参加市里的会,造成人力物力的浪费。
改革市领导县体制的条件日渐成熟
省县之间管理层的设置是历史的产物,存在了相当长的时间。但经过几十年的发展,特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和交通通讯条件的改善,有些省已经具备了直接领导县的条件,地级管理层可以逐步撤销。
与计划经济时期相比,在市场经济体制下政府职能发生了很大变化,政府的事务性工作大大减少了,上级政府不仅不再向下级政府分配物资,就是计划指标也基本不再下达了。县以上的行政管理越来越由微观转向宏观,省政府及其所属部门管理的下属单位个数可以大幅度增多,省完全有可能直接领导几十个县。
与此同时,近十几年来交通通讯条件有了很大的改善,为省直接领导县创造了技术保障。省对县的管理和县与省的联络都较之过去便捷得多,这使一些地方的省,完全有条件可以直接领导几十个县。
有步骤地推行省直接领导县体制
以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响,从发展的趋势看,这个管理层都应逐步取消,最终实行省直接领导县的体制。但考虑到取消地级管理层影响很大,全国各地情况又很不一样,实行省直接领导县的体制不能一哄而起,而必须因地制宜、逐步实施,可以先在东中部地区进行试点。从各省情况分析比较,辽宁、浙江两个省作为试点省比较适宜,因为这两个省具有省直接领导县的较好条件。此外,浙江省还在全国独一无二地实行了县财政直接对省和县主要领导由省任免的制度,这在一定程度上更有利于推行省直接领导县的体制。在这两个省改革试点的基础上,经过一段时间的准备,再在东中部地区逐步全面推行省直接领导县的体制。
取消市领导县体制不等于撤消地级市。市辖区作为市的二级行政区划建制只能由市领导。但市不领导县以后,工作量减少了,精简机构和人员是不可避免的。更重要的是,要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑,进行市区管理体制的创新与重构。同时,原地级市可继续保留行政级别,虽然在法律上与县平行,但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同。同时,对于那些具有明显的区位优势、周边地区产生着辐射作用的市,其中心城市地位不应削弱而应加强,真正成为几个县域经济发展的领头羊。
因此,自治州的体制则宜暂时不动。短时期内也还必须保留这些省区的地区领导县体制。
几个重要问题
撤消地级管理层、实行省直接领导县的体制,是对中国两千来地方行政体制的重大创新,对提高效率、精简机构具有重大现实意义,对整个国家的经济发展和长治久安具有深远的历史意义。为能够最终建立起以省县二级制为主体的地方行政体制,在逐步取消市对县领导的同时需要着重做好以下几项工作。
一要科学确立各级政府职能,特别是科学划分中央、省、县(市)的职能。只有科学合理地划清了各级政府的职责,才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。管理职能向高层集中是单一制体制的特点,因此向下放权、给社会松绑,积极稳步培育社会自治机制,充分发挥社会自我管理、自我服务的功能,仍是地方行政管理改革的重要内容。该由下级政府行使的职能,上级政府不要截留;该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办理的事务,政府不要再包办。政府只有管得少而精,才能既管得住又管得好。
二要逐步调整省、县规模,把大省缩小、把小县扩大。从国内外的经验和管理需要出发,全国省级建置可以设至50-60个。划小省(区)的办法有三,一是将一个省一分为二,二是从几个省中划出一块设一个省,三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。第三种办法是比较好的办法,增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。另外还可以扩大现有直辖市的行政区域,如北京、天津可以与河北一起统筹规划,上海可以与江苏、浙江一起考虑。
在划小省区的同时,对规模过小的县也可以合并。一些规模过小的县被合并后,县的总数就减少了,就更有利于省直接管县体制的推行。
【关键词】行政管理;体制改革;现状分析;创新措施
伴随着改革开放的进程,我国的行政管理体制也相应的进行了多次改革,顺应了我国经济和社会的发展需要。但是在社会主义快速推进的时代背景下,行政管理的体制改革任然需要吸取以往的改革经验,不断地创新和发展。因此本文从行政管理的现状,问题分析以及创新改革措施方面提出相应政策建议,为我国今后的体制改革提供一些理论依据。
一、我国行政管理的现状分析
自从改革开放以后,我国先后实施了五次规模比较大的行政体制改革,在创新行政管理方式和优化行政管理组织结构等方面实现了很大突破。符合我国目前的基本国情,适应与当前的市场经济与不断发展的民主政治,对于小康社会的建设也作用很大。从改革成果来看,可以发现改革的成功性,我国目前已经建立了政企相互分开的社会主义市场经济,也精简了当前的政府机构和人员,在管理方式上也实现了依法行政的推进。但是由于在社会主义初级阶段,行政体制各方面的管理理念尚不成熟,改革过程中也出现了很多问题。
