时间：2023-08-07 17:30:18
关键词：新型城镇化；机遇；挑战；永联村；治理
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0022-02
我国是传统的农业大国，农业人口占全部总人口的70%左右，农业是我国国民经济的基础，乡村的有效治理历来都是国家公权力涉及的重要领域。《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》明确提出城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。2016年中央一号文件明确提出新型城镇化加快推进，为以工促农、以城带乡带来持续牵引力。为此，对乡村治理的实践探索需要在新型城镇化背景下展开。
一、新型城镇背景下乡村治理的机遇
（一）新型城镇化推进农业现代化，利于农村经济的发展
2016年中央一号文件指出，当前我国农业农村发展环境发生了重大的变化，新型城镇化的加快推进，为以工促农、以城带乡带来了持续的牵引力。新型城镇化推进了农业的现代化，有利于农业生产技术水平的提高，利于农业质量和竞争力的增强，对于农村经济的发展产生了积极的效应。
（二）新型城镇化促使农业人口市民化，有效缓解日益尖锐的人地矛盾
法国社会学家孟德拉斯在其经典著作《农民的终结》一书中指出，“10―20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题。”[1]我国是传统的农业大国，农业人口占全部人口的70%左右，而我国的农业用地占全国土地总面积的比率不足59%，人均耕地面积偏少，这就导致我国农村人地矛盾突出。《国家新型城镇化规划（2014―2020）》报告明确指出，要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市的落户条件，有利于农业人口市民化。农业人口减少，人地矛盾得到了缓和，农民的耕地资源相对增加，有利于农民收入的提高。农民有了收入的基础，对乡村的稳定发挥了积极作用。
（三）新型城镇化统筹城乡发展，利于农村社会公共服务水平的提升
新型城镇化在发展理念上有所创新，强调“人的无差别的发展”，注重城乡的统筹发展。新型城镇化必将为乡村的发展提供持续的牵引力，推动工业反哺农业，城市支持农村，促进城乡基本公共服务的均等化。
二、新型城镇化背景下乡村治理的挑战
（一）新型城镇化使得乡村治理主体缺位
目前，大多数学者认为，我国的乡村治理主体已经呈现多元化的态势。唐绍洪、刘屹认为，我国乡村治理应该是“多元主体治理”的科学模式。一是乡镇政府不再是唯一的治理主体和权力中心；二是村民组织和村民代表等可以作为独立的主体；三是乡村精英发挥自己的力量积极参与乡村治理[2]。随着新型城镇化的推进，农民从自由流动向迁徙转变，部分农民变成居民，定居在城镇，乡村留下的精英相对偏少，乡村治理主体缺失。
（二）新型城镇化使得乡村治理结构失衡
乡村治理的实质就是村委会等农村公共权威机构对农村内部公共事务的协调与管理，以维护农村公共利益的过程。张晓山认为，乡村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能与多功能性组织的发展并存[3]。新型城镇化推进，乡村精英流失，乡村自治组织的能力下降，乡村治理结构失衡。
（三）新型城镇化给乡村公共管理与服务带来挑战
新型城镇化推动乡村经济发展的同时，给乡村的公共管理和服务带来了挑战。政府是拥有公权力的唯一合法主体，因而公共秩序的维持和公共资源的供给应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，而村实行的自治，即村内公共事务由村内自行解决。随着新型城镇建设的推进，有些村庄已然成为了“村中城”，在这些村庄范围内的一些公共事务是村庄自治组织无权管理和无力服务的，这就会产生公共服务供给和需求之间的矛盾，给乡村治理带来了挑战。
三、新型城镇化背景下实现乡村善治的实践探索
（一）共建共享：成立村经济合作社，发展和维护农民的经济利益
随着城镇化建设的推进，一些乡村抓住城镇化带来的机遇，发展乡镇企业，乡村的经济得到了极大的发展。蛋糕大了，便面临着如何分配的问题。永联村成立村经济合作社来维护农民的经济利益。永联村的经济合作社是在农村双层经营体制下，由永联村集体经济组织成员以集体土地、集体资产、集体资本为纽带组成的经济联合体，坚持集体所有、合作经营、民主管理、成果共享的原则，承担集体资源的开发与利用、资产的经营和管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职责，实行自主经营、独立核算。其主要目的是发展集体经济，维护社员的经济利益，使永联村集体土地和集体资产的效益最大化，让社员共享经济的发展成果。
（二）共融分治：理顺乡村治理结构，政府、村经济合作社、企业、社区、组织“五个轮子”一起转
所谓的乡村治理结构，是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系[4]。乡村治理主体已有多元化的态势，治理是各种主体之间建立良性的合作性的治理，它不再是单一的政府社会管理主体，而是各种社会组织、私人机构以及个体参与的公共事务管理活动。如何理顺和平衡乡村治理结构，张家港永联村结合自身的乡情和新型城镇化的背景，创造出“五位一体”的治理格局。“五位”治理主体包括南丰镇社会管理服务中心永联分中心、永合社区、村经济合作社、永钢集团、社会组织。
南丰镇社会管理中心永联分中心隶属于南丰镇政府，承担永联村的公共管理和公共服务形成了“镇归镇、村归村”的治理格局。永联小镇建成之后，镇域范围内人员结构变得复杂，给乡村的社会管理和公共服务带来了难题。鉴于永联小镇就是一个纯粹的城镇化社区，与城市社区本质上一样的，在社会管理上也是朝着社区的建设和管理方向发展。为此，于2011年4月成立了永合社区，承担计划生育、民事调解等社会管理职能。这有效破解了管理外地人口的瓶颈，同时也保障和维护了居民的合法权益。永合社区成立之后，永联村委会职能变得单一，主要是经济管理。为了更好地维护和发展社员的经济利益，2012年3月，永联村借鉴发达国家乡村治理模式、尊重现代企业制度、坚持社会主义本质原则，在“共建共享”的基础上修订了《永联村经济合作社章程》，对社员资格确认、社员代表选举、经济合作社组织架构等做出明确的规定。自此，永联村完成了由村委会治理模式向村经济合作社治理模式的转变。永钢集团是永联村的民营企业，所采用的是现代企业管理制度，独立运营，自负盈亏。永联村和永钢集团是合作的关系，两者相互支持与合作，他们的资产各有一本账，产权十分清晰。因此，在永联村真正做到“村归村、厂归厂”，“资产归资产、管理归管理”。此外，为了更好地承接政府职能，增强社会自治，永联村积极发展群众性、社会性、公益性、服务性社会组织。
这五个治理主体相互独立又相互联系，为了避免五大治理主体的各行其是，加强相互之间的利益协调和工作联动，2015年永联村将“五位一体，共融分治”的治理格局具体化为“党建引领，五位一体，区域协同，依法办事”的工作机制，并于2015年8月成立了永联社会文明建设联合会，这将会为推进永联的社会文明建设发挥积极的作用。
（三）文明乡风：打造乡村共同体，多层次主体贡献治理的第三方力量
随着城镇化建设，农民的流动规模极其巨大，各种复杂的力量和意识形态通过各种途径渗透到农村，乡村会产生各种难以预料到的问题，会遇到各种不期而至的风险，因此必须建立一个灵活且具有强大能力的组织体系来应对城镇化进程中可能遇到的各种问题、风险以及危机[5]。永联村在文明乡风建设时联合五大治理主体，打造社区文化空间，推广社区文化活动。目前，永联小镇范围内已经形成了永钢集团、永联村经济合作社、南丰镇社会管理中心永联分中心、永合社区以及社会组织联合共建的主体框架，社会组织等治理主体在文化空间的改造以及文化活动的推广贡献了巨大的力量。
（四）公共管理和服务均等化：成立镇社会管理服务中心永联分中心
政府是拥有公权力的唯一合法主体，因此公共秩序的维持和公共资源的供给主体应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，村则自治即村内的公共事务由村自行解决。随着城镇化建设，在永联区域范围内产生的诸多公共事务是永联村自治组织是无权管理、无力服务的，村民自治制度发挥管理和服务的效用是明显受限的。在农村工业化和城镇化进程中，如何解决这类社会治理的问题。南丰镇政府和永联村多次磋商、实践与探索，最终探索出成立镇社会管理中心永联分中心。该中心成立一个综治平台――永联谁事务管理服务协调小组，小组由公安、交通、城管、卫生、工商、消防等执法机构和人员组成，承接乡镇政府延伸至村内的公共管理和公共服务，乡镇政府与永联村组织合作，使得永联村公共秩序得到稳定，公共管理和公共服务均等化。
新型城镇化背景下，乡村治理遇到各种困境，各地也在积极探索如何走出乡村治理的困境。张家港永联村，内生工业化、城镇化的“村中城”积极探索乡村治理的出路，逐步形成相对稳定的“共融分治，五位一体”的乡村治理格局，为我国乡村治理提供了一个很好的范本。
参考文献：
[1] 孟德拉斯.农民的终结[M].李培林，译.北京：中国社会科学出版社，1991：1-6.
[2] 唐绍洪，刘屹.多元治理主体的科学发展路径与我国乡村治理[J].云南社会科学，2009，（6）：38-42.
[3] 张晓山.简析中国乡村治理结构的变革[J].管理世界，2005，（5）：70-76.
同志们：
今天，我们在这里召开全市城乡社区治理工作暨基层党建工作重点任务推进会，主要目的是贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，研究部署全市城乡社区治理工作和2020年基层党建工作重点任务。刚才，大家实地参观了XX示范点，XX作了经验介绍，他们的做法各具特色，希望大家相互学习借鉴。
下面，我就如何进一步做好我市城乡社区治理工作，推进基层党建各项重点任务落实，讲四点意见。
一、提高政治站位，切实增强做好城乡社区治理和落实基层党建工作重点任务的责任感和紧迫感
（一）为什么要加强城乡社区治理。
城乡社区是居民群众安居乐业的家园，是社会治理的基本单元，也是党和政府为人民服务的重要场所。正如所指出的，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。只有社区治理能力强了，社会治理的基础才会更坚实，国家治理现代化才会实现。第一，做好城乡社区治理，是中央和省的统一部署要求。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。这是首次在党和国家的重要文件中提出城乡社区治理现代化。党的报告就基层政权建设、基层群众自治、乡村治理体系和社区治理体系建设作出了全面部署，提出了新的更高要求。中央和
省也先后印发了关于加强和完善城乡社区治理、关于加强乡镇政府服务能力建设、关于深入推进农村社区建设试点工作等方面文件，明确了城乡社区治理时间表、路线图。第二，做好城乡社区治理，是乡村振兴发展的需要。推进实施乡村振兴战略，要深化村民自治实践、加强农村社区治理创新。如果乡村的治理能力、治理体系跟不上或者不适应，乡村振兴就没有可靠的社会支撑机制。加强和完善农村社区治理，夯实党在农村的执政基础，是推进精准扶贫精准脱贫、促进农村经济社会持续健康发展、实现乡村振兴的坚实基础。第三，做好城乡社区治理，事关人民日益增长的美好生活需求的实现。深刻指出,“城市的核心是人，关键是12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。为人民群众提供精细优质的公共服务，是社区治理工作的重头，不能见物不见人”。当前，我市城乡社区治理要为满足人民日益增长的美好生活需要提供更为有力的支撑、更高水平的社区治理质量。第四，做好城乡社区治理，是X经济发展的需要。X是世界长寿市，更应重视城乡社区治理。如果我们的城乡社区治理不好，环境问题、公共服务问题、治安问题频发，在发展中我们如何与别人比环境、比特色?这会影响
X的形象，别人对世界长寿市就有疑虑,XX品牌可信度就会大打折扣，进而影响到X打造省融入X区先行区的东融发展战略，影响X经济社会的发展。特别是年初以来，在新冠肺炎疫情防控工作中，各社区做了大量工作，社区工作人员发挥了重要作用，他们成为了疫情防控一线的人员，走访入户、登记看守等等一系列的工作中，社区组织在打赢疫情防控阻击战中作用不可替代。我认为，这也是我们的疫情防控经验，除了社会制度的优势外，为什么不能被其它国家模仿复制的原因之一。
（二）为什么要加强基层党建工作。
指出，治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，抓基层、打基础应作为长远之计和固本之举。城乡社区是社会的基本单元，是党和政府政策措施落实的“最后一公里”。加强基层党组织对基层治理的领导，发挥基层党组织轴心作用，把各类管理服务资源有效统筹起来，积极回应居民群众最关心最直接最现实的利益问题，推进社会治理重心下移，有效防范化解社会矛盾，对健全城乡社区治理体系、提升治理能力有着十分重要的现实意义。中组部高度重视基层党建工作，连续召开基层党建工作重点任务推进会，开展基层党建述职评议考核，着力加强基层党组织对城乡基层治理的领导，推动全面从严治党要求向基层延伸、在一线落地，对巩固提升党在基层的执政能力、创新基层治理机制、满足人民群众美好生活新期待、维护社会和谐稳定具有重要的作用。
（三）当前我市城乡社区治理和基层党建工作情况。
近年来，我市在城乡社区治理和基层党建方面深化改革创新，取得了较好的成效。我们既高度重视基层组织建设，在基层社区、农村都成立了党的基层组织，让党和国家的大政方针能够传达到最基层，让集中统一的国家体系同整个社会连为一体；又高度重视居民自治，依靠村委会、居委会和覆盖广泛的工青妇等群团组织，通过民主协商的方式，共同解决社区公共事务和公益事业方面的问题，让社会有活力，让老百姓有自治能力。特别是重点镇改革、乡镇“四所合一”改革、农村社区建设、履行党建主体责任“双述双评”等工作走在全区前列。还建成了一批有影响力有示范带动作用的品牌城乡社区。但我们也要清醒认识到，与人民群众新期待、与社区治理现代化新要求相比，与上级要求和先进地区相比，我们还存在不少问题和一定的差距。如，在城乡治理方面，城乡社区服务体系建设发展不平衡不充分，社区规划建设滞后，服务功能欠缺，社区服务精细化、信息化水平还有待提高。社区社会组织发展缓慢，社会力量和市场主体参与社区服务还不充分，居民参与社区治理主动性还不足，社区治理人才队伍建设滞后，等等。再比如，在城市基层党建方面，整体谋划不够，资源和力量整合不充分，社区服务场所建设落后，服务功能不健全，各领域党建与城市基层党建的关系没有厘清，存在各自为战的现象，等等。为此，我们要进一步提高政治站位，深刻领会做好新时代城乡社区治理工作和落实基层党建重点任务的责任感和紧迫感，进一步强化政治担当，持续用力推进城乡社区治理工作，努力完成基层党建各项重点任务，走出一条符合
X实际的基层党建引领城乡社区治理体系和治理能力现代化的新路，为推动X经济高质量发展奠定坚实基础。
二、突出党建引领，统筹推进我市城乡社区治理工作
（一）发挥好基层党组织领导核心作用和基层政府主导作用。
