时间：2023-06-01 09:31:38
我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第三条中规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这种政治制度表明，我国的政治体制不是实行分权制衡的原则，而是实行议行合一的体制原则。“一府两院”的国家机关，其权力来源于人民代表大会。
宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院由最高人民检察院和地方各级人民检察院以及专门检察院组成。各级人民检察院由同级的权力机关产生，并向它负责，受它监督。同时，最高人民检察院领导地方和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。虽然我国检察机关独立于行政机关之外，但是由于地方检察院完全按行政区划设置，却与行政机关相对应。
根据人民检察院组织法第二条第三款之规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。所以，国有林区检察机关是根据人民检察院组织法的规定，由国家在国有林区设置的人民检察院，行使国家检察权，而不是林区自己建立的检察机关，行使林业所赋予的权力。因此，它既不是专门检察院，也不是与地方各级权力机关相对应的地方检察院。就白龙江林区检察机关来说，是由省一级地方检察院在国有林区设置的派出机构，是由法律规定的地方检察院这类检察机关中的一种特殊形式。
白龙江林区属全国九大林区之一，地跨甘南、陇南、临夏三市州。就洮河国有林区来讲，地处甘肃省甘南藏族自治州境内，横跨卓尼、临潭、康乐、合作三县一市，东西长约200公里，南北宽约150公里，总面积479533.35公顷，林地475200公顷，森林覆盖率为57.14%，其森林资源还包括珍贵野生动物梅花鹿、雪豹、细嘴松鸡、岩羊、金钱豹等国家一、二级保护动物数十种，洮河林区也是黄河的重要支流——洮河的水源涵养林，洮河林区生态保护的成败也是关系到投资一百多个亿的甘肃引洮工程的成败，所以洮河林区在保护和发展森林资源、珍贵野生动物，维系和保护生态平衡，构建人与自然的和谐等方面具有重要的地位和作用，洮河林区的重要性决定了必须建立与之相适应的司法保障体制，包括必须设置国有林区检察机关。
现有的白龙江林区两级检察机关是依法设立的省人民检察院的派出机构，虽不直接受某一级地方权力机关的监督，但它接受林区各级党委和上级人民检察院的领导和监督，并通过省检察院向省人大及其常委会负责和报告工作，接受省人大及其常委会的监督。其林区两级检察院的检察长和检察员，由省检察院提请省人大常委会任免，受省人大常委会的监督，而检察长和检察员的任免考核，也由林区各级党委和上级检察院考核，最后由省检察院考核把关，并统一向省人大常委会负责。所以对白龙江林区两级检察机关的监督制约关系完全是符合我国人民代表大会制度的。
白龙江林区这种相对独立的检察体制，是由国有林区相对独立的领导体制及其国有的性质决定的。白龙江林业管理局和下属的各林业局，由省政府所属的林业厅垂直管理，尤其如今“天保工程”的实施，洮河、阿夏省级自然保护区的建立，其经费来源于国家林业局和省政府，所以说白龙江林区是由国家所有并直接管理的，不属地方所有和管理，这种管理体制与依法设置的林区检察体系是相吻合的。白龙江林区检察机关的设置还克服了地方检察机关管辖的局限性，因为就洮河林区来讲，地跨甘南州的卓尼、临潭、合作两县一市，临夏州的康乐县，由地方检察机关管辖，势必形成“条块分割”的局面，因为我国法律规定，刑事案件的管辖主要由案件发生地管辖，所以洮河林区由各地方检察机关管辖，不但不利于国有森林资源的保护和管理，而且加剧林区和地方矛盾的升级，因为林区依国家政策实行“封山育林”，以保护和发展国有资源；而地方实行“打开山门”、“靠山吃山”的政策，以发展地方经济，改善人民生活。这种国家利益与地方利益、眼前利益与长远利益之间的矛盾必将导致林地纠纷、林木纠纷，大量盗伐林木，大面积蚕食国有林地的案件上升，最后以牺牲国有资源、破坏生态平衡为代价发展地方经济，也可能导致1998年洪水再渡重演的历史悲剧、还可能出现森林资源破坏、珍贵野生动物濒临死亡、洮河断流、引洮工程废弃的残局。所以设置相对独立的林区检察机关将克服了地方检察机关管辖的局限性。
根据白龙江林区两级检察机关设置的合法性、必要性、合理性、优越性，笔者认为林区检察机关应继续加强，而且要健全完善司法保障体制，所以必须进行体制改革，改革在保持省人大监督的前提之下，从以下两方面着手：
第一、林区检察机关经费保障问题。版权所有
白龙江林区两级检察机关，其分院的人头经费由省政府财政拨付，而办案经费却由林业管理局拨付，基层院人头经费和办案经费均由各林业局拨付。形成白龙江林区分院经费和基层院人头及办案经费来源依赖林业管理局和林业局的状况，导致“有粥喝粥，有饭吃饭”的局面。白龙江林区检察机关经费的不足，不仅严重地制约了检察机关依法履行职能，也影响了检察队伍的稳定，还影响着检察机关作为法律监督机关应有的自尊和自信，更影响着法律的尊严和权威。公正是司法活动第一位的价值追求，但是公正不是空中楼阁，它是以一定的物质保障为基础，以一定的物质付出为代价的。尽管如此，白龙江林区检察机关还是克服经费严重不足的状况，严格执法，秉公办案，严格按照党中央的规定，遵守“收支两条线”的规定，在一定程度上又加剧了林区检察机关经费的困难。因此，既然林区检察机关依法作为省检察院的派出机构，应依法由省政府财政通过省检察院来保障林区检察机关的人头和办案经费。检察机关作为国家机器，其经费保障理应由国家来保障，理应由政府拨付。
第二、进行林区检察官身份的置换。
白龙江林区检察人员其中分院的人员属事业编制，基层院的人员属企业编制，应该调整、理顺这种体制，由国家列入统一的检察序列。检察官应依《检察官法》来规范，而林区基层院检察官同时还要用企业制度规范。这种混乱状态有悖于“一府两院”制的规定，难免会给人形成企业办的检法，所以应即时理顺关系。既然作为省检察院派出机构的检察机关，理应编入省检察院的检察序列之中。
在解决以上司法保障体系的基础上，根据宪法第一条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。人民检察院组织法第一条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，即是国家政权的组成部分。党对国家的领导，不言而喻也包括对检察机关的领导，因此，检察机关必须置于党的绝对领导之下。依据白龙江林区检察机关通过省检察院由省人大监督的体制，其省委的领导是不言而喻的，基于林区的垂直领导体制和省委对白龙江林管局领导的这种关系，省委对林区检察机关的领导，应委托白龙江林管局党委领导，形成了由省委间接领导，白龙江林管局直接领导的林区检察体系。
两会前夕，最高人民法院《中国法院的司法改革》白皮书，梳理了十以来人民法院司法改革的进展和成效。
最高人民法院副院长李少平介绍说，十八届四中全会确定由最高人民法院牵头的司法改革任务有29项，已完成11项，绝大部分已开展试点并取得阶段性成果。人民法院“四五改革纲要”确定的65 项改革举措也正有序推进，已完成24项，32项有实质性进展。
两会期间，李少平在人民日报社《两会e 客厅》录制现场表示，2016年是司法改革的攻坚之年，绝大多数改革任务要在今年完成。
中央加强顶层设计：21 次深改组会议15 次涉及司法改革
记者：司法体制改革是目前社会关心的重大改革。近日，最高人民法院了《中国法院的司法改革》白皮书，其中，员额制、最高法巡回法庭、知识产权法院、老赖黑名单……这些都是这几年大家耳熟能详的改革措施。改革究竟进行到了哪一步，取得了哪些成果？
李少平：这一轮司法改革，可以说，改革的深度和力度都是前所未有的。
党的十八届三中全会和四中全会决定确定了司法改革的基本蓝图，特别是四中全会专题研究全面依法治国的问题，许多新理念新战略新举措首次提出。中央为人民法院司法改革指明了目标方向、基本原则和具体路径，并突出加强了顶层设计。从2014 年开始，截至目前，中央全面深化改革领导小组已经召开了21 次全体会议，其中15 次涉及司法改革议题，审议通过27 个司法改革文件。最高人民法院去年也出台了22 个司法改革文件。
按照中央重大改革先行试点的要求，中央统一部署的四项重大改革，即完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理，从2014 年6 月开始已经分三批在全国范围内开展试点，到2015 年底，全国共有417 个法院纳入改革试点。吉林、上海、湖北、海南已在全省市范围内开展试点。人民法院“四五改革纲要”确定的65 项改革举措，去年完成了24 项，其他改革项目也在有序推进。
记者：通过这些改革，解决了司法体制中存在的哪些问题？
李少平：司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等影响司法公正的深层次问题正在通过改革逐步得到解决。表现为如下四个方面：
第一个方面，通过改革解决跨区划案件诉讼“主客场”问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权。一是设立巡回法庭。最高人民法院在深圳、沈阳设立了第一、第二巡回法庭，去年，两个巡回法庭收案1774 件，审结1653 件。二是设立跨行政区划法院试点。北京、上海分别成立了两个跨行政区划法院即北京四中院、上海三中院，去年北京四中院审结以区县政府为被告的一审行政案件1397件，是2014 年全市法院受理该类案件数量的近7 倍。三是探索行政案件跨行政区划集中管辖。比如经最高人民法院批复同意，福建省、湖南省等高级人民法院指定部分一审行政案件交给原管辖法院之外的基层人民法院管辖。四是配合中央有关部门，积极推进省以下地方法院人财物省级统一管理，从体制上保障司法公正，体现司法权中央事权属性。
第二个方面，通过改革解决审判权力运行机制不科学、司法责任不明确等突出问题。去年9 月， 最高人民法院了关于完善人民法院司法责任制的若干意见，指导试点法院改革审判权力运行机制。改革后试点法院有几个突出变化，比如：一是裁判文书谁主审、谁署名、谁签发，院庭长不再审核签发自己没有参加审理案件的裁判文书。与此同时，绝大多数案件由独任法官和合议庭直接作出裁判，提交审判委员会讨论的案件数量大幅减少。二是探索组建审判团队办理案件，为法官配备法官助理、书记员，减少法官事务性工作负担，法官人均办案量明显提升。三是院庭长办案常态化。入额院庭长必须到一线办案，院庭长从在办公桌前批案子，变为在法庭上审案子。
第三个方面，通过改革防止暗箱操作和司法不廉。从制度机制上消除暗箱操作和司法权力寻租的空间，确保司法公正透明廉洁。一是审判流程、裁判文书、执行信息公开。二是完善监督制约机制，健全院庭长审判管理和监督机制，实现监督有序、监督留痕，做到放权不放任，监督不缺位。三是建立领导干部和司法机关内部人员干预过问案件的记录、通报和责任追究制度，设置干预过问案件“防火墙”，防止办人情案、关系案。
第四个方面，通过改革解决人民群众反映强烈的一些突出问题，比如“立案难”“诉讼难”“执行难”等。例如，实行立案登记制，从根本上解决了“立案难”问题。去年5 月到12 月，全国法院共登记立案994.4 万件，同比增长29.54%，当场登记立案率达到95%。特别是人民群众反映比较突出的房屋拆迁、土地征用、政府信息公开等“立案难”问题得到切实解决，行政诉讼案件同比增长66.51%。
司法改革难点：
认识还不统一、精准发力还不够、统筹协调还需加强
记者：经历了几轮司法改革后，剩下的都是硬骨头要啃，迈入改革深水区的司法改革有哪些难点？
李少平：司法改革是一项系统工程，涉及利益调整和体制变革，许多举措也是新生事物，改革路上不可避免地会遇到一些问题和困难。所以，此次改革我们强调要坚持中央顶层设计和地方探索相结合，重大改革要先开展试点再逐步推开，并允许试错。从目前情况来看，司法改革工作总体保持良好态势，当然也存在一些问题和困难。
一是认识还不统一。改革涉及各方利益调整和对原有制度的变革，不可避免会存在认识上的分歧，甚至在一些具体问题上还存在这样那样的看法。改革的过程本身就是克服困难的过程，统一认识的过程、凝聚共识的过程。二是精准发力还不够。虽然此次改革中央做了很多顶层设计，但各地情况千差万别，中央的方案落到地方，有一个与地方实际紧密结合的问题，也有一个落地效果与方案预期差异的问题。三是统筹协调的工作还需进一步加强，各项改革举措的互相衔接、互相支持有待加强，一些改革措施的配套跟进尚不到位。四是有的改革项目落实还需进一步加大力度，有的地方对一些改革政策理解还有偏差，改革督办落实、评估问效的工作还需进一步加强。
记者：这些年法院案多人少的压力不小，社会各界也对加强司法人员职业保障有很多呼吁，特别是前一段时间北京昌平法官马彩云被歹徒袭击牺牲事情之后，社会上的呼吁和关注更为集中和强烈。您对这个问题怎么看？
李少平：关于马彩云法官的牺牲，最高人民法院的态度是明确的。法官职业保障制度不完善，法官断层、人才流失等问题已经引起最高人民法院的高度重视。
中央也有顶层设计。2015 年中央深改组已经审议通过了法官检察官单独职务序列改革试点方案和工资制度改革试点方案。根据试点方案，将建立有别于普通公务员的法官管理制度，建立法官专业职务序列，实现法官等级与行政职级的脱钩，并建立按期晋升与择优选升相结合的法官等级晋升制度，使基层一线法官即便不担任行政职务，不遴选到上级法院，也能晋升到较高的法官等级，并享受相应的待遇。目前相关改革文件已经印发，今年将重点抓好法官单独职务序列及工资制度改革的落实。
记者：相关人员干预司法活动、插手具体案件的问题一直为公众所关注，涉讼的人们也会担心自己因此遭遇司法的不公，目前，这方面的改革有哪些成效？
李少平：现在这种担心已经不必要。一是中央已经出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，为党政领导干部干预司法和司法机关内部人员过问案件设定了“红线”。二是最高人民法院制定了实施办法，并在全国法院的案件信息管理系统中设立内外部人员过问案件信息录入专库，对法院外领导干部干预司法活动和司法机关内部人员过问案件的，人民法院工作人员均将全面、如实、及时地予以记录，并对责任人员进行通报。目前，已经通报了一批干预司法活动插手具体案件处理的典型案例，有关部门也对涉案人员进行了责任追究。现在，法院内外干预司法个案审判的情况已得到明显改善。
各位代表组长、同志们：
根据公司三项制度改革推进计划表安排，前段时间我们围绕三项制度改革进行了深入的调查摸底，召开了改革动员大会进行了宣传发动，并草拟了公司劳动人事管理办法和薪酬管理办法。同时，各分公司也分别召开了多次会议进行了宣传和动员，并在深入调查摸底的基础上结合各分公司的实际，制定了各分公司改革实施方案。公司于21日、22日分别召开党政联席会议对劳动人事、薪酬管理两个暂行办法及各分公司改革实施方案进行了审议，并制定了《公司推进三项制度改革具体实施方案》。公司三项制度改革的各项工作有序、平稳的推进。
今天是根据改革推进计划表安排，召开职工代表组长联席会议，主要内容是审议通过《公司劳动人事管理暂行办法》，《岗位薪酬管理暂行办法》和《推进三项制度改革的具体实施方案》。
一、首先，请公司总会计师对《公司推进三项制度改革的具体实施方案》和《公司岗位薪酬管理暂行办法》进行说明
二、请公司综合部副部长对《公司劳动人事管理暂行办法》进行说明
三、请到会全体人员对公司《岗位薪酬管理暂行办法》、《劳动人事管理暂行办法》和《推进三项制度改革具体实施方案》进行讨论
方式：按会前点名顺序发言，各分公司以一个人为主发言，有不同意见或补充意见再发言，相同内容不再重复。
暂时休会。
通过讨论，大家一致认为公司劳动人事及薪酬管理两个暂行办法和三项制度改革具体实施方案，符合集团公司三项制度改革的精神，也符合公司的实际情况。既考虑到了上岗职工的收入，也考虑到了下岗职工的利益；既体现了对公司经营管理骨干的倾斜也考虑了公司的实际支付能力，集中体现了我们公司对国家、对出资人、对企业、对职工的高度责任感。
四、请公司总经理讲话
五、下面对这两个暂行办法和具体实施方案进行举手表决
1、对《公司岗位薪酬管理暂行办法》进行表决。
同意此办法的请举手。
不同意的请举手。（没有）
弃权的请举手。（没有）
结果。（全体同意，一致通过）
2、对《公司劳动人事管理暂行办法》进行表决。
同意此办法的请举手。
不同意的请举手。（没有）
弃权的请举手。（没有）
结果。（全体同意，一致通过）
3、对《公司推进三项制度改革具体实施方案》进行表决。
同意此实施方案的请举手。新晨
不同意的请举手。（没有）
弃权的请举手。（没有）
结果。（全体同意，一致通过）
六、请公司董事长、党委书记讲话
同志们，本次职工代表组长联席会议，在公司党政领导的直接指导下，在各分公司领导的大力支持下，通过各部室和员工上下努力，会议顺利完成了各项议程，取得了圆满成功。为了本次会议的顺利召开，会前公司有关领导和各部门部长、部员加班加点，起草方案，圆满地完成了前期准备工作，让我们对他们不计报酬的辛勤劳动表示衷心的感谢！
内容摘要：根据中央的统一部署，上海等6省市的司法体制改革试点工作相继启动，为全面推进司法改革积累经验。“试点”是推进司法体制改革的重要方法，并具有鲜明的中国特征。司法体制改革“试点”方法，是基于执政党长期的理政经验、重视基层的创新实践、降低司法体制改革的风险等原因而选择与运用的。它深深植根于中国社会生活的土壤之中，与特定历史阶段的社会需求高度契合，具有很强的生机与活力。司法体制改革试点工作应根据法律推进，尊重司法规律，坚持制度自信，发展司法制度。司法体制改革试点工作，应有明确的立法授权，吸收民众的广泛参与，实施全程监控，维护试点的自然生态，试点成果的客观评价，立法的适时跟进。
关键词 ：司法体制改革 “试点”方法 司法公正 司法规律 依法治国
司法体制改革属于政治体制改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。在我国，随着社会进步和民主法制建设的发展，执政党越来越重视司法体制的改革与完善。党的十五大提出，依法治国、建设社会主义法治国家。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。党的十六大提出，推进司法体制改革，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。党的十七大提出，要深化司法体制改革。党的十八大提出，进一步深化司法体制改革。党的十八届三中全会则对司法体制改革做出了全面、深入的部署和安排。党的十八届四中全会又对司法体制改革提出了新的更高的要求。从二十世纪八十年代以来，司法体制改革一直是学术界关注的热门话题，相关的研究成果也数量可观。但这些研究大都只关注“改什么”，即司法体制改革的内容；至于“如何改”，即司法体制改革的方法，少有深入的研究。如果没有“如何改”的有力支持，那么“改什么”的美好设想大抵要落空。工欲善其事，必先利其器。笔者试图从改革方法论，特别是从“试点”这一独特的视角，探讨司法体制改革的推进策略。
