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(一)农村水污染防治法律制度的概念
农村水污染防治法律制度是指国家为防治农村水环境的污染而制定的各项法律法规及有关法律规范的总称。农村水污染防治法律制度是环境保护法律体系中必不可少的组成部分，是农村水污染防治立法制度和司法制度的总称，是指运用有关法律法规调整农村水污染防治所产生的各种社会关系时形成的各项法律制度。
(二)农村水污染防治法律制度的特征
农村水环境是整个农村经济健康发展的基础，农村水污染防治法律制度不仅防治农村水污染，保护良好的农村水环境，而且维护农村社会秩序的稳定，这决定了其调整对象的复杂性。
农村水污染防治法律制度调整手段具有明显的综合性。农村水污染防治法律制度是由民事法律规范、刑事法律规范、行政法律规范等各种法律规范组成，这决定了农村水污染防治法律制度调整手段的综合性。
农村水污染防治法律制度以可持续发展观为核心价值，这体现了其调整时空的可持续性。我国的环境与资源保护法是以可持续发展观为指导思想，农村水污染防治法律制度作为其重要的组成部分，也应将可持续发展观作为重要的价值取向。
二、我国农村水污染防治法律制度存在的问题
在我国环境保护法律体系中，农村水污染防治法律制度是其重要组成部分。但由于我国农村水污染防治立法存在起步晚、不受重视等原因，我国现行农村水污染防治法律制度仍存在一些不足。
(一)缺乏切合农村特点的水污染防治法律制度
现代环境问题起因于现代工业的发展，现代工业的发展加快了城市化进程，也带来严重的城市污染，最先受到污染的城市自然成为我国环保立法的背景。在该立法背景的影响下，我国在环境保护方面长期存在着重城市，轻农村的立法思想。我国对城市和大中型企业污染的治理制定了很多优惠政策，而农村水污染的治理却鲜人问津。例如大中型企业的排污费返还使用制度、可低价或无偿征地来建设城市污水处理厂，这些在农村水污染的防治上并不适用。
(二)环境影响评价制度未严格执行
乡镇企业的建立和发展对农村经济的发展和农民生活水平的提高有着重要作用，一般是该农村的经济支柱。乡镇企业的重要作用使得当地的环境执法机关很难在农村严格执行环境影响评价制度，使得乡镇企业的水污染防治设施不完善，甚至没有水污染防治设施，严重污染农村水资源。
(三)地方政府环境法律责任不明确
近年来，中央出台很多法律、法规和政策来治理水污染，但是依然收效甚微，因为相比中央政府，地方政府对于污染防治有更重大的影响。我国法律虽然规定了地方政府监管木行政区域水环境的权力，但是并没有规定地方政府的环境责任。现如今，我国农村水环境污染越发严重，从表面上看是地方政府环保机构不健全、执行力不足，但归根到底是因为我国农村水污染防治法律制度没有明确地方政府的环境责任。
三、完善我国农村水污染防治法律制度的相关建议
目前，我国农村水污染形势严峻，农村水污染防治是一项艰巨而复杂的任务，仅依靠以往的行政手段难以取得较大成果，需要我们运用法律手段来防治农村水污染。
(一)转变我国农村水污染防治法律制度指导思想
农村水污染防治首先应该转变立法指导思想，改变现行立法中重点防治城市和大中型企业水污染的状况，建立起城市和农村统筹协调发展的水污染防治机制。我国农村水污染防治法律制度的指导思想应确立为:以保护农村水源和居民饮用水安全为目的，协调农村水资源开发和水环境保护间的关系，结合农村水污染的特点，积极推广高效低耗的水污染防治技术，提高水资源利用率，控制农村水污染，实现农村经济、社会和水环境的可持续发展。
(二)明确我国农村水污染防治法律制度基本原则
《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。该原则适用于防治农业面源污染，可以有效防治农村水污染。然而我国农村水污染具有污染面广且污染源分散的特点，因此，完善我国农村水污染防治法律制度还需要明确环境公平原则、环境与经济协调发展原则、激励与约束并重原则、分类治理原则。
(三)构建并完善我国农村水污染防治的具体法律制度
1.建立我国农村水污染防治规划制度
农村水污染防治规划制度是以管理农村水环境为目标，遵循环境保护的基本原则和要求，调整农村水污染防治产生的各种社会关系，综合考虑与农村水环境有关的地理、社会、经济、技术因素，合理安排排污时间和排污空间，从而达到预防农村水污染的目的，实现农村经济、社会、资源与环境保护协调发展。
2.建立我国农村生活污水处理制度
国家应该加大对农村生活污水处理的重视程度，颁布专门的政策法规，投入专门资金建立农村生活污水处理的基础设施。政府环保部门要形成一个标准体系来监督管理农村生活污水的处理，实现各部门分工明确，协调管理，有效利用环保资金。
