时间：2023-06-25 16:23:07
一、主要做法和措施
（一）抓好思想再动员，继续深入学习讨论
月 日，我局召开了转变干部作风加强机关行政效能建设活动动员会议。会上，认真学习了县作风效能办《关于印发<xx县转变干部作风加强机关行政效能建设活动查摆问题阶段工作实施方案>的通知》 办发〔xx年〕 号精神。对查摆问题阶段的各项工作做了具体安排。继续组织全体干部职工学习了《在全区转变干部作风加强机关行政效能建设电视电话会议上的讲话》等必读篇目。我局要求，要把学习教育贯穿机关效能建设的全过程，并作为终身课题。开展了效能建设大讨论，讨论中，大家围绕对开展机关效能建设的认识和理解、开展机关效能建设与开展先进性教育活动的关系、如何搞好机关效能建设”等主题，联系各自岗位的工作实际，谈体会，谈认识，进一步提高了干部职工对机关效能建设目的、意义和重要性的认识。
（二）广泛征求建议 ，认真查摆问题
为找准机关效能建设中存在的问题，一是组织法律咨询、办证服务对象等群众代表召开了征求意见座谈会，与会人员既充分肯定了我局机关效能建设取得的成绩，也从机关学习、工作作风、办事效率、服务态度等方面，对我局的工作提出了宝贵的意见和建议。二是通过发放征求意见表，设置效能建设投诉意见箱，公布投诉电话等多种形式，全方位广泛征求意见和建议。三是召开全局机关效能建设查摆问题专题会议，局机关干部职工结合自身工作实际，围绕“机关学习、思想建设、工作作风、工作效率”等八个方面，认真仔细地查摆了自身和单位存在的问题和不足，深刻剖析了问题产生的原因。据统计，效能建设活动开展以来，我局共发放征求意见表 份，对收集到的意见和建议经过认真梳理，归纳起来共有 条。针对上述存在的问题，局效能办深刻分析了存在问题产生的原因，形成了书面报告上报县效能办。
经过梳理，我局共征求意见和建议四条：一是真抓实干，务求实效，创造性开展工作。二是进一步加强业务调研，提高业务水平，进一步简化办事程序，规范行政行为，提高服务水平。四是转变工作服务态度，切实加强直接面对群众服务的干部的管理和教育。自查自摆单位存在的问题四条：一是学习的自觉性不够平衡，少数干部对自己要求不严，学习上有重实用主义现象，重业务、轻理论，运用理论指导实践促进工作上还有差距。二是在工作作风方面，还有待进一步改进，少数干部缺乏事必躬亲的韧劲。三是在工作效率方面，股室之间、同事之间工作需进一步加强协调，努力提高整体功能。四是机关管理制度有待进一步健全和完善，深化规范管理，不断强化以制度管人管事的约束力。
针对自查自摆的问题，深刻剖析了问题产生的原因，主要表现在：
一是对邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习还不够深入，觉得政治理论学习枯燥乏味，产生了厌学和畏难情绪，学习上只求一知半解，没有深刻地去理解其思想内涵和精神实质，导致理论水平不高。自认为凭已掌握的业务知识能够胜任本职工作，用新知识、新理念武装自己的意识不强。
二是全心全意为人民服务的宗旨意识不够强，思想上有所松懈，进取意识不够强。认为工作慢慢做是普遍现象，办事麻烦是体制的问题，不是个人的原因，降低了工作标准和要求，缺乏拼搏奋进和精益求精的精神，造成了工作作风上的不够扎实。
三是少数人存在本位主义思想，缺乏大局意识和整体观念，工作配合上不够主动，缺乏争先进位的思想和开拓创新意识。
四是单位内部的各项管理制度还不够完善，抓制度落实的力度不够，对制度的执行情况缺乏有效的监督。
（三）注重实效、坚决整改
根据机关存在的问题及其成因，局效能办注重对症下药，及时整改，取得了一定的实效。
一是进一步强化学习教育，制定切实可行的学习制度，要求全体干部职工切实提高学习的自觉性，局效能办随时对学习笔记进行检查，在每周单位例会上，开展学习与工作经验交流，真正做到学有所思、学以致用。
二是进一步完善一整套加强机关效能建设行之有效的规章制度、监督制度和考评制度，从根本上加强内部管理，强化工作责任，规范工作程序，端正工作作风，提高工作效率。
三是始终把效能建设整改与政法系统开展的专项整改活动有机结合起来，重点加强对公证、律师行业的整顿和规范。在全局继续开展“社会主义法治理念活动”。在公证行业开展了“公证队伍教育规范树形象活动”，通过教育、整顿和规范，进一步完善了质量控制程序，有效提高了服务质量。
（四）立足长效、健全制度、规范管理
论文关键词：司法统一；司法公正；司法独立；司法最终；司法效率；司法便利
世界贸易组织(WTO)规则是一个庞大的国际行政法体系。“从严格意义上讲，WTO规范的主要是成员国政府的行政行为，而司法审查对于监督行政行为具有不可替代的重要作用。”因此，司法审查在WTO法律框架中具有举足轻重的地位…。中国政府在《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》中专门以“司法审查”为标题郑重承诺建立与WTO规则相吻合的司法审查制度。司法制度的构建有赖于司法理念的支撑。透视WTO的全部法律文本，其中凝聚着一系列当代司法的基本理念，厘清这些司法理念，对于确立当代中国的司法理念，构建符合WTO规则的中国司法审查制度，进而使中国真正融人世界经济体系主流，具有重大的指导意义。
1司法统一理念
法制统一原则是履行WTO义务的一项重要原则。这一原则中蕴含着司法统一理念。中国(OJU入议定书》第2条(A)款第2项明确：中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府或适用的地方性法规、规章及其他措施(统称为“法律、法规及其他措施”)。据此，中国政府包括地方各级政府以及“特殊经济地区”都负有统一实施各种规范性文件的义务。该款第4项进一步规定：中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用情况。为了履行中国的承诺，保证统一适用法律，必须确立和坚持司法统一理念。这一理念要求：司法审判权的统一，即人民法院统一行使审判权，其他任何国家机关、社会团体和个人都不得侵蚀；司法解释权的统一，最高人民法院的司法解释既要与国家的宪法和法律相统一，也要与已有的司法解释相统一；司法实践的统一，各级人民法院在司法实践中必须严格遵守法律的规则及原则，保证司法统一原则被有效遵循。
中国宪法确认了人民法院专有的司法审判权，但在实践中，人民法院的司法审判权被分割、被侵蚀的现象大量存在。最高人民法院的司法解释中也时有相互冲突之处，司法实践中相互矛盾的司法判例更是比比皆是。因此，为了确立与WTO相适应的司法统一理念，人民法院在国家机构体系中的地位有必要提升，以确保司法审判权不被侵犯；最高人民法院也应定期清理司法解释，消除司法解释与法律法规以及司法解释相互之间的冲突。当前最为紧迫的任务是设法克服司法地方保护主义和部门保护主义，这集中表现在案件的管辖和生效裁判文书的执行两个方面。
2司法独立理念
司法独立作为WT0的基本要求，在各个法律文件中均有规定。中国《加入议定书》第2条(D)款第1项规定：审查庭应“独立于被授权进行行政执行的机关”。根据WTO规则，司法独立主要包括以下几个方面：一是行使司法审查权的主体必须独立于行政机关。WTO协议的大部分规则都是规范和约束成员方政府尤其是行政行为的，而涉及WTO协议的争议最终都会归结到对成员方的贸易政策以及行政措施的争议，因此，WTO协议要求成员方维持或建立独立于行政机关的司法审查制度来保障协议的实施。二是司法审查的程序必须独立。法院在对有关贸易政策和行政措施是否违反WTO协议的规则和精神进行审查时，应有其专门的程序来遵循；这一程序的进行应当是公正的并不受有关主管机关的干涉。三是司法审查主体应独立于被审查事项，即“与审查事项的结果没有任何实质利害关系”，这也是司法中立性的客观要求。四是司法机构的成员应具有独立地位。
中国在构建符合WTO规则的司法独立理念时，应注意以下几个方面：首先，不仅仅要强调司法机关的整体独立，还应切实保障法官独立。其次，在强调司法主体的独立性时，还应强调司法程序的独立性。再次，必须切实改变中国各级法院的财政经费、物资保障和人事编制严重依赖于行政机关的现状，以实现司法审查主体“与审查事项的结果没有任何实质利害关系”。第四，司法审查主体必须有权独立执行司法裁判，即确立实质意义上的对行政机关的强制执行制度。
3司法最终理念
司法最终理念散见于WT0的各项法律文本中，如《海关估价协议》第11条前两项、TRIPS第32条、《政府采购协定》第20条第6款。在中国人世谈判中，工作组成员不同程度地对中国缺失司法最终理念表示担忧。中国政府在《加入议定书》第2条(D)款第2项表示：审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。
司法最终理念主要包括三方面内容：首先是司法机关应是解决行政争议的最终机关。解决行政争议的手段通常有两种：行政手段与司法手段。行政手段由于违背了“不能在自己的案件中作法官”的法律规则，通常不被完全信任。WTO要求各成员方必须最终为行政争议提供司法审查的机会。其次是司法程序在各种纠纷解决机制中具有最终意义。与其他国家权力一样，司法权也有过度扩张和腐败的危险。为了限制司法权，人们设计了繁琐复杂的司法程序规则，以确保司法公正。与其他纠纷解决机制的程序相比，司法程序因其公正性而具有最终意义。再次是司法裁判具有最终法律效力，包括司法裁判的拘束力、确定力和权威性等内容，其他任何组织或个人都无权推翻或变更具有最终法律效力的司法裁判。
就中国目前而言，确立与WTO相适应的司法最终理念需要在以下几方面努力：首先，法院应具有崇高的法律地位和社会地位。在国家机构体系中，法院应具有独立的品格。在社会生活中，法院应获得社会成员的普遍尊重。其次，司法程序的设计应更为公正。中国目前的司法程序在许多方面与WTO的要求有一定差距，如行政诉讼举证规则需要进一步完善。再次，司法裁判的权威必须得到尊重，对有错必究原则及再审制度必须进行反思。最后，尽可能地将更多的行政行为纳入司法审查的范围，行政终局裁决行为必须减少。
4司法效率理念
对司法效率的追求已成为现代各国司法制度的一个基本价值取向和奋斗目标。司法效率指尽可能减少诉讼成本，提高诉讼效益，实现法律效果和社会效果的统一。自20世纪70年代美国法经济学派兴起，司法效率理念被迅速传播。从WTO的相关规定来看，司法效率理念主要强调以下两个方面：各成员方应制定一套能够高效解决行政争议的司法审查制度，且这一制度在司法实践中能够被有效地运行WTO规则同样要求确立司法效率理念。中国《加入议定书》第2条(D)款第1项承诺：中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有相关的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。
在中国，与民事诉讼法相比，行政诉讼法更强调审限，立法机关更注重行政争议能够被迅速解决，这与WTO的要求相符合。但十多年来，中国行政诉讼法并没有发挥其应有的功能，行政诉讼举步维艰为了确立司法效率理念，除了必须加强司法独立以外，还必须注重司法职业的专门化，专业化的司法人员必须形成共同的职业伦理、职业思维、职业语言职业技能，进而形成一个职业共同体。只有这样，才能节约诉讼成本，提高司法审查的效率。在提高中国司法效率的道路上存在着两大障碍：一是司法机关的行政化色彩太浓，忽视了司法工作的规律。一些不必要的内设行政机构和行政层级、行政管理模式牵制了大量的司法力量。二是司法从业人员的专业素质相对较低，未能形成法律职业共同体。这一方面使得司法机关不得不承担大量本应由教育机构完成的教育培训任务，浪费了司法资源；另一方面法律职业共同体的缺失，也增加了司法成本，减少了司法产出。
5司法便利理念
WTO在很多法律文本中确立了司法便利理念，如GATT第l0条第3款第3项、TRIPS第4和43条、GATS第6条第4款第3项、《海关估价协议》第11条第3项等。此外，WTO总协定中的透明度原则也对司法便利理念提出了实质上的要求。中国《加人议定书》第2条(D)款第2项也规定：关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。
根据WTO法律文本，司法便利理念主要包括以下内容：首先，根据WTO透明度原则，各成员方政府应设立或指定一官方刊物及咨询点，以便企业和个人能获知相关的法律法规并得到准确和可靠的信息。这就为企业和个人提请司法审查提供了便利。其次，各成员方政府在作出行政行为时必须履行通知或告知义务，保障企业和个人的知情权。再次，企业和个人获得司法审查的便利，包括准备提请司法审查的便利、准备参加庭审的便利、司法审查程序中举证的便利、申请执行司法裁决的便利。司法审查的程序不应过于繁琐，费用不应过于高昂，司法审查程序本身不应成为提供服务的限制。
关键词：行政规范行为适用力行政权司法权司法审查
司法适用力即国家机关制定的规范性文件对司法机关的拘束力，是规范性文件法律效力的一种形式。它体现了国家法律创设机关与司法机关的法律关系，与一国特定的体制相适应。司法适用力体现为司法机关对法律创设机关意志的确认和遵从及国家立法权及行政立法权对司法权的制约力，与立法权的司法审查形成既相互冲突又协调统一的整体。然而这一基本理论问题目前还未得到法学界的普遍关注。特别是行政规范的司法适用力问题。由于行政规范的主体的多元性及效力的多层次性，行政规范的司法适用力较为复杂，在各种不同效力等级的行政规范适用力的问题上，我国目前既无宪法和法律依据，也缺乏理论上的深入研究。
行政规范行为是国家行政机关实施的普适性的行政行为，其结果是具有普遍效力和往后效力的规范性文件的形成，表现为行政法规、行政规章及行政规定等。在现代国家初始权力划分及配置中，议会作为代议机关应履行国家的立法权，以至尊的地位体现民意的要求；而行政机关与司法机关一样，不能直接表达民意，只是适法机关，即执行议会立法或依据议会立法来裁断争讼。然而，由于行政领域的扩展及专业分工的日益细密，使得专职议员们无以应对，行政事务复杂性、易变性与立法机关行为能力的有限性的矛盾令世界各国不得不接受一个事实：议会作为唯一的立法机关只是一种理性的但不切实际的政治制度设计；行政机关必然以执法者的身份同时行使立法权（或称准立法权），这是力主限制行政权的人所不愿看到的。
