时间：2023-06-19 16:14:45
第二条本办法所称审计意见和建议是指审计机关在依法履行审计监督职责中，查出违反财经法律法规以及管理不规范等行为，提出的对有关部门、单位和个人依法予以处理、处罚的审计意见和审计整改建议。
第三条区审计部门提出的审计意见建议的整改落实工作，由区审计部门的法制机构具体督办。区财政、建设、国有资产管理、地税、国税等部门应当按照职责负责协助审计机关提出的审计意见建议的整改落实工作。
第四条实行审计意见建议整改落实情况联席会议制度，区政府办、组织、监察、财政、审计、国有资产管理、地税、国税等部门为联席会议成员单位。联席会议成员单位每半年召开一次联席会议，通报审计整改情况，提出协调解决审计意见建议整改关问题的建议，并对被审单位整改落实情况进行督查。
第五条区审计局定期向区政府报告审计意见建议的整改情况。
第六条区审计局及有关部门和被审计单位依据下列审计文书，督促和办理审计意见建议的整改：
（一）向区政府提交的本级财政预算执行和其他财政收支的审计结果报告，受区政府委托向区人大常委会所作的本级财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告；
（二）在对下级政府财政决算、领导干部经济责任、政府投资建设项目及其他各类专项资金审计和审计调查中查出违反财经法律法规的问题，向有关部门单位所出具的审计报告、审计决定书；
（三）根据审计情况向纪检监察机关或有关主管部门提出的审计建议书；
（四）发现案件线索向司法机关、纪检监察机关以及其他业务主管部门提出的审计移送处理书；
（五）区审计部门依照审计程序查出问题下达的其他有关审计文书。
第七条区审计部门对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，应当在法定职权范围内依法作出处理、处罚的审计决定。
第八条区审计部门对审计中发现的应当依法由有关主管部门处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题，应当依法作出审计移送处理书，移送有关部门处理。
第九条区审计部门对发现的应当依法由有关主管部门纠正和处理的问题，应当依法作出审计建议书。
第十条被审计单位应当执行审计决定，并将依法应当缴纳的款项按照财政管理体制和有关规定缴入关账户。涉及追缴税款、滞纳金或收缴国有资产收益的，除被审计单位已准备缴纳以及区审计部门认为被审计单位能够落实外，区审计部门在对被审计单位发送审计决定书的同时，应当抄送给财政、国有资产管理、地税、国税等部门，建议财政、国有资产管理、地税、国税等部门及时收缴落实，并于60日内将协助办理落实情况书面通知区审计部门。
第十一条被审计单位要在审计决定执行期内书面向区审计部门报告整改方案、整改责任人、整改措施和整改结果。
第十二条对拒不执行审计决定的被审计单位，与同级财政有拨款关系的，区审计部门可建议财政部门在预算安排和预算调整时抵缴，或向区人民法院申请强制执行审计决定事项。
第十三条区审计部门向有关部门发送的审计移送处理书，有关主管部门应当在收到之日起60日内，依法予以办理，并将处理结果书面通知审计机关。有关部门认为不能受理的，应说明理由并书面通知审计机关，并退回移送资料。
第十四条有关部门无正当理由对审计移送处理书不予办理的，区审计部门应当提请区政府或建议监察机关予以处理。
第十五条区审计局应当将审计重要事项整改落实情况及时报告区政府，将审计意见建议整改落实列入政府督查范围，督查结果在一定范围内通报。
第十六条对审计意见建议整改实行问责制度，被审计单位主要负责人是审计意见建议整改的第一责任人。纪检监察部门负责对整改情况进行监督，对整改措施不力或整改不到位的予以问责。
第十七条组织部门应将审计意见建议整改落实情况存入干部管理档案，作为干部提拔、调整、任用的重要依据。纪检监察机关将审计意见建议整改落实情况存入所在部门、单位主要负责人的廉政档案。
第十八条区审计部门对各部门单位审计意见建议整改落实情况依法予以公告，充分运用社会力量督促审计中查出问题的整改。
央行行长周小川：对抗通胀是央行的目标。央行行长周小川在出席国际清算银行会议上表示，对通货膨胀感到担忧，同时指出，对抗通胀是央行的目标。统计显示，今年1～7月份的单月CPI同比涨幅分别为：2.2%、2.7%、3.3%、3%、3.4%、4.4%、5.6%。特别是7月份CPI已创下10年来最高水平。而随着通胀的进一步攀升，央行自年初以来，已累计4次上调基准1年期存款利率，升至3.60%。而市场预期，央行为缓解通胀的压力可能再次采取加息措施。此前不少分析人士就曾指出，今年内还有1～2次的加息过程。
（摘自《上海证券报》）
八月份中国贸易顺差为249.8亿美元。数据显示，八月当月，进出口值为1977.4亿美元，增长21.6%。其中出口1113.6亿美元，增长22.7%，单月出口总值为历史新高。专家指出，依然强劲增长的贸易顺差和不断攀升的CPI可能导致进一步紧缩措施的加快出台。统计局公布的数据显示，八月当月中国CPI较去年同期增长6.5%，创逾十年来最高水平。中央已打出上调存款准备金率、发行定向票据等组合拳，吸纳市场过剩资金。业内人士预计，顺差的大幅增长将增加人民币升值压力。（摘自中国新闻网）
千亿特别国债月内直发，9月底将有2 800亿被冻结。财政部通知称，将在9月份分三期在全国银行间债券市场公开发行1 000亿元特别国债，并在第四季度发行另外1 000亿元。其中，首批1 000亿元的特别国债将在12天内发完：9月17日计划发行15年期特别国债；9月21日计划发行10年期特别国债；9月28日计划发行15年期特别国债。央行宣布提高存款准备金率，交款时间为9月25日，冻结资金1 800亿元左右，加上9月份面向市场发行的三期特别国债，这意味着自此至9月底将有2800亿元资金被深度冻结。
（摘自《第一财经日报》）
中国投资有限公司管理层雏形初现。据透露，中国投资有限公司有望挂牌，中国投资有限公司管理层雏形初现。楼继伟、高西庆、张弘力、谢平、胡祖六等进入了即将成立的中国投资有限公司的首任管理层名单中。著名金融专家、高盛（亚洲）董事总经理胡祖六对加盟中司的说法没有正面回答。但他认为，专业化、商业化、独立化的经营对即将成立的中国投资公司至关重要，“中国投资公司应致力于在全球范围内的资产组合，包括股票、债券、商品期货、其他的特殊资产，包括PE、房地产、对冲基金等都可以考虑在资产组合中”。
目前，楼继伟任国务院副秘书长，高西庆任全国 社保基金理事会副理事长，张弘力任财政部副部长，谢平任汇金公司总经理。（摘自《上中国证券报》）
商务部：国内猪肉批发价连续5周下跌。据中国商务部市场运行司的市场监测，受生猪收购价格回落影响，全国猪肉批发价格连续5周下跌。据监测，上周全国生产资料市场价格总水平较前一周上涨1.69%。112种主要产品中，价格周环比上涨的54种，持平的40种，下降的18种%。国内市场铁矿石价格继续大幅上涨，上周涨幅达到13.89%，并拉动钢材价格上涨1.56%。下游消费需求不旺，铝价持续回落，本周国内铝锭A00现货价格较上周下降90元/吨。（摘自新华网）
美财长保尔森称若对华制裁将危及美国经济。美国财政部长保尔森再次警告国会：如果针对中国出台单方面的惩罚性贸易法案，不仅可能危及美国未来的经济发展，还可能令已经因次贷危机而岌岌可危的美国金融市场更加混乱。“就目前的形势看，所有人都对经济全球化的发展趋势极为敏感，许多国家已然产生了贸易保护情绪。”保尔森说，“采取单边惩罚性行动将引发贸易战，或者搅乱金融市场秩序。”保尔森担心会失去中国这样一个引领全球经济增长、并已成为美国产品重要出口市场的贸易伙伴。（摘自东方网）
同 业 视 点
昆明办救灾资金审计调查开展计算机审计取得良好效果。最近，审计署驻昆明特派办在广西壮族自治区2005、2006年救灾资金审计调查中，针对救灾资金使用部门信息化程度不高、数据比较分散、数据接口不统一等情况，积极利用AO系统分析和查证，取得了较好的效果。一是使用AO系统建立数据库并分析数据，确立审计重点；二是AO系统与被审单位软件合用，核实救灾资金使用情况；三是利用AO系统数据排序方法发现虚报冒领救灾资金。
湖北财政审计抢占信息技术制高点实现“四个突破”。近年来，湖北省审计厅党组高度重视审计信息化建设，明确提出以计算机应用推进财政审计手段创新，按照这一思路，财政审计部门创新审计手段，实现了“四个突破”：（一）建立财政审计数据库及分析系统，实现审计监督关口前移；（二）开发适用性审计模块，实现从账套式审计向数据式审计转变；（三）打造网络平台，实现对审计质量实时控制；（四）运用“一拖N”技术，实现对大批量审计数据一次性整合处理。计算机技术的广泛运用，为财政审计深入发展提供了动力和保障，财政审计工作多次得到省委、省人大和省政府的高度评价和充分肯定。
济南办采取四项措施落实审计实务导师制。审计署驻济南特派办经过全方位准备，15对指导老师同指导对象，在全办大会上举行了隆重的签字仪式，标志着审计实务导师制开始实施。为把审计实务导师制落到实处，该办采取四项措施，一是党组高度重视，认真研制实施细则；二是落实责任，规范指导老师和指导对象行为；三是跟踪考核，力求效果；四是建立奖罚制度。对指导工作认真负责，做出突出成绩的实务导师，根据实际情况给予表彰奖励。年度考核结果作为指导老师和指导对象年度公务员考核的重要依据。
江苏省射阳出台审计质量历史责任追究办法。最近，江苏射阳县审计局为贯彻江苏省审计厅关于开展“审计质量推进年”活动的要求，进一步规范审计人员依法行使职权，预防审计风险，提升审计质量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国审计法》和审计署6号令的要求，并结合实际，制定出台了《射阳县审计局审计质量历史责任追究办法》。
该办法共19条，分别就审计质量历史责任的概念，适用对象、适用范围，适用程序，法律责任等多方面均作了明确的规定。办法划分了审计质量历史责任追究的范围，凡该局机关及依法委托的中介机构及其工作人员，行使审计执法职权违法或不当，并形成后果的，均要追究责任，主要分为以下几种类型：（一）事实不清、证据不足、程序不当、适用法律、法规、规章错误，导致形成错误结论被复议或诉讼，并变更或撤销原审计结论的；（二）政府法制部门、上级审计机关通过行政执法检查，重大行政处罚决定备案审查，受理公民、法人或者其他组织申诉、检举等途径发现并责令撤销或变更的审计结论；（三）属于已审结项目审计应查出而未查出的经济案件线索，后被司法机关处理法办的；（四）属于已审结项目审计应查出而未查出的重大问题，被政府或上级审计部门查出并通报批评的，或在社会上产生较大影响的；（五）其他出现审计质量历史责任，需要追究的问题。
武汉部署构筑全市审计系统安全网络平台。该局组织专家对全市计算机审计系统网络建设情况、“1拖N”前期准备工作情况及安全防范措施进行了专门调研，实地了解基层审计部门在资金和技术方面存在的具体困难，提出有针对性的改进建议，结合实际制定安全防范策略，并向全市13个区审计局各赠送网络防火墙设备一台，在全市审计系统安装设置网络防火墙，建立市区两级网络连接，切实对网络架构作好网络防护措施，构建安全保密的审计专网，有效地保障了计算机审计系统的安全性与执行效能，为整体推进该市计算机审计系统建设水平上台阶奠定了坚实基础。目前，该市审计管理系统（OA）与现场审计实施系统（AO）在武汉市审计局已成功部署并顺利对接，基层审计部门也陆续开始两个系统的交互试点，系统各项功能进一步完善，各种规章制度、管理办法和组织方法正在逐步规范。
赣 审 动 态
樟树市审计局通过黑板报、印发宣传资料、新闻媒体等各种有效载体，广泛宣传民主评议政风行风的指导思想、基本原则、组织实施、评议内容、方法步骤和工作要求等、聘请了政治素质好、参政议政能力强、办事公道正派的同志担任评议员，组成评议组，开展评议工作。通过召开座谈会和深入到被审计单位，征求意见和建议。设立了投诉电话、举报信箱，接受人民群众的监督。向上级审计机关提供被审计单位、人大代表、政协委员和其他个人电话号码200余个，接受上述单位和个人的评议。会同统计部门共同制定了群众满意度调查方案，开展群众满意度调查。目前，各项评议工作正在按方案抓紧组织实施。（黄 涛）
宜春市农业局针对审计局在年度预算执行和其它财务收支审计中查出的问题，专门召开了局机关的直属单位分管财务的领导及会计会议，对审计提出的问题和建议进行了专题研究，并制定了切实的整改措施：一是进一步强化财务监督工作。决定从今年二季度开始，每半年组织一次直属单位财务收支情况的内部审计；二是进一步完善财务管理制度。在原有财务管理制度的基础上，增补和完善了财务管理制度和措施，在具体工作中提出了“四个不准”，即：不准白打入账、不准违规大额支付现金、不准偷漏和拖欠各种应交的税费、不准挤占挪用项目专项资金；三是计划从下半年开始不定期对直属单位财务负责人和会计开展业务培训，以提高财务人员会计核算能力。（赵幼平）
《新余市审计局关于全市2005～2006年度计划生育专项金审计调查的报告》清晰地表明了该市计划生育专项资金的财政财务管理体制及2005～2006年度资金收支情况，指出了资金管理、使用中存在的计划生育事业费投入不足、挤占挪用计划生育专项资金、社会抚养费管理体制不一、会计核算和内部管理不完善等问题，并深入剖析了存在上述问题的原因。同时，从加大财政投入、保障计划生育发展，规范管理办法、落实管规定，规范征收程序和管理、细化支出预算等四个方面提出了切实可行的改进意见和建议。报告得到了市分管领导的充分肯定和好评。（王 璐）
南康市审计局把民生审计做为构建和谐社会的重要内容，将民众反映强烈、贴近民众切身利益及社会各界关注的项目作为审计工作的重点，对医疗保险、医疗收费、基础教育及教育收费、新农村建设及扶贫、水保及环保等与群众生活息息相关的8个方面的审计项目进行了全面审计，共查出违纪金额892.73万元，审计处理归还原资金渠道453.53万元，处罚收缴财政4.45万元。根据后续审计回访，目前，被审计单位根据审计要求整改全部到位，向市政府提交8条审计建议已被采纳。（李世明）
高安市委、市政府组织审计等相关部门对城区范围内自2002年元月以来开工的64个房地产开发项目的税费缴交情况进行了全面清查。根据国家有关政策规定，共清查核实并补征欠缴税费3 334.93万元（在自查及清查期间，开发商主动补交786.06万元）。此次房地产税费清查，不仅有效纠正了以往房地产市场普遍欠缴税费的行为，而且在一定程度上打消了房地产开发商投机取巧的心理，为进一步规范房地产开发市场秩序奠定了良好基础。（金早秀）
安源区审计局对安源区2006年度财政预算执行及其他财政收支情况进行了审计，并向政府提交了审计结果报告。报告中提出的加强专项资金管理的建议引起了政府的高度重视。区政府在7月份以安府字（2007）32号文件向全区各单位部门下发了“关于进一步加强对全区各项专项资金管理的紧急通知”重新规范了专项资金的范围及管理要求，通知还要求对违反单位实行责任追究制度，以充分发挥专项资金在促进经济社会发展中的重要作用。（姚素娟）