关键词：污染防治设施 监督管理 完善制度
中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）02（a）-0186-01
污染防治设施的监督管理工作实际上就是指环境保护部门在国家的授权下对建设工程项目的作业现场进行检查并且查处有关的违法行为，确保排污单位的污染防治设施都是在合理的使用状态下的，避免出现污染防治设施被拆除或是出于闲置的状态，从而有效的加工处理污染源所排放出的各类污染物。作为一项重要的管理制度，污染防治设施监督管理制度是为工业污染源设立的，同时其也是建设工程项目“三同时”制度向合法污染源的过渡和延伸，这项制度主要包括以下三项内容。
1 排污单位的法定义务
（1）排污单位可以正常的使用污染防治设施。在我国环境保护部门所颁布的《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》以及《水污染防治法》等文件中都是有着相关的规定的，并且在我国国家环境保护总局2001年12月7号所的第十三号文件《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的条款中对“正常使用”也是有着明确的说明的，具体来说就是“只有经过相关的培训，并且熟练掌握相应的岗位规范制度和操作流程的操作人员，在动力以及原来等都得到充分落实的情况下，才可以正常的交付使用污染防治设施”。
（2）严禁排污单位擅自拆除并且闲置污染防治设施。在我国《水污染防治法》第十四条第二款，《环境噪声污染防治法》的第十五条，《大气污染防治法》的第十二条第二款，《环境保护法》的第二十六条第二款，《固体废物污染环境防治法》的第二十条和第四十条中，对排污单位都有着这样的要求，排污单位是不可以擅自拆除、闲置污染防治设施的。
（3）当环境保护部门对排污单位的生产作业现象进行定期的检查工作时，排污单位必须真实的反映情况，并且向环保部门提供必要的资料。
2 环境保护部门的职权和职责
（1）在环境保护部门进行日常监督管理的过程中，如果发现了排污单位存在着擅自拆除、闲置污染防治设施或是不正常使用污染防治设施的违法行为，那么环境保护部门就有调查取证、立案并且制定出发决定的法定职权。具体来说，在《环境保护行政处罚办法》、《行政处罚法》以及环境保护法律相关的法律责任中都是有着明确的规定的。
（2）环境保护部门对排污单位具有现场检查的法定职权。环境保护部门可以定期的或是不定期的对排污单位的生产作业现场进行检查。
（3）环境保护部门有责任向排污单位宣传相关的法律法规、规章制度以及政策规范中的与污染防治设施有关的规定，同时还应定期的提供给排污单位污染防治设施的最新的科技信息。另外，对于排污单位的污染防治设施实时运行情况和运行效果，环境保护部门也应进行跟踪和反馈，在此过程中找到污染防治设施所存在的问题，并勒令排污单位进行及时的整改，整改完成后方可重新投入使用。
3 排污单位的法律责任
环境保护工作的相关法律有有效的规定了排污单位的各类行为模式，也就是说当排污单位的生产作业过程中违法了这些行为模式并超出了一定的额度时，那么排污单位就必须承担相应的法律责任。现阶段，我国环境保护工作的相应法律法规对固体废物污染、大气污染、水污染以及噪声污染者四大类污染防治设施违法行为的法律责任也都有着明确的说明。
（1）不同法律规定的受处罚行为是有所差异的。对于“不正常使用”这个概念，在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中都将其列为应受处罚的行为，而在《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》中却并未将其列为应受处罚的行为。那么怎样才算“不正常使用”的范围呢？以水污染防治设施为例，所谓的“不正常使用”就是对排污单位违反水污染物处理设施正常运行规范而继续使用水污染处理设施的情况，环境保护部门认为这就是“不正常使用”的处理设施。而以下几种情况，同样也属于水污染处理设施的“不正常使用”状态：①将全部的处理设施或是部分的处理设施停止运行；②在不经过处理设施的情况下，将全部污水或是部分污水直接排放到环境中；③使用处理设施时，并未遵照相应的规范流程使用、检查和维修；④使用污染处理设施时，从中间的某一工序将污水排放到环境中。