二、我国行政管理存在的问题
(一)行政管理机构臃肿,职能交叉与空白现象严重
目前,我国行政管理机构庞大,行政人员众多,很多行政部门职位设置过多,在事务单一的情况下过分细致的进行分工,使得组织机构臃肿,人员协调困难,耗费加大,也使国家财政收入的很大部分被用于供养国家行政人员,造成“吃饭财政”现象的出现,给国家的财政带来了很大压力,影响了我国社会主义建设事业的成果。此外,行政管理部门在各项职能方面存在交叉与重叠,缝隙和空白问题也比较严重。对于食品及药品的监管等,没有实现生产与管理环节的衔接,从而造成许多监管不到位的空白,监管部门也相互推卸责任,使问题更为严峻。因此加强对无缝隙与空白的管理任务依然艰巨。
(二)行政管理权利分配不合理,管理人员素质低下
目前,我国的行政管理体系中,行政权力之间的分配不合理,不科学的地方还很多。在党和政府权力运行过程中,党政不分的现象依然很突出,而且在行政体系内部,行政机关中上级和下级之间权利分配不明确,有时会使下级的权利被剥夺,事情传达的效率低下,各方面权责不一致的状况比较严重。此外,对于中央与地方之间权力的协调也有问题,很容易出现中央权力的过大,影响地方积极性,或者权力的下放过大,使中央的宏观调控措施失效,影响体制改革的进程。同时,部分行政管理人员个人欲望膨胀,个人素质较低,背离了以人为本的原则,缺乏责任意识和法治意识,实行“一言堂”作风,不能充分反映人们群众的意愿。
(三)行政职能转变缓慢,无法适应经济要求,依法执政观念薄弱
随着生产力的解放,我国的经济进入了高速发展阶段,但是起步较晚的行政管理体系却跟不上社会经济发展的脚步,虽然在多年的体制改革中,一直努力转变政府的职能,但是转换却一直都不能准确到位,造成政府与市场之间的冲突矛盾一直不断,政府的宏观调控以及市场监管的职能都无法充分利用。
三、行政管理的创新措施
(一)完善行政管理法律法规,强化依法行政理念
在当前形势下,为了充分发挥行政管理的作用,必须完善相应的管理体系,建立健全各项行政法律和法规,在执行行政权利的时候都严格遵循公平与公正的原则,利用科学,合理的方式和手段,保证行政管理的质量。政府行政管理的目的是为了适应并推进社会经济社会的高速发展,因此行政机构和人员必须树立依法行政的观念。
(二)推进行政职能转换,提高行政人员管理水平
行政职能的转换对于我国经济的发展以及社会生活的和谐都具有前提性的作用,同时也是提高行政管理水平的要求。因此,行政管理过程中应该强化“以人为本”的理念,顺应市场发展的需要,深化管理体系的改革,在行政权力运用中,规范使用并转换社会管理以及经济调节的职能,正确发挥对市场的监管,调节作用。
(三)完善运行方式,创新权力分配管理模式
构建服务型政府,转变以往比较封闭的行政体制为新型的公正,公开,透明的管理模式,在行政管理以及一系列决策过程中,充分发挥广大社会主体的参与权力,通过开放,科学,民主的决策方式保证行政管理中决策的科学性与合理性。并广泛借助群众的力量遏制和杜绝一系列贪污和腐败现象。在新兴的阳光政府的改革与建设中,建立和完善一个规范的行政管理体系。在行政权力分配过程中,应推进“规范-灵活”的权力分配模式,对上下级所能拥有的各项权利进行合理的划分,保证上级行政部门的领导作用,灵活赋予下级权利,充分发挥各层次行政管理部门的积极性,实现管理模式的改革推进。
四、结语
行政管理体系改革是拓展及深化我国经济,政治改革的重要部分,只有通过不断地创新措施加以完善,才能构建出合理高效,科学的行政体制,充分反映对我国经济和社会发展的推动作用。
参考文献
[1] 郭国福.基层财政部门财务管理存在的问题及建议[J].现代经济信息,2015(03):253.
摘要:从1979年起,中国进入了双重转型阶段。双重转型是只体制转型和发展转型的结合或重叠,所谓体制转型就是从计划经济体制转向市场经济体制;所谓发展转型,是指从传统的农业社会转向工业社会。两种转型的结合或重叠是没有前例的,也是传统的发展经济学中没有讨论过的。
关键词:经济转型;监测;数据挖掘
在传统的发展经济学中,经济转型是指从农业社会转向工业社会,而计划经济体制的推行则被认为是另一条通往工业社会的道路,“十月革命”之后的苏联正是这样走的。而中国从20世纪50年代到70年代末的实践表明,依靠计划经济体制转向工业社会是一条不成功的道路。这是因为,在中国这样的发展中国家,在计划经济体制之下,虽然可以建立一批大型工业企业,但效率不高,代价过大,而传统农业社会中的种种问题不但没有解决,反而以新的形式凝固化了,所以农业发展是失败的,农村是落后的,农民的生活依旧终年辛苦,难以温饱,而且农民的人身自由受到很大的限制。
从1979年起,中国进入了双重转型阶段。双重转型是只体制转型和发展转型的结合或重叠,所谓体制转型就是从计划经济体制转向市场经济体制;所谓发展转型,是指从传统的农业社会转向工业社会。两种转型的结合或重叠是没有前例的,也是传统的发展经济学中没有讨论过的。在第二次世界大战结束之后,一些新独立的发展中国家,由于过去不曾实行计划经济体制,所以只出现发展转型,即从传统的农业社会逐步转向工业社会。而1979年以后的中国则不同,一方面,要摆脱计划经济体制的束缚,以市场经济体制代替计划经济体制,这就是体制转型;另一方面,要从传统的农业社会转向工业社会,使中国成长为一个现代化的国家,这就是发展转型。