议会立法具有司法适用力，即法院应当据之作为审理、裁判案件的依据。这一原则无论是在代议制的资本主义国家，还是在民主集中制的社会主义国家都是无庸置疑的。
然而，行政规范行为具不具有司法适用力呢，从本质上看，行政规范行为是行政机关行政职权的行使，是行政机关基于授权或委任而行使的立法权，属于准立法权；从约束的对象上看，行政规范的空间上的普遍效力及时间上的持续效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相对方，而非司法机关。行政规范行为的普遍适用及反复适用的特性是行政管理的经济及效益原则的必然要求，是具体行政行为实施的根据及效力的渊源，其效力的指向并非是司法机关。在西方资本主义国家，对于行政机关的立法行为是否可以构成对司法机关的约束力这一问题的认识也不一致。美国是一个奉行三权分立的国家，从司法机关与行政机关的法律关系来看，行政权与司法权是分立与制衡的关系，两者应相互监督和制约，但并无从属关系或服从的义务。但到了本世纪，特别是罗斯福新政以后，法院改变了态度，承认了规章的法律效力。通过一个判例，最高法院认为，州的规章具有与法相同的法律效力。美国行政法学家施瓦茨指出：“从质上说，州的规章具有与法相同的法律效力。它们有和法律同样的制裁措施作后盾，特别是它们具有用以强制服从法律的刑事制裁措施。行政立法也许仅仅是准立法或从属立法，因为它的条文必须服从于立法机关的立法，但这并不能改变行政立法的效用与法律本身相当的事实。”①
其它西方国家也普遍确认了行政规范行为的法律效力及其司法适用力。英国早在16世纪就有议会在特定领域内授予下级机关立法任务的事实。目前，英国的委任立法被认为是与法律具有同等效力的法规。在法国，受其国内激烈的政治斗争中各种不同政治势力的影响，国会与政府也经历了长时期的权力的较量。从而形成了法国以条例为原则、以法律为例外的独具特色的行政法体系。
行政立法效力产生的原因可归结为：通过国会授权产生了其合法性的基础，从而取得了同被授权机关制定的法律相同的法律效力，无论行政机关取得立法权的理由是议会的委任还是授权，都可以看作是作为国家代议机关的国家意志表达权部分的分属，是国家权力在不同国家机关之间的重新配置。行政机关既已取得立法权，就分享了表达国家意志的资格和权能。这一权力及其行使的结果就不应因为主体法律地位而被漠视。因为行政机关是代表国家行使立法权，就应该赢得其他主体的认同和尊重，即使是司法机关也不例外。当然，行政立法获得司法适用力的前提是其必须在宪法及法律的授权范围内，甚至必须有明示的法律依据。在法国，行政机关可以制定执行性的行政条例、自主性的行政条例。执行性的行政条例的制定首先受法律的限制，不能与法律相抵触；而自主性的行政条例所规定的事项是法律以外的事项，其法律效力不由法律规定，只受制于宪法，但受法的一般原则的限制。德国的委任立法不能直接根据宪法，必须有具体法律的明确授权。而根据我国宪法、立法法的规定，我国的行政法规、行政规章不得与宪法、法律相抵触，否则无效。行政法规和行政规章的制定，也需要以法律授权为基础。可见，行政立法权的行使并不能超出法律的控制，需以立法机关事先设定的目的、范围、程序进行，这是行政规范行为司法适用力产生的前提。
此外，从实证的角度，行政立法虽然与议会立法的主体不同，但其作为国家意志的本质属性和外在特征是一致的。由于在行政领域内议会立法的萎缩及行政立法的主导地位，司法机关在处理大量行政争议时不可能避开行政立法而只适用法律的规定，尽管司法机关没有认同和适用行政规范行为的法定义务，但出于实际需要，司法机关不能不接受行政权扩张的现实，受行政立法权的制约，从而使行政立法的司法适用力获得了存在的合理性。
然而，由于行政规范行为主体的多元性及其形式的多样性，行政规范行为的司法适用力也存在着差异性。美国的行政规章，根据其内容可分为立法性规章和解释性规章两大类，立法性规章是对涉及相对方实体权利义务的创设，而解释性规章只是为执行法律对相应内容所作的说明和解释。立法性规章具有法律效力，包括对相对人的强制执行力以及对法院的适用力。而对解释性规章是否具有法律效力存在着争议，有人认为解释性规章不具有法律效力，因为解释性规章只代表行政机关对法律的认识，其本身并不影响人们的权利和义务。法院和诉讼当事人可以适当地以解释性规章作指南，但对法院并无必须遵循的约束力。法国行政机关可以制定四种内容不同的条例：执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例。各种条例由于制定的主体的不同法律效力也不同，上下级行政主体地位的等级决定了它们所制定的条例效力上的差异，因而对法院适用的约束力也不同。我国的行政法规、行政规章及行政规定，由于其制定主体法律地位的多层次性，其司法适用力也存在着显著的差异。国务院制定的行政法规应当成为司法审判的依据，即凡是行政法规的内容对司法机关均有约束和适用的效力。国务院各部门及地方人民政府制定的行政规章对司法机关却没有强制适用的效力，司法机关在审理案件时可以据以参照。而其他政府机关的行政规定对法院没有任何约束力。1986年最高人民法院在给江苏省高级人民法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》中规定：人民法院在依法审理民事和经济纠纷案件制作法律文书时，对于国务院制定的行政法规可以引用，国务院部
委规章、地方人民政府规章凡与宪法、法律、行政法规不相抵触的，可在办案时参照执行，但不要引用。
司法效率是指投入的司法活动与取得的司法效益的比率。司法效率是司法机关及其司法工作人员必须重视的一种价值观念。在取得的司法效益同等的情况下，投入的司法活动越少，司法效率就越高。以较少量的司法活动而产生较高的司法效率，当是我们司法机关及其工作人员所期望和追求的。
司法效益是社会总体效益的重要部分。司法效率的提高，可以提高交易的成功率，降低社会交易成本，进一步带来社会效益。重视司法效率和司法效益是司法改革必须关注的重要问题。司法改革的目标和要求应当是司法独立和司法公正。特别是司法公正，正是人们所崇尚的理想和目标。在寻求司法公正的实践中，在人们进行诉讼时，并非仅仅是要求形式上的公正，还特别注重诉讼的利益追求。对司法机关而言，诉讼的利益追求就是司法效益的追求。司法效益意味着司法人员遵循立法的要求，进行了相关的司法活动，并取得了积极的司法影响和作用。但对当事人来讲，在要求“公正”的同时，他们要追求的是自己的利益。目前，全国每年有500多万件案子，且每年递增20%左右。现实的情况是我们每年许多案件都在延期和超期，这是司法效益低下和司法效率不高的体现。从当事人的角度看，即使打赢官司，执行的无限期拖延，也会使当事人的利益受到损害，甚至会拖垮当事人，拖垮企业。在这种情况下，“公正”可能难以真正体现，司法机关及其司法人员的司法效益和司法效率就可能变得无从谈起。由此可见司法效益和司法效率与司法公正有着直接的联系。
法制建设与社会治理法治化中的思考司法改革的目标和要求是司法独立和司法公正。其中，主要是追求司法公正，但是没有司法独立，就谈不上司法公正。因此司法独立，是保证司法公正的必要条件。由此可见，司法独立也与司法效益和司法效率有着密切的关系。
根据上述分析，讲求司法效益和司法效率，首先要解决好司法独立的问题。
司法独立是司法公正的前提，司法改革，应当于法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立，但是其表述不够清楚和完善，目前对于法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定了“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”，这是远远不够的。当某一个地方组织或某一党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法，是否可以抑制，政法委员会直接介入某项司法活动能否予以拒绝等等，法律上规定不明确，以致使现实的司法实践对此类现象予以正面的肯定，但是这样做却很可能丧失了司法独立，甚至损害了司法公正。对此，应当修改宪法，修改司法独立的表述，确立司法独立的宪法原则，确立任何组织和个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。通过这些努力，才有可能使司法效益和司法效率得以提升。
虽然司法独立是司法公正的前提，解决了司法独立可以使司法效益和司法效率的问题优化。但是这并不是解决问题的充分条件。还必须重视在司法独立的情况下，可能发生的司法权力的滥用问题，由于司法权力的滥用，同样可能使司法效益和司法效率发生负面影响和作用，这样，就需要建立权力制约机制和权力监督机制，以避免这类情况发生。
自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就要以权谋私，公权私用。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的权力制约机制和监督机制，以防止司法人员滥用权力，以权谋私，损害国家和人民的利益。
保障司法独立，必须强化监督机制。在落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督是一个非常现实的问题，用法律来调整和规范可以说是一种比较有效的方法。当然，人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程地了解，对司法活动中的违法和不公的情况的了解可能不够多或者不够全面，因此就削弱了其监督效果。我们也可以换一个思路，考虑用其他部门或形式来实施监督，对活动环节了解最多的应当首推律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的监督机制，是一种有效的监督形式。目前，在我国司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当也是一种极其有效，而且成本很低的方法。当然，在建立监督机制的同时，要防止对司法活动乱加干预，影响司法活动的独立性，否则也会对司法效益和司法效率产生负面影响。
笔者对提高司法效益和司法效率，提出几点改革的构思：
1. 强化审判长的功能，有利于提高司法效益和司法效率。
我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭的组织形式，这种组织形式用以解决重大问题是有效的，但是其很不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判责任虚拟化。因此必须逐步过渡到法官独任审判的体制，这就要求对现有的法官队伍进行梳理，一部分不合格者要分流，提高法官的素养，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应当将法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实并作出裁决，采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和明确审判责任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和避免不必要的干预。从而提高司法效益和司法效率。
2. 改革法院体制和人、财、物管理模式，有利于提高司法效益和司法效率。
造成司法不公，司法腐败的最重要的因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义就必须从我国法院设置的改革入手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行的途径。现行的法官管理体制沿用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理体制。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此，应当逐步建立以摆脱地方控制的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费和地方经费彻底分离，各级法院、包括检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，斩断地方保护主义黑手。
3. 健全和完善执行制度，有利于司法效益和司法效率。
执行不力是目前我国司法活动中的一个十分令人担忧的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院面对法院的执行工作方面的监督项目仍然属于空白，法院自己判决自己执行，缺乏监督，没有压力，执行状况往往处于软约束环境中。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但是我们也不能否认体制上的原因。这种自己裁判自己执行的体制，缺乏监督和制约，因而需要进行改革。笔者认为，执行应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负责执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负责执行法院的判决和裁定。司法实践中，刑事审判后的执行也是由行政机关来执行的（如监狱、劳教），那么民事、行政裁判发生法律效力后是否也可以由行政机关负责执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立执行局，负责刑事、民事、行政和仲裁的有效裁决的执行。这样就十分有利于司法效益和司法效率的提高。
4. 组建廉政监督机构，有利于司法效益和司法效率。