（2）不同法律规定的处罚幅度是有所区别的。在《大气污染防治法》中，其处罚的幅度依据规定应为“5万元以下”，而在《水污染防治法实施细则》中，其处罚的幅度依据规定为“10万元以下”，《固体废物污染环境防治法》中，其处罚的幅度依据规定也是“5万元以下”，在我国不同区域对环境噪声污染处罚幅度也是有所区别的。当然，同类违法行为处罚上限有如此大的差异显然还是不够合理的，广东省对于环境噪音的处罚的上限显然太低，应尽快修改并适当提高。
（3）不同法律所规定的处罚种类也是有一定差异的。在我国的《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》以及《水污染防治法》中，其规定的处罚种类只有“罚款”这一项，而在《大气污染防治法》中，处罚的种类有“罚款”和“警告”两类，也就是说处罚时在这两者之中可以任选其一。另外，在这四项法律中，不但规定了相应的行政处罚，同时也都规定了相应的改正责任，《水污染防治法》规定为限期重新安装使用或是责令恢复正常使用，而其他三项法律则为责令改正，由于其范围太广，具体的改正方法还应由当地的环境保护部门酌情而定。
4 结语
综上所述，我们对排污单位的法定义务、环境保护部门的职权和职责以及排污单位的法律责任三个方面的内容进行了详细的分析和探讨。作为一项十分重要的环境管理制度，污染防治设施监督管理制度是专门为工业污染源而设立的，在其实行的过程中，我们应明确的掌握上述三大项内容，确保所有的污染防治设施都可以正常的投入使用，有效的保护资源和能源，只有这样，才能真正的做好环境保护的工作，维持生态平衡，从而也保证了人体的身体健康。
参考文献
关键词 大气污染 防治 法律对策
现今，大气污染问题愈演愈烈，其形成因素人人皆知，至于其防治对策众说纷纭。尤其是法律治理方面，不少学者建言献策。而本文也不外乎对大气污染防治提出一些法律对策。首先，笔者根据所掌握的资料可知，大气污染防治法律对策，最早现于1956年国务院颁布的《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》。而后我国有关部委相继制定了《工业“三废”排放试行标准》、《工业企业设计卫生标准》。1987年出台《大气污染防治法》。随后该法分别于1995年和2000年进行了修订。同时2008年《环境信息公开办法（试行）》明确了公民拥有对大气环境信息的知情权等。
其次，一系列配套的专门性行政规章以及地方性法规的出台，如《环境空气质量标准》、《饮食业油烟排放标准》、《机动车污染物排放标准》、《青岛市大气污染防治条例》、《长沙市大气污染联防联控工作实施方案》[ http：//news.xinmin.cn/shehui/2012/12/17/17681861.html，最后访问时间2013年6月6日.]等。
通过目前出台的这些法律法规可知，我国大气污染防治法律体系已基本形成，但随着人类社会的发展，实践的需求，大气污染防治法律体系难免出现漏洞，其有些条款已不能应对当前形势。因此需要对其的完善进行探析。
一、我国大气污染防治法律对策之缺陷
（一）法律修订缓慢，有些条款明显滞后
首先，《大气污染防治法》立法宗旨同现今人类对大气环境的要求已有差别。 目前我们不仅仅是单纯的保护和改善大气环境，而是要锁定排放物，减少排放物。同时，法律对大气污染物排放标准单一，新污染物不能及时补充，导致一些标准已经滞后于社会的需求。 其次，《大气污染防治法》中对“限期治”的规定。国务院至今未做细化规定，导致执法中“无法可依”。
（二）有些法律条款过于笼统，缺乏可操作性。
首先，现行法律条款只是笼统的规定各级人民政府应当加强对大气污染的防治，对于如何具体防治，比如对大气质量的监测及相关费用并未做出明确的规定；
其次，《大气污染防治法》仅规定国家和省、直辖市有权制定污染物排放标准。这项规定明显压缩了地方的立法权限，打击地方工作的积极性。
再次，《大气污染防治法》关于其它有关主管部门的职责范围的规定，基于兜底性条款，其职责范围难以确定，责任承担缺乏相应的法律依据。
（三）处罚力度轻，违法成本低。
《大气污染防治法》关于“法律责任”的规定，法定罚款上限低，行政处罚力度小，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使多数企业宁愿选择缴纳罚款违法排污，也不愿停止自己的生产。
（四）法律对策于地方“落实难”。
第一，执法和监督难。环保部门缺乏必要的强制性权利，如查封、扣押、没收、关闭等强制性权利，同时“地方保护主义”变成了环保部门有效监督的防火墙。第二，处理难。现有大气污染防治的法律法规存在缺陷，一些案件的处理无法可依。第三，上下配合、部门联动难。大气污染防治涉及环保、建委、环卫、交管、市政和城管等多个部门，现行管理制度中存在着条块分割、各自为政、责任不明及不同机构之间的执法机制不衔接等现象的存在。 第四，地方政府贯彻力度不大，特别是对《防治条例》的制定，基本上是对《大气污染防治法》的复制，没有因地制宜。