吉安县在整合各项涉农补贴资金的基础上，实行“一卡通”发放改革。“一卡通”就是将分散在各部门的各种财政惠农补贴资金集中整合，通过农村信用社直接打入农户个人存折的一种兑付方式。目前，吉安县将凡补贴给农民个人的资金，包括粮食直补资金、退耕还林现金补助资金、农村低保资金、农村计划生育家庭奖励扶助资金、村组干部报酬等30多项惠农补贴资金全部纳入“一卡通”发放范围，实行“一卡一折一号”的管理方式，在操作中做到指标统一下、服务一站办、资金统一拨、补助一卡发、收支一本账，明确了财政、农业、民政、计生、水利等部门的职责义务，使各项惠农补贴资金发放规范透明，既节约了发放成本，又提高了工作效率，方便了农民。（王 斌 刘小林）
婺源县审计局根据上级审计机关关于加强经济责任审计工作的要求，从审计机构、审计力量、审计手段入手，切实抓好经济责任审计工作。一是积极争取机构编制，稳定队伍。经县编委批准，增设了经济责任审计机构，增加了经济责任审计专项编制和总审计师职位；二是加强了经济责任审计领导力量。今年，婺源县委以务字［2007］111号文件，任命了总审计师1名，对提高经济责任审计质量，增强经济责任审计工作领导力量起到了积极作用；三是创新了经济责任审计方法，确保了经济责任审计工作按质按量按时完成。婺源县纪委、组织部分三次下达了26人的领导干部经济责任审计，该局都在规定期限内向县纪委、县组织部出具了经济责任审计报告。（胡相如）
铜鼓县审计局要求审计人员进行换位思考，开展“如果我是被审计单位怎么看审计”的活动，真正放下执法机关的架子，充分利用审计业务专长，树立即当“裁判员”又当“教练员”的思想，帮助被审计单位加强管理，堵塞漏洞，提高经济效益；同时要避免走极端，不因服务而放弃监督，监督是手段，服务是目的，通过高质量的审计监督，有效地净化经济发展环境，更好地为县城发展服务。同时要求审计人员继续保持和发扬艰苦奋斗的优良传统，严禁吃、拿、卡、要，严禁，树立行业新风。（胡巧萍）
遂川县审计局今年初对全县移民扶贫、退耕还林、粮补资金等涉农资金进行审计时，针对审计中发现的问题提出了“进一步加强涉农资金管理和使用，改进发放方式，提高为民办事效率，保证涉农资金安全、及时、足额发放到每位农民手中”等审计建议。审计报告和建议引起了县政府的高度重视，为此，该县政府召开会议专题研究，并出台了加强涉农资金管理和使用的“五个一”措施，使涉农资金管理和使用驶上了“阳光安全道”。即一是“指标统一下”；二是“资金一户管”；三是“服务一站式”；四是“补助一卡发”；五是“收支一本账”。
（李卫民）
新干县审计局为切实搞好民主评议政风行风自查自纠工作，采取多种形式广征社会意见，取得了很好效果：一是设立了征求意见箱，公布了举保电话和电子邮箱；二是群发短信。先后两次群发460人条征求意见和回复信息；三是发放征求意见函。共向审计服务对象和社会各界人士发放征求意见函260封，目前已收回202封；四是现场征求意见。参加县组织的广场现场征求意见活动，征求意见60条。通过这些形式，梳理了意见和建议4条，为搞好整改建制打下了基础。（曾建军）
南丰县审计局近日根据《南丰县关于举办民主评议政风行风现场征询群众意见活动方案》的要求，积极开展了民主评议政风行风现场征询群众意见活动在活动会上，全局干职工积极向群众宣传审计知识，发放宣传资料，听取社会各界的意见和建议。群众主要提出了两方面的问题，一是在审计结果公告方面，力度不够，透明度不高；二是监督面不够广，对一些行业部门缺乏有效监督。对于群众提出的疑问，该局主要领导现场作了解答，群众得到了满意的答复，现场气氛十分热烈。社会各界对审计局的工作给予了肯定，指出了存在的不足，并提出了新的要求。活动取得了良好的效果。
（李 玮 邹继兴）
峡江县近年来不断加强对领导干部权力运行的监督和制约，该县印发的《峡江县加强县直单位内部行政管理权监督暂行规定》（以下简称《规定》）明确要求，对单位“一把手”实行五个不直接分管：即不直接管人事、不直接管财务、不直接管基建、不直接管物资采购、不直接管产权交易，全部交由单位副职分工负责，“一把手”只负责宏观管理，对副职的工作进行监督。此《规定》也成为该县审计部门在经济责任审计中划分领导干部经济责任的重要依据。（邓宏秋）
鄱阳县审计局切实贯彻“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，审计事业有了明显进步。在政风行风评议工作中，全面落实“一个把握”、“三个到位”、“八个严禁”的工作要求，广开言路，听取意见不怕刺，自我剖析不怕痛，面对责任不推卸，找准问题扎实整改，进一步加强队伍建设，不断改进作风，提高办事效率，按照依法审计、文明审计工作的总体要求，各项工作做得到了鄱阳调研的江西省审计厅厅长伍自尧的充分肯定。（鄱阳县审计局）
寻乌县近日在第十六届人大常委会第三次会议上，人大常委们听取和审议了寻乌县2006年度县本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。人大常委会对工作报告进行了热烈的讨论，与会代表一致认为：“报告有亮点，有新意，审计工作报告实事求是地评价了预算收支情况，指出了在预算管理中存在的薄弱环节，以及存在预算收支不真实、不准确，部分专款拔付不及时等问题。所提出的加强预算管理的建议是可行的，建议政府要给予重视，认真加以落实。”该局在每周五下午的集中学习日上，对会议情况进行了及时传达，审计人员听后，倍受鼓舞，进一步增加了做好该项工作的信心。（温俊杰）
上饶县审计局在对旭日街道办2006年度财政决算审计时发现，城建办财务账中白条支付坂头村委出纳罗某某拆迁费、值班费、周转金等现金33 050元，审计组对此情况及时进行了核实，发现罗某某已发放房屋开裂搬迁户周转金等21 600元，至2007年7月13日审计时，余额11 450元现金仍在罗某某处，未在该村财务账面反映。鉴于罗某某的违法违纪行为，经局长办公会研究，决定收缴被罗某某占用11 450元专项合专项资金，并移交县纪检委立案进一步查处。（温晓芳 章黎清）
东乡县政府胡领高县长在听取审计局关于《2006年度县本级财政预算执行及其他财政收支情况的审计结果报告》后说：“这个报告写得好、质量高，对县本级财政预算执行及其他财政收支情况做出了客观、实事求是的评价，并对县财政有关情况提出了很好的整改意见”。胡领高县长最后强调：“县政府将进一步加强县本级财政预算管理工作，财政部门应严格按照《预算法》的规定做好本级预算的编制和预算执行的管理、监督和检查工作，不断提高预算编制的科学性和准确性；要增强财政预算的约束力，减少预算执行的随意性和提高预算的执行效果；要加强对预算资金管理及专项结余的清理；进一步细化下一年度预算编制的安排。
（吴跃忠 万海九 乐宣广）
一、前期财务管理审计概述
政府投资项目建设单位要根据财政部《中华人民共和国会计法》、《基本建设财务管理规定》等相关财务管理规定，做好项目建设前期的财务管理基础工作，应按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责，单独设立基建账，进行会计核算；严格按照批准的概预算建设内容，做好账簿设置和账务管理，建立健全内部财务管理制度；对项目建设活动中的各项财产物资及时做好原始记录；依据工程进度定期进行财产物资清查；按规定向财政部门报送基建财务报表。
政府投资建设项目前期财务管理审计是指对政府投资建设项目资金的筹集、前期使用及建设项目财政财务活动情况实施的审计管理和监督，目的是合理确定年度政府投资项目，提高资金使用效率与效益；提高项目资金管理水平，确保项目有效实施；加大项目资金监管力度，增加资金使用透明度。主要包括：建设项目资本金审计、前期费用支出情况审计、内部财务管理制度等审计内容。
二、项目资本金审计
项目资本金是指在项目总投资中，由投资者认缴的出资额，是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，投资者可按其出资比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何形式抽回。根据《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）的规定，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。主要审计重点是：
1.审查建设项目资本金的来源是否真实、合规，是否按国家规定的比例认缴法人资本；是否依据相关规定按计划足额到位；是否有违反《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）相关规定，存在挪作他用、抽回情况。
2.审查建设项目资本金是否有相应资质的社会审计组织的验资报告，资金是否安全、完整，有无高估或低估的情况。
三、前期费用支出情况审计
政府投资建设项目前期费用支出主要包括建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、土地服复垦及补偿费、勘察设计费、研究实验费、可行性研究费、临时设施费、设备检验费、负荷联合试车费、合同公证及工程质量监理费、（贷款）项目评估费、国外借款手续费及承诺费、社会中介机构审计（查）费、招投标费、经济合同仲裁费、诉讼费、律师费、土地使用税、耕地占用税、车船使用税、汇兑损益、报废工程损失、坏账损失、借款利息、固定资产损失、器材处理亏损、设备盘亏及毁损、调整器材调拨价格折价、企业债券发行费用、航道维护费、航标设施费、航测费、其他待摊投资等。主要审计重点是：
1.规费缴纳情况审计
审查缴纳的各项规费是否有文件依据，有无行政部门利用权利乱收费的情况，如有应要求立即纠正，退还无依据收取的规费；审查缴纳的各项规费是否有正确，根据标准复核，验证有无多缴和少缴的情况；审查减免的各项规费是否符合政策规定，是否存在为自身利益随意减免应缴纳规费的情况。
2.土地征用及拆迁补偿费审计
审查地方各级政府拟定的土地征用及拆迁补偿方案是否符合有关法律、法规及批准的征用土地方案，征地批后实施程序是否合法、征地补偿安置费用是否及时足额到位、被征地农业人口安置是否落实等；审查是否严格按照国家有关规定确定土地征用及拆迁补偿费用；审查征地拆迁补偿费专项资金的核算和支付情况，是否符合国家法律法规和政策规定，是否按照依法批准的征地、拆迁方案核算补偿费，是否及时足额支付到位；审查拆迁安置部门有无拖欠、截留和挪用征地补偿费的情况；延伸审查检查村集体经济组织对征用农民集体所有土地补偿费的分配、使用和管理情况。
3.其他前期费用支出情况审计。主要审查项目可行性研究费、勘察设计费、项目评估费、咨询费、通水、通电、临时设施、临时道路等费用的支出是否真实、合理，是否有依据，是否签订了相关合同协议；审查实施单位是否具备相应的资质资格，支出票据是否合规，核算是否准确，有无超支行为。
一、境外项目物资管理审计概述
1.境外项目物资管理审计的含义
境外项目物资管理审计是指通过对境外项目生产经营过程中所需设备、材料的采购、运输、保管、发放、合理使用、处置及财务核算一系列活动的计划、组织、控制等管理工作进行复核与鉴证，找出问题并给出解决问题的审计意见和建议，促进境外项目物资管理水平不断提升。
2.境外项目物资管理审计的特点
（1）不同项目审计环境千差万别。境外项目所在国经济水平、社会环境、国际环境等状况均有较大不同，不同境外项目的业务类型、管理水平、员工素质、当地气候和工作语言也不一样。（2）审计链条长。石油企业境外项目多位于不发达或欠发达地区，大部分物资需要从国内购买，自主采购物资较少。境外项目物资管理审计涉及到从物资采购、报关发运、境外入关、入库、保管、出库使用和财务核算等全过程的审计。（3)审计方式与国内项目不同。因出入境管制等方面的原因，对境外项目进行物资管理审计不可能像国内项目那样同时对多个项目进行物资管理专项审计。
二、境外项目物资管理审计的原则和方法
1.境外项目物资管理审计的原则
一是因地制宜,要充分考虑到所在国的审计环境情况和会计准则的要求。二是内外结合，要同时考虑到国内和项目所在国的会计准则和物资管理制度规定。三是风险导向，以物资管理过程中存在的风险作为重点审计对象。四是简化原则，因境外项目规模所限，不能按照国内物资管理的细化水平进行衡量。
2.境外项目物资管理审计方法
一是以物资管理制度的执行为主线。境外项目物资管理链条长，物资管理人员缺乏，物资管理制度的建立及执行情况好坏直接决定着项目物资管理水平。二是抓住物资管理风险点。既要考虑物资管理各个环节存在的风险，又要考虑境外项目的特有情况，如转移定价、当地法律规定及会计准则不同带来的风险。
三、境外项目物资管理审计的重点及具体措施
（一）审计重点
境外项目物资管理涉及从计划、采购到消耗、核算的整个过程。从物资管理风险的角度看，应重点关注内外账物资核算差异、到岸物资投资决策过程、物资计划执行过程、物料消耗过程、直采物资、库房管理、固定资产和递延资产管理、废旧物资处置等8个方面的合理性、合规性和合法性。
（二）境外项目物资管理审计的具体措施
境外项目物资管理有其自身的特点和管理原则，据物资管理风险角度归纳出境外项目物资管理审计的重点，围绕8个重点对境外项目物资管理审计进行分析和探索，以提高审计的效率和效果。
1.审计内外账物资核算差异合理性
因国内会计准则与项目所在国会计准则存在差异，境外项目一般会依据项目所在国法律和会计准则设置外账来对项目进行核算，同时，为了便于国内统一核算和管理，还会依据国内会计准则设置内账。国内外会计准则对原材料、固定资产、递延资产的认定往往存在差异，固定资产折旧、递延资产摊销年限的不同、境外项目税收筹划进行的转移定价等都会对内外账损益造成较大影响。内外账中物资管理核算差异的合理性是境外项目物资管理审计关注的重点。在实际审计过程中，应提前搜集国内和项目所在国会计准则相关规定，包括原材料、固定资产、递延资产认定的相关规定，固定资产折旧、递延资产摊销年限的相关规定，并对税收筹划中物资转移定价的合理性、合规性进行综合评价。
2.审计到岸物资的投资决策过程合规性
项目所在国法律对进口物资具有严格的规定，除了严格区分固定资产、递延资产、原材料并分类进行进口限制外，还对进口物资特别是进口设备的入关属性有严格规定。如有的国家规定进口石油设备必须以甲方的名义入关，并在一定年限内办理出关再入关手续；有的国家规定在当地注册的子公司才能对进口设备办理永久入关，当地注册的分公司只能办理临时入关，临时入关期限届满必须办理出关。在对境外项目进行物资管理审计时，应严格审核进口设备入关是否符合当地法律并评定相应的法律风险。在对某境外项目进口设备进行法律风险评定时发现，该项目在当地注册的是分公司，但该项目对主要设备办理了永久性入关，因相关设备永久性入关免关税。当地税务机关检查发现后给该项目开出巨额罚单，虽经交流沟通减免部分罚款，但仍给项目带来了较大损失。
3.审计物资采购计划执行过程合规性
境外项目的物资采购中因未按计划实施采购产生许多问题。在审计物资采购计划执行情况时，要特别关注采购单项是否严格控制在计划范围内；直采物资是否经过国内物资管理部门审批；直采物资中是否存在未经计划部门审批直接采购的固定资产、递延资产项目等相关内容。往年在对某境外项目物资计划执行情况进行审计时发现，该项目年初下达计划从国内采购的一批物资已到库、部分已消耗，但未入库也未进行账务处理。究其原因，主要是国内物资采购部门内部各岗位之间以及物资采购部门与境外项目之间沟通不畅，内部单据尚未到达项目。审计组提出建议：国内物资采购部门与境外项目沟通渠道应保持双向畅通，在办理物资出关手续后，及时将关单明细以电子形式传递到境外项目，境外项目在收到物资实物和报关单后及时反馈。