从1979年到现在已30多年,我们在改革开放方面取得了很大的成绩,但这些仅仅是阶段性成果,还不能说已经实现了目标模式。在结构调整方面,随着科学技术的进步、消费习惯和消费观念的转变、国内外形势的变化、以及经营管理经验的丰富和经营管理人员水平的提高,已取得阶段性的结构优化成果。值得注意的是,在双重转型过程中,一定要朝着清洁生产、循环经济、低碳经济的方向进行结构调整。高污染。高能耗以及其他高消耗资源的产业要进行技术改造。在治理环境方面一定要有信心,才能保证社会经济的可持续发展。本文的目的在于对经济转型进行统计监测,从定量角度对经济转型进行评价研究。
经济转型评价指标体系具体包含经济增长质量与水平、产业转型与经济多样化、城乡协调与空间结构优化、民生工程与社会转型、资源集约利用与生态环境修复、科技进步六个方面指标。根据每个评价指标的特点,综合运用线性插值法和功效系数法,利用上限或同时利用上、下限阈值来计算单个指标指数(即无量纲化),指数一般分布在0和100之间,再根据每个指标的权重最终合成转型发展综合评价指数。根据《中国统计年鉴》(2005-2015)、《中国城市统计年鉴》(2005-2014)、《中国高技术产业统计年鉴》(2005-2015)、《中国能源统计年鉴》(2005-2015)、《中国科技统计年鉴》(2005-2015)以及中国统计局分省年度数据等资料提供的数据,经过计算得到各地区经济转型发展综合评价得分。
对比2013年与2014年的指标值,有15个地区的经济转型得分提高,分别是北京、天津、山西、辽宁、上海、福建、广东、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘C、青海、宁夏,其中重庆的上升幅度最大,达到2.61:宁夏的上升幅度最小,仅为0.14。另外15个地区2014年的经济转型综合得分相比2013年有所降低,分别是河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、四川、新疆,其中河南下降幅度最大,达到3.49,黑龙江的下降幅度最小,为0.60。本部分主要使用数据挖掘中的分类方法进行预测,首先分别使用Logistic回归、LDA、QDA方法以2004-2013年数据为基础,预测2014年经济转型综合得分的升降,将预测结果与2014年实际值进行对比,选出预测结果最优的方法,再以2004-2014年数据为基础,预测2015年的各地区经济转型综合得分的升降趋势。Logistic回归方法预测的精度为0.9032258,LDA方法预测的精度为0.9032258,与Logistic方法精度一致,QDA方法预测的精度为0.9677419,精度最高综合比较上述三种方法,QDA的预测精度最高。利用QDA预测,结果显示2015年,将有15个地区的经济转型综合得分提高,分别是北京、天津、山西、辽宁、上海、福建、广东、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏,而河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、四川、新疆的综合得分会下降。
一、基本经验
1、以产权制度改革和产权关系调整为核心和主线。
改革者也许并没有意识到最初的,以“放权让利”为内容的改革就是产权改革,当时也没有产权理论作为指导。但是,这场改革实质上就是权利关系的调整。这种选择也许是制度变迁的内在力量的推动和人们的本能选择。无论是农村改革,还是城市的改革,或者二者相关的改革,都是以责权利关系及其制度的调整为核心和主线。农村的改革主要包括:度的推行,农产品流通体制改革,乡镇企业的建立、发展和改革,在家庭联产承包制基础上的股份合作制改革,农业产业化等。考察这一过程,我们发现每一步改革的实质都是“产权制度改革”或“产权关系的调整”。国有企业改革实际上从一开始就是产权制度改革,因为放权让利、利改税、承包经营责任制、租赁经营责任制、股份制等改革,本质上都是调整企业和政府的产权关系。公司治理结构的改革,实质也是企业的利益相关者责权利的界定和调整。
2、以旧制度最薄弱或新制度需求最强烈的环节——农业制度为突破口。
从总体上说,中国经济体制改革最早是从农村的土地产权制度和生产组织制度开始的。为什么制度变迁首先发生在农村?我们认为这是适应客观需要而做出的理性选择。农产品的统购统销制度、价格剪刀差以及户籍管理制度,使农民蒙受了巨大的利益损失。政社合一的制度名为集体经济,实为变相的国营经济。与城市的集体和国营经济不同的是,国家对农村的集体经济基本上“管而不包”。这样农村改革的机会成本很低,农村对新制度的需求也就更加强烈。因此,农村相对于城市而言,旧的制度更容易打破,新的制度更容易产生,自发的制度变迁发生之后,更能够得到政府的迅速认可和支持。
3、允许旧体制外生产新体制,即体制增量调整与体制存量调整并行,而且以前者促进后者。