二、我国大气污染防治法律对策的完善
通过前文对大气污染防治法律缺陷的探析，本文在次建言献策。
（一）与时俱进，推进《大气污染防治法》的修改。
1、调整政府责任范围，增加不同辖区的环保部门合作的规定。
首先，《大气污染防治法》第三条可增加：“各地方人民政府应相互配合共同防治大气污染”；其次，《大气污染防治法》第七条可增加：“国务院批准较大的市人民政府对国家和省、自治区、直辖市大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定本地区的标准”；
最后，《大气污染防治法》第十七条可增加：“国务院批准的较大的市和大气污染物排放量大的边境城市列为大气污染防治重点城市”。
2、“责令限期治理”条文可进行修改
本文建议《大气污染防治法》将“责令限期治理”部分修改为“排放超标行为，即为违法行为，必须责令立即停产，并进行罚款或整改”；第五十六条可增加一项：“未建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施，新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的”。
3、加大处罚力度，提高环境违法的成本。
《大气污染防治法》第五十六、五十七条规定的五万元和二万元以下罚款标准明显过低，难以达到防治目的。建议将罚款标准范围化而不是具体化。
4、增设征收“大气污染物排放税”。重度污染企业或者个人征收高额税，而对于轻度或者无排放污染物的企业或个人则征收较低或者免征环境税。
此外，随着环境污染惩罚力度的加大、环境保护法的修改更新、以及对于环境污染，事件责任承担的明确，可以通过法律规定，开征大气污染强制责任险。
（二）因地制宜，推动地方积极制定相关的法律对策
《大气污染防治法》已为地方性法规的制定提供了蓝本，那么地方就应因地制宜制定有效的法律对策。本文就此问题提出如下建议：
1、各地的大气污染防治条例可增写“环境权”，提高民众的环保法律意识。建议《条例》第一条曾写：“维护大气环境权益”，强调公众享有环境权，负有保护大气环境的义务，并有权依法获取大气环境信息、参与大气环境行政决策、监督大气污染排放行为等权利。
2、各地结合实际，对自己的条例增设防治pm2.5污染专章，对pm2.5污染防治问题进行直接和专门规定。但需要注意的是，必须同时制定有效的执行和保障措施。
3、借鉴其他地方，加大处罚力度，可以考虑环境违法按日处罚。此做法鉴于重庆市借鉴美国对环境违法行为实施按日计罚，取得良好效果。
4、地方政府制定规章制度，主动出面协调不同机构之间的执法机制，形成上下配合、部门联动。
总之，政府应大力投入人力和物力，及时科学的修订《大气污染防治法》以及相配套法律对策。 最终做到大气污染防治，有法可依，有章可循。
注释：
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现行环境污染防治制度的缺陷深层次折射出环境治理中管制与互动二元模式之间的博弈与利弊,虽然二者并非截然对立,但在不同的社会情势、制度语境与现实需求下,我们应当对这二者的价值位序作出选择。当以管制为核心的环境污染防治制度弊病丛生之时,互动模式应成为适时之选,我国近期的宏观环境治理政策已经从制度层面折射了这种环境污染治理理念与路径的转换。2013年11月12曰中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“加快生态文明制度建设”做了系统规定《决定》提出的“推行环境污染第三方治理”是在环境污染治理上前所未有的理念创新,实质上对现行的环境污染防治制度从管制向互动模式转换提出了全新的制度需求。
1环境污染防治管制模式的制度逻辑及其内生缺陷
综观我国的环境法律体系，其实质上秉持的是一种管制模式的立法思路,这成为各单行法隐含的立法理念与制度逻辑，由此也决定了当前我国环境法律制度体系的鲜明特色和制度路径。
1.1我国现行的环境污染防治的制度逻辑
我国的环境法律体系着眼于保护环境要素，当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体类型分别制定法律制度,形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法a。环境污染防治法是指防治环境要素污染为立法对象的一类法律法规,以各具体环境要素为立法依据，以防治某一环境要素污染为内容,在我国主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等。