4.审计物料消耗过程的真实性
物资消耗情况审计是境外物资管理审计的重点，物资消耗的核算是否正确直接关系到境外项目的损益是否真实。审计过程中应主要关注核算方法是否正确，账面核销数量与物资盘点表数量是否一致。在对某境外项目物资消耗情况审计时发现，该项目财务对账面物资进行分期摊销，年底根据库存再一次性调整。究其原因，主要是该项目未配备专门的库管员，物资盘点工作由作业经理完成，因为施工的原因，作业经理不能按时提供盘点数据，财务人员因此采用了分期摊销账面物资余额的方法。审计组提出建议：应严格按照物资实际消耗来核算物资成本，每月作业经理可根据施工情况估算物资消耗，但应保证至少每个季度对物资消耗情况进行盘点核实并进行账务调整。
5.审计直采物资采购过程的合规性
因项目急需、所在国能够采购所需物资且价格合理的情况下，公司允许项目部在当地直接采购。在对直采物资进行审计时应重点关注：是否经过计划审批，采购过程是否合理，是否存在通过直采变相购买固定资产的情况。对某境外项目审计发现，该项目2009年从当地自购空调43台，活动板房7间，均一次性计入材料成本。究其原因，主要是该项目为了核算简便，绕过公司计划部门审批，直接从当地采购，严重违反了公司直采物资相关规定。审计组提出建议：空调和活动板房属于固定资产和递延资产，要按照相关核算办法分别对空调和活动板房进行账务调整，并登入台账，按期折旧、摊销，做好实物管理，追究相关人员责任。
6.审计库房管理的合规性
库房管理是境外项目物资管理的重点也是难点。因各境外项目基本情况、工作语言、材料管理员素质等情况各不相同，面临的问题也不同。库房管理情况审计应该重点关注物资台账的建立及更新情况，台账与实际是否相符，物资盘点情况及盘盈、盘亏的处置等。在对某境外项目的审计中发现，该项目存在未定期盘库、台账不全、未区分固定资产和原材料、账账不符等问题。究其原因，主要是唯一的外籍材料员因语言障碍无法独立开展库房管理工作，物资管理水平不高。审计组提出建议：实现库房管理人员和设备的专业化，库房管理信息化。在人员上，国内派出专业人员到境外项目进行培训和工作指导，帮助盘库建账。在设备上，推行境内外一体化、多语种的物资管理系统，实行条形码管理，消除因语言障碍带来的工作不便。在管理方法上，实行标准化，并向精细化和可视化方向迈进。
7.审计固定资产、递延资产管理的合理性、合规性
固定资产和递延资产是境外项目物资管理工作的重要组成部分。固定资产、递延资产与原材料核算方式不同，错误的归类将直接影响到项目的损益。在对境外项目进行物资管理审计时，应主要关注固定资产、递延资产的台账建立情况和实物管理情况，是否按期计提折旧、摊销，库房管理上是否将原材料、固定资产、递延资产区分开来。在对某境外项目的审计中发现，该项目未区分固定资产、递延资产与原材料，统一按照原材料进行核算与管理。究其原因主要是由于项目材料管理水平不高，未能明确区分固定资产、递延资产与原材料。审计组提出建议：对现有库存进行清查盘点，将固定资产、递延资产和原材料分别归类并进行台账登记，同时进行账务调整。
8.审计废旧物资处置的合规性
境外项目同样会产生报废资产、废弃原材料等废旧物资。对废旧物资的审计应主要关注废旧物资的处置是否合规。在对某境外项目的审计中发现，该项目存在2台报废的皮卡车，其中1台已达到报废年限，但尚可使用，另1台已经完全废弃。2台车一直放在车库，占用车库，未处置。究其原因主要是由于以前年度境外项目涉及到废旧物质处置的情况较少，现在境外项目尚未开始对废旧物资实施处置。审计组提出建议：境外项目应该按照集团公司废旧物资管理办法，认真进行废旧物资的计划申请和处置。
四、结语
按照“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针和“科学发展，构建和谐*”的主题，根据省、州安排和我局实际，现就*年审计工作提出如下安排意见。
一、今年的审计项目任务
今年的审计项目安排，继续贯彻“统筹兼顾、突出重点，量力而行、留有余地”的原则。控制项目总量，在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”，全面推进效益审计，进一步加大专项审计调查的比重；彻底打破股室界线，科学配置审计资源，控制和降低审计成本；强力推进AO和OA系统运用，不断提高审计质量，努力提高审计效应，为县委、政府宏观决策服务。
（一）财政财务收支审计（7个）
1、财税部门预算执行情况审计（2个）
按照《审计法》规定和党的*大关于“完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督”的要求，对财政局、县地税局*年度预算执行情况及县地税局机关经费进行审计。重点检查预算变动及超收安排情况，人大审查部分部门预算变动依据和执行结果；激励约束机制运行效果；项目库制度的建立和运行情况；上年列报资金的安排，专项资金安排管理以及惠民行动资金情况。通过预算执行情况审计，从管理和运行机制层面查找、分析产生问题的原因，为维护我县财经秩序，加强和改善宏观管理，提出切实可行的审计建议。
*年5月底完成。
2、部门预算执行审计（4个）
按照“一体化”的审计思路，按照“摸清家底、揭露问题、规范管理、促进改革、制约权力、提高效益”的要求，选择省、州安排的县人劳社保局、县委党校和县委办、县政协办4个规模大、预算资金多、有收费权的部门和单位开展预算执行审计。以揭露和纠正重大违法问题，规范部门预算管理，提高财政资金使用效益为目标。重点检查是否按照《预算法》的规定，认真履行了预算执行的职责；是否依法加强了对预算外资金的管理。认真审计部门预算分配中预算定额、支出标准和“收支两条线”规定执行上的突出问题，有无管理混乱和严重违法违规问题。针对存在的问题，深入分析原因，提出建设性的审计意见及建议。
*年5月底完成。
3、财政财务收支审计（1个）
以促进加强财务管理、严肃财经法规、规范财政财务收支行为为目标，对县总工会*至*年财政财务收支情况进行审计。重点检查被审计单位内部控制及管理质量；检查财务收支的真实、合法以及国有资产的保值、增值等情况；审查被审计单位预算外资金及专项资金的管理使用及效益情况；重点揭露是否严格执行“收支两条线”规定，有无违规开户、隐瞒收入、虚报支付、违规收费、私设“小金库”等问题，有无管理不善、决策失误造成国有资产流失及严重损失浪费等问题。从完善财务制度，加强管理方面提出合理的审计建议。
*年3月底完成。
（二）效益审计（调查）（9个）
1、“民族地区教育十年行动计划”专项经费审计（1个）
按照省委、省政府《民族地区教育发展十年行动计划》的文件精神，对县教育局*年十年行动计划专项经费的落实、管理、使用及效益情况进行审计，重点揭露有无拖欠、挤占、挪用、贪污私分、截留滞留等严重违法违纪问题，以确保十年行动计划资金的合规合法使用，提高资金的使用效益。
*年10月底完成。
2、艾滋病防治项目经费审计（1个）
按照《凉山州艾滋病防治战略规划（*年-2010年）》规定，对县疾控中心*年艾滋病防治项目经费进行审计，重点检查经费的落实、管理、使用及效益情况，揭露有无拖欠、挤占、挪用、贪污私分等违法违纪问题，确保资金的合规合法使用和发挥应有的效益。
*年10月底完成。
3、农村中小学校舍维修改造资金使用效益情况审计调查（1个）
根据省厅年度审计项目计划安排，对县教育局实施的农村中小学*-*年度校舍维修改造资金使用效益情况进行审计调查。重点调查地方配套资金是否及时到位、资金是否专款专用，有无挤占挪用现象；有无上报虚假项目套取资金的问题；是否实行了政府采购及招投标。通过审计调查，就存在的问题提出完善制度、加强管理的审计建议。
*年4月完成。
4、扶贫资金及农村能源沼气审计（3个）
根据省厅年度审计项目计划安排和县政府领导交办，对*-*年县扶贫办实施的扶贫资金、全县涉农部门扶贫资金及*年农村能源沼气资金进行审计，重点摸清和掌握各专项资金的投入规模、来源渠道和分配使用等基本情况，查处和纠正改变、挤占、挪用各专项工程及匹配的各专项资金的行为。弄清问题，分析原因，认真研究管理体制、机制、管理方面存在的的问题，为切实加强专项资金管理，努力提高财政专项资金使用效益，提高专项资金利用水平，提出建设性的审计建议。
*年9月完成。
5、重点项目竣工决算及投资效益审计（3个）
根据省厅、州政府关于进一步加强对基础设施建设，资源节约利用，生态文明建设等方面重点项目审计的要求。对县卫生局实施的乡村卫生院建设、县国土局实施的瓦岩乡新林村河滩地开发、县委办实施的县委车库等项目工程竣工决算进行审计，重点审计项目投资的真实性、合法性、效益性，揭示建设项目过程中决策不当、管理不严造成的损失浪费问题；审查财务核算管理是否规范，有无截留、挤占、挪用项目专项资金现象；有无以虚列建设成本、多报投资完成额等手段转移建设资金；项目建设管理是否合规；是否达到预期的经济和社会效益目标，查处违规征地、拖欠工程款及民工工资、截留克扣农民征地拆迁补偿款等问题，提出促进规范资金管理，提高资金使用效益的建议，以促进我县投资管理体制的完善。
*年8月底完成。
（三）党政领导干部经济责任审计（7个）
按照“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的审计原则，依据经济责任审计领导小组联席会议确定的审计重点和审计单位，受县委组织部委托对县政府办主任、县人大办主任、县发改局局长、县交通局局长、县计生局局长、县疾控中心主任6个单位的领导干部进行任中经济责任审计；对全县9个工委领导干部任期经济责任进行审计调查。重点审计领导干部任期财政财务收支的真实性、合规性、合法性及个人遵纪守法情况，审计领导干部履行经济工作决策的合法性、合规性和效益性，重点关注领导干部履行经济责任行为对所在地区、单位可持续发展的影响，以及不能有效履行经济责任而造成业绩平庸，过度负债、管理不善等情况，注意发现和揭露挤占挪用专项资金、贪污私分国有资产等问题，为领导干部的任免使用提供依据。
*年10底完成
（四）破产终结审计（1个）
对川西水泥厂破产清算终结情况进行审计。重点审计破产清算法定程序，破产财产评估、审计、处置、分配是否合法合规；国有资产有无流失，有无私分国有资产等问题。通过审计，为县委政府决策提供依据。
*年3月底完成。
二、完成全年审计目标任务的基本措施
关键词：内部审计；内控管理；国土资源；财政管理
中图分类号：F239.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-00-01
内部审计是指建立在一个组织内部的、服务于管理部门的独立的、检查监督和评价活动。主要检查、监督和评价财务管理制度的完整性、有效性和财务信息的真实性、合法性等。内部控制则是指部门的各级管理层，为了保护经济的安全和确保信息的可靠，通过单位分工产生的一系列方法、措施、程序，规范化、系统化后形成的一个完整的体系[1]。
通过内部审计在事前事中的指导预防和监督检查，发现内控管理执行过程中不足和缺陷，及时提出针对性的建议；另外，作为上下级之间沟通信息的桥梁，内部审计可以把相关问题及时、客观的反馈给领导，从而使内控管理缺陷得到及时改善和管理水平得到有效提高。国土资源财政管理应对内控管理的合理性、有效性进行监督检查。
事前，对内控管理进行指导预防。事中，对内控管理进行监督检查。内控管理是为了保证实现战略目标，提高财政管理的效率，和保护资产的安全等。要通过对内控管理的执行情况进行定期检查和考核，而内部审计作为内控管理的一部分，需要清楚财务管理中的各项关键点，通过系统规范的工作来监督财检查务内控管理的运行，及时发现内控管理中存在的缺陷，适时提供建议[5]。事后，对内控不足进行及时治疗。
一、国土资源财政管理中存在的问题
近期内部审计工作过程中，国土资源部门财政管理过程中存在一些问题：
1.内控制度建设
主要表现在制度不健全、执行不到位等方面。缺少必要的监督制度，监管不力，运作不规范等。项目管理职责不明确造成与其他部门之间工作衔接不紧[2]。还有经费管理方面，缺少明确的规定，经费的限额使用管理等。
2.经费的预算
项目经费的预算支出结构不合理，年度专项结余比例偏高；外协经费支付没有严格遵循预算计划，存在无预算或超支问题；购买设备和招待等经费超支[3]；票据不合法，不符合规定等。
3.资产投资
固定资产内控制度不严密，各种登记手续不全，没有定期进行盘点，物资管理（物品的入库、出库）脱离财务监督[4]，这些造成账内账外较难核对；对外投资的法律关系不清楚，经营效率不高，造成亏损严重等等。
二、如何发挥内部审计中的在国土资源财政管理中的作用
近几年，我国国土资源财政管理部门对内控管理的需求日益强烈。内部审计的地位独立性差，重视程度不够；其次，目标停滞不前，还处在查错防弊、保全资产阶段，业务范围还仅限于财务和会计方面，在深化事业单位财政监管力度的大形势下，对我们的内部审计提出了更高要求。如何有效发挥出内部审计在内控管理中的作用，是国土资源财政管理部门日益要重视和加强管理的重大课题。
1.做到内部审计工作理念的创新
围绕国土资源财政管理这一大局，采取科学的组织方式，用科学发展观指导内部审计工作。建立内部审计交流平台，与其他单位互通信息，交流经验，并畅通与国家审计署、监察局的联系，确定工作重点，制定工作方案，有目的的开展审计工作[6]。
2.建立规范化信息系统
建立起审计和MS公文系统及财务管理信息系统的对接平台，重大审批项目事项必须在内部审计系统显示和监控。通过审计管理系统平台、查询系统平台，来统筹财政的管理制度的实施。提高内部审计的电子化管理水平，实现审计人员对各部门财务情况进行及时监控。
3.加大内部审计工作力度
通过对国土资源各项财政资金的管理与使用的监督，提高内部审计的层次和质量。加大审计力度，维护资金安全，防范投资风险，促进制度改革，揭露管理问题，及时提出针对性的建议。预算审计方面，建立有效的管理机制，全面审计各类费用，细化预算编制，硬化预算约束；费用支出方面，了解支出趋势，掌握资金动向，发现漏洞，解决问题[7]；绩效评价方面，结合项目支出预算管理建立评价机制，包括项目的确定、事前事后自评、考核、成果运用等。
4.提高内部审计报告质量
注重综合分析，审查审计事项，做好内部审计工作的归纳总结。关注社会热点，并提高内部审计报告质量。积极参与审计改革，检查和监督项目的落实，为主管部门提供可执行的建议，为决策提供依据。
5.重视对外部审计及内部审计报告揭示问题的落实和整改
在以往揭示和暴露的问题中，我们发现很多问题不是没有没有发现，而是屡改屡犯。达不到彻底整改，雷声大雨点小。要加强对问题的落实整改，加强单位责任人的审计问题问责制。提出整改时限，上报整改报告，整改效果分析。审计组要配合纪检监察部门要负责监督整改后期的评价和结论。从头到尾的跟踪一件内审问题的落实。
6.加强内部审计队伍建设
内部审计工作的作用体现在审计质量方面，审计人员的素质息息相关，审计质量的好坏在很大程度上取决于审计队伍的水平和技能的高低。需要锻造一支政治过硬、业务精湛、清正廉洁的内部审计队伍。熟悉国土资源管理，提高发现问题、分析问题和解决问题的能力。
参考文献
[1]程雄娥.刍议内部审计在内部控制中的作用[J].中国商界，2009：4.