一、司法体制改革“试点”方法的概念界定
司法体制是社会公平正义、和谐稳定的重要保证，人民群众对司法公正有着很高的期待。这些年来，人民群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足。虽然各方面都作出了积极的努力，但司法不严格、不规范、不公正的问题仍然存在，办关系案、人情案、金钱案的现象时有发生，造成了恶劣影响，损害了司法权威。改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。司法体制改革的直接动机，就是围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众的呼声和期待。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”此轮司法体制改革的主要内容有：（1）确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。（2）健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审判者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。（3）完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严格实行证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正制度。可以说，党的十八届三中全会设计的司法体制改革蓝图，目标明确、关键突出、布局全面，接下来还需有细致的具体措施，予以推进。
2014年6月6日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，在明确深化司法体制改革的目标、原则的基础上，进一步制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，上海等六省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。〔1 〕其中，上海司法体制改革的试点方案最先出台，其担负的任务尤为繁重，相关改革方案备受瞩目。
2014年7月12日，在中央的统一部署和安排下，作为首批试点地区的上海召开全市司法改革先行试点部署大会，司法体制改革试点工作正式启动。上海的试点工作的主要内容：（1）实行法官、检察官“员额制”，完善司法人员分类管理制度。将司法机关工作人员分成三类：法官、检察官；法官助理、检察官助理等司法辅助人员；行政管理人员。在上海的司法改革方案中，上述三类人员占队伍的比例分别为33%、52%和15%，这样就确保了85%的司法人力资源直接投入办案工作。（2）推行主审法官、主任检察官办案责任制。在适用简易程序审理案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任；主任检察官在检察长依法授权内对作出的案件处理决定承担办案责任，真正让办案的法官、检察官权责相符。法检机关的各级领导，都应当担任主审法官、主任检察官，亲自参加办案。上海将改革审判委员会制度，大幅减少个案指导，强化审委会总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。并且大力加强对司法权力的制约监督，建立法院、检察院办案人员权力清单制度，明确“两长”与办案人员的权力与责任；加强内部、外部的办案监督机制建设，有效提升司法透明度。（3）探索建立省以下法院、检察院的人财物统一管理体制。在人员管理方面，形成全市法官、检察官“统一提名、分级任免”，有效减少外部干扰、提高司法公信力。上海将组建由各部门和专家组成的法官、检察官遴选、惩戒委员会。而在财物管理方面，则将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理，落实“收支两条线”管理；清查登记各类资产，也有市里统一管理。同时，上海司法改革试点工作的“路线图”和“时间表”已经明晰：从2014年7月12日起，上海在市第二中级法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行试点；2015年第一季度，上海全市全面推行司法改革试点工作。为了加强试点工作的组织领导，上海已经成立司法改革试点推进小组及办公室。上海正开展司法人员和职业保障情况的调查摸底工作，筹备组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，加快推进从优秀律师中公开选拔法官、检察官。〔2 〕
2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对保障司法公正作出了更深入的部署。例如，提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。这次还是通过“试点”的方法，进一步推进司法体制改革。
2014年11月中旬，广东司法体制改革试点方案获得中央政法委批复同意。广东省司法体制改革试点工作正式启动，深圳、佛山、汕头、茂名成为首批试点市。按照“边试点边探索、边总结边推广”的原则，2015年再根据中央的部署和步骤安排，将司法改革试点工作逐步向其他市分批铺开。〔3 〕随后，吉林、湖北、海南、青海和贵州等中、西部的司法体制改革试点工作也相继启动，它将以更多样的形态、在更大的范围内发挥作用。近期，在一些地方相继设立的知识产权法院、最高人民法院巡回法庭等，也都具有明显的试点特征。
纵观这一系列举措，“试点”是一个出现频率极高且颇为亮眼的
关键词 ，成为推进司法体制改革的重要方法。从中也可观察到，这种司法体制改革推进方式所具有的基本特征。
第一，在中央统一部署下有序实施“地方试验”。邓小平指出：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。” 〔4 〕中国改革的突出特征是基于中央选择性控制的试验。政策试验并不是放任自流反复试验，它始终处于分级制环境中的，以服务于中央主导的权力秩序为出发点和归宿的。中央政府出于风险最小化的考虑，坚持改革的主导权必须掌控在其手中，主要包括改革的方向、步骤、时机、速度、广度、深度、形式，这些原则性的问题，控制在能够巩固和增强党的政治权威的限度之内。其具体策略是：通过修改和调整中央与地方以及政府与社会的制度安排来实现控制。这种调整是不确定的，没有明确目标的。改革是由权力中心确定形式和内容，并通过纵向的行政隶属关系自上而下地实施制度创新。要维持这一变迁方式，必须维持权力中心的权威性和等级制的稳定性，从而保证各级地方政府与权力中心协调一致，不走样地实施权力中心的制度安排。当出现偏离时，中央政府会矫正地方政府的越轨行为，不得不收回下放给地方的权力。〔5 〕而司法权是中央事权，司法体制改革事关全局，政治性、政策性很强，必须在中央统一领导下，加强顶层设计，自上而下有序推进，确保司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神。另一方面，也要尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。《改革框架意见》和《上海改革方案》体现了顶层设计与实践探索相结合的要求。《改革框架意见》对改革试点的若干重点、难点问题提出了政策意见，为地方制定试点方案提供了依据。上海市根据中央改革精神，结合本地经济社会发展和司法工作实际，形成了《上海改革方案》，对如何推进试点工作提出比较具体的要求。〔6 〕
第二，从地方试验中找到可复制的“创新做法”。我国的社会规模太大，发展又极不平衡，这就增加了社会变革的风险，因此，确保改革的安全性、可控性，就需要试点，进行局部的先行先试，它在时间上具有领先性，其规定的内容也具有创新性。试点的主要目的是为了从“点”上取得经验以指导“面”上工作。试“点”，不是孤立进行的，而是为了更好地推进“面”上的工作。“点”上的经验要力求在“点”、“面”实际基本一致的条件下推行。通过“点”上先走一步，试一试行不行，如何做才好，以便拿到“面”上推广，实现以“点”带“面”的重大突破。因而，试点必须具有典型性、代表性，其经验是可复制的、可推广的。“要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地根据中央的统一部署和要求，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况积极实践，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。” 〔7 〕根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，考虑到各地经济社会发展不平衡，经商中央有关部门和地方，选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市，作为东、中、西部三类地区的典型先行试点，为全面推进司法改革积累经验。这种司法体制改革方案，做到了个别性与一般性、特殊性与普遍性相结合，确保试点经验的可复制性。
第三，从探索性举措中探寻稳定的“司法规律”。司法体制改革是一项复杂的社会系统工程，需要考量的因素林林总总，难以事先作出全面的考量、准确的评估、严谨的推导。在进行复杂决策时，不可能等到人们都达成共识，再推进实施。“不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。不争论，大胆地试，大胆地闯。” 〔8 〕为了避免各社会主体之间意见纷纭、久议不决、效率低下的问题，可先明确司法体制改革的方向、原则和框架，其余的则通过实践探索来逐步解决。在混沌复杂的世界之中，人们对世界的认识只能是粗线条的轮廓把握，在行动时往往先设定大致的目标，再经由试点的方法，进行试验和探索，以协调决策者的有限理性与无限复杂的未知世界之间的关系。就此而言，试点具有暂时性的“效用价值”。它是一种权宜之计，当其满足使用目的时，就遭到抛弃。司法体制改革“试点”工作也摆脱不了这种命运，它并非稳定的、长期有效的制度安排，它存续的时间是短暂的，采取的举措是临时的。因而，司法体制改革的试点并非完全之策，但可将其作为制度改进完善的脚手架而加以运用。试点是以承认当下难以找到完美无缺的司法体制改革方案、实施的方案只是变通性手段为前提预设的。尽管司法体制改革“试点”方法尚未定型化、制度化，但它也不是恣意选择、任性而为的。可以说，试点的经验既是相对的，也是绝对的。从遵循司法规律的角度看，司法体制改革应当以有利于法院更好地履行司法职责为依归。据此，强化司法的本我定位、保障司法的独立性、提高司法保障人权的程度、促进司法品质的提升以及赢得民众对司法的信赖等，应当成为司法体制改革所追求的理想目标。〔9 〕试点工作以中央统一设计的司法体制改革的方向、原则和框架而展开，从各种差异化的具体举措之中，探寻正确的司法发展方向、稳定的司法发展规律，为全国的司法体制改革提供可推广的经验。
综上所述，司法体制改革“试点”方法，意指在中央的统一部署和安排下，选择一个或几个有代表性的地方先行先试，取得符合司法规律、可复制的直接经验，然后再在全国范围内实施司法体制改革的总体方案。
二、司法体制改革“试点”方法的内在根据
在我国，司法体制改革“试点”方法，是基于执政党长期的理政经验、重视基层的创新实践、降低司法体制改革的风险等原因而选择与运用的。可以说，这种司法体制改革的方式深深植根于中国社会生活的土壤之中，与特定历史阶段的社会需要高度契合，具有很强的生机与活力。
第一，执政党长期的理政经验。早在1943年6月，毛泽东为中共中央撰写的《关于领导方法的若干问题》就提出，我们共产党人无论做什么工作，有两个方法是必须采用的：一是一般和个别相结合；二是领导和群众相结合。“如果只限于一般号召，而领导人员没有具体地直接地从若干组织将所号召的工作深入实施，突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位，就无法考验自己提出的一般号召是否正确，也无法充实一般号召的内容，就有使一般号召归于落空的危险”。“任何领导人员，凡不从下级个别单位的个别人员、个别事件取得具体经验者，必不能向一切单位作普遍的指导。” 〔10 〕1958年由毛泽东主持起草的《工作方法六十条（草案）》提出：“普遍推广试验田。这是一个十分重要的领导方法。这样一来，我党在领导经济方面的工作作风将迅速改观。在乡村是试验田，在城市可以抓先进的厂矿、车间、工区和工段。突破一点就可以推动全面。” 〔11 〕改革开放之初，邓小平指出：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。” 〔12 〕毛泽东、邓小平虽没有直接提及“试点”一词，但许多提法，都揭示出试点工作的本质与精髓。1980年12月，陈云在中央工作会议上明确指出：“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点入手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’”。〔13 〕对此，邓小平给予了高度评价，认为这是中国社会主义改革开放和现代化建设的长期指导方针。在改革开放的过程中，试点遂成为各级党委政府开展工作的抓手，寻求突破的手段。而且试点从经济领域扩展到政治领域、社会领域、文化领域，成为具有普遍意义的工作机制。随着试点数量不断增加、类型不断丰富、环境不断变化，执政党对试点的认识也在逐渐深入，开始有了一些规范化、系统性的思考。在经过各个历史阶段的不断提炼升华之后，试点被广泛地运用于国家治理的许多领域，成为深深植根于中国政策过程的一个关键性机制。党的十八届三中全会明确提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作。”随着改革进入深水区，对于试点也更加重视，试点的功能也从单一政策试验转变为综合性政策探索，试点的规模更大、层次更高。作为一种整体的改革方略，试点对推进司法体制改革也具有重要意义。
第二，重视地方的创新实践。社会的改革发展必然存在着有限理性的制约，任何人都不可能拿出天衣无缝的整体设计方案。试点符合对客观规律的认识过程，符合事物从量变到质变的辩证法，现在仍是富有中国特色、符合国情的改革方法。“新体制的成长本身会逐步地创造出新的有利条件，使得一开始认为是无解的问题变得有解，使最初看上去是‘死扣’的问题有了出路。” 〔14 〕全面深化改革，应确定前瞻性改革目标。同时，在操作上，应从小处着手，在一个个具体环节上不断取得突破，逐渐积累，积小改为大改，最终促成法律制度的根本性变革。党的十八届三中全会明确提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作。”对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，或者在改革试验区进行探索。成功的就及时推广，出现问题就及时纠错，把风险和影响控制在局部范围内。我国地域辽阔，各地情况千差万别，现阶段的改革又非常复杂，许多情况事先难以预料，仅有中央统一决策是不够的，还需要试点，以探索路径、积累经验。试点的理论基础是对于法律与社会的实验主义把握，其中起决定作用的是基层的创新实践与草根智慧。“基层处于承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点。” 〔15 〕将司法体制改革的试点单位选在地方、基层，便于发现司法体制本身存在的真正问题，在此基础上才能找到改革和完善司法体制的有效办法。“地方尤其是基层政权往往站在社会问题的风口浪尖，与生活实践保持着高度关联。面对社会，地方会不断创新制度来对付实践中发生的问题，从而产生制度创新的原始冲动，并以实践中的问题为导向，时刻矫正制度创新的发展方向。” 〔16 〕尊重和鼓励地方、基层和群众大胆探索，及时总结经验，从而为推进司法体制改革提供扎实的基层经验。通过试点，可以使司法体制改革的具体措施，先和部分群众见面，从中观察他们的反应，再进一步调整完善原有计划、方案。在推进司法体制改革的过程中，试点不仅是改革智慧的重要源泉，也是司法体制改革“顶层设计”的落地之处。
第三，降低司法体制改革的风险。我国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。某些改革仍需采取试点探索、投石问路的方法，可有效地降低司法体制改革的风险，提高改革过程的可控性。司法体制改革的方案不是凭空臆造出来的，而是经过调查研究，通过实践，集中各方面的智慧得来的。不进行试点，不在实践中检验改革措施是否符合客观实际，而后再决定其是否推广和如何推广，容易造成司法体制改革出现重大失误。“我们现在做的事都是一个试验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。既然是新事物，难免要犯错误。我们的办法是不断总结经验，有错误就赶快改，小错误不要变成大错误。” 〔17 〕中国的改革既无经验可循，又有其内在的复杂性。因而，大多数的改革措施并不是在全国范围内同时推开，而是从较小范围内的试验开始，在取得成果并进行总结的基础上加以局部推广，通过不断总结和观察，逐渐扩大其实行范围。只有集中力量先在小范围内进行观察和试验，才能更周全更深刻地认识问题的本质，才能比较正确地发现问题、分析问题和处理问题。只有集中力量，突破一点，才能向纵深和广阔发展。先从一个点或几个点上做起，力量集中，容易成功，即使失败了、部分失败了，损失也不太大，从中却可以得到不少的经验教训。要避免大的失败，常常可以用一些小的失败来换取。典型试验就是用可能发生的小失败来防止大失败的好方法。〔18 〕在大规模推行某项政策之前进行小规模的试点，可以有效地节约社会成本。司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，它具有很强的政治性、政策性、法律性，必须坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持人民主体地位，坚持从中国国情出发，坚持遵循司法规律，坚持依法有序，坚持统筹兼顾。通过试点策略，有助于提高司法体制改革方案制定的精准性和实施的可控性。
在当今中国，有相当一部分人在面对司法体制改革时，仍深深地迷恋中央集权的“顶层设计”、少数精英的面壁决策、自上而下的推进路径，轻视乃至无视地方、基层的试点探索。因此，本部分的阐述，既是对司法体制改革“试点”方法的理论证成，也是对有关试点错误认识的学术回应。
三、司法体制改革“试点”方法的基本原则
司法体制改革试点的目标和原则是：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色社会主义司法制度。换个角度，也可以说司法体制改革试点工作应根据法律推进，尊重司法规律，坚持制度自信，发展司法制度。