目前，我国在处理国家工作人员职务上违法犯罪包括贪污贿赂、渎职等案件涉及的部门太多太杂，有检察机关、监察机关还有党的纪律检查机关。这种情况，从理论上分析，是不符合法制统一的原则，同时也对法律的正确适用带来一定的障碍和影响。因此，建议将国家监督机构和纪律检查机构合并，组建国家廉政监督机关，处理违法犯罪案件。这些案件主要包括反贪污贿赂，反渎职案件两大方面。这样做可以有效地解决目前检察机关自行侦察案件的监督问题，也可以凸现国家廉政机关不仅是一个反贪污贿赂和反渎职的机关，而且还是一个预防贪污贿赂和预防渎职的机关，同时体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用。建立这一体制后，刑事案件的侦查权便一分为三，即贪污贿赂和渎职犯罪案件由国家廉政机关侦查；危害国家安全的犯罪案件由国家安全机关侦查；除此以外的犯罪案件由公安机关负责侦查，这样的机制有利于检察机关对侦查权的监督。从而提升司法效益和司法效率。
5. 完善检察机关的法律监督职能，有利于司法效益和司法效率。
行政管理效能主要是指工作人员为了实现行政日标，在实现其行政管理日标的过程中所发挥功能的程度及其产生的绩效，是功能、效率、效果、效益四大因素综合的有机统一体。当下社会经济发展形势下，一个企业的行政管理部门对于企业发展来说所起到的作用越来越大，针对于此，企业必须要注重行政管理效能，这对于促进企业发展来说具有重要意义。本文主要针对热电公司行政管理效能提升为研究对象，探讨和分析了当下热电公司行政管理部门存在的问题，并找出相应的解决措施，以促进热电公司行政管理效能的提升。
二、当下热电公司行政管理存在的问题
日前来看，我国热电公司在行政管理方面存在着很多问题，最为集中的体现在于“先天不足——行政管理基础不牢”和“成长的烦恼——不适应公司发展模式和管理模式的要求”。这种问题的具体表现在于公司召开内部行政会议时，与会人员对于会上所阐述的发展观念以及公司相关问题并不关注，参会的日的大多数是被迫参加，无法真正参加到行政管理当中去。外部会议，部门安排的参会人员不当，无法真正的传达会议精神。除此之外，部分部门对上级部门工作汇报不及时，缺乏相应沟通；机关部门工作效率低下，效果不佳。之所以造成这些问题，最为主要的原因则是热电公司并没有树立行政管理效能理念，无法让行政管理工作具有高效率。
三、热电公司行政管理效能建设的意义
热电公司加强行政管理效能建设，可以以最小的行政成本，最大限度的提高管理和服务效率，实现公司效益的提升。行政管理效能的提升，将直接影响到行政管理活动所产生的行政成本，行政成本来源于公司生产运营创造的经济效益，所以说行政管理效能的提升，将在很大程度上影响到热电公司整体的经济效益产出。除此之外，行政管理效能提升，对于实现廉洁、勤政、务实、高校日标的实现，具有重要的现实意义。
四、热电公司提升行政管理效能的有效措施
第一，要先树立行政管理效能意识。意识具有能动作用，树立行政管理效能意识，是开展行政管理效能建设的关键和先决条件。热电公司只有先树立行政管理效能意识，认识到提升行政管理效能的重要性，才能真正的将注意力投入到提升行政管理效能建设上面。
第二，转变行政管理工作部门的“机关作风”。在热电公司行政部门都流传这样一句话“机关部门都很忙”，但“很忙”的情况下，依旧工作效率低下，效果不佳。通过这句话我们不难看出，机关工作作风不好，这对于提升行政管理效能来说，是一个巨大的阻碍。因此，转变机关作风，增强行政管理部门的服务意识和协作精神，对于提升行政管理效能具有重要意义。行政管理部门要增强责任感和执行力，对于公司、上级交代的任务要尽快执行。除此之外，行政管理部门要坚持走“群众路线”，将公司决定或有关会议传达的精神传递到“群众”当中，共同促进行政管理效能的提升。
第三，提高行政效率。开展行政管理效能建设，其最终的结果必须体现在工作效率提升、管理效率和综合效果提升上面，这是行政管理效能提升的最终结果，也是行政管理效能提升的核心意义。行政管理部门要提升办事效率，建设快捷、安全、优质的行政服务平台。同时，行政管理部门要加强信息化，实现信息化管理，发挥资源的集约效益。
第四，以制度为保障。完善制度建设，是实现行政管理效能提升的关键，以制度保证行政管理效能提升，这是公司提升行政管理效能的必要措施。以制度保障行政管理效能提升，能够让行政管理工作人员深化责任意识，促进刑侦管理效能意识的落实。通过逐步建立和完善失职追究制度、否定报备制度，能够更好的明确责任意识，严肃工作纪律。
第五，提高行政管理队伍素质。行政管理队伍素质是行政管理效能建设的关键，优秀的行政管理人才对于行政管理效能提升意义重大，所以加强行政管理队伍素质建设，将是实现行政管理效能的重中之重。为此，热电公司要大力营造有利于优秀行政管理人才脱颖而出的环境，并开展十部竞聘、公开选拔等行政管理人才的招聘工作。同时大力构建学习型机关，加强行政管理人员交流学习，促进工作能力提升。
五、结束语
行政管理效能的提升对于我国热电公司未来的发展来说具有重要意义。因此，我们要切实注重行政管理效能提升，采取有效措施改善目前热电公司行政管理存在的诸多问题，实现功能、效率、效果、效益的有机结合，为热电公司未来的发展提供强劲动力。同时，加强公司对行政管理工作的监督考核机制，加强职能部门的监督检查，确保行政管理效能的提升。
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论文摘要：在我国建构抽象行政行为司法审查制度的必要性和可行性已经具备的情况下，可以考虑从宪法和行政讼法两个层面着手建构：在宪法层面上，应考虑将司法对行政的监督权写进宪法；在行政诉讼法层面，应参照国外立法，完善中国抽象行政行为司法审查的审查主体、审查范围、审查方式和审查效力等主要要素。
有着分权制衡传统的西方法治国家，在司法优位、人权保障、司法最终救济以及诉权最大化一系列理论理念的支撑下建构了完整而成熟的抽象行政行为司法审查制度。这在理论上为建构我国的抽象行政行为司法审查制度提供了可能且必要的参照。我国抽象行政行为司法审查制度相对滞后。在理论上，我国对于抽象行政行为司法审查的关注多集中于其是否属于司法审查范围问题，或者说其可诉性问题，缺乏全面性和系统性。在司法实践中，各地法院处理方式各异的做法也没有能够切实解决涉及抽象行政行为诉讼案件的受理问题。现行立法的滞后，司法实践的混乱，迫使我们在世界行政法治发展潮流的推动下，必须刻不容缓地将这项当前我国行政法学界研究薄弱且不平衡的课题提上日程，重新建构抽象行政行为司法审查制度。
一、抽象行政行为司法审查的必要性
(一)中国抽象行政行为司法审查现状所决定
从我国行政诉讼现行立法虽然可以大致概括出对抽象行政行为进行司法审查的基本方面，但是，总的来讲，我国《行政诉讼法》对于抽象行政行为司法审查制度的立法的确存在“规定不明确，不具体，对司法审查的对象、范围、标准、方式、程序和效力等，没有建立起基本的法律制度，这在很大程度上限制了我国司法审查工作的展开”。wWw.133229.cOm由于中国社会特殊的法律传统和法治背景，注定了《行政诉讼法》这样一部具有特殊意义而又特别的法律必然会充斥着矛盾的激荡并反映到法律条文中来。在新的行政法治环境下，重新审视和厘清立法上的这些不足，全面建构具体明确、操作性强的抽象行政行为司法审查制度是十分必要的。
(二)抽象行政行为本身存在的问题所决定
首先，有学者明确指出我国行政授权立法存在固有的正当性缺陷，即：“授权立法的人民性不足；授权立法导致立法权与执法权由同一机关行使；授权立法导致权力的被授予者再度将权力授出。”
其次，“我国行政立法乃至整个国家有关行政方面的立法起步较晚，程序上缺乏严格规范和制约，且政府行政部门长期习惯于通过颁布文件的形式对社会进行管理等因素”，由此，行政领域出现“立法膨胀，规范之间冲突无序，抽象行政行为泛滥的状况”。我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》虽然规定了听证程序，但并不详尽，且听证也不属于硬性要求，所以在实践中没有制度化、规范化。中国有关授权法规定授权立法的范围主要采取的是用限制的方法明确规定了授权机关的立法范围(形式和类别)，而对于采取列举的方法规定授权机关能够或不能立法的事项的规定则不甚明了，因此，规章及其他规范性文件的制定中，越权的现象时有发生。同时，由于我国行政机构职能存在交叉重叠，也是形成抽象行政行为冲突、重复和管理失控的重要原因。近年来抽象行政行为违法在行政违法中占了很大比例。
第三，抽象行政行为制定过程中的部门保护主义和地方保护主义突出。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为征收财物，摊派费用。行政机关通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的权益，从而达到谋取私利的目的。有学者深刻指出：“我国行政规章以对公权或管理权的保护为基本价值取向，而对私权的保护明显不足。主要表现在：突出管理秩序维护的功能；以为相对人设定义务为主要行文方式；最大限度地方便行政主体而最小限度地方便行政相对人；法律责任的不对等规定等。
(三)抽象行政行为与具体行政行为的关系所决定
抽象行政行为与具体行政行为本身不可截然分割。这不仅表现在二者范围界定上的困难，还表现在具体行政行为的作出本身已经牵涉到了抽象行政行为，对具体行政行为的审查必然涉及对抽象行政行为本身的理解。同时，与具体行政行为相比，抽象行政行为规模大、层次多，涉及面广，对社会的正、负面影响效果远远超过具体行政行为，而抽象行政行为又是作出具体行政行为的依据。在现实生活中，相当一部分政府机关的抽象行政行为是造成社会公益损害的根源。依法行政在某种意义上实际就是依规章行政，而再具体到某一地域，甚至成了依规范性文件行政。在中国，又由于法院受制于地方政府的客观现实，在行政诉讼中，地方政府规范性文件自然占有重要的地位。而随着市场经济的发展，政府职能逐步向宏观控制方面转变，抽象行政行为将会增多，人为缩小这种行为侵害公民权利的司法救济途径，后果将是严重的。
(四)抽象行政行为现有监督体制的缺陷所决定
首先，从现行立法来看，虽然宪法和有关法律法规规定了行政法规和规章的备案和审查制度，但是，实际的监督效果几乎为零。全国人大法工委原副主任陈延庆指出：“现在，备案程序大都履行了，漏报的是极少数，但备案以后的审查却缺乏法律程序，往往是由工作部门看一下，应当撤销的也没有经过权力机关作出决定予以撤销。”
其次，由行政机关自身确认其行为的合理性，难免有失公正性，同时也违背了“任何人不能当自己的法官”这一法治原则[5]。虽然人们一再强调司法审查仅有有限的职责，但是无可怀疑的是“人们一般还是视司法审查为能够抑制行政活动中的过度行为的最重要的保障”。同时，在我国，由于上下级行政机关存在的领导与被领导关系，使得上下级行政机关制定的规范性文件存在一定的关联，所以，对抽象行政行为的行政监督往往有名无实。
(五)与中国加入wto之要求相适应所决定
司法审查在wto规则中具有非常重要和突出的地位。加入wto无疑会对我国司法审查制度产生直接的影响和冲击，但同时也为我们推动司法审查制度的发展带来契机。我国加入wto承诺的司法审查的范围远远大于wto有关协议所明确规定的范围，几乎将货物贸易、服务贸易和知识产权有关的行政行为，都纳入司法审查。另一方面，我国行政行为关于具体行政行为与抽象行政行为的基本分类，在理论和实践上与主要建构在英美法系的法律理念基础之上的wto规则发生矛盾。wto规则没有对行政行为作抽象行政行为与具体行政行为的分类，而是采取了将行政行为分为行政命令、行政处分、行政契约、行政事实行为的国际上通用的划分方式。wto规则要求各成员国(方)都须“遵循其对于司法审查地位的判定，即任何行政行为都是可诉的，都应该接受司法部门的审查，从而最终确定行政行为的合法性，这便是法治原则国际化的直接体现”。
二、抽象行政行为司法审查的可行性
(一)世界主要行政法治国家的立法可资借鉴世界主要行政法治国家早已建立了比较稳定
成熟的抽象行政行为司法审查制度。司法审查制度作为一种行之有效的先进法律文化是全世界共同的财富，自然可以且应当为我国立法所借鉴。
(二)市场经济体制的确立和逐步深入发展为司法审查提供了条件
“大凡实行市场经济的国家，其对行政权的审查都毫不例外地包括了全部或主要行政行为的审查”l1。市场经济的最大特点就是充分保障各种经济主体在获得平等地位基础上进行自由竞争，这样就会促使整个社会权利意识的产生和发展。为了维护基本的竞争秩序，保证经济主体的基本权利，平衡政府管理过程中出现的社会利益与个人利益的冲突，司法审查作为一种能够实现这种平衡的国家力量，在获得了经济基础和动力之后，便得以产生和发展。
(三)对抽象行政行为的司法审查具有默示的宪法基础
从表面来看，现行宪法并没有直接授予人民法院对抽象行政行为的司法审查权，但其蕴含了对抽象行政行为进行司法审查的依据：《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条规定明确了主权在民，行政机关只是人民的公仆，其权力来源于人民的授权，接受人民授权管理国家。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”此处“国家机关和国家工作人员”显然包括行政机关及其工作人员。此处的“违法失职行为”也不排除行政机关违法的抽象行政行为。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体，各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权。”据此，如果行政机关的抽象行政行为违反宪法和法律，同样必须予以追究，这一宪法原则排除了抽象行政行为不受法律控制的可能性，从而提供了抽象行政行为接受司法审查的依据。
(四)行政复议对抽象行政行为审查的实践可以为司法审查提供借鉴
