时间：2023-09-25 18:02:05
公司制企业档案工作的法律环境
1987年9月5日通过的《中华人民共和国档案法》就涵盖了公司制企业，现行的《档案法》第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”《宪法》、《公司法》、《会计法》、《统计法》、《著作权法》等法律都有档案工作的相应条款规定，《档案法实施办法》、《民法通则》、《企业档案管理规定》、《科学技术研究档案管理暂行规定》、《基本建设项目档案资料管理暂行规定》、《建设项目(工程)档案验收办法》、《会计档案管理办法》、《企业职工档案管理规定》等法规规章也有具体的规定。原则上说，这些规定同样适用于股份制企业。特别是由国有企业改组为股份制企业的，国家档案局、体改委、经贸委、国资局等四部门1998年3月5日制定的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》作出过明确具体的规定。如此，档案工作的一系列标准规范也适用于股份制企业。《档案法》颁布以后，我国档案工作逐步走上了“依法治档”的轨道，日益形成了一个以《档案法》为核心，由若干档案行政法规、规章组成的相互联系、相互协调的有机体系。同时，对于档案法规的研究也日益深化。
股份制企业档案是企业各方股东共同拥有的资产和产权真实可靠的原始凭证，也是国家档案的重要组成部分。依法管理股份制企业档案是维护股东资产与权益的重要保障，对于保护企业商业秘密、知识产权和国家秘密都是至关重要的。在政治、经济体制改革不断深化的进程中，全社会的档案法制观念还比较薄弱，特别是企业高级管理层、监督管理企业工作的政府部门、应聘的中介机构等人员的档案法制观念与企业改革发展的要求还存在着一定的差距。一些股份制企业建设项目立项上违规、经营上违法、重组或改制中违纪，为掩盖其犯罪事实或其他目的，涂改、伪造、损毁档案，这些现象亟待依法规范和解决。
股份制企业当前档案工作的基本情况
根据笔者对浙江省内外一些股份制工业企业档案工作管理机构、档案人员配备、档案全宗设立、档案移交接收、档案库房、装具配置等方面的考察、调查和交流情况的统计、分析，与现行的档案法律法规和档案行政管理部门对企业档案工作的基本要求相距甚远，存在的主要问题表现为如下几个方面：
一是绝大多数股份制企业没有独立或明确的档案管理机构和体系，没有明确的档案工作分管领导。股份公司设立后，其档案往往保留在大股东的档案机构继续管理，既不在公司层面设立机构、配备人员、分立全宗，也没有办理委托大股东管理的协议、手续。由于是两家法人单位，大股东的档案机构在对股份公司档案的收集、整理、提供利用上缺少法律依据，对档案工作的进度、质量要求、经费保障和管理手段的进步往往难以控制。股份制企业二级单位的专兼职档案人员配备力量不足，素质和能力的提高也缺少途径。如果以大股东的身份将股份公司纳入到监督、检查、指导的范围既于法无据，也会不受欢迎，指挥失灵，在工作程序和相互关系上分不清义务和责任。
二是由国有企业改组为股份制企业的公司，没有按照规定处置档案。国有企业资产与产权变动档案的处置，原则上应分类进行：基建技改档案、设备仪器档案随其实体归属；产品、科技(其中含专利、商标、专有技术等档案)按有关政策法规办理，没有规定的由双方商定处理；会计档案按财政部、国家档案局《会计档案管理办法》执行，生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接收方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》规定：“国有企业以其全部资产改组为股份制企业的，改组后的档案另立全宗，由股份制企业管理。国有企业以部分资产改组为股份制企业的，进^股份制企业的部分，其改组前后的档案分立全宗，由股份制企业管理，未进^股份制企业的部分，其档案由原企业自行管理。”实际上，股份制企业档案管理秩序混乱的状况与大股东直接相关，很多问题还正是大股东造成的。
三是大股东控股的股份制企业都没有设立规范的档案全宗。根据档案行业标准(DA／T1－2000)《档案工作基本术语》关于全宗的定义：“一个国家机构、社会组织或个人形成的具有有机联系的档案整体”来评估，大多数企业的行政管理档案由大股东档案机构代为收集，单独进行整理、保管、统计和提供利用的工作，但是与企业生产、经营、建设、技术改造等直接相关的科技档案并没有从大股东的原档案中分离独立出来，相关档案不仅在改制重组上市时未能确定档案的归属和流向，而且在上市之后也不另立全宗，建立全宗卷。若要统计一个股份公司到底有多少档案，是一笔谁也说不清道不明的糊涂账。
四是一些股份制企业的档案在没有约束机制状态下移交接收困难重重，档案门类不完整、收集不齐全、程序不规范。股份公司档案的形成积累移交放任自流，归档范围、期限无明确规定，即使有规定也是一纸对付检查的空文。某上市公司上市11年来，股东大会、董事会、监事会形成的档案至今尚在董事会秘书手中，会计账簿、会计报告等重要会计档案一直由财务处自行保存，一些部门想不交就不交，想什么时候交就什么时候交，企业的档案信息资源既失去控制又不便整理、利用。
五是很多股份制企业没有独立的符合档案馆室建设标准的档案库房。大股东和股份公司的档案往往集中放置于同一个库房，特别是没有独立全宗的档案。这些企业一般由大股东代为管理股份制企业的档案，如果没有协议，一旦企业经营困难或出现危机，这些涉及企业商业秘密、专利、专有技术、知识产权的档案信息资源与企业资产实体就有可能涉及纠纷或诉讼，对大股东和股份制企业都会带来不利影响。
对策建议
1 进一步加强和完善企业档案法制建设。股份制是我国经济的重要生力军之一，股份制企业特别是国有控股企业的档案是国家档案的重要组成部分，建议国家档案局和中国证券监督管理委员会专门制定针对股份制企业档案管理规定和归档办法，堵塞一些企业寻找种种借口，拒绝执行档案工作的法规、规章，维护档案法规、规章的严肃性。
2 档案行政管理部门要加大对股份制企业档案工作监督、检查和指导的力度。积极争取人大法制部门的支持，进行股份制企业档案法执行情况的专项检查；主动与证券监管部门加强沟通协作，联合开展年度档案工作认证和执法检查。档案行政管理部门要主动履行法定职责，自觉参与对股份制企业的监管工作，从保障企业历史记录的真实性、完整性人手，维护企业的合法权益，避免企业经营风险的滋生，保护投资者的合法利益。
3 监管部门和中介机构要确认企业档案信息来源的合法渠道。股份制企业特别是上市公司、拟上市公司聘请的会计师事务所、律师事务所等中介机构的审计、审查和监管部门的检查，要通过企业档案管理部门实地查证股东大会、董事会、监事会的会议记录、决议，董事长签名的中报、年报，公司会计档案等重要归档文件材料，防范一些公司董事会秘书和相关人员长期拒不移交，甚至私自藏匿应当归档保存的企业档案，防止一些公司为申报项目，应对检查或贷款、发债、发股等目的而任意伪造，篡改公司文件材料。
4 国有改制企业的大股东要严格按照档案法规和行政规章的规定，主动为股份制企业创造良好的档案工作环境和条件。在企业改制、重组时要切实按照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的规定确定档案的归属和流向，该移交的移交，该分立全宗的分立全宗，该办理委托管理的办理委托管理。同时要以大股东的身份提议、督促股份制企业自觉按照国家档案工作法律、法规建立健全档案工作体制，保障企业档案信息资源的安全和有效利用。股份公司要按照国家档案工作法律法规，建立健全档案工作机制，董事会要明确董事会秘书履行档案工作的管理职责。
规范工作 紧贴服务 部门联动
广东省以产权改革为核心，推进国有经济股份制改造，发展混合所有制经济，使国有企业产权多元化发展。
一、全面部署，规范工作
广东省档案局把国有企业改制档案处置纳入了“十五”、“十一五”期间全省档案事业计划，并在每年的全省档案工作计划中把国有企业改制档案处置工作作为一项重要内容列入其中，全面部署处置工作的开展。2004年11月，省档案局专门召开了省属和中央驻穗企业资产与产权变动后档案处置工作座谈会，总结交流上一阶段的经验，布置下一步的工作。
为了使国有企业改制档案处置工作有法可依，有章可循，广东省把改制企业档案处置工作纳入了地方档案法规和相关政府规章。在1998年省人大常委会通过的《广东省档案管理规定》、2002年批准的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》和2003年批准的《珠海市档案条例》中，都对国有企业资产或者产权变动档案处置问题作了规定。2002年的《广东省驻境外及港澳地区国有企业档案管理办法》还规定了国有境外企业产权变动档案处置的原则，要求依法关闭、破产、拍卖的企业将有关档案运回国内保管。
及时制定《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》实施细则。1998年国家档案局等四部门联合《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》后，省档案局与有关部门联合制发了《广东省执行〈国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法〉实施细则》，全省各市、县（区）普遍转发了省的《实施细则》，并结合本地区实际，制定了工作细则与实施方案，全面开展这项工作。
为了进一步规范全省国有企业资产与产权变动档案处置工作，广东省档案局会同国资委、财政厅联合印发《广东省国有企业资产与产权变动档案处置工作规程》，规定了国有企业资产与产权变动档案处置基本流程、档案流向的原则和相应范围、应进馆与不进馆档案的整理工作流程与标准、档案交接工作的流程与标准、档案销毁工作的流程与标准，并附有一整套用表，为国有企业资产与产权变动档案处置工作的开展提供了一个可操作性较强的依据和规范。
同时，广东省各级各地档案行政管理部门加大执法检查力度，把国有企业改制档案处置工作纳入执法内容，通过执法检查使国家与省相关的要求落到实处，推进国有企业改制档案处置工作。
二、及时跟进，紧贴服务
广东国际信托投资公司成立于1980年12月，是广东省人民政府的全资直属企业。1999年1月16日广东省高级人民法院正式宣布广东国投及其三家全资子公司因不能清偿巨额到期债务而进入破产程序。这是我国首宗非银行金融机构破产案，也是迄今为止全国法院受理涉及财产金额最大的破产案件。广东省档案局积极介入，及时跟进，于同月25日向省政府提交了《关于接收广东国际信托投资公司档案的请示》，提出了将广东国投档案接收进省档案馆的具体实施方案，得到了省政府的认可。其后，在长达8年的时间里，省档案馆每天派员到国司工作，以高度负责的态度和高效优质的服务，为广东国投及其三家全资子公司的破产清算工作做出了突出贡献，赢得了省政府清算组的好评，最终也将该公司2.57万卷档案全部顺利接收进馆。
2006年12月18日广东发展银行重组成功。根据协定由四大股东之一的花旗银行牵头重组后的银行业务，行长由花旗银行派任，外资银行取得了对广发行的领导权、控制权和具体的经营管理权。为了既严格遵守国家保密法规和产权变动企业档案处置的有关要求，又方便银行因业务衔接对档案的大量查阅，广东省档案局于2007年1月派员到广发行，会同省保密局和广发行的有关负责人，商定了广发行重组后档案的处置方案，不仅履行了省档案局作为档案行政管理部门的职能，也树立了中国档案部门依法办事、合理办事、服务大局的良好形象。