第一，依据宪法法律。司法体制改革的“试点”方法运用不当，极易诱发违反现行法律制度的消极现象，有“良性违宪”之虞。因而，试点工作应运用法治思维和法治方式推进，严格按照宪法法律推进。“法治的要求之一就是政府必须认真对待自己的法律”。〔19 〕法治的精义是法律既调整普通社会成员的行为，也统治政府自身，否则，公民就对法治丧失信心。“要完整描述一个法体系之存在，除了人民大致上普遍能够服从法律外，关键在于官员也必须共同接受包含法体系效力之判准的承认规则。” 〔20 〕在我国，司法体制改革必须依法推进，任何规避、违反法律规范的实施方式都是不可取的。“深化司法体制改革涉及司法权力调整和司法资源配置，事关重大，必须依法有序推进。在落实各项改革措施过程中，既要在实践中积极探索，又要按照中央统一部署稳步实施。重大改革都要于法有据，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推开。有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按照法律程序进行，以确保法制的统一和权威。” 〔21 〕司法体制改革的试点，也应于法有据、有序推进，必须在宪法和法律的框架内，在授权的范围内进行。对不适应社会发展需要的司法体制以及相关法律规定，在没有被修改和废止之前，仍应予以尊重。
第二，尊重司法规律。推进司法体制改革，要突出中国特色，充分考虑中国的独特国情，同时也要遵循审判规律，应把两者有机结合起来。司法活动有其固有的规律性，完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。现代社会普遍适用的审判规律主要有：审判的直接性，审判的不受干扰性，审判的民主性，审判的责任制，审判的诚实性，审判的和解性或者和谐性，庭审的决定性，审判法官有限性，法官待遇的优厚性，司法的公开性。〔22 〕司法规律体现着司法的本质，是司法之所以为司法的内在根据。司法体制改革如果违背司法规律，相对于立法、行政的司法也就不存在了。司法体制改革的试点工作要始终坚持改革的正确方向，紧扣中央顶层设计和中央政法委提出的意见要求，始终牢牢把握可复制、可推广的要求，积极稳妥推进改革试点，进一步加强组织保障，确保各项改革措施落实到位。违背司法规律的试验与做法，不可能具有长久的生命力，也无法形成可复制、可推广的经验。要保持高度的警惕，司法体制改革的试点工作，不能成为强化司法地方化的契机，要防止司法文明的反向扩张。“对地方法治试验中因财政驱动和经济利益刺激而可能出现的偏离甚至背离国家法治框架的风险，必须及时预设有效的制度红线”。〔23 〕
第三，坚持制度自信。2013年11月12日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话指出：“我们党领导的改革历来是全面改革。问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也是不改，不能把这说成是不改革。我们不断推进改革，是为了推动党和人民事业更好发展，而不是为了迎合某些人的‘掌声’，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上。要从我国国情出发、从经济社会发展实际出发，有领导有步骤推进改革，不求轰动效应，不做表面文章，始终坚持改革开放正确方向”。推进司法体制改革，只有反向界定哪些事项不能改变，方能明确改革的可能空间。法学家萨默斯针对美国的法治状况指出：“事实上，法律所追求的许多价值是结构上或程序上的，我们通常不会依据经验而修改它们，就如它们应当如此。所以，我们一般不会将实验主义者‘反复试验’的方法用于诸如司法公正、审判机会平等、民主参与等价值之上。相关地，成文法的稳定性和先例原则服务于长远的价值，如预测性、官员秉公执法、公共安全等价值。再强调一下，价值绝非是一种反复折腾的实验品。当然，与这些价值和规范相关的法律，其‘手段性’的一面可以而且也应当根据经验进行修改，来更好地保障相对长远的目标。” 〔24 〕不仅是美国社会，任何国家在其特定历史时期，都有一些需要坚守、不能随意进行试验乃至撼动的法律制度和法律原则。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。” 〔25 〕
第四，发展司法制度。司法体制改革的“改革”性，要求它所指向、期待解决的问题具有很深的层次性。“应当注意，须是改革底必要引起变更而不是喜新厌故的心理矫饰出改革底必要来”。〔26 〕司法体制改革有其特定的内涵与外延，不能做泛化的理解。可以说，司法体制“改革”，明显区别于审判方式改革、司法工作机制改变、强化审判管理之处，是它针对司法体制的“顽症”、“痼疾”动刀子，为解决深层次矛盾而做文章。另一方面，中国现行司法体制基本上是与社会主义初级阶段的基本国情相适应的，司法机关为维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会公平正义作出了重要贡献。这决定了我国的司法体制改革不能以极端的方式推翻原有制度框架和基本原则，重新设计与再造另一种类型的司法体制；试点工作必须遵循司法规律，体现权责统一、权力制约、公开公正的要求，在总体上肯定现有司法体制的前提下，对司法权的配置及运行方式进行改良变革、创新发展，促进中国特色社会主义司法制度的完善和自我发展。
四、司法体制改革“试点”方法的具体操作
中央司改办负责人接受了新华社记者采访时表示：中央全面深化改革领导小组已经审议通过了《改革框架意见》和《上海改革方案》，下一步的关键是要抓好落实，指导各试点地方根据中央部署，结合本地实际，制定试点方案，启动试点工作。一是加强调查研究。司法体制改革涉及面广，各地情况千差万别，不同层级司法机关工作要求、队伍状况也有较大差异。必须深入调查研究，摸清情况，找准问题，既要对影响司法公正、制约司法能力的突出问题找准症结，又要对推进司法改革过程出现的阻力充分估计，做到谋定而后动。二是坚持循序渐进。既不迁就现状止步不前，又不脱离现阶段实际盲动冒进，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。三是坚持分类推进。试点地方的改革方向和总体思路必须与中央保持一致，但在具体措施、改革步骤上，可以因地制宜，充分发挥地方的主观能动性，研究提出试点方案和进度要求。四是加强工作指导。中央有关部门要加强对改革试点工作的指导，帮助地方解决试点中遇到的难题，确保改革部署落到实处。〔27 〕上述意见都是正确的，应该贯彻落实。除此之外，司法体制改革的试点，还应考虑以下建议：
第一，试点要有明确的立法授权。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。要深化司法体制改革离不开中央的统一推进，而不应单纯仿效经济体制改革的道路。这是因为:（1）任务特殊。经济体制改革的任务是使经济组织摆脱政府不合理的约束，成为充满活力的经济主体，这就决定了作为经济主体的农户和企业的改革在很大程度上不依赖政府的行为而自行运作。而司法体制改革的任务在于改善和调整司法机关与其他国家机关的联系，在此情况下，司法体系中的任何主体都不可能脱离与其他权力的关系而独立运行。（2）严格约束。经济体制改革虽然面临一些制度性约束，而各经济组织是各自独立的经济主体，经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。而司法体制改革是在立法体系业已形成，法律覆盖全面，司法体制的基本构架以及司法活动的主要程序已由法律所规定的情况下进行的，必然受法律的严格约束。（3）涉及面广。司法体制改革是一项综合系统工程，需要从全局出发进行全面的综合规划和协调。基层进行的改革，主要是针对实践中发现的问题，虽然从形式上看有一定的针对性，但由于受其级别地位、工作范围等限制，其方案难以彻底解决问题。〔28 〕因此，司法体制改革的推进，必须统一规划，自上而下，由最高国家权力机关进行顶层设计，从总体上制定改革现行司法体制的方案，通过法律的途径推进、实施。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”对于试点中需要修改法律或得到法律授权的问题，要按程序进行，坚持依法有序推进改革。相应地，这也要求全国人大及其常委会应具有强烈的责任感、使命感，根据司法体制改革的需要，不断地完善立法机制、提高立法技术水平，适时地进行法律的立改废释，为司法体制改革的试点工作提供充足的法律依据。
第二，吸收民众的广泛参与。在当代中国，人民是国家的主人，是决定社会前途命运的根本力量。凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。实际上，司法体制改革的试点工作还不够公开、公众参与程度不高。有学者指出，各个试点的改革方案，都只见于媒体和会上的主旨介绍和概要描述，并没有全文公布。各地、各部门又在不断搞社会调研、专家座谈、意见征询，结果就出现了一种在不甚明了方案的情况下不断论证探索的尴尬局面。换言之，“顶层设计”下却出现了“关门”方案。由于缺少多元参与、广泛讨论和深度论证，在“秘密”与“匆忙”中加速推进，就很容易导致方案与现实相脱节，也容易被一些部门或地方主导、操作而发生目标“异化”，不利于集中集体智慧来推进司法改革。〔29 〕建设社会主义法治国家，包括深化司法体制改革，必须坚持人民主体地位。“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。〔30 〕司法体制改革的试点方案应与群众直接见面，吸纳民意，汇聚民智。
第三，对试点工作实施全程监控。司法体制改革牵涉面广、问题复杂，不可能一蹴而就，难免会遇到不可预见的障碍、抵制和停滞。我们不可能规定改革试点和制度创新的完整流程和全部步骤，但至少可以通过权限、程序与救济上的若干关键设计，避免和补救试点所可能造成的负面影响。〔31 〕司法体制改革“试点”方法，是以试点项目为核心，从一个具体问题入手，在设计改革方案时始终注意政治利益与社会利益的平衡，具体分为项目规划、试点选择、实施试点项目、评估与调整、方案定型、全面推广等几个阶段，以点带面，逐渐铺开，最终上升为法律制度。在整个试点过程中，相关部门应全程跟踪，并进行阶段性评估；涉及中央和地方权益划分的试点项目，分工与责任应明确；试点的主管部门也应明确，不能几个部门扯皮推诿。司法体制改革的试点，需要探索试验，进行制度创新，不能放任自流。特别是对试点的关键环节、重要部位，要进行持续性地监控。
第四，维护试点的自然生态。地方党委、政府普遍重视成为试点，因为这意味着更加受上级重视，有更多机会与上级进行联系，积累关系资本。而上级部门更加重视选好试点，更多是从试点的配合意愿而非试点具备的典型性条件出发来选择试点。如果试点配合，工作就好开展，也更容易出成绩、出经验。这两种力量结合起来，也容易形成某种共谋，易使试点工作带有更多的功利色彩，局部利益取向，并驱动双方将更多的资源投入试点，不仅使试点工作失去了代表性，也容易滋生只想要优惠待遇不愿意“啃硬骨头”的想法。〔32 〕试点是一种突破、创新，因此，要给试点单位一些比较特殊条件。但这不等于吃偏饭，它必须是试点做法普遍推开后能够变为新常态的那些特殊条件。“在有些具体政策领域，对不同观察点或在不同时段对相同观察点进行干预性试验（抓试点）还是可行的。这类控制关键政策或制度参数的试验有利于发现哪些政策和制度选项是可行的、哪些是不可行的”。〔33 〕对试点工作的干预要有一定的限度，但必须避免不顾客观条件，大幅度地改变外部环境。对试点的某些特殊政策只能是为完善司法和发展中国特色社会主义司法制度的需要所决定的，而吃偏饭的做法势必违背一般性的审判规律，人为地给予好处，予以特别的照顾。用吃偏饭的办法搞试点，谋求人为的政绩，即使成功也无法复制，就会失去推广的价值。〔34 〕
第五，试点成果的客观评价。一方面，作为一种社会试验，试点的结果可能是成功的，也可能是失败的。但是，试点往往成为政绩工程，报喜不报忧。试点实施单位的领导人，为了获取各种好处，往往存在着夸大试点成绩的冲动。另一方面，司法体制改革作为政治改革的具体形式，具有高度的敏感性，创新的发起者可能会承担政治风险，断送政治前程，甚至有牢狱之灾，因而避重就轻。〔35 〕有的试点开始时，就在指导思想上定出了“框框”，只能成功，不能失败；只能取得“丰富的经验”，不能出现任何问题，更不能“捅出漏子”。这样的试点无非是为了更好地印证上级部门和领导的“英明”和“正确”。如果试点出现了问题和失败，那就不仅意味着领导人的决策错误，还意味着试点实施单位的失职和无能。因而，试点中出现了一些问题或失误，也要想方设法加以掩盖和粉饰，千方百计地塑造一个看起来完美无缺的典型。正确的做法是掩盖对试点的经验和教训进行认真分析，并区别不同情况，从经验中看到不足，从问题找出教训。试点单位的经验固然可喜，但问题和不足也是一笔不可多得的财富，至少它还有借鉴意义。〔36 〕因而，“在先行的试点中要鼓励成功，宽容失败，纠正错误，注意保护好干部群众的改革热情”。〔37 〕重要的是，对于司法体制改革试点工作，要确立科学的评价标准，建立有效的评估机制。例如，上海是直辖市，经济文化发达，司法的财力物力保障充分，司法机关工作人员素质较高，司法体制改革的推进阻力较小；地域面积较小，各区县差异不大。但是，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族的经济文化发展情况复杂，上海司法体制改革的试点经验在全国范围内具有多大程度的可复制性、可推广性，尚需要认真地研究。
第六，立法的适时跟进。当下，鼓励司法体制改革的局部性“经验”，通过小规模的试点来检验提出的改革方案是否具有可行性，并根据实验结果对改革措施进行调整和完善，但也必须看到，我国的司法体制改革是一项长期而艰巨的社会工程，是一个在理论上不断探索、在实践上不断突破的历史过程。“完美之目标只能积以时日、积累经验始能达到。” 〔38 〕司法体制改革要积极稳妥、循序渐进，切忌冒进和急于求成。但是，我国的司法体制改革是有其时间表、路线图的。司法体制改革千头万绪，纷繁复杂，如果没有时间节点，放任自流，就很难真正地推进和深化。〔39 〕党的十八届三中全会《决定》以时不我待的紧迫感，提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家”；“推进法治中国建设”；“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，等等。这里的“加快”、“推进”的用词，表明我国的法治建设离人民群众的期待还有差距，国家立法机关应具有强烈的使命感，采取得力措施，改变与社会发展不相适应的司法体制。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的战略任务，“时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。〔40 〕司法体制改革是全面深化改革的有机组成部分，到2020年也应在建设公正高效权威的社会主义司法制度方面取得明显成效。总体而言，司法体制改革不是对原有司法体制枝节的、细微的改变或修补，而是针对司法体制的深层结构和根本问题动手术。司法体制改革的实质性推进，还需要合理界定司法机关和其他主体的权力界线，合理配置司法权。司法权的划分与配置是由宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等法律规定的，如果严格地依循现行法律操作，司法体制改革难有大幅度的推进。要深化司法体制改革，例如，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，就必须修改宪法或相关的法律规定。
*华东政法大学科学研究院教授，博士生导师。
〔1〕《坚持顶层设计与实践探索相结合积极稳妥推进司法体制改革试点工作——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人》，《人民日报》2014年6月16日，第11版。
〔2〕姜微、杨金志：《为全国司法体制改革担当“探路先锋”》，《检察日报》2014年7月13日，第1版。
〔3〕陈捷生：《粤司法体制改革试点方案获批复》，《南方日报》2014年11月28日，第1版。
〔4〕《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第341页。
〔5〕刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。
〔6〕参见前引〔1〕。
〔7〕孟建柱：《完善司法管理体制和司法权力运行机制》，载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第71页。
〔8〕《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第374页。
〔9〕熊秋红：《司法改革中的方法论问题》，《法制与社会发展》2014年第6期。
〔10〕《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第897—898页。
〔11〕《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第349页。
〔12〕前引〔4〕，邓小平书，第150页。
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〔14〕樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版，第191页。
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〔16〕周尚君：《地方法治试验的动力机制与制度前景》，《中国法学》2014年第2期。
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〔22〕胡云腾：《审判规律与中国特色》，《法制日报》2014年8月27日，第9版。
〔23〕前引〔16〕，周尚君文。
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【关键词】改革推进 落实难 决策体制 执行机制 【中图分类号】D625 【文献标识码】A
提出改革方案易，落实改革方案难
十八届四中全会后，掀起了新一轮改革热潮，进入“全面推进依法治国”的新时期。同志指出：“处理好改革最先一公里和最后一公里的关系，突破中梗阻，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”然而改革目标仍未完全实现，所以改革方案层出不穷，以法院系统为例，每隔五年都会推出新的改革方案，倘若第一次改革目标能完全落实，后续即使需进一步完善，只提出局部性改革建议即可，无须屡次提出综合改革方案。提出改革方案易，落实改革方案难，落实过程中各种利益博弈更加激烈紧张。落实难具体表现在以下方面：