[2]乔叶.行政单位内部控制研究[D].西南财经大学，2013.
[3]李新月.浅谈我国内部审计与内控管理的关系及存在的问题[J].价值工程，2010（04）.
[4]雒钺逢.试析内部审计在内控管理中的作用[J].商场现代化，2012.8（中旬）.
[5]计金标，方玉红，杨豪.中国财政管理内部控制研究述评与建议[J].北京社会科学，2013：6.
[6]姜永英.中国财政审计制度研究[D].东北财经大学，2010.
一、国家审计“免疫系统”功能在国家治理中的作用
（一）发挥国家审计的“预防”功能，防范风险，维护社会经济的安全与稳定，促进国家治理
“预防”功能是国家审计“免疫系统”的核心功能，主要是指审计机关将审计监督关口前移，针对国家重大政策、重大事项、重点资金的运行情况、各级党委政府和人民群众关注的热点、焦点问题以及“事故多发、频发地带”等重点开展审计，发现当前社会经济运行中的薄弱环节和安全隐患，感知社会经济运行中可能出现的风险，并对将来可能出现的风险进行准确的预测和判断，在风险还没有发生的时候就主动建议各级政府采取切实可行的积极措施，预防风险出现，避免问题发生，预防经济损失，有效地维护社会经济的安全与稳定，促进国家治理。近几年，审计机关根据“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，提前介入,重点跟踪审计政府重大投资建设项目、全过程跟踪审计汶川救灾和灾后恢复重建款物的使用和管理情况、审计扩内需促增长专项资金的使用和管理情况等，充分发挥了国家审计的“预防”功能，为保持社会稳定运行、经济平稳发展发挥了积极的作用。如：从2008年下半年起，部分省、市审计机关成立审计组全过程跟踪审计汶川灾后恢复重建资金和物资的筹集、分配和管理使用情况及灾后恢复重建政策实施情况、规划落实情况、工程质量情况和造价情况等，及时发现恢复重建过程中的薄弱环节和安全隐患，督促整改，有效防范风险，保障款物使用的安全与合规，充分体现了国家审计的预警、防御功能。
（二）发挥国家审计的“揭示”功能，加强反腐倡廉建设，推进国家法治建设，推动国家治理
“揭示”功能是国家审计“免疫系统”的基本功能，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托责任监督的有效机制，是维护社会经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家和人民群众利益的重要保障。国家审计的“揭示”功能主要是指审计机关通过审计，揭露腐败现象，查处违法违规、绩效低下等问题，提出解决问题的建议和措施，维护社会经济秩序，保护国家和人民群众的利益，有力地推进国家法治建设，推动国家治理。腐败问题是关乎国家兴亡与民心向背的重大问题，是国家治理中最严重的威胁之一。近年来，腐败现象在经济领域表现尤为突出，呈现多发、易发的势头，若不加以遏制，则会给国家经济治理蒙上一层阴影。在这种情况下，审计机关充分发挥揭露重大违法乱纪问题、查处大案要案的强大功能，采取全面审计、突出重点的方法，集中力量，对那些重点领域、重点部门和单位、重点国有企业进行重点审计，查出和揭露贪污、私分国有资产、做假账、偷税漏税、损失浪费等一系列经济犯罪行为和违法违规问题，掌握大量的第一手资料，及时处理违法违规行为，向纪检监察、司法机关提供大案要案的重要线索和信息，惩治现象，降低国家治理的“安全风险”，促进廉政建设，提升政府的威望和公信力，推进依法治国方略的深入执行。如：在社会转型和国企改革期间，审计机关加大对国有企业的资产负债和损益情况以及转制企业转制过程的审计力度，发现部分企业存在会计信息虚假、截留收入、账外留存资金、个人侵吞国有资产、国有资产严重流失等问题，依法查处相关问题，监督落实整改，追回流失的国有资产，提供重要线索和信息给纪检监察、司法机关，将违法人员绳之于法，对违纪人员作出处理处罚，有效地维护了国家利益和经济秩序，有力地推动了国家经济治理和法治建设。开展经济责任审计也是国家审计发挥“揭示”功能的重要体现，能有效加强权力监督、促进廉政建设、提高国家治理水平。因此，审计机关加大对各级领导干部任期经济责任的审计监督，着重揭露和查处由于决策失误或管理不善导致的国有资产流失、财政资金损失浪费等问题，追究相关人员责任，加强对领导干部权力运行的监督和制约，促进领导干部切实履行经济责任、廉洁从政行政，推进廉政建设，改进社会经济管理，提高社会经济运行质量和绩效，促进提高国家治理水平。
（三）发挥国家审计的“抵御”功能，完善管理机制和制度，促进社会经济的健康发展，完善国家治理
“抵御”功能是国家审计“免疫系统”的重要功能，主要是指审计机关通过审计，发现一些已经出现的倾向性、苗头性问题和各类已经显现的风险，并有针对性地提出审计意见和建议，进一步革新体制，完善机制，健全制度，把这些倾向性、苗头性问题和已经显现的风险消灭在萌芽状态，避免问题恶化和风险扩大造成更大的经济损失，维护社会经济的健康运行，完善国家治理。审计机关发挥“抵御”功能，不但要查错纠弊，发挥“查病防疫”的批判性作用，更要促使国家“改革体制、完善机制、健全制度”，发挥“强身健体”的建设性作用。近几年，审计机关着重对地方政府性债务、社会保障资金等影响国家经济安全与稳定的关键问题、影响国计民生的重点资金进行审计，注重从宏观的角度观察和分析问题，从根源上查找原因，针对体制、机制性缺陷和制度性漏洞，更高层次地提出改革体制、完善机制、健全制度、规范管理、防范风险的审计建议，着力解决深层次的矛盾和问题，排除影响和危害社会稳定与经济发展的不利因素，促进社会经济的健康发展，为实现国家高效治理服务。如，2011年审计署对全国地方政府性债务情况进行全面审计，摸清了地方政府性债务的规模、结构和发展变化情况,分析了存在的举债融资欠规范、债务监管不到位、部分地区和行业偿债能力弱、债务资金取得和使用不合规、融资平台公司管理不规范等问题，并针对上述问题，提出妥善处理存量债务、推进融资平台公司的清理与规范、建立规范的举债融资机制等审计建议，促使地方各级政府规范债务管理，提高抵御债务风险的能力，维护地方经济的安全运行和健康发展。又如：2012年审计署对全国社会保障资金进行审计，在分析社保资金现状、肯定社保工作成效的基础上，针对在使用和管理社保资金过程中出现的部分地区扩大范围支出或违规运营社保资金、部分经办机构向不符合条件的人员发放待遇或报销费用、部分单位和个人违规牟取不正当利益、资金和业务管理不够规范、政策制度执行不够严格等问题，提出了进一步完善社会保障制度法规、健全社会保障运行机制、加强社会保障监督管理等审计建议，促使地方各级政府和相关部门在审计期间已纠正部分违规问题，出台和完善相关制度900多项，审计后继续对其他问题进行整改，不断健全管理制度。此次社会保障资金审计切实保护了人民群众的根本利益，促进了社会的和谐与稳定，充分发挥了国家审计的“抵御”功能，体现了国家审计的建设性作用。
二、结语
在新形势下，国家审计应顺应新时期国家治理的新要求，通过创新审计理念、审计管理机制和审计方式方法，切实有效地全面发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，为完善国家治理发挥更大的作用、作出更大的贡献。
作者：何惠娟单位：东莞市审计局
注册会计师的审计目标研究分析
一、从审计的产生和发展论审计目标
独立审计产生于工业革命时代。那时，财产所有者对财产经营者最关心的是其真实性。他们想了解会计人员是否存在贪污、盗窃和其他舞弊行为。因而，此时的审计目标是查错防弊。
在19世纪末和20世纪初，随着资本主义经济的发展和企业规模的日益扩大，会计业务也日趋复杂，此时，审计对象已由会计账目扩大到资产负债表，审计的主要目标是通过对资产负债表数据的审查，判断企业的财务状况和偿债能力。在此阶段，查错防弊这一目标依然存在，但已退居第二位，审计的功能从防护性发展到公证性。
进入20世纪30～40年代，随着世界资本市场的迅猛发展，证券市场的涌现及广大投资者对投资收益情况的关心，整个社会注意力转而集中于收益表上。特别是1929～1933年间的世界经济危机，从客观上促使企业利益相关者从仅仅关心企业财务状况，转变到更加关心企业盈利水平和偿债能力。在此期间，审计总目标是判定被审单位一定时期内的会计报表是否公允地反映其财务状况和经营业绩，以确定会计报表的可信性。
20世纪中叶以后，资本主义从自由竞争发展到垄断阶段，各经济发达国家通过各种渠道推动本国的企业向海外拓展，跨国公司得到空前发展。国家间资本的相互渗透，使审计对象日趋复杂。激烈的市场竞争，使审计目标也从原来的仅限于验证企业财务报表的公允性扩展到内部控制、经营决策、职能分工、企业素质、工作效率、经营效益等方面。因此，经营审计、管理审计、绩效审计等便从传统审计中分离出来，评价企业工作的经济性、效率性、效果性成为独立审计工作的主要目标。
二、从市场经济的发展论审计目标
经济的发展，市场竞争日趋激烈，企业为了在竞争中立于不败之地，可谓煞费苦心。因此，注册会计师单纯的报表审计并不能解决企业所关心的问题，企业迫切需要事务所能通过审计，为其在改革管理体制，改变经济增长方式，调整经济结构，加强经营管理，提高经济效益等方面，提供信息，提出建议，给予帮助。但很多事务所尚无足够的能力或尚未注意紧扣企业想要解决的问题进行工作。这也是企业对社会审计缺乏内在需求的原因之一，应引起事务所的足够重视。注册会计师应牢记，客户是上帝，企业的需求就是审计目标。
审计报告，仅仅是对被审计会计报表的合法性、公允性及会计处理的一贯性发表审计意见，但对改进管理的建议在审计报告中不便详细表述，然而众多的对企业管理中存在问题的改进意见，恰恰是委托人最需要的，也是他们对注册会计师的审计所期盼的，因此，注册会计师除对会计报表“三性”表示意见外，如企业需要，可以出具管理建议书。管理建议对委托人管理当局提供了建立和改善内部控制制度以及提高财务管理水平的建议，有利于企业发展，同时也检查了前期建议改进结果情况。正是这种建议和改进的循环，对委托人管理当局提高管理水平起了重大的作用，深受委托人的欢迎。
会计报表，是企业经营状况的综合反映，每一个科目都反映着经营活动的某一方面，从每一科目中都可以分析比较，看出企业经营管理方面的强弱点，注册会计师有能力通过专业知识对会计报表各科目反映经济事项进行深入的对比分析，以管理建议书的方式给委托人提出改进管理的建议。从管理建议书中获得收益的企业，把审计工作看作是企业改进经营管理的参谋，对审计十分欢迎。审计只是规范企业行为的手段和方式，其最终目标应是企业改善经营、提高经济效益。管理建议书虽只是书面建议，不具有法律效力，但切不可忽视。
三、 从注册会计师自身的发展论审计目标
随着会计市场的建立与完善，事务所之间的竞争也日益激烈。要想在竞争中立于不败之地，仅靠报表审计是难以保住市场份额的。事务所必须要有超前意识和高瞻远瞩的思想，必须调整审计目标以适应市场需求。随着经济的发展，有关法律法规的不断健全和完善，企业的会计行为将逐步走向规范。因此，企业的报表审计将处于次要地位，而评价企业工作的经济性、效率性、效果性将成为审计工作的主要目标。
1.1资源环境审计资源环境领域的“市场失灵”使得政府应在生态文明建设中承担主要责任。目前，政府一般靠命令（如市场准入、产品标准等）和市场化工具（如排放权交易、补贴、税收等）来推进生态文明建设。命令带有行政色彩，易出现寻租腐败，市场化工具需要良好的市场制度环境[3]。审计作为一种信息工具，在维护生态安全、建设生态文明中发挥着重要作用，陈尘肇[4]、郑石桥[5]等研究了国家审计的建设及实现路径。宫军[6]研究表明，审计机关在国土空间开发、节能资源利用、环境保护和生态文明制度建设方面可以发挥重大作用。20世纪70年代起，很多国家审计机关转向绩效审计并开始关注资源环境绩效，1992年世界审计组织（INTOSAI）成立环境审计委员会（WGEA），2004年以来，WGEA先后了水、生物多样性、废物管理、矿产资源、林业资源、渔业资源、可持续能源、气候变化应对、土地的使用和管理审计等9个审计指南。1998年审计署农业与资源环保审计司成立后，全国范围内资源环境审计项目增多，仅“十一五”期间就安排了26个资源环境审计（调查）项目[7]。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确将资源环境审计作为六大重要审计类型之一予以强化。2009年我国审计署的《关于加强资源环境审计工作的意见》指出：“逐步将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域”。2011年刘家义审计长对审计的定位由“国家经济社会的免疫系统”发展到“国家审计是国家治理的重要组成部分”，进一步拓宽了资源环境审计服务生态文明建设的着力点。虽然在生态文明建设和资源环境审计的实践方面有丰富的实践经验，但将两者结合起来的研究并不多；在生态文明建设路径的研究和课题招标方面，现有研究突出了美学、法学、哲学视角，忽视了审计工具视角。
1.2资源环境审计在生态文明建设中的作用：揭示相关风险，保障生态安全，促进实现生态文明生态文明建设的核心是正确处理人类活动、资源、环境和生态系统之间的关系。以人类活动为起点，他们之间的关系如图1所示。首先，人类活动可能耗费资源，破坏生态系统，污染环境；其次，资源趋紧、环境污染和生态失衡带来生态危机，进而危害人类健康和安全，损害人类的可持续发展。人类活动带来经济发展的同时，会带来一系列风险如图2所示。首先，人类生产和消费活动在某种程度上破坏了大自然原有的面貌和运行规律，对其中的各个要素都带来了影响，影响最广泛、最直接的便是土地、空气和水。这三个方面的威胁形成环境风险。其次，环境问题和人民生活息息相关，人类不当行为发生的同时，人类自己也成为受害者，几乎每一类环境风险都直接或间接威胁着公众健康，形成健康风险。另外，人类活动带来的环境风险、健康风险以及资源滥采乱伐和不当利用还会导致经济社会文化风险。生态文明建设就是要不断地解决人类活动带来的上述问题及相关风险，实现资源可持续利用，保障生态平衡，实现天蓝、地绿、水净的人居环境。国家审计是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是维护国家安全的重要手段[8]。国家安全包括财政安全、金融安全、权力运行安全、信息安全、民生安全、国有资产安全和资源环境生态安全。“有风则险，无风则安”，维护资源环境生态安全，首先要揭示风险，其次是管理风险。维护资源环境生态安全的终极目标就是实现生态文明。因此资源环境审计的目标和生态文明建设的目标是一致的。风险一方面来自外部环境的非人为因素，另一方面来自利益相关人的机会主义行为，国家审计可以鉴证机会主义行为[5]，揭示生态文明建设中的相关风险，促进制度建设和政策执行，保障生态平衡，最终实现生态文明。