中国的经济体制,在旧体制的根本性变革难度较大的情况下,确实很大程度上是依靠增量改革、体制外突破来改革经济体制的结构和促进或倒逼旧体制的变革,这是渐进式改革获得成功的重要原因和主要经验之一,应该予以充分肯定。但是,不能因此而认为中国渐进式改革的成功和经济的持续增长靠的就是非国有经济的发展。无论体制改革还是经济增长,都是“两条腿”走路。公有制经济(包括集体经济和国有经济)的体制,一直都在改革,甚至比非公有制经济的出现要早。对集体农业经济体制和国有企业的改革,包括对土地制度的改革,都在20世纪70年代末就开始了。而且,在强调体制外改革的积极作用的同时,决不应当忽视国有经济在改革和发展中的巨大作用。与非国有经济相比,国有经济市场化的速度较慢,这固然不利于市场化的进程,但是可以使大量经济资源特别是关系国民经济命脉的部门处于政府直接控制之下,这不仅有利于维护社会政治和经济的稳定,有利于控制转轨过程中的各种矛盾,而且能够在市场机制很不完善的情况下,通过政府的调节弥补市场的不足,克服市场的缺陷,充分发挥政府导向的作用,保证国民经济的正常运转。国有经济实际上也为中国的渐进式改革和非公有经济的发展承担着成本。我们假设:国有经济体制一开始就彻底变革,那么,非公有制经济能否发展到现在的水平?中国的经济体制改革能否顺利?这些问题的答案可能要改变。
4、包括政府在内的多元主体联合创新体制,政府扮演重要角色。
中国经济体制变迁过程中的初始主体可能存在比较大的差别,但是在制度的设计和变迁过程中,是多元主体联合创新体制,并不断进行着角色的转换。其中,政府作为多元主体中的一员在体制创新中发挥着重要的作用,扮演着重要的角色。
以农村改革为例。前面已经分析,农村经济体制变迁包括许多方面,其中最主要的是、股份合作制和与农业产业化相适应的正在进行的制度创新三个阶段。每个阶段都有不同主体扮演不同角色,起着不同作用,不同阶段的角色及其作用又是有所变化的。政府虽然不是在每一项改革或改革的每一个环节上都充当主角或领域者,但是,它作为重要的制度变迁主体的作用是不可否认的。
家庭承包责任制作为制度创新在很短时间里向全国推广,则属于新制度的扩散。在这一过程中,中央政府是最重要的主体。它对的认可、支持极大地打消了广大农民和各级地方政府的顾虑,使新制度以尽快的速度扩散。当然,最基本、最重要的事实是:这一变革除了触犯了少数人的既得利益外,于农民、于中央和地方政府、于城市居民都是有益的,基本上属于帕雷托改进,所在大家都是从自身利益出发支持改革的。
家庭联产责任制也有局限性。还是农民自己在实践中于20世纪80年代中后期自然地创造了一种扬弃、适应生产规模进一步扩大的制度形式——股份合作制。毫无疑问,广大农民自己是主角,他们是制度的设计者和实施者。无论是中央政府还是地方政府,基本上是认可、顺应、引导。
随着农业产业化的发展,与之相适应的制度创新,在20世纪90年代中期又拉开了帷幕。农民现在已经意识到家庭小规模经营对他们的种种不利。因此,农民们自己又在探索,他们仍然是创新的主角。
乡镇企业的发展既是中国农村的产业革命,又导致了整个农村经济体制的重要创新——可以与农业中的家庭承包责任制相提并论的制度创新。这一创新有一个过程,在过程的不同阶段,创新的不同主体及其相互关系是有所变化的。几乎在家庭承包制刚刚全面实施的同时,“社队企业”开始实行承包制,即由公社、大队包给一些“能人”。这些“能人”都是农民,是农民中的“基层干部”或原来就是“社队企业”的经营者。第一步制度创新,是由“基层干部”唱主角,集体代表——公社、大队、生产队及地方政府、中央政府、广大农民共同参与的,几乎没有反对的主体,因为它对任何一个群体或阶层或国家,都是有益无害的。中央政府、地方政府显然支持,但不是创新的发动者和领导者,不是主角。
20世纪80年代中期,已经有些大胆的农民开始投资办企业了。有些单独办、家庭办,有些是农户合伙办,这就使乡镇企业自身的组织也出现了新形式——家庭企业和合伙企业。非公有的乡镇企业取得了超常发展。农民自己仍然是创新的主角。政府,特别是中央政府起了一个“放”或“允许”的作用,即所谓“给政策”,例如国务院1984年的4号文件认可、允许个体或联合投资。当然,“放”本身也是一种对创新的“参与”,它与阻挠或观望是不同的,与一般的“支持”也不一样。从这个意义上说,政府也是这一制度创新的重要主体。
20世纪90年代以来,乡镇企业进行了更深层次的体制创新,目标是与现代市场经济接轨。最大的特点就是政府特别是县以上的政府基本上退出了“制度创新主体”行列。因为经过第一、二步政府“放”以后,乡镇企业走上了自我发展、自我创新的道路。在政府跟乡镇企业没有产权关系,乡镇企业也不再需要政府“放”什么权、给什么政策的情况下,政府面对乡镇企业的制度创新,就显得没有什么可为了。进入90年代以来,乡镇企业从合伙制到股份合作制,甚至有些向有限责任公司、股份有限公
司、集团化的演变,都是乡镇企业、乡镇企业的投资者和广大农民自己的事情,他们顺应市场、产业变化的需要,很自然地完成了一次又一次产权关系和企业内部组织结构的创新。这是由他们的产权及由此决定的经济地位和经济利益关系决定的,他们有产权,从而有谈判实力,能够左右制度变迁的方向,而且也必须左右,以维护其产权收益。
国有企业至今为止的制度创新,尽管地方政府、企业及企业员工等主体在不同阶段的角色或作用在变化,但是中央政府除了创新初期很短时期外,一直都是创新的主角,一直都是它主导,它决定创新的方向和方式,并组织试点和推广。
5、从制度变迁的规律和中国实际出发,选择渐进式改革的方式或道路。