拖延改革进度，消极应对改革。但凡改革都有风险，改革方案下发之后，不少地方习惯按兵不动。在改革前景不甚明朗时，考虑到推进改革需承担的政治责任，这种策略不失为明哲保身的“明智”之举，也暗合部分官员不求有功但求无过的政治心态。“枪打出头鸟”成为官场潜规则，谁也不敢先着手，都等待对方出台落实细则，自己便参照执行，落实的进度一缓再缓、一延再延。
照抄中央文件，缺乏主动思考积极求变意识。不少地方一字不落照抄照搬中央文件，乐意成为中央的传达室，陷入教条主义的误区。党政官员存在怕出事不敢担责的心理阴影，误认为原封不动照抄原文，就是紧跟中央步伐与中央保持一致。如果不能吃透方案精神，结合实际出台实施办法，基层更无权力擅自改革，最终陷入以文件落实改革以会议落实改革的局面。
一味依赖上级指示，将改革矛盾层层上交。任何改革在落实中都会遇到困难，否则，改革早已毕其功于一役不会迁延日久。有些地方在推行中，不管遇到多大困难，都暂缓改革层层上报等待上级进一步指示。若事事由中央决策地方遵令执行，自然减少了出现偏差的可能，但也将贻误时机，使改革陷入无效率低水平循环中。
选择性执行改革方案，随意裁量打球。顺利落实改革还需执行者有足够的勇气和魄力，稍显遗憾的是当前有魄力的执行者太少，大部分执行者都较为“聪明”选择性改革，这也是官场文化中“不得罪人”的思维作祟，对于利益变革较大的硬骨头，滥用自由裁量权，绕着方案走。殊不知，法治改革的核心是建立规则之治，以自身利益为衡量标准，随意裁量选择性改革，恰恰是人治思维的表现，与规则之治相距甚远。
法治改革方案为什么搁浅
改革方案大多贯穿了法治的精髓，符合建设法治国家的基本规律，但改革方案执行中多次搁浅，绝不是个人因素导致，而是执行过程出现了制度性困境。若不深入分析背后的原因，将导致改革陷入疲惫，进入决策躁动执行休眠的境地。
一是少数改革方案急于求成，目标宏大与现实脱节。法治改革方案大多规划了理想蓝图，设计出美好愿景，渴望短期内实现法治，理论上这些方案都很正确甚至完美，却容易忽视改革规律和现实条件，导致方案出台后，目标宏大显得急于求成与现实脱节。如《人民法院五年改革纲要》提出“按照规范化、规模化的要求合理设置人民法庭”，这本是完善审判层级提高审判质量的重要举措，也是审判改革应该坚持的方向，能有效遏制法院随意设置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤销城市市辖区内的人民法庭”，则显得不切实际，从纲要下发到最终落实只有14个月，在如此短的时间内，难以合理安排法庭人员的工作，安抚其情绪并保持法院系统稳定，果不其然，此项改革缺乏可行性最终不了了之，时至今日不少市辖区仍然下辖人民法庭，如武汉市汉阳区法院下辖十里法庭和江堤法庭。
二是部分改革方案过于原则，欠缺具体的指导意见。中央站在全局的角度思考设计改革方案，方案必须较为宏观原则才能有效统领各地具体改革，这本无可厚非，也是中央设计改革方案难以避免的。但在当前的执行体制下，若方案不能提出明确指导意见，则地方改革将陷入无所适从无法可依的局面，要么事事请示中央贻误改革时机，要么随意自由裁量曲解改革本意，使改革陷入“一放就乱一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下发《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》希望能提高司法效率促进司法公正。理论上讲“繁简分流”是科学的案件审判制度，能集聚优秀的审判人员集中处理复杂案件，实现简案快审繁案精审的目标。《意见》提出的各项原则固然正确，但欠缺实际执行的具体细则，没有定义何为简单案件何为复杂案件，何种法官审理简单案件，审理复杂案件的法官能否提升待遇等。据了解，有的法院仍然简单采取随机方式，不论案件难易随意分配；有的法院因缺乏待遇激励机制，大部分法官都认为自身业务能力不强希望审理简单案件。因此，为保障改革方案顺利落实，现有制度模式下在提出原则性规范时，还需兼顾具体指导意见和实施办法。
三是某些改革方案政出多门，朝令夕改难持久推行。大型改革方案不是一家单位能独立完成的，需要不同机关协调配合，特别是法院和检察院需通力合作。如果不能精诚团结统一思想，即使方案勉强出台，后续执行中仍难免横生波折，甚至出现改革方案政出多门相互冲突的局面。如在检察机关参与行政公益诉讼改革中，检察院与法院对主体存在争议，检察院希望自身主导行政公益诉讼，明确检察机关为唯一的主体，法院则希望其他公益组织能分享一部分权，适当扩大主体范围。必须保证改革的连续性和稳定性，防止改革方案浅尝辄止朝令夕改，若经常出现后一项改革前一项方案确定的规则制度，将使改革方案的权威性荡然无存，导致在实际执行中虚与委蛇、敷衍了事。
四是改革压力叠加下移，基层疲于应对难以深入。法治改革主体众多内容广泛，改革渐成层层下压之势，方案制定主体包括中共中央，全国人大，最高人民法院，最高人民检察院等，方案内容既可以是国家层面司法改革，也可以是某一系统的局部改革，还可以是针对个案开启某项诉讼程序审判规则的改革等。当前，社会已经深深打上了改革烙印，事事想改革时时讲改革，不同部门可以就同一项制度从自身角度分别提出改革方案，以致方案层层传导压力叠加下移。执行者尤其是基层工作者，要花费不少时间研读学习各项改革方案，还须处理大量业务工作，真正用在落实改革上的时间极为有限。如基层法院审判人员，业务繁重审判压力大，频繁参观培训研讨学习占用较多时间精力，面对日常审判业务尚感力不从心，改革效果不尽如人意也就不难理解了。
五是基层人员执行力度不强，待遇激励机制不健全。当前囿于种种原因，基层司法人员素质还不高执行力不强，部分审判检察人员，学历层次不高，非法学科班出身，对法治改革缺乏深入理解。现有待遇激励机制不健全，难以跟上时代步伐，削减了基层落实改革的积极性，而社会各界对法治的殷切期望，无形之中增加了司法人员的工作强度和心理压力。一方面工作繁、责任重、压力大，另一方面却地位低、待遇薄、升迁难，一些骨干法官要求调离法院，办案一线的司法官素质总体而言达不到要求。这导致改革陷入恶性循环，社会对正义的期望越高，司法人员的压力越大，优秀司法人才越可能逃离基层司法机关，使基层司法人员素质下降执行力减弱，最终导致社会怀疑改革的意义。
六是注重改革方案决策宣传，惩戒和督导力度不足。改革难以摆脱重决策轻落实的顽疾，这与注重前期宣传引导，轻视后期惩戒督导有很大关系。方案出台后应立即通过官方媒体，在网站、报纸和期刊上大规模宣传报道，强化方案的重要性。但督导惩戒措施则凡善可陈，缺乏制度化规范化模式，习惯于年初布置改革方案，年终前往基层调研督导，中途无法判断执行进度是否达标执行措施是否合规等。年终督导大多以听汇报看材料等形式收场，蜻蜓点水式的浮在表面，没有沉下心来思索到底取得哪些成就。对落实改革先进单位评奖评优多方报道，然甚少听说哪家单位因落实改革不力被问责，须知，有奖有罚才能起到激励先进鞭策后进的效果。
完善执行制度，破解落实难的痼疾
找准病根还需开对药方，当下要汲取过往改革未能完全成功的经验教训，适时调整旧有改革模式，完善执行制度，以求逐步破解落实难的痼疾。
第一，中央统合改革共识，避免改革碎片化。如何根据法治的一般理论，遵循法治的基本规律，建构能解决中国问题的具有中国特色的司法体制与机制，是中央顶层设计和地方实践探索的关键。要彻底消除部门利益藩篱破解利益固化的困境，需树立法治改革是全局性改革的共识，统筹规划综合考量，防止各部门各地区自行其是恣意妄为，以致改革碎片化。司法权本就是属于中央的权力，由中央统一规划合情合理，各地方和部门需尊重中央在法治改革中的权威地位，抛弃地方保护和部门保护的传统思维，站在全国一盘棋的角度审慎对待法治改革。
第二，注重吸纳基层意见，提升方案科学性。制定方案时应尽可能吸纳利益相关者的意见建议，尤其是基层司法人员的建议，以往法治改革方案大多由中央或省级司法人员和专家学者共同研究拟定，导致方案过于理想化，对基层实际执行中可能存在的困难估计不足。如早在2004年《人民法院第二个五年改革纲要》提出要“建立法官员额比例并逐步落实”，员额制事关司法人员的切身利益，是司法人事管理制度的核心，牵涉面广利益纠葛复杂，在法院二五改革期间根本无力推动，直到十八届三中全会强调推动司法体制改革以来，才于2014年6月在6个省份开始员额制改革试点破冰。改革方案规定的落实时间通常较短，往往以三年或者五年为限甚至以一年为期，导致落实过程浮于表面、落实方法过于简单，存在许多遗留问题，影响改革目标的全面实现。今后制定改革方案必须充分吸纳基层意见，考虑改革执行的可操作性和现实条件，以一线法官检察官为本、面向基层、眼睛向下的司法改革实施方案，才能取得预期成效。
第三，完善责任追究机制，强化落实力度提升基层待遇。法治改革方案一般包含目标意义、方式方法、时间期限等内容，但欠缺责任追究条款，在无法追究执行者改革责任时，改革方案逐渐由强制性变成了建议性，失去对执行者的约束作用。法治改革的责任追究机制，是使这项制度发挥作用最有力的武器，若缺乏责任追究，改革方案的落实仅依赖于执行者的自觉和道德约束，须知，简单的以宣传教育督促检查来促进改革落实，不过是方案制定者的一厢情愿。同时，还必须正视基层司法人员工作压力大待遇低的现状，强化落实需要留得住人才并稳定人心，没有健全的待遇激励机制，难以吸引优秀的法治人才，在基层待遇普遍偏低、人才外流严重的今天，良好的待遇激励机制弥足珍贵。完善待遇机制还要打破吃大锅饭的传统，发挥多劳多得的激励效应，在普遍提升待遇的基础上凸显差别，才能激发基层司法人员的工作热情和动力。
第四，改善督导评价体系，既重视改革结果也重视过程。当前督导评价体系还停留在注重文字材料数据汇报上，这固然是督导评价的一种方法，但不应该将其视为唯一的工作方法，更不能让督导评价沦为形式，避免参观访问式的督导，应不拘泥形式时时督导综合评价。在方案落实中，深入基层督察贴近实际指导，妥善解决基层在实践中遇到的障碍及存在的困难，使督导成为下级反映情况上级解决问题的互动模式。另外，评价体系需精细化，注重改革过程和实际效果，充分考虑地区法治发展水平的差异，法治改革目标的实现较为漫长，中间会遇到各种障碍，基层落实改革方案就是法治逐步完善的过程。有些地方法治发展较为落后改革困难大，要取得突出成果更为不易，评价体系需综合考虑改革过程，不能简单以改革结果来认定改革成效。
从改革方案的提出，到执行落实，再到考核评价，是一个系统化的过程，三者同样重要不可偏离，要彻底纠正以往某些改革虎头蛇尾的弊端。妥善解决改革落实难的痼疾，需统一思想凝聚共识，将深化改革作为共同的奋斗目标，使大家心往一处想劲儿往一处使。
（作者为武汉大学法学院教授；武汉大学法学院博士研究生李雷对本文亦有贡献）
【参考文献】
①陈光中，龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》，2013年第4期。
②冀祥德，邓超：《司法改革“上海方案”价值评析》，《政法论丛》，2014年第6期。
关键词：司法改革；改革路径；整体推进
一、现行司法改革的病灶：整体性的缺失
伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今时代的强势话题。[1]不仅法学界对此给与前所未有的关注，就连广大民众在谈起司法改革时亦是津津乐道；不但最高司法机关纷纷出台了相应的改革方案[2]，据以指导各自系统内的改革，而且地方性的司法改革也是异常活跃，名目繁多、形式各异的改革举措频频登台亮相。其中虽然不乏真知灼见的改革举措，如国家统一司法考试制度、司法威仪、办案机制、机构设置、司法培训、庭审方式等改革都取得了积极的效果，但是透过如火如荼的司法改革，我国司法制度中长期存在的司法官员非职业化、司法行政化、司法地方化等诸多积弊依然冥顽不化，司法不公仍然层出不穷，司法腐败依旧“腐而不败”，作为司法改革的最大目标——司法独立依旧是“雾里看花”。
虽然，我们不能就此断言我国司法改革已经完全失败，但其微乎其微的实际成效已经是不争的残酷事实。究其原因主要在于我国司法改革的路径缺乏整体性。其主要表现有：（1）司法改革缺乏统一的组织机构进行统一的规划与领导，司法机关和立法机关、行政机关在司法改革方面存在脱节现象，导致两大司法机关只能在各自的权力范围之内进行力所能及的改革，这使得检法两家进行的所谓改革从一开始就缺乏制度创新品格；（2）审判改革与检察改革之间相互独立、各自为政，缺乏应有的协调、交流与沟通，导致检法之间内耗不断、冲突频频，这不仅浪费了有限的资源，而且无助于司法改革的整体进步；（3）司法改革采取由下而上的局部扩展方式，许多地方司法机关借口“改革无”、“恶法非法”、“法无明文规定皆自由”等，随意进行“良性违法”或者“恣意造法”式的改革，从而严重地破坏了法制与司法的统一；（4）已经出台的司法改革措施缺乏统一的部署，基本上保持一种“头痛医头、脚痛医脚”式的零敲碎打状态，这直接导致我国司法改革虽然耗费巨大人力、物力、财力资源但仍然进展缓慢。
纵观20世纪90年代中后期到21世纪初的司法改革，是在整体性缺失的情况下进行的一场盲目行动，依靠昂贵的代价换来的所谓改革成就极为有限。眼下，我们国家正在开足马力，利用经济全球化、加入WTO的绝佳时机全面建设社会主义小康生活，政治体制改革、经济体制改革也正值紧要关头，这为包括司法改革摆脱颈瓶状态、寻求根本性的突破提供了良好契机。为此，笔者主张重塑新世纪中国司法改革的路径，走整体推进之路。所谓司法改革的整体推进是指司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。“如果司法改革的整体性不能受到足够的重视，中国司法改革将难以取得成功，已经取得的成果还可能得而复失。”[3]相反，如果司法改革能够遵循整体推进原则，那么改革将会少走弯路，保证其持续健康地发展。[4]因此，整体推进是司法改革获得成功的必由之路。
二、司法改革整体推进的域外实践
20世纪80年代以来，世界各国掀起了一股司法改革的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同，但无不采取整体推进式的改革路径。下面仅以英国、日本、法国、德国、俄罗斯五国的司法改革为例加以说明。
早在1965年，英国议会就设立了法律委员会，该委员会是指导全国司法改革的专门机构，其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价，负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。[5]1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下，授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新研究。1981年，皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构，政府接受了这一建议，并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月，《刑事法》获国会通过。该法规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构，统一行使公诉权。1991年英国成立了旨在对刑事司法制度的改革问题进行全面研究的皇家刑事司法委员会（Royal Commission of Criminal Justice）。该委员会经过近三年的研究和调查，皇家委员会在1993年提交了一份研究报告，就英国刑事司法制度改革提出了353条建议。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。[6]2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划，特别是关于预防、处置犯罪行为的改革以及刑事司法制度的改革。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。[7]
1999年伊始日本政府宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日，日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。1997年7月，日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。2001年12月，政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2002年3月，政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。显然，从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。[8]《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。”[9]为了确保此次司法改革的整体推进体制，该《意见书》还要求：在内阁中完善强有力的推进体制，继续从国民的角度考虑，一体地集中进行推进；内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策，并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力；在财政方面采取特别措施。[10]
在法国，为了全面指导刑事司法制度改革，进行审查并提出修改意见，1988年专门设置了“刑事司法与人权委员会”这一全国性机构。1997年10月29日，法国新任司法部长伊丽莎白•；冀古夫人到任后才四个月，就发表了关于改革法国司法制度的宣言。这次改革是全方位的改革，涉及宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法、国际法等各方面的内容。其目的在于提高程序公正与诉讼效率。1998年8月26日，冀古夫人对其上任以来的工作做了一个总结，同时明确了她的工作方向，再次重申了她在1997年10月宣言中的改革纲领。从1998年4月15日到9月16日，司法部的部长会议一共公布了五个改革方案：（1）改革最高司法会议；（2）改革替代措施和提高刑事诉讼的效率；（3）加强刑事公诉和修改刑事诉讼法法典；（4）法律救济和协商解决纠纷的法律方案；（5）加强对无罪推定原则和被害人权利的保障等。目前，法国国民会议已通过了第1、第4和第5个改革方案。此后，司法部又公布了其他一些改革方案，如改革民事司法制度、商事司法制度和改革司法机构的等。[11]目前，法国的上述司法改革工作有的已经完成，有的仍在进行中。由此可见，法国进行司法改革的方法是先由司法部提出统一的改革方案，然后由国民议会以法律的形式对改革方案予以确定并逐步贯彻落实，这使法国的司法改革也具有整体性。