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(1)国务院部门的规定；(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。”此处，法律明确规定了行政相对人对部分抽象行政行为申请审查的权利。行政复议中对抽象行政行为进行审查的经验无疑可以给抽象行政行为的司法审查提供借鉴一一只是采用行政复议的方式对抽象行政行为进行审查，具有自身难以克服的缺点。尽管行政复议对规范性文件的审查还仅限于申请审查和附带层面审查，“但这无疑标示着对于立法的司法审查已不存在根本性的理论障碍。复议法的这一突破为授权立法的司法审查奠定了坚实的理论和实践基础。”
(五)人民法院对于抽象行政行为的司法审查实际上已经存在
在我国行政诉讼司法实践中，已经出现了对抽象行政行为进行司法审查的先例。这种情形不仅说明法院对抽象行政行为进行司法审查的不可避免，而且也表明了对抽象行政行为进行司法审查的可行性。
三、中国抽象行政行为司法审查制度的建构
我国抽象行政行为司法审查制度的建构，可以分别从宪法和行政诉讼法两个大的层面考虑。
(一)宪法层面
我国现行宪法并没有明确承认分权制度，而且在短期内将西方国家的三权分立制度写进我国宪法也是不太现实的——当然，照搬西方国家的三权分立制度也并非就是好事。其实，在保持我国现行宪法确定的人民代表大会制度的前提下，宪法可以规定司法对行政的监督制约权，而此种规定也不会对我国根本的政治制度构成任何实质性的改变。而从现实状况来看，我国中央国家行政机关就行政接受司法监督已经作出了主动反映：2004年3月22日，国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第二十八条已经作出明确规定：“(行政机关)接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。”可以说《全面推进依法行政实施纲要》充分表达了我国中央国家机关全面推进依法行政，建设法治政府的真切愿望。由此观之，将司法对行政的监督权写进宪法，不仅有其理论基础，而且从现实来看，时机也已成熟。司法对行政的监督权如果能写进宪法，无疑将极大地增强司法的权威，进而可能在很大程度上改变当前司法与行政不平衡的权力格局。
(二)行政诉讼法层面
从行政诉讼的层面考虑，参照国外立法，完整的抽象行政行为司法审查制度应当包括审查主体、审查范围、审查方式及审查效力诸多方面。
1．审查主体
关于将抽象行政行为纳入司法审查范围后管辖制度如何设计，法学界存在不同的看法。其中之一是主张保持现行做法不变，由各级人民法院进行审查。笔者认为，考虑到我国的具体国情，行政机关对同级法院的行政审判形成严重干扰已是不争的事实。法院在事实上无法摆脱行政权的控制，所以，由各级人民法院按照现行体制对同级行政机关的抽象行政行为进行审查难以取得实效。同时，“我们必须承认，审查抽象行政行为的难度远远超过审查具体行政行为。它需要法官不仅仅是对法律条文的理解、识别，还应具备较高的法学理论素养，丰富的立法学知识以及对法律精神的深刻理解，”基层法院，甚至不少中级法院必然难以胜任。而从国外立法来看，对于抽象行政行为的司法审查一般均由较高级别的法院或专门的行政法院进行审查，这样方能保证对抽象行政行为的审查质量和权威。在我国，对抽象行政行为的司法审查宜实行向下审查原则，即人民法院审理行政案件，限于对所管辖范围内的下级行政机关所作的抽象行政行为进行审查，不对上级及同级行政机关或不属于本辖区内的其他行政机关的抽象行政行为进行审查。相对人对上级及同级行政机关或其他行政机关的抽象行政行为有异议的，人民法院应中止审理，将异议逐级上报至与本院有隶属关系的同级或上级法院，直至最高人民法院，待其作出审查结论后再依据该结论恢复对具体行政行为的审理。就法院的级别管辖而言应规定由中级以上法院管辖。
另一种行之有效的做法就是设立专门的行政法院。相对于民事和刑事案件的审理来说，行政案件尤其是涉及对抽象行政行为审查的案件的审理更加可能受到来自行政机关的强大阻力，致使法院对抽象行政行为的司法审查力不从心。而且，对抽象行政行为的司法审查往往还涉及行政方面的专业知识和技能。在大陆法系的法国、德国等国家，都设立有专门的行政法院。我国可在最高人民法院之下设立两级行政法院，即省、自治区及直辖市设高级行政法院，在设区的市、自治州一级设立地方行政法院。各级行政审判机构的经费均由最高人民法院统一拨付，人员配置由最高人民法院统一安排。从而得以使行政审判机构真正脱离行政权力的干扰，法院对抽象行政行为的司法审查方才能够真正取得实际的效果。
2．审查范围
从原则上讲，根据“司法最终救济”的原理，行政相对人通过行政诉讼寻求司法救济的一切行政争议，法院均应受理。按照西方国家的惯例，全部政府委任立法均应成为司法审查对象。但是具体而言，考虑到我国的国情，对于抽象行政行为的审查可以区别为以下情形：
第一，规章及规章以下的其他规范性文件全部纳入诉讼范围。中国加入wto之后，规章及其以下的其他规范性文件必须接受司法审查，而不再是作为“参照”。
第二，目前条件下，行政法规暂不纳入司法审查范围。这是主要基于下面的考虑：目前，中国权力机关立法不仅相对于行政立法来说数量较少，而且存在原则性强、操作性差的缺点，从而形成了“权力机关立法是骨架，行政机关立法是血肉”的局面。我国行政立法是大量的、经常的，在社会生活中的作用也十分突出。同时，我国行政立法层次复杂，如果不分情况对所有抽象行政行为均实行同样的审查，必将对整个国家的行政管理秩序带来巨大的冲击，甚至影响社会的稳定。
3．审查方式
世界各国对抽象行政行为的审查中，直接审查与间接审查两种方式均存在。我国抽象行政行为的司法审查也可以采取间接审查与直接审查相结合的模式。在一般情况下宜采用间接审查的方式，即在行政相对人因不服行政机关具体行政行为提起的诉讼中附带审查相关的抽象行政行为。而在直接审查中，对于能够直接对抽象行政行为提起诉讼的原告，应当对其资格进行严格限制。在我国现阶段宜实行利害关系人集团诉讼方式，即直接受到有关抽象行政行为潜在的、特定的不利影响的一定数量的公民、法人或其他组织，可以向人民法院提起行政诉讼。这种做法既重视了行政诉讼制度保护行政权力的依法行使，又保证了司法审查对行政权力的监督。同时，一定程度上限制了对抽象行政行为随意提起诉讼，从而导致滥诉的可能。但是如果一律实行受害人诉讼，即只有受到直接具体的实际侵害，才允许提起行政诉讼，对于行政相对人来说是不尽合理的。从世界各国的行政诉讼立法来看，对原告诉讼资格逐步放宽已是发展趋势。有学者指出，我国行政立法将对象具有广泛性的抽象行政行为排除在受案范围之外，更有思想观念上的根源，即在于“中国法观念中对个体权利意识和整体权利意识的看法。……过分强调的是整体的作用与功能和力量，使各个个体自身的独立性不复存在。”
此外，对于事关公民重大权益的抽象行政行为，还可以考虑实行行政公诉制度。在行政诉讼中，虽然立法在理论上确立了原、被告二者地位平等的原则，但实际上，相对于行政机关来讲，行政相对人处于弱势地位是不争的事实。实践中，行政相对人不愿、不能、不敢起诉或迫于压力而撤诉的情形十分普遍。而且，由于抽象行政行为并不一定直接给行政相对人带来实体权益的损害，而往往表现为一种潜在的、间接的影响，所以，直接针对抽象行政行为的司法审查缺乏像具体行政行为那样较强的启动机制。同时，由于抽象行政行为“针对不特定对象，能够反复适用”之特点，实行行政公诉则可以避免重复诉讼。此外，确立行政公诉制度的理论基础还在于“行政行为旨在建立一种法律确定的社会公共秩序，都与社会公共利益密切相关，即具有社会公益性”，由此决定了“必然要求有一个代表公共利益的专门机关实施专门的监督职能，阻止各种以损害公共利益为代价的行为。而不论行政行为是否侵犯了相对人独立的合法权益。
关键词：司法改革，司法预算，预算法
司法部门既无军权、又无财权，不能支配的力量与财富，不能采取任何主动的行动。——汉密尔顿[1]（P391）
我国的司法改革沿着“强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度——诉讼制度改革——司法制度改革”的轨迹渐进地，[2]而建立、健全司法体制，使之符合市场、民主以及司法理念和的客观要求，已经成为司法改革积极推进的重要任务。无论是党的十六大报告和法院系统的改革纲要，还是学者们关于司法改革的建议，司法经费保障体制，即司法预算制度，都受到普遍关注。现行司法预算的合理性“必须建立于对政府和司法的双重道德假设之上，亦即政府不因资源供给上的优势而谋求司法给予特殊保护，包括在行政诉讼中不谋求司法机构予以偏袒，并且不直接或间接干预司法审判；同时，司法亦不‘为稻粮谋’而在处置涉及政府事务时失之公正，且能排拒政府的任何直接或间接的干预，” [3]显然，二者皆不成立，因此，制度构造的困惑在于，既要保证司法部门能够获得来自立法部门和行政部门的有效物质支持，又要避免与其公正裁判者的角色可能发生的冲突，在我国特殊情景下，这一尤其突出。以司法和预算的学理入手，探求司法预算的逻辑基础，然后因应具体国情及其发展变化予以必要调整，应当是制度构造的一条思路。
一、司法预算的审批
现代国家的收支之于国民经济和公民生活兹事体大，具有极其重要的经济和政治意义，所以，自英国1688年革命而后，议会为求贯彻其对于行政机关的节制权起见，遂采逐年议决预算之制；凡经议会逐年议决的支出及征收，倘一年期满，未经议会决议，政府即无征收或支出之权，[4]（P225）换言之，民主法治国家的特征之一就是立法部门垄断政府预算的审批权。在我国，《宪法》第62、99条和《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告，因此，司法预算的审批权应由人大行使是毫无疑问的。
尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府预算，因为预算批准权与预算资金的供给应保持一致，即预算的批准权归属于何级人大就意味着该项支出由其财政负担。[1]那么，何级人大行使司法预算的批准权便是一个值得商榷的问题。，依据“分级管理、分灶吃饭”的原则，我国司法经费由各同级财政负担，即中央财政负责中央司法机关的预算，地方各级财政负责其同级司法机关的预算，相应地，各级人大也就享有对同级司法预算的批准权。这种司法预算审批体制在实践中暴露出很多问题，例如，地方各级司法机关的财政开支，包括工资福利、业务经费、建设资金等，悉听地方政府支配，导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，甚至各别地方政府恣意干涉司法权，此外，由于我国各地区经济社会发展的不平衡，也导致司法系统内的苦乐不均，贫困边远地区经费短缺严重，已经司法的有效运转，截至2002年底，河南省法院系统有101个基层法院存在拖欠工资现象，涉及法院工作人员10702名，全省累计拖欠工资9557万元，拖欠医药费1858万元，拖欠办案差旅费1469万元，拖欠基础设施建设款 3.2亿多元。
司法预算究竟在各级政府之间如何安排，实际上，是一个司法权在中央和地方以及地方各级间的纵向划分问题。“自从政府依地域组织以来，其结构就必然受到地域的影响，地理对国家的制约不亚于，”[5]（P241）国家权力在空间上延伸，往往与占有的地域相联系，因此，除非小国寡民，单一制或联邦制国家都存在权力的纵向划分，而且其往往又与立法、行政、司法的横向划分相纠葛。就立法权而言，权力的基础是民意，所以，除部分涉及公民基本权利和国家基本制度应由全国性立法部门依据保留原则独占外，各级立法部门都可以依循各自地域内的民意对相关事宜予以立法治理，并且借助法律体系效力位阶的设计予以协调一致；就行政权而言，权力的目标是公共产品的提供，而不同公共产品受益范围的差异决定行政部门纵向分层的合理性和必然性，[6] （P25－26）并且借助基于隶属产生的领导服从关系确保上下级行政机关的政令畅通。但是，就司法权而言，权力的本质是法院代表国家对各类纠纷所作的居中裁判，[2]而裁判的有效性受司法独立、司法公正以及司法权威的影响，换言之，由一个处于独立地位的权威部门针对当事人之间纷争所予以的公平裁决才具有形式和实质相统一的效力。而司法独立、司法公正以及司法权威都要求司法权中央化：司法独立既要求排斥来自于外部的干涉，也要求利益超脱于当事人之外，其中也理应包括与地方利益的隔绝；司法公正标准具有多样性，之一就是在同一个法律体系下，对于同样的情况，应当适用同样的法律，实现相同的法律效果，这必然要求司法权在主权范围内的统一；司法权威是指司法部门应当享有的威信和公信力，司法部门能够对纠纷享有最终的裁决权在于其所代表的国家意志，因此，无论最高法院，还是地方各级法院，都为法律至高无上的化身。基于事权与财权统一的原则，司法预算支出应中央财政负担，而全国人大也应拥有司法预算的审批权，实际上，在大多数国家，司法预算是国家预算的一部分，[3]由议会批准。1941年以后，南京国民政府将各省司法经费一律改为由中央国库直拨，尽管适逢国难当头以及之后恶性通货膨胀，但是取得一定效果，可以为当前司法改革的借鉴。[7]
全国人大拥有司法预算审批权也不是绝对的，因为依据三权分立，权力机关应尊重和保障司法部门的司法权，为防止其滥用预算审批权干涉司法权，应通过必要的制度设计予以约束，可以考虑借鉴1985年召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条制规定，“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务”，在我国宪法、法律中强调保障司法机关履行职能是全国人大审批司法预算应遵循的基本原则，或者是借鉴巴拿马宪法第211条之规定，“司法预算不得低于中央政府总收入的2％”，在我国宪法、法律中明确设定司法预算的最低比例。[8]（P176）
二、司法预算的编制与执行