只有发挥基层党组织领导核心作用、改进基层党组织对社区各类组织和各项工作的领导，才能确保党的路线方针政策在城乡社区得到贯彻落实，才能把群众团结起来共同建设幸福美好家园。党的核心作用和优势尤其体现在它代表着广大人民群众的根本利益。社区中的居民会有各种各样的利益分歧，只有最大多数人最根本利益的代表者才能够公平公正地处理社区事务。所以，维护公平公正也就成为基层党组织发挥领导核心作用的关键。相对于社会组织和市场组织，基层政府具有统一行动能力强、配置资源能力强、协调各方关系能力强、处理危机能力强的优势，因而应当在城乡社区治理中发挥主导作用。
（二）运用好基层创新这个重要法宝。
基层群众的创新最及时、最接地气、最能反映日常生活所需，也能随时随地接受实践检验，灵活地进行调整完善。比如，一些城市社区建立居民议事委员制度，有的农村社区在议事时请来村里经验丰富、德高望重的“七老八贤”共同商议等，都是社区居民积极创新的生动体现。
（三）鼓励居民积极主动参与自治。
得到群众支持，再难的事也会变得很容易；没有群众支持，再容易的事也会变得很难。所有治理得好的社区都是有社会活力的，都得益于居民的积极参与。所以，应鼓励居民群众积极参与社区事务，由过去的被动接受管理转变为主动自我管理。在这一过程中，需要提高居民群众的自治意识和自我管理能力。
（四）充分借助多方面社会力量的作用。
城乡社区治理不仅事关政府的事、社区居民的事，也是社会的事，很多问题可以依靠社会力量来解决。比如，引导驻社区机关和企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理，既有利于解决资金问题，又有利于开展纠纷调解、健康养老、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、农村生产技术服务等活动。
（五）既注重硬件提升又注重软件提升。
提升社区治理水平的内容很广泛，既包括硬件提升，如完善社区硬件设施、优化社区环境等，又包括软件提升，如培育社区精神、开展社区公共文化活动等。虽然各城乡社区有差异，但每一个社区都有可以提升的空间。应通过社区提升，进一步营造社区良好文化氛围，增强社区凝聚力，提高社区治理现代化水平。
三、树立城市党建理念，推进基层党建工作重点任务落地见效
当前，城市愈发成为全社会集聚资源、承载人口的主体，城市基层党建也成为更好发挥党的核心领导作用，强化基层战斗堡垒的重要工作。必须顺应当前城市发展城镇化、网络化、集聚化等突出特点，提供结构更优化、覆盖更全面、契合度更高的城市基层党建服务。
（一）树立“大党建共建”的理念，形成聚合态势提升城市基层党建质量。
按照“构建简约高效的基层管理体制”要求，健全市、区（县）、街道、社区四级联动工作体系，大力推进街道管理体制改革，强化街道党组织统筹协调功能，有效整合辖区内的条块力量，构建内外互动的大党建体系。党委要总揽全局、把控方向，研究解决城市基层党建工作中的困难问题，提思路、定政策、强指导。街道一级统筹抓好自身建设、社区党建、驻区单位党建、非公有制经济组织和社会组织党建，推动各项工作落地生根。社区应整合公安、业委会、物业公司等部门党员骨干，联合专职社区党务干部，认真贯彻落实上级党委部署的各项方针政策，严格党内组织生活，加强阵地建设，有效放大基层堡垒的“战斗效果”。
（二）树立“大整合共治”的理念，凝聚城市党建合力引领社会治理创新。
要大力推行区域化党建联盟，完善议事决策、联席会商等制度，定期研究商议辖区内涉及共同利益和居民群众期盼的实事大事，实现大事共议、实事共办、要事共决、难事共解，推进区域协同共治。要以智慧城市建设为契机，建立健全网格化服务中心，推进城市基层党建信息化建设，打通各部门之间的“数据隔离”，把党组织和党员、居民群众深度连接起来，组织起来，实现党建工作与社会管理、服务深度融合。要大力推行“党建+智慧警务”模式，有效整合政法资源，助力城市平安建设。
（三）树立“大服务共享”的理念，链接城市党建资源提高为民服务水平。
要推动资源向社区倾斜，将各部门支持政策和服务群众的资金、资源、项目捆绑打包下放社区，最大限度服务好居民群众。整合扶贫救助、劳动就业等力量向一线下沉，集中为社区群众提供服务。整合学校、社会组织等各类社工义工队伍和在职党员志愿服务者队伍，广泛开展社工引领的社区自助、互助和志愿服务。按照不少于500平方米的要求，高标准、规范化推进城市社区党群服务中心建设。要探索推行“党建+寿城居家养老中心+大健康”模式，提升城市社区服务整体水平。
（四）树立“大作为共创”的理念，发挥城市党建优势助力创建“文明城市”。
结合创建省文明城市，把城市基层党建工作与创建文明城市相结合，充分发挥
“党建+创城”的制度优势，构建社区党组织领导，社区各类服务机构、驻辖区单位等社会力量和党员群众多元参与、同创共建新格局，让群众实实在在地感受到创建工作带来的新变化。要把党员教育与文明创建结合起来，以推进“两学一做”学习教育和“不忘初心，牢记使命”主题教育常态化制度化，强化党员道德素质教育，大力倡导社会主义核心价值观，通过党风政风转变促进民风社风改变，推动文明城市创建活动上台阶、见成效。
四、加强组织领导，切实提高城乡社区治理和基层党建工作水平
一是强化组织领导。
各级党委政府要履行好主体责任，做到城乡社区治理、基层党建工作与其他中心工作同谋划、同部署、同检查、同考核。要把城乡社区治理纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系，纳入市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核的重要内容，压实责任，随机督查，强化落实。市委开展“书记问评”工作中，可适时安排这两项内容进行专题问评。
二是强化改革创新。
要把我们的工作与上级城乡社区治理和基层党建工作的政策相结合，结合实际，明确目标任务，细化落实措施，推进城乡社区治理和基层党建理论创新、实践创新和制度创新。
三是强化示范带动。
注重改革创新，推进农村社区建设试点、以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，抓好街道管理体制改革试点和乡镇政府服务能力建设试点。开展“XX党建+乡村振兴”示范带建设工作，树立典型，总结经验，以点带面推动城乡社区治理各项工作发展，推广一批基层党建示范标杆。
四是强化舆论宣传。
[关键词]长江三角洲地区；“三农”问题；政治支撑
[中图分类号]F320.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2013）02-0045-05
党的十报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”解决“三农”问题，实现城乡一体化，需要经济支持、社会支持、文化支撑和政治支撑，其中，经济支持是基础，社会支持和文化支撑是必要条件，政治支撑是前提。研究解决“三农”问题进程中的政治支撑问题，具有重要的理论与实践意义。
一、“三农”问题实质上是政治问题
（一）“三农”问题是事关国家粮食安全的重大问题
民以食为天，手里有粮，心中不慌。吃饭没有保障，一切都无从谈起。我国是人口大国，任何时候都要立足解决国内吃饭问题。没有农业、农村的稳定和发展，就不可能有城镇的发展和繁荣，也难以支撑工业化、城镇化。
从2004年开始，我国粮食连年增产，年总产量从2003年的4307亿公斤增长到2011年的5712亿公斤，年均增产175亿公斤，创下了半个世纪以来的首次“八连增”。用世界9%的耕地，养活了世界21%的人口，这是中国人了不起的成就，更是对世界粮食安全的巨大贡献。随着工业化、城镇化快速推进和人民生活水平不断提升，我国粮食需求刚性增长。近几年来，受人口绝对增长、消费结构变化、农民市民化以及粮食能源化等因素影响，主要农产品特别是粮食需求急剧增长，需求增长速度超过了供给增长速度，预计2020年粮食需求总量将达到5725亿公斤以上。综合分析，我国粮食虽然连续8年增收，但仍然处于紧平衡状态。据国家人口计生委预测，未来10年我国人口仍将以年均800万～1000万的速度增长，2020年，我国人口总量将达到14.6亿，满足2020年的粮食总需求，今后每年至少要增产粮食40亿公斤。
从确保供给面临的资源条件看，完成这个任务难度很大。农业资源短缺、农业投入不足、农业基础设施薄弱、科技进步缓慢、生产方式落后、极端气候多发等问题在短期内不仅很难缓解甚至可能趋紧。粮食安全是经济社会发展的基础，任何时候，中国人民的饭碗只能端在自己手里，中国人必须养活自己。“三农”问题不解决好，国家的粮食安全就没有保证。
（二）“三农”问题是确保社会稳定与国家长治久安的重大问题
在中国，如果没有2/3以上农村人口的稳定，就没有整个国家的稳定，如果“三农”问题长期得不到有效解决，势必直接影响社会的稳定和国家的长治久安。只有加快农业和农村经济发展，增加农民收入，加强农村民主政治建设和精神文明建设，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安也才能有可靠的保障。
工农联盟是我们的阶级基础。只有农民增收，生活改善，工农联盟才能稳固，国家才能稳定。稳定是改革和发展的前提。稳定压倒一切。社会主义国家性质要求我们要追求共同富裕，邓小平曾对此做过专述“共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一天成为中心课题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西……”
（三）“三农”问题是能否实现全面建成小康社会宏伟目标的重大问题
党的十报告指出，“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标。”
全面建成小康社会的目标是惠及十几亿人口的目标。对照这个目标，最大的差距在农村；实现这个目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。可以说，全面建成小康社会，重点在农村，难点在农村，希望也在农村。
二、解决“三农”问题需要政治支撑
（一）增强农民谈判能力保护农民利益的必然要求
在共同的利益追求和共同的价值准则的基础上，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，把他们团结到一个共同的事业中，这是改变中国农民政治、社会和经济地位低下现状，增强其在交易谈判桌上讨价还价能力的必然要求。真正地保护农民利益，就有必要通过改变现存社会力量的对比关系，来改变政府决策的目标函数和约束条件。事实上，世界各国的经验都已证明，为了使社会中某些群体受益，决策者可以有计划地改变组织体制，从而有利于制定新的政策使相关群体受益。中国9亿农民如果没有直接代表其利益的组织，在社会结构上毫无疑问是病态的，也就不可能真正走出“三农”困境。
在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支撑。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。
（二）打破失衡的城乡二元结构的必然选择
“三农”困境的原因在于二元结构，在于当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，不同阶层和集团对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。
在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利于农民。
（三）深化农村改革的客观要求
当前和今后一个时期，深化农村改革的目标和任务是：按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。要完成深化农村改革的任务，实现农村改革的目标，仅仅依靠农民自身的力量是远远不够的，客观上要求政治支撑。
三、长江三角洲地区具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的基本条件
（一）经济条件
长江三角洲地区是世界第六大城市群，农业基础良好，制造业和高技术产业发达，服务业发展较快，经济发展水平全国领先，是我国综合实力最强的区域，也是我国融入经济全球化程度较高的地区之一，已经成为全国经济发展的重要引擎。根据《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《意见》）和《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》），长江三角洲地区将实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。2011年，区域内16城市GDP首次突破8万亿元，其中9个城市GDP总量超过3000亿元，苏州紧追上海步伐迈入GDP“万亿俱乐部”。完成固定资产投资35519亿元，全年实现社会消费品零售总额达到27739亿元。16城市中有10个城市总量超千亿元。2012年上海、江苏、浙江三省市GDP总额达到108765亿元，占全国GDP总量的20.9%。长江三角洲地区是我国目前经济发展速度最快的地区，也是经济实力最强的地区，己经具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的经济条件。
（二）社会文化条件
科教文化发达。区域内集中了大批高等院校和科研机构，拥有上海、南京、杭州等科教名城和南京、苏州、镇江、扬州、南通、徐州、淮安、杭州、宁波、绍兴、金华、衢州等国家历史文化名城，人力资源优势显著，文化底蕴深厚，具有率先建成创新型区域的坚实基础。一体化发展基础较好。地域相邻，文化相融，人员交流和经济往来密切，形成了多层次、宽领域的合作交流机制，具备了在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的社会文化条件。
根据《意见》和《规划》，长江三角洲地区将会切实加强社会文化建设。建立区域文化联动发展协作机制，制定区域文化发展规划。建立完善覆盖城乡的公共文化服务体系，重视城乡区域文化协调发展，着力丰富农村、相对落后地区和进城务工人员的精神文化生活。着力推进社会事业发展。整合区域社会事业资源，强化教育、卫生、体育等领域的合作与交流。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快实现省级统筹，积极推行农村养老保险制度，切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作。率先建立较为完善、覆盖城乡的社会救助体系。发展适度普惠型社会福利事业，扩大社会福利覆盖范围。大力培育各类慈善组织。率先建立更加科学合理的收入分配调节机制和宏观监测机制，努力缩小城乡、地区和居民间的收入差距。加强外来人口服务和管理。改革区域户籍制度，逐步实行以居住证为主的属地化管理制度。保障外来务工人员子女的同等受教育机会。完善和落实国家有关农民工的政策，切实维护农民工的合法权益。
（三）长江三角洲地区在推进城乡一体化进程中已有较大成绩