在德国，1998年10月27日施罗德新政府上台以来，雄心勃勃的对德国的司法制度进行120年来规模最大的整体性改革。改革的主要目的就是简化司法程序。其中就刑事司法领域而言，德国最近十年的司法改革主要涉及以下三个方面：（1）转变检察职能，简化诉讼程序。如1993年1月11日德国颁布的《减轻司法负担法》使检察机构在中止刑事诉讼程序的问题上取得了高度的自主性并且在相当大的程度上独立于其他的诉讼参与者：当违法行为的事实构成不足以导致最低的刑罚的提高时，如果行为的后果轻微，那么检察机构可直接做出中止诉讼程序的决定，而无须征得法院的同意。在德国，鉴于检察机构在选择不同程序时所处的战略性位置，几乎全部刑罚的判处都可以受到检察机构的影响。（2）加强对人权的保护。一是在1999年5月26日，联邦内阁接受了联邦司法部长的建议，通过了在刑事诉讼法中确定犯罪人和受害人间的赔偿制度。二是在1998年12月1日，专门的《证人保护法》开始生效，目的是帮助犯罪行为的受害人和保护受害人的证人。（3）增加刑罚种类，完善罪名体系。[12]
1991年苏联解体后，俄罗斯的社会经济、政治制度发生了翻天覆地的变化，与此相适应，俄罗斯联邦对已实行70多年的司法体制进行了一系列大规模的改革。1991年10月24日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过《俄罗斯司法改革构想》，正式拉开了俄罗斯司法改革的序幕。该《构想》是俄罗斯进行司法改革的纲领性文件，它以法律的形式决定了司法改革的总体方向。随着司法改革的逐步展开，1994年底，叶利钦总统决定成立俄罗斯总统司法改革委员会。这是一个咨询机构，由联邦法院和行政机关领导人、著名学者、法学家以及法学学术团体领导人组成。委员会在联邦、最高法院、最高仲裁法院、总检察院和律师协会等参加下开展工作，负责协调联邦部委和地方司法改革委员会实施《构想》方面的有关活动。委员会的建立既是俄罗斯推进和协调司法改革的迫切要求，同时也是俄罗斯司法改革逐步走向深入的标志。[13]
三、司法改革整体推进的基本法理
以整体推进的方式进行司法改革，不仅是总结国外司法改革经验的结果，而且其本身具有厚实的理论根基。
（一）改革内容的系统性需要采取整体推进式的改革路径
2001年11月，同志在党的十六大报告中第一次详细地对我国司法改革做出了全面部署。根据该报告，新世纪我国司法改革的具体内容包括七个方面：（1）按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制；（2）从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；（3）完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益；（4）切实解决执行难问题；（5）改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离；（6）加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败；（7）建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。因此，我们从这些内容不难看出，新世纪中国司法改革绝非司法系统内的一次局部调整，而是一次全面而系统的深层次变革，它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且要融入到政治体制改革的整体部署当中，与政治体制改革、经济体制改革相协调发展；它既涉及检察机关与审判机关之间的权力与资源再分配，也触动司法机关与立法机关、行政机关之间的权利与义务关系；它不仅需要司法体制内的因素进行自我完善，还有赖于司法体制外的环境得到优化。显然，单靠司法机关绝不可能达到上述目的。因为，一方面，司法机关具有天然的依附性[14]，根本不可能调动完成上述深层次改革所需要的政治、财政、人力等资源，另一方面，司法机关的任务是执行法律，它本身不具备上述改革所需要的立法权限。因此，为了完成上述改革的艰巨任务，并确保各个领域的改革之间达到统一、协调发展，司法改革的出路只能是由权威的机构按照统一规划通盘考虑，进行整体性的改革。否则，司法改革只能是死路一条。
（二）整体推进式的司法改革方式是维护法制统一的需要
近年来，也许受经济改革成功经验的启发，许多地方司法机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，认为“既然改革就应打破陈规，大胆地闯、大断地尝试”，奉“改革无”为颠簸不破的真理，并以此作为强大的精神动力纷纷炮制出各种各样标新立异的所谓改革举措。我们认为，自发地以敢闯、敢试的精神进行改革用在经济改革领域或许合适，但套在司法改革头上则未必对路。这是因为，“经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。‘凤阳小岗现象’不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。”[15]因此，司法改革不可能采取由下至上的局部扩展方式，而应当采取由上至下的整体推进模式。否则，将导致各个地方各行其是、各自为政的弊端，使“土政策”、“土办法”似的改革举措大行其道，其结果必然是法制的统一性遭到严重破坏。[16]
四、实现司法改革整体推进的基本途径
（一）建立国家司法改革委员会
为了保证司法改革的整体推进，世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构，如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚设立的法律改革委员会，叶利钦总统设立的俄联邦总统司法改革委员会等。对于我国司法改革的领导机构设置问题，学术界提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导全国的司法改革工作，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，由一名副委员长担任负责人，其办事机构由该两委委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。[17]
我们认为，上述三种方案虽然均有助于司法改革的整体推进，但都存在一定的不足。首先，中央政法委员会是党中央专门负责主管法律工作的部门，其地位决定了它难于处理好党与司法的关系。司法改革的最终目标是建立法治国家，而法治国家要求党政分离、司法独立，而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限，又回到了党政不分的局面。而且，由党领导仍然难以解决制度化的问题，因为它毕竟不是立法主题，缺乏将司法改革计划制度化的正当性。因此，中央政法委不适宜成为司法改革的机关。[18]其次，由于法律委员会和内务司法委员会本身就有各自的繁重任务，因此，如果让它们再额外承担司法改革这个艰巨、复杂的工作，它们肯定会力不从心，从而影响司法改革工作的质量。最后，第三种方案的缺陷在于其没有指出国家司法改革委员会的领导机构。我们认为，为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性，成立国家司法改革委员会是必要的和可行的，但该委员会宜由我国最高权力机关即全国人民代表大会来领导。[19]同时，还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定。
1、国家司法改革委员会的人员构成
国家司法改革委员会的成员应有以下几类人员组成：（1）法律界人士，如法官、检察官、警官、律师、法学专家等；（2）党务人员，如中央政法委、中共中央组织部、机构编制委员会的代表；（3）行政人员，如国家人事部、财政部、公安部和司法部的代表；（4）政协人员；（5）学术团体、协会团体的代表；（6）社会各个阶层的代表。
2、国家司法改革委员会的权限与任务
国家司法改革委员会的任务就是统一组织、领导和规划司法改革，制定全国司法改革的整体方案。待全国人大或全国人大常委会通过改革方案后，以有效的手段来协调各个机关之间的关系、矛盾、步调等，并监督司法改革的执行情况。其权限有：（1）审议有关司法改革的议案；（2）审议与司法改革有关的法律、司法解释等；（3）拟定或提出司法改革的方案；（4）获得独立的经费预算；（5）调查研究有关司法改革的问题时，任何机关、团体、组织或个人应予以配合；（6）监督司法改革的执行情况。
3、国家司法改革委员会的工作方式
国家司法改革委员会的工作方式主要有：（1）研讨会、座谈会，就司法改革的问题进行研讨；（2）调查研究、实证分析；（3）通过召开报告会、新闻会、记者招待会、听证会等方式听取社会各界的意见；（4）向社会公布邮政信箱，设立专门的网站，以便听取社会各界的意见；（5）开展国际交流。
4、国家司法改革委员会的工作期限
鉴于司法改革的艰巨性、复杂性，国家司法改革委会可以成为一个常设机构，除非它已经完成赋予它的所有使命。
（二）制定《司法改革实施法》
为了保障包括司法改革能够整体推进，我们建议由全国人民代表大会制定《司法改革实施法》。《司法改革实施法》的具体内容可由国家司法改革委员会组织拟定，并提交全国人大审议批准。《司法改革实施法》的内容至少应当包括：（1）司法改革的必要性与可行性；（2）司法改革的指导思想与改革原则；（3）司法改革的远期、中期、近期目标与改革的步骤；（4）司法改革的具体内容与改革的方式、方法；（5）司法改革的具体措施；（6）司法改革的组织领导；（7）司法改革的保障措施。
（三）修改相关法律
真正意义上的司法改革必然要突破现行的法律体系，因此，应当在制定《司法改革实施法》的同时，对宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、三大诉讼法等相关法律进行全面认真的修改。同时，要对于《司法改革实施法》相冲突的司法解释、行政规章、地方性法规等进行彻底的清除或修改。
值得一提的是，肯定整体推进式的司法改革，并不意味着绝对排斥局部的先期试验。因为司法改革毕竟不像自然科学那样，能够经由实验和计算实现精确地预测到将会带来的结果，正是改革的这种难以预测性使得试点在具体改革措施的推行中变得极为必要。[20]我国本来就地大物博、人口众多，各个地区的经济、文化等发展极不平衡，虽然制定普适性的规则比较轻松，但实行起来却未必容易。此外，司法改革采取试点的方式具有如下好处：一是可以使国家司法改革委员会评估改革的成本和执行改革所需要的时间，发现进一步改革的主要障碍；二是能为更大系统的改革提供范例，在全面的改革实施之前，其效率和效益受到检验和评价；三是降低改革失败的风险，节制改革的成本。[21]不过，为了避免出现法制混乱的局面，试点必须符合下列条件：一是试点的具体方案，必须由国家司法改革委员会来确定，并将试点情况纳入全国司法改革的整体规划之中；二是试点的单位必须由国家司法改革委员会来指定，并且遵循少而精（具有代表性）的原则；三是试点单位要接受国家司法改革委员会的指导与监督，并不定期向国家司法改革委员会报告试验的情况；四是如果国家司法改革委员会认为实验已经达到预期目的，则应责令试点单位停止试验；五是国家司法改革委员会选定试验的内容时要谨慎，不能动辄就搞试验。
「注释
[1] 第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出：“推进司法改革，完善司法体制，健全侦查、检察、审判、执行等制度，强化司法保障和法律监督，支持依法独立行使审判权和检察权。依法办案，犯罪地方保护主义，严格执法，公正司法。”2001年11月同志在党的十六大报告中也从七个方面第一次详细地对我国司法改革做出了全面部署。由此可见，司法改革已经成为党和国家的一项极为重要的紧迫任务。这也难怪司法改革成为社会各界倍受关注的热门话题。
[2] 如最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》、《关于加强人民法院基层建设的若干意见》，最高人民检察院公布的《检察工作五年发展规划》、《检查改革三年实施意见》、《人民检察院基层建设纲要》等。
[3] 卓泽渊教授语。参见谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第260-261页。
[4] 例如，我国新世纪之初进行的国家统一司法考试改革之所以能够获得巨大成功并受到社会各界的一致赞扬，就在于它是由最高权力机关立法确认并由最高司法行政机关统一组织实施的一项整体性改革。
[5] 下文将重点介绍英国刑事司法改革情况，对于民事司法改革情况，请读者参考徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》第二部分，中国政法大学出版社2002年版。
[6] 刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第68-98页。
[7] 最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《所有人的正义——英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年版，第1-12页。
[8] 丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第79-210页。
[9] 丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第91页。
[10] 丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第189-191页。
[11] 刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第1-48页。
[12] 刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第49-67页。
[13] 刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第144-155页。
[14] 司法机关的依附性是指在现行国家体制下，司法机关赖以运行的全部资源即人、财、物均来源于司法体制以外。
[15] 顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第14页。
[16] 据法网天坛法律写作社区一位网友的统计（参见 ，2003年1月8日），仅2002年，全国基层司法机关出台的所谓改革就达二百余例。如果再加上一些“统计黑数”，恐怕各地司法机关进行的地方性改革远远超过上述数字。这些缺乏整体推进的地方性改革的最大弊端就是导致各个地方司法机关的执法标准不统一，从而严重破坏法制司法的统一性。
[17] 谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000版，第58页。其中的第三种方案，在第九届全国人民代表大会第五次会议上，已有部分代表为此提出了议案，引起了社会的广泛关注。参见中国新浪网，2002年3月14日。据悉，目前国家正在酝酿司法改革的整体推进方案。参见《南方周末》，2003年8月14日。
[18] 钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日。
[19] 根据《宪法》第70条的规定，该委员会向其他委员会一样，在全国人民代表大会闭会期间，要受全国人民代表大会常务委员会的领导。
司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。
中共中央政治局3月24日下午就深化司法体制改革、保证司法公正进行第二十一次集体学习。中共中央总书记在主持学习时强调,深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。公正司法事关人民切身利益,事关社会公平正义,事关全面推进依法治国。要坚持司法体制改革的正确政治方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持问题导向、勇于攻坚克难,坚定信心,凝聚共识,锐意进取,破解难题,坚定不移深化司法体制改革,不断促进社会公平正义。
在主持学习时发表了讲话。他指出,我国司法制度是党领导人民在长期实践中建立和发展起来的,总体上与我国国情和我国社会主义制度是适应的。同时,由于多种因素影响,司法活动中也存在一些司法不公、冤假错案、司法腐败以及金钱案、权力案、人情案等问题。这些问题如果不抓紧解决,就会严重影响全面依法治国进程,严重影响社会公平正义。党的十八大以来,党中央对司法体制改革高度重视,紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,紧紧围绕维护社会公平正义,抓紧落实有关改革举措,取得了重要进展。
强调,司法制度是上层建筑的重要组成部分,我们推进司法体制改革,是社会主义司法制度自我完善和发展,走的是中国特色社会主义法治道路。党的领导是社会主义法治的根本保证,坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。深化司法体制改革,完善司法管理体制和司法权力运行机制,必须在党的统一领导下进行,坚持和完善我国社会主义司法制度。要把党总揽全局、协调各方,同审判机关和检察机关依法履行职能、开展工作统一起来。
指出,司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命。深化司法体制改革,要广泛听取人民群众意见,深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么,把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。
强调,要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。法官、检察官要有审案判案的权力,也要加强对他们的监督制约,把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位,保证法官、检察官做到“以至公无私之心,行正大光明之事”,把司法权关进制度的笼子,让公平正义的阳光照进人民心田,让老百姓看到实实在在的改革成效。
指出,司法体制改革必须同我国根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应,保持我们自己的特色和优势。我们要借鉴国外法治有益成果,但不能照搬照抄国外司法制度。完善司法制度、深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。司法体制改革事关全局,要加强顶层设计,自上而下有序推进。要坚持从实际出发,结合不同地区、不同层级司法机关实际情况积极实践,推动制度创新。
关键词：司法改革；改革路径；整体推进
一、现行司法改革的病灶：整体性的缺失
伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是江泽民同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今的强势话题。[1]不仅法学界对此给与前所未有的关注，就连广大民众在谈起司法改革时亦是津津乐道；不但最高司法机关纷纷出台了相应的改革方案[2]，据以指导各自系统内的改革，而且地方性的司法改革也是异常活跃，名目繁多、形式各异的改革举措频频登台亮相。其中虽然不乏真知灼见的改革举措，如国家统一司法制度、司法威仪、办案机制、机构设置、司法培训、庭审方式等改革都取得了积极的效果，但是透过如火如荼的司法改革，我国司法制度中长期存在的司法官员非职业化、司法行政化、司法地方化等诸多积弊依然冥顽不化，司法不公仍然层出不穷，司法腐败依旧“腐而不败”，作为司法改革的最大目标——司法独立依旧是“雾里看花”。
虽然，我们不能就此断言我国司法改革已经完全失败，但其微乎其微的实际成效已经是不争的残酷事实。究其原因主要在于我国司法改革的路径缺乏整体性。其主要表现有：（1）司法改革缺乏统一的组织机构进行统一的规划与领导，司法机关和立法机关、行政机关在司法改革方面存在脱节现象，导致两大司法机关只能在各自的权力范围之内进行力所能及的改革，这使得检法两家进行的所谓改革从一开始就缺乏制度创新品格；（2）审判改革与检察改革之间相互独立、各自为政，缺乏应有的协调、交流与沟通，导致检法之间内耗不断、冲突频频，这不仅浪费了有限的资源，而且无助于司法改革的整体进步；（3）司法改革采取由下而上的局部扩展方式，许多地方司法机关借口“改革无禁区”、“恶法非法”、“法无明文规定皆自由”等，随意进行“良性违法”或者“恣意造法”式的改革，从而严重地破坏了法制与司法的统一；（4）已经出台的司法改革措施缺乏统一的部署，基本上保持一种“头痛医头、脚痛医脚”式的零敲碎打状态，这直接导致我国司法改革虽然耗费巨大人力、物力、财力资源但仍然进展缓慢。
纵观20世纪90年代中后期到21世纪初的司法改革，是在整体性缺失的情况下进行的一场盲目行动，依靠昂贵的代价换来的所谓改革成就极为有限。眼下，我们国家正在开足马力，利用全球化、加入WTO的绝佳时机全面建设主义小康生活，体制改革、经济体制改革也正值紧要关头，这为包括司法改革摆脱颈瓶状态、寻求根本性的突破提供了良好契机。为此，笔者主张重塑新世纪中国司法改革的路径，走整体推进之路。所谓司法改革的整体推进是指司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。“如果司法改革的整体性不能受到足够的重视，中国司法改革将难以取得成功，已经取得的成果还可能得而复失。”[3]相反，如果司法改革能够遵循整体推进原则，那么改革将会少走弯路，保证其持续健康地。[4]因此，整体推进是司法改革获得成功的必由之路。
二、司法改革整体推进的域外实践
20世纪80年代以来，世界各国掀起了一股司法改革的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同，但无不采取整体推进式的改革路径。下面仅以英国、日本、法国、德国、俄罗斯五国的司法改革为例加以说明。
早在1965年，英国议会就设立了委员会，该委员会是指导全国司法改革的专门机构，其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价，负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。[5]1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下，授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新。1981年，皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构，政府接受了这一建议，并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月，《刑事起诉法》获国会通过。该法规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构，统一行使公诉权。1991年英国成立了旨在对刑事司法制度的改革进行全面研究的皇家刑事司法委员会（Royal Commission of Criminal Justice）。该委员会经过近三年的研究和调查，皇家委员会在1993年提交了一份研究报告，就英国刑事司法制度改革提出了353条建议。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。[6]2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划，特别是关于预防、处置犯罪行为的改革以及刑事司法制度的改革。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。[7]
1999年伊始日本政府宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日，日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。1997年7月，日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。2001年12月，政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2002年3月，政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。显然，从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。[8]《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。”[9]为了确保此次司法改革的整体推进体制，该《意见书》还要求：在内阁中完善强有力的推进体制，继续从国民的角度考虑，一体地集中进行推进；内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策，并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力；在财政方面采取特别措施。[10]
在法国，为了全面指导刑事司法制度改革，进行审查并提出修改意见，1988年专门设置了“刑事司法与人权委员会”这一全国性机构。1997年10月29日，法国新任司法部长伊丽莎白•；冀古夫人到任后才四个月，就发表了关于改革法国司法制度的宣言。这次改革是全方位的改革，涉及宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法、国际法等各方面的内容。其目的在于提高程序公正与诉讼效率。1998年8月26日，冀古夫人对其上任以来的工作做了一个，同时明确了她的工作方向，再次重申了她在1997年10月宣言中的改革纲领。从1998年4月15日到9月16日，司法部的部长会议一共公布了五个改革方案：（1）改革最高司法会议；（2）改革起诉替代措施和提高刑事诉讼的效率；（3）加强刑事公诉和修改刑事诉讼法法典；（4）法律救济和协商解决纠纷的法律方案；（5）加强对无罪推定原则和被害人权利的保障等。目前，法国国民会议已通过了第1、第4和第5个改革方案。此后，司法部又公布了其他一些改革方案，如改革民事司法制度、商事司法制度和改革司法机构的等。[11]目前，法国的上述司法改革工作有的已经完成，有的仍在进行中。由此可见，法国进行司法改革的是先由司法部提出统一的改革方案，然后由国民议会以法律的形式对改革方案予以确定并逐步贯彻落实，这使法国的司法改革也具有整体性。
一、法、司法与司法公正
何谓法?中西方对此有不同的理解，在我国古代，法起于兵，源于刑，其实质是统治阶级实行统治的工具。在西方文明的源头古希腊，法(jus)的基本含义包含了公平、正义、权利，其实质是保障人权，实现社会公平正义。罗马法学家塞尔苏斯的著名定义：“法乃善与正义之科学。”一般说来，法律的追求具有双重目标，即公正价值与秩序价值。两种价值都至关重要，但亦有主次之分——现代法治精神要求公正取得先于秩序的优越地位。上述价值以及价值关系体现于司法过程中，当两者有所冲突时，理性的选择应当是公正。法的本质存在于它的实际运行之中即司法机关解决各种社会争端的活动中，而这种活动便是司法。
司法公正就是指司法机关通过运用法律解决各种争端以实现社会公正的价值取向或者价值状态。众所周知，法院是权利救济的最后堡垒。然而，一旦偏离司法公正，这种堡垒不过是一堆废墟而已。因此，法官的天职就是实现正义，正如西方法谚所云：“实现公正，哪管它天塌下来。”2007年3月16日上午11时，国务院总理应大会新闻发言人的邀请，在人民大会堂三楼大厅与采访十届全国人大五次会议的中外记者见面并回答记者的提问。温总理说：社会主义由不成熟到成熟，由不完善到完善，由不发达到比较发达，还需要一个很长的过程。在这个阶段当中，我们要实现两大任务，推进两大改革。两大任务就是：一是集中精力发展社会生产力；二是推进社会的公平与正义，特别是让正义成为社会主义制度的首要价值。两大改革：一是推进以市场化为目标的经济体制改革；一是以发展民主政治为目标的政治体制改革。美国著名思想家罗尔斯在《正义论》开篇第一章道：正义是社会制度的首要价值。_引古罗马著名的哲学家奥古斯丁曾言：国家一旦没有了正义，就沦落为一个巨大的匪帮。f61
二、维稳体制下的司法改革困境
长期以来，维稳司法理念指导着法院的审判工作。2008年7月中旬，法律学者贺卫方接受《经济观察报》采访，记者发表了以《不走回头路》为题的访谈录，由此揭开了一场司法的“四化”辩论，即有关司法改革方向的所谓“专业化、精英化、民主化、大众化”的争论。(7I
1、河南省高院张立勇院长新政
2009年2月18日《南方周末》刊文《不按法理出牌的高院院长》一文，由此引发了对张立勇院长新政的讨论。(北京大学教授贺卫方撰文《司法改革必须按法理出牌》予以回应，北京知名学者秋风亦写就《法官就应该高高在上》等文予以质疑。河南省高院院长张立勇推行的新政，究竟是将司法推上正路还是引向歧途呢?自肖扬卸任王胜俊上任最高法院院长后，包括法院在内的司法改革出现另一番景象，“三个至上”成为司法改革的指导思想。对中央高层来说，此番张立勇院长的新政，为法院推行“三个至上”，摆脱司法困境提供了极佳的例证。若张立勇院长的新政，能成为法院改革模式，并推广全国，司法改革的道路必将出现重大转向。
从张立勇院长的工作经历来看，2008年1月，他走马上任河南省高院院长一职，“这个半辈子从事党政工作、当过市长和市委书记的共产党人，从未想到自己会成为一名法官。”因此，长期从事党政工作的张立勇院长，善于捕捉“三个至上”之下的政治机遇，懂得如何赢得了政治上的正确性。这也许正是张立勇院长底气十足、从容不迫地推行新政的理由之所在。就张立勇院长的个人仕途而言，政治上正确乃至关重要，但作为法院院长，其职责要求他必须从审判权的特点出发，认真思考法院之所以成为法院的理由，而不能仅依据自己长期从事党政工作所形成的惯性和经验，去推动法院的改革。河南省高院的新政包括以下举措：要求法官“放下法槌、脱下法袍”，“深人群众”，从“居中裁判者”转变成“法律服务者”，变得很“家常”；将司法改革的目标定为化解矛盾，维护稳定，把2009年定为河南法院的“调解年”，开展“争创无赴京上访法院”活动；加强对下级法院的监督，不能流于形式，监督指导往往要具体到个案。依据孙笑侠教授的观点，张立勇院长新政将会使河南省的法院更趋于行政化，将会使河南省的法官们更似行政官员。其实，张立勇院长的新政举措无不是针对目前社会存在的问题，无不是想使司法摆脱目前的困境。然而，在无法从国家权力架构层面去推动司法改革的情况下，张立勇院长基于个人工作经历，他只能推出如上举措。事实上，中国的司法改革已到了非得通过总体改革予以推进的时候了。因此，张立勇院长的新政其实解决不了目前社会存在问题，也不可能使司法摆脱目前的困境。
2、各界对当下法院改革的评价
(1)法学界评价
中国政法大学教授蔡定剑(已故)指出：“司法正规化”逐渐淡化，转而强调“调解为主”；法官专业化的追求，逐渐被“法官大众化”的呼声替代；以前强调法院审判“依法律”，现在则提出要“依民意”。清华大学法学院教授许章润说：“我有一个担忧，法院正在成为‘清道夫’，不仅要担负正常的司法审判工作，还要担负维稳职责。比如说北京奥运期间，法院就会派人去值班。还有涉法、涉诉案件，最后也要由法院去处理。”西南政法大学司法研究中心2010年2月1日的《中国司法改革年度报(2009)》。该《报告》由西南政法大学法学院教授徐昕主持，西南政法大学司法研究中心37名博士、硕士参加。徐听说：“他希望通过这个报告给大家打打气，司法改革趋缓，却依然在前行；尽管有反复和不足，但朝向法治和司法现代化，却是大势所趋。”徐昕说，如果用一句话概括此报告的结论就是：“司法改革迈向了决定大方向的十字路口。””州
(2)两会部分代表委员评价
《南方周末》在2011年两会期问对40名全国人大代表、政协委员进行随机问卷调查，随机选取了甘肃、重庆、浙江、辽宁、湖北、江西、山东、北京、内蒙古及香港的代表委员，共收回有效问卷40份。调查结果显示，在重大的司法体制问题上，受访者改革意向基本一致，认为司法职业化改革必须加速。全部受访者赞成法院、检察院经费由中央财政统一支出，两院人、财、物不受地方行政控制，实行垂直管理。其中，半数以上的人认为这个改革应尽快实现，另外一部分人虽然表示赞同，但承认有现实难度。另外9成以上的人认为法院、法院院长应该从具有法律资质、从事法律工作的人员，比如学者和律师中公开选拔；同样9成以上的人赞成为保证司法权威与公正，提高法官与检察官待遇。40位受访者中，6成的人认为目前司法缺乏公信力，而其中40％的原因被归结为行政及行政外权力干预审判，还有40％的人认为司法人员腐败是造成缺乏公信力的主要原因。[1(
三、司法改革展望
目前司法改革徘徊不前，甚至出现回潮之势，其根本原因在于国家主导成了国家垄断，民间力量无法参与其中，国家与民间难以形成良性互动。近年来的实践证明，在没有民间力量参与、缺乏必要制衡的情况下，司法改革必然沦为部门利益之争，同时，以国家为本位的司法改革，必然出现极端政治化的趋势，司法改革举措虽不断，司法却离正义越远。依据人民原则，司法改革不能没有民间力量的参与。从它国或地区司法改革的经验来看，民间参与是司法改革得以成功的重要保障。例如，日本在司法改革中，将司法改革委员会的每一次研讨活动公开，欢迎民众参与旁听并发表意见，对每一次会议形成的书面文件，通过网站和新闻媒体对外公布，广泛征求意见。这些来自民间的力量，极大地推动了司法改革。观察中国30多年的改革历程，大凡经济改革所取得的成就莫不得益于民间力量的积极参与，这一成功经验同样适用于司法改革。现提出如下建议，与同仁探讨。
(一)由人大牵头，以法院为龙头，凝聚社会各阶层力量，推进司法改革
1、由全国人大牵头，尽快成立以法律人为主(包括社会各个阶层人员)组成的司法改革委员会，提出全面详尽的司法改革方案并经全国人民代表大会表决通过，结束司法改革举步不前的现状，打破司法改革各自为政的格局。
2、改变目前法院人事和财政受制于地方党政部门的管理体制，严禁党政部门直接干预个案审理，确保法院和法官的独立地位，彻底改变行政权高于司法权的现状，突出法院作为社会公平正义最后一道防线的作用，使法院不再是配合地方党政官员追求政绩的一个部门，而是向社会输送正义的场所。
(二)以重大影响性案件为契机，国家与民间实现良性互动，共同推动司法改革
1、让全民都能参与司法体制改革，强调律师、法学研究人员等法律人在其中的主导作用，逐步形成理性探讨司法改革的制度空间，促进司法改革的公开透明。
2、鉴于目前全国有重大社会影响被广泛关注的个案不断出现，比如聂树斌案、许霆案、杨佳案等，其案件价值超越案件当事人，能够对司法完善和人们的法律观念转变产生较大作用，全国人大常委会应尽快就有影响性的个案组织特定问题调查委员会，借助有影响性的个案发现其中的制度价值，推动司法改革。
3、律师、法学研究人员等法律人不仅应关注个案正义，更应以个案为契机推动制度变迁，在法律的框架内发起一场法律人运动，与国家形成良性互动，凝聚朝野共识，共同推动司法改革。
4、以国家名义有条件宽恕冤案的责任人员(多数冤案的责任人员也是现行司法体制的受害者)，在全国人大表决通过的司法改革方案中，明确宽恕的时间界限，为司法改革推进减少人为障碍，避免体制内外引发尖锐的矛盾冲突，促使体制内外良性互动而非走向对抗。
(三)为避免佘祥林式的冤案发生，全国人大应积极回应民间诉求，促进司法改革
关键词：死刑；司法改革；死刑政策；适用范围
中图分类号：D924.12 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）02-0093-07
作者简介：赵秉志，北京师范大学刑事法律科学研究院院长、教授、博士生导师；袁彬，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师 （北京 100875）
自最高人民法院2005年决定收回死刑案件核准权、2006年《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》并于2007年1月1日起统一收回死刑案件核准权，我国死刑制度走过了十年的司法改革历程。这一改革是我国最高决策层针对此前我国死刑立法规定过宽、死刑司法适用过泛的反思和改进。十年来，我国死刑司法改革取得了显著成效，与我国死刑立法改革形成了积极的良性互动，推动了《刑法修正案（八）》、《刑法修正案（九）》的死刑立法改革。如今，我国死刑司法改革正逐步进入改革的攻坚期，死刑改革的重点难点问题进一步集中，这需要死刑理论研究和立法、司法实务凝聚更大的勇气、智慧，积极寻找有效的解决方案。在此背景下，回顾死刑司法改革的十年发展，总结我国死刑司法改革的成绩，积极发现其不足并进一步探索推动死刑司法改革深入的策略和方法，具有重要意义。
一、我国死刑司法改革的主要进展
过去十年来，我国死刑司法改革可谓力度空前，举措有力，在深入探索和研究死刑改革实践问题的基础上，出台了系列具有重要指导意义的司法文件。其中，仅最高人民法院单独或者联合其他司法机关就出台了10余个死刑司法改革的专门文件，对死刑案件的审判和执行工作进行了科学规范，如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》（2010年）。同时，最高人民法院还单独或者联合有关司法机关出台了20余个包含死刑司法改革内容的综合文件，如最高人民法院《全国法院犯罪审判工作座谈会纪要》（2015年），最高人民法院《关于财产刑执行问题的若干规定》（2010年），最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年）等。通过出台并严格实施这些规范性司法文件，我国司法实践强化了死刑案件适用的实体标准和程序标准，死刑案件的审理质量得到了大幅度的提升。总体而言，过去十年来，我国死刑司法改革在强化死刑案件质量的基础上，主要加强了以下四个方面的工作，并取得了积极进展：
（一）严格控制死刑适用政策的积极贯彻