对于体制转轨,理论上存在多种途径或方式。在实践中,也有多种方式,人们把20世纪开始、持续至今还没有完成的许多国家的改革,大体上划分为两种方式:渐进式改革和激进式改革或“休克式疗法”。从改革的效果来看,比较多的人认为,以中国为代表的渐进式改革更加成功。主要标志是,在市场化改革推进过程中,经济快速发展,连续20年经济平均以近两位数的速度增长;与此同时,物价上涨率限制在公众可以承受的范围内,从1979年至1999年,社会零售物价上涨率平均为6.6%(居民消费价格上涨率从1985年至1999年平均为8.9%),没有到两位数,从而没有危及经济稳定和社会稳定(张卓元,2000)。由于经济快速发展,物价上涨率总的来说处于居民可承受的范围内,全国人民的收入和生活水平普遍有较大提高,得到改革的实惠。
所谓渐进式改革是指在根本经济制度不发生较大变化的情况下,对经济发展过程中限制或阻碍经济发展的经济体制进行逐渐地改革。中国的渐进式改革体现在许多方面:从农村改革开始,然后扩展到城市;先着力发展比较适应市场经济的非国有制经济,而后重点推进国有经济的改革;先发展商品市场,然后着重发展生产要素市场;价格改革先调后放,调放结合,并逐步同国际市场价格相联系;生产、流通、价格等都出现计划内外双轨制,然后向市场单轨制过渡;经济特区、沿海城市改革开放先行一步,逐步向内地推开,实现全方位开放等等。在改革推进的方法上,也是这样。先是摸着石头过河,走一步看一步,然后随着经验的积累,逐步实行相互协调、相互配套的整体推进;还有是先易后难,先改革那些比较容易改的领域,最后搞攻坚战——推进国有企业改革。
中国的国有企业与高度集中的计划经济体制有着密切关系。由于国有企业产权改革牵涉到国家财政收入的稳定、社会成员的就业与福利保障,所以一直是中国经济改革中最为复杂、最为困难的改革。为了保持社会稳定,避免对企业的迅速改革可能导致的生产下降,失去社会大众对制度变迁的支持,同时又要提高企业经营效率,中国企业制度的变迁实际上是通过体制外变迁和体制内发展相结合的道路来推进的。也就是前面分析的“两条腿”走路。
当然,我们只能说,从目前的情况看,中国的渐进式改革比较成功。但是,它同样有其局限性。而且,我们也不能认为或断定激进式改革就不成功或不能成功。一切有待更长时期的时间去检验。不同国家在不同时期的制度变迁所面临的环境和约束条件不同,改革道路的选择也可能不同。
二、存在的主要问题或教训
1、对收入分配制度和收入分配状况重视不够,造成的后果将是深刻而长期的。
我国在进行农村经济体制改革和国有企业改革的同时,也在收入分配领域进行着相应的改革,提出了“按劳分配为主,其他分配方式并存”、“按劳分配和按要素分配”相结合,“效率优先,兼顾公平”的收入分配政策。但是,实际情况是,我国居民收入分配差距不断拉大。(1)从基尼系数来看,根据世界银行的测算,1978年我国人均收入的基尼系数是0.33,这说明我国当时属于个人收入差距比较小的国家;而到1995年基尼系数已达到0.445,1998年上升到0.456,不仅超过了国际上公认的中等合理差距水平,而且超过了美国1990年家庭收入0.43的基尼系数。(2)从城乡收入差距来看,根据国家统计部门的调查,1978年,城乡居民收入比率为2.36∶1,1985年为1.72∶1,1999年为2.65∶1;从这三个比值上可以看出,1978年至1999年我国城乡居民收入差距呈现出先缩小后又扩大的趋势。(3)从地区收入差距来看,1980年东部地区职工的收入要低于西部地区,中部地区的收入水平最低。大约到1989年前后,东西部地区的职工收入基本持平。进入20世纪90年代后,收入差距逐渐拉开,到1997年东西部地区的职工收入比达到1.4∶1;农村收入差距则从1980年的1.46∶1扩大到1997年的2.5∶1。(4)从行业收入差距来看,据统计,1978年收入最高的行业是电力、煤气和水生产供应业,职工平均工资为850元,收入最低的行业为社会服务业,职工平均工资为392元,二者绝对差距是458元,相对差距为2.17∶1;到1998年,收入最高的行业为金融保险业,职工年均收入为10,633元,收入最低的行业为农林业,职工年均工资为4,528元,二者绝对差距为6,015元,相对差距扩大到2.35∶1。(5)从社会各个阶层的收入差距来看,据温州的一项调查,在一般的私营企业中,企业主的年收入为一般职工的21倍,在具有百万资产以上的私营企业中,业主的年收入为一般职工的79倍。而据湖北省统计局、劳动厅、计委联合调查组对湖北省50家停产半停产企业的1258名职工的调查显示,他们的平均月工资只有66元,仅相当于私营企业主月生活费1827.56元的3.6%(韩留富,2001)。
目前收入差距不断拉大已经导致了严重而长期的社会经济问题。例如,有效需求不足,有效需求不足的原因虽然有许多种,但是大多数居民收入低、收入分配不合理,是最主要的原因之一。多数居民虽然有强烈的需求冲动,但是没有购买力,无法形成有效需求。收入差距的拉大在短期内难以消除,而且随着我国按劳分配和按要素分配政策的实施,这种收入差距还会有进一步拉大的趋势。
2、政治体制改革滞后于经济体制改革,导致经济体制改革有时难以突破。
改革开放以来,我国在进行经济体制改革的同时也在进行着政治体制改革。但是从现实中可以看出,后者是滞后于前者的。当经济体制改革过程中遇到难以解决的问题时才考虑进行政治体制改革,而且往往是推而不动或大推小动,甚至越改越令人不满意,例如,机构改革,越改越臃肿。可以说,政治体制改革的严重滞后,成为经济体制改革的阻力。