长江三角洲地区作为我国城乡发展水平相对比较平衡的地区，推进城乡一体化的时机和条件较为成熟，已经成为实现城乡一体化的先行者。区域总体经济实力雄厚，城镇化水平高，实现城乡一体化具有特殊的优势。在城乡一体化进程中强化城市对农村的支持力度，积极贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，通过单位、企业对口帮扶等途径和资金、项目支持等手段，发展现代农业，强化农村经济，增加农民收入。率先改革分割城乡的体制机制，在城乡规划、基础设施建设、基本公共服务、社会事业发展等方面已经取得可喜的成绩。
据官方统计数据，2012年，全国城镇居民人均可支配收入为21986元，农民纯收入为 7919元，城乡居民收入比为2.78：1；上海市城镇居民人均可支配收入为40188元，农民纯收入为 17401元，城乡居民收入比为2.30：1；江苏城镇居民人均可支配收入为29677元，农民纯收入为 12202元，城乡居民收入比为2.43：1；浙江省城镇居民人均可支配收入为34550元，农民纯收入为 14552元，城乡居民收入比为2.37：1。长江三角洲地区城乡收入相对差距虽小于全国平均水平，但仍然存在较大差距。
根据《意见》和《规划》，长江三角洲地区将切实加强城乡规划管理，加快城乡一体化建设，创造人与自然和谐发展的宜居环境。加强城乡规划与土地利用总体规划及各级各类区域规划、专项规划的相互衔接。加强分类指导，合理划定功能分区，优化城乡建设空间布局，做好村庄建设规划，严格控制新增建设用地规模，促进城乡集约发展。统筹城乡基础设施建设。推动城市基础设施向农村延伸，提高城乡基础设施一体化水平。统筹建设城乡供排水、供气、供电、通信、垃圾污水处理和区域性防洪排涝、治污工程等重大基础设施。加快实施农村饮水安全工程，加强中小河流治理及湖泊河网水环境整治，保障农村饮用水安全。加快建成覆盖城乡、方便快捷的公交客运网络和现代商贸物流网络。实施农村清洁工程，改善农村卫生条件和人居环境。促进城乡基本公共服务均等化。建立和完善基本公共服务均等化的保障机制，把社会事业建设重点转向农村，统筹城乡教育、卫生、文化、就业和社会保障发展，优化公共资源在城乡之间的配置，提升农村公共事业建设的财政保障水平，率先实现城乡基本公共服务均等化。
四、长江三角洲地区要在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑
（一）率先实施城乡一体化的政治导向
意识形态具有确认现行政策合乎义理以及凝聚集体的功能，同时也是社会政治集团合法化和进行合理辩护的观念体系。从某种角度讲，它可视作是节约管理国家的交易费用的有效工具。执政者总是要费尽心机操纵舆论和宣传工具，通过投资于教育和宣传而使人们受到意识形态上的谆谆教诲和劝谕。为了强化其观念工具的有效性，意识形态总是自封为真理和绝对知识，并通过诉诸公式、口号、标语等通俗化的形式而强化其效果，运用国家强制性权力去将国家的教育系统和大众传播媒介转化为一种巨大的宣传工具，人民自觉自愿，满怀热情，共同努力提高生产和实现现代化。
实施城乡一体化的政治支撑，要形成城乡一体化的意识形态，从中央政府到地方政府，从党派团体到企事业单位，都要从政治高度，提高对城乡一体化的认识，形成城乡一体化的观念体系，通过舆论和宣传工具，强化城乡一体化的宣传，形成城乡一体化的社会氛围。
（二）构建城乡一体化的政治支撑系统
政治支撑系统是由各种政治支撑力量之间的互动组成的且与政治支撑环境内外进行输入—输出沟通的具有自动适应的系统。政治支撑系统包括政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续。
政治支撑系统的环境要素深深地渗透在政治支撑系统之中。城乡一体化的公共政策是城乡一体化政治支撑系统的产出，也是对城乡一体化环境要求的反应。城乡一体化政治支撑系统是一个开放的系统，容易受到城乡一体化环境的影响。环境对政治支撑系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支撑。政治支撑系统为了维持自己的生存和发展，必须对环境压力作出反应。要求或支撑输入政治支撑系统后，经过转换过程成为政治支撑系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治支撑系统的输出和政策的实施，政治支撑系统又反馈于环境。反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治支撑系统的自身特点。构建城乡一体化的政治支撑系统需要构建城乡一体化的政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续系统。
（三）城乡一体化的政治支撑要提高农民政治参与机会
农业政策择定过程的本质是各利益集团利益的平衡。在利益平衡过程中，政策的择定总是偏向强势集团的。特殊的政策环境决定了农业政策择定是内在提出模式。这种内在提出模式体现了农业生产者的利益，但由于农民利益诉求对政策择定影响能力的有限性，在政府（主要是地方政府）某些农业政策择定中还比较明显地存在着忽视农民利益的倾向。
扩展农民利益诉求途径、强化农民对农业政策择定的影响能力，不仅是维护农民权益的重要途径，也是促进我国民主政治建设的有益尝试。从我国民主政治的实际看，扩大农民的政治参与机会是该尝试之关键。在我国农民政治参与机会低的众多因素中，关键因素是我国政治参与制度规则中农民不能代表自己，农民的利益要由非农民代表。所以，改进农民政治参与制度安排、让农民代表自己对于提高农民影响农业政策的择定具有根本意义。
（四）城乡一体化的政治支撑要提高农民组织化程度和政治活动能力
农民个人只有通过经济组织和政治组织才能把他们的农业政策诉求充分地反映到政策决策的各个环节，小规模的农业利益集团影响政府行为决策的能力超过了其他大规模利益集团的主要原因在于农业利益集团的高组织化程度，提高我国农民对农业政策择定影响能力的前提是提高农民的组织化程度。20世纪90年代初，我国的一些学者就已经从民主政治建设、保护农民利益等方面提出了提高农民组织化程度的问题。结合我国农民政治组织和经济组织发展的实际情况，依托现有的农民经济组织的广泛发展则是提高农民组织化程度的比较理想的路径选择。现有的农民专业合作组织完全可以成为农民表达政策诉求、影响政府农业政策择定的一种有效组织形式。
（五）城乡一体化的政治支撑要强化法制和监督机制建设
政策趋向和政策手段的择定只是政府维护农业利益的起点，农业集团利益的实现程度还要依赖于政策的执行程度。政府不严格执行已经择定的农业政策的根本原因则是政策执行的监督约束弱化。强化农业政策执行中的监督机制建设已经构成了我国农业政策研究中的不可忽视的重要内容。
健全监督法律体系。抓紧修订和尽快出台有关城乡一体化的法律法规，对城乡一体化投资的监督机构、职责和监督程序、被监督机构和人员的权利和义务，以及违反城乡一体化财政投资监督法规的处罚办法等内容做出明确规定。出台关于城乡一体化财政投资监督管理的具体政策，制定切实可行的地方性法规和政策措施。
完善监督管理体系。健全人民代表大会的预算监督职能，加强对城乡一体化投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查。强化审计部门的事后监督职能，依法对城乡一体化资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。在完善财政部门资金管理职能的同时，探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门相对独立地参与监督。充分发挥社会监督的作用， 由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等， 通过多种方式对城乡一体化财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督。
加强监督检查工作。各级人大、政协和政府部门共同开展经常性的执法检查，做到查事查人相结合。加强城乡一体化投资效率评价指标体系建设，充实、发展和完善监管内容。协调好各支农政策执行部门的关系，使其切实加强自我监督。进一步发挥各级农业行政主管部门的作用，利用其专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展监督工作。加强城乡一体化投资政策法规宣传，增强民众参与监督的主观能动性。
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[关键词]城乡关系；社会整体；城市化；统筹发展；新农村建设
[中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2007)02-0023-05
城乡关系问题是人类社会发展史上长期存在的一个重大问题。而当社会发展步入现代化的历史进程之中时，这一问题会进一步凸现出来，要求我们认真研究和解决。应该看到，有关城乡关系问题的讨论近年来已经引起广泛的关注，并取得了很多有价值的成果：但从总体上说，这些讨论主要还停留在某些具体学科的层面，局限于社会的某些具体领域。要把这方面的讨论进一步引向深入，还必须从社会哲学的高度，着眼于社会的整体结构和社会发展的整体进程，对城乡关系做出整体性的研究和审视。
一、社会与社会发展：城乡关系的整体规定
对于社会这一概念，不同的学科有不同的理解。而从社会哲学的意义上说，所谓社会并不仅仅是指经济、政治、文化等领域之外的社会生活领域，而是指包括经济、政治、文化等各个领域在内的整个社会结构体系。这样一个社会结构体系不是各种事物杂乱无章的偶然堆积，而是一个有着内在的有机联系的复杂系统，其中各个组成部分之间相互联结、相互制约，由此形成一个统一的整体。与此相应，社会哲学上所说的社会发展，也不仅仅是指社会的某个具体领域的发展，而是指整个社会结构体系的发展；并且这种社会发展不是各个构成领域各自发展的互不相干的具体过程的简单汇集，而是它们之间按照其固有的内在联系相互影响、相互作用而形成的有机统一的整体进程。因此，当我们考察社会和社会发展进程时，一定要注意从整体上把握社会结构体系、把握社会发展进程，而现实实践中的许多问题，也都应该置于这种整体视野之中去认识。目前有关城乡关系的研究和探讨，便是如此。
在已有的讨论中，人们首先侧重于从经济领域着眼去考察城乡关系问题。这自然是有着相当的合理性的，因为经济领域在整个社会结构体系中处于基础地位，在城乡关系中无疑也具有基础的意义。从历史上看，城乡分离本身就是社会生产力发展到一定程度的结果，是随着农业、手工业以及商业的分工而产生的。在长期的发展中，城乡关系出现了很多变化，但直到今天，二者之间的最根本的区分仍是经济结构的不同：农村以第一产业为主，而城市则是以第二、三产业为主。正是基于经济结构的这种区分，城市和农村在生产方式和生活方式上都形成了这样或那样的差别。如果说在工业化之前的农业社会中，城乡之间的差别还主要是同一个发展阶段上的差别。那么随着工业化的展开和农业社会向工业社会的过渡，这种差别就进一步扩大为两个不同的发展阶段的差别：现代工业在城市中迅速兴起，使城市较快地迈进到新的发展阶段；而农村却在很长时期内依然延续着传统农业，从而这样或那样地继续滞留在旧的发展阶段上。美国经济学家阿瑟・刘易斯正是基于对这种现象的考察，提出了“二元经济结构”的概念：而这种“二元经济结构”也正是当前我国城乡关系中存在的一个实质性问题。
经济领域的考察对于城乡关系的研究来说固然重要，但与此同时我们又必须看到，所谓城乡关系并不仅仅体现在经济领域，而且还体现在政治、文化等其他社会领域，还需要从社会结构体系的整体高度去把握。无论城市还是农村，都是经济、政治、文化等领域有机联系的统一体，经济领域存在的差别，必然会影响到政治、文化等其他领域，使这些领域也产生相应的差别。并且由于各个领域之间的相互作用，这些差别会在实际过程中呈现出种种错综交织的情况。在传统社会中，由于城市和农村的经济领域大体上处于同一个发展阶段，政治领域和文化领域中也存在着明显的同构性：但即使在这种情况下，这些领域中的差别也同样是这样或那样地存在着的。一般说来，由于农业是传统社会生产力的主干，社会的经济重心在农村，因而农村在政治上和文化上也往往比城市占有更多的优势，结果是农村统治城市。这一点在西欧中世纪的庄园领主制下表现得非常明显。中国古代虽然表面上不同于西欧，集权体制的统治中心设在城市，似乎是城市统治农村。但实际上国家在政治上、文化上的主要支撑力依然是在农村。当然，城市由于具有特殊的经济结构，在政治上和文化上也会逐渐发展起自己的特殊优势。从历史上看，正是西欧那些在封建领地的夹缝里生长起来的工商业城市酝酿产生了新的变革因素，最终将整个社会的发展推进到一个新的时代。而这里需要特别注意的是，进入新的工业时代之后，城乡之间的差别不仅在经济领域，而且在政治、文化等各个领域也都一起被扩大了。不仅出现了二元经济结构，而且社会的政治结构和文化结构也都在很大程度上被二元化了，整个社会结构体系都成为一种二元结构。这种状况，可以称为“二元社会结构”。也就是说，城市不仅在经济领域里进入了工业经济的发展阶段，并且在政治、文化等各个领域里也都会相应地形成现代工业社会的技术特征：而农村不仅在经济领域滞留在传统的农业经济阶段上，并且在政治、文化等各个领域也相应地保留着传统农业社会的技术特征。我国现阶段的城乡关系正是如此，我们所看到的不仅是二元经济结构，而且是整体性的二元社会结构。
从归属上说，城市和农村无疑同属于一个统一的社会结构体系；但另一方面，二者又有着相对的独立性。它们各自形成了具有明显差别的经济、政治和文化特征，这些不同领域的特征并不是孤立的和偶然的，而是有着自己的内在逻辑和有机联系。从这个意义上说，城市和农村实际上形成了同一个社会结构体系内部的两个相对独立而又相互联结的子系统，每一个子系统的结构都具有相应的完整性。而我们所要考察的城乡关系，正是这两个相对独立和完整的子系统之间的关系。
二、社会现代化与城市化：城乡关系的整体演变
当社会发展进入到一个特殊的阶段，即从传统社会向现代社会转型、实现社会现代化的历史时期，城乡关系的演变也开始出现一种全新的趋向。人们使用“城市化”这一概念来概括这种趋向，并将城市化理解为社会现代化的一个重要特征。
然而需要指出的是，通常对于城市化的理解，往往过于褊狭，只是将其局限于城乡关系的某些具体方面。例如，一种流行的观点把城市化理解为农村人
口向城市的“转移”或“集中”，农村人口越来越少，城市人口越来越多。与此相应，城市人口在总人口中所占的比重，也就被看做是衡量城市化水平的主要指标。对此，讨论中已有一些论者提出了不同看法，并试图对城市化的内涵进行拓展。如有的论者提出“城市化的主体有两个：人口和产业(资本)”，“城市化表现为人口和产业的同时流动”；有的论者认为城市化(城镇化)的内涵应从“人口比重不断提高”、“产业结构转变”、“居民消费水平不断提高”、“城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播”、“人的整体素质不断提高”等不同方面去把握；还有的论者主张“融合多学科的知识，从更广泛的角度去剖析城市化的外在表象下掩盖的内在动因”，认为“综合地看，城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程”。这些不同角度的探讨。对于全面认识城市化进程无疑具有积极的意义；但仅有这些仍然是不够的。