2资源环境审计在生态文明建设中的作用机制
2.1揭示机制揭示机制要求审计人员能够发现和报告生态文明建设的问题和潜在风险，揭示生态文明建设中的违法违规行为、政策执行和专项资金的使用效益等问题，能否揭示这些问题和风险与审计人员的业务能力、职业道德有关。高超的业务能力能提高审计人员发现问题的概率，良好的职业道德能够保证审计人员客观地报告审计结果。如果发现了问题不报告或不能客观地报告，是审计人员的职业道德问题。审计人员的业务能力与审计准则的先进程度有关，先进的审计准则蕴含的审计模式能够提高审计人员发现问题的能力。揭示机制主要来源于审计机关的检查权、调查取证权和结果公布权。因此，发挥揭示机制要求审计人员有良好的职业道德和业务水平。为保证揭示机制的实现，审计机关应该建立科学的资源环境相关人才培训和引进制度，提高审计人员的职业道德，建立先进的资源环境审计相关准则或指南。
2.2威慑机制威慑机制要求审计机关能够使得被审计对象对审计有足够的敬畏，这种敬畏除来源于审计机关的权威信任外，还来源于审计法授予审计机关的账户查询权、违规行为制止权、违规资料资产的封存权、处理处罚权、暂停拨付使用权、建议纠正权、提请协助权等，威慑机制会带来被审计对象成本的提升，能够达到查处一个、震慑一片、“免疫”一方的目的。国家审计是高层次的监督，根据审计法及其实施条例的规定，审计机关具有行政执法权，可以对被审单位的违法违规行为直接作出处理处罚决定，也可以建议主管部门、监察部门给予被审计单位处理处罚或者对相关直接责任人进行处分，相关部门应将处理处罚决定、建议执行结果书面通知审计机关。这些规定提高了国家审计的权威性，强化了审计威慑机制。通过审计威慑机制可以强化生态文明建设的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度的执行，提高制度的执行力，降低生态文明建设中的寻租动机。
2.3预警机制预警机制要求审计机关能及时准确地发现生态文明建设的苗头性问题，及时切断风险源。一般来说，预警机制由审计方式决定[5]。能较好实现预警作用的审计方式有三种：一是跟踪审计，二是持续审计，三是专项审计调查。跟踪审计是指对审计事项运行全过程分阶段、有重点的持续性、过程性审计。与非跟踪审计相比，跟踪审计强调过程性、时效性和预防性，能够切实提高审计效率和效果。生态文明建设中的跟踪审计应重点关注资源环境政策跟踪审计、重大环境治理项目跟踪审计。持续审计通过实时在线审计实现动态跟踪，具有审计过程的连续性、审计信息的及时性和审计程序的自动化等特征，可以对生态文明建设中的机会主义行为进行及时跟踪，从而为预警机制奠定基础。专项审计调查是开展资源环境绩效审计的重要方式，针对生态文明建设中屡审屡犯的问题，审计机关可以通过开展跨部门、跨行业的专项审计调查，提出体制、机制性建议。
2.4抵御机制抵御机制要求审计人员对审计发现的问题，分析问题发生的原因、结合资源环境治理提出针对性建议，以防止同类问题的再度发生，完善治理机制，“强身壮体”，增加其抵御“病毒”的能力，最终实现善治[5]。审计建议及其实施是抵御机制的核心内容，具体包括：一是审计建议，也就是如何以恰当的方式提出高质量的审计建议；二是审计建议实现机制，也就是委托人人和审计方如何联动以采纳和实施审计建议（例如审计整改联席会议制度）；三是后续审计制度，也就是在审计建议提出之后，审计方自己要验证审计建议是如何被实施的。上述三个方面的制度安排是密切相关的，没有高质量的审计建议，找不出生态治理机制的缺陷，当然无法改进治理机制，进而也就无法抑制问题再度发生。另外，按照审计法的规定，政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告，也一定程度上强化了抵御机制。十八届三中全会提出，要建立系统完善的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。目前，很多旧的制度不能适应生态文明建设，新的制度尚未完全建立。一方面，可以通过开展资源环境绩效审计提供制度建设和相关改革（如资源税改革）需要的信息，避免制度建设中的“信息孤岛”问题；另一方面，待新的制度建设完成后，开展资源环境政策制度执行审计，可以提高制度的执行力。
3资源环境审计在生态文明建设中发挥作用的路径
结合INTOSAI环境审计小组的环境审计相关指南，我们认为，审计机关可以通过开展资源管理审计、环境治理审计、生态系统审计促进人与自然的和谐，服务生态文明建设。
3.1资源管理审计
资源管理审计的目标是促进资源节约和循环利用，缓解资源趋紧状况；终极目标是帮助实现资源的可持续利用。开展资源管理审计应借鉴“循环经济”的理念。资源管理审计具体包括矿产资源审计、国土资源审计、渔业资源审计、林业资源审计、能源审计等领域。重点关注乱采（挖）滥伐、无序开发及侵占、围垦河湖等导致资源损失浪费和生态环境破坏的问题，以及非法出让、转让等导致国有资产流失和损害农民利益的问题。从生态文明建设的角度还需关注：节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局的结合情况；清洁生产的推行情况；传统产业的生态化改造情况；“两高一资（高能耗、高污染和资源性）”企业、低水平重复建设和产能过剩项目，关注节能、节水、节电等应用工程项目的专项投入、专项收费，揭示和制止挤占、挪用专项资金的问题，规范专项收费征缴、管理和使用情况等。
3.1.1矿产资源审计矿产资源的采掘一般包括勘探、开发、采掘、加工、关闭和复垦几个阶段，每个阶段都会影响环境和生态系统，同时对经济和社会产生影响。矿产资源审计的目标是帮助实现矿产资源的可持续开采和利用。矿产资源审计主要关注资金的使用和管理、协议法规和政策的遵守情况及其效果、相关部门的管理绩效是否可计量、职责权限是否明晰。从“循环经济”的视角来看，不同环节审计的关注点也不同：资源开采环节，应重点关注资源综合开发和回收利用效率；资源消耗环节，应重点关注资源利用效率；废弃物产生环节应重点关注资源的综合利用和循环利用；在资源的社会消费环节应关注绿色消费情况。从生态文明建设的角度，还应关注资源产权制度、有偿使用制度、生态补偿制度、责任追究制度的建立完善情况，资源税改革情况等。
3.1.2国土资源审计国土资源审计具体包括土地资源审计和海洋资源审计，其中海洋资源审计具体表现为渔业资源审计。土地资源审计的目的是帮助实现土地资源的集约和可持续经营。土地资源审计应重点关注土地政策的贯彻落实情况，土地管理的职责履行情况、土地整治情况、土地出让金和土地整治相关资金管理情况。其中土地政策重点关注耕地和基本农田保护政策、耕地占补平衡政策、保障性住房和产业性供地政策、城乡建设用地增减挂钩试点政策等，土地管理职责应围绕土地的征收、储备、供应、使用等管理职责；土地整治情况应关注项目的立项、建设资金使用管理、耕地补充的数量和质量等；土地出让金和土地整治相关资金管理情况应关注土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费等。从生态文明建设的角度来看，国土资源审计还需[6]：审查国土空间开发格局顶层设计的科学性，关注人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则的执行情况，重点关注城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等机制的运行效果，主体功能区战略的实施进度；关注推动各地区严格按照主体功能定位发展，推进构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
3.1.3渔业资源审计渔业资源审计的目的是促进实现渔业资源的可持续捕捞。审计人员应重点关注渔业工程项目中公共财政资金的使用，如资金是否违规？是否得到了恰当的管理？是否能满足渔业管理要求?协定、法律的遵循,如政府部门是否遵循了国际公约和国内法规？相关法规公约是否存在冲突?是否得到有效实施和遵循？相关政策执行效果，如政策是否能应对渔业的主要威胁？相关政策目标和措施是否清晰明确？执行效果如何衡量?政府处理渔业威胁的绩效，如是否设定了绩效目标？绩效结果是否可靠？管理和监督渔业的制度是否完善和有效？数据和信息能否公开透明？渔业的研究与监督包括关于渔业保护的公众教育，如是否划拨了专项教育资金？使用效果如何？向其他机构和公众的报告，如报告需求是否满足？是否准确并经过第三方确认等等[9]。
3.1.4林业资源审计林业资源审计的目标是促进森林保护、环境改善和实现生物多样性。审计人员应该重点关注以下方面：相关法规是否有效地促进森林保护活动的开展？是否存在妨碍森林保护活动的风险因素？森林保护活动是否产生了预期效果？是否存在土地重叠覆盖和林地使用不合理的现象？林业部门开展工作是否有具体清晰的目标？生物多样性保护的管理体制是否合理？森林保护的效率效果性如何？森林火灾防御是否合规？在降低火灾发生频率上是否有效？国家公园、保护区、野生动物园、森林保护区以及其他保护地区是否存在非法砍伐树木的现象？在森林区域是否有植树计划？生态林建设对于改善周边气候环境和下游水环境是否有效？生态林对于护林部门收入的影响程度如何？审计人员还要评价政府、企业和护林部门对森林保护的职责履行情况、资金使用情况；评价林业部门的伐木计划及其是否能有效地管理森林，使之具备多种经济价值。
3.1.5可持续能源审计可持续能源审计旨在审查能源部门对有关法律法规和能源政策的执行情况，相关资金使用情况，对其在使用可持续能源过程中的经济性、效率性和效果性进行监督和评价，并提出有关发展和使用可持续能源的建议，推动可持续能源的健康发展。在进行可持续能源审计过程中，可以重点审计以下能源管理工具[10]：直接财务支持，如对研发活动的支持、投资激励、节能奖励等；间接支持，如税收减免、政府采购等；对能源部门的监管，如制定保护性分类电价制度、严格市场准入等。
3.2环境治理审计
环境治理审计的目标是促进保护环境、实现人与自然的和谐，终极目标是促进实现天蓝、地绿、水净的人居环境。环境治理审计具体包括水环境审计、大气污染治理审计、废物管理审计、土壤污染防治审计等领域。审计将重点关注城乡居民饮用水源不达标、污水处理厂和垃圾处理场管理运营不善、重点流域断面水质不达标、城乡土壤严重污染、规划环评不到位、工业企业废气、废水、固废违法排污等影响人民群众身体健康的环境污染问题。
3.2.1水环境审计水是生命之源，水环境审计是审计机关最早关注的领域。水环境审计的目标是促进水环境的改善。水环境审计主要关注水环境资金、水环境法规政策、水环境管理、水环境项目等四个方面。其中：水环境资金要关注水污染防治专项资金、减排专项资金、排污费、污水处理费等的征收、分配和管理的真实性、合规性和效益性；水环境法规政策落实情况要关注相关法规政策执行情况及效果，废水环境政策的环境影响；水环境管理要关注各级政府及相关部门在水污染物排放控制、排污许可等方面的责任履行情况；水环境建设项目运行情况要关注工业污染防治项目、生活污染防治项目、农村面源污染防治项目、污水处理等项目的建设管理和运营绩效方面。另外，水环境审计还包括海洋倾废审计和海域使用情况审计。广义的水环境审计除上述内容外还应该包括水资源审计，水资源审计关注淡水资源的节约和有效使用，属于前述资源管理审计范畴。
3.2.2大气污染治理审计和气候变化应对审计近年来，我国大范围的雾霾和极端气候时有发生，严重危害公民健康，并造成巨额经济损失。大气污染治理审计主要包括大气污染防治审计和大气环境审计，前者主要是看治理资金投入后，是否建设大气污染治理设施，设施是否正常运转，排放能否达标，其审计目标是促进大气排放达标；后者主要是审查污染防治资金的投入是否使影响区域的大气环境得到改善，其目标是促进大气环境质量好转。气候变化应对审计包括气候变化减缓审计和气候变化适应审计[11]。气候变化减缓审计主要是指对温室气体减排目标的完成情况的审计；气候变化减缓审计主要针对为减少气候变化造成的灾害损失而制定的政策的执行情况的审计。
3.2.3废物管理审计废物一般包括危险废物、固体废物和放射性废物。不恰当的废物处理或排放会造成水、土壤和空气的污染，进而影响公众健康（如中毒、传染病、致癌等）。废物管理审计的目标是帮助实现废物的合理处置和有效利用，降低公众健康风险。不同类型废物的管理模式不一样，审计人员在立项时应优先关注危险废物和放射性废物。废物管理审计应重点关注：废物管理相关政策是否存在？这些政策的遵循情况，废物风险管理情况、废物管理系统运行和效果，政府履行废物管理国际责任情况，废物管理的监督情况等等。在废物管理审计中应考虑废物的产生、收集、运输、处理、回收等环节，分析各环节废物发生危害的可能性和严重性，进而确定审计重点。审计人员应熟知各行业企业可能产生的废物及其管理流程，采用行业为导向的废物管理审计模式。
3.2.4土壤污染防治审计开展土壤污染防治审计既是保护土地资源的重要举措，更是环境治理审计的重要内容。土壤污染属于隐性污染，具有隐蔽性、滞后性、潜伏性和不可逆转性等特点。土壤污染一般源于工矿业的高危废物、农业生产中的化肥、农药、地膜、畜牧养殖等，另外，城镇居民生活垃圾、核工业的放射性物质等也是土壤污染的重要源头。土壤污染防治审计的目标是促进改善土壤质量，提高土壤修复效果。土壤污染防治审计的重点应结合相关行业、区域产业规划，关注高危土壤污染源的防治，如钢铁行业中的酸洗污泥污染，有色冶金行业的重金属污染、农业生产中的农药污染和城镇生活垃圾处理厂建设的效果性等。
3.3生态系统审计