【原刊地名】南京
【原刊期号】200310
【原刊页号】49～51
【分 类 号】g7
【分 类 名】档案学
【复印期号】200401
【 标 题】中小企业资产与产权变动档案处置工作的实践与思考
【 作 者】赵国洪
【作者简介】赵国洪 张家港市档案局，江苏张家港 215600
【摘 要 题】专门专业档案
【 正 文】
国有集体中小型企业面广量大，在国民经济体系中扮演着十分重要的角色，做好这些企业特别是在一些企业破产过程中的档案处置工作，对于防止国有、集体资产的流失，保护广大人民群众的利益，维护社会的稳定，具有十分重要的意义。
一、中小企业资产与产权变动档案处置情况分析
中小企业情况复杂，企业经营管理水平参差不齐，档案管理水平也高低不一，加之企业资产与产权变动形式多样，因而在产权变动过程中档案处置情况较为复杂。近两年来，张家港市档案局陆续对市经贸委、贸易局、交通局、粮食局、供销社等系统的原国有、市属中小型企业在改组、联营、兼并、承包、租赁、出售、破产和股份合作等资产与产权制度改革中档案处置情况进行了调研和执法检查。在调研和检查中发现，在资产与产权变动过程中，档案能否合理处置，与企业原有的档案管理状况、企业的档案法制意识、企业转制过程中主管部门对档案处置的重视程度、采取措施是否得力有着密切的关系。大致有以下几种情况：
1.大部分企业原有档案基础较好，重视档案工作的延续性、稳定性，档案处置比较合理。这些企业的特点是有一定的规模，管理有一定的水准，员工的档案法制意识较强，企业将档案工作作为企业管理的基础来抓，档案管理走上了制度化、规范化、标准化的轨道，相当一部分企业档案管理达到了省级以上的管理水平。在企业转制过程中，企业领导高度重视档案的处置工作，把档案看成是企业资产的重要依据、凭证及企业生产、科研、经营管理活动得以延续和发展的重要基础，按照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的规定合理地处置了档案的流向。企业在转制前、转制中及转制后的档案基本得到了稳定和延续，保证了档案的完整齐全与安全。
2.部分企业原有档案基础较差，但由于补救措施及时，档案得到了较好的处置。这些企业大多为一些主管部门下属小型企业，由于规模较小，档案部门对这些企业的关注较少，业务指导不够，因此这些企业的档案人员大多是凭传统经验管理档案，归档质量较差。但在产权变动过程中，由于主管部门比较重视，采取了一些得力措施，进行亡羊补牢，在资产与产权变动过程中维护了档案的安全。如市粮食局下属的基层粮管所和粮贸公司，转制前档案意识较薄弱，档案材料收集不全，台帐不清，档案设施陈旧。在转制过程中，市粮食局高度重视档案的处置工作，主动与市档案局联系举办培训班，对下属28个粮食企业档案人员进行培训，对档案材料的收集、整理、移交提出具体要求，并组织力量认真补收散存的档案材料，对各企业的文书档案和会计档案进行规范在硬件设施上该局调整扩大了库房，投入10万元经费安装了密集架，将28个企业的文书档案与会计档案全部移交到局综合档案室集中保管。由于措施得力，目前移交任务已经全部完成。
3.少数企业原有档案基础较差，在资产与产权变动中企业和主管部门对档案处置未引起足够重视，存在问题较多。这些企业多为一些已破产、破产未审结企业、切块转制企业和空壳企业。平时管理较为混乱，人心涣散，对档案也疏于管理，档案意识较差，在资产与产权变动过程中，主管部门没有把档案处置的组织管理工作纳入企业转制工作的议程同步进行，因此存在问题较多。如华亿机械集团公司在破产过程中档案柜已被变卖，档案却散摊于地上，在破产清算过程中会计档案频繁借出，都未办理借出、收回手续；破产未审结的市毛纺织厂的档案虽大部分保存在原企业，但台账不齐、数目不清，已移交给切块转制企业的设备档案、基建档案和职工调出带走的人事档案，没有办理移交手续；空壳企业杨舍供销社的文书档案、会计档案和部分退休辞职人员档案，用编织袋堆放在职工宿舍里，很不安全。
4.个别企业原有档案基础虽然较好，但在资产与产权变动中未把档案处置列入议事日程，同样会给档案的安全带来隐患。如原市发电厂曾是张家港市的一家重要企业，档案管理曾达到国家二级水平，该厂于2001年政策性关闭，由于主管部门没有对档案处置问题引起重视，在清理资产时，既没有通知档案部门参与组织指导档案的处置，也没有将档案的处置列入资产清理程序，结果导致该厂除了设备档案随资产转移，干部职工档案被主管部门接收外，其余5800多卷（册）文书、会计档案仍留在原厂，无人管理，处于失控状态，并有部分档案材料外流。
二、档案部门加强档案处置监管的几点做法
针对检查中发现的问题，张家港市档案局本着对历史高度负责的精神，采取一系列举措，加强对档案处置的监管。
1.及时下发通报，引起各方重视。执法检查结束后，张家港市档案局向全市各镇、各部门下发了《关于对企业资产与产权变动档案处置情况进行执法检查的通报》，并抄报市委市政府。《通报》下发后引起了各方面的关注，并引起了市政府主要领导的关注，时任市长的曹福龙批示“资产与产权变动的档案保管十分重要，请档案局将各镇各部门检查中发现的问题及要求整改的内容、时间等以书面形式，盖好公章，写清内容及要求，发至各镇各部门主要领导。”
2.切实采取措施，责成有关部门及时整改。根据市领导批示精神，市档案局依据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》及《档案执法监督检查工作暂行规定》的要求，向执法检查中问题较多的部门和企业下发了《档案执法检查通知书》，要求他们采取措施限期加强整改。在此基础上，又向全市各镇各部门主要领导下发了《关于进一步加强企业资产与产权变动档案处置工作的意见》，要求各镇各部门全面组织检查，对照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的要求，督促有关企业做好整改工作，并将整改情况用书面形式报市档案局，由市档案局组织抽查。
3.分类指导，组织整改。针对中小企业档案处置的复杂情况，市档案局认真组织人员进行分类指导，督促各镇各部门和机关企业组织实施整改。根据企业转制的形式和档案的内容，按以下几种情况进行处置：一是改制后仍为国有控股性质的，其档案原则上整体移交改制后的企业，要求企业配备必要的人员、设备进行妥善保管；二是改制后为国有股权参股的，原企业档案可向原企业或企业主管部门移交；三是改制后为民营企业或已破产和关停并转企业，原企业的设备、基建档案随实物移交，产品科研档案按有关政策移交或转让，企业原有的文书、会计、干部职工档案一律由各镇和有关主管部门接收；四是对于保管条件恶劣或企业因各种原因不能妥善保管的，督促各镇和有关主管部门接收；五是企业转制过程中形成的档案，应由原企业主管部门或现企业分别保存一份。
4.积极参与重点企业档案的处置工作。我们经调查了解到原市发电厂在政策性关闭过程中档案处置工作存在的问题后，市档案局立即与该厂主管部门进行了交涉，发出了《加强对原市发电厂档案管理的意见》，责成主管部门明确分管领导和相关人员负责清理工作，并派出业务骨干，督促指导该厂及时清理回收外流档案，收集整理零散文件，按标准要求进行立卷归档，对全部档案登记造册，建立完善检索工具。鉴于该厂企业档案内容较为重要，数量较多，对于今后工作查考和研究我市经济发展具有重要的参考价值，市档案局决定把该厂档案全部接收进档案馆作寄存处理，并积极争取了4万元经费，作为寄存该厂档案的费用，目前该厂5883卷（册）档案已移交进馆。
三、对加强中小企业资产、产权变动档案处置工作的思考
随着企业改革的不断加快，企业兼并、改组、整体出售、破产、股份制改革等资产与产权变动日益频繁，依法加强对这些企业的档案管理，规范档案处置行为，防止国有资产的流失，是档案部门的一项重要职责，也是一项长期而又艰巨的任务。对此，我们要不断地创新工作思路，坚持长效管理。
1.加大宣传力度，强化企业依法治档意识。企业档案能否合理处置，企业档案工作能否保持连续和稳定，很大程度上取决于各级领导及企业档案人员的法制意识。因此档案管理部门要多渠道、多形式地进行《档案法》及其实施办法、《江苏省档案管理条例》等法律法规的宣传，提高企业领导和员工的档案法制意识；要认真宣传贯彻《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，进一步提高各有关单位和领导做好档案工作特别是产权变动档案处置工作的重要性的认识，在资产与产权变动中依法落实各项职责，规范档案处置行为。
2.建立转制、破产企业档案申报制度，强化对档案工作的监管。为了使转制破产企业的档案处置工作走上法制化轨道，档案部门要根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的要求，制定规范性文件，建立转制、破产企业档案申报制度，依法要求企业及时向主管部门和档案部门申报转制、破产程序，将档案处置的经费纳入转制、破产经费，在转制、破产过程中保持档案人员的稳定。
3.在档案处置过程中，档案管理部门要与企业主管部门密切合作，齐抓共管。中小企业资产与产、权变动的档案处置工作涉及面广、工作量大，光靠档案部门很难完成如此艰巨的任务，要积极争取企业主管部门、国有资产管理部门的支持，共同抓好这一项工作。要督促各企业主管部门本着“谁主管、谁负责”的原则，负责所属企业档案的处置和接收工作；要会同综合经济部门、国有资产管理部门加强对档案处置工作的组织协调、监督和业务指导工作。
从2005年以来，哈尔滨市档案局先后单独或和其他部门联合，制定了《哈尔滨市企业职工档案丢失毁损补救办法》、《企业职工档案丢失损毁补办认定工作程序》、《哈尔滨市非企业人员人事档案补办认定实施细则》，《哈尔滨市职工档案管理办法》也于去年1月15日正式施行，由此形成了对职工档案依法进行管理和救济的法规体系。这对于企业和广大职工，特别是对于那些因种种原因损毁丢失档案，自身权益得不到保障的企业失业人员和困难职工来说，不啻是一个福音。
谈起这件事情的起因，哈尔滨市档案局王洪斌副局长告诉笔者：作为一个老工业城市，哈市前些年在经济和社会转型过程中，有一部分人的生活状态发生了变化。由于他们中一些人职工档案的丢失损毁，无法准确地证明他们的身分，因此，无法享受相应的社会福利及其他保障。面对这种情况，哈尔滨市档案局及时发挥综合协调和专业方面的优势，通过立法对职工档案进行规范，逐步完善，最终让政府满了意，也让老百姓满了意。
这是政府部门妥善处理好转型期出现问题的一个较为典型的案例。在日常的政府和社会管理过程中，有的事情或现象尽管小，但对于受影响的群体或个人来说，却是天大的事情。一个个部门把一个个小的事情办好了，把一件件小的问题解决了，不回避，不推诿，不拖沓，不敷衍，我们的社会就会更加有序更加和谐。
也许有人说，那不是档案部门能够管得了管得好的。但是，哈尔滨等地的经验表明，事关民生的档案事务，档案部门是可以管的，而且是能够管得好的。我们可以设想，如果没有档案部门出来牵头管这个事情，这个事情势必还是一个问题，因为职工档案的丢失或不完整而生活受到影响的公民其生活势必还会继续受到影响。档案部门站出来，发挥专业优势，履行协调和管理职能，促进社会和谐、国家稳定，维护公民福祉、百姓尊严，这正是档案部门贯彻“立党为公，执政为民”的具体体现，也是档案部门转变职能、服务先行的具体体现。