严格控制死刑适用是过去十年间我国死刑司法改革的基本政策。2007 年最高人民法院《关于进一步加强刑事审判工作的决定》第45条提出“保留死刑，严格控制死刑”的刑事政策。2010年最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第29条则进一步提出要严格执行“保留死刑，严格控制和慎重适用死刑”的政策。“严格控制和慎重适用死刑”要求司法工作者在审理案件过程中综合考虑犯罪性质、犯罪情节、犯罪结果及犯罪分子的人身危险性等因素，尽量少用死刑，在死刑作为选择刑种之一出现时，慎用死刑，同时严格适用非法证据排除规则和执行死刑复核程序。1在实践中，我国严格控制死刑适用的司法政策得到了较好的贯彻和体现，死刑案件的审理质量得到了大幅提升，死刑适用的数量则得到了有效控制。
（二）死刑适用范围的严格控制
过去十年间，我国最高司法机关在立法严格控制死刑的基础上，基于严格控制和慎重适用死刑的刑事政策，对死刑适用的范围作了进一步的限制。这主要体现在以下三个方面：
第一，严格掌握死刑适用的条件。我国1997年《刑法》第48条将死刑适用的条件规定为“罪行极其严重”。有观点认为，“罪行极其严重”应当理解为犯罪性质和犯罪情节极其严重，而且犯罪分子的主观恶性也极其严重。2但也有关观点认为，“罪行极其严重”只应理解为犯罪性质和犯罪情节极其严重，而不包括犯罪分子的主观恶性极其严重，认为“罪行极其严重”的词意就是犯罪行为造成的社会危害达到了最高程度的严重性。3最高人民法院从严格限制死刑适用的角度，对“罪行极其严重”作了较此更为严格的把握，不仅要求行为的社会危害性和行为人的主观恶性极其严重，而且要求行为人的人身危害性极其严重。2015年最高人民法院的《全国法院犯罪审判工作座谈会纪要》明确规定：“应当全面、准确贯彻宽严相济刑事政策，体现区别对待，做到罚当其罪，量刑时综合考虑数量、犯罪性质、情节、危害后果、被告人的主观恶性、人身危险性及当地的禁毒形势等因素，严格审慎地决定死刑适用，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子。”该规定明确将“人身危险性”等因素纳入死刑适用的条件范围，有利于严格限制死刑的适用。
第二，严格控制死刑适用的罪种范围。我国1997年《刑法》规定了68种死刑罪名，经《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（九）》纱纬晒婺3膳量的削减，目前仍有46种死刑罪名，涉及的罪种既有暴力犯罪，也有非暴力犯罪。2010年最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第7条规定：“对于危害国家安全犯罪、恐怖组织犯罪、组织犯罪、黑社会性质组织犯罪、恶势力犯罪、故意危害公共安全犯罪等严重危害国家政权稳固和社会治安的犯罪，故意杀人、故意伤害致人死亡、、绑架、拐卖妇女儿童、抢劫、重大抢夺、重大盗窃等严重暴力犯罪和严重影响人民群众安全感的犯罪，走私、贩卖、运输、制造等毒害人民健康的犯罪，要作为严惩的重点，依法从重处罚。尤其对于极端仇视国家和社会，以不特定人为侵害对象，所犯罪行特别严重的犯罪分子，该重判的要坚决依法重判，该判处死刑的要坚决依法判处死刑。”据学者对某省的统计，当地最主要的死刑案件类型为故意杀人和抢劫，分别占80. 64%和14. 71 %；其余4.65%的案件中，绑架案件占1.29%，走私贩运制造案件占0. 90 %，故意伤害和案件各占0. 65 %，其他非暴力经济案件仅占0. 91 %。由此可见，严重暴力类犯罪占到了死刑案件的98. 19%之多。1相比之下，其他犯罪适用死刑的情况就较为少见，很多犯罪虽然在立法上规定有死刑，但长期备而不用、备而少用，体现了死刑司法对死刑适用罪种范围的严格控制。
第三，严格限制死刑适用的对象范围。我国刑法典禁止对犯罪时不满18周岁的未成年人和审判时怀孕的妇女适用死刑，同时《刑法修正案（八）》又原则上禁止对审判时年满75周岁的老人适用死刑（但以特别残忍的手段致人死亡的除外），死刑适用的对象范围从立法上得到了进一步限缩。我国司法机关对老年人等特殊群体犯罪的从宽制度由来已久且得到了长期的坚持。在《刑法修正案（八）》对审判时年满75周岁的人的死刑适用作限制性规定之前，我国司法实践中基本没有对审判时年满75周岁的人适用死刑的案例。我国司法实践中对新生儿母亲、精神障碍人、残疾人等特殊群体犯罪之处理都体现了从宽处罚，基本没有看到对这些特殊群体适用死刑的判决。
（三）死刑适用程序改革的不断加强
实体正义与程序正义是司法公正不可或缺的两个方面。既往十年来，我国十分注重死刑司法的程序改革，并主要体现在以下四个方面：
第一，严格了死刑案件的审理程序。例如，2006年最高人民法院、最高人民检察院了《关于死刑第二审案件开庭审理若干问题的规定（试行）》，要求死刑案件二审必须采取开庭审理的方式。在此基础上，最高人民法院还通过司法解释的方式，对死刑案件被告人上诉问题作了多方面有利于查明案件事实和正确适用法律的解释。目前来看，我国死刑案件的审理程序较之其他刑事案件都要严格，目的是为了最大限度地查明案件事实、准确适用法律，保证死刑案件的审理质量。
第二，严格了死刑案件的证据标准。例如，2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》，对死刑案件的证据采信和证明标准都提出了较一般案件更高的要求，明确提出“根据证据认定案件事实的过程符合逻辑和经验规则，由证据得出的结论为唯一结论”；同时出台了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，这有助于提升死刑案件的审判质量。
第三，严格了死刑的执行程序。例如，2008年最高人民法院了《关于适用停止执行死刑程序有关问题的规定》，对停止执行死刑的条件和程序作了十分明确、细致、严格的规定，明确规定了四种暂停执行的情形，即发现罪犯可能有其他犯罪的；共同犯罪的其他犯罪嫌疑人归案，可能影响罪犯量刑的；共同犯罪的其他罪犯被暂停或者停止执行死刑，可能影响罪犯量刑的；判决可能有其他错误的。这有助于减少死刑执行的错误。
第四，严格保障死刑案件的律师参与权。最高人民法院先后出台了多个专门针对死刑案件听取辩护律师意见的规定，包括2014年最高人民法院《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》，2008年最高人民法院、司法部《关于充分保障律师依法履行辩护职责确保死刑案件办理质量的若干规定》等。其中明确规定“辩护律师要求当面反映意见的，案件承办法官应当及时安排。”这有利于强化律师对死刑案件审理的参与，提升死刑案件的审判质量。
（四）死刑适用数量的严格控制
加强死刑适用的数量控制是死刑核准权统一收归最高人民法院行使的重要考虑因素。根据最高人民法院的工作报告，自2007年1月1日将死刑案件的核准权统一收归最高人民法院行使以来，死刑案件的质量得到了较好的保证，死刑适用的数量也得到了有效控制。截至2014年，和2007年以前相比，全国（每年）的（死刑）数字减少可能超过三分之一，有些地方（减少了）将近一半。2死刑适用数量的下降是我国死刑司法改革取得重大成效的重要体现。
十年前，最高人民法院决定收回死刑案件核准权时曾提出，收回死刑案件核准权要达到的目标是：统一死刑案件的适用标准，提高死刑案件的审判质量，减少死刑案件的数量。十年后回头看，可以说，最高人民法院收回死刑案件核准权要达到的三个目标都达到了，或者至少可以说基本上达到了。这是死刑司法改革的巨大成就。
二、我国死刑司法改革的理性反思
过去十年间，我国在死刑司法改革方面开展了大量工作，并在严格控制死刑适用方面取得了巨大的成绩。不过，与联合国有关人权公约的要求和国际社会全面废止死刑的趋势相比，我国死刑司法改革仍然有很长的路要走。这主要体现在以下三个方面：
（一）死刑司法政策的科学化问题
死刑司法政策的科学化是死刑司法科学、人道的基础和死刑司法改革目标实现的重要保障。如前所述，当前我国最高司法机关对我国死刑政策采取的表述是“保留死刑，严格控制和慎重适用死刑”。客观地说，该死刑政策的表述在当前背景下无疑具有相当的合理性，但从我国死刑改革发展目标上看，却也只能说大体符合当前我国死刑立法和司法的实际，较为保守，不能满足我国死刑改革的需要。从内涵上，该政策表述存在两个方面的不足：一是该政策表述没有包含“减少”死刑适用的内容（即“少杀”之意）。从词义上看，“严格控制和慎重适用死刑”并不必然包括减少死刑适用的内涵。因为“减少”是和过去相比要有数量上的下降，而“严格控制和慎重适用”强调的是死刑适用的严格和慎重，并不必然包含数量的减少。换言之，在“严格控制和慎重适用”的政策指导下，死刑适用的数量可以维持在原有水平，但在明确“减少死刑”的政策指导下，死刑适用的数量应当呈下降趋势。二是该政策表述没有包含“废止死刑”的内容。从死刑发展的国际潮流和趋势上看，废止死刑是国际社会的共同目标。将“废止死刑”的内容纳入死刑政策，无疑有助于推动我国现阶段的死刑适用控制。相反，不明确废止死刑的目标，我国的死刑立法和司法改革都将出现畏首畏尾、甚至反复的可能，进而将影响死刑司法改革的深入。
（二）死刑适用控制的程度问题
论文关键词 改革历程 制度与缺陷 改革措施
行政化在司法管理中的弊端，随着审判方式改革和司法程序改革不断深化而不断表露出来，并成为制约司法改革进一步深化的重要瓶颈之一。至20世纪末，审判管理的行政化问题受到了理论界和司法实务界的共同关注，司法改革的方向也开始从审判方式和审判程序的改革转向行政化的审判管理体制的改革。
一、审判管理制度改革的历程
（一）“一五改革纲要”豍实施时期
“一五改革纲要”首次提出“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”，改革的内容主要是围绕审判流程管理展开的，其实质是将实体审判权与流程控制权实行相对分离。在改革前，以上的两种权利都集中于办案法官手中，而改革后，打破了这种高度集中的模式，将案件的实体裁判权交给办案法官，案件审理流程控制权则掌握在立案庭等专门机构手中，从而保障对案件审理的权力制约，取得一些成效。
（二）“二五改革纲要”豎实施时期
“二五改革纲要”首次将改革和完善审判管理制度作为一项独立改革任务提出，其主要内容有：对审判流程管理改革既有成果的深化巩固，健全案件质量评查机制和审判绩效评估制度。这一时期的改革重心开始向案件质量管理方法转变，审判管理制度与司法政务管理、人事管理制度一起构成法院管理制度的三大支柱。
（三）“三五改革纲要”豏实施时期
“三五改革纲要”明确指出：“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制……规范审判管理部门的职能和工作程序。”该纲要的深入实施，将为审判管理改革提供更为广阔的空间，并呈现出更加明显的专门化、组织化趋势。
从三个五年改革纲要的发展规律来看，审判管理制度的内涵与外延在不断发展与丰富当中。但是，从实践中的实际效果来看，审判管理制度的改革效果并不理想，事实上，在过去十多年的改革中，层级化权力结构非但没有减弱，一些改革措施甚至助长或强化了审判管理的行政化。
二、行政化审判管理制度的表现与缺陷
（一）法官等级制度
根据《法官法》和《中华人民共和国法官等级暂行规定》的规定，我国法官分设为4等12级，最高法院院长为首席大法官，二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官。至此，中国法官除了原有的各“长”（院长、副院长、庭长、副庭长）和各“员”（审判委员会委员、审判员、助理审判员）的称谓外，又增加了各等级的“官”衔。法官在行政等级与审判之物之外又增加了另一个序列的等级。法官等级制度的推行，形成了极具行政色彩的金字塔式的法官阶层，抹杀了上、下级法官在审判职能上的平等性，等级观念与官僚思想进一步强化。
2005年《公务员法》将法官纳入了公务员的范围，尽管在此之前，对法官的管理事实上也是套用公务员的管理方式，但是，至少在形式上，法官与公务员是两个不同的序列。而该法的实施，使对法官的行政化管理有了正式的法律依据，在某种程序上为司法管理的去行政化设置了一道坚固的障碍。
（二）院庭长审批案件制度
在中国各级法院，院庭长审批案件的做法虽然没有任何成文法上的依据，却确实是长期得到奉行的司法决策方式。按照现任最高法院副院长江必新的观点：“现实中，庭长、院长对审判工作的组织、协调、指导、监督的职责往往被浓缩或异化为对案件的把关权和对裁判文书的审核签发权。这种做法，事实上将庭长、院长的管理、监督权变成了不具有正当程序的审批权，变成了个人凌驾于审判组织之上的法外特权。”
该制度的实行不仅严重威胁司法公正的实现，严重影响司法效率，造成审理权与裁判的分离，更使得公开、透明的审判程序受到规避，诸如回避制度、合意制度等形同虚设。虽然，最高法院的改革决策者们也意识到院庭长审批案件制度的缺陷和问题，并对这一制度做出了一系列的改革努力。但是，在笔者看来，这些改革女里并没有从根本上触动那种上令下从、垂直领导的司法决策机制，也没有从根本上改变法院院长、副院长、庭长、副庭长与普通法官之间的职务关系。
(三)审判委员会讨论案件制度
审判委员会参加审判的方式是听取主审人的汇报，对案件进行讨论并作出决定。在法律效力方面，其决定优于合议庭意见，审判委员会的决定，合议庭必须执行；在审判责任上，合议庭对案件事实与证据负责，审判委员会对适用法律负责。这种讨论决定案件的程序是不公开和不透明的，不仅无法发挥规范法庭审理程序的作用。而且由于审判委员会委员获取案件事实信息的来源是不完整的，经常出现大多数“外行委员”讨论一个专门法律问题的局面。
无论各级法院在进行法院管理制度改革中采取何种措施来弱化这种行政化，不断改革和完善审判委员会制度，只要这一机构的组成方式不发生根本的变更，只要法院内部继续保留院长、副院长、庭长、副庭长等行政职务系列，那么，审判委员会就不可能变成一种具有“合议庭”属性的裁判机构，而注定保持其法院内部“行政会议”的基本特征。同时，在审判委员会保持其行政决策机构属性的前提下，这一机构讨论决定案件的程序也不能改变其“行政审批”的基本特征。
(四)审判长与独任审判员选任制度
为了实现“一五改革纲要”的相关目标，我国法院开始推行审判长和独任审判员选任制度，其目的是发挥他们在庭审过程中的指挥、协调作用，一方面可以确保优秀的资深法官独立行使审判权，另一方面也可以借此扩大合议庭的独立审判权，减少院庭长审批案件的范围。然而，这种被赋予较大权力的“审判长”，不仅从院庭长、审判委员会那里获取了相对独立的审判权，，且也攫取了其他普通法官的独立审判权，从而成为一种架空了合议庭的“超级法官”。
（五）院长引咎辞职制
2001年最高人民法院《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》，规定了院长、副院长引咎辞职的四种情形。这一规定在法学界受到了强烈的抨击。苏力教授认为：“规定通过对院长辞职的威胁，迫使院长加强对法院的管理和对法官的监督，实际上强化了院长支配其他法官的权利，进一步威胁了法官独立。”豐也就是说，规定通过“连坐”法，间接地赋予了院长行使对法官独立进行审理的干预权的合法性，客观上强化了院长行政化管理的趋势，使得审判管理制度更加行政化。
三、行政化审判管理制度的成因分析
（一）政法传统
行政与司法部分是封建中国数千年的特有遗产，其影响遗留至今。虽然，我国也在为建设社会主义法治国家而不断努力，也在一定程度上摆脱了压制型法和行政法的阴影，取得了机构、人员与职能上的相对独立。但是，在司法与政治的关系上，司法仍然紧密地依附于政治权力上。在长期的各项工作中形成了司法必须服从和服务于政治大局的观念，从我国建国至今并没有实质性转变。政法一体化现象更是在不同程度上提现了政治与司法的结合，即政治对司法的领导和制约以及司法对政治的依存和服从。
（二）司法的政治响应性
若将司法服从政治意识形态与政党的政策，成为司法的政治响应性，而将司法保持自身的独立性和自主性、回应于社会，称为司法的社会回应性，那么，可以认为，当代中国司法仍然具有强烈的政治响应性，虽然已经出现了社会回应性的端倪，但是，司法回应性实际上是建立在政治的响应性的，司法策略的选择在很大程度上取决于政党给予司法的自治空间。具体从三个方面进行分析：
1．法院对政治意识形态的相应
从各级人民法院每年向人民代表大会所提交的工作报告中，其“政治语言”可以明显地看出来。现今社会，党与国家的工作重心之一就是维护稳定的政治局面，而为了响应政治的号召，法院必将稳定当作首要的政治任务。具体在审判策略上，就是通过审判工作化解社会矛盾，促进社会和谐。因此强调充分运用调解的方式结案；调解不成不得不判决的，则要求向当事人充分说明，让当事人胜败皆服，审判目标是定分止争，最大限度地减少上访。
2．法院院长的三种身份
人民法院的院长首先是法官，其次，院长这个职务实质上是行政职务，是一个行政机构中的行政长官，其行政属性决定院长的主要职责是管理。最后，院长还是党组书记，院长一般兼任党组书记，集党政大权于一身，即使行政“一把手”，又是党组织的“一把手”。三种身份的重合，决定了院长不仅是内部管理制度的中心人物，也是与外部体制的交汇点。党、人民代表大会、政府对法院的领导、监督和支持，以及无论正当地或者不正当地对法院审判工作进行干预，一般都是通过院长进行，院长再通过法院内部行政化的管理体制实现上级或者外部的领导、监督或者干预。
四、行政化审判管理制度的改革措施
（一）改革法官等级制度，实行法官级别的职称化管理
将全体法官独立出来，自成一个体系，行政上直属于法院院长和院务会，不再隶属于任何内设职能部门；业务上各自为主，直接在审判委员会或者法官会议下审理案件，减少内设行政部门，弱化法院审判职能内部行政性运作。同时，取消刑事、民事、行政、立案等不同业务庭建置，取消了相应的庭长、副庭长职务，从而消除层层审批制度，使法官能够专心与审判工作，作出独立判断。
（二）改革行政化的管理制度
将行政管理职务从审判中分离出来，取消副院长、庭长、副庭长和常人审判长的职务，仅仅保留院长一个具有象征意义的“领导”职务，同一级法院中的所有法官在审判权、行政级别、法官等级与物质待遇等方面一律平等。
（三）取消案件审批制度和案件请示制度，实行主审法官负责制
现行的案件审批制度容易造成审而不判、判而不审的现象，对我国司法程序造成极大的影响，一旦发生冤假错案难以分清责任主体。因此，实行主审法官负责制，完善相应的错案责任追究制度，保证审判公正。