3、对技术创新与制度创新的互动关系重视不够,技术创新落后于制度创新。
这里所谓的“技术创新”是指直接生产领域的技术发明、创新、运用,不是科学家的实验室或档案柜里的“科研成果”。
改革开放以来,我国农村经济体制改革和国有企业改革不断进行,可以说制度创新是明显的。但是,技术创新相对于制度创新是严重滞后的。技术创新滞后于制度创新的后果就是当制度创新所带来的效率完全发挥出来之后,经济发展的动力就趋于消失。
从农村经济体制改革的进程来看,从1978年开始的农民自发改革,到1984年的全面推行,农业技术基本上没有创新,甚至有倒退。即使到现在,农业技术也没有太大的、普遍的进展。国有企业主要强调进行经营管理体制和产权改革,技术领域的改革和创新、设备的更新和改造、员工的技术培训等,都没有明显的进步。在调查研究中也发现,同一个地区的不同企业在面临相同的制度环境和市场环境下,在制度变迁发生后,虽然在短期内都促进了企业效益的明显好转,但是过几年后,却出现了企业效益的明显差异。其中一个根本的原因就在于技术进步的作用。这也说明了技术创新在制度创新后对经济增长的重要作用。
当然,制度创新与技术创新是互动的,技术创新的相对滞后,也与制度有关。说明制度安排对技术创新、推广和运用没有足够的激励。因此,我们应该从技术创新的相对不足反思我们的制度创新——它的不足和不配套。
4、渐进式改革的累积成本或后摊成本成为进一步改革的阻力。
我国的经济体制改革是从易到难,特别是国有企业改革。目前的国有企业改革已经进入攻坚阶段,这实际上是渐进式改革的累计成本所导致的。渐进式改革强调在不改变宪法、坚持社会主义基本制度的前提下进行改革。从另一角度来看,制度的适应性总是有限的,任何一种制度只能适应特定的环境,而且这种适应也只能够在短期内适应,可以说适应是相对的,而不完全适应是绝对的。例如,价格双轨制是渐进式改革的最主要表现之一,但是价格双轨制所带来的“腐败”问题,则可以看作是渐进式改革的累计成本;在旧体制外生长出新体制,旧体制的改革则逐步进行,这种渐进性确实既依靠新体制的外力推动旧体制变革,又不至于使因旧体制的突然崩溃而导致巨大的社会震荡。但是,它却产生了新旧体制之间的摩擦和摩擦成本,而且,对旧体制内公有经济形成巨大冲击,境况相对恶化,导致旧体制改革的难度越来越大。目前国有企业的效益不断下降已经成为一个不争的事实,国有企业大量下岗职工的存在,在一定程度上都反映了渐进式改革的后摊成本越来越大,成为进一步改革的巨大阻力。
【参考文献】
关键词:水利;经济体制;现状;改革对策
我国对于水利经济的研究起步较晚,虽然借鉴了一些发达国家的经验,但考虑到国情问题,实施的水利经济体制与应用的经济核算方式有很大差异。因此,我国水利工作人员应加大对水利经济的研究力度,建立与我国国情相符合的水利经济体制。
1水利经济体制现状
1.1投资力度不足
我国水利产业在发展过程中经常会存在技术落后、经费不足或工程设施老化的现象。此外,水利部门具有公益性,其获得的收益是十分有限的,某些时候都不能保证员工的薪资,这导致企业职工队伍不断缩小,长期下去影响到水利工作的正常开展。
1.2思想观念落后
与其他行业相比,水利经济体制改革难度较大,主要表现在水利工作人员并未彻底转变思想观念,过分担心水利行业属于某些自然垄断性质的行业,从而很难进入市场进行有效的竞争,更担心改革不成功对“国计民生”产生影响。我国上世纪六七十年代修建的中小型水利工程主要依靠民工投工投劳建成,被人们错误的认为属于群众共同所有,因而并未征收水费;一些中型工程也很少征收税费,给工程正常运行管理带来诸多难度,因此很难进入市场。可见,我国仍然普遍存在水利吃国家“大锅饭”,社会喝水利“大锅水”的问题。
1.3缺乏专业性管理人才
水利行业的管理者多数属于水利系统技术人员,在水利工程建设方面具有诸多学识与经验。但我国进入市场经济后并不适应新的管理模式,甚至对其比较陌生,因而很难进入到角色中。与此同时,我国大多数水利企业对以往的“计划水”到现在的“商品水”的认识不足,很难改变管理模式,因此管理水平并不高,对水利行业的发展前景并无远瞻性。
2水利经济体制改革对策
2.1认真贯彻相关政策,促进水利经济市场化建设
应认真贯彻我国水利产业的相关政策,保证水利经济与区域经济的发展高度融合,以当地的实际情况为出发点做好水利工作,为我国社会经济的发展奠定良好基础。同时,按照甲乙类水利项目的性质差异理顺投资主体,积极引进竞争机制,不断规范公司化改造,保证其与社会主义市场经济的要求相符合。
2.2加大资金投入力度
水利产业的发展与运转离不开资金的支持,政府应加大资金投入力度,让其紧跟时代步伐及时更新并引用高水平技术与设备,并解决在发展过程中人力资源不足的问题。
2.3坚持“三个有利于”原则
要想实现水利经济体制改革的伟大目标,还应坚持“三个有利于”原则,即有利于发展社会主义社会的生产力、有利于提高人民的生活水平、有利于增强社会主义国家的综合国力。这就需要水利工作人员在改革过程中严格遵循以上三个原则,通过水利经济体制改革提高职工的生活水平,促进我国水利事业可持续发展。
2.4积极改革水利产业体制
国家应该对水利产业进行体制改革,明确该行业的职责,保证工作分配的合理性以及司法过程的统一性,只有这样才能最大程度的提高人们对我国水利产业的满意度,进而为实现水利经济体制改革奠定良好的基础。
2.5建立多元化、多渠道、多层次的投入体系