也许有人认为，档案部门关注的民生档案和民生档案工作，并不是什么大的事情。对于整个社会来说，职工档案、社保档案、林权档案等的管理确实只是“小”事情，而且是面广量大的“小”事情，但是，把一件件事关民生的“小”事情办好，就是一件大事情。另外，把“小”问题解决好了，就不会酿成大问题，整个社会就可以腾出更多的精力和时间去解决大问题、去干大事情。
由于民生档案涉及的领域和范围很广，内容也非常复杂，我们要紧紧依靠其他部门和社会的力量，取得相关部门和社会的配合、支持，或者积极配合、支持相关部门，才能做好这项工作，这就需要“进一步提高帮助建立和管理档案等服务能力”。我们还要集中精力，对有益于社会、有益于民生的档案事务一管到底，绝不半途而废。像哈尔滨市档案部门，他们紧紧抓住职工档案这个问题不放，从《哈尔滨市企业职工档案丢失毁损补救办法》到《哈尔滨市职工档案管理办法》的出台，前后花了五、六年的时间，没有一种敢于负责、敢于负责到底的精神是做不到的。
职工档案如此，社保档案、林权档案等也是如此。今年国家档案行政管理部门要在全国范围内对社保档案管理情况进行考评，要和有关部门联合制定或修订《职工档案管理办法》、《林权改革档案管理办法》，民生档案工作正在从一般性的号召进入纵深发展阶段。
在中国走向全面建设小康社会的历史性进程中，档案部门可以有所作为。正如总理在2010年《政府工作报告》上所讲的：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”
第一条为加强全市档案管理，有效地保护和开发利用档案信息资源，为国民经济和社会发展服务，根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）、《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）、《*省档案管理条例》以及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法所称档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。
第三条本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织（以下统称各单位）以及个人应当遵守本办法。
第四条各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划，保证档案管理机构、人员编制和发展档案事业所需经费的落实。
第五条档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用。
第六条市、县(区)档案局负责履行同级人民政府档案行政管理部门的职责，业务上接受上级档案行政部门的监督和指导。
第七条国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及个人都有维护档案的完整、准确与安全的义务。
第二章档案机构及其职责
第八条市、县（区）档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，其主要职责是：
（一）贯彻执行档案工作的法律、法规和方针政策；
（二）制定本行政区域内档案事业发展规划和档案工作规章制度，组织实施、推行档案管理标准；
（三）对本行政区域内的档案馆及其他单位的档案工作进行监督和指导；
（四）组织并指导本行政区域内的档案理论与科学技术研究、档案保护、档案宣传教育和档案人员培训工作；
（五）监督检查本行政区域内档案法律、法规的实施，依法查处违反档案法律、法规的案件。
第九条乡（镇）人民政府和城市街道办事处应当建立档案室，配备专（兼）职档案工作人员负责本机关的档案收集、整理、保管和利用工作，并对所属单位以及村（居）民委员会的档案工作实行监督和指导。
村（居）民委员会应当指定人员负责档案的收集、整理、保管和利用工作。
第十条机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责统一管理本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导，业务上接受同级和上级档案行政管理部门的监督和指导。
第十一条各级各类档案馆的设置：
（一）各级国家档案馆按县（区）以上行政区域设置，由同级人民政府批准；
（二）专门档案馆、部门档案馆的设置，应当按省人民政府档案行政管理部门统一规划，经同级人民政府档案行政管理部门审核同意，报同级人民政府批准；
（三）大中型企业和高等院校设置企业或事业档案馆，由企业自主决定或者经其主管部门批准，报省人民政府档案行政管理部门备案。
第十二条各级各类档案馆的职责范围：
（一）各级国家档案馆负责接收、收集、整理、保管和提供利用其分管范围内各历史时期的所有门类和各种载体的档案，集中向社会提供利用党政机关已公开现行文件；
（二）专门档案馆负责接收、收集、整理、保管和提供利用某一专门领域或者某种特殊载体形态的档案；
（三）部门档案馆、企事业单位档案馆负责收集、整理、保管和提供利用本部门或者本单位及其所属单位形成的档案。
第三章档案的收集
第十三条单位及其工作人员在公务活动中形成的，按照国家和档案行政管理部门规定应当归档的各种载体的文件材料，由本单位文书或者业务部门收集整理，定期移交单位档案机构或档案工作人员集中管理，任何部门和个人不得据为己有、拒绝归档或自行销毁。
国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。
严禁伪造档案。
第十四条本行政区域内举办重大的政治、经济、科学、技术、教育、文化、体育、外事、宗教等活动和重要人物、杰出人物在其公务活动中形成的对国家和社会有保存价值的档案，承办单位应当做好收集、整理工作，并在活动结束之日起3个月内向同级国家档案馆移交。
特别重大的活动，承办单位应当按省人民政府有关规定，通知市、县（区）档案局派专人进行录像、摄影。
第十五条市、县（区）重点建设项目、重大科学技术研究和技术改造项目，在竣工验收、鉴定时，须有同级档案行政管理部门和有关主管部门对其档案进行验收；国家、省确定的项目，其档案的验收按国家有关规定执行。
各单位的建设工程、科学技术研究、技术改造和重要设备更新等项目验收、鉴定时，须有本单位档案工作人员参加。
第十六条有下列情形之一的，有关单位和个人应当做好档案收集工作，并通知当地档案行政管理部门，接受有关档案工作的指导和监督：
(一)行政区划变动的；
(二)机构设立、变更或者撤销的；
(三)组织实施重点建设项目(工程)、重大科学技术研究项目以及重大普查活动的；
(四)举办或者承办本行政区域内有重大影响活动的；
(五)发生其他重大事件的；
(六)发现重要、珍贵档案和资料的。
第十七条各单位应依照下列规定，按期向有关档案馆移交档案和与档案有关的资料，并办理交接手续：
（一）列入市国家档案馆收集范围的档案，自形成之日起满十年，向市国家档案馆移交；
（二）列入县（区）国家档案馆收集范围的档案，自形成之日起满五年，向县（区）国家档案馆移交；
（三）列入专门档案馆收集范围的档案，自形成之日起六个月内向专门档案馆移交；
（四）列入部门档案馆或者企业、事业单位档案馆收集范围的档案，自形成之日起至次年六月底前向部门档案馆或者企业事业单位档案馆移交。
因特殊情况需要提前或者延迟移交期限的，应当经同级档案行政管理部门审查同意，延迟期限不超过五年。
（五）市、县（区）各级凡具有行政管理职能和社会公益服务职能的机关、群众团体、企业事业单位，都要按要求向同级国家综合档案馆已公开现行文件利用中心报送本单位制发的已公开的现行文件。
第十八条列入有关国家档案馆接收范围的机关、团体、企业事业单位或者其他社会组织撤销或者合并，在撤销或者合并之前，必须对全部档案进行整理，经档案行政管理部门同意，向有关国家档案馆移交或者由有关机关代管。
非档案馆接收范围的单位撤销或者合并时，其档案可由主管部门代管，也可向档案馆寄存。
第十九条国有企业发生改制、拍卖等资产与产权变动或者依法破产时，应当依照国家有关国有企业资产与产权变动档案处置的规定办理档案移交工作。
中外合资（合作）经营企业终止、解散后，档案交由原中方保存或者向当地国家档案馆移交。外资企业终止、解散后档案的处置，依照国家有关外资企业档案管理的规定办理。
第二十条各级国家档案馆可以向社会征集、征购对国家和社会具有保存价值的档案。鼓励单位和个人自愿向国家档案馆捐赠档案，或委托代管。
第四章档案的管理
第二十一条各级各类档案馆和单位应当建立健全科学的档案管理制度，使用符合国家标准的档案用品及装具，保证档案的安全。对重要的、珍贵的档案应采取特殊的保护措施。
禁止在危房和有重大火灾隐患以及没有防护设施的环境中保管档案，对破损、散失的档案应当采取措施进行抢救。
对不具备保管条件，可能导致档案不安全或者严重损毁的，按照下列规定处理：
(一)列入档案馆接收范围的，经同级档案行政管理部门核实后，由有关档案馆提前接收进馆；
(二)属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的，档案行政管理部门应当督促档案保管者改善其保管条件，或者经协商同意后，向国家档案馆寄存、捐赠或者出卖。
第二十二条各级各类档案馆可以按合同的约定向社会开展代保管档案服务。
第二十三条各级各类档案馆(室)应当定期对档案进行鉴定，对失去保存价值的档案列出销毁清册，按照国家有关规定报经批准后予以销毁。严禁擅自销毁档案。
第二十四条各级各类档案馆(室)对保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须依照国家有关保密规定办理。
第二十五条属于国家所有的档案，任何组织和个人都不得出卖。因工作、科研等需要，经省档案行政管理部门审查批准，可以赠送、交换、出卖档案复制件。国有企业事业单位因资产转让需转让有关档案的，按照国家有关规定执行。
非国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，可以向国家档案馆捐赠、寄存或出卖。向国家档案馆以外的单位或者个人出卖、转让或赠送的，按照国家有关规定，须经县级以上档案行政管理部门批准。
第二十六条单位和个人需要携带、运输、邮寄国家所有的、集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的档案及其复制件出境的，按照《档案法实施办法》和《*省档案管理条例》的规定办理。
第二十七条单位因撤销、变更，档案管理权发生变化的，应当报同级档案行政管理部门备案；发生争议的，由同级档案行政管理部门做出决定。
第五章档案的利用和公布
第二十八条各级国家档案馆所保存的档案，应当按《档案法》、《档案法实施办法》和《*省档案管理条例》的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录。