按照上述学理分析的结论，司法预算应列入中央预算，那么，司法预算也应遵循中央预算的相关规定予以编制和执行。根据我国预算法律法规，中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，编制部门预算草案，于每年12月10日前报财政部，财政部审核中央各部门预算草案，对不符合相关要求的予以纠正，具体编制中央预算草案，汇总地方预算草案，并在每年全国人大会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要提交全国人大财政经济委员会进行初步审查，最后国务院在全国人大举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。全国人大预算批准之日30日内，财政部应向中央各部门批复，国务院负责组织中央预算的执行，财政部具体负责实施，管理和监督预算资金的收付，并经由中央国库则办理预算收入的收纳、划分、留解和库款的支拨。由此可见，国务院、财政部在中央预算的编制和执行中举足轻重，具有影响甚至控制的能力，对于司法预算如果适用相关规定的话，不免令人生成疑虑，如何防止司法部门向拥有财政权的行政部门退让甚至顺从，尽管目前类似情形在我国基本发生于地方的司法部门和行政部门之间。
论文关键词：WTO立法行政司法
加入WTO，即是机遇，也是挑战，这首先要求我们研究、熟悉WTO规则，从法律上、制度上积极作好应对。笔者试图从WTO的司法审查制度和透明原则为切入口，分析入世对我国立法、行政、司法制度带来的冲击和挑战。
一、对我国立法制度的挑战
WTO透明度原则和司法审查制度，要求我们应当要革除现有立法体制中的弊端，促进立法活动本身的法治化、民主化和公开化，推动高度透明、高效运作的现代立法体制模式的建立，从而迅速提高我国立法的科学性、先进性和实施的有效性，并使我国的相关立法实现与国际先进立法和通行规则相接轨。
(一)在立法过程中，我们要按照法治原则要求，坚持立法的公开透明操作和立法程序的严格正当性，并按照WTO规则要求，结合我国实际情况，提高立法的科学严密性、规范严谨性和规则可操作性。立法机关在立法过程中，应当要坚持立法的公开性和透明度，反复征询各种利益主体、各阶层社会成员、相关专家学者的意见；要严格坚持立法论证、听政、争论和辩论等程序，除涉及国家秘密及法律的强制性禁止公开的内容外，应当要将整个立法讨论过程对全社会公开，允许合乎法律规定的社会成员旁听、咨询和查阅有关文件档案等；对于那些与普通民众生活密切相关的立法，除了应当公开立法目的、立法调查、立法论证等有关资料外，还应当将每个代表的意见、讨论过程、争论论点、不同观点等予以公开，使整个立法过程都实行“阳光操作”，从而确保立法的科学性和合理性以及与WTO规则的一致性。
与此同时，在立法过程中，既要充分考虑国内现实的基本国情，更要注意与国际社会通行法律规则和惯例保持一致或相衔接，并及时吸收世界优秀法律文明成果，始终坚持立法的先进性与开放性。
(二)要进一步提高各级政府、部门以及地方立法的透明度，加强人大和司法机关对其立法的审议和监督指导，严格将其立法活动限定在宪法、法律和WTO规则范围内，加强法规规章的清理工作，切实维护法制的统一性和权威性。
与WTO透明度要求相比，我国现有立法体制中存在的主要问题是各职能部门和地方政府自行立法，并以此作为地方和部门“内部规则”的现象比较普遍。所以，我们要进一步提高政府部门、地方立法的透明度，加强人大和司法机关对其立法活动的监督与指导；同时，对那些与现代法治要求和WTO规则不相适应的法律法规予以及时审查清理，该废止的废止，该修改的责令修改，该重新制定的要重新制定，从法律制度上解决立法中存在的混乱无序、质量低劣、相互冲突、越权立法和立法争权争利等现象。
(三)要深入研究WTO规则和制度中的权利义务内容，使自己的立法在不违背WTO规则和义务的同时，充分吸收、运用WTO规则中的权利规定及具体适用范围，以达到促进我国经贸发展、保护本国经济利益和安全之目的。在我国成为WTO成员后，我们在立法上的当务之急，一方面要自觉保持国内法律法规与WTO规则要求的一致性；另一方面，更要深入研究WTO所规定的实体权利和程序规则。在WTO实体权利中，我们既要研究一般法律规定，也要研究其规则中的例外、保留、豁免、紧急措施、特别处理、对发展中国家的特别保护措施等规定，尤其要研究WTO没有规定或没有明令禁止的保护本国经济与贸易的措施、涉及国家经济安全、产业保障机制、开拓国外市场措施、进口救济措施等法律规定；在WTO程序规则中，我们既要研究作为当事国进行WTO诉讼的提起、应诉、上诉、调解、和解、斡旋、应对专家小组审理、期间等诉讼程序规则及技巧，也要研究作为非当事国“第三方”参与WTO诉讼的相关程序、规则、权利及影响等，充分把握和运用WT0诉讼规则和技巧。
二、对我国行政制度的挑战
WTO透明度原则和司法审查制度，要求我们应当形成高效顺畅和法治化的政府运作机制，建立廉洁精干的公务员队伍，培养行政机关注重行政行为的公开合法性和依法行政的习惯，从而推动和加快我国民主政治建设的进程。
WTO透明度原则以及对行政行为进行审查和诉讼的司法审查制度的建立，对我国政府行政运作机制提出了更高、更严格的法治化要求，即“社会对政府政策的公开化、政府行为透明化要求更高，民主化程度要求也更高”。因之，我国在加入WTO后，政府部门将围绕行政行为的合法性、正当性和透明度，从观念、习惯到体制等都将发生重大而深刻的变化。即要求我们的行政机关要按照WTO规则和现代法治建设的要求，促进政府行政行为的正当化和合法性，建立依法办事、高效顺畅的政府运作机制，从而提高政府工作的效能和威信，推动社会文明的全面发展与进步。
(一)各级政府部门要养成严格按照法律和法律的正当程序办事的习惯，遵循政府行为“法无授权即非法”的理念，坚决摈弃过去那种不按法律法规和程序规定，而只按上级“红头文件”、“会议纪要”甚至是“领导批示”来办事的做法，做到行政行为的合法、公开和透明。
(二)要通过法律明确规定各级政府机关的权力范围、义务内容和角色定位，在赋予其行使公共行政权力的同时，要明确其承担社会公共事务管理和服务的义务与责任，切实改变行政机关存在的“”、“衙门作风”等恶习，使行政机关及其工作人员牢固树立服务公众的“公仆”意识。
(三)要在法律上确立一套完备而透明的对政府权力的行使进行监督与制约的权力制衡机制、对政府行政行为的责任进行落实的责任追究机制以及对非法行政行为给社会主体合法权益造成损害时进行赔偿的侵权救济机制，从而确保行政权力行使的合法化、透明化。在此方面，有些地方已经走在了前面。如湖北、湖南、山东等省颁布了实施行政执法责任制的有关规定，对政府执法行为有主体、范围、责任追究、赔偿主体等方面作出了详细的操作性的规定，并纳入了政府目标考核的范畴，占整个考核比例的10％强。我国在加入WTO后，要“实现透明的、责任的、服务的、竞争的政府，最重要的就是要建立一套责任与救济机制，让政府能够切实承担责任。
(四)要以高标准、高素质要求去建立公务员队伍，将公务员管理和监督活动纳入透明化、公开化的法治轨道，以适应建设透明、高效、精干、廉洁的现代政府的需要，在以西方发达国家为主导的旧的国际经济秩序尚存的情况下，中国作为WTO新成员，尤其是作为处于“后发式”社会现代化进程中的发展中大国，在实施“赶超战略”，实现民族复兴的过程中，特别需要我们按照WTO规则和现代法治社会要求，建立透明民主、高效廉洁的强有力的“法理型”政府，以保障本国经济权益和经济安全，推动对外经贸发展和国民经济的整体进步。而政府能否进行透明度、法治化的高效运作，关键在于我们能否以现代法治理念去教育、培养政府机关的工作人员，能否建立健全一整套完善的对公务员进行遴选、考核、评价、回避、升降、淘汰等先进的管理制度，以及能否形成相对完备的对公务员非法行政行为进行责任追究与处罚的法律制度。实践证明，只有切实加强对公务员的管理，建立起完备顺畅的公务员队伍的进出口通道，形成人大、监察、司法甚至媒体、舆论等在内的对公务员行政活动进行有效监督的机制，使其在从事公务活动时能够实行高度透明的“阳光作业”，才能切实有效地防止乃至杜绝其行政行为的“暗箱操作”以及非法行政行为的行使。所以，从形式上看，政府行政行为透明度是要求公共权力行使的公开化和民主化，而从本质上看，其真谛乃是“依法制权”、“依法治官”。概言之，就是要求政府机关及其工作人员能够切实根据法律的授权范围及正当程序进行行政活动，做到依法办事。
三、对我国司法制度的挑战
为保证WTO规则在所有成员中的适用和实施，WTO的许多协议包含了要求成员方在其境内开展司法审查的规定。其目的在于约束成员国境内行政当局的权力滥用，保障受到损害的一方当事人能够寻求公平第三方的裁判。根据WTO有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到法院的司法审查范围；部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。我国《行政诉讼法》规定，人民法院不受理对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令而提出的诉讼。《行政复议法》虽然规定了对某些抽象性行政行为可以进行行政复议，如国务院部门的规定、县级以上各级政府及其工作部门的规定、乡(镇)政府的规定，但仍然排除了对国务院部门规章和地方政府规章的行政复议。显然，我国司法机关缺乏对这方面的独立司法审查权。
可见，WTO透明度原则和司法审查制度，对我国现有司法制度提出了新的挑战，要求我们不仅要在法律上真正赋予司法机关以司法独立权，更要坚持司法运作的公开性和透明度；同时，要完善对司法机关的法律监督机制，从而有效地遏制和防止司法腐败，切实维护法律的权威性和公正性。
(一)我们应当要改变司法机关“行政化”运作的现状，使司法机关真正享有宪法所赋予的独立审判权和司法中立性。
司法独立性和中立性是法治社会的基本要求之一，也是司法能够实现法律正义和维护社会公正的必要前提。由于WTO透明度原则大大地提高了司法裁定与判决的公正性和公开性程度，这就要求司法机关只能以法律的规定及其精神为圭臬，而不能受任何法外因素的影响。司法实践也反复证明，由于我国司法机关在体制上没有真正享有宪法所赋予的司法独立权，而是在人、财、物等方面均隶属于各级行政机关，因而其难免不受诸多外在因素的制约与干扰，由此所带来的“司法腐败”、“判决不公”等问题，已引起广大社会民众的强烈不满。在我国加入WTO后，这种具有行政依附性的司法体制，其究竟能否真正“独立行使审判权”，究竟能否真正实现法律的公正性，也“可能会成为我国入世后的一段时期内爆发争端的焦点之一”。因此，按照宪法和现代法治社会的要求，创设司法机关独立行使司法权和法官独立行使审判权的法律机制，从法律制度上实现司法的独立性和中立性，已成为我国当前进行司法体制改革最为迫切的任务。
(二)我们要切实保障国家司法制度的统一性，有效地维护司法和法律的权威性。
WTO要求其成员方必须要保持其管辖区域内的法制或司法统一性，司法机关必须要按照国家统一颁布的司法规则进行司法活动；防止和杜绝各成员方境内的不同地方按照自行制定的规则各行其是、令其他成员方无所适从的情况的发生。就目前我国司法实践中存在的问题而言，影响我国法制统一性和透明度原则实施的主要因素，除了各地司法机关在理解和适用法律和相关司法解释上存在差异，以及各地方司法机关自行制定“内部规则”以外，“就审判机关而言，目前干扰法制统一的主要威胁是地方保护和部门保护主义，集中表现在案件的管辖权和生效裁判文书的执行两个方面”。因此，“法制统一原则不仅是世贸组织规则的要求，同时也是我国建设社会主义法治国家的需要。人世以后，如何保证世贸组织的规则和我国与之有关的国内法在全国的统一实施将是一个重要的课题。”而围绕这一课题，我们“要遵循WTO法制统一原则，彻底摒除地方保护主义和部门保护主义的观念，严格依照我国的法律法规、司法解释以及WTO规则的精神审理案件，维护我国的法律权威和法制的统一性。”超级秘书网
(三)除涉及国家秘密和法律规定不能公开的案件外，我们要切实做到司法过程和程序的公开，使司法活动从案件受理、审理到判决、执行等能够实行全程透明化运作。
公开、公正、公平是现代司法的最显著特征。在我国加入WT0以后，我国司法机关的“裁判不仅在国内某一区域或当事人身上发生作用，而且会在国际上产生巨大的影响，从而不仅影响人民法院的公正形象，更会影响国家的法制形象和根本利益”。因此，我们必须要“根据WTO的公开透明原则，树立公开审判观念，做到审判规则公开及庭审、判决、裁判文书公开”。也就是说，“加入WTO后，对审判工作的要求将会更高，人民法院的司法活动不仅要符合国家原则和法治原则，还要符合WTO的基本原则和规则。”这就要求司法机关应当要“强化几个观念：在原则下，坚持非歧视原则，强化司法公正观念；坚持透明度原则，强化司法公开观念；坚持法制统一原则，强化司法公平观念；遵循审判规律，强化审判独立观念”。在具体的司法运作过程中，我们不仅要将所有的法律法规和司法程序等法律资料予以公布，而且要将相关案件的司法审理、判决过程及法律与事实认定等司法活动予以公开。条件许可时，可以向全社会公布依法可以公开的司法裁判文书，从而使司法可以获得与WTO透明化规则要求相一致的良性运作机制，并实现法治社会所要求的案件审理过程和结果的公正性、司法判决的权威性以及司法执行的严肃性。