建设水利需要投入大量的劳动力与资金,因此需要动员多方力量,实施多元化的投入主体。政府部门、水利产业经营单位、农民个人、社会各方面都应明确自身职权,做好协调配合工作,积极承担应该承担的投资责任。在机制上应积极改革“大锅水”投资、无效益投资等现象,严格按照市场经济的价值规律、等价交换等要求形成主动投入的新机制。在投资来源方面应增加渠道,如银行贷款、财政拨款、社会集资等。严格遵循“谁建设、谁管理、谁收益”的原则,积极打破各方面限制,如行业、地域、体制等界限,积极鼓励外商、单位以及个人严格按照产业规划要求合资、独资与合作经营水利产业。
关键词:西方发达国家;会计管理模式;启示
一、西方发达国家会计管理的主要模式
不同的会计环境必然形成不同的会计管理模式,各国的会计管理模式也必然不同。目前从世界各国会计管理模式上看,比较典型的会计管理模式有:
(一)美国的市场经济会计管理模式
从总体上看,美国的会计管理体制属于自我管理型,美国政府一般不直接干预会计活动,而是借助一些必要的手段,间接地干涉会计活动,对会计活动行使管理职能的是会计职业团体。美国会计管理体制呈现上述的特征的原因在于美国的社会环境。美国实行的是竞争性市场经济,公有企业少,生产资料私有制是美国市场经济的基础,政府不主张干预经济,政府在资源配置中的作用弱。另外,美国证券市场高度发达,股份公司在国民经济中起着重要的作用。
不难看出,美国竞争性市场经济的本质决定了美国自我管理型的会计管理体制,政府不直接领导和管理企业会计人员,不直接制定会计规范,会计职业团体实行自律,民间机构来制定会计规范是这一类型会计管理体制的主要特点。
美国会计管理体制的特点:第一,会计管理体制的制定与社会经济的发展相关联。从1929~1933年的经济危机和1933年纽约股票市场的崩溃中,美国政府和会计界认识到了会计信息失真的危害,由此加强了公认会计管理体制的研究。第二,美国会计管理体制的制定具有相对的独立性,其中制定机构的独立性尤为突出。第三,美国会计管理体制的制定过程具有开放性。第四,会计管理体制的制定是会计理论和实务相结合的过程。美国财务会计概念框架的公布为准则的制定提供了理论基础和指导。第五,美国会计管理体制的制定体现了国际化趋势。
(二)法国的计划与调控型的会计管理模式
在法国的经济结构中,大型企业与众多的中小型企业同时存在,私营企业与国有企业同时存在。而且,法国大企业的资本结构比较单一,其资本主要来源于国家投资或企业间交叉投资。法国投资者乐于持有政府债券和储蓄存款,而不愿意拥有私人工商企业的股票。法国经济的上述特点导致法国的证券市场相对于美国和英国而言不很发达,因此,来自于投资人的会计信息需求比较弱。在这种情况下,纳税就成为编制和公布财务报表的主要原因之一。由于税法的有关规定对于法国企业报告经营成果和财务状况有重要的影响,对于法国会计体系来说,适应税法规定的要求就是非常必要的。
法国政府在会计管理中发挥着重要作用。1946年,法国政府组建了会计政府,于1996年对“国家会计委员会”进行了改组,并设置了全职主席。改组后委员会的工作任务包括以下几个方面:对各项会计工作提出意见;向企业会计工作和国家统计工作建议有关的账户处理办法;确保会计研究的协调组织工作,发行有关会计教学材料;对国际及别国的会计准则提出意见。另外,根据1996年8月通过的法令,法国还建立了“紧急委员会”,该委员会是一个受到国际会计准则委员会承认,解释条文的组织。“国家会计委员会”作为政府的咨询机构,其的文件没有强制效力。为了弥补这一不足,1998年1月国会通过成立“会计标准化委员会”。其主要任务是批准适用于所有企业的各项会计准则制度。这些会计准则制度不仅来源于国家会计委员会的意见和建议,还包括来自国际会计准则和其他国家的会计准则的内容和方法。由于财政部、司法部、预算部等都参加,所以这些准则制度一经颁布,就具有法律效力。
通过企业会计与合并会计脱钩来保持本国会计模式和满足大公司跨国经营融资的需求。在企业会计方面,企业必须严格执行《商法》、《公司法》和《会计总方案》中的有关规定,必须符合税务与会计统一的原则。在合并会计方面,公司可参照国际会计准则,在会计计价上也有更大的选择范围。由于上市公司绝大部分为企业集团,所以对于投资者来说,合并报表提供的信息更有价值。编制合并报表使法国大公司能够更好地满足法国国内外投资人的信息需求。而中小企业按照会计总方案实行单一的会计制度有利于保持会计信息的可比性,便于国家的宏观统计工作。
(三)德国的社会市场经济会计管理模式
德国会计属于日耳曼会计体系。日耳曼会计体系的集群主要包括德国、奥地利、以色列、瑞士等国,而以德国较为典型。在这些国家中,公司法和税制的影响居于首要地位。与萨克逊会计相比,它比较稳健保守,信息披露的透明度低。曾对法国、日本及其在非洲的前殖民地会计产生一定影响。
德国是发达的资本主义国家,经济发展有其自身的特点。一方面,德国政府在市场经济体制下,通过法律和政策对经济进行积极的引导和调控,这种模式也被称为社会市场经济;另一方面,德国的证券市场无论是在规模上,还是在对经济的影响上,都远低于美国和英国,公司资本主要不是来自股票市场,而是养老金和银行贷款。可是,随着许多德国跨国公司在其他欧洲国家及美国(如奔驰公司、通讯公司)上市,股票市场将日益显示其重要性。在工业化国家中,德国是一个典型的法规会计国家,其会计规则主要为政府贯彻经济政策服务。与法国相比,德国通过法律形式制订的会计规则具有更大的强制性。