生态系统审计将重点关注水土流失严重、土地荒漠化和沙化扩展严重、生物多样性减少以及工程建设中存在的破坏生态环境等较为严重的问题。生态系统审计的目标是保障生态安全。生态系统审计主要关注森林、湿地和海洋三大生态系统。生物多样性是生态系统稳定的保证，可以给人类提供海鲜、野味等食物，提供木材、草药，净化空气和水，降解固体废物，减缓极端气候带来的影响。生物多样性审计是开展生态系统审计的主要表现形式。生物多样性审计的目标是促进生物多样性，保护生态平衡。审计人员开展生物多样性审计时应充分识别威胁生物多样性的各种因素如栖息地的退化、外来物种的入侵、资源（包括森林、生物、渔业、能源等）的过度采伐和捕捞、水污染、气候变化、非法交易、生物技术等，了解政府的应对措施如建立公园、保护区，制定相关政策、利用财政工具、进行环境影响评估等。生物多样性审计的重点一般包括国家生物多样性策略，保护区，濒危和入侵物种，生物栖息地，基因资源，国际合约履行情况等方面。生物多样性审计可以单独开展，也可以与水资源审计、森林资源审计、渔业资源审计等结合进行。上述审计业务是相互联系的，譬如，开展矿产资源采掘活动时可能会带来森林的退化、生物多样性的缺失、温室气体和重金属的排放、同时带来废弃物处理和土壤污染等问题，因此，开展矿产资源审计时可以同时开展生物多样性审计、废物管理审计、土壤污染防治审计和大气污染治理审计等业务。
4生态文明建设中的资源环境审计模式：风险导向资源环境审计
4.1明确审计目标审计目标是审计之后所要达到的一种状态。资源审计的目标不外乎资源节约、资源的可持续发展；环境审计的目标就是天蓝、地绿、水净；生态系统审计的目标就是生态平衡。影响目标实现的各种因素构成各种威胁，这些威胁形成相关环境风险，进而产生公众健康风险，还会进一步发展为经济风险和社会风险。
4.2识别和评估人类行为带来的资源环境问题及相关风险首先，审计人员应充分了解被审计领域相关背景知识和现状，并从中识别潜在的威胁。其次，分析这些威胁对短期、长期的环境、经济、社会、文化产生的影响。一般情况下，人类活动会带来资源约束趋紧、环境污染加剧、生态系统退化等问题，这些问题的影响构成相关风险。针对上述问题，审计人员要评估风险的严重程度，确定风险发生后损害的可恢复性，还要考虑风险发生的可能性。这是风险导向审计模式的最重要的一步。相关风险的识别和评估对于整个资源环境审计具有导向作用，也是审计工作的切入口。
4.3了解政府对风险的应对措施、主要参与者的角色和责任资源环境审计的实质不是对资源环境本身进行审计，而是对政府的环境风险管理进行审计。因此，在识别和评估风险的基础上，审计人员要了解政府缓解、预防和控制上述风险的机理；了解政府应对威胁的法规、政策和财政工具有哪些？关于资源环境问题的利益相关者有哪些？他们的角色和责任是怎样的？相应的公共开支的情况如何?以帮助审计人员识别、选择审计评价标准，初步确定相关审计范围。
4.4评估政府应对风险的能力，选择审计主题或审计范围确定审计主题或重点是编制审计实施方案的基础工作。基于以上几个步骤所获得的信息，审计人员应进一步评估政府及相关部门应对资源环境风险的能力，针对风险管理的薄弱环节，确定审计的主题或重点。这一步骤通常可以采用问题分析法完成，下述关键问题值得考虑：相关政策和财政工具是否存在，是否可行？是否遵守国家法律、符合国际环境公约？风险管理情况如何？风险管理系统的实施质量，行政内部控制情况如何？政府是否进行了有效监督？内部审计是否发挥作用？同时，我们还应该考虑：这些问题是否可审，是否有审计依据或评价标准？
学习实践科学发展观活动，基础是学习，关键在于实践运用。审计机关开展学习实践科学发展观活动，就是要正确理解科学发展观的内涵，运用科学发展的理论，指导国家审计实践。“国家审计免疫系统论”是科学发展理论在国家审计领域的理论创新，它用比喻的方式，形象生动地抓住了国家审计制度安排的核心要义，抓住了事物的本质，反映了国家、经济社会正常运行中各内部组织的分工协作，发挥各自功能的内在机理，使审计目标任务与国家治理目标任务高度重合，拓宽了审计视野，拓展了审计的空间，解放了审计思想。
一、正确理解“国家审计免疫系统论”核心价值观。免疫系统论体现国家审计责任、公正的价值。国家审计核心的价值在于：责任的精神，公正的标准。国家审计应当回归到政府责任这个直接的审计推动元素，把鉴定政府责任履行、帮助政府履行好责任，保护国家经济安全、环境安全、资源安全乃至国家安全作为国家审计的出发点和最终目的。国家审计这种制度安排本身内缊着公正的价值，体现既是民主、法治的产物，又是国家实现民主的基本要素。坚持公正的标准是国家审计最基本的职业素养，也决定着国家审计免疫系统发挥治病免疫功效的程度。
二、理性思考发挥免疫功能有效途径。免疫系统具有感知异常、疾病、风险并消除异常、疾病、风险而恢复常态的特性。正常发挥免疫功能的关键在于识别、反馈异常，通过审计建设性作用来达到免疫各子系统有机协调发挥最佳状态。审计的建设性就是要审计工作者发现或研制好的“疫苗”，并使之成为经济社会健康有序运行的内生能力。感知异常、疾病、风险就是能诊断已经存在问题或潜在问题，消除异常、疾病、风险就是要通过分析问题根源，能提出治本建议对策，研发针对性“疫苗”供患者使用，不仅根治病源恢复常态，而且能进一步增强“体魄”，使经济社会在更高的水平或状态上运行。
三、积极在实践中探索。
（一）坚持开放、公开原则。开放、公开是发挥建设性作用基础。一是计划开放。多元化的社会结构构成了不同利益相关者，审计工作要满足多元主体不同利益者的诉求，审计计划目标的创设过程要有相关利益者的参与，吸纳社会各方意见，反映社会各方需求，体现相关利益者要求。二是结果公开成为常态。公开、透明是现代社会民主和法治的基本要求，也是审计工作的基本原则，审计结果公开，为相关利益者提供有效信息。社会主体能平等获取审计信息，参与社会管理者和经济投资主体，可以根据审计结果行使权力或用脚投票，从而使整个社会资源得到有效地配置。三是按产品定位组织生产。根据审计现有资源，对生产产品进行定位。根据服务对象细分审计服务产品，按服务对象分类出具意见和建议，提高意见建议针对性，满足不同群体需求。
（二）坚持“符合性质量”与“适用性质量”并重原则。“符合性质量”与“适用性质量”并重是“免疫系统论”对审计质量的本质要求。“免疫系统论”要求国家审计不仅要依法、程序，而且审计所提出的处理意见和审计建议是符合实际和发展规律的，是“符合性质量”与“适用性质量”的有机统一。既立足于监督，坚持揭露重大违法违纪问题不放松，这是相关当事者认识问题的基石，也是解决问题的前提；又着眼服务，注重深刻分析问题的本质，是政策、体制、机制上需要完善，还是问题做法违背客观规律，扰乱经济社会秩序，从而提出“怎么办”的意见建议。
（三）重塑审计管理提升审计价值。重塑审计管理是提升审计价值的有效途径。审计结果是审计工作的最终产品，产品质量直接体现为我们的工作质量。和任何一种产品一样，最终产品的质量是由以前每道工序的质量决定的。要保证每一道工序的质量，就必须有一套与之匹配审计管理体系。现行的审计法律、规范体系和内部管理制度还停留在行政执法型审计的管理模式上，在一定程度上禁锢了人们的思想、捆住了人们的手脚，影响着绩效审计发展的进程。现在是形势倒逼，管理必须重塑。一是审计机关要从数量型的审计项目中解放出来，以目标为导向，围绕事项确定审计工作，实现从数量型向质量型转变。二是审计事项确立由主观判断为主调整为以需求调查为主，提升审计事项价值，实现与需求的直接对接。三是审计方案除流程式、当事人管理外，引入独立第三者（方）意见，提高方案使用价值。四是延伸审计产品管理价值链，审计产品不能局限于报告、决定、建议，应将审计产品拓展至审计全过程，对审计过程中产生的各种有价值的信息，从宏观的角度进行加工和再加工形成审计信息、要情、专报也作为审计产品管理，同时对审计产品价值进行跟踪，包括审计整改落实、有关批示的落实情况。所有审计产品纳入审计项目要素进行管理，归入审计方案控制范畴。五是内部控制环节实行弹性管理。根据审计目标、被审计单位的财政财务收支规模、审计项目的重要程度、审计事项的难易程度优化程序与效率的配置。对资金规模小、审计业务单一，或者审计结果无须处理处罚的审计项目，省略第三级复核；对临时交办事项单一的任务，按交什么，办什么的原则，可持审计通知书或介绍信对交办事项进行调查，调查报告经签发程序送交办单位。六是发挥审计组团队优势，将审计组讨论审计方案、审计报告征求意见稿纳入审计组必经会议议程，发挥审计组集体智慧作用。
（四）做好绩效审计的细节策划。绩效审计从结果上看包括两个方面：一是抓住了重大违法违规和经济犯罪问题，促进了反腐倡廉建设。二是揭露了体制、政策制度性缺陷、管理的漏洞，促进了深化改革、民主法治建设。当前项目中有不少好的绩效审计议题，但实施更多停留在理念上或在报告阶段的提炼上，没有贯穿审计全过程，绩效审计特点不明显。造成这种状况的主要原因，我认为关键是绩效审计细节策划不到位。在确定绩效审计目标主题后，关键在于工作细节的策划。这些细节主要包括：制定审计标准，利用审计标准对审计事项的绩效状况进行分析和衡量；用标准指导审计人员如何开展审计工作，到哪里收集证据，证据涉及哪些具体内容；明确审计过程中要收集多少资料，获取哪些证据，找哪些人谈话，如何进行调查等具体内容。所有工作围绕绩效审计的目标指向，实现力的矢量最大化。
关键词：出资人经济责任审计审计结果
一、出资人经济责任概述
(一)出资人经济责任审计概念 出资人经济责任审计是由国有资产监管机构直接安排或委托专门机构(或组织)和专业人员，对履行出资人企业负责人在其职责范围内履行经济责任的情况，根据一定的标准和依据，遵循既定的程序，运用相应的方法进行审查分析，依法进行的经济评价活动。主要包括：一是出资人经济责任审计是一种独立的经济评价活动；二是出资人经济责任审计的对象是企业负责人所从事、参与的生产经营活动以及反映这些生产经营活动的各种财务和非财务资料；三是出资人经济责任审计的目的是依法评价有关经济责任人在其任职范围内履行经济责任的情况。可见经济责任评价意见是经济责任审计的核心。审计评价既是具体审计项目质量的集中体现，又是对审计工作质量的检阅。
(二)出资人经济责任审计本质 出资人经济责任审计的本质涉及两个责任主体，即第一责任主体和第二责任主体。第一责任主体将一部分财产权利委托、或分割给第二责任主体，第二责任主体在拥有这部分财产权利之后，对第一责任主体承担一种责任，并且要报告这种责任的履行情况。由于第一责任主体和第二责任主体之间存在着“信息不对称”和“内部人控制”。第一责任主体就存在着信息风险和控制风险。为了减少这种风险，第一责任主体必须借助于一种可靠的机制来鉴证信息，这种机制就是审计。因此，出资人经济责任审计的本质是经济责任鉴证。
(三)出资人经济责任审计类型 由单项、多项及综合出资人构成。单项出资人经济责任审计是以某种单一经济责任为对象而进行的审计。目前，各种审计类型大多都属于这种审计。如以财产安全责任为对象而进行的财务收支审计、以最大善意使用财产责任为对象而进行的管理审计(称之为效益审计)、以遵纪守法责任为对象而进行的合规性审计。所以，单项出资人经济责任审计的根本特征在于审计对象的单项性，即以单项经济责任作为其鉴证的对象。多项出资人经济责任审计即以两项或多项经济责任为对象而进行的审计。如可以将财产安全责任和最大善意使用财产责任结合起来进行审计，通过一次审计就对这两种经济责任作出鉴证。还可以对各种经济责任作出组合，从而产生各种各样的多项出资人经济责任审计。综合出资人经济责任审计是以所有的经济责任为对象而进行的审计，通过一次审计，同时对财产安全责任、最大善意使用责任、合法使用财产责任以及社会责任等同时作出鉴证。其根本特征是审计对象的综合性，即以主要的经济责任作为其鉴证的对象。各级国有资产监管机构推行的出资人任期或任中的经济责任审计，属于综合出资人经济责任审计。
(四)出资人经济责任审计特点 受托性。受托性是出资人经济责任审计区别于其它审计类型最明显的特点，必须是在得到上级部门或者单位提出委托审计的书面指令和申请后，各级国有资产监管机构才安排的一项审计工作。专一性。出资人经济责任审计首先仅就授权或提请要求指明的范围内进行，这个范围包括一是审计的时间范围是被审计人的任职期间；二是审计的内容范围仅局限于被审计人在管理职责范围内履行经济责任的情况，而非对其德、勤、能、绩进行全面考察和评价。其次是审计内容本身的专一性。出资人经济责任审计的内容应按照有关规定对指定的内容进行审计，这在一定程度上也是防范审计风险的需要。再次是审计对象的专一性，出资人经济责任审计评价的对象是指履行经济管理职责的企业负责人，不针对其他人。出资人经济责任审计是一种事中或事后审计。出资人经济责任审计行为是由其性质决定的，对经济责任人履行职责的情况无法也不可能进行事前审计。出资人经济责任审计最重要的是审计评价。审计评价是各级国有资产机构表明的对企业负责人履行职责情况的最终意见，为组织人事部门提供考核、使用和奖罚干部的重要依据。
(五)出资人经济责任审计与其它审计的区别首先，审计的目的不同。出资人经济责任审计的目的是客观、公正地评价企业负责人在管理企业经营活动中的业绩和对存在的问题应负的直接责任、主管责任和领导责任，为干部考核、使用和奖惩的提供依据，旨在加强干部管理。其它审计的主要目的则是通过对被审计单位经济活动的真实性、合法性及效益性的审查，促使被审计单位维护国家的财经法纪，加强管理，提高经济效益。其次，审计的目标不同。其它审计的目标主要是对被审计单位在财政财务收支方面有无违反国家财经法纪的行为；被审计单位的会计信息是否真实，账务处理是否合法合规；通过对各种财务指标的分析，正确评价其经济活动的效益性；指出被审计单位存在的问题，提出改进建议和意见，对单位违纪违规行为按规定作出处理处罚的决定。出资人经济责任审计目标主要是对企业负责人任职期间企业经营成果的真实性；企业负责人任职期间企业财务收支核算的合规性；企业负责人任职期间企业资产质量变动状况；企业负责人任职期间对企业有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任；企业负责人任职期间企业执行国家有关法律法规情况；企业负责人任职期间企业经营绩效变动情况。再次，审计结果的报告形式不同。出资人经济责任审计在审计结束后，由授权和聘请的审计机构或组织向各级国有资产监管机构提交审计报告，一般不出具审计意见书和作出审计决定，其它审计的审计报告则由审计组向派出机构或单位提交。当派出机构对审计报告无异议时，可根据审计报告向被审计单位提交审计意见书，作出审计处理处罚决定。另外，出资人经济责任审计和其它审计在审计方法上各有侧重。如财政财务收支审计，审计的重点主要集中资产负债损益的真实性、合法性和效益性的审查上，将内控制度评审仅作为实质性测试的突破口。而出资人经济责任审计重点是对内控制度的评审和效益性分析。因为内控制度健全与否涉及到经营管理者的决策，涉及到其经营管理的能力，效益最终体现管理者管理水平、衡量其经营业绩大小的重要指标。