第二十九条各级国家档案馆应当建立档案目录中心，并定期向上级档案目录中心报送档案资料目录，为档案利用者提供现代化的检索服务。各专门档案馆、部门档案馆以及其他档案机构（档案室）应当定期向县级以上国家档案馆报送档案资料目录，逐步实现档案信息资源共享。各级各类档案馆应当配备编研人员，加强档案的研究整理，采取各种形式开发档案信息资源，有计划地组织编辑出版档案史料，在不同的范围内发行并提供社会利用。
第三十条档案的利用是指对档案的阅览、复制和摘录。
需要利用档案馆保存的已开放档案或已公开现行文件的，应当持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明；需要利用档案馆保存的未开放档案的，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经同级人民政府档案行政管理部门审查同意。
需要利用机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，须经档案保存单位同意。
外国人或者外国组织利用已开放的档案，按照国家有关规定执行。
第三十一条向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对档案中不宜开放利用的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护其合法权益。
第三十二条任何单位或者个人利用档案的，必须遵守国家有关规定，不得擅自抄录、复制档案或泄露档案内容，不得涂改、伪造、损毁、丢失档案。利用已经开放的档案，不得侵犯他人的合法权益；利用涉及知识产权的档案，应当征得知识产权所有者的同意。
第三十三条各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件，对提供社会利用的档案，可以按照国家或者省、市人民政府档案行政管理部门会同价格行政管理部门制定的收费标准收取费用。
第三十四条档案的公布是指通过《档案法实施办法》第二十三条规定的形式首次向社会公开档案的全部或者部分原文，或者档案记载的特定内容。
属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布。集体或者个人所有的档案，档案所有者有权公布，但应当遵守国家有关规定。任何单位或者个人所公布的档案不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。
对寄存在档案馆的集体或者个人所有的档案，未经档案所有者同意，档案馆不得提供给他人利用和公布。
第六章保障措施
第三十五条各级人民政府应当按档案馆藏量和档案业务工作量将档案保护费、档案抢救费、珍贵档案征集费、档案宣传教育费等档案事业经费纳入同级财政预算，统筹安排发展档案事业所需经费。其中，档案保护费按馆藏总量每卷1元/年计算；档案抢救费、珍贵档案征集费根据实际需要，由同级财政列入专项预算拨给。
第三十六条各级人民政府应当根据档案安全保护工作的需要，搞好档案安全保护设施的建设。
第三十七条各单位应当依法为档案的收集、整理、保管和利用提供必要的条件，保障档案工作的开展。
第三十八条县级以上人民政府应当把地方国家档案馆建设纳入地方固定资产投资计划。档案馆建筑应当符合国家规定的档案馆建筑设计规范要求。
各级各类档案馆(室)应当配置档案管理必需的设备，逐步运用现代化技术管理档案。
第三十九条新建、改建、扩建各级各类档案馆，应符合《档案馆建筑设计规范》及国家有关规定，方可按照基本建设程序办理其他手续。
第四十条档案工作人员必须忠于职守，遵守纪律，应当具备档案现代化管理以及相关专业知识，符合条件的档案专职人员方可取得相应的档案技术职称。未受过档案专业知识教育的档案工作人员，须经县级以上人民政府档案、人事行政管理部门培训合格，方可上岗。
第四十一条鼓励中外组织和个人通过捐赠、捐助或者其他形式支持本市档案事业的发展。
第七章奖励与处罚
第四十二条有下列事迹之一的，县级以上人民政府及其档案行政管理部门和有关部门应给予表彰、奖励：
（一）在档案收集、整理、保护和现代化管理方面成绩显著的；
（二）在档案宣传、教育和业务指导工作中成绩显著的；
（三）在档案的科学研究中做出重要贡献的；
（四）开发利用档案信息资源取得重大社会效益和经济效益的；
（五）向国家捐献重要或者珍贵档案的；
（六）热心资助档案事业发展事迹突出的；
（七）举报、制止档案违法行为、查处档案违法案件表现突出的；
（八）其他对档案事业的发展作出突出贡献的。
第四十三条有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、行政监察部门或者其他主管部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分：
(一)将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的；
(二)不按照国家有关档案技术规范要求归档或者不集中统一管理档案的；
(三)拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的；
(四)违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围的；
(五)不按照国家规定开放档案的；
(六)明知所保存的档案面临危险而不采取保护措施，造成档案损失的；
(七)档案工作人员、对档案工作负有领导责任的人员，造成档案损失的；
(八)档案专职工作人员未按规定取得培训合格证书上岗的；
（九）对已报损毁、丢失的档案未作及时认定的。
有前款第（一）项、第（六）项、第（七）项违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条根据《*省档案管理条例》第三十八条规定：国家档案馆库房属二级以上危房或者有重大火灾隐患，同级人民政府应当采取整改措施而未采取整改措施，造成重大损失的，依法对同级人民政府主要负责人或者分管负责人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、行政监察部门或者其他主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)损毁、丢失属于国家所有的档案的；
(二)擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；
(三)涂改、伪造档案的；
(四)违反《档案法》第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案的。
在利用档案馆的档案中，有前款第(一)项、第(二)项、第(三)项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以根据有关档案的价值和数量，对单位处以1万元以上10万元以下罚款，对直接责任人员处以500元以上5000元以下罚款；造成损失的，责令赔偿损失。
企业事业单位或者个人有第一款第（四）项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以根据有关档案的价值和数量，对单位处以1万元以上10万元以下罚款，对直接责任人员处以500元以上5000元以下罚款；有违法所得的，没收其违法所得；并可以按照《档案法》第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。
第四十六条携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，按《*省档案管理条例》第四十条处理。
第二条本市行政区域内档案的收集、整理、保管、利用、中介服务及相关的管理活动，适用本细则。
第三条本细则所称档案，是指国家机构、社会组织及个人从事政治、军事、经济、科学、文化、宗教等活动，直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图表、声像等各种形式的历史记录。其物质形态包括纸质文件、照片、录音带、录像带、磁盘、光盘、奖牌、证书、印章等纸张材料、感光材料、磁性材料及各种实物。
第四条档案事业建设应当列入同级国民经济和社会发展计划。档案事业经费列入同级财政预算，并随着档案事业发展和财政预算支出水平逐步增加。
第五条本市及各县市区档案行政管理部门主管本行政区域的档案事业，负责监督、指导档案工作，促进档案管理的现代化和社会化，依法查处档案违法行为。乡镇人民政府和街道办事处档案工作机构或档案工作人员，负责管理本机关的档案，并对所属单位的档案工作实施监督和指导。
第六条本市各级各类国家档案馆，应当按照有关规定收集、接收、整理和保管档案，采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。
第七条各机关、团体、企业事业单位和其他组织（以下简称立档单位），应当按照国家规定加强档案工作，设立与档案工作相适应的档案工作机构，配备档案工作人员，依法履行保护档案的义务，自觉接受档案行政管理部门的监督检查。
第八条立档单位应当自成立或注册之日起30日内，到同级或所在地的档案行政管理部门办理档案登记手续。已设立但未办理档案登记的立档单位，应当在档案行政管理部门规定的期限内补办登记手续。
第九条立档单位应当严格按照有关规定，收集、整理本单位形成的各类档案，并予以妥善保管。中小型企业、事业单位可以将其档案的收集、整理、保管等事务，委托给国家档案馆或档案中介服务机构承担，但委托收集、整理、保管涉及国家秘密的档案应当符合国家有关保密法律、法规的规定。
第十条下列档案属国家所有，立档单位应当自档案形成之日起满10年，即按规定的范围向同级国家综合档案馆移交：
（一）国家机关、社会团体的档案；
（二）国有独资企业、事业单位的档案；
（三）国有控股企业及其他非国有企业的党群机构的档案。
公开发行的报纸、期刊、年鉴等出版物，编辑单位应当在出版发行的3个月内向市、县国家档案馆移交正式出版物。
第十一条立档单位分立、合并时，继承其权利义务的单位应当负责收集、整理、保管原立档单位的档案；立档单位被宣告破产、解散、撤销时，负责处理其善后事宜的单位，应当收集、整理、保管原立档单位的档案，并向同级国家档案馆移交。
第十二条市、县级国家机关批准举办的纪念、庆祝、招商、比赛、表演、展览等重大活动和重大接待活动，承办单位应当确定专门机构或人员负责收集、整理活动中形成的档案，并在活动结束之日起60日内向同级国家综合档案馆移交。
承办单位无法独立履行前款规定义务的，应当提前5日向同级档案行政管理部门申请，并提供必要的便利条件，由同级档案行政管理部门指派人员协同收集、整理档案。
第十三条立档单位向各级国家综合档案馆移交档案，应当按规定的技术要求进行整理、编目和消毒除尘。
第十四条各级各类档案馆和立档单位的档案机构，应当配置适宜保管档案的库房和设施，建立健全档案管理制度，防止档案损毁、散失或泄密。积极采用电子计算机、网络等先进技术和设备，逐步实现档案管理现代化。
各级国家档案馆库及关键设备的建设、改造、维修的经费列入同级财政预算；其他各类档案馆建设应当纳入本部门本单位基建计划。
第十五条各级各类档案馆应当定期检查馆藏档案，及时抢救发生褪变的档案，所需经费由档案行政管理部门报同级财政部门予以安排。