二、西方发达国家会计管理模式对我国的启示
通过上述关于美国、德国和法国等西方发达国家的主要会计管理模式的分析,可以得出如下启示:
在当前或今后相当长的一段时间内,不存在为世界各国所通用或普遍接受的会计管理体制模式。
了解和借鉴他国的会计管理模式是必要的。当今世界各国经济交往和联系日益密切,世界经济一体化的格局和态势正在形成,区域性经济协作蓬勃发展和中国已经加入WTO。完全有必要了解和借鉴他国的会计管理模式及其经验,为构建既符合国际会计惯例,又具有中国特色的会计管理模式服务。
三、我国会计管理体制改革模式的选择
任何一种会计管理体制模式的选择,都是与一定的社会经济环境相联系的。在高度集中的计划经济体制下,利益主体单一,企业成为国家政府部门的附属。与此相对应的会计管理体制只能是高度集中的国家直接管理模式,即国家采取行政手段对会计机构、会计人员进行直接管理。
随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,面对世界经济全球化、投资主体多元化、所有制结构多样化格局的形成,传统会计管理体制的弊端日益显现。主要表现在:财政及企业主管部门对会计管理失控;企业会计管理者及会计人员的权力无度;会计人员的合法权益难以保障;会计目标的单一指向无法满足社会各利害关系人的需要;基础工作薄弱、监督职能弱化、财经秩序混乱。由此可见,传统会计管理体制,已成为制约会计工作和社会经济发展的重要因素。因此,跳出传统会计管理体制,把会计推向市场并形成专业市场,适应社会生产力水平多层次、所有制结构多样化、发展开放型经济的要求,建立符合市场经济规律和现代企业制度相协调,并与国际惯例相接轨的新型会计管理体制已势在必行。
根据我国当前经济体制改革的进展和市场经济发展情况以及会计现状,我国应建立宏观调控的社会主义市场经济的会计公司制管理体制模式,即国家集中宏观调控和立法型相结合,充分发挥会计职业团体作用的两级会计管理模式。
(一)政府管理
政府管理是对会计市场运行机制的高层管理和宏观管理,带有一定的强制性。政府运用法律、经济和必要的行政干预等宏观手段来监控会计市场的运行,使会计市场在社会主义市场经济建设中发挥应有的作用,完成所承担的任务,达到既定的目标而不走入误区。
(二)会计行业管理
会计行业管理是介于政府管理和会计公司管理之间的中观管理,是一种行业自律性管理,在政府与会计公司之间发挥“桥梁”与“纽带”的作用,确保会计市场的健康发展,维护会计职业良好的社会形象和声誉。它又可以根据实际情况分为三种管理模式,本文倾向于第三种模式,即统一型管理模式。
1、分散型管理模式。它的特点是:(1)会计人员和会计业务由各责任单位领导与管理,会计人员在核算第一线,有利于会计人员比较全面地掌握企业的生产经营、资金运行状况,对责任单位的会计人员参与企业管理,坚持会计核算的相关原则提供了有利条件。(2)由于会计人员和会计业务受控于责任单位,在会计核算上易导致按责任单位的意图办事,而不顾全企业整体利益。如:在责任或成本核算上,该计入当期成本的而不计入,甚至乱摊、乱挤成本;在责任利润核算上会出现虚列成本减少利润,或少列成本虚列盈利,该处理的损失得不到及时处理。同时又因会计人员自身利益与所在责任单位的利益息息相关,容易发生会计人员不按会计制度去处理会计业务。有的会计人员害怕打击报复或怕得罪领导,不敢坚持原则和制度,使会计监督职能无法履行。(3)由于各责任单位的工作和企业会计部门的工作配合不够,使一些急办的事不能及时落实与处理,影响会计工作的整体效率。同时,由于会计人员缺乏,一些业务素质不高的人员从事了会计核算工作,必将影响核算质量。此外会计核算的及时性和准确性也难以得到保证。(4)由于企业把实现整体利益作为首要目的,把获取局部利益只是作为一种保证手段,而推行责任会计核算旨在强化会计管理,确保企业的整体利益。在这种分散型管理体制下,各责任单位的人、财、物三权融为一体,各自为政,企业也就无法实行有效控制,整体利益得不到保证。权衡利弊这种模式往往弊多利少。
2、交叉型管理模式。它的特点是:(1)由于会计业务归企业会计部门领导与管理,对会计人员相关专业知识的学习,业务水平的提高提供了有利条件。(2)现代企业管理的核心是以人为本,而人和事两者又必须紧密结合,才能有效地实施管理。所以这种交叉型管理模式不符合行为科学管理的原则。(3)管理体制上的这种交叉模式,容易造成既管又不管的局面,往往出现对已有利的就管,有矛盾和困难时就互相推诿,易造成工作混乱。
3、统一型管理模式。它的特点是:(1)各责任单位的会计管理受企业会计部门统一领导,给会计人员实行会计监督创造了条件,有利于会计人员执行制度,提高会计核算的准确性和真实性。(2)会计人员业务素质通过企业会计部门直接考核、评比和奖惩,有利于会计人员钻研业务、提高技能,做好会计管理的各项基础工作。(3)企业会计部门实行计划、资金、制度、管理等方面的调节与控制,在扩大责任单位生产经营自的同时,有利于实现企业的整体效益。
以上两个层次的会计管理相辅相承,互相作用,共同构成我国完整、有机的会计市场运行和管理机制。
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