二、出资人经济责任审计的内容、原则
(一)出资人经济责任审计内容 一是财务活动评价。在对企业风险与内部控制进行了解测试的基础上，对企业资产、负债和经营成果的真实性、财务收支的合规性，以及企业资产质量的变动状况和重大经营决策等情况进行审计，以全面、客观、真实地反映企业的财务状况和经营成果。二是企业绩效评价。在财务基础审计的基础上，采用企业绩效评价指标体系，通过定量和定性相结合的评价方法，从企业的盈利能力、资产质量、债务风险、发展能力等财务绩效与管理绩效角度，对企业负责人任职期间企业的经营绩效进行全面分析和客观评价。三是经济责任评价。根据企业财务基础审计结果和绩效评价结论，综合考虑企业发展基础、经营环境等方面因素，对企业负责人任职期间的主要经营业绩和应当承担的经济责任进行评估，对企业负责人任职期间履行工作职责情况得
出较为全面、客观和公正的评价结论。
(二)出资人经济责任审计原则出资人责任审计应坚持以下原则：(1)权责对等的原则。权责对等是职级设计的基本要求，权是企业负责人实施管理职能的基本权力，责则是在行使权力过程中应承担的责任。有权无责导致权力的滥用，有责无权无法使权力落到实处。权责对等原则是全面、客观公正地评价企业负责人的基本要求：出资人经济责任审计评价要权责对等，不能缺位、越位和错位。(2)协商一致的原则。为了加强对出资人经济责任审计工作的指导和协调，从中央到地方普遍建立了由纪检监察、组织、人事、审计和国资委等部门参加的审计联席会议制度。出资人经济责任审计工作并非国有资产监管机构的事，无论是审计项目的确定、审计计划的落实和审计结果的利用都必须充分发挥联席会议制度的作用，进行共同协商。(3)审计手段能够实现的原则。出资人经济责任审计是一种人格化的审计，其评价必须是审计手段能够实现的，否则会带来审计风险和审计失败，无法审深审透造成评价失误，影响组织人事部门考核、使用和奖惩干部。(4)权限划分的原则。出资人经济责任审计工作应当按照企业负责人管理权限和企业产权关系，依据“统一要求、分级负责”的原则进行。国有资产监管机构管理权限范围内的企业负责人经济责任审计工作，由国有资产监管机构负责组织实施，具体可采用直接组织实施或者委托国家审计机关实施等方式；对经批准发生合并重组、企业改革改制和改组等情况的企业，国有资产监管机构可视情况直接组织实施经济责任审计或者委托这此企业自行组织实施经济责任审计工作．但审计结果应当报国有资产监管机构确认。国有资产监管机构在五部门经济责任审计联席会议的协调下，要与审计机关的审计管辖进行权限划分。(5)纵向指标与横向指标相结合，以横向指标为主的原则。纵向指标是指自己与自己相比的指标，包括今年与去年、本期与前期、现任与前任的比较指标。横向指标是指同类企业在外部环境和内部条件基本相同的情况下的比较指标。一般情况下，纵向与横向指标的变化趋势是一致的。当变化不一致时，评价企业负责人经济责任履行情况，应以横向指标为主。有些比较指标不必重新计算，可利用计算机技术辅助审计完成。(6)定量指标与定性指标相结合，以定量指标为主的原则。定量指标是指能够用数值表示的指标，包括绝对数与相对数，如权益增长与国有资本保值增值率、利润与净资产收益率等。定性指标是指不能够直接用数值表示的指标，如内部控制制度的健全性与有效性、法人治理结构效率及审计委员会的开展情况。对于定性指标也要采用权重使其定量化，以避免评价时的随意性或以偏概全。
三、出资人经济责任审计存在的困难与问题
(一)审计监督覆盖面小 1999年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，可见尽管政府审计对国有及国有控股企业负责人进行的任期经济责任审计开展得较早，由于相关经济责任审计准则、指南和实施细则都没有建立规范，审计质量不高，发展不平衡，审计监督覆盖面小。国有资产监管机构建立后，大多地方出资人经济责任审计也没有开展起来，仍倚靠政府审计或聘请社会审计从事经济责任审计工作。
(二)少数部门和机构对出资人经济责任审计工作重视不够有的干部管理部门没有把出资人经济责任审计贯穿于干部监督管理中，评价和任用干部时只是委托政府审计机关或安排国有资产监管机构走形式而已；有的在企业负责人已被提拔任用后，才委托审计机关或安排国有资产监管机构对其进行审计，给审计工作增加了难度。主要原因是没有从讲政治的高度来认识出资人经济责任审计的重要意义，没有真正认识到出资人经济责任审计是加强干部监督管理，促进依法行政、依法治国的重要举措。
(三)出资人经济责任审计结果运用不透明和缺乏标准 按照国务院国资委7号令要求，审计结束后根据审计情况写出审计结果报告，审计结果报告在报同级人民政府的同时，抄送组织人事管理部门；审计结果只对组织人事管理部门负责，不公开披露。审计结果不公开、不透明，审计结果运用缺乏标准。组织人事管理部门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定，至于存在什么经济问题的干部应提醒、诫勉、追究责任以及降职、免职等也没有具体标准。
(四)出资人经济责任审计的定位问题存在模糊认识 出资人经济责任审计是利用审计手段从财政财务收支角度认定企业负责人的经济责任，但并不是认定企业负责人的全部经济责任，出资人经济责任审计结果也不是对其全部业绩的评价和鉴定。出资人经济责任审计具有局限性，审计结果只能作为考核、任用和奖惩干部的参考依据，这一点是非常明晰的。但国有资产监管机构对出资人经济责任审计的定位问题确存在着模糊认识，出现了两种倾向：一种是过于强调审计结果的局限性，对审计内容不做深入细致的研究，审计过程中只偏重于审计与财政财务收支有关的经济责任，对一些与财政财务收支有关的经济活动缺乏监督力度，审计风险很大。另一种是对审计结果的局限性认识不充分，对领导干部的经济责任面面俱到地去评价，对一些没有查深、查实的问题盲目定论。有的组织人事管理部门把出资人经济责任审计定位为对经济责任的全面考核，把出资人经济责任审计结果理解为是对全部经济责任的评价，认为企业负责人经过审计后没有发现经济问题就意味着“清正廉洁”，在对企业负责人调任、免职、辞职、退休等提出审查处理意见时不是客观地分析运用审计结果，而是将审计结果的运用简单化、绝对化。
(五)出资人经济责任审计机构设置、人员配备和经费保障等问题还没有根本解决，影响了审计工作的正常开展当前国有资产监管机构大都未设置审计处(室)，配备专职审计人员，安排专门审计经费。
四、出资人经济责任审计有效实施的对策
(一)尽快建立健全出资人经济责任审计的相关法律、法规 当前必须通过法律、法规和规章加以明确的问题：一是出资人经济责任审计的对象应从国有独资公司逐步扩展到国有控股公司；企业负责人在任免、调离之前，必须接受出资人经济责任审计，未经审计的不得解除其经济责任，不得新任职务；出资人经济责任审计还要体现事中监督的原则，任职期间也要接受审计监督。二是出资人经济责任审计作为领导干部监督管理机制的重要组成部分，在干部监督管理体系中处于什么地位、出资人经济责任审计监督如何与纪检监察、组织监督有机结合；三是如何界定企业负责人的经济责任，如何确定审计结果的运用标准等。只有尽快建立健全出资人经济责任审计的法律、法规和规章，才能使出资人经济责任审计监督制度全面推行，更具有权威性和稳定性。
(二)加强部门之间的协调与配合，共同做好出资人经济责任审计工作 国家有关部门已联合成立了经济责任审计工作联席会议办公室，协调全国经济责任审计的有关事项，研究解决工作中出现的新情况、新问题，对出资人经济责任审计的顺利开展起到了推动作用。从2003年起陆续组建各级国有资产监管机构后，许多地方还没有让国有资产监管机构参加经济责任审计联席会议。国有
资产监管机构、纪检、监察、组织和审计等各相关部门存在出资人经济责任审计中的职责不清、作用不明显。全面推行领导干部任期出资人经济责任审计制度，需要各级国有资产监管机构、纪检、监察、组织、审计部门应尽快建立完善联席会议制度，明确职责及权限划分，要加强协调、密切配合，各司其职，各尽其责。
(三)各级党委和政府要加强领导，重视和支持出资人经济责任审计工作各级党委和政府要积极推进各级国有资产监管机构建立和完善，支持国有资产监管机构设立出资人审计机构，充实加强审计力量。要切实保证国有资产监管机构开展出资人经济责任审计工作所必需的经费，将出资人经济责任审计所需的经费列入本级财政预算或国有资本经营预算，实行专款专用。
(四)加强业务培训，不断提高出资人经济责任审计质量切实提高审计人员的业务素质，选调和配备一批政治素质好、熟悉审计业务、具有一定政策水平的国资监管干部从事这项工作，以尽快适应出资人经济责任审计工作的发展需要。审计人员素质高低是也是防范审计风险的关键，经济责任审计难度大，需要审计人员具备良好的政治素质和业务素质，也要具备过硬的思想作风和业务技能，因此要加强国资监管审计人员的后续教育，不断更新知识，培养一专多能的复合型人才，这样才能提高出资人经济责任审计质量。
五、出资人经济责任审计结果的管理及运用
(一)严格审计结果的管理 出资人经济责任审计结果管理，是指审计结果报告形成后的报送、存档、宣传及保密等一系列工作的总和。出资人经济责任审计结果不同于―般审计项目的审计结果，不仅与企业负责人个人的政治前途紧密相关，而且与组织人事、纪检监察部门等工作协调紧密相关，如果管理不好就会影响多方面的关系，影响整个出资人经济责任审计工作的效果，必须给予高度重视。一是严格控制审计结果抄送面。按照相关规定的要求，应向各级国有资产监管机构提交或直接向本级人民政府提交审计结果报告，同时抄送组织人事、纪检监察和有关部门。这是总体要求，但具体到某―项目抄送范围不能一概而定，应根据审计结果的具体情况及干部管理权限来确定。笔者认为，如审计结果不涉及对审计对象进行党纪、政纪处分的就不必抄送纪检监察部门。如属组织部门管理的干部，也就没有必要抄送人事部门，属人事部门管理的干部也没有必要抄送组织部门。严格控制审计结果抄送面，是为了防止审计结果被随意处置，造成审计结果被无意识扩散，以致引起不必要的纠纷。二是重要的审计结果要作为密件管理。如审计结果涉及到企业负责人重大违纪违规问题，提交审计结果报告后，还需移交纪检监察、司法部门进一步立案侦案的，应按结果内容划分密级，按密件的要求进行传送管理。这样做一是防止泄密后给案件的查处工作带来难度；二是防止涉案人员对审计人员进行打击报复。三是建立专门的出资人经济责任审计结果存档规范。经济任审计结果存档不仅是各级国有资产监管机构的事，凡法律、法规和规章中已提到的干部管理和监督部门都必须建立相应的存档规范。国有资产监管机构应设立专门的出资人经济责任审计档案库，审计工作结束后，审计组应及时将审计取证资料、审计结果、报告、审计结果利用情况一并归集形成审计案卷，移送机要档案保管。组织人事部门应指定专人将审计结果及时归人干部个人档案，纪检监察部门应将审计结果及时归人干部廉政档案。
(二)加强审计结果运用 出资人经济责任审计能否发挥应有的作用，关键在于审计结果的正确处理和运用。为切实防止“就审计论审计，审计结果运用不落实”的问题出现，应从以下方面完善经济责任审计制度。一是建立出资人经济责任审计结果运用规范。因为审计环境、条件等因素的影响，加之审计结果的多样化，很难对审计结果的运用制定统一的模式。因此，各级国有资产监管机构可结合实际，对各部门在各自的职权范围内对不同审计结果的运用方式、运用要求、运用考核办法、运用反馈方式等作出明确统一的规定。各部门自觉按规范处理审计结果，保证审计结果运用落到实处。二是区别对待，用好结果。对审计结果的运用要讲究方法，区别对待，慎重确定使用方式。对肯定性的审计结果，国有资产监督管理机构应适当给予宣传，组织人事部门应按规定给予表彰、奖励或提拔重用。对问题性的审计结果，按问题性质区别对待。对只涉及一般性问题的，由组织人事部门出面找企业负责人谈话教育，防止问题的进一步发展；对问题较多但够不上党纪政纪处分的，先由各级国有资产监管机构按照财经法规规定责令对企业负责人所在单位进行自纠和处理处罚，然后由组织人事部门对企业负责人谈话诫勉，凡诫勉对象每年跟踪审计，经两次审计仍没有改进的由组织人事部门对被审计人宣布就地免职，并且规定在五年内不得担任相同性质、相同等级的职务。对因工作失误造成重大损失或确有经济责任问题的，应由组织部门对企业负责人职务进行降免。对严重违法违纪的，应有纪检机关和司法机关立案查处，对该给予党纪政纪处分的给予党纪政纪处分，该给予刑事处分的给予刑事处分，充分发挥出资人经济责任审计工作的作用。三是将审计结果纳入企业负责人任职公示制度的内容之一。目前在企业负责人监督管理上，除了实行出资人经济责任审计制度外，还要求实行任前公示制度。如果将出资人经济责任审计结果作为企业负责人任前公示的内容之一，使出资人经济责任审计与企业负责人任职公示制度二者有机结合起来，在干部监督与管理方面必将会收到更为理想的效果。一方面可以进一步完善公示制度，让群众更全面、更具体的了解拟任用的企业负责人，尤其是经济上的问题；另一方面可以有效提高出资人经济责任审计作用和效果，使两项制度同时得到完善。四是建立干部任用失察制度。为了防止出现审计结果与组织人事部门的任用意见不一致，任用干部出现偏差的情况，应建立干部任用失察制度，出现任用干部偏差的应建议追究任命机关的责任。凡任用机关故意违背《中华人民共和国审计法》和经济责任审计的相关规定，不采用审计结果，乱用企业负责人造成国有资产流失要追究任命机关有关人员的责任。
六、出资人经济责任审计实施应注意的问题
(一)要明确评价对象和规范下达项目审计计划 按照《中华人民共和国审计法》的规定和中办、国办的《两个暂行规定》及国务院国资委7号令的要求，出资人经济责任审计评价的对象也只能是企业负责人所在单位的财政财务收支情况及其任职期间的经营管理业绩、相关经济责任和廉洁自律等问题。政府干部管理部门要及时提出企业负责人任免计划，充分发挥六部门联席会议作用，尤其注意组织部门和国有资产监督管理机构管人的权限划分，审计机关和国有资产监督管理机构的经济责任审计管辖划分，规范下达项目审计计划。