如前所述，所谓城市和农村属于同一个社会结构体系内部的两个相对独立的子系统，每一个子系统的结构都具有相应的完整性，都应该从社会结构体系的整体高度，从经济、政治、文化等基本领域的统一去把握。同样，我们在研究城市化问题的时候，也不能仅仅看到城市和农村这两个子系统之间关系的某一个或某一些具体方面，而应该着眼于这两个子系统的完整结构。从整体的高度去认识它们之间关系的变化。从这个意义上说，所谓城市化应该是社会结构体系中城市和农村这两个子系统在社会现代化进程中的升级、分化和重新组合的过程，它不仅表现为大量的农村人口向城市转移或集中，也不仅表现为经济领域中产业结构、生产方式以及生活方式等等的变化，而且还表现为政治、文化等其他领域的变化；它是在城市和农村同时发生的包括经济、政治、文化等各个基本领域在内的整个社会结构体系的变化，是城乡关系的整体演变。
要理解城市化的这种整体规定，先要理解作为它的形成背景的社会现代化的整体进程。所谓社会现代化本身就不仅仅是一个经济发展问题，而是涉及整个社会，是传统社会向现代社会的整体转化，是一种完整的社会转型。从本来的含义上说，所谓传统社会主要是指农业社会，而所谓现代社会主要是指工业社会；从传统社会转化为现代社会，亦即社会现代化，也就是从农业社会转化为工业社会。当然，在现阶段的实践中，工业社会的前锋又在向新的信息社会过渡，所以我们可以借助于讨论中提出的“两次现代化”的观点，将农业社会向工业社会的转化理解为第一次现代化，而将工业社会进一步走向信息社会理解为第二次现代化。但无论是农业社会、工业社会还是信息社会，都不仅仅是着眼于社会的某个特殊领域，而是具有整体的规定性。从历史唯物主义的社会形态理论来看，这些概念应该属于技术社会形态的范畴，即在不同的技术基础上形成的、具有不同技术特征的社会类型：这些技术特征不仅体现在经济领域，而且体现在政治、文化等其他各个领域，需要从社会整体上加以把握。相应地，所谓社会现代化作为这种技术社会形态意义上的社会转型，既包括经济现代化，也包括政治现代化和文化现代化，需要从社会发展的整体进程去把握。
社会现代化是一种整体进程，而城市化就是这一整体进程的直接体现。从历史上看，城市化的发生首先是与第一次现代化即农业社会向工业社会的转化相联系的。农业社会的技术基础是以传统农业为主干的生产力体系，与之相应的技术特征包括生产关系层面上的自给自足的自然经济形式、政治领域中集权的或专制的政体形式以及文化领域中愚昧和迷信的普遍存在等等；而工业社会的技术基础则是以现代工业为主干的生产力体系，与之相应的技术特征包括生产关系层面上的市场经济形式、政治领域中的民主政体形式以及文化领域中科学的发展和科学精神的生长等等。从农业社会向工业社会的转化，便是要以现代工业为主干的生产力体系取代以传统农业为主干的生产力体系，并在此基础上完成社会各个领域的技术特征的转换；于是工业化、市场化、民主化、科学化等等便构成经济现代化、政治现代化和文化现代化在这一阶段的主要内容。而这些内容的展开，势必要对传统社会中原有的城乡结构形成冲击：首先是城市本身发生变革，现代工业发展起来，工业社会的各种技术特征随之形成；继而带动农村的变革，以现代工业改造传统农业，曾在农村长期存在的那些农业社会的技术特征也会逐步被改变。而与这个过程相伴随的，必然是城市的不断扩张和农村的不断缩减，其中包括许多农村以这样或那样的方式逐渐转化为城市。而剩余的部分也不再是传统意义上的农村，其技术基础和各领域的技术特征已越来越与城市趋同，从而转变为工业社会的一部分。所谓城市化的历史进程，便是所有这些变革过程的统一和总汇。当然。在这个历史进程中，城乡关系中的各种变化是逐步发生的，当城市已进入新的工业社会的时候，许多农村仍会在一定时期中继续停留在农业社会阶段，这样便出现了前面提到过的二元社会结构。但总的趋势是要朝着工业社会的方向转化的，而促进农村的社会现代化，消除城乡二元结构，正是城市化进程的题中应有之义。
社会现代化是一个不断前进的过程，继第一次现代化之后，还有第二次现代化，即从工业社会向信息社会的转化；而城市化过程也将随着第二次现代化的到来继续推进。信息社会的技术基础将是以知识经济为主干的新的生产力体系，因此第二次现代化的任务首先便是促使工业社会的生产力体系向这种新的生产力体系转化，亦即信息化。在此基础上，社会的经济、政治、文化等各个领域也将形成新的技术特征，虽然这些特征尚未完全显露出来，但讨论中也已进行了一些初步的探索。例如A・托夫勒认为，随着网络时代的到来，“市场化行将告终”；而按照J・奈斯比特的看法，一种“共同参与民主制”将取代“代议民主制”。可以预期，第二次现代化背景下的城乡关系也将在信息化的基础上融入各种新的内容，信息社会的新的技术特征将渗透在城市和农村的各个领域，使城市化的水平得到新的提升。
三、城市发展与农村发展：城乡关系的整体协调
了解了城乡关系在社会结构体系中的整体规定，以及它在社会现代化和城市化进程中的整体演变，我们便可以由此出发，进一步探讨如何从整体的高度协调好城乡关系，将城市发展与农村发展真正合理地统筹起来，推动城市化以及整个社会现代化进程的顺利展开。这也正是中国现阶段所面对的实践问题，因而具有直接的现实意义。
应该说，无论城市发展还是农村发展，多年来已有比较深厚的研究积累。而自从中共十六届三中全会明确提出统筹城乡发展的要求之后，这方面的研究进一步深入展开。综合起来说，涉及以下几个方面。一是考察了世界各国在现代化进程中处理城乡关系的不同情况和做法，总结了世界历史范围内的经验和教训：有些论者还侧重从城市化进程的角度，
具体考察了同步城市化、过度城市化、滞后城市化和逆城市化等不同的模式或类型。二是回顾和反思了建国以来我国在处理城乡关系方面的具体实践，总结了我们自己的历史经验和教训：特别是针对我国城乡二元结构长期存在、城市化进程明显滞后、城乡差距不断扩大的严峻现实，突出强调了统筹城乡发展的必要性和紧迫性。三是探讨了统筹城乡发展的具体方式和途径，包括如何进一步加快城市发展，发挥城市对乡村的辐射和带动作用；如何更加重视农村发展，加大各项支持力度，切实解决好“三农”问题；如何将城市发展与农村发展有机地结合起来。积极稳妥地推进城市化的进程，逐步缩小城乡差距。实现城乡一体化等等。此后，中共十六届五中全会进而提出了建设社会主义新农村的目标和任务，围绕这一主题又进行了许多新的讨论，形成了更为具体的研究热点。
但是，仔细分析一下已有的研究和讨论，可以看出其中所存在的一个缺憾和不足，即在许多论者那里仍主要是从经济领域着眼去谈论统筹城乡发展问题，即便涉及社会发展，也主要是某些狭义的社会事业的发展；而建设社会主义新农村的问题也往往这样被看待。无疑地，我们要统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设，当然首先要从经济领域入手，并相应推进各种社会事业的发展。如讨论中所提出的，要贯彻“多予少取放活”的方针，切实增加对农业和农村的投入；要发展农业科技，转变农业增长方式，努力建设现代农业；要加强农村的基础设施建设，构建新型农业支撑体系；要稳定和完善农村基本经营体制，发展新型经济合作组织，推进农业产业化和市场化；要努力增加农民收入，改善农村居住条件，建立农村社会保障体系；要改革户籍制度，保障进城务工人员的权益，促进城乡劳动力的合理流动：如此等等。所有这些要求和主张，无疑都是十分必要的：但同时又应指出，仅仅着眼于这些问题，还是很不够的。这便涉及上面所强调的整体性认识：既然城市和农村作为社会结构体系的两个子系统而具有各自的整体规定，而二者在社会现代化和城市化进程中的演变同样具有整体要求，那么我们在统筹城乡发展时，就必须强调城乡关系的整体协调。这就不仅要着眼于经济领域，而且要着眼于政治、文化等其他各个领域：不仅要着眼于某些狭义的社会事业的发展，而且要着眼于包括经济、政治、文化等各个领域在内的整个社会结构体系的发展。社会主义新农村建设作为统筹城乡发展的重要举措，也同样是如此。中共十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的目标和任务，本身就包括“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”等各个方面，这正是体现了一种整体性要求，因而也必须从整体的高度去把握，而不能片面地加以理解。
从现阶段的情况来看，我国农村不仅在经济领域，而且在政治、文化等领域都存在着不少问题，需要我们切实采取措施加以解决。例如，如何进一步推进农村民主政治建设，健全和完善以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等为基本内容的村民自治制度，克服实际过程中存在的各种偏差：如何进一步搞好农村的精神文明建设，发展农村文化教育事业，提高农民的科学文化素质，扫除各种愚昧和迷信现象，并逐步克服长期存在的小农意识的狭隘局限。政治领域和文化领域中这些问题的解决，与经济领域中各种问题的解决一样，都是社会主义新农村建设的基本要求：而进一步说，只有在解决经济领域中各种问题的同时，一并解决好政治、文化等领域中所存在的这些问题，才能从整体上推进农村的社会现代化进程和城市化进程，消除城乡之间的二元社会结构，从各个方面缩小城乡差距。在以往的实践中，一些农村正是由于政治、文化等领域的问题没有解决好，反过来影响了经济领域中各种问题的解决：还有的则是经济领域借助于某些特殊的条件较快地发展起来了，但政治、文化等领域的发展没有跟上，结果出现了种种扭曲和畸变现象，仍然无法摆脱整体上的落后地位。因此，在统筹城乡发展的过程中，一定要把政治、文化等领域的发展与经济领域的发展结合起来；而在所有这些领域里，城市都应起到积极的带动作用，支持农村解决好相关问题。
[关键词]社会城市；田园城市；小城镇；新农民教育
在埃比尼泽・霍华德用一生撰写的唯一一本著作《明天：一条通往真正改革的和平之路》（1902年再版时更名为《明日的田园城市》）中，他提出社会城市理论，并对城市社会的生活信仰进行了卓越诠释。在后世，霍氏的社会城市理论及其城市乡村化的梦想恰巧成为小城镇建设的典范和代表，再也没有什么比小城镇更能表达霍华德对城市社会的伦理诠释。在霍氏的城市信仰中，让我们获得诸多有关我国小城镇生活及其新农民（乡镇市民或转移农民）教育的深刻启示。
一、霍华德的乡村梦及其伦理诠释
（一）从田园城市到社会城市――乡镇世界的文明与想象
霍华德，这位伟大的城市梦想家和规划师，为我们构想了展现人类未来文明的城市社会和生活形态。而更为重要的是，他传递给我们包含在这种生活方式之中的对人类本性和生活信仰的理解。在他的理论中，城市生活与人类道德被完美地结合在一起。
霍氏理论有两个关键词，即“田园城市”和“社会城市”。而贯穿始终的是沟通、交流、合作和平等。霍氏以田园城市为基础建构起社会城市的理想。同时，在提出社会城市理论之前，他首先向我们推荐了田园城市的规划。在他看来，理想的田园城市应当是人口规模在32000人，面积在1000英亩（405公顷）。他认为，田园城市应当是人和工作岗位靠近，家庭和工作结合在一起。与此同时，他为田园城市确立了生活目标：“最大可能地保护我们现存的平静地区，应该成为一个基本的政策目标。”在此基础上，由若干田园城市通过城际轨道相连，就构成他所谓社会城市。非常有意思的是，霍氏所设计的生活方式和城市结构、交通标准，尤其是构成社会城市的基本元素田园城市，就规模设计和生活理想看，与小城镇社会的许多典型特征非常相似。与此同时，在精神气质上，似乎又与中国的农家院落和古典城市的四合院想象形成无形默契――庭院、枣树、竹林、菜园和耕地――幽闲、宁静和安谧。正如学者朱海忠所言：“田园城市虽然起初在农村运作，但最终建成的是城乡一体化的系统。”小城镇社会恰巧是这一系统的一个典型形态。朱海忠进一步说道：我国的“新农村建设需要城市，特别是为农村所环绕的小城镇的同步发展。”事实上，只有小城镇才可能实现这一所谓“农村所环绕的”生态与环境。
从这里可以看到，在霍氏的城市理论中，无论是田园城市还是社会城市，其核心都没有离开乡村元素的构想。对他来说，城市不是拒绝乡村的另一个世界，而是乡村世界的自然延伸。在他看来，纯粹的城市不完美，而纯粹的乡村同样也不完美。他既反对独立的乡村，也反对独立的城市，认为并不是“只有两种选择――城市生活和乡村生活，而有第三种选择”，即建立所谓“城市乡村”――田园城市。他认为城市应当“坐落于开放的乡村之中，结合了城镇生活和乡村生活的所有最好特点，而没有随之而来的不利。”而所谓社会城市则是以城际交通网络将这些田园城市连接成为一个巨大的多中心的巨型城市――社会城市。而无论城市在规模上如何扩大，其田园式生活方式及其生活信仰永远不能改变。在他看来，城市有乡村没有的丰富性和多样性，而乡村却具有城市没有的宁静和安谧，这就是霍华德社会城市的理念――即田园与城市的联合体。霍氏的城市构想是乡村性的，其所要实现的理想是“城市即乡村”。
归纳霍氏的城市构想，所谓乡村背景，应当包含如下元素：第一，和谐、安谧和自由；第二，自然、生态和绿色；第三，人性、交流和沟通；第四，共同体验和记忆。霍氏认为，乡村元素是永恒人性的一部分，是永不过时的人类文明。他要用乡村来建构城市，用传统来建构现代。
事实上，霍氏对城市并不排斥，甚至认为乡村同样必须吸收城市元素。事实上，其田园城市就是吸收了城市元素并具有城市丰富性的乡村。比如，剧院、画廊、旅馆、茶社和咖啡屋等。学者朱海忠在评价霍氏城市理论时说到：“他力图将城市的发达与乡村的甜美相结合，构建一个功能自我满足的系统。”霍氏在展现其乌托邦梦想时实际并未拒绝生活的现实可能。比如，他主张田园城市应当具有产业的支撑，他设想，在田园城市的工厂地带，应当到处充满机器轰鸣的声音。因此，田园城市不是纯粹的乡村，而是吸收了乡村元素的城市。由此，霍氏被认为既是一位规划大师，更是一位社会改革家。他为人类展现了一个新生活方式。在霍氏的眼里，乡村因为缺少丰富性而不是一个理想社会，而城市可以有足够的丰富性，但却没有乡村的自由与和谐。因此，他只是希望城市能够“获得城镇的所有机会，乡村的所有品质，而没有任何程度的牺牲。”
（二）小城镇生活的伦理信仰：为乡镇生活设计道德标准
综合霍氏的社会城市理论可以看到，小城镇世界似乎是霍华德城市梦的归宿和典范――和谐、自由、舒适――完美生活的样板。从田园城市到社会城市，最终走向理想城市，原始的自然和现代的丰富完美结合在一起。霍氏为田园城市所作的规定，无论是人口规模还是生活理想，都恰好符合小城镇社会的生活方式和伦理标准。在霍华德看来，田园城市的关键特征是：“有限的规模，中心广场，放射状的大街，的工业，环绕的绿带，以及一旦第一座城市已经填满，就开始又一个定居点的概念。”在霍氏看来，在田园城市中，人和工作岗位靠近，家庭和工作结合在一起。由此可以看到，田园城市充满乌托邦想象和公社情结，是小城镇精神的完美体现和表达，再也没有什么比乡镇精神更能体现霍氏对城市社会的精神体验。
社会城市理论，从表面看是一种城市设计和生活方式，但其中包含的真正有价值的东西则不仅是这些，而是霍氏对人类生活的文化想象和道德信仰。在他的城市理论中，包含了对人类文明和伦理生活的理解和选择，而绝不是对城市结构和交通计划的设计。他在书中写到：“要创造什么样的社会，就要建设什么样的城市”。今天，人们越来越把这位规划大师视为一位伟大的社会改革家和人类生活的精神导师。在霍氏的思想中，城市不仅是一种生活方式，而且成为一种社会体制、政治制度和文明结构。在他的理论中，对所有城市规划的想象都可以视为一种伦理和道德的思考。他希望“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将进发出新的希望、新的生活、新的生命。”如果将其对城市规划的伦理想象应用于我们小城镇生活伦理的建构之中，应用于对小城镇新农民的教育之中，则是一笔伟大而用之不竭的伦理资源和文化遗产。霍氏对城镇和乡村的关系曾有过一段深刻地论述：“城市是人类社会的标志……乡村是上帝爱世人的标志。”即城市包含着社会的丰富性――科学、艺术、文化、宗教，而农村则包含着人类原始生活的本性。霍氏的这一论述，实际已远远超出对城市规划的策略，而是彻底的道德设计和伦理想象。这一精神和想象对我们探讨乡镇伦理或乡镇精神的独特性，无疑具有不可或缺的重要作用。