【论文关键词】抽象行政行为 司法审查 制度构建 论文论文摘要：目前对抽象行政行为的审查监督体制不能从根本上控制行政权。法院对抽象行政行为的司法审查有其独特优势，平衡了相关各方关系，西方国家提供了很好的借鉴。构建司法审查抽象行政行为制度，要从宪政角度提高司法机关的地位实现司法的真正独立，明确司法审查的权限和效力，完善对抽象行政行为司法审查管辖、起诉和审理方式。 抽象行政行为是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指国家行政机关针对不特定主体实施的，能反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行为。在法国行政法学上它被称为规则行为，在我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说。其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为。 抽象行政行为具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，其产生的影响要远远大于具体行政行为，一旦违法，给公民、法人、其他组织及社会的危害性更大。社会主义法治国家建设进程中，行政法治极为重要，其中一个关键是实现司法对抽象行政行为的有效监督。将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。 一、对抽象行政行为监督现状的分析 我国对抽象行政行为的监督主要有权力机关审查、行政机关内部审查、司法审查三种。 权力机关审查监督操作性差。我国宪法规定，全国人大常委会有权审查撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销本级人民政府的不适当的规范性文件。但这种监督制度至少存在以下缺陷：其一，我国的行政规范文件数量大、种类多，涉及到的领域广泛，而各级人大常委会的力量有限，很难及时对行政规范性文件进行全面审查，并发现问题予以解决3。其二，监督的法律程序过于简单。诸如由谁请求人大常委会对有关规范性文件进行审查?向人大常委会哪个机构提出审查申请?受理申请的人大常委会要在多长期限内对有关行政规范性文件进行审查并做出处理?不予处理的法律责任有哪些?诸如此类，现行法律都没有明确具体的规定。 行政机关内部审查局限性大。包括备案审查和复议审查。备案审查主要体现在上级行政机关对下级机关制定的违法、越权、侵权等种类的行政规范性文件有权改变或者撤销。复议审查是指复议机关在对具体行政行为进行复议审查时，认为其所依据的规范性文件不合法，应当依法处理。这种审查监督制度存在的缺陷是：其一，下级行政机关的许多规范性文件都是在请示上级行政机关同意后的，因而上级行政机关很难对下级行政机关违法或不当的规范性文件予以纠正。其二，这种“自身反省”式监督由于利益的相关性，上级行政机关与所属各部门在认识、决定问题的立场、观点和方法上难免保持一致。 司法审查束手无策。我国行政诉讼法第53条规定，人民法院审理行政案件时“参照规章”。对此规定，法学界普遍认为是授权人民法院对规章进行问接的司法审查。问题是该项规定没有明确授权人民法院可直接宣告某项规章的违法性并宣告撤销或判决变更，所以人民法院对行政规章审查的意义仅在于，人民法院审查行政案件可规避适用它认为与上一级规范性文件相抵触的规章，而当抽象行政行为的合法性判断成为被诉具体行政行为合法性判断的前提时，司法机关变得束手无策，不能审查行政，行政专制则难以避免。 法院不能全面审查抽象行政行为，存在诸多的弊端：一是不利于提高行政效率。行政效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，也势必将降低行政机关的威信。二是不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。三是不利于人民法院充分行使司法监督权。抽象行政行为在客观上也有一个合法性问题，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，如果具体行政行为所依据的规范本身是违法或错误的，则该具体行政行为肯定也是违法或错误的。当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，作为该行为依据的抽象行政行为依然合法有效，可能被反复适用，必然导致大量的行政侵权行为处于司法审查的真空地带，导致相同的 违法具体行政行为的再现，产生不必要的重复诉讼，有时还可能作出相矛盾的判决，使终审法院处于尴尬境地。 二、司法审查抽象行政行为的可行性 我国现行的行政诉讼制度当初没有将抽象行政行为纳入司法审查的范围有其客观原因和理论原因。当时我国的行政诉讼制度处于起步阶段，还很不成熟，因此对于行政诉讼的受案范围做了限制。并且当时的理论界对于是否将抽象行政行为纳入司法审查的范围还存在着争议。随着法治的发展，对抽象行政行为的司法审查的客观条件已经具备，理论界对于抽象行政行为进行司法审查也有了比较一致的认识。因此，司法审查抽象行政行为具备了可行性。 第一，法院对抽象行政行为的司法审查有其独特的优势。首先，担任审查的是一批高度职业化、与争讼双方没有利害关系的法律专家，他们熟悉法律。而行政机关每天要处理的是大量的日常行政管理事务，不可能像法院那样对法律有全面深入的了解。其次，司法审查有一套完备、公开、具有公平和效益特色的诉讼程序作保障。如前所述，无论是立法监督还是行政监督，都因缺乏必要的监督程序而收效甚微。而法院的审判程序具有法律化、公开化的特点，能使法院对抽象行政行为的监督公开、公正、广泛、严格。 第二，西方法治国家对抽象行政行为的司法审查的立法和审判实践，为我国抽象行政行为的司法审查提供了很好的借鉴。在行政诉讼制度比较完善的一些国家，大都将抽象行政行为列为司法审查的对象，这对于有效制约行政权，维护其本国法治秩序及保障公民合法权益发挥了重要作用。这一点无疑值得我们借鉴。国外对抽象行政行为进行司法审查的成功效应，在一定程度上也有助于推动我国司法审查制度的健全与发展。例如美国从三权分立的根本原则出发，使行政机关的一切行为都纳入到司法审查的范围之内。但对法律明文排除的行为和自由裁量行为作了排除规定。在英国，从传统上讲，司法审查是王权特征的反映，审查范围很广，越权原则是英国司法审查的根据，无论什么行政行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。当然审查范围也作了排除性的规定，如国家行为不受审查。在法国，行政诉讼的范围包括除以下五点以外的一切行政行为：私人行为、立法机关的行为(国会的行为)、司法机关的行为、外国机关的行为、政府行为。其中，政府行为是特指以国家名义做出的国家行为，而不是政府机关的行政行为。可见，这些国家基本上除了做出排除性的规定外，将绝大多数的行政行为都包含在司法审查的范围之内。 第三，平衡了相关各方关系，能够得到积极的贯彻落实。从行政机关和相对人角度来看，对抽象行政行为进行司法审查，将会使合法的规范性文件得以有效实施，使违法侵权的规范性文件及时被变更或撤销，有利于提高行政机关的行政效率，减少了不必要诉讼，因而行政机关能够积极地接受司法审查。同时，也唤起行政相对人的维权意识和行动。从体制上看，理顺了行政机关与人民法院之间的关系。在我国现行政权体制下，政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关，由于宪法没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权，这就使得一些地方政府机关及其领导人错误地将人民法院当成自己领导、管理或监督下的职能部门，在这种思想观念指导下，行政机关就能够运用行政权来抗拒司法审查权，甚至实施对法院行使审判权的非法干涉。确立人民法院的司法审查权，将从制度上保证司法机关依据独立、公正地行使审判权，确保司法审查权的权威。 三、我国抽象行政行为司法审查制度的构建 1．从宪政的角度提高司法机关的地位实现司法的真正独立 司法权和行政权虽然同属执行权，但具有本质区别。司法权是判断权，行政权是管理权。在西方宪政国家，为了控制行政权的膨胀和滥用，立法权、行政权和司法权实行三权分立，相互制衡，强调司法权对行政权的控制和约束。而在中国现阶段，司法权在一定程度上仍从属于行政权，因为行政权决定着司法权的财政和物质资源供给，在宪政上表现为强行政、弱司法的架构，司法机关很难不受干扰对行政案件进行依法审理。因此，完善我国抽象行政行为司法审查制度的关键在于在我国宪政制度下重构行政权与司法权的关系，行政机关与司法机关应分工负责，加强司法机关的司法权力，使之真正成为能够制约行政权的独立力量，实现“议行合一”制度下的权力分工。 司法独立包含法院独立和法官独立。法院独立主要包括两个方面：一是法院行使审判权不受任何外部权力的干涉和影响，法院的独立要求建立我国人民法院的人财物的保障制度，处理好法院独立与坚持党的政治领导 和坚持人民代表大会制的关系，保证法院不致成为其他机构的附庸；二是审判权的行使着重于各审级的独立，即上级法院和下级法院之间的独立。只有通过重塑司法权与行政权的宪政关系，从而为建立我国的抽象行政行为司法审查机制提供坚实的宪政基础。因此，必须在体制上理顺行政机关与人民法院的关系，建立独立的法院经费保障体系，实行法院系统人、财、物的单列，以保障其组织和权力的独立和司法审查的权威性。在处理上下级法院的关系上，上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，而不能在下级法院审理案件的过程中对下级法院的案件审理工作进行干涉和影响。 法官独立主要是指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他任何机关、团体和个人的干涉。在法院内部，每个法官在行使审判权方面完全是独立平等的，法官等级只是一种技术级别，而不是一种行政隶属的依据，法官之上不应当有法官。在现代法治国家建设中，法院起着至关重要的作用，而无论是法院的普通裁判功能还是政治功能的实现全需依赖于法官。所以，应当重视法官的独立地位以及其总体素质的提高，将抽象行政行为纳入司法审查的范围。 2．明确司法审查的权限和效力 目前，正值我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，将全部抽象行政行为纳入司法审查还处于理论探讨阶段。为了在维持社会的稳定发展同时推进司法改革，仍应当对人民法院抽象行政行为司法审查权作出必要的限制。 对行政法规目前赋予人民法院选择适用权和提出司法建议权。行政法规是指国务院依据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序的规范性法律文件。在我国司法机关没有审查法律的权力，只有适用法律和解释法律的权力，如果赋予司法机关撤销行政法规或宣布其无效的权力，则会影响行政权的正常行使，导致我国成文法律的不稳定。从现阶段我国的宪政制度来看，这一权力是行政机关代替作为最高权力机关的全国人民代表大会行使的，由全国人大产生的司法机关不能越权干涉。人民法院在审理案件过程中，如果发现行政法规确有违法之处，可以向制定行政法规的行政机关或有管辖权的权力机关提出司法建议，相应机关应当在规定的时间内作出回复。 我国的行政规章及规章以下的规范性法律文件在创制和实施过程中，普遍缺乏规范性和科学性，缺乏公正、严格、规范的程序，部门很容易把自己的利益塞进规章之中，使其成为部门利益的法律保障；在实施和执行过程中，由于缺乏严格的监督，下位法或下级的抽象行政行为违反下位法规定的现象经常发生。并且，这些规范性法律文件之间的规定时有冲突，违背了法制统一原则，应当赋予人民法院撤销行政规章及规章以下的违法的规范性文件及宣布其无效的权力。 3．对抽象行政行为司法审查管辖、起诉和审理方式的完善 第一，确立高级法院管辖原则。法院在受理此类案件时，仅限于对所辖范围内的同级或下级行政机关所作的抽象行政行为进行审查，不得对上级行政机关或不属于本辖区范围的其他行政机关的抽象行政行为进行审查，并规定一审由中级或高级人民法院管辖，确立高级别管辖原则，从而保证司法审查的权威性、公正性。一般而言，对于部门规章和省级人民政府所作的地方性政府规章，由行政机关所在地的高级人民法院作为第一审进行司法审查；对于省级人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府所作的地方政府规章及规章以下的规范性文件，由政府所在地的中级人民法院作为第一审进行司法审查。 第二，确立附带性审查的起诉和受理方式。对抽象行政行为的审查应采用附带性审查原则，即当事人不得单独就执行性规则是否合法提起诉讼，而只能在对具体纠纷提起诉讼的过程中，附带提起审查请求。这种起诉方式实际上是对行政复议法规定的一种衔接。只有当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，才能向法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为提起行政诉讼时，可以一并向人民法院提出对该规定进行审查。这种起诉方式容易解决公民、法人或其他组织因不满行政机关的规定而滥讼的问题，同时也是考虑到我国的法院资源不足、防止司法审查成本过高而采取的理性选择。 第三，以合法性审查和实质性审查为司法审查的标准。司法机关对抽象行政行为的审查包括权限审查、内容审查和程序审查等，即行政机关制定抽象行政行为是否超越或滥用职权，是否符合法定程序，内容是否违反宪法和上位法。即使对其进行合理性审查和形式性审查也不作司法裁判并作为审查依据，而只向行政机关提出司法建议。人 民法院认为抽象行政行为违法的，可以判决撤销或部分撤销，认为抽象行政行为合法的，判决予以维持。法院还应及时把发现的违法抽象行政行为报送权力机关或通知涉诉行政机关的上级行政机关，从而逐渐形成良性运作机制，维护法治的尊严和统一。 第四，法院对抽象行政行为的司法审查根据具体情况做出相应的裁判。如果抽象行政行为合法，如符合法定主体、程序、权限、目的等，人民法院对于该抽象行政行为予以维持或者驳回原告的诉讼请求。如果抽象行政行为全部或一部违法，不符合法律、法规要求，人民法院就应确认该抽象行政行为全部或一部无效，并责令作出抽象行政行为的行政机关限期修改。人民法院无权变更其他规范性文件，因为司法权和立法权是两种完全不同的权力，不能以司法权代替立法权或行政权。在抽象行政行为违法的情况下，不管具体行政行为如何实施的，都应该确认该具体行政行为违法无效。法院可以判决撤销或部分撤销依据违法抽象行政行为实施的具体行政行为，并责令行政机关按照有关法律、法规、规章规定或修改后的规范性文件重新作出具体行政行为
关键词：司法政策；执行；机会主义行为；委托问题