回眸篇 司法改革渐入佳境 体制：伴随改革开放进程，我国司法制度与现代法制一步步靠近 回顾中国司法改革的历程，就不能不追溯新中国司法制度确立和发展的历史。 ——根据1949年《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府设立最高人民法院、最高人民检察署、公安部和司法部，分别行使国家的审判、检察、侦查和司法行政职权。这个阶段实行的是审判、检察从属于行政的体制。当时有这样的规定：不足五年的徒刑以及宣告无罪的判决，由县人民政府批准； ——随后，1954年我国第一部《宪法》和《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》颁布，各级法院、检察院被赋予与同级政府平行的地位，各自对本级国家权力机关负责，同时确立了国家审判权、检察权只能由法院、检察院分别依法独立行使的原则。这一时期，逐步建立起来的人民陪审制度、公开审判制度、辩护制度、两审终审制等，都留下了我国司法制度设计的笔墨； ——1966年到1976年，历经十年浩劫，公检法被砸烂，审判权一度由公安机关行使，检察机关被撤销。 ——1978年3月，五届全国人大一次会议修改《宪法》，决定重建检察机关，确定其为国家法律监督机关，这是我国司法制度恢复的一个重要标志。自此以后，我国司法制度开始向现代法制一步步靠近。 改革：正在酝酿的国务院机构改革，给了司法改革一次强劲的助力 在改革开放的20年进程中，我国司法制度也在与时俱进。但是，如果我们从改革的层面去审视就会发现：至上个世纪90年代以前，我国的司法体制是一种计划经济背景及其观念下的“一贯制”——改革，只有细微的迹象显现。 ——是十一届三中全会启迪了人们的现代法治新观念，萌动了对建立现代司法体制的期盼。此后，司法改革的呼声呈渐强之势； ——司法改革实践的全面启动是在十五大以后。司法改革走上前台，引人瞩目。初始阶段的改革推进了关于诉讼程序和管理方式的探索； ——进入新世纪，十六大用300余字的篇幅，勾勒出中国司法改革大势，其目标和方向是：保障在全社会实现公平和正义。司法改革整体推进、纵深发展的机遇来临； ——无疑，正在十届全国人大一次会议上审议的国务院机构改革，给了司法改革一次强劲的助力。可以预期：这个“改革开放以来力度最大的一次机构改革”，将为司法改革赢得更具操作性的平台和空间。 关注：司法改革改什么？ 对现行司法体制的局限性怎样看？ 对中外司法体制演变和改革颇有研究的北京大学教授贺卫方在接受记者采访时，首先对我国司法改革内在的动因给予了判断：形成于计划经济时代的司法体制，其观念和管理模式肯定适应不了市场经济规律的需求和发展；其自身局限也肯定会制约市场经济下社会新格局的生成和构建。 此外，贺卫方还指出，司法改革的外部环境也呈现“紧迫”之势。政治体制改革的步履在稳健中加快；“入世”后，我国经济进一步与国际接轨；在多种经济成分、多重利益格局的形成中，公众对司法公正和效率的期望值在攀升；社会变革带来的多种利益和社会矛盾亟须调整……在这样的背景下，司法改革已经成为一种社会需求。 司法改革改什么？换言之，我们对现行司法体制的局限性怎样看呢？综合诸多观点，我们可以作这样的粗线条梳理： 一是司法活动基本上套用了行政管理模式，蒙上一层浓厚的行政色彩。比如，司法机关的设置与行政机关相对应，对司法人员确定行政级别，按行政决策模式裁决司法案件，司法经费调拨由同级政府财政预算划定，等等； 二是重实体、轻程序的思想根深蒂固，司法程序被忽略。我们必须知道：在现代法治理念中，程序公正是实体公正的前提。重实体、轻程序或重程序、轻实体都可能导致司法不公； 三是司法独立的客观性还没有受到真正意义的重视。我国宪法已经明确规定了审判权、检察权独立行使的原则，然而，实现得并不尽如人意； 四是司法人员的非专业化，这一点可以看做是司法活动行政化带来的必然结果。在一段时间里，法官和检察官的构成里包容了大比例的非法律专业和没有经过专业培训的人员。尽管这种情况现在已经大有改观，但先前留下的诸多问题至今还令人大伤脑筋。& nbsp; 结论：只有纳入政治体制改革中统盘考虑， 司法改革才能从技术层面走向实质性层面 很有意思的是，当司法改革已经启动并在大步前行时，人们对谁是司法改革的主体提出了质疑。有学者认为，只有检察院和法院属于司法体制之列，而公安机关、司法行政部门、律师协会等是行政机关、社会团体。而另有学者则指出，司法改革涉及到社会调整、社会意识和人们思想方式的深刻变化，公、检、法、司等作为我国目前的一个现实的司法格局，无疑都应在司法改革之列。 法学家对司法改革理论的不同论见，在加深我们对司法改革的认识和思考。 司法改革实践的大步前行，是在1997年十五大之后。对这五年司法改革实践的评价，人们十分看重这样三件事情： 一是，最高人民检察院和最高人民法院先后颁布了《检察改革三年实施意见》和《人民法院五年改革纲要》。这是在已有实践基础上，对改革的理性思考和规划； 二是，2001年6月修改的《检察官法》和《法官法》，强调以明显的司法属性特征来管理司法人员，是一个很大的进步； 三是，实行国家统一司法考试制度。对此，有专家评价，以往进行的改革多属于技术层面，而统一司法考试的改革是制度层面的。它不仅确立了法律职业准入制度，而且有利于法律职业共同体的形成，并将带动司法人员选任、升降、惩戒和退出等一系列深层次的改革。 对进一步推进司法改革，贺卫方教授这样强调：作为政治体制的重要组成部分和政治文明的重要体现，司法体制改革只有被纳入到政治体制改革中统盘考虑，才能从技术层面走向实质性层面，才能获得我们期盼的成效和突破。 贺教授还提到了一件很细微的事情——法官袍。他说，包括检察官制服“准军警式制服”的退役，这是真正的观念变革；因为从社会学来看，服饰是人的观念的体现。而任何一项改革，尤其是政治体制改革、司法体制改革，观念的更新是前提。 图为四川省南充市顺庆区检察院干警用多媒体系统出庭示证。 实践篇 基层改革“亮点”频现 周口：设立指导侦查室。 办案质量提高了，监督关口前移了 2001年4月，河南省周口市检察院和公安局开始了“检察引导侦查取证”探索，并联合下发了《关于在全市设立指导侦查室的决定》。当地检察机关负责人向记者这样表述“引导侦查取证”：引导公安机关以公诉为标准，依法收集、固定和完善证据，并对侦查活动进行监督，保证办案质量，赢得公正和效率。建立指导侦查工作制度，将监督关口前移，变事后性、被动式的监督为事前事中监督、主动监督，检察机关对公安机关的侦查活动既监督又配合，使检察机关的法律监督职能充分发挥。 他们规定指导侦查的范围是：1．重特大、疑难复杂案件；2．社会影响大、群众反响强烈的案件；3．上级机关交办、督办案件；4．检察机关立案监督案件；5．公安机关要求或检察机关认为有必要指导的案件。 周口市检察机关两年来共适时介入重特大案件734案1319人，追捕追诉被遗漏的罪犯200余人，使20多个重大犯罪团伙被彻底摧毁。该市项城市检察院与公安机关密切配合，及时引导侦查活动，围绕依法收集和固定证据，先后提出检察建议90余条，提出纠正违法意见30条，追捕36名遗漏罪犯，促使侦破悬案20起，纠正错案3起。 监督关口前移，强化了立案监督和侦查监督，纠正和防止了案件流失现象，及时预防和纠正了侦查活动中的违法行为。周口检察机关在办理以孔刚为首的特大犯罪团伙案件中，通过依法介入侦查活动，进行立案监督先后追捕漏网疑犯24人。商水县检察院在依法介入一起敲诈勒索的黑恶势力犯罪案件时，对滥用职权、包庇纵容犯罪的4名公安人员依法查办。 “引导侦查取证”新机制带来的另一个最明显的变化是办案质量和效率大大提高。周口市实行新机制以来，审查批捕时间由原来的平均5天缩短到现在的2天，实现了“小案不过一天、大案不过三天”；审查起诉时间也平均缩短了7天，所办理的案件无一超期。 浦东：确定检察人员五大职位系列。 凸 现司法属性，跳出行政管理模式 现行的以行政职级管理为主、法律职级管理为辅的模式，其弊端是显见的。上海市浦东新区检察院经过调研和论证，进行了对检察人员分类管理的改革。 根据法律监督职能、辅助执法书记员职能、行政管理职能、司法专业技术职能和执法警卫职能，他们将检察人员分为五大职位系列：1．检察官；2．检察书记员；3．检察行政人员；4．检察专业技术人员；5．司法警察。 力度更大的举措是，浦东新区检察院对检察官、书记员取消行政职级，实行法律职级管理制。他们按照检察员和助理检察员、主任书记员和书记员不同职位，赋予相应的法律等级。在检察机关尚未建立独立的工资体系之前，按法律职位、等级暂时参照执行相当于公务员行政级别的工资标准。 相应地，浦东新区检察院还建立新的晋升机制。他们将各系列的职位划分为高职位和普通职位两类。检察员职位、主任书记员职位等为高职位；助理检察员等职位为普通职位。高职位实行职位任期职级（等级）制，经选聘程序上岗，每届任期三年。普通职位以“年功”和年度考核结果相结合，实行考核晋升制，设定2至10年不等的考核晋升年限。同时，设定提前和延迟晋升的条件及高职位与普通职位间的流转等规则。 对目前的改革实践，浦东新区检察院认为很有成效。 首先，实行法律等级管理制，有效解决了原有的由于法律等级和行政级别交织在一起、法律职务受到行政职级制约的问题，凸现了司法属性。 其次，试行职位分类，使检察人员专业清晰、权责分明，从体制上有效解决了“千军万马挤检察官独木桥”的老大难问题。 还有，就是优化了队伍的结构，建立了以执法业务为重心、较为合理的职系比例。目前，浦东新区检察院五个职位系列的比例是：检察官135人，占56％；检察书记员45人，占18．7％；检察行政人员40人，占16．6％；检察技术人员11人，占4．6％；法警10人，占4．1％。 海淀：尝试“一四二”审判模式。 追求公正和效率 对适用简易程序的刑事案件，北京市海淀区法院进行了“一四二”审判模式的探索。 所谓“一四二”审判模式，是刑事独任审判庭的“一审多助多书”组织运行模式在海淀区法院的具体化。在“一审多助多书”模式中，独任法官是固定的，法官助理和书记员的数量根据案件工作量随时调整。目前，在海淀区法院的刑事独任审判庭中，由一名独任法官、四名法官助理和两名书记员组成，这被称为“一四二”架构。在审理过程中，独任法官协调全部诉讼活动；四名法官助理中的两人为庭前助理，两人为庭后助理。四名助理和两名书记员被分成两个办案组，每组各一名庭前助理、庭后助理和书记员。两个组相互独立，分别负责不同日期开庭的案件。 记者采访了海淀区法院惟一的一名独任法官王冬香。她介绍说，案件进入简易程序后，先由她将案件分给法官助理。开庭审理前，庭前助理阅卷了解案情，掌握案件的证据情况，并就案件的事实、证人证言及是否有法定、酌定情节等，制作《案件审查、量刑情节表》，在开庭前3日之内送给王冬香审核。开庭时，庭前助理负责出示证据，并协助法官完成庭审工作。 当庭宣判后3天之内，庭后助理负责起草法律文书，交给独任法官签发。书记员则进行后面的收尾工作，包括印刷、送达判决书，装订归档，以及判决生效后，及时将赃款赃物送达执行庭执行等工作。 海淀区法院有关人士解释说，“一四二”审判模式的一个特点是，能够让法官做到居中裁判，保障案件审理过程的内部监督。在这一模式下，判决结果是由独任法官在法庭审理后作出决定，但具体案卷是由法官助理来审查的，一般文书工作就由书记员承担了；而法官在庭审之前基本上接触不到当事人、辩护人以及诉讼人。 2002年，海淀区法院刑事独任审判庭审理1614件案件，当庭宣判率99．9％，其中提起附带民事诉讼的近500件，调解成功率高达97％。20件被提出上诉，二审终审的14起案件，全都维持原判，无一被改判或发回重审。 “如果按照一审判员一书记员搭配的传统工作模式，一年1614件简易程序刑事案件，至少需要3名独任审判员和3名书记员，而且月结案量 要达到50件以上。而‘一四二’模式运行后，我们刑事独任审判庭的5名成员每人都有时间看书学习了……” 思考：司法改革的尝试要凸现其 司法属性的本来意义。不然，就会发生偏离 周口、浦东、海淀三个地方的改革实践曾引起法学理论界的关注。对周口的实践，专家强调，“引导侦查取证”要强化的是检察机关的监督作用，绝不是帮忙，更不能搞成了“合二为一”。对浦东的改革实践，许多专家提出，司法人员管理体制的改革不是孤立的，这方面要有大的突破，必须有其他部门配套的改革、有立法的支持。而海淀对审判模式的改革，提出了一个问题：这种模式在多大程度上能适用于其他案件？“一四二”模式的一般意义在哪里？ 中国人民大学教授杨立新曾担任过最高人民检察院民事行政检察厅厅长。对司法改革的实践和理论，他有着独特的感受。 从周口、浦东、海淀三个地方的改革实践说开去，谈及整个司法改革的现状，杨立新教授认为，几年来的司法改革主要集中在管理方式和诉讼制度上面，如扩大司法人员的职权和责任，法官职业化、主诉检察官责任制、律师事务所改革和庭前程序的设置等。这些尝试凸现出一点：改革是朝着民主、公正、实效的明确目标和方向发展的。 杨教授又进一步分析指出两点：第一，改革在各地、各层面的发展是不平衡的；第二，深入到体制层面的改革将成为今后的难点和热点。他还特别提醒：“在进行司法改革的某一方面尝试时，一定要凸现其司法属性的本来意义，不然，就会发生偏离，就会与改革的初衷背道而驰。” 展望篇 从技术性向体制性突破 正在召开的十届全国人大一次会议上，国务院机构改革是一个亮点。在被称为“这是改革开放以来力度最大的一次机构改革”的背景下，司法体制改革引起了“两会”代表委员们更深层的关注。其中的许多思考显示出他们对司法体制改革的长期思考和期盼。 整体推进： “三步走”和“集团进军” 十六大报告把完善社会主义民主与法制作为全面建设小康社会的四大目标之一。总的方向有了，那么，司法改革应不应该有阶段性目标？司法改革分几步走？记者采访了多位代表和委员，他们作了如下描述—— ——十五大拉开了司法改革帷幕，这是第一步。这个阶段的改革偏重于一些操作性、技术性的管理方式方面，比如法院的审判方式改革，检察机关的主诉主办检察官责任制等； ——第二步，以十六大召开为标志，司法改革进入体制性阶段，将触及很多深层次的改革； ——随着我国市场经济更趋成熟和与世界经济的进一步融入，计划经济体制下的司法模式将淡出；而适应社会主义市场经济要求的现代司法制度，将在正在形成的中国特色社会主义法律体系中得到确立。这就是第三步，时间要到2010年。 在“三步走”的进程下，许多代表委员都提出司法改革必须变“各自为战”为“集团进军”，整体推进司法改革。 广西壮族自治区检察机关这几年推行了主办、主诉检察官办案责任制改革，法院推行了选任独任审判员、审判长等改革。实行很久了，但相应的待遇却落实不了，相关补贴在财政部门没有列出，无法做到“责权利”统一。 举此例后，广西壮族自治区检察院检察长郭永运代表归结道：“司法体制的改革不是一家能够办到的，必须统筹安排。”年轻的福建省华侨大学法律系副教授戴仲川代表说，不管对我国司法体制的认识如何，但公检法各家的业务相互衔接，是一个大系统、大格局，在各部门的改革分头推进的情况下，就有一个整体协调、统筹安排、互相关联的问题。他透露，已有代表建议设立司法改革委员会，负责指导、统筹这项工作。 设立指导司法改革的专门机构来作出总体规划和部署，协调部门改革，整体推进司法改革——记者采访了六七个来自法院和检察院的代表，他们都表达了这样的相近意见。他们说：在新的一届人大开始工作的时候，应当更加注重人大对司法改革的决策和协调，更多的司法改革措施应当由人大作出决定，或者通过立法确定，使司法机关的改革成为真正意义上的国家的司法改革。那样，我国的司法改革就会驶入健康发展的轨道，取得更好的成绩。 改革着力点： 依法独立行使司法权和确保公正司法 按“三步走”的司法改革进程，许多代表委员指出：目前的司法改革进入了攻坚阶段。河南省高级法院院长李道民代表分析说：“经过这么多年的实践，改革已经开始触及到核心和关键问题。” 云南省检察院检察长李春林代表说，司法改革一个很关键的任务是要解决法律规定权限的可操作性问题。“宪法规定人民检察院是法律监督机关，但目前的司法程序还难以保障诉讼监督权落到实处”。 吉林大学博士生导师王维忠代表告诉记者：“法律虽然规定了检察机关对民事审判活动进行监督，可以抗诉，但没有具体的操作程序，使民行检察面临诸如调卷难等具体困难和问题。”王维忠代表将就此提出建议。 十六大报告指出：要“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。湖南省检察院检察长何素斌代表强调，这就是我们进行司法改革的着力点。 曾经提出过400余件议案和建议、连任四届全国人大代表的山东省曲阜市红十字会副会长姜健代表在接受记者采访时提出，独立司法的前提是依法。现在应该抓紧修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，理顺法院、检察院上下级之间以及同其他相关部门的关系。他说：“对司法机关的‘垂直管理’模式应该进行论证，要探索符合我国国情、从体制上保证司法独立的现实途径。”中华全国律师协会副会长、山东琴岛律师事务所主任杨伟程代表也提出了司法机关实行垂直管理、人财物与地方脱钩的改革意见。 司法改革的第二个着力点是：确保司法公正。 司法改革要有助于遏制司法腐败。近几年来，检察机关在诉讼监督工作中一系列新工作机制的运用，对惩治司法腐败发挥的职能作用是有目共睹的。如郭永运代表所言：“十六大提出要健全‘权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制’，随着司法改革越来越接近这个目标，司法腐败就越会得到有效遏制，司法公正就越会得到最充分的体现。” 谁来监督司法机关？一些代表提出，在司法改革的制度创新中，必须把司法机关外部的监督制度设计进去。杨伟程代表认为：“还应包括新闻舆论监督、社会团体和人民群众监督等等，只有这样，才形成了实现司法公正的完备的制度性保障。”他说，尤其是要强化各级人民代表大会及其常委会、各级人大代表对司法机关的工作进行监督，基于此，去年已经提请审议的《监督法》应及早出台。《监督法》对司法改革的体制设计具有的独特意义是不容置疑的。 经费保障体制： 有望成为体制上率先改革的突破口 在检察机关工作近40年的贵州省检察院原检察长王安新代表，对西部贫困地区检察机关经费短缺深有感触：“1998年至2003年这5年间，贵州县级检察院每月人均办公办案经费只有600元左右。电话被停、水电被拉闸的事在很多县级检察院经常发生……” 经费保障关乎执法形象、关乎司法公正。同时担任着山东省、青岛市两级政府法律顾问的杨伟程代表说：“有的地方，办案时吃当事人的、用当事人的、花当事人的，群众能相信你公正吗？” 多年来，很多人大代表和政协委员为司法机关经费短缺而奔走呼吁。连任多届的全国政协委员黄景钧多次在全国政协会议上提出对检察机关增加经费和物质保障的提案，引起国家计委等有关部门的重视。 接受记者采访时，河南省检察院检察长王尚宇代表提出了他对改革司法机关经费保障的思路：“我有两点建议：一是，建立各级人民代表大会审议通过法院、检察院经费预算制度，各级政府财政部门根据本级法院、检察院申请的经费预算项目、数额，审编独立的经费预算，由人代会分别审议通过政府、法院、检察院的预决算。二是，建立中央和省级财政补助贫困地区司法机关经费的制度。我国东西部经济发展不平衡，同一省内也有贫困县市，但国家法律必须以一个标准统一实施。因此，建立中央和省级财政补助贫困地区司法机关的制度就十分必要和迫切。” 一位基层检察院检察长曾经对记者说过这样的话：“我很多时间都在为钱发愁，人要吃饭 ，车要喝油……我多么希望基层检察院的检察长不再这么过日子呀。”他说话时那种特有的神情深深地印在记者的心里。目前，很多地方司法经费的多少在很大程度上取决于司法机关的跑和要。努力实现以制度保障取代“跑”经费“要”“皇粮”，这是司法机关尤其是基层司法机关的强烈呼声，也是他们对改革寄予的莫大期望。 如果说司法改革必将深入体制的深层，经费保障体制的率先突破应该是最现实的。一些代表委员如是说。对此，人们注意到了朱镕基总理在今年的政府工作报告中的一句话——“逐步完善政法经费保障机制，努力为政法系统开展工作提供必要条件”。