相比于田园城市，霍氏的社会城市理论已经远远超出对城市的生态构想和物理规划，而是对现代性的反思和人类本质的思考，她反映了人类在现代城市文明构筑的巢穴中试图自我解放的欲望和理想――乡村背景和田园生活――诗性生活的回归。正如另一位城市学家詹克斯，他以所谓紧缩城市的概念表达了霍氏田园城市的生活伦理和信仰。他写到：“便于人们之间的社会性互动”“体验城市生活的精髓及多样性的理想境地”从某种意义上说，田园城市是生活性的，而社会城市是精神性的。她已不仅是一种城市社区的生活规划，而是对人类生活方式的一种伦理性思考和文化性诠释，表达的是一种道德的信仰和对文明的理解。在霍氏那里，社会城市的“社会”，其意义代表一种社会改革，而不是城市规划方案，更不是工程技术，更不是要以田园城市去构建一个卫星城的计划。如果那样理解，则是对这位伟大的社会改革家和人类精神导师的亵渎。应当说，这恰恰是霍华德的城市理论的本质，也是诸多现代城市学家的思想。比如，芒福德等城市社会学家，把城市作为人类文明的形态来看待，试图从城市的变迁中发现人类文明和精神信仰的发展。
霍氏的城市伦理试图为城市生活确立生活标准和伦理信仰。其所要表达的已经不仅是对田园精神的渴求，而是对一种文明的留恋和热爱――农业文明留给我们的精神信仰和永恒价值――一种源于人类乡村经历和村庄记忆的华美之梦，一种既不同乡村又不同于城市的生活伦理。她既有乡村的宁静、安谧与和谐，又有城市生活的丰富和多样；既有乡村的交流和合作，又没有城市的对抗和竞争；既有乡村的热情和互助，又没有城市的陌生和冷漠。事实上，霍氏不仅将乡村元素引入城市，同样也将城市元素引入乡村。甚至认为乡村建设必须要有城市构想。因此，霍氏城市理论的关键在于是迷恋乡村或是热衷城市，其核心在于生活价值的建构和小城镇生活的道德想象。霍氏是用道德的眼光重新审视城市、乡村和文明。在他看来，城市的丰富性本身并不重要，重要的是城市的一切应当是人性的自然延伸，而不应当成为对抗人性的城堡。过度竞争、自我封闭、自私自利、侈奢靡华等，都是不能容忍的。
二、霍华德的教育遗产：共同体意识与自治伦理
（一）合作公社与乡镇设计――共同体的教育精神
霍氏城市设计中的乡村想象，包含着人类对自我、对生活的理解，交流、合作和人性，完全自由和平等的人类理想。对于霍氏的城市理论而言，不在于庞大的社会想象，而在于他表达了一种对自然状态的迷恋及其建立在这一迷恋之上的社会规划和政治想象，一种建立于人性自然基础上的社区方式和生活意义。他所提出的广泛交流和互助意识，以及全体社会成员的平等和礼让，似乎只有在传统乡村社会才能具有。在这种信念之中，让我们感受到一种强烈的共同体意识。他试图建立的田园城市，不仅是一个城市社区，更是一种保留着浓厚乡村意识的社会共同体。因此，霍氏的田园城市的伦理本质就在于以另一种方式再现原始共同体崇拜和信仰，用一种“城市乡村”的信念为乡镇社会确立生活信仰。在这里，让我们更有理由坚信小城镇社会道德建构的独立性及其自我建构的能力。
从某种意义上说，保留共同体信仰就等于保留共同体的社会结构及其对教育方式的选择。腾尼斯在其著名论著《共同体与社会》中说：“共同体是一种持久的和真正的共同生活”，是“一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体。”是“相互之间的一种共同的、有约束力的思想信念，作为一个共同体自己的意志，在这里应该被理解为默认一致的概念。”在他看来，社会与共同体不同，“在共同体里，尽管有种种分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种结合，仍然保持着分离。”由此可以看到，滕尼斯所有这些论述，都是在描述传统乡村社会的图景，而霍氏的城市构想则与滕尼斯的共同体想象不谋而合，力图保留这些“城市乡村”的社会结构和生活信仰。
对乡镇社会而言，霍氏的共同体想象不失为一种伦理态度和教育立场。许多研究者在论述小城镇社会时，特别强调小城镇社会的公共性、直接性和共享性，认为小城镇社会的生活方式具有自己的独特性和独立性，表现为在公共服务方面更为直接，社区生活为所有乡镇居民共同占有、共同参与和共同管理，社会生活的全体性、群众性也更为直接。这一描述，深刻体现了小城镇社会的共同体性质，用霍氏的话说，就是所谓“合作公社”和“自治社区”。在这里，霍氏的合作公社和自治社区，保留了古老村社共同体的浪漫想象和文明印记。乡村社会及其共同体意识对于小城镇社会来说，构成小城镇新农民的生活图景和教育构想，即依托并建立于古同体想象之上的新农民教育。
另一位霍氏的崇拜者和追随者英国城市理论家霍尔，在评价后人对霍华德的误解时分析到：霍氏没有试图把人口迁往农村腹地，实际他在设想人口百万的“集合城市”；霍氏没有把人民当作棋子安放，他的梦想是建立“自愿的自治社区”；霍氏的理论不是城市规划，而是社会改革设想，是想通过田园城市建立所谓“合作公社”。在霍尔看来，霍华德用一生撰写的唯一一本著作《明天：一条通往真正改革的和平之路》的书名就可证明这一点。在这里，无论是“自治社区”，还是“合作公社”，或是“和平之路”，都是对共同体信仰的描述。在他看来，霍氏的田园城市不仅是一幅城市蓝图，而自由和合作才是他所要表达的核心。霍氏所要的正是建立于乡村社会基础上的城市理想，这一切都体现了霍华德对共同体信仰所包含的自然人性的赞美。在他看来，只有这种共同体社会才是最完美理想的。他试图让他的田园城市保持古老乡村共同体的性质及其道德标准，并让乡镇市民接受这种共同体教育计划。
（二）村庄体验与城市乡村――自治伦理的教育构想
霍华德规定田园城市必须要有自己的极限，只允许田园城市一个一个的独立存在，而不允许她们真正结合在一起变成一个整体，在她们之间必须保持必要的距离。霍氏的这一社会城市构想，就是防止现代城市在生活方式上对乡村结构的破坏和瓦解。事实上，霍氏田园城市只是一种放大了的“城市村庄”。在他看来，现代城市的发展是不可避免的事情，但现代城市的发展必须完整延续乡村社会的社会结构和文明方式，只有限制田园城市的扩张和结合，才有可能做到既实现城市社会的扩张，而同时又能保持所谓“自治社区”和“合作公社”的共同体结构。为有如此，才能保持乡村传统在城市社会的延续、存在和发展。
霍氏的自治社区要求有自治伦理的支撑，这种自治伦理只能源于古老的村庄想象。在霍氏那里，教育应当是田园式的母性教育，而他所构建的田园城市恰恰是最适合这种无需国家干预的乡村社会及其田园式教育的典范，他希望依靠乡村共同体的文化与传统来承担田园城市的治理和教育任务。对于霍氏来说，田园城市及其放大的社会城市都可以继续延续乡村社会的自治传统。霍氏所谓平等、交流、合作，虽然没有直接提到乡镇自治的政治伦理，但其基本立场实际与另一位法国学者托克维尔的乡镇自治具有相同的政治态度和伦理信仰，只不过霍氏并未沿着这一思路去思考问题。古老的共同体信仰、合作社会和自治社区等包含在霍氏城市理论中的核心价值和元素，实际已经直接触及乡镇社会的政治态度和生活伦理等问题。
在这里，霍氏的乡村情结和城市概念，与托克维尔的乡镇精神似有不谋而合之处。托氏在其名著《论美国的民主》一书中认为，新英格兰乡镇自由及由此构成的乡镇精神奠定了美国民主的基础。在他看来，一个没有国家意志干预的地方，恰恰是人类文明理想的梦境――纯粹的自由和自治的生活。他带着无限迷恋之情对美国新英格兰乡镇的自治生活进行了赞美：“国家是人造之物，而乡镇是上帝之造物”，“如果说建立君主政体和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。”在托克维尔笔下，新英格兰乡镇居民对自己的乡镇生活怀有自豪和坚信、依恋和爱慕。托氏对新英格兰的研究恰好验证了霍华德的城市理论。在现代城市社会的结构之下，不可能完美实现自治民主，即便实现，也不可能同时保有乡村社会的自由、交流和合作，而乡镇社会却有可能完全做到这一点――平等意识、公共参与和商讨共享等――都可能在乡镇社会成为社会习俗和教育的主流价值。
对于中国的传统乡村来说，自治既是乡村社会的生活态度，也是乡村教育的目标和价值。乡村社会的存在不仅构成了中国乡村的教育基础，同时也确立了乡村教育的核心价值。在中国，古老的村庄自治实际同样早有存在，只不过依循着完全不同的模式。乡村自治依靠寺庙、家族、行会的教育和治理，乡村社会的一切问题，包括道德纠纷和社会教化都可得到解决。在那里，老子的“邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死，不相往来”（《老子》第八十章）的理想，在乡镇社会中得到不断重现，在那里，老子的思想和灵魂得到了延续。美国学者罗兹曼，在他的《中国的现代化》一书中，专门讨论了中国古代的乡村社会，认为在中国古代，国家基层组织的责任主要表现为征税、公共秩序、美德教育、司法等，但这一公共事务“国家化”的目标却从来没有真正实现过，大部分公共事务被转化为民间责任。在这里，中国的村庄承担着远比我们想象和已经认识到的要多得多。在他看来，村庄没有国家权力，村庄的公共事务是由家族、商业和行会、寺庙和宗教为基础的社会组织实现的。由此可以看到，霍氏的田园城市及其合作公社和自治社区，演绎着古老农业文明的村庄体验，并让这种体验在现代城市生活中不断延续和拓展。
三、霍华德的乌托邦教育计划
（一）希腊式的城市政治――理想主义的市民教育
霍华德，这位城市社会的梦想家，自治文明的规划大师。其城市理论告诉我们，城市不仅是一种生活方式，更是一种政治文明和伦理态度。因此，田园城市作为一种进化的乡村或理想的城市，可以并应当具有自己独特的生活态度、市民精神和政治结构。在这一社会条件下，应当无需巨型城市复杂的社会模式和政治制度，可以并应当实现人类社会的政治理想和伦理信仰，一种类似古希腊式直接民主的自治生活。在这一方面，霍氏田园城市中的有限城市理论及其共同体意识与托氏新英格兰的乡镇精神具有异曲同工之妙。霍华德通过城市环境的设计为这种以自治伦理为基础的政治结构奠定基础，而托氏则是从另一角度设计了在乡镇环境下与霍氏具有同样宗旨的自治共同体。应当说，霍华德主要建构了一种乌托邦理想，而托克维尔则按照这一乌托邦想象寻找到一个现实版本目标――新英格兰的乡镇自治共同体。这种自治精神不是一般的市民信仰，而是具有希腊城邦理想的古典市民精神，即可能直接参与的民主社会和市民道德，全体市民可以直接交流的公共生活。这种古典市民理想不是现代城市政治中，以陌生人为主体的间接民主，以及以强大制度体系建构的社会结构。在霍氏的社会城市中，全体市民可以直接参与公共生活。有学者在论及小城镇社会生活时，表达出对霍氏这种有限城市理论的欣赏，认为乡镇社会的公共生活及其公共服务性更为直接，公共生活为社区成员所共有，全体市民共同参与、共同建设和共同管理。应当说，从小城镇社会的特点中，我们可以体验到霍氏城市理论的立场和出发点。
在霍氏的城市构想中，尽管充满对乡村世界的迷恋，但他的田园城市并非纯粹的村庄，而是一个经典的城市。他的合作公社和自治社区所包含的自由、合作和交流等理念，看起来是一种纯粹的乡村伦理。然而，在其背后流露出的却是一种标准的城市精神――希腊式的参与和自治――这种精神既不是单纯的乡土依恋，也不是纯粹的城市道德，而是一种理想化希腊式的民主精神。霍氏社会城市理论中的基本元素是田园城市，无论从规模或是政治设想上都是一个典型的雅典式城邦。霍氏的田园城市是最接近希腊城邦政治构想的一个现代版本，在这一构想中有可能真正建立起符合自治伦理的政治生活，让所有居民的共同参与和自我管理这一希腊式理想成为现实。
霍氏的社会城市理论，既是一种政治建构，也是一种教育计划，而不是单纯的城市设计。其城市理论强调的合作、交流和平等，就是最理想的教育信仰和目标，而田园城市是实现这一教育计划的学校和场所，由田园城市构成的社会城市及其城市生活，是奠定这一教育理论的基础和主体。在这种社会架构中，一个可能的生活方式和教育理想被确定下来。这是一个巨大的社会工程，也是一个宏伟的教育计划。
（二）小城镇的社会工程：霍氏的乌托邦教育实验
从某一角度看，霍氏的城市构想及其希借式的理想主义市民精神，似乎恰好可以安置于小城镇社会之中，可以按照希腊城邦有限城市概念完美建构相似的社会理想。因此，霍氏的田园城市为小城镇治理及新农民教育提供了启示，可以视为在小城镇也只有在小城镇实现的现代市民社会的生活世界。小城镇社会的有限规模和自治信仰，恰好是培育这种理想市民精神和自治伦理的理想之所。霍华德以田园城市为基础所形成的社会城市，是一种基于小城镇构想的“城市乡村”，她为建构一种具有理想主义的政治乌托邦世界奠定了重要的社会结构和生活基础。
与此同时，这种乌托邦设想也为小城镇新农民――乡镇市民――的教育创造了可能。因而，从某种意义上说，霍氏的田园城市也是一种乌托邦式的教育计划和工程。在田园城市，乡镇市民（新农民）接受自治伦理的教化，实现古典市民精神的陶冶。在小城镇社会中，既有乡村背景的支撑，又有城市社会的政治可能――自治伦理和民主公民。霍氏的理论给予我们巨大的政治想象――在乡镇社会实现理想市民的训练可能比城市社会具有更大的可能和优势。在这一点上，托克维尔的乡镇自由理论已经给予霍氏田园城市理论作出最好的诠释和注解。他们各自以不同的方式为实现这一现代版城邦想象提供了宝贵资源。
一、苏州城乡一体化综合配套改革的经验
苏州以较小的城乡居民收入差距、较高的城乡文明程度、较完善的城乡公共服务保障体系，使城乡一体化水平居于全国领先地位。
构建以城乡一体化为宗旨的城乡利益协调机制。改革实践中，苏州市政府站在维护公平正义、促进社会和谐的高度，按照集约、智能、低碳、生态和可持续的发展要求，制定城乡一体的发展规划，通过建立城乡一体化综合配套改革领导小组以及跨部门综合办公室，改变“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制，使土地利用、城镇布局、产业发展、生态建设等专项规划有机融合、协调一致。
健全以“三集中”为特征的城乡利益生成机制。目前，苏州建设用地占陆地面积已超过40%，从生态和宜居角度看，粗放式增量扩张的路子难以为继。为此，苏州通过工业向园区集中、土地向规模经营集中、居住向社区集中，即“三集中”，引导乡村工业和农业实现规模经营以获取规模效益，引导农民集中居住以节约土地资源，拓展发展空间。
形成以“三置换”为导向的城乡利益交换机制。在改革过程中，苏州积极引导农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房，即“三置换”，并参照市场原则，形成利益交换机制。通过该机制，最大限度地使农民摆脱土地、农村住房、集体资产的牵A，提升农村资源的“动能”。
建立以服务均等化为内涵的城乡利益保障机制。目前，苏州已建立起城乡一体的交通、通信、供水、供电、污水和垃圾集中处理基础设施体系;已建立起集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等多种功能于一体的农村社区服务体系;已实现城乡低保、养老和医疗保险的“三大并轨”，成为“统筹城乡社会保障典型示范区”。
二、苏州城乡一体化发展所面临的问题