第十六条各级各类档案馆应当按照国家有关规定，定期向社会公布开放档案目录。立档单位或个人可以优先和无偿利用其移交、捐赠的档案。已经向社会开放的档案，单位或个人凭合法证明均可利用；各级国家档案馆应当为利用档案者提供便利，并严格按价格主管部门核定的标准收费。
第十七条申请从事档案中介服务的，必须经市档案行政管理部门初审后，报省档案行政管理部门进行资格认定。各级国家档案馆、档案中介服务机构，可以依法开展档案事务咨询、档案人员培训、档案价值评估、管理方案设计、技术指导及档案收集、整理、保管等服务。
第十八条本市各级档案行政管理部门，应当加强对各类档案馆、立档单位、档案事务中介服务机构的监督检查，对档案违法行为依法给予行政处罚。
第十九条当事人对档案行政管理部门的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或向人民法院。
1机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构
普遍存在着地位不合法的问题由于我国的档案工作特别是新中国的档案工作是从机关档案室的工作开始起步并逐步发展起来的,在当时计划经济体制政事不分政企不分的大环境下,单位内设档案机构的地位是否合法并不直接影响其职能的发挥,单位内设档案机构为我国档案事业的发展作出了不可磨灭的贡献。因此,在档案界,长期以来都是将单位内设档案机构(档案处、科、室、馆)作为档案工作的最基层的一级组织来看待。这一点在档案学理论、法律法规和档案工作的实际工作中都有所反映。1.1在理论上,已将单位内设档案机构作为档案组织体系的一个组成部分。“按照《中华人民共和国档案法》等法律法规的规定,根据统一领导,分级管理的原则,对国家全部档案和全国档案工作,必须设置全国规模的档案机构进行管理。各机关的档案,由机关内设立的档案室(处、科)集中管理。”[5]1.2在法律法规上,将单位内设档案机构作为依法应存在的机构明确赋予了其应履行的工作职责。如《档案法》第七条,《档案法实施办法》第九条又进一步明确其履行以下职责:“(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策,建立、健全本单位的档案工作规章制度;(二)指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作;(三)统一管理本单位的档案,并按照规定向有关档案馆移交档案;(四)监督、指导所属机构的档案工作。”1.3在整体档案工作的实际运行过程中,档案工作行政规章中也将单位内设档案机构作为单位内部必须建立的一个机构来要求并赋予了其相应的工作职能。如《机关档案工作条例》第六条要求“机关必须建立档案工作,成立相应的档案工作机构。不需要建立档案机构的机关,应配备专职或兼职的档案人员。机关档案部门受办公厅(室)领导”。第四条“机关档案部门的基本任务是:(一)对本机关文书部门或业务部门文件材料的归档工作,进行指导和监督;(二)负责管理本机关的全部档案,积极提供利用,为机关各项工作服务,并为党和国家积累档案史料;(三)中央和地方专业主管机关的档案部门,应根据本专业的管理体制,负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督和检查”。《科学技术档案工作条例》第二十七条“科技档案工作必须按专业实行统一管理。国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府所属的各专业主管机关,应当建立相应的档案机构,加强对所属企业、事业单位科技档案工作的领导”。第二十九条“大中型企业、事业单位要设立直属的科技档案机构;小型企业、事业单位可以设立单独的科技档案室,也可以设立文书档案和科技档案统一管理的档案室,或者配备专(兼)职人员管理。各单位的科技档案工作,由领导生产、科研的负责人或者总工程师分工领导”。因此,在以往的档案行政管理的过程中都将单位内设档案机构(档案处、科、室、馆)视为一个合法存在的机构来实施管理并赋予一定的行政管理职能。但在目前社会主义市场经济体制下,在依法行政、政事已分、政企已分的大环境下,来重新审视和考量单位内设档案机构,就会发现机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构除少数按国务院批准、国家档案局发布的《全国档案馆设置原则和布局方案》的要求已获得批准或备案的档案机构是合法存在的机构之外,因档案机构属于单位内设机构不在《组织法》、《社团登记管理条例》、《工商登记管理条例》调整的范畴。又因其多属于办公厅(室)领导下的机构,也不在单位《三定方案》的调整之列,没有明确的职能配置和机构及人员编制。所以,单位的档案机构多数都不是合法存在的机构。因此,机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构普遍存在着地位不合法的问题。
2单位的内设档案机构不具备行政主体资格,没有行政管理权
在行政法律关系中,行政主体资格是指行政主体依法取得行政职权,能以自己的名义独立进行行政管理活动,并承担由此产生的法律后果的组织,包括行政机关和法律、法规授权的组织。因单位的内设档案机构多属于办公厅(室)领导下的机构,不能以自己的名义独立进行行政管理活动,它不是一个实际合法存在的机构,它要行使管理的职能,则必须依托它的上级机构办公厅(室)或所属机关,并由所属机关承担由此产生的法律后果。同时内设档案机构又不是一级社会组织,不具备法律、法规授权组织的资格,因此,单位的内设档案机构不具备行政主体资格,没有行政管理权。
3单位的内设档案机构因不具备行政相对人的资格,不是档案行政管理的对象
以往在档案系统,无论是业务指导、执法检查或其他形式的档案行政管理活动,往往直接针对的是单位档案机构,这实际上是档案行政管理工作的“错位”,是搞错了管理的对象。在行政管理的过程中,行政相对人是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人,即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。而单位的内设档案机构不是一个实际合法存在的机构,因此,它不仅不具备行政主体资格,同时也不具备行政相对人的资格,不是档案行政管理的对象。档案行政管理的对象应是该单位而不是其内设的档案机构。单位内设档案机构不是档案行政管理的对象。
4区域化属地管理与条化垂直管理并存的法律依据
由于单位内设档案机构普遍存在着地位不合法;不具备行政主体资格,没有行政管理权;不具备行政相对人的资格,不是档案行政管理的对象。因此,《陈文》中认为依据《档案法》第七条规定来认定的“是对条化垂直管理在法律上的认同”的观点,其理由是不充分、没有说服力的。笔者认为,在目前的体制下档案行政管理存在条块并存的实际状况是由当前档案行政法规体系不够完善的原因造成的。虽然,《档案法》第六条明确授予了县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门的行政管理权,但对于行业主管部门的档案行政管理权却没有明确的界定。为此鉴于档案工作既具有社会公共事务性,同时还具有单位内部事务性这一特点,国务院在制定其他领域的行政法规涉及档案工作的条款时以及其他一些国家各有关部门在制定本系统档案工作行政规章时,根据法理上行政管理可以授权的原则及《档案法实施办法》第四条“国务院各部门经国家档案局同意,省、自治区、直辖市人民政府各部门经本级人民政府档案行政管理部门同意,可以制定本系统专业档案的具体管理制度和办法”的规定,对专业档案的行政管理权可以进行授权。这些授权是国务院、国家档案局授予专业主管部门的档案行政管理权,行使这些行政管理权的只能是专业主管部门,而不是这些部门的内设档案机构。至于如“2001年6月29日,建设部修订的《城市建设档案管理规定》也明确各级建设行政主管部门为城建档案执法单位”,[6]由于缺乏档案行政管理部门的授权,笔者认为其城市建设档案管理的行政管理权是不合法的,是缺乏法律依据的。因此,笔者认为,档案行政管理不仅具有条块并存的特征,而且具有条块并存共同管理的特性。且这种特征和特性,既符合法律法规的规范,又符合档案工作的需求。
关键词 基建施工 档案工作 档案信息化
建设项目指建筑、安装等形成固定资产活动中，按照一个总体设计进行施工，独立组成的，在经济上统一核算、行政上有独立组织形式、实行统一管理的单位。基建施工企业档案工作会随着项目的不断竣工而变得繁琐，但随着计算机科学的飞速发展，加之信息化建设在施工企业中的推广，促使企业档案管理工作在新形势下向信息化方向迈进。在国家刺激内需的四万亿基建投资接近尾声之时，年初国家4万亿水利投资、万亿城轨规划、保障房建设等投资建设项目规划又相继出炉，为基建施工行业新一轮发展加足马力，也为基建施工行业档案工作的发展带来了新的活力。
现在国内档案学者紧紧围绕档案馆和事业单位档案室周围对传统档案工作、档案数字化和电子文件管理等方面进行研究，却忽视了国内大中型建筑施工企业的档案管理和档案信息化工作。随着国家在建重大基建项目陆续完工和新项目不断开标，基建档案正在成倍的增长，建设单位、施工单位和监理单位在工程施工过程中产生了数量巨大、内容丰富、形式多样工程档案在项目竣工验收后应该做成一套套记录着项目生命力鲜活档案。大多数建设、施工单位在施工技术和管理方面是强手，然而在施工后期工程资料竣工鉴定、归档、保存、利用和销毁方面却暴露出了薄弱的一面。
国内大中型施工企业的集团管理性、业务繁忙性、部门与下属单位的多样性决定了企业对档案工作的关注力度不够，往往在需要利用档案去解决实际问题时才想到要综合治理好档案工作。由企业专职档案管理人员根据国家各项档案法规和标准制定本企业档案制度，在企业‘一把手’支持与企业全体员工共同努力与协助下，加强档案工作各项制度的执行与监督，同时将加强档案人员的考核与提高兼职档案人员工作技能相结合，做好档案的利用与保密工作，才能从真正意义上做好本施工企业的档案管理与利用工作。
一、针对集团型企业下属分公司及项目比较多，实际生产活动工作量大，产生文件资料与实物档案多的特点，集团档案工作者易采取集中领导、分级保存与监督管理相结合的原则来做好档案工作。
集团内部设置专职档案主管人员，直接上级为主管档案工作的副总经理；各分公司设一名专职档案主管负责所在公司档案工作，由分公司副总经理主抓；各项目设兼职档案员，负责监督办理项目档案归档。集团总部设档案室，负责集团本部档案资料保存；各分公司设档案室和档案库房，档案室和档案库房的规模设计时要根据公司发展状况考虑能存放10-15年数量档案；各施工项目设临时档案室，由兼职档案管理员负责项目文书档案与工程档案归档的监督和指导工作，项目竣工后档案交由分公司档案库房集中保存。建立一套集团档案主管监督指导、分公司档案管理人员密切配合、项目兼职档案人员严格执行的集团内部档案工作者网络，加速企业兼职档案工作者业务能力培养，同时，企业在发展壮大中也要不断增加档案人员数量。
二、制定一套详细的集团档案整理、分类、归档、保存、鉴定、销毁、保密制度，明确档案工作者与各部门负责资料归档相关责任人员的具体职责，做到岗有其人、人有其责，确保集团各部门及各基层单位所属部门资料、文件以及有记录价值特殊载体档案的整理归档工作能够得到顺利开展。