中图分类号：D916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0088-02
在我国当代的法治建设历程中，司法政策始终扮演着重要的角色，对司法活动产生着价值导向、具体指导以及弥补法律缺失等全方位的作用。政策执行是司法政策发挥上述作用的根本途径，事关司法政策的最终成败。然而我们在司法政策的执行过程中，时常会面对由各种机会主义的执行行为所引发的政策扭曲和变形――近年来在民事司法领域为最高人民法院所力倡的“调解优先”司法政策，因其不当执行而沦为广受诟病的司法弊政，便是其中著例。因此，关注和破解司法政策执行中的机会主义行为干扰问题，对于我国今后法治建设的顺利推进而言有着极为重大的意义。
一、司法政策机会主义执行行为概览
公共政策学上所谓的“机会主义行为”（Opportunistic Behavior），是指政策执行机构及个人在执行政策的指示和要求时，基于自身利益的考虑而就与政策执行真实情况相关的信息对上级所实施的掩饰、扭曲等策略。以“调解优先”司法政策为例，这一政策在其执行过程中至少遭遇了表面化执行、局部化执行和扩大化执行三种机会主义执行行为的干扰。兹分述之。
（一）政策执行的表面化
此类行为主要表现为政策执行者将精力锁定在与政策执行效果考核相关的主要数据上，而失于对政策目的本身的关注，导致政策执行效果低于政策制定者的预设。纵观“调解优先”司法政策的成型过程，我们可以发现这一政策的本意并非在于扬调解与抑裁判，而是在于通过适度强化调解机制在审判中的运用，重树以“马锡五审判方式”为代表的前司法改革时期的司法责任伦理，使司法人员在案件处理中以高度的司法责任意识，耐心细致地为民众解决纠纷，从而修正由过度激进的审判方式改革所产生的审判质量下降问题[1]。然而，在这一政策的执行过程中，部分法院为打造亮丽的调解率、撤案率数字，罔顾当事人意愿，将大量不适合通过调解解决的案件以“连哄带骗”的方式强制调解。这种机会主义行为的操纵，使得该司法政策提升审判质量的目标出现落空的可能――一个有力的佐证是，近年来全国各地普遍地出现了案件在调解结案后“案结事不了”，不得不通过强制执行、上访等机制加以善后的现象[2]。
（二）政策执行的局部化
此类行为主要表现为执行者对政策内容进行选择性执行，使政策内容无法完整落实。在“调解优先”司法政策执行过程中我们不难注意到，在法院调解迅猛复兴的同时，传统法院调解“查明事实，分清真相”的“事清责明”原则成为渐告式微的明日黄花。这一现象的深层机理正是作为政策执行者的法院利用“调解优先”的政策环境，以低程序羁束性的调解制度推卸审判职责、纾解自身业务压力的机会主义行为逻辑。这是一个危险的动向。首先，从司法伦理的角度上看，当下法院调解制度在“调解优先”司法政策的催动中日益成为向职权化、强制化方向靠拢的法院审判活动。当调解的主导权从当事人一方转移到法官一方，这项权力的属性也就随着权力所属的转移而从诉权转变成越发类似审判权的“准审判权”[3]。因此，基于权责均衡的司法伦理要求，必须对获得调解主控权的法院课以最低限度的事实审查与法律适用判断职责。而现实是“事清责明”原则的式微不断扩大着“权责失衡”的司法伦理缺陷。其次，从实践需要的角度上看，法官主动放弃查明事实、分清真相之职责的机会主义行为，又使得部分当事人及诉讼人得以在调解中利用“自认事实无需严格审查”的法律程序漏洞，进行恶意调解，损害第三人利益，使司法政策非意图性地产生出了降低诉讼效率、引发诉讼诚信危机的负效应[4]。
（三）政策执行的扩大化
此类行为主要表现为政策执行者在执行过程中添附政策制定者本未设定的不恰当内容，致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，导致政策执行变异为声势浩大的运动，并逐渐脱离社会需要而变成纯粹的政治作秀，最终使既定政策走样变型。这是“调解优先”司法政策执行过程中最受诟病的一项问题――在这一政策执行过程中，部分法院在“政绩欲”浸淫下，不惜喊出“零判决”等极端口号，将“能调则调、当判则判”的政策主张异化为“”式的、“为调解而调解”的司法闹剧。这种揠苗助长的机会主义行为与司法政策的理性预设背道而驰，不利于调解制度的正常发展，浪费了大量宝贵的司法资源，严重地削弱了公众对司法机关的信任度[5]。
二、委托理论视域中的机会主义执行行为
对于司法政策执行所遭遇的机会主义行为干扰问题，我们可以借助经济学中关于委托现象的相关理论进行一个简要分析。根据经济学的观点，在决策与执行的分工过程中，由于作为委托人的决策方与作为人的执行方利益不尽一致且所掌握信息并不对称，因此执行者在缺乏约束的条件下往往会选择通过机会主义行为谋求与委托人目标相冲突的自身利益[6]。司法政策是由全国人大等机构制定，而由各级法院及其成员负责通过个案处理将之具体化执行的。由此可见，司法政策制定权和执行权存在着典型的分离状况，这就使委托问题难免出现在司法政策的执行过程中。具体而言，导致司法政策陷入机会主义执行行为陷阱的诱因，主要集中在以下几个方面。
（一）政策制定者与执行者之间的信息不对称
执行过程有效管理的一大前提是委托方对方信息的有效掌控。而基于法院组织的层级性，作为人的基层法院或一线法官对与作为政策目标的案件相关的信息的掌握，较作为委托方的政策制定者更加充分。在这种信息不对称的环境中，制定者难以对政策执行过程及执行者行为进行有效掌控，而执行者拥有较强自主行动权，这极易诱发政策执行者的机会主义行为[7]。
（二）政策制定者与执行者之间的利益不一致
公共选择理论认为，公共机构虽然是公共利益的代表，但各类公共机构也都存在着自身的利益，作为理性人的公共机构在维护公共利益的过程中也必然会追求自身利益和效用的最大化[8]。这意味着在负责政策制定的司法机关和负责政策执行的司法机关和个人之间同样会存在利益的不一致甚至冲突。在追求自身利益最大化的过程中，执行者势必对涉及自身利益的政策内容做出有利自身的机会主义调整，最终使政策在执行中走样变形。
（三）司法政策文本的模糊性缺陷
由于理性的局限，司法政策制定者不可能考虑到、也不可能清晰地界定出所有的问题，所以政策往往只能是模糊的原则性规定，其具体内容有待执行者的自由裁量加以展开。譬如，“调解优先”司法政策制定者所使用的“调解优先，调判结合”八字方针，无法明确区分诉讼内与诉讼外调解，给人以“在诉讼内也要贯彻调解优先原则”的解释可能。这种政策解读的歧义，在客观上为政策执行者开辟了自由裁量的广袤空间。实践中，不少执行者正是利用这种自由裁量权来追求自身利益的最大化，机会主义地解释和执行政策以追求亮丽的“调撤率”等考绩数字，从而轻视或忽视政策本身的目的，损害政策制定者以及目标群体的利益。
三、司法政策机会主义执行行为的治理对策
针对委托关系所产生的人机会主义行为问题，经济学者从健全激励监督机制及重构管理结构等角度出发，提出了多样的治理对策。如创立分权型组织形式；建立风险分担的激励机制；优化信息系统，增加人行为透明度等。其机理就是最大限度弥合人与委托人之间的利益冲突，减少两者之间的信息不对称。这对消除司法政策执行中的机会主义行为极具借鉴意义。结合上文对司法政策执行中机会主义行为成因的分析，笔者提出如下对策构想。
（一）构建政策制定者与执行者利益平衡机制
司法政策制定者与执行者之间的利益冲突是机会主义执行行为产生的根本原因。因此，要使司法政策得到有效执行，就必须充分考虑执行者的合理利益诉求，构建利益平衡机制。具体而言，制定者要积极主动地与执行者进行沟通与协调，充分考虑中基层法院普遍存在的“案多人少”、工作压力过重的现实困境，对政策执行给部分地区或部门造成的利益损失，及时给予补偿，使制定者与执行者之间的“利益公约数”最大化，削弱执行者实施机会主义行为的动力。
（二）政策执行监控主体的合理扩容
在司法政策执行的监控方面，我们应当扬弃片面的“自上而下”监控传统，将“自上而下”的监控与“自下而上”的监控结合起来。所谓“自上而下”的监控，是指政策制定者通过考绩等手段对执行者实施的内部监控。这种监控以对政策执行中的实际情况的掌握为前提。但是，由于信息不对称现象无法根除，它的作用注定十分有限。因此，要在完善现行审判质效评估体系，以求尽可能提高政策执行实绩的能见度，发挥“自上而下”监控最大作用的同时，大力拓掘来自于司法政策目标群体，即当事人及其诉讼人“自下而上”的监控力量，有效利用其维护自身利益的积极性，通过强化当事人诉权对审判权的程序内制约能力，将政策执行者的机会主义行为消除在一线，从而实现监督主体的合理扩容，更加有效地规范司法政策的执行过程。
（三）政策质量的提高与宣传力度的强化
从前文的分析可见，司法政策文本的模糊性为执行者的机会主义行为创造了有利条件。这一问题可通过政策的制定和宣传寻求破局之道。首先，要将执行者等相关利益主体吸纳到司法政策的制定过程中来，增加政策制定的透明度；其次，要及时与司法政策相关的立法与司法解释，尽可能地减少政策歧义；第三，要不定期在各种场合对司法政策内容和精神加以宣传，传递准确的政策信息。第四，要强化对执行者的业务培训，提高其对司法政策的诠释能力和执行能力。
参考文献：
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[6][美]拉奉特.激励理论[M].北京:世界图书出版公司，2013.
本文作者：陈新工作单位：福建师范大学
一、行政司法的功效剖析
行政司法是指行政机关根据法律赋予的司法职能,依法居中对行政争议和与行政管理相关的民事纠纷进行公平、公正裁断的准司法行为的总称,包括行政复议、行政裁决、行政仲裁①、行政调解等。由于行政司法的性质介于行政与司法之间,对于固守“三权分立”、“权力制约”者来说行政司法的出现无疑是对这一理论和制度的巨大冲击。人们担心行政司法的出现将使行政机关的权力进一步扩展,以致成为无所不及的“利维坦”。这种忧虑不无道理,但是我们应该认识到“分权原则只反对一个政府部门行使其他政府部门的全部权力,而不反对一个部门行使其他政府部门的部分权力”。②并且在已经实行了数十年行政司法制度的国家③并没有出现权力异化的景象。最初行政司法的设立是基于政府加强对社会干预的需要,行政机关为了在管理、服务于社会的活动中解决复杂的社会纷争,要求自身具有良好的社会掌控力,从而衍生出了具有司法性质的行政职能。它的出现适应了社会的需要,具有历史必然性,有不可替代的价值。1.彰显“以人为本”的价值理念。现代社会中,关系与利益的冲突不可避免。如何为相对人止纷解忧,成为行政机关必须面对的时代话题。虽然现在法治的理念是将纷争的最终解决权赋予法院,即司法终审权,但是在当事人将争议诉诸法院之前可以提请行政机关先行审理裁断,从而为相对人提供更多的救济路径,并且这些争议事项往往具有很强的专业性、技术性,其中一些是法院所不了解不能及的。“一般说来,拥有精良技术装备和专业从业人员的行政机关是行政管理问题的专家,相比较而言,法院则不具备解决纯粹行政问题的知识优势,因而由技术上‘文盲’的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的”④,如土地使用权、交通事故、医疗事故等。行政机关的参与使其得以发挥自身的业务优势,使解纷功效最大化。行政司法的出现使救济措施多元化,为相对人提供了多渠道、多层次的争议解决机制。“无救济即无权利”,行政司法所为的一切行为就是为了更好地维护相对人的权利。这既是在行政司法设立时的价值预设,也是具体实践所应追求的精神内涵。2.敦促“服务型”政府的建立。“服务”的价值理念是现代社会对行政机关的全新要求,我们一方面反对行政权力的过分膨胀,出现权力异化现象,另一方面也应当承认行政机关要对现实的社会生活加以适度干预其实应更多地理解为服务。行政机关的司法职能就体现了这种时代要求。行政机关依据其对部门专业知识的了解,解决相对人与行政机关在公法领域的冲突和民事主体间产生的与行政管理相关的民事争议,化解纠纷,从而保障相对人的利益,这样做既有利于培养行政机关工作人员的公仆意识,也可以提高行政管理的效率,为行政管理保驾护航。面对大量急待解决的社会纠纷,行政机关进行公正的裁断不仅可以恢复受损利益,而且使法时常处于维权的状态,有益于行政机关的自我监督,比如行政复议中对本机关或下属部门违法或不当行为予以纠正或撤消即属此例。其他行政司法的行使虽不具有行政机关自监的属性但处于中立的位置为社会公道说话,伸张社会正义的益举得到了人们的拥护,增进了民众对政府的心理认同度。3.简捷高效,分担压力。虽然行政司法带有司法的特质,但其本质仍属行政行为,故而较之于“纯司法程序”具有简便、快捷、高效的特点,加之从司法程序中移植过来的公正的特质,使得行政司法在解决争议时发挥二者之长,实现准诉讼功效的最大化,及时缓解冲突、减少社会不和谐因素的滋生。此外,行政机关作为居中裁断者代替法院行使部分司法职能,把大量纠纷解决在诉讼前也减轻了法院的负担,即使当事人对行政司法的结果不满而向法院提出诉求时,法院在原行政机关“审理”的基础上进行调查、裁判,要比先前轻松许多。因为行政机关的前期工作可以为法院办案提供系数参照,从一定程度上节约了法院人力物力资源,节省了时间。进而法院可以从部分诉讼中解脱出来更好地集中精力提高办案质量。
二、行政司法的反思与重构