农村产权制度改革滞后。在上述所分析的“三集中”所涉及的产权中，除置换后的房屋产权完整外，土地承包经营权、集体资产所有权均表现为“权能”不足。这就使得农民手中的“股权证”，仅有表决权和分红权，不能抵押、担保和转让，没有“用脚投票”的权力，存在较大的“委托―”风险，无形中增加了行政成本，也使“集中”的效率难以得到充分发挥。
农村合作组织治理低效。截至2013年底，苏州共有各类农村合作组织4168家，持股农户比例超过96%，村均集体收入达到650万元。然而，调查显示，这些合作组织也存在着诸多的发展桎梏，如分红水平不高，分红收入占家庭收入比重太低，影响了合作社凝聚力;超过90%的合作社经营管理层与村“两委”有叠合，这种叠合虽在短期内可提升农村基层组织执行力，但从长期来看，并不利于合作社成长，导致治理结构虚置，形成新的“政社不分”，制约了城乡一体化的进程。
城镇社区管理不够健全。目前，苏州镇域常住人口规模一般在15万～30万之间，经济总量堪比内地县级市。虽然苏州正试点“区镇合一”，但其仅限于将开发区经济管理职能与镇的社会管理职能合并，并未真正突破“镇”建制束缚。另外，随着城镇化进程的加快，以失地农民为主的新型社区大量涌现，大量撤并村进驻同一社区。这一方面会导致新型社区自治与撤并前村民自治在衔接方面存在困难。另一方面也会导致原村集体财产在分割、继承、管理等方面出现较多的管理漏洞。
三、深化苏州城乡一体化发展的对策建议
建立产权交易市场，实现资源配置优化。明晰产权归属，顺畅产权交易，是确保农民权益，发展农业组织，推进城乡一体化发展的重要保障。对此，农民土地承包经营权和集体资产所有权要在“确权”的基础上，赋予其抵押和担保的权能，并在此基础上，可探索性地建立县级农村产权交易市场。这一方面主要是允许农村产权在村镇内部的有偿转让以及在资产市场上的有效交易，确保农民手中的土地及相关资产能够实现其应有的市场价值。另一方面，对于零碎的产权，可在健全保障的基础上促使农村产权适当集中，以此促进资源能够集聚在最有效率的使用者手中。通过建立农村产权交易市场，借助市场的力量，可以激活各农业合作组织完善内部治理结构，进而有效推进城乡一体化。
培育农业经营主体，发展现代农业经营模式。现代化的农业经营主体，是加快城乡一体化建设的主要推动力。这方面可借鉴荷兰农业合作社的发展经验，通过大力发展基于家庭农场的农业合作社来增强农业经营主体的自营能力。对此，可结合苏州实际，建议重点扶植和培育千亩规模以上的家庭农场，并适时出台《家庭农场法规》，为家庭农场经营提供相应良好的法制、税收、资金、装备等条件，并规定家庭农场承租经营期不宜少于10年，适时推动家庭农场之间的专业合作。同时，要理顺家庭农地与土地股份合作社的关系，即家庭农场主要负责农业生产日常管理，而合作社主要负责加工、技术和服务等，努力形成以承包经营权入股组成土地股份合作社和专业合作社，并通过聘请职业经理人，将土地（林地）招标给家庭农场耕种，努力探索现代农业经营模式的有效路径。
提高农民收入水平，加快城乡一体融合步伐。据统计，2013年苏州市农民人均收入为21569元，其中工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入占比分别为64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入构成中，工资性收入主要由市场决定，一般而言，只能通过长期的教育投资慢慢转化为农民现实收入增长;对于家庭经营性收入，政府可通过采取加快城镇化步伐，拓宽农民经营内涵，提高种植、养殖平均经营规模等方式，多管齐下地实现经营性收入的快步增长;对于财产性收入，政府可通过政策规定和审计督查等方式，确保农民合作组织能将当年盈利的60%用于分红和返还社员，确实提升农民福祉。同时，为避免失地农民“上楼万事愁”，所有新型社区都应提供良好的基础教育、职业教育和公民素质教育等，以此构建社区终身教育体系，增强农民收入获得能力和现代社会适应能力，加快城乡融合。
实施政社分离，统筹协调村社组织自治关系。在推进新型城镇化过程中，农村人口会逐渐进入新型社区，但村集体的经济利益和原村民的自治组织在此过程中可能会依旧保留和存在。为改变这种“政社不分”的传统村社治理方式，在构建和推进新型社区时，特别要注意统筹社区自治与村民自治的关系。对此，可建议将原村自治组织改造为经济组织，而社区组织则维持其社会管理服务职能，目的在于实行政社分离的管理模式，给予村组织充分的经济自治权。在该模式的引导下，在不断提升村组织发展活力的同时，社区组织应为其提供多方面的服务保障，积极改进村组织的管理方式，带动和推进村组织的现代化进程。借助统筹村社组织发展关系的契机，在优化村社组织治理结构的同时，努力探索基层政府行政管理与群众自治有效衔接的多样实现形式。
关键词 城乡结合部 公共安全 压力型体制
中图分类号：D63 文献标识码：A
随着我国城市化进程的加速，独具特色的城乡结合部也渐渐引起广泛关注。大量的外来人员涌入城乡结合部，各种职业和无业的人员聚集在一起，因而城乡结合部呈现出既不同于城市社区也不同于农村社区的特殊的社区生态——非城非乡、亦城亦乡 ，因而是治安事件和犯罪事件的高发地。因此，城乡结合部的公共安全及其治理值得深思。
本文将以武汉市青山区为例展开探讨，研究目前城乡结合部的公共安全状况以及管理体制与机制，以探寻更优的治理机制，为我国城乡结合部公共安全的改善提供意见和建议。
一、城乡结合部公共安全现状
（一）现阶段城乡结合部的特点。
1、管理体制混乱，出现交叉地带和真空地带。一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它也属于农村的社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制 。除此之外，相邻社区之间也存在管辖的交叉空白，比如武汉市青山区的龚家岭社区与周边的社区在过渡地带的管辖上有一些漏洞，缺少深入的沟通和详细的管理划分。
2、人口流动性大。由于就业需求、逃避计划生育的限制等原因，此地流动人口多并且人口构成复杂，因此增加了偷盗、抢劫等犯罪事件的数量。
3、经济活动多样化。由于特殊的地理位置，兼具城市和农村双重特征的城乡结合部的经济活动也同样具有双重特点，特别是城市与农村经济活动的混杂形成了鲜明的贫富对比，也更容易埋下不安全的隐患。
（二）现阶段城乡结合部的公共安全状况。
公共安全主要指的是社会治安，体现在刑事犯罪、治安事件、等方面。
1、居民对当地公共安全的感受。
据调查，在回答“您认为所在社区的公共安全（社会治安）情况怎么样？”时，43.9%的居民认为公共安全比较好，28.7%认为一般，17.7%认为比较差。总体来说，居民对宏观的公共安全状况的评价是中等偏上的。
2、刑事犯罪、治安事件、上访事件等的数量。
《2007年青山区人民法院工作报告》中提到“共受理刑事案件1584件2304人，结审1541件2229人，对2226名被告人作出有罪判决，共审严重暴力犯罪和侵财犯罪案件419件660人”。同时，《2007年青山区人民检察院工作报告》中也提到“四年来共受理公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人2174人，移送审查2702人，依法批准逮捕2101人，提起公诉2169人”。从这些庞大的数据中可以看出，此地的刑事犯罪事件较多的。治安事件没有具体数据说明，但是通过对居民的访谈得知，治安事件也是经常发生，但有逐年减少的趋势。在上访数量上，2008年青山区白玉山街共接待75件，并且还要防止不正常的进京上访；工人村2008年街道领导接待来访群众46批，198人次；2008年青山镇街道处理事件18次等等。在城市化、城中村改造的进程中，易产生上访事件，但大部分得到了解决。总而言之，虽然城乡结合部的公共安全逐年有所好转，但是高犯罪率以及频发的治安事件、上访案件表明其公共安全令人堪忧。
二、现行城乡结合部公共安全治理体制与机制及其问题
（一）现行公共安全治理体制和机制。
虽然很多社区工作者明白“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是由于种种原因，居委会还难以真正成为“居民的头” 。社区往往是政府组织的延伸，承担着某些行政职能。现行的公共安全治理体制是一种自上而下的压力型体制，并且是以国家组织为主导的体制，以党和上级政府的意志为领导，社区各主体处于被动治理的地位，各社区的社会组织、市场组织与国家组织三者之间缺乏有效的沟通和联动。
国家组织以街道党工委、街道办事处和社区警察为主。街道党工委是街道的领导核心，制定较为宏观的方针政策。街道办事处为最基层的政权，领导社区村（居）委会的工作。社区警察属于公安机关。社会组织是以村（居）党支部为领导核心，以村（居）委会为主要的治理主体，村（居）委会的成员大部分是党员或者下岗职工低保人员。一般发生安全事件发生后，居委会的工作人员会第一时间到达现场了解情况并且配合派出所和辖区警官的工作，同时向街道办事处以及社区领导报告，事后会向上面争取一些困难补助。而社区的工会、共青团、妇联等群团组织负责解决特定人群的问题，在解决公共安全问题上，群团组织负责特定人群的管理与服务，这些组织解决不了的问题，还是会诉诸村（居）委会进行解决。村（居）委会在平时的工作中，会从群众中挑选一些小队长进行宣传等辅助工作。
治安保卫委员会、人民调解委员会、联防队、民兵组织隶属于居委会，并且常常是一套班子。在发生安全事件的时候，主要以居委会整体出马或者居委会中的社会治安综合治理的负责人统一调动，治保会、人民调解委员会等很少单独行动。
与此同时，我们发现，市场组织发育得非常不充分，很多社区没有物业公司。比如在武东铸锻社区，居委会承担了物业工作，称之为“社区的物业”，每年向每户收取60元，只是负责最基本的打扫等工作。相对于物业公司，保安公司发展更好一些，一般会有保安24小时巡逻，但是保安的数量偏少，影响其作用的发挥。
总而言之，城乡结合部公共安全的治理机制是国家组织制定政策、提出各项活动，以村（居）委会为主要治理主体开展完成，治保会、人民调解委员会等隶属于村（居）委会，社区警察属于公安机关，重大安全事件时是村（居）委会配合社区警察进行。市场组织发育不完善，物业公司可能是独立的也可能是附属于村（居）委会，党自始至终贯穿其中，处于领导地位。
（二）现行公共安全治理体制和机制的问题。
1、现行公共安全治理体制的问题。
首先，自上而下的压力型体制抑制了基层政权的积极性。社区治理中的“治理客体”本应该是社区的公共事务，但事实上协助政府的管理事务占了绝大多数而基于居民意志的自治事务并不多。居民们真正关心的事务却没有解决，因此会挫伤居（村）委会和居民们的积极性。
其次，集权型的财政政策弱化了各个组织的治理能力。比如武东铸锻小区以前每月只有1000元办公经费，除去水电费和办公花费，所剩经费非常有限，现在是根据人口数量提供经费，比以前充裕，但是还是比较有限的。
再次，各个主体发展不平衡。市场组织发育不完善，不能发挥相应的作用。社会组织中除了居（村）委会的主体作用，其他组织功能不完善，出现不同组织一套班子的现象，人力资源欠缺，组织作用不明显。
最后，运动式的公共安全治理方式效果欠佳并且影响常规的治理方式的建立。青山区经常采用“严打”等运动式的方式进行治理，缺乏日常的常规化程序性的有效管理，反而不利于公共安全的治理。
2、现行公共安全治理机制的问题。
首先，国家动员型的公共安全治理机制使得社会、市场、公民之间缺乏互动与协作。从各项能力的评估中可以看出，政府公安机关和居（村）委会发挥着主要作用，使得其他的组织功能弱化，公民缺少与各个组织的联系。
其次，缺少固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。通过访谈发现，在公共安全的治理上程序大致存在但并不固定，没有一个明确的高效的治理机制。
最后，政府各个部门，各个组织内部的部门之间缺乏有效的沟通和协调。
三、城乡结合部公共安全治理对策
（一）多元主体协作治理。
由于自上而下的压力型体制以及集权型财政体制，使得公共安全治理存在着资金缺乏、人力不足、效果欠佳等问题。中共十七大上强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，在公共安全治理体制上也是适用的。多元主体的协作治理仍是以党和政府为治理中心，但更加强调“社会协同”和“公共参与”，也就是加强社会组织和市场组织在治理中的作用。首先，要引入市场机制，培育市场组织。政府可以与市场进行合作，以筹集资金进行更优良的治理；同时，培育市场组织十分重要，在青山区的调研中，物业公司和保安公司发育不成熟，作用有限，因此对市场组织的培育有利于公共安全治理的展开。其次，应该借助社会力量，发挥社会组织的作用。社会组织对公共安全的治理主要体现在居（村）委会上，但居（村）委会行政化严重，承担了过多的行政职能而不能解决民众利益相关的问题。因此，居（村）委会等社会组织应该更具有独立性和自主性，能够按照民众的需求切实解决公共安全问题。最后，要鼓励民众参与，充分发挥民众在治安中的力量。在调查中我们发现，青山区许多社区的管理往往是十几个居委会工作人员管理七八千人，因此管理效果不佳。但是如果能够鼓励公民参与，发挥民众的力量，会使得管理更加高效。因此，可以带动民众建立巡逻队来保障公共安全、对流动人口的管理也可以发挥民众的监督作用等等。
（二）建立固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。
在公共安全的治理方式上，现行主要采用运动式的方式，通常是响应号召进行“严打”，缺乏持续和常规的管理。运动式的治理方式有其合理性，是资源匮乏情况下相对有效的方式。但是，更长效的治理需要建立固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。因此，相关；组织需要加强公共安全问题上预警能力、监管能力、处理能力、善后能力，建立与此相关的机制，实现公共安全治理的过程化、体制化和常规化，提高公共安全治理绩效。
（三）加大公共安全治理的资金投入和人员投入。
通过调查，我们发现，大部分社区对于公共安全治理的资金和人员投入十分有限。因此，一方面增加警员数量，增加居委会中治安管理人员的数量。该在各警种之间建立起有效的沟通和协调机制，做到信息共享，其中以社区的派出所为治安主体，110和武警起到配合和协助作用，以加强治安防控力量 。另一方面，加大资金投入。党和政府加大对城乡结合部公共安全治理的资金投入，比如为社区提供相应的专项治理基。同时社区通过与市场组织协作等方式自筹资金，并且增加投入于公共安全治理的财力。
（四）丰富社区生活，增加居民认同。
公共安全的有效的治理依赖于良好的社区文化环境以及居民对社区的认同感。因此，可以采取许多措施增加居民认同，例如在社区开办“法律文化月”，进行普法教育和宣传，培养理性守法公民；建立社区民众合法权益维护法律援助中心；关注外来务工人员、留守儿童、失业人员、无业游民、房屋被强拆、地被强征等特殊人群的利益，重视特殊人群的心理变化等等，从而培育良好有序的社区环境。
本文系武汉大学2012年度国家大学生创新创业训练计划“中国城乡结合部社区公共安全治理体制与机制创新研究”（编号：1210486021）的阶段性研究成果。课题组其他成员：陶建武，刘丁如，张珂，张嘉义
（作者：武汉大学本科生，研究方向：政治学与行政学）
注释：
侯利敏.浅谈城乡结合部的社会治安防控[J].华北水利水电学院学报（社科版），2008，（6）：134-136.
李秀平.城乡结合部社会治安管理问题探析[J].管理学家，2011，（11）.