集团应严格参考国家《档案法》、《企业档案工作规范》、《国家保密法》以及地方档案局制定的档案管理办法，制定出本企业的《档案管理办法》，并将《档案管理办法》纳入企业管理手册中去。各分公司参照集团《档案管理办法》和国家相关行业档案工作规定制定出分公司以及所属项目的档案管理办法。各《档案管理办法》中应明确归档文件类型、归档范围、归档时间、文件保管期限、归档文件整理方法、销毁制度、保密制度以及归档文件所属部门责任，制定各种载体类型档案材料的归档方法、保管与定期检查措施，做好档案室及档案库房管理工作，严格按照档案保护技术要求搞好档案室以及档案库房的防虫、防腐、防高温、防光、防蛀、防盗、防尘工作。
集团应当制定《企业档案人员保密责任制》，确保档案人员认清自己的职责和工作中保密的重要性。划分明确的归档范围，提高其在日常档案工作活动中责任心，确保日常生产活动形成的具备查考价值的档案文件都能够得到有效归档；定期开展保密工作教育，提高专兼职档案人员的保密意识，确保公司商业秘密不被竞争对手窃取，机密不泄露。建立明确的保密责任制有利于提高企业内部员工的保密意识，使专兼职档案工作者有一种做不好自己的工作就有可能被做得好的员工淘汰，使得其不得不提高工作能力，为实现集团最高利益而努力。
三、购置专业信息化系统，制定企业信息化工作发展方向，搞好集团的档案信息化工作。大中型企业应当配置现代化的机房，高端的服务器和高容量移动存储设备，建立档案数字化管理制度，加强档案信息化录入人员素质培训，提高各岗位员工档案信息化水平。
从国内或者国际上的大型档案系统服务商处采购一套基于网络平台的集团版档案管理软件（也可购置具备对接功能的单机版档案管理软件），并与其签订软件维护与版权开发服务协议，确保档案系统能在原有基础上进行少许调整便能够更为合理的服务于本集团的档案信息化工作。每个单位配备一台专用于档案信息化的扫描机器，经过扫描的文件可以直接形成pdf加密格式文档。
在集团服务器机房配置一台专用于档案管理的服务器，服务器硬盘至少要达到10TB，将档案管理系统装入服务器，设好管理员帐号，做好数据库自动备份程序。给集团所有人员分配档案信息系统帐号和对应的权限，组织并做好信息系统使用前调试，用户操作培训，确保档案信息系统可以在最短时间内被所有员工掌握。
在信息系统使用初级阶段，努力发现各模块存在的问题以及系统可以完善的地方，及时联系软件服务商，对系统进行二次开发，使系统能够更为合理运用于本集团档案管理。信息系统要定期维护与检查，制定信息系统安全制度，防止黑客入侵。档案信息系统运行时也要制定明确的系统管理制度，明确信息录入人员职责以及录入信息的格式和数据文件类型、大小以及格式。
四、制定纸质档案与电子文件的利用制度，并监督执行，搞好档案利用工作。
档案最原始的形态就是构成记录性的介质，故在一个企业内部，形成的档案多为纸质档案，或者基于磁介质的录像带、磁带、磁盘等。纸质档案在做好电子数字化之后，按照档案整理办法进行整理、组卷、装订成册；数字化的档案上传到档案信息化系统中去。纸质档案利用时根据利用对象，档案室专职人员按照档案利用制度填写利用者信息，填报利用内容；电子档案借阅只能通过档案信息化系统利用，利用者需使用专用软件狗，只能打印不能下载（如果要下载需要办理特殊的下载利用手续），不能修改档案的原始信息，电子档案利用时，数据库自动通过软件狗识别利用者信息，系统自动记录和统计利用者操作记录。
电子文件的处理和保存应符合国家的安全保密规定，针对自然灾害、非法访问、非法操作、病毒侵害等采取与系统安全和保密等级要求的防范对策。
五、制定档案专职人员与兼职人员的继续教育培训与考核工作。
根据国家档案局相关法规规定，专职档案人员每年至少要进行两次集中的在职继续教育用以提高档案人员的档案工作素质和技能。继续教育包括国家档案协会会议，档案知识交流班等用以提高档案人员技能。企业内部应每年集中开展一次档案培训会议，由行政部经理组织，档案主管主办，邀请1-2名档案学者给施工企业专兼职档案人员讲习档案技能培训课程，制定培训考核措施，考核培训效果。
六、制定定期检查与不定期抽查相结合的归档工作监督制度。
制定每季度档案工作自查制度，每季度末由档案主管、专兼职档案工作人员开展档案工作自查。有档案室和档案库房的单位，每月开展一次库房自查，并上报自查情况总结。制定不定期抽查制度并严格执行，在总结抽查过程中遇到问题时要及时辅导兼职档案人员改正，力争做到促使档案工作向完美方向发展。建立完善的企业档案监督制度，档案主管要坚持在公司领导支持下，认真落实档案工作监督职责。
总之，搞好施工企业档案管理工作是一项持续性、技术性，并带有管理者管理艺术性的工作。档案事业在中国有着悠久的历史，但中国近代档案工作起源比较晚，档案人才与西方国家相比比较薄弱。中国企业档案工作起步比较晚，现在大型国企企业、外资企业、大型民企中从事档案工作的专业人手比较少，特别是基于信息时代的档案信息化工作者数量远远跟不上国家发展的脚步。每年公务员招考，事业单位招考，国有企业招聘中，档案专职管理人才需求数量比较大。可以说，档案工作正逐步从手工工作转化为基于信息化网络的管理技能工作。
参考文献
[1]李和平.国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范[M].企业档案工作规范.中国档案出版社.2010。
[2]丁海滨.档案工作空间论[J].档案学研究,2011(2):15。.
关键词：合同档案 归类 管理 措施
中图分类号：G272；F272 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）11（b）-0126-02
随着各大企业的迅猛发展，企业的经济活动变得愈来愈频繁，致使合同档案的数量也不断上升。要想实现数量多的合同档案的管理，就必须收集完善的合同材料。同时，进行合同档案归类管理也是十分关键的。就目前合同档案管理而言，多采用分散式归类方法，该方法存在一定的弊端，这种方法因企业合同档案相对分散，增加了合同档案管理的难度。分析企业合同档案存在的特征，结合管理注意事项，不难看出，企业合同档案管理方式的选择，更适合用集分式归类法。
1 企业合同档案的特征
要想分析企业合同档案的分类管理，就必须掌握企业合同档案的特征，具体包括以下几点。
1.1 法律性
人类社会中，合同制度是一种最为古老的法律制度。对于经济社会而言，合同以法律形式存在，其目的是为了保障市场交易。合同在合同法的背景下，又赋予了法律效力。合同档案是一种原始记录，其记录内容包括合同变更、签订和终止整个过程，因此，合同档案具有法律特征。
1.2 凭证性
在市场竞争日益激烈的背景下，会引发较多的经济纠纷。合同既是当事人履行合同义务和权利的凭证，又是法院及仲裁机构处理和解决纠纷的一种法律依据。因此，合同档案具有一定的凭证特征。
1.3 规范特征
合同的签订、变更和终止等环节，必须要在合同法允许的范围内执行，也因此，赋予了合同档案规范的特征。就合同的内容和形式等方面而言，合同法均有明确规定。例如，订立合同的形式有3种，包括口头、书面及其他形式；内容方面，对合同的当事人姓名、数量、价款和住所等一般条款做了明确规定；还特别规定了合同的格式条款。只有赋予合同法律形式，才具备相应的法律效益。将合同作为档案保存时，一旦丢失某一部分，就失去了合同部分及全部法律效力，难以维护当事人的合法权益。
1.4 相关文件多
企业合同档案既包括签订的合同文本，又包括签订前和签订后的任何一个有关材料，例如，签订前的洽谈、招投标，签订后的变更、解除和签订等。邀请函、招标书、投标书、评标报告、会议纪要、议价单、会签审批表及解除协议等，组成了合同档案，要想确保合同档案的完整性，就必须做好合同档案的归档工作。
1.5 合同档案数量多
与行政机关相比，一个完备的企业，每年内制定的合同档案相对较多，少则几百件，多则几千件。在这种情况下，要区分两种合同档案的分类方法，从而更有效地做好企业合同档案的管理。
2 合同档案集分式归类方法分析
2.1 以集分式归类原则为中心
从旧版及新版电力企业档案分类表来看，主要是依据科技档案和文书档案进行归类，科技档案包括电力生产、科研项目和建设项目准备。而文书档案包括行政管理和经营管理两大方面。在这种归类措施下，既给合同档案的分类整理增加了难度，又不利于合同档案的查找及统计管理。对合同档案进行归类时，要以集分式分类原则为中心，依据《合同法》中无名合同及有名合同的种类，重新制定。
2.2 集分式分类表
根据我国合同法有关规定，适用于企业的有名合同包括：买卖合同，借款合同，运输合同，委托合同，技术合同，承揽合同，供用热力、水、电、气合同，技术合同及建设工程合同9种。依据有名合同和无名合同，制定集分式分类表，并在分类表中，将合同档案分类归档，依次为60～69号。
有名合同，又叫作典型合同，是指在法律规定中，确定其规则及名称的合同。无名合同，又叫作非典型合同，是指在法律规定中，未确定其规则及名称的合同。
2.3 分类表的使用法方法
将合同档案分类归档过程中，年度、分类号以及件号共同组成档号，年度为签订合同的年份，与合同相对应的具体分类号码为分类号，件号是在相同年度、相同分类号中，按照合同签订时间顺序制定的流水号。“―”作为代码间裂解符号，代码用阿拉伯数值0～9标注。例如：2014―62―002，该档号表示2014年度，借款合同中的第二件合同档案。
3 合同档案归类管理的注意事项
在把合同方案转交至档案室前，企业要安排一个部门，做好办理合同的相关工作，防止出现办理人员和部门相对分散，无法做好合同材料收集工作。
对合同编号实行统一编制，并由合同主办部门负责，从而有助于合同材料的统计、保管和利用。要按照相关原则编制合同编号。诸如，将合同分为几大类，同时采用特定符号标记，例如物资类可以采用WJ表示。随后依据时间顺序，在类别号里编制流水号。独立性是各个合同编号的特性，一旦制定，无特殊情况，不允许私自更改。采用合同编号排列法，对未移交的合同材料进行保管，从而实现简便、快捷地查找相关合同材料。
移交前，由合同主办部门统一负责收集合同材料，并保管好。相关文件多和合同档案数量多是合同档案的两大特征，因此，合同主办部门在收集合同材料时，要将与合同有关的一切文件资料进行收集。档案室要监督和检查合同主办部门合同材料的收集和保管工作，各部门相互配合、协调，确保合同档案的完整性。
合同主办部门在规定时间内，将年度全部合同材料上交至档案室。有些合同在签订结束后，存在变更、作废和解除等问题，难以确定合同最终办理时间。所以，尽量不要将刚签订的合同转移至档案室。对于此类档案，先由合同主办部门进行收集和保管，待合同办理时间确定后，转交至档案室。
4 结语
企业合同档案管理，对企业的发展起到极其重要的作用。传统合同方案的归类管理，大多采用分散式归类管理，给合同档案管理带来一定难度，不利于合同档案的查找和利用及统计管理。对于企业合同档案管理来讲，充分利用其管理特性，采用集分式管理能够更好地实现对于企业合同档案的有效管理。由此得出结论，在企业合同档案管理工作中，集分式管理效果更好，更加实用，更符合企业合同管理的需求，能够在企业合同档案的查找、使用及统计中达到显著效果。
参考文献
[1] 李林峰.企业合同档案管理难点问题分析及建议[J].中国科技博览，2013（20）：231.