“行政司法制度的建立,在西方与行政权的扩张相联系。在我国则是国家行政管理民主化法制化和高效率的要求”。⑤它的产生是社会需要和行政司法对社会能动的共同作用的结果,具有现实的必要价值。但我们应该清醒地认识到,行政司法制度在我国作为新兴产物,发展水平还较低,受到诸多因素的制约,存在许多法律漏洞,无法尽显保护公民权益、维护社会公正的价值预设。所以必须对其进行全方位的理性剖析,发现问题所在进而提出可能的解决路径。1.行政司法主体的完善。长期以来行政司法主体存在着独立性不足、统一性较差的弊病。如行政复议机关常常是被提起的机关本身或其内设机构;行政裁决将执法主体与司法主体合二为一,复议与裁决、仲裁、调解分属于不同机构等,这一切造成了行政司法主体的不和谐。面对此景,首先要从解决独立性和统一性入手。有学者在针对行政复议的主体的独立性欠佳的问题时提出了建立“统一的行政复议委员会”⑥的建议。而笔者认为可以建立类似的行政司法委员会独立于行政机关之外。中央和地方分设行政司法机关,实行合议制,上下级之间可以进行监督而不是业务上的领导,并且行政司法机关也要接受司法机关的监督。如果这样的路径选择会冲击我国现行行政体制的话,我们可先在行政机关内部设立相对独立的、位阶较高的至少高于其他行政部门的行政司法机构以保证其独立性。其次行政司法机构直接对行政首长负责或由行政首长兼任行政司法机构负责人,从行政上保证其必要的地位。此外,“从讲求行政机关结构科学、精干、注重行政司法的综合效益上说,行政裁决机构和目前行政机关设置的行政复议机构进行适当整合”。⑦既有利于行政司法机关的统一,又利于行政司法队伍的壮大和精英化。在行政机关内部作好分工、协调,如做好立、裁分离,裁、执分离等。“人微则言轻”,行政机构的弱小、分散是造成其地位低下的主要缘由。这样行政司法机关的建构完善益于其功能的有效发挥,以及裁断的执行。反过来也可以更好地实现独立或相对独立,同时我们还应当注意到主体素质的提高、专业化、专职性的问题,定期的培训、学习行政与司法方面的专业知识和事实问题是十分必要的,这些地方的加强也是完善行政司法主体不容忽视的问题。2.立法完善。由于行政司法中各个具体制度的发展进度不一,造成立法上的参差不齐和混乱,更重要的是程序法律的缺失导致行政司法的具体操作性差,以至人们对行政司法的公正性产生质疑。法治的前提是有法可依,行政司法中行政复议、行政仲裁相继制定了系统的法律规范,但行政裁决和行政调解则鲜有法律规范可供遵循,即便是已经制定的行政复议法和行政仲裁法也是问题多多,比如行政复议立法的宗旨、行政管辖体制和行政复议机构设置及其人员配置、行政终止和行政中止问题等。⑧为了使行政司法更好地发挥功效,尽显其价值,必要的立法是肯定的。考虑到行政复议、行政仲裁、行政调解、行政裁决的差异性,统一立法的难度较大。故应考虑分散立法,制定新法弥补空白,修改已有法律,在立法的过程中要特别注意各制度间的和谐。在面对诸多行政司法具体制度时如何选择是立法者应该考虑的。对于行政争议,相对人无疑可以向行政机关提出行政复议,但对特定民事纠纷的处理则有混乱之感。在行政裁决和行政调解、行政仲裁的选择上无法权衡。由于行政仲裁中除合同等个别问题外已向民间仲裁转型,剩下只有行政裁决与行政调解了。行政调解与行政仲裁的强制力和当事人达成和解的渴望程度存在不同,可根据当事人的意志自由决定,在必要场合可以行政调解为行政裁决的前置。再有不能忽视的一个重要方面就是程序。程序立法不仅可以规制行政行为的实施,而且每个步骤都有明确的法定程序依据,益于增强行政司法的可操作性。行政司法的程序性既要保持行政行为的行政特征,又要兼顾司法程序的公平、正义的特质,使二者的优点兼而有之,尽显行政司法预设的价值理念。3.与诉讼的衔接。行政司法与诉讼制度的衔接不畅是目前实践中非常突出的问题。当事人在穷尽了行政司法救济后,如果仍对结果不满意,不知如何进一步寻求救济,徘徊于行政诉讼和民事诉讼之间,造成救济的错位。路径选择的错误不仅会拖累当事人的时间,使本已受损的利益进一步恶化,更重要的是可能会使人们丧失寻求司法救助的信心。我们可以采取“争议行政决定诉讼衔接”的原则,考虑到现实中行政司法的裁断客体涉及公、私性质各异的两个方面,那么作为公法性质的行政复议自然要与行政诉讼相连接,即人们对行政行为不满时可以先提起行政复议(并且实践中有许多行政诉讼是以复议为前置的),甚至可对行政复议行为提出行政诉讼。给予当事人合法权益有效而无漏洞的救济是各国处理行政复议与行政诉讼程序衔接关系的共同基准。这一点一般不存在疑问。对于其他行政司法行为,如行政仲裁、行政调解、行政裁决等,由于其原本就是对私法领域中的权利进行救济,在穷尽行政司法后的选择后自然是民事诉讼或行政附带民事诉讼。如果不是这样而提起行政诉讼,会出现要么“以牺牲程序制度统一为代价来维护当事人合法权益”⑨而产生“诉讼”⑩,要么“在民事诉讼中面对大量可诉行为无所作为”’(&。行政司法除复议外更具有居间性质,行政机关是居中对当事人的民事争议部分裁断的准司法行为。面对不满结果,当事人理应提起民事诉讼或行政附带民事诉讼。实践中准司法行为也要服从司法行为,于是行政司法制度可以和诉讼制度更好地契合与和谐互助,发挥二者在解决争议、维护权益,实现公平与社会和谐的功效。4.行政司法的管辖范围。如前所述,正因为行政司法在解决争议,维护社会和谐等的积极作用,故应“扩大行政司法的范围,使国家行政管理中发生的各种冲突和纷争,只要条件允许都应纳入行政司法的调整领域,使违法行政和妨碍行政效率的纠纷尽可能多的得到行政司法的纠正和处理,受到行政或民事伤害的合法权益尽可能的得到司法救济”)(&。现代行政管理的性质要行政机关对生活的许多方面都有所涉及,在这个过程中必然会遇到行政纠纷和与行政管理相关的民事纠纷。面对许多专业性强,技术要求高的争议的解决,行政机关处于维护相对人合法权益、构筑服务型政府的考虑也好,解决矛盾冲突、实现社会和谐稳定的思索也罢,其都不能也不应坐视不理。行政司法的受理范围的扩展对于完善行政司法至关重要,它关系到行政司法的直接的解决范围和当事人运用行政司法进行维权的界限。我们并非排斥诉讼的作用,而正是考虑到诉讼在现代法治中的重要作用(维护正义的最后一道防线),如果可以在问题诉诸法院前尽可能地穷尽一切救济措施,得到一个满意的结果就可以大大节省诉讼成本,收到更好的社会效益。
三、行政司法的规制
根据辩证唯物主义的基本原理,任何事情都包含着对自身的否定。在细数行政司法的种种优益性的同时我们应清醒地意识到,行政司法毕竟在本质上也是一种暴力,“有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”何况其在我国扮演“侵害者”的角色也并不鲜见。故而在加强和完善行政司法的同时,必要的规制也是必须的,以尽可能发挥行政司法的“善”,减少或杜绝它的“恶”。1.当事人自愿原则。无论是行政复议、行政裁决还是行政调解、行政仲裁都应在当事人同意和参与下进行,换言之,这些行政司法行为的启动机制是当事人的申请。即使行政机关拥有运用行政司法权的可能,也有行使权力的必要,在无当事人的自愿意志表示下,行政机关也不应主动介入这类似于诉讼中的“不告不理”。这样的制度预设一则可以使当事人自由选择救济手段,根据自己意志考量实际情况,分析利弊后得出结论行政司法是否更有利其权益的维护;再则防止行政机关以维权为名来入侵“纯司法领域”,形成权力的异化。制度的设计者应当相信作为“理性人”的当事人为维护自己的权益完全能够做出理智的选择。以当事人自愿为前提的制度预设,彰现“人本主义”的价值追求、“权利本位”的价值理念,在考量问题时真正做到以相对人一方利益为起始点和落脚点,是“为民”理论的最好体现之一。2.程序的制约。“程序是法律的中心理念一种可以被描述为有关约束整个社会机制的制度性设置的概念。”如前所述,程序的作用是双向的,它不仅可以为行政权的行使提供合法合理的依据,更可以在行为的行使出现偏颇时予以必要的纠正。在现代行政法治的进程中,程序的作用则更为明显。行政司法程序的出现突破了原先“权力制约权力”、“权利制约权力”的二元制衡模式,增加了程序的作用,实现了“程序制约权力”的新架构。通过程序规定行政司法行使的前提,当事人申请步骤,行政司法运行模式、途径,行政司法违法的法律责任等问题。“正因为程序公正在进行社会和解决各种社会纠纷方面的中立性,以及它在限制专横权力的能力,所以我们可以将它视为介于国家权威和公众之间的‘缓冲带’”。行政司法程序的不偏不倚为维护相对人权益,规范行政司法提供了良好的制度保障。3.自律与监督。虽然任何权力都有被滥用的可能,但我们依然不能放弃行政机关的自律。根据法律经济学的观点,自律的规制成本是法治进程中最低的。为此应建立一支高素质的行政司法队伍,不断提高行政机关自我约束能力。行政司法机关的工作人员要信守法律,忠诚于普适的公正和社会的最大利益。行政机关的权力来源于人们的信任和基于此信任的授权,考虑到自律与公正的关系自律是公正的前提,而公正又是公信力的保障,所以由于自律与公信的连带关系使行政司法主体应更注重自律的意义。行政司法机关更应得到人们的信任和支持,因为公信力的“丧失就意味司法权的丧失”。在内部自律的基础上,还要强调外部权力的制约。首先是权力机关,行政机关行使司法职能是基于权力机关的立法授权,这是行政司法权产生的始源。为此立法机关要监督权力的行使防止权力的滥用和异化,否则不仅会造成相对人利益的损害,也会使权力机关成为“千夫所指”对象,危及权力的根基所在。而权力机关的这些工作主要通过完善立法,以及实践中的监管完成。司法机关作为传统意义上的监督机关的作用也不能被忽视。行政司法与诉讼的衔接,一则为当事人提供更多的救济路径,再则也可以制约行政司法,纠正违法或不当行政司法,防止过分或不当行为,体现司法的终审权的价值毕竟准司法不如“纯司法”更符合法治精神。总之,在对行政司法的规制的过程中我们强调多元的方式相结合,运用多种手段实现对行政司法的必要的约束,从而使其在社会生活中发挥必要之功效。不仅如此,在重构行政司法的时候要注意其与其他制度的和谐相处,注重制度间的衔接,为相对人构筑起一个多方位的保护机制。注:①行政仲裁的范围在《中华人民共和国仲裁法》颁布后有所缩小,行政仲裁除个别事项(如合同的仲裁等)外,正在向民间仲裁转型,考虑到其在现实生活中仍起作用所以归纳在内。②汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务出版,1980.③在西欧国家,“行政司法”这个术语早在19世纪就已经得到广泛运用。现行行政司法制度中以英国的裁判所和美国的行政法官制度最为典型。此外还有法国的行政法院,日本的行政委员会制度等。
设立司法改革领导小组
党的十六大要求的司法改革，不仅是改革司法机关的不合理因素，还包括各级人民代表大会、各级政府及其有关职能部门的不合理因素，这些问题都关系到国家的方方面面。不仅涉及法院、检察院，还涉及到人大、组织、人事、计划、财政、法制、公安、司法、安全等部门。根据我国政治体制改革的实际情况，应在中央建立一个统一的、独立的、具有高度权威性的国家司法改革领导小组。并依托中央政法委员会组织上述机关及法学、政治学等各方面专家献计献策，以消除过去改革中存在的各自为政，部门利益与地方偏见等影响。司法改革领导小组独立于立法、司法与行政这几个系统，能有效的协调立法、司法和行政的关系。并可通过及时、全面的收集整理相应信息，描绘保障我国政治、经济发展大局相适应及WTO要求的司法改革蓝图。通过进一步处理好改革与立法之间的关系，保证改革成果的制度化、法律化，并能切实推进改革方案在全国的实施。司法改革领导小组应有权对司法机关和司法机关与行政机关之间的权力进行再分配，以真正实现司法资源的合理配置和司法效益的最优化。从而使司法改革冲出困境，由技术层面走向实质层面。
设计结构化改革理念
结构性的改革要求从消除法外特权出发来考虑问题。不仅是承认现行法律确当性基础上的技术性改进，而且是首先将一切社会团体和每个公民都纳入法律轨道。法律不是单纯治国的“重器”，而是公正、公平之保障。要将公正、公平司法的前提——法治(therulelaw)与任何社会、任何时期都存在以法律控制公民或社会政治局面的法制(therulebylaw)分开来，这样才能保障独立，才能避免发生偏离公正的主观司法与司法腐败。司法的权威性与可信度，是由高度职业素养的法律人士来保证。要通过改革，让人们对司法的公正、公平更具有信心；让司法独立的意义、司法从业人员的素质问题得到根本的解决；对法律的“信仰”、对司法制度的“信念”问题被潜移默化。这样的改革从观念上、结构上和管理机制上入手是与过去的功能性改革不同的。
设定司法改革的路径
保障独立。司法独立是司法的内在本质，是司法活动的一般规律。司法改革的对象——司法有其自身的独立性，一方面体现在改革指向的客体，即司法部门与其他机关和个人的机构设置上的独立性；另一方面体现在司法系统内部的构成以及运作上。保障这种独立性需建立良好的社会公正评判体系。就宪法而言，第126条明确规定“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并对检察权的落实也作了相应的规定。但由于宪法自身所具有的原则性、宣言性与执行中的偏差，使司法独立的状况与宪法的善良初衷大相径庭。要真正实现司法独立，首先意味着司法机关在从事和财政上的自主，这样可通过设置不同于行政区划的司法机关，将司法权与行政权和地方立法权分割开来，达到司法外部体制独立。就内部而言，要扭转司法业务与行政事务交叉、混合甚至冲突的状况，可进行司法机关内部的职能分工，减少审核，给承办案件的法官、检察官更多的自，并从体制上减少行政色彩，要整合资源，形成行政管理与司法业务的二元制，从法律上明确司法人员准入、任命、奖惩、待遇及受监督规定等。用法律促进法官、检察官地位独立、身份独立、活动独立。
追求效率。司法机关要严格依法办案，要切实做到：“以事实为根据，以法律为准绳”不偏不倚，完整准确地适用法律。在确保办案质量的前提下，要着力提高办案速度，缩短处理案件周期。树立严格的办案时限观念，并力争从立法上明确违反诉讼时限的责任，以达到实现社会效果、政治效果与法律效果的统一。
实现公正。司法公正是司法活动的内在品质和价值追求，是社会、公民对法制的期望和信心，是司法公正的生命和灵魂。追求司法公正是世界各国的共识，更是当今全球化、科学化背景下对执法行为的基本要求。它包括程序公正和实体公正。法治意味着法律的普遍适用和至高无上，意味着法律平等的约束社会一切成员。司法公正关系着民众权益的保障和社会法治观念的形成和强化，所以公正始终是司法的核心目标。
人们一般认为：立法“分配正义”，行政“运送正义”，司法“矫正正义”。作为实现社会正义的最后一道防线，司法制度直接维系小康社会的安宁与稳定、公平与正义。推进司法改革正是健全司法制度，建设社会主义民主政治的必然要求。纵观这些年的司法改革实践，由于缺乏对司法改革规律的深刻认识，涉及到司法体制的深层次的变革相对迟缓。要不断深化公正与效率的司法体制改革，促进有中国特色的社会主义司法制度的完善，更好地在全社会实现公平和正义。