关键词：鹤岗；城乡一体化；农民问题
中图分类号：TU98文献标识码：A
一、 鹤岗市概况
（一）、 鹤岗市自然地理概况
鹤岗市位于黑龙江省东北部，北临黑龙江，坐落在小兴安岭与江平原的缓冲地带，北部与俄罗斯的比罗比詹犹太州毗邻，南与佳木斯市汤原县接壤，西邻伊春市东至松花江与同江市、富锦市一水相连。版图面积14648km2。全市现有耕地55.1万hm2，占土地总面积的37.58%，绝大部分耕地分布在境内的东南部地区，这里地势平坦，土地肥沃，是黑龙江省重要的商品粮生产基地之一。该市别称黄金水道、三金之城、煤城。鹤岗属于对俄开放的边境城市，距离俄罗斯有235km边境线。鹤岗市具有独特的旅游资源，苇场湿地保护区百鸟成群、仙鹤傲立，是部级的原始森林它堪称神奇的黑土地。鹤岗市土地总面积14684 km2，其中市区土地面积为4575 km2，萝北县土地面积6766 km2，绥滨县土地面积3343 km2。全市现有耕地55.1万hm2，占土地总面积的37.58%，绝大部分耕地分布在境内的东南部地区，这里地势平坦，土地肥沃，是黑龙江省重要的商品粮生产基地之一。
二、 鹤岗市城乡一体化战略
（一）、 鹤岗市城乡一体化战略定位
城乡关系一直是影响我国稳定发展的战略问题。2003年党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的科学发展观，把“统筹城乡发展”摆在第一位。2007年，党的十七大确立了把解决好“三农问题”始终作为全党工作的重中之重的战略思想，提出了“要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008年，党的十七届三中全会进一步把破除二元结构、缩小城乡差距、统筹城乡发展置于更加突出的位置，明确提出“加快形成经济社会发展城乡一体化新格局”，推进城乡一体化正式上升到国家战略层面。
鹤岗市城乡一体化建设的战略定位是：将鹤岗市打造成黑龙江省城乡一体化建设先行区、城镇化建设示范区、全国欠发达地区城乡统筹发展样板区。鹤岗市建立起“以城带乡、以工补农、城乡共进”的长效机制，形成城市与农村工业化、城镇化与农业现代化相互促进、同步发展，实现鹤岗城乡统筹发展，消除城乡二元经济结构，彻底打破条块分割，形成城乡经济和社会发展一体化发展的新格局。鹤岗市力争综合经济实力实现新跨跃，建立城乡经济社会一体化的体制机制，消除城乡居民收入基本差距，实现城乡公共服务基本均等化，镇、村布局合理、产业有序发展。全面实现城乡经济协调发展、城乡制度基本一致、城乡产业协同融合、城乡空间布局一体、城乡社会发展同步、城乡社会保障和社会管理接轨。
（二）、鹤岗市城乡一体化实施策略
鹤岗市通过先进物质装备、优良品种和适用技术的引入，推进农业现代化水平稳定提升，使农产品产量持续提高，建立起现代农业基本体系。逐步形成“主城区—副城区—中心镇—星级中心村”为主体、梯次鲜明、功能协调、布局合理的城镇体系，城区集聚效应增强。
实现城乡社会事业同步发展，城乡公共服务实现均等化，建立起城乡统一的劳动力市场、就业体系和社会保障制度，医疗卫生和教育实现城乡统一。农村综合改革和土地管理制度改革逐步深化。新型农村社区逐步建立，农村社会管理和基础组织建设逐步完善。推进农村金融改革和财政体制改革，建立起支持城乡一体化发展的长效机制。农村道路、供水、供热、供气、垃圾和污水处理等基础设施建设基本达到城市水平；人居环境明显改善，生态环境逐步优化；交通、通信设施与城市接轨。深化农村社会管理体制改革，建立处理农村各种社会矛盾和突发公共事件的有效机制，完善社会管理综合治理和执法机制。转变村级组织职能，创新社区管理运行机制，积极支持农村新型社区建设，构建既尊重村民意愿，体现地方和农村特色，又便于公共服务和公共管理广泛覆盖的新型农村社区管理体制。支持具备条件的乡撤乡建镇，推进具备条件的城郊乡镇改设街道办事处，村改设居委会。
创新社区管理，完善城乡社区治理结构，增强社区自治功能，赋予社区更大的自和治理空间，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。整合基层政法、维稳、等方面力量，联合办公，联防联治；整合卫生、人口和计划生育、文化、体育、民政、就业等公共服务职能，设施共建，资源共享。深化户籍管理制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度。出台关于“九统一”涉及的公安、民政、劳动、卫生、教育等方面的“一揽子”政策，明晰农民与城市居民权益的一致性，逐步消除以户籍为基础的社会保障、劳动就业、计划生育、服役退伍、文化教育等城乡差别政策
积极推进城乡统筹就业，加快建立统一开放、平等竞争、规范有序、城乡一体的人力资源市场。建立和健全城乡统一的就业组织体系、覆盖城乡的职业培训体系、就业服务体系和切实维护城乡劳动者权益的劳动用工管理体系，实现城乡平等的就业政策，实现劳动力资源城乡合理配置。在政策制度上消除劳动者城镇与农村身份的差别，实现城乡劳动者权益一致化。
为实现城乡一体化鹤岗市政府以扩大农民就业为重点，大力实施“农村劳动力素质培训”工程，加快农村劳动力向二、三产业转移。按照“整和培训资源，发展培训产业，培育培训市场，健全培训市场机制”的思路，形成多元化培训主体相竞争、优势互补的局面；鼓励培训学校、企业和社会力量发展就业指导和就业服务；加强对进城就业农民的就业指导和就业服务；加强对进城就业农民的权益保护，实现城乡劳动力同工同酬同保险。
一、切实履行牵头单位作用，推进“进社区”活动的开展
按照省、德阳和广汉市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的四川经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《广汉市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。
二、加强队伍建设，提高队伍素质
全市现有清、协管员、公益性人员189人，党员干部群众志愿者10余万人次，分布在雒城镇各社区居委会搞好辖区小街、小巷、居民小区清扫保洁。各乡镇党委、政府围绕城乡环境综合治理工作目标，及时研究制定乡镇城乡环境综合治理进社区相关文件下发到各社区，并召开了各社区单位主要负责人会议，结合社区实际情况，进一步明确工作目标和工作重点，要求各社区单位认真落实工作职责，把城乡环境综合治理和日常卫生工作纳入目标管理，与年终考核挂勾。结合全市城乡环境综合治理工作意见，要求各单位建立和完善了城乡环境综合治理工作机制，修订了管理制度，对清、协管员工作职责切实做到有章可循。为我市城乡环境综合治理进社区工作提供了有力保障。
三、建立和完善工作制度，用制度管好队伍
全市在城乡环境综合治理进社区工作中，各乡镇党委、政府对各社区城乡环境综合治理实行问责制度，并与各单位签定城乡环境综合治理工作目标责任书，切实加强清管员、协管员的管理，充分发挥好专业队伍的骨干作用，更好地搞好我镇各社区小街、小巷、居民小区、楼、院城乡环境综合治理工作。加强了协管员、卫生清管员管理办法的执行力度，进一步明确各自的工作职责，并采取一级抓一级、层层抓落实的工作方法，强化内部管理，突出工作实效，上下配合、齐抓共管、严格考核、奖惩兑现，用制度管好队伍。各乡镇的卫生清管员、协管员分布在城区、场镇各个社区，所在社区结合辖区内的实际路段情况，划分好卫生工作责任段，明确各卫生清管员的清扫保洁范围，提出具体的工作要求，做到人员落实，工作责任段落实，实行上班时间全日制保洁。并对他们的工作质量每天实施不定时检查，督促他们认真搞好责任段的清扫保洁工作。在做好清扫保洁过程中，还要做好责任段市民的城乡环境综合治理宣传工作，动员社区居民积极参与城市社区卫生的管理工作，自觉遵守市民卫生公约，进一步增强市民的环境卫生意识，形成“城市卫生，人人有责”的良好氛围。卫生清管员、城市协管员的工作质量，同时接受镇政府有关工作人员和社区专干的检查考核，兑现当月工资报酬，从而加强了这只队伍的内部管理，提高了城乡环境综合治理工作效率。
四、明确目标、突出重点、注重实效
按照广汉市城乡环境综合治理办公室和乡镇城乡环境综合治理领导小组《关于20__年城乡环境综合整治工作目标责任书》的要求，围绕市委、市政府提出的“天蓝、地绿、水清、家洁、城美”的环境目标，在广汉市城乡环境综合治理办公室的指导下和各乡镇城乡环境综合治理领导小组的具体操作下，结合各乡镇实际情况，制定了城乡环境综合治理进社区工作方案﹑城乡环境综合治理督查曝光问责工作的实施方案﹑城乡环境综合治理“七进”活动的实施方案。各乡镇统一思想，明确该项活动的重要性，明确责任，狠抓落实。按照工作部署，逐步实施，不留死角。形成了党委班子牵头，机关工作人员和社区负责人包片包组，将日常城乡环境综合治理工作纳入目标管理，与年终考核挂勾，镇环整办具体负责各项工作安排、协调良好的工作局面。在乡镇党委、政府的领导下，按照制度化、规范化、常态化的要求，乡镇机关干部和各社区干部、清管员战酷暑、冒严寒，发扬了特别能吃苦、特别能战斗的精神，打了一场硬仗。特别是雒城镇环整办的同志，贡献了无数节假日。在开展城乡环境综合治理工作中，在市委、市政府关怀下，，佛社区“两委”一班人想办法、出主意，使佛山小区环境菜园变花园、旧貌换新颜。中山、金雁、汉口、桂花、佛山等社区都积极主动协调上级部门解决辖区内有关基础设施建设。这期间广汉市在雒城镇举行了集中治理“三乱”工作会、雒城镇也举行了集中治理“三乱”签字等一系列与城乡环境综合治理相关的活动。在开展城乡环境综合治理工作期间雒城镇共投入经费200余万元﹙用于基础设施建设和专职人员工资﹚。召开专题会议20余次﹑张贴 标语100余张，悬挂横幅20余条，报送相关信息100余条。。全镇各社区居委会出城乡环境综合治理宣传专栏共计143期，及时清理乱贴乱画“牛皮癣”及“__功”标语73056条，清扫楼梯护栏灰网20975处，清扫绿化区181160处，清扫路面80993处，清除各种垃圾10000余吨，疏通阴阳沟阴阳沟24816米，按时按要求全面完成了各社区环境整治工作目标任务，完成率达100%，城乡环境综合治理取得显著成绩。
五、存在的问题
经过在各社区开展城乡环境综合治理工作中已经取得了一定成绩，但仍然存在以下 问题：
（一）工作量大。政府所在地雒城镇常住人口达15.5万余人，流动人口5.5万余人，居民小区多。加之配合职能部门开展“门前三包”清理、车辆规范停放，涉及工作内容多、范围广，工作压力大，人力不足。
（二）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。
（三）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。
（四）人力、物力、财力有限。由于各种垃圾多，社区无法清运；辖区内护城河的治理需要投入大量的人力、物力、财力，各社区无力解决。“牛皮癣”“__功”标语反复出现，保洁工作难。
六、下一步打算
﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；
﹙二﹚随时监督检查。对各社区内环境卫生状况和环境综合治理活动的开展情况进行监督检查，对存在的问题进行及时整改，做到卫生不留死角；
﹙三﹚对城乡环境综合治理工作坚持常抓不懈、步步深入，一抓到底，逐步实现治理工作全覆盖；
﹙四﹚加强队伍管理。组织好清管员队伍按照“全日在岗、随时保洁”的要求开展工作，组织辖区内的居民骨干、居民小组长、社区志愿者及部份低保户，对辖区内卫生死角、“牛皮癣”、“__功”标语、建筑垃圾及生活垃圾进行及时清理，对我镇城乡环境进行集中治理。
一、工作目标
通过开展社区城乡环境综合治理宣传、卫生文明家庭评选、社区共驻共建、社区环境治理志愿者服务等形式，使城乡社区环境管理水平明显提高，城乡人居环境和容貌秩序明显改观，基本达到清洁化、秩序化、优美化、制度化的“四化”标准。
二、主要内容
为全面提升2010年全市城乡环境综合治理进社区工作质量，市民政局决定，开展以一个主题、一套方案、一支队伍、一轮培训、一次创建、一个机制为主要内容的“全面提升城乡环境综合治理进社区活动”，将全市城乡环境综合治理进社区工作不断引向深入。
（一）明确一个主题。各地要将城乡环境综合治理工作纳入社区民主管理、民主监督和自我教育、自我服务中，广泛发动社区居民、驻社区单位、社区各类组织和广大志愿者，开展以“爱我社区，共建和谐美好家园”为主题的城乡环境治理进社区活动，重点治理社区垃圾乱扔、广告乱贴、摊位乱摆、车辆乱停、工地乱象等“五乱”现象，特别是要重点治理好本社区管辖范围内脏、乱、差现象，有效改善社区卫生环境，增强社区居民保护环境意识，扩大城乡环境综合治理的覆盖面和影响力，形成全体社区居民积极参与、全社会积极支持的良好氛围。
（二）制定一套工作方案。各级要根据当地党委、政府对城乡环境综合治理工作的总体部署和市民政局的工作要求，指导各街道、社区，制定切实可行的、有针对性和操作性的全面提升城乡环境综合治理进社区工作方案。把城乡环境综合治理进社区工作与和谐社区建设结合起来，与当前的中心工作结合起来，周密安排，精心部署，逐项抓好落实。力争把全市社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的社会生活共同体。
（三）建好一支队伍。在社区内组织以党、团员志愿者、有劳动能力的低保对象、公共财政购买服务岗位参与者为主体的社区卫生常年服务队伍，积极组织开展文明礼仪劝导、捡拾白色垃圾、垃圾集中清运和公共设施维护等志愿活动。定期开展社区大宣传、义务大扫除、环境卫生日等活动，发动居民群众清扫住宅区房前屋后、绿化带内垃圾，清理楼道和楼顶垃圾，消灭城市背街小巷的卫生死角，清除建筑物的牛皮癣、小广告，对社区居民进行环境卫生综合治理进社区工作引导，不断提高居民群众的主动性和自觉性。
（四）抓好一轮培训。各级要广泛开展城乡环境综合治理进社区的培训工作。采取一级抓一级，层层抓落实，实现全覆盖的办法，市培训到区县、区县培训到街道、社区。各地要严格制定培训计划，合理安排培训时间，力争今年内对全市所有参与“城乡环境综合治理进社区”的民政干部、街道、社区干部进行一轮培训。通过培训，提高工作能力。
（五）搞好一次创建。各地要结合本地实际，按照《遂宁市城乡环境综合治理进社区工作考核标准》和《遂宁市城乡环境综合治理进社区工作实施细则》（检查得分在90分以上的社区为示范社区、80分以上为达标社区，所辖社区80%以上达到示范社区的标准为示范区或示范街道），积极开展城乡环境综合治理进社区争优创先活动。今年内，全市达标社区要达到80%；船山区、安居区要建成示范城区，蓬溪、射洪、大英县县城所在地镇要建成示范镇；三园区要有30%街道建成示范街道。要丰富创建活动形式，区县对街道（乡镇）、街道（乡镇）对社区要建立“流动红旗”评比等有效制度，充分发挥榜样和先进的示范带头作用，推动城乡环境综合治理进社区活动深入、持久开展。
（六）建立一个机制。今冬明春，各地要结合第八届社区居委会换届选举，选齐配强社区居委会及下属委员会、居民小组长、楼院门栋长、居民代表，推进居民群众自治制度化、规范化、程序化。社区要指导物业公司管理的居民小区建立小区卫生保洁的定期督查、检查、考核、评比制度。要着力解决单位家属院、没有物业管理公司的居民楼院的环境卫生整治。要积极推行社区和院落居民自治制度，力争使每个社区都制定出符合本辖区实际的居民文明公约、居民卫生公约、居民行为规范等居规民约，引导社区居民树立公共卫生意识，养成良好的环境、家庭和个人卫生习惯。
三、工作安排
2010年分三个阶段开展全面提升城乡环境综合治理进社区的“六个一”活动。