(二)要划清责任界限 划清领导企业负责人任期内与非任期内经济责任的界限，不能将前任领导取得的成绩或存在的问题当成是现任领导的成绩或问题。划清集体决策与个人决策的界限，由集体决策造成的失误，应由集体负责；由领导个人决策造成的失误，应由领导个人负责。划清直接责任和主管责任的界限，有的问题是由一般工作人员造成的，领导只负主管责任；有的问题是领导
直接经手或亲自指挥的，领导应负直接责任。
(三)积极稳妥量力而为 在查清企业负责人所在单位会计资料所反映的财政财务收支状况的基础上，就企业负责人经济职责的履行情况和应承担的经济责任作出客观评价，为组织部门考核使用干部在财政、财务管理和廉洁自律方面提供参考依据，即是所谓的“有所为”；所谓的有所不为，即审计不能包揽一切，出资人经济责任审计工作不能代替组织部门对企业负责人应负经济责任在内的全面考核。同时做到对非审计事项不得进行评价；对审计过程中未涉及的具体事项不得评价；对审计证据不足的审计事项不得评价。
(四)完善出资人经济责任审计工作协调配合机制 目前实行的出资人经济责任审计工作联席会议制度，在性质上属于协调机构，组织方式相对比较松散，还难以适应出资人经济责任审计工作的特点和形势发展的需要。为此需进一步完善出资人经济责任审计工作联席会议制度，尽快形成各司其职、各负其责、运转高效的协调配合机制。委托部门要严格按照《中华人民共和国审计法》、中央两办两个暂行规定精神和国务院国资委7号令要求，并根据企业负责人管理、监督工作的需要和政府的意见，于年末将下一年度的审计委托计划提供给各级国有资产监管机构和审计机关，以便增强委托审计的计划性，减少直至杜绝临时委托、突击委托、多头委托的现象；同时，还要做到在企业负责人任期届满或任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞退、退休等事项前，避免出现先离任后审计的现象。出资人经济责任审计联席会议，应根据出资人经济责任审计工作的特点，着力解决工作中遇到的新情况，研究确定审计范围和重点内容，并在委托书中明确提出工作要求，以增强委托审计的针对性。同时还要针对经济责任界定难的问题，结合国有资产监管体制的改革，研究确定企业负责人履行经济责任的主要评价指标体系，增强操作性和规范性。出资人经济责任审计工作联席会议，要及时总结工作经验，将比较成熟的做法予以制度化，提出在出资人经济责任审计工作方面的立法建议，列入地方立法计划，不断完善出资人经济责任审计制度规范体系。
(五)探索出资人经济责任审计的有效方式 各级国有资产监管机构一方面要主动适应出资人经济责任审计工作的特殊要求，突出“经济责任”的特点，另一方面要坚持依法审计，严格按照国务院国资委规定的工作标准和实施细则进行审计，确保审计质量。在审计工作中要充分利用审计资源，努力做到三个结合：将出资人经济责任审计与企业财政财务收支审计、专项审计调查结合起来，做到资源共享，成果互用；将出资人经济责任审计与内部审计、社会审计结合起来，充分利用内部审计和社会审计的成果；将任中审计与离任审计结合起来，监督关口前移。在审计工作中还要大力推广现代审计方法和先进审计技术，通过审计方式、审计技术的改进，提高审计工作的效率。
(六)强化风险意识，控制审计风险 在审计工作中应关注识别风险，预防风险，降低风险。由于经济责任审计对象的复杂性、审计内容的广泛性、经济舞弊行为的隐蔽性、审计时间的有限性、审计成本的制约性，致使审计人员收集审计证据的工作不能深入，不能获取充分可靠的审计证据，从而形成审计风险。出资人经济责任审计风险形成的原因复杂，但从总体上划分主要有内部因素和外部因素。内部因素主要有审计手段的局限性；审计人员综合素质的高低；审计项目多、任务重；查证事实欠深欠细；审计文书表达不规范；引用法规欠准确；经济责任的界定难度较大和经济责任评价失真等。外部因素主要有先任命后审计，增加了审计工作的难度；被审计单位的内部控制制度不存在、不健全或不能有效实施，管理行为处于无控制状态；被审计单位的会计信息失真；不良的审计环境等。
作者简介：
陶建伟(1963-)，男，江苏南京人，江苏省国信资产管理集团有限公司职员
宋文阁(1970-)，男，山东郓城人，江苏省国有资产监督管理委员会高级会计师、高级审计师、注册税务师
参考文献：
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【关键词】高校；经济责任；审计；对策
0.引言
中共中央办公厅2010年印发了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计的规定》（中办发[2010]32号），对国有单位的领导干部经济责任审计作出明确规定。教育部2011年印发的《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财[2011]2号）对教育系统的经济责任审计提出进一步的要求。各相关单位也根据上述规定对本单位落实经济责任审计制度采取诸多相关重要措施。从上到下，对于实施经济责任审计的重要性已达成共识，各领域各系统建立健全制度、全力狠抓落实，经济责任审计制度已在一定程度上得到较好的落实。2013年1月29日，刘家义审计长在中央经济责任审计工作部际联席会议第三次全体会议上发言指出，要以党的十精神为指导，认真贯彻落实中央纪委二次全会和最近一系列重要讲话精神，按照中央政治局密切联系群众、转变工作作风的“八项规定”，重点做好五个方面工作。经济责任审计在审计工作上逐渐由财务收支审计转向领导干部权力行使的监督和效益审计，在反腐倡廉建设上也赋予了其新的内涵。
1.高校经济责任审计现状分析
1.1经济责任不明确
高校的经济责任关系主体主要包括校级领导干部和学校处级领导干部。处级领导干部包括学校财务、基建、资产设备、校办产业及后勤等行政管理部门、院系所和产业后勤的主要行政负责人，还包括负有重要经济管理职责的部门、院系党政领导或相应副职干部。[1]不同岗位的领导干部，工作职责不一样，承担的经济责任也不一样。部分高校尚未明确每个领导岗位的具体经济责任，或者岗位的经济责任范围不清晰。《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》规定经济责任审计的内容是以领导干部任职期间本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法、效益为基础。在教育系统中，不同高校领导干部对经济活动理解不同。比如，系部主任对系部课题从申报到最后结题都要签字，这种完全由项目负责人负责的课题是否属于经济责任审计的范畴，有的高校纳入审计范畴，有的高校则没有。更为困惑的是，作为审计事项的高校，往往也不清楚此类经济事项，系部主任应该负直接责任还是领导责任，抑或是管理责任，而且课题负责人又应该承担什么责任。
1.2评价体系不完善
当下，我国现行的经济责任审计方面涉及的法律法规对经济责任的评价体系规定尚不完整，审计人员无现成指标、内容等作为直接的依据，很难对经济责任审计的事项作出准确评价，甚至审计事项的范围，什么应该审计、什么不应该审计也无法明确。在实际操作中，由于高校面临的经济环境日益复杂，审计事项往往带有复杂性和双面性，使得审计人员对重大审计事项的评价角度、事项的严重程度、范围大小等无法做到准确定位，对事项造成的损失大小也无法做出准确评判。领导干部的岗位经济责任不明确，也给审计评价造成困难。而经济责任审计的政治意义似乎更加重要，因此评价指标更难建立，审计人员也不敢对某些敏感事项做出评价，比如部门福利发放等经济事项。审计评价体系的不完善使得审计固有风险增大，而审计人员也只能对事项进行审计，不做评价来规避风险，造成审计报告未发挥应有作用。
1.3结果利用不足
经济责任审计的结果利用是经济责任审计监督职能发挥作用的关键。一些高校领导对经济责任审计认识不够，对审计工作的指导思想较落后，不注重审计结果的分析、总结和利用，使审计工作在干部的选拔和任用方面没有发挥应有的作用，造成经济责任审计与干部任免不完全相关、甚至不相关。由于领导干部的任免具有保密性，所以干部调离原岗位到新岗位前，一般没有领导干部进行审计，等调任后开始审计，则审计在领导干部任用方面的作用也就大打折扣。
1.4内控制度不健全
由于内部控制不健全，有些部门不做二级预算，部门的资金使用效率与效益无法进行评价；对重大事项的决策不够民主，由少数人决定；重大决策会议没有会议记录，无法准确评价领导的责任等等。相关单位和部门的内部控制制度的不健全直接影响部门负责人履行职责的效果，也是经济责任审计的评价依据。
1.5审计人员素质不高
审计人员知识结构不够全面。审计是一项综合学科和工作，近几年大多数高校逐渐才配备和配齐审计人员，但是审计人员的知识结构还存在一些问题有待解决。审计人员对审计工作的认识不充分，有些审计人员甚至领导有得过且过的思想，认为会得罪人，对自己的发展不利。还有些审计人员不能做到保守秘密，把审计结果向自己关系好的同事泄露，对审计工作和审计对象造成不好的影响。审计人员的业务素质在审计准备、实施和报告等阶段产生容易产生审计风险，影响审计的效果。
2.高校经济责任审计的对策及建议
2.1明确范围和要求
高度重视对领导干部经济责任的宣传和沟通工作，使大家对经济责任有初步的了解，经济责任是一种经济活动的监督，并没有其他暗示在里面，使领导干部正确对待岗位的经济责任要求和经济责任审计。明确领导干部岗位的经济责任，高校既有行政部门也有教学部门，每个部门都由自己特点和职能，应对每个领导干部岗位制定符合岗位要求的经济事项的目标和内容，在任职前告知任职领导岗位的经济责任，并制定一个经济责任告知书，对每项经济责任的职责和要求都详细说明，使领导干部明确经济责任的范围与要求。
2.2健全评价体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“完善中国特色现代大学制度”，即依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。[2]经济责任审计作为领导干部权力约束的必要组成部分，而且评价直接关系着领导干部的政治生命，为监督领导干部的经济行为提供依据。根据高校的经济事项的特点，进一步明确经济责任审计的原则、审计方法，制定适合本校校情的包含经济责任目标、经济责任评价标准等内容的，操作性强的经济责任审计评价体系。使审计工作做到重点明确，审计事项依据充分，有助于审计工作人员依据标准作出准确评价，积极降低审计风险。审计评价指标应包括高等教育的质量、科学研究水平的质量、人才培养的质量和社会服务的质量。高等教育的质量包括学校的排名、学校的面积等情况；科学研究水平的质量包括部级、省部级重点实验室、国家科研奖项等情况；人才培养包括职称结构、教师学历结构、国家及省市级特殊津贴享受者、国家及省市级精品课程、国家及省市级名师等情况。
2.3推动成果利用
建立健全审计公告制度，包括审计通知的公开、审计内容的公开、审计程序的公开、审计结果的公开、被审计人员述职报告的公开，让审计工作透明公开，有利于校内外人士共同来监督。根据审计结果督促整改的落实，对经济责任审计中普遍存在的问题要认真研究，制定整改方案，健全联席会议制度，使经济责任联席会议成为指导、监察、协调经济责任审计工作，交流和通报经济责任审计情况，研究解决经济责任审计中的困难和问题的平台和载体。同时，通过联席会议制度，使成员单位走向前台，纪检、监察、组织人事等部门参与到审计计划制定、措施落实、制度完善等过程中，充分发挥成员单位的主观能动作用。[3]运用审计成果完善制度建设，通过审计协助被审计单位建立一系列内控制度，如重大经济活动计提讨论制度、财务管理制度、固定资产管理规定等。[4]利用整改成果进行党风廉政建设。公示审计结果对有问题的经济责任审计结果，对相应的干部造成舆论压力，不敢再犯。对表现优秀的领导干部，是一种宣传和奖励。并积极召开会议，开展教育，提醒所有领导干部吸收教训，为防止腐败打好预防针。保存好所有经济责任审计的资料，有利于以后审计工作的横向和纵向比较。
2.4完善内控制度
内部控制制度是经济事项合法合规性的重要保证。内部控制的内容包括资金的管理、资产的管理、基建项目的管理、学费及其他培训费的管理、二级预算的管理、资料档案的管理及部门内部监督等方面。资金管理包括资金支出的管理、现金的管理等内容；资产的管理包括固定资产和无形资产的管理、低值易耗品的管理、贵重及危险实验用品的管理等内容；基建项目的管理包括招投标管理、工程物资采购管理、基建合同的管理、基建资料的管理等内容；学费及其他培训费用的管理包括行政事业性收费管理的规章制度、学费及培训费票据的管理等内容；二级预算包括预算的编制、批复，预算的执行情况、决算的审核等内容；档案管理包括部门规章制度文件、部门会议记录的保存的内容；内部监督包括部门内部党风廉政建设情况、 内部自查自纠、重大事项的决策及审计整改等内容。目前，高校校财务预决算制度较为健全，但是二级部门的预算制度不健全，预算执行情况也少有自我审查，部门经费的大额支出、用于职工福利支出的决策等方面还有待完善和改进。
2.5提高人员素质
审计人员的素质直接关系着审计结果的风险和质量，应当提高审计人员的职业道德素质。审计人员要严格按照审计程序和审计内容进行审计，避免因审计程序的缺失导致审计结果不准。应当提高审计人员的专业素质。加强审计法律规章的学习，定期组织审计人员进行实践交流，加强后续教育，掌握新知识新技能，改善审计人员的知识结构，不断提高审计工作的职业素质和专业胜任能力。把审计整改中的问题和理论学习联系起来，创新方法，积极解决实践中的问题。应当提高审计人员的政治素质。规范审计人员的行为，做到忠于职守、廉洁奉公、保守秘密。加强审计人员政治思想建设，增加审计人员的使命感和责任感，要敢于坚持原则，客服压力，对审计事项作出客观、公正的评价。[5]
3.结语
高校经济责任审计是适应高校经济环境日益复杂，高校办学规模扩大，反腐倡廉建设的需要而产生的一种新型综合的审计，是具有中国特色的审计工作。不断健全和完善经济责任审计，在促进高校为社会服务目标的实现，保障国有资产保值升值等方面具有重大意义。
【参考文献】
[1][2]孙秀丽等.中国特色现代大学治理结构中经济责任审计评价体系研究[J].教育审计，2011（4）：18-21.
[3]孙秀丽.新形势下高校经济责任审计面临的困难和对策[J].科技导刊，2012（1）：173-174.