[2] 王志伟.企业合同档案管理初探[J].机电兵船档案，2015（4）：40-43.
一、提前介入，变被动为主动
档案馆对机关撤并、企业破产的信息，一般只能从官方文件的渠道获得。特别是破产企业，虽然《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第六条第四款规定：“资产与产权变动的国有企业，按隶属关系及时报告企业主管部门和当地档案行政管理部门，申请档案处置事宜。”可在实际工作中，有些资产与产权变动的国有企业并没有及时向档案局提出申请，只是在一切事情都处理完毕后，才向档案局询问档案应如何处置。这就导致档案部门不能在第一时间介入、指导、监督其档案处置工作。对此，结合平谷区档案馆实际工作经验，笔者认为可以从以下几方面入手。
（一）建立制约机制，依法行使档案管理部门监督职能
档案部门积极与负责机构改革的主管部门或企业主管部门协调，向他们反映情况，提出档案的重要性，确保档案移交工作纳入改革方案，必须把档案人员列入清算小组，对撤并机构或破产企业的档案进行清理并建立移交的程序和标准，确保进馆档案的完整、规范，保证进馆档案的质量。如果没有行之有效的制约机制，在机构撤并或企业破产、重组过程中，由于工作头绪很多，档案管理很难进入领导视野，档案往往处于失控状态，极易发生损毁、丢失。例如，平谷区化肥厂在企业破产倒闭后，档案无人管理，若干年后，因有人查阅档案，才与档案馆联系，想把档案交到档案馆。档案馆接收人员发现这部分档案有的已经发霉、有的被虫咬鼠嗑，损毁现象严重。如果依法建立了制约机制，充分发挥档案局执法监督作用，把撤并单位档案接收纳人依法治档的轨道，就能保证这部分档案的齐全完整。
（二）主动与撤并单位联系，变被动为主动
在有关提前介入制度没有建立的情况下，不坐等撤并单位找上门来，一旦得到消息后，就要引起足够重视，马上与该单位进行联系，把工作做在前头，将指导的全部力量投入到此，避免因监督、指导不到位致使档案丢失、毁坏事情的发生。例如：平谷区档案局指导科的工作人员从区卫生局档案员口中得知平谷区第二医院要撤并的消息后，马上到平谷区第二医院监督指导档案业务工作，及时收集整理零散文件，按标准要求进行立卷归档，并会同管理科对案卷的数量和质量进行了检查，为顺利接收进馆打下了良好的基础。又例如，为保证平谷区国有企业档案齐全完整，平谷区档案局对全区国有企业进行一次摸底调查，对区国有企业在资产与产权变动中档案的处置情况做到了如指掌，视不同情况，进行分类指导。这样一旦企业破产或重组，就避免了档案的散失。
（三）对撤并单位加强档案宣传，引起领导重视
档案是一个单位历史的延续，其历史价值、经济价值和社会价值都是无法估量的。在编写史料过程中，最怕遇到无档可查的情况，以致给编史修志留下遗憾。因此，我们要加强对撤并单位档案的清理工作，在宣传中可以通过档案法制宣传和档案利用实例宣传，使撤并单位领导认识到档案的重要性，以加强档案工作。例如，平谷区药材公司撤并后，单位人员进行了分流，档案工作无人管理，平谷区档案局的工作人员多次找到原药材公司经理，向他宣传档案是一种无形资产，记载着企业的历史，价值不可估量，使原药材公司的经理深刻认识到档案的重要性，亲自把档案交到平谷区档案馆，确保了药材公司档案的齐全完整。
二、严把进馆档案质量关，不符合标准不进馆
在机构改革和破产清算中，工作非常繁杂，加之人心浮动，工作消极涣散，特别是破产企业的档案，更存在收集不全、整理不规范情况。如将此类档案接收进馆，由档案馆重新整理，仅凭档案馆的人力、财力、物力是很难做到的，同时也影响到日后的利用效果。因此，从档案和档案馆的长远利益考虑，必须严把质量关，不符合进馆标准的档案不允许进馆。笔者认为可以从两方面入手：
（一） 加强日常监督指导工作，搞好馆室衔接，为档案进馆打好基础。基层档案室业务工作的好坏，不仅关系着档案进馆工作的顺利进行，而且还关系着档案馆整体工作的质量和水平，这就需要档案局业务指导人员在对基层进行指导时，严格按照档案行政管理部门制订的规范要求办，注重馆室业务标准的连续性和一致性。日常基础工作抓得好，发生突发事件时，就不会眉毛胡子一把抓，档案质量就会有保证。
（二）加强接收与指导的配合，统一质量要求，既分工又合作。对撤并机构或破产企业档案的接收工作中，普遍存在两种矛盾：一是指导科为保证档案齐全，存在“一窝蜂”全部进馆的要求；而管理科为保证进馆档案质量， 档案馆接收人员严把质量关，不符合要求，坚决不允许进馆。二是撤并单位人心惶惶，找到人已经很困难，更不要说要求他们对档案进行整理；而档案馆人员也没有精力在这部分档案全部进馆后再进行整理。为解决这两种矛盾，就需要注意两个结合，即接收与指导相结合，把关与帮办相结合，加强指导与接收的合作，既保证机关档案的质量，又保证接收工作顺利进行。我们仍以平谷区第二医院为例，档案部门在第一时间介入后，首先指导科会同管理科对案卷质量进行检查，由管理科接收人员提出整改方案，由指导科负责案卷整改工作的监督。一段时间以后，指导科工作人员与管理科接收人员进行了二次验收，对一些小问题，当档案馆接收人员会同撤并单位档案员一起，能当时改正的当时就改正，减少撤并单位档案员的工作量，同时确保进馆档案质量。
三、 根据撤并单位实际情况，选择接收各门类档案
档案馆容纳能力有限，撤并机关和破产企业都要向档案馆移交档案，那是无法容纳的。因此，档案馆对上述单位档案采取“一窝蜂”统统接收的办法，是不妥的。应该区别对待，避免盲目进馆。应根据撤并单位实际情况，确定不同的接收范围。
（一）对于只改变企业性质，而不改变经营内容和场所的撤并单位，考虑不接收进馆的情况
1、根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第十二条第四款规定：“生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接受方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。”对于只改变企业性质，而经营内容、经营场所不变的企业，我们认为，改制后的企业应使用原全宗号，改革前后的档案应一起放在该企业继续保管。如我区的化工厂，在2000年由国有改为股份制，由于在改制后，原国有企业部分有关征地、占地、借贷款合同以及涉及接工龄等相关内容的档案，利用率比较高，所以，为方便档案的利用和统一管理，我们决定，该企业改制前后的档案统一放在该单位保管，并继续使用原全宗号。
另外，对一些规模小、没有特色的企业，档案馆可以不接收，其档案交上级主管部门保管。如平谷区印刷厂、机械厂、长城鞋厂、五金厂等破产企业的档案移交到经委进行保管，档案馆不必接收进馆。
（二）根据档案保管期限的长短及利用情况，考虑将档案部分接收进馆的情况
撤并单位，都有大量的短期档案和会计档案，这些档案保管期限短，利用率低，一旦接收进馆，占据大量空间，进馆不久，就要面临鉴定、销毁。对一些一般性职能的机关以及临时机构，只接收永久和长期档案，对一些短期档案由并入的单位代为保存，全宗号、目录号、案卷号不变。例如，我区靠山集乡和韩庄镇合并为金海湖镇后，接收靠山集乡会计档案965卷，其中会计凭证685卷，占会计档案的71%，接收韩庄镇会计档案1354卷，其中凭证1031卷，占会计档案的76%，这些会计凭证，占据平谷区档案馆库房大量空间。而且，2006年中央决定给企业退休人员增加养老津贴及2007年事业单位工人身份人员办理养老保险过程中，需查阅大量的会计凭证，致使许多单位都集中到档案馆查阅有关工资档案，不但需要等候，而且金海湖镇到平谷区档案馆路途较远，途中还要花费较长时间，影响了工作进度。如果当时只接收会计报表、账簿这部分永久保存的档案，而将保管期限短的会计凭证由金海湖镇代为保管，这样不仅减少了占用库房空间，而且可以防止出现上述弊端。从以上实际情况出发，对于保管期限短却又经常需要查阅的档案，我们可以考虑只接收永久和长期这部分档案。
（三）根据撤并单位的性质、职能，考虑全部接收进馆的情况
根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第十二条第四款规定：“生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接受方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。”对一些国有企业，如果规模大、层次高，其产品曾是反映地方特色的名优产品，有一定的代表性和典型意义，档案有较大利用价值和凭证作用，其档案就必须接收进馆。如平谷区区黄金公司，平谷区当年曾是万两黄金产出县，黄金曾经是平谷区具有代表性的拳头产品，对黄金公司的档案，就全部接收进馆。
另外，对一些具有特殊职能的机关，对其所形成的档案也要全部接收进馆。例如，我区一商局被撤并后，它所具有的商业管理职能就不存在了，但它又代表了我区一定历史时期的商业发展过程，对一商局的档案就采取全部接收进馆的方法。
关键词：基本建设财务档案;保管期限;问题;探讨