（一）活动准备阶段（2010年1月—2月）。认真研究制定“六个一”活动的方案和分级实施计划，召开工作会议，明确目标要求，落实人员责任，组织社区开展好宣传发动等工作，为全面提升城乡环境综合治理进社区活动创造有利条件。
（二）全面提升阶段（2010年3—10月）。围绕城乡环境综合治理“清洁化、秩序化、优美化、制度化”标准要求，以抓好“六个一”活动为重点，可采取先试点、后推广，先培训、后上岗，边开展边总结边提高等有效的方式或方法，积极牵头，同时协调、配合有关部门和单位，不断推进城乡环境综合治理进社区工作常态化、制度化，全面提升城乡环境综合治理进社区活动水平。到年底，全省城乡环境综合治理进社区工作要实现全面提升，大见成效。
（三）总结提高阶段（2010年11—12月）。认真做好自查和交叉检查工作，及时总结开展活动情况，推广先进经验。市局将及时组织区县交叉督查，并命名表彰一批城乡环境综合治理进社区先进单位和先进个人。
四、工作措施
（一）加强领导
各区县民政局要把城乡环境综合治理进社区活动这项工作列入社区建设的一项重要内容，作为年终工作考评的一项重要指标，同其它工作同部署、同检查、同考核。要按照《四川省人民政府办公室关于印发四川省城乡环境综合治理工作行政过错责任追究办法（试行）的通知》要求，结合本地实际，建立奖惩机制，强化责任追究，确保活动取得实效。
（二）搞好协调
各县（区）民政部门要与宣传、卫生、工会、文化、妇联、团委等部门紧密联系，及时了解和掌握工作进度，帮助社区解决工作中的问题和困难，推动城乡环境综合治理进社区活动健康开展。
（三）培育典型
要及时总结推广城乡环境综合治理进社区活动的好经验、好做法，组织现场观摩和经验交流活动，推动工作不断深入。大力宣传活动中涌现出来的先进集体和个人，充分发挥榜样和先进的示范带头作用，不断把城乡环境综合治理进社区活动引向深入。新晨
五、工作要求
（一）提高认识。开展城乡环境综合治理进社区活动，是为了进一步改善我市城乡环境面貌，提升公民文明素质和城乡文明程度，创建整洁优美的人居环境和良好的投资发展环境，加快推进和谐社会建设进程的一项民心工程。各县（区）民政部门一定要认识到我们的重要职责，要积极开展城乡环境综合治理进社区活动，努力把城乡社区建设成组织健全、管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、文明祥和的社会生活同共体。
（二）加强指导。按照“城乡环境综合治理进社区活动实施方案”的内容、工作步骤组织实施，要开展经常性的督促检查，对检查中发现的问题要进行限期整改，使每一阶段的工作落到实处。市局将在适当时候对工作开展情况进行督察。
一、加强领导，落实责任
办事处将城乡环境综合治理及城市管理工作列入重要议事日程，成立了以书记、主任为组长，班子分管和城管负责人为副组长，相关干部和社区书记、主任为成员的领导小组。安排专人负责领导小组日常工作。
一、强化宣传，广泛发动
1.办事处将城乡环境综合治理与“创卫”相结合，采用多种形式开展对城乡环境综合治理工作的舆论宣传，发动广大群众积极参与环境治理，并在参与中不断提高文明素质，共同打好城乡环境综合治理攻坚战。各村、社区充分利用现有的公开栏、图书室、阅览室、宣传画廊、文化站（室）、社区课堂、社区广场、社区小报、微信群等服务工作平台，大力宣传创城进社区进小区进大院活动，发放宣传资料12000余份资料，开展文艺表演近20余场，书画图片展览等约50余场，通过这些丰富多彩、寓教于乐的“创城”和城乡环境综合治理进社区活动，使城乡环境综合治理家喻户晓，人人参与。
2.积极开展文明市民培训和文明劝导。采取会议传达、专题培训、院落会等形式，投入文明劝导人员和志愿者2000余人次，开展文明市民培训和城市综合管理工作全域宣传、劝导。社区居委会认真组织发动居民对楼院、楼道等公共场所约16000平方米的卫生进行清理和保洁。同时充分发挥党员志愿者、青年志愿者组织的作用，捡拾白色垃圾、垃圾集中清运等志愿活动200余次。和学校联合，组织学生争当“小小宣传员”、“小小监督员”，广泛开展文明礼仪劝导。
3、全面开展联包帮活动，做好大院小区整治。
办事处按照区委、区政府工作要求，会同社区及时对接各个“联包帮”单位，准确提供大院情况，陪同踩点摸底，收集群众对创城工作的期望和意见。在联包帮单位进场后全力配合，大力展开宣传，每天实地查看打造进度，协调居民和联系单位。目前，辖区内的“联包帮”工作进展顺利，各家单位都已完成了打造方案的设计并顺利进场施工，通过卫生清理、清运垃圾、设立宣传栏、铲除牛皮癣，让很多大院的面貌焕然一新。同时，通过“联包帮”活动，各帮扶部门积极协调电信、联通等供应商和其他有关单位，着力解决老大院小区线路不畅、基础设施落后等顽固问题，进一步提升大院整体建设水平。
三、狠抓城乡环境综合治理及城市管理工作
（一）持续推进“五乱”治理，维护市容市貌。
1.开展综合整治。对中大街、西大街、飞机坝社区、龙岗村、青元村主次干道、背街小巷、集市等“脏、乱、差”进行集中治理，提升城乡环境形象，为塑造美丽提供环境保障。对吉选超市、田家炳中学和兴贤小学等校园周边、农贸市场等重点区域开展专项整治200余次，开展“定岗+不定时”巡查管理。截至目前，共开展市容环境整治130次，出动执法人员1534人次，规范坐商出摊5130处次，规范流动商贩5480处次，规范共享单车1960辆次，协助交警支队贴机动车辆乱停乱放罚单9张，协助城管执法大队立案查处坐商出摊69起，罚款0.32万元，查处游商小贩33起，罚款0.135万元。及时对35起违法建筑进行了立案调查，发放责令整改通知书，拆除违建90余处，投入民工400余人次，拆除私搭乱建约9000平方米，投入撤违资金40余万元。
2.全域做好除“四害”集中消杀。安放毒饵盒1000余个，除了集中消杀外，各社区还组织辖区范围内单位、大院等进行了重点部位和大院楼道等的消杀；采取日常治理与集中整治相结合的方式，合力治理垃圾乱丢、杂物乱堆、背街小巷乱象、“牛皮癣”小广告乱贴等现象1800余处。督促临街单位、商铺等严格按照“门前五包”责任制，自觉清理责任区内垃圾、管好自己的“脸面”。在日常管理基础上，以专项整治为突破口，严格管理到位。并积极实施绿化、美化、亮化，环境卫生秩序和市容市貌进一步提升。
3.加强综合治理常态化管理。持续推进私搭乱建整治、“五乱”治理和门前“五包”、院落保洁、背街小巷整治等方面的工作。对背街小巷、、城乡接合部、集贸市场和公路、河道沿线，以及重点部位的环境卫生进行常态化管理，消除盲点死角。切实做好中心商业区、休闲场所、校园周边等人流量大和人群聚集区域的清扫保洁工作和正常秩序。不定期开展容貌秩序专项治理，清除“牛皮癣”，规范广告设置和摊点摆设，加强对集贸市场，特别是城乡接合部社区农贸市场的秩序管理。开展居民院落、小区、聚集点等环境卫生综合整治，因地制宜地进行美化亮化，不断提升城市居民居住环境。抓好道路交通、河道沿线环境秩序治理，坚持做好卫生保洁、文明劝导、督促检查等工作，对发现的问题及时整改，确保道路交通、河道沿线环境秩序。
4.弘扬文明卫生新风尚。继续利用电视、网络、报刊、LED显示屏等载体，通过媒体宣传、社会宣传等方式，宣传深化开展城乡环境综合治理，增强城乡居民文明卫生意识。以“创卫”为抓手，运用专题座谈、知识竞赛等形式，深入开展宣传教育，倡导良好的生活习俗和文明的行为方式，把城乡环境综合治理的要求落实到机关、企业、学校、家庭、社区，不断提高城乡居民文明卫生素质。组织开展志愿者服务活动和文明劝导活动，并把柔性劝导与刚性执法有机结合起来，依据相关法律、法规和规章规范不文明、不卫生行为。同时，加大典型示例的曝光，通过教育引导，大力弘扬文明卫生的社会新风尚。
5.加强清扫保洁，提升城乡环境卫生质量。确保城区主要道路干净卫生，实现清扫保洁无死角，加大城区垃圾收集清运工作力度，确保垃圾日产日清，清运率达100%。加强公厕管理，公厕卫生状况达到创城标准。
6.认真开展城市网格化管理工作。制定网格化管理考核细则，加强对网格化工作人员的培训指导，对各村、社区网格员开展定期的工作督导和考评。
7.加强河道保洁治理。清理青衣江、濆江河河道及河提垃圾，整治河道沿线卫生死角，全面清理打捞水面漂浮物和白色污染物。
四、下一步工作打算
街道办深入分析街道辖区的实际情况，认真按照市、区城乡环境综合治理及城市管理工作要求，重点抓好以下几个方面的工作。
1.加大城乡环境综合治理及城市管理的工作力度，整治重点、焦点、难点。
2.以创卫工作为契机，加强综合治理常态化管理。持续推进私搭乱建整治、“五乱”治理和门前“五包”、院落保洁、背街小巷整治等方面的工作，配合相关部门，进一步做好辖区城市形象治理提升工作。
3.继续开展弘扬文明卫生新风尚等活动，扩大知晓面，提高群众参与度和满意度。继续利用电视、网络、QQ群、微信群、LED显示屏等载体，通过媒体宣传、社会宣传、面对面宣传等方式，宣传创城工作的重要意义，调动人民群众参与的积极性。
一）统筹城乡建设管理的理论基础
1城乡统筹理论概述
a．城乡统筹的概念
指站在国民经济和社会发展的全局高度，城乡统筹。把城市和农村的社会经济作为整体统一筹划、通盘考虑，把城市与农村存在问题及相互关系综合起来研究，进行统筹解决。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动，以改变城乡二元结构为目的建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化。其中，城乡良性互动是城乡统筹发展的核心内容。实现城乡协调发展的实质是解决中国的三农”问题，促进二元结构的转变。城乡统筹发展的目标是实现城乡一体化。
b.城乡统筹的主要内容
统一规划城乡建设布局，城乡统筹一般应主要包括如下内容：城乡建设规划统筹。促进城市的基础设施向农村延伸；城乡产业（布局及结构调整）统筹，实行城乡统一的产业结构及产业布局；城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等；城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等；城乡公共资源统筹，即城市的公共服务向农村覆盖，社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面；城乡管理（体制）统筹，统一的户籍等管理制度。
c.城乡统筹的途径
进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹工作的话，专家陈锡文指出：如果不能首先在观念上打破城乡分割的观念。要真正全面建设小康社会是很困难的目前可以着眼做城乡统筹的方面是非常多的关键问题是要转变城乡二元结构下长期以来形成的不正确的观念和有弊端的体制，转变观念、改革体制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展”可以说城乡统筹的主要途径就是观念、体制、政策的改变。
d.城乡统筹的渐进与非均衡理论
1城乡统筹是一个渐进的过程
2城乡统筹发展是非均衡的
e.城乡统筹的主体和运作机制
一项非常复杂的系统工程。这项工程中，城乡统筹涉及城乡两个非均质空间地域经济社会发展的各个层面。对城乡经济社会发展方向、重点等重大问题的规划、调节、引导是不可或缺的重要工作，而这些工作必须由政府来完成。专家陈锡文也认为：城乡统筹的主体主要是指党和国家，当然包括各级党委和政府。要求各级党委和政府，考虑城市和乡村的发展方面，考虑工业和农业的发展方面，考虑市民和农民的利益方面，能够做到城乡统筹”所以，城乡统筹的主体是政府。
2城乡建设管理理论概述
一直以来我国对城市和乡村的管理就是分开的城市和乡村的建设管理也同样是如此。直接表述的城乡建设管理理论几乎是没有的只能借鉴和引申城市化理论、城市管理理论等相关理论。a.城市化理论中对城市建设与乡村建设的研究b.城市管理理论的借鉴
3课题研究的理论基础
综合二者形成本课题的理论认识。本课题的研究是以城乡统筹理论和建设管理理论（即上述城市化理论和城市管理理论）为理论基础。
a．统筹城乡建设管理的含义
把城市和农村的建设管理作为整体进行统一、系统地筹划，统筹城乡建设管理是指站在经济和社会发展的全局高度。把城市建设与农村建设存在问题及相互关系综合起来研究，进行统筹解决。促进城市基础设施和管理服务方式向农村延伸，提高农村建设以及管理水平，形成城乡一体化的生产、生活环境。
b．统筹城乡建设管理的内容
统筹城乡建设管理主要指城乡规划、建设、市政环卫等三方面的管理统筹。
c．统筹的途径
改变城乡建设管理分治的体制和政策。城乡建设管理统筹的途径主要是树立城乡建设管理一体化的观念。
d．统筹的主体和机制
选择的主要机制是规划机制、政策机制、法律机制、工作机制。城乡建设管理统筹的主体依然是政府。
e．统筹城乡建设管理的原则、目标和手段
坚持城乡建设管理的系统性，城市管理的四条原则对统筹城乡建设管理也具有重要的指导作用。统筹城乡建设管理就是要满足城乡居民的需要。充分考虑城乡的综合效益，并且要根据城乡不同情况因地制宜。
则统筹城乡建设管理的目标就是实现城乡建设协调发展和运作，将城市管理的目标和手段引申到城乡建设管理领域。统筹城乡建设管理的手段是以法制为规范、以行政为主导、以社会自治为基础。
f．统筹城乡建设管理的其他认识
统筹城乡建设管理不可能一蹴而就，通过前面的理论介绍可以知道：由于城市建设与乡村建设分割情况较为严重。应是一个渐进的过程；城市与乡村建设管理统筹是非均衡的对城乡建设管理来讲，管理主体具有与城市管理主体同样的发展趋势，即单一的政府管理主体向多元化管理主体演变。
二)市城乡建设管理分治现状
城乡建设管理分治就是二元结构在建设管理领域的具体反映。作为大城市带大农村的城乡建设管理中不可避免的具有城乡分治的特征。国的城乡二元结构特性体现在社会经济各个领域。
1市城乡建设管理体制分治现状
2城乡建设管理法律法规上的分治
3城乡建设技术标准的分治
4城乡建设管理中的具体分治情况
三）城乡建设管理分治引发的主要问题及原因分析
城乡建设管理中出现了一些问题，由于城乡建设管理分治。给城乡建设管理工作带来阻力，对城乡建设特别是乡镇（农村）建设造成了不良影响。
1城乡建设管理分治中的主要问题
a．规、建、管机构分设给城乡建设管理工作带来许多新问题
极大制约农村建设管理水平的提高，b．乡镇建设管理无保障。加深城乡建设管理分治程度
出现“区中区、县中县”管理情况c．区县开发区建设管理机构设置不规范。
出现新的管理法规空白d．法律法规的修订滞后于现实情况。
2原因分析
a．历史形成的二元体制结构是城乡建设管理分治的根本原因
直接引起基层建设管理混乱b．我市城乡建设管理体制不顺。
c．思想认识不到位、观念转变滞后产生了建设管理实际工作中城乡差别对待
d．城乡建设量和建设复杂程度的差异导致了建设行政管理的城乡差别
e．有限的行政管理方式制约了建设行政管理向农村的延伸
无法满足社会经济发展的需要，f．城乡建设管理的法规以及标准建设较慢。导致农村建设管理效力低下
四)城乡建设管理发展的趋势分析
1城乡建设管理发展的环境背景分析
a.中央的有关精神
1大的有关精神。2届三中全会的有关精神。3十一五”规划的有关精神。
b．建设部的有关精神
建设部对城乡建设管理工作的指导精神主要体现在全国村镇工作建设会以及《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》等。
c．行政许可法的实施对建设管理的影响
该法的实施对城乡建设行政管理提出了新的要求。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律。
d．乡镇机构改革的趋势对乡镇建设管理的影响
随着乡镇机构的改革的推进，当前具体实施乡镇建设管理的主要机构是乡镇政府的建设部门。乡镇建设管理部门的设置、职能等也会发生变化。