基本建设会计档案（以下简称档案）是基本建设项目投资使用和项目产值的真实的原始记录。就企业而言，基本建设档案是固定资产（不动产）的原始凭据。在市场经济体制下，社会经济的发展，促进了企业的发展。同时，随着岁月推移，企业固定资产原值产生了增长速度较快的特点。在改革开放三十多年来，这种市场特点越来越明显。本人认为企业的此类档案应当适应经济发展实际情况和企业长远发展的根本利益。档案定期保管，造成基本建设项目投资的会计档案过早销毁，弊多利少。因此，应当由定期保管改为永久保管。其理由如下：
一、基本建设财务档案管理的特征及作用
档案管理工作按基本性质来说，是综合了管理性、服务性、政治性三种性质的工作。财务档案是一种在财务核算活动中形成的、具有一定保存价值的会计记录，各种财务记录都是经济活动的生动记录和客观写照。对财务档案的重视程度如何，也反映了有关单位经济秩序是否正常和合法。财务档案在保证一个单位的正常工作秩序、生产秩序和科研秩序等方面，具有十分重要的利用价值。如：信息保障作用、维系管理作用、监督检查作用、经济历史研究作用、凭证、查考作用等。财务档案管理工作是行政事业单位管理工作的重要组成部分，是其有效开展各项工作和活动的基础，对事业单位的发展起着不容忽视的作用。
二、不利于发挥档案无可替代的作用
企业单位的财务档案是其进行经济活动的最原始的记录和最真实的反映，是其有效开展各项工作和活动的基础，是各单位的最重要的档案之一，也是为以后出现纠纷和解决纠纷所储备的主要凭证。按照《中华人民共和国会计法》、《企业会计准则》等有关规定和档案管理惯例，凭证、账簿档案均为定期（涉外的永久）。其中，凭证保管期限15年，账簿保管期限25年。这种规定、惯例，对于经营成本管理的一般科目，十分必要，也十分合理、无可非议。但是，对于涉及企业产业产权的档案（关系到企业合法权益），定期保管期限实在是太短太短。事实证明，在维护企业的合法权益如：解决土地纠纷中，凭一张土地使用费、青苗补偿费等交款凭证，就可以决定土地使用权属;配套设施费等缴费凭证，就可以解决房屋产权的归属;凭一份付款凭证，就可以化解一项经济纠纷。与建设项目档案配合使用，将会为解决企业产业产权、经济、技术、土地等各种纠纷提供有力证据，产生更佳效果。2002年在公司改制期间，为明晰资产，需要办理公司的公用住房的房屋产权证。由于公司始建于1987年，如果补办产权证需要交纳600余万元的城市建筑配套费，经查阅当年的办理施工执照时的缴费凭证，此笔费用在当年已交清，避免了重复缴费，顺利完成了房屋产权证的办理。因此，企业的基本建设会计档案具有无可替代的重要作用。
三、原保管期限不能体现档案的长远价值
保管期限是体现档案价值的唯一标准。按照国档发[1988]4 号《基本建设项目档案材料管理暂行规定》等国家有关规定，基本建设项目档案保管期限表中，投资业主方保存的档案绝大多数是永久保管，特别是基本建设档案部分基本为永久保管，少数档案长期保管，极少数档案短期保管，短期保管的档案最少也要保存15年。而涉及企业产业产权、固定资产原始凭证的会计档案（含凭证、账簿、财务报表），保管期限却如此之短，与社会发展不对等，与企业管理不适应，不能真正体现档案的长远价值。
四、失去了固定资产增值的原始依据
众所周知，市场经济促使经济发展，也促使固定资产增值。近几年，固定资产增值速度更快。按照经济规律，原值和经济增长系数因素，就等于现值。而基本建设会计档案就是原值的原始依据。基本建设项目决算却是二次“产品”，只能作为参考，不能作为原始依据。
五、不利于资产收购、转让
档案定期保管、过早销毁，失去有效的原始依据，将会造成固定资产价值评估失真、失准，给体制改革（收购、转让、兼并、分立等）带来诸多不利因素。
六、不利于保护“孤本”档案
基本建设会计档案是企业独有的宝贵财富，没有副本。常言道：“判处死刑，手下留情”。由于对企业档案的特点、价值、作用缺乏足够的认识，特别是对市场经济下的企业档案，往往以计划经济的模式，办理市场经济的事情，以行政会计档案管理办法，对待企业会计档案管理业务。现行的《企业会计档案归档范围和保管期限表》仍然保留着计划经济的烙印。参考某些外资企业、集体企业、个体企业，属于固定资产投资的会计档案，无论是哪种保管期限，都无限延长保管。甚至于不敢销毁，也不能销毁。
七、保管期限原则不统一
［关键词］股份制企业档案管理
一、讨论股份制企业档案的含义与价值
伴着企业管理制度的革新，一般的档案资源已经不可以全部揭露企业档案在建设当今企业制度中的地位和作用，要重新看待它，建立新理念于股份制企业档案信息。公司制企业档案工作的法律环境原理上适合股份制企业。尤其是国有企业改组为股份制企业的，国家档案局、体改委、经贸委、国资局等四个部门1998年3月5日制定的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》作过显著详细规定。所以档案工作的一套标准规范也适合股份制企业。自身就是一种无形资产的企业档案，拥有无形资产的特点和效果，为企业资产的构成局部，在一般档案概论里从来没有明确过。股份制企业档案是企业各自股东一齐享有的资产和产权真实可靠的原始凭证。为保护股东资产和权利利益的主要保障，针对维护企业商业机密、知识产权和国家机密都是非常主要的。
二、完善法律法规体系，为实现于制度管理创新
颁布《档案法》之后，我国档案工作逐渐步入了“依法治档”的正轨，日渐成为一个以《档案法》为根本，由部分档案行政法规、规章构成的互相联系、互相调和的有机体系。即时，针对档案法规的研究也逐步深入。仔细施行《档案法》、《国有企业文件材料归档办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》等，经过政策和立法逐步踏入“依法治档“的正轨，逐步构成档案管理有机体系。依照法律管理股份制企业档案为保护股东资产和权益的主要保护伞，针对保护企业商业机密、知识产权及国家秘密全是非常主要的。档案管理部门应根据档案工作的法律、法规，主动探究和探索对企业档案事业本身进步有利及为各项事业有效服务的新机制、新方法，致力搞好每一方面的工作，逐渐树立起依法治档的新秩序，更好地为市场经济效力。于政治、经济体制革新逐步深入的过程里，真个社会的档案法制理念还较薄弱，尤其是企业高级管理层、监督管理企业工作的政府部门、应聘的中介机构等人员的档案法制理念和企业改革进展的需求还有着一定的距离。依据股份制企业工作实际，按照企业档案“三纳入”、“四参加”、“四同步”工作根本，于档案工作加入企业发展策划和工作规划，定制档案工作规章体制。档案的交接都要进行严格的交接手续，做到传递准确、办理速度快、存档按时、保管安全，追求全面制度化管理，来保证企业档案工作的正常发展。
三、加强股份制企业的档案建设与管理
1. 完善股份制企业的档案全宗
全宗的含义：“一个国家机构、社会组织或个人形成的具有有机联系的档案整体”。绝大部分股份制企业并无独立或者明确的档案管理机构和体系，无明确的档案工作分管领导。但是股份制企业建立规则的档案全宗，更有利于股份制企业档案的治理、保管、统计和提供利用等其他工作。
2. 加大股份制企业的管理建设力度
（1）股份制企业尤其是国有控股企业的档案是国家档案的主要构成部分，档案部门应提供档案材料针对资产评估档案的建设企业。企业档案法制建设需要加大及完善。针对部分合同、协议等经营管理方面的文件同样需要特别注意，主动和证券监管部门加大交流合作，一齐开展年度档案工作认可及执法检查。特别为一类触及债权、债务，没有完成经营活动的文件，于转换机制的时候，于有关领导和部门必需提供和利用，让其能接着完成它们并将其可能引起的经营结果顾及到建设现代企业体制中股权计算中去。
（2）完善管理体制，由大股东档案机构代之收集大部分企业的行政管理档案，独自实行整理、保管、统计和提供利用的工作，因此在构建现代企业体制中要注意抓好档案资料的收集整理和归档工作。档案事务所、档案保管中心等档案中介服务机构需要加大发展和规范。监管部门和中介机构要确定企业档案信息来源的合法渠道。于产权体制革新中，要为改革服务提供多数档案。又要留意收集、管理好改革途中构成的档案。
（3）提高整体的素质，档案工作人员的素质直接联系至档案工作的质量及水平。为针对形势的进展，更好加大和完善企业档案法制建设，必需要转换机制、转变职能，打破原有管理模式，推进档案工作的现代化管理于股份制企业的档案工作。因此需积极发挥档案管理交流各类信息主渠道的优势，将科技资料、信息情报及库存档案全部统一管理，设立多功能、信息量大、信息类型多的拥有综合管理职能的档案信息中心，一部分股份制企业的档案在无约束机制时候移交接收非常困难，档案种类不完整、收集不齐全、程序不标准。所以要加快档案工作的现代化建设，加大档案工作标准化和规范化的推行力度。不仅需不断更新管理方法，让其逐渐实现现代化，过去的单一手工检索已经不适合市场经济的快速节奏，要逐步完成计算机联网；而且需跨企业建设档案信息开发运用网络，为了适应市场经济的需求，可跨企业、跨地区建设信息开发网络，可依据情形，建设目录中心，形成信息开发体系，发挥体系的整体功能。
股份制企业管理基础工作的构成结构为股份制企业档案工作，为保护股份制企业经济利益，合法权益及历史真正面目的一项主要工作，认真实行《档案法》，完善股份制企业档案工作，对于增进国民经济，科学技术和档案事业的进展，保护企业的合法权利与利益，减少企业经营风险的发生，维护投资者的合法利益。都有非常重要的意义。
参考文献:
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