既然我国当前的环境污染防治立法思路是依据环境要素为标准,环境要素种类的多样性便决定了环境污染防治单行法数量众多,各环境要素的污染产生及其防治在具体迁移转变规律、致害机理和规则需求上有所差异。与此同时,环境污染防治法律制度的确立过程，实际上也是决定如何将环境法基本制度运用于环境污染防治的过程0,因此,各环境要素污染防治法也能呈现出一些共性规律。宏观层面去梳理我国的环境法制现状,则可以发现我国当前的环境法制是在政府环境管制模式下展开制度设计,立法重点和大量规范均属于行政规制制度,环境法律体系基本呈现“重公民保护环境义务，轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任，轻规范政府环境责任”等特征3。环境法律制度基本上围绕着对政府及其相关职能部门的确权与授权,以公民、法人或者其他组织为规制对象而展开。
1.1.1制度目标围绕环境行政管理为主线
环境保护与污染防治是现代国家的一项基本职能，但如何实现这项职能则路径有异：或以赋予公民个人权利、控制行政权为核心,或以赋予行政权、约束公民个人权利为核心。我国现行的污染防治法律体系为典型的“监管者监管之法”：第一,在制度价值选择上围绕着赋予政府各项环境行政管理权展开制度设计;第二，在立法思路上尽可能体系化地向政府确权与授权;第三，在制度手段上偏向于采取行政指令的方式向污染制造者和排放者下达排污指标,直接限制规制对象（企业）的污染物排放。
仔细梳理我国当前的几部重要的污染防治法，可以佐证这一特点。以《水污染防治法》（2008年）为例,2008年修订的《水污染防治法》有92个条文,但有关公民权利的规定仅有第10条第1款、第84条和第85条第1款等寥寥3个条款,其余全是命令式的管理制度安排^《大气污染防治法》(2000年）有66个条文，除了第5条和第62条第2款规定了公众权利，其余基本都是关于命令式的管理制度安排。在这些各环境要素的污染防治单行法中，“污染防治的监督管理”均是非常重要且条文比重较大的一章，大量的“禁止’、“不得”和“应当”等法律用语充斥了一半以上的法律条文。
1.1.2制度类型以“命令一服从”为重心
综观当前的环境污染防治单行法,在环境监管理念与路径下的污染防治法律制度基本上是以自上而下的“命令一服从”或“权威一依附”型制度为重心。这类制度的典型特征在于以政府行政权力为主导来控制各类污染排放行为，其制度运行的特征可以概括为以下几个方面：①在制度逻辑上，由于现行污染防治法律体系是以各环境要素为依据制定的单行法群,各环境要素污染防治的监管执法权分属不同职能部门来行使,这使得环境污染治理的任务被条块分割,难以体现考虑到自然生态环境的整体性和各生态要素的相互依存关系。②在制度实施上,行政权力运行的科层制特征使得地方政府在解释与适用上位环境污染防治法律制度时,存在着一个法律再解释与政策界定的过程。笔者曾经在实证调研的基础上,归纳了当前我国地方政府对于中央宏观环境法律与政策再界定的四种类型H,现实中国家层面的污染防治立法的任务目标在层层分包之下很容易被异化。③在制度工具上,行政权力为主导的“命令一服从”型的制度目标主要是依赖通过发放排污许可证、制定环境质量标准和污染物排放标准这两类强制性环境标准这些手段来实现的。但对于创设或实施污染防治标准的主体来说,所面对的一个主要的两难困境在于，是让标准变得更为平易从而可以更为广泛的适用，还是让标准趋于特定化,以更好的量体裁衣来适应于特定的地区、公司和污染物6]。从便于行政执法以及法制统一角度而言,环境标准的简化与统一性有助于环境行政执法,但规制对象的多样性又使得环境标准的特定化与复杂化才能契合污染防治目标,这种二元困境是现实中环境污染防治执法困境产生的重要原因。
1.2环境污染防治管制制度模式之缺陷
当前的环境污染防治制度体系适用管制模式的一个隐含的当然假定是,环境资源是纯公共产品，作为公共服务提供者的政府是保护环境资源的最佳主体，同时，管制的典型正当化的依据是市场在处理环境行为负外部性上的无能。但是,现实中当前的污染防治法律制度却存在诸多缺陷。
1.2.1地方再界定中环保目标悬置与制度异化
镶嵌在管制模式的污染防治制度下,我国当前环境污染执法中存在的严重的地方保护主义是一个内生性顽疾。中国作为一个民族众多、疆域辽阔、各地区发展不平衡的大国，各地在环境状况、资源稟赋和经济社会发展水平等方面存在较大差异，因此，需要中央与地方的分权以分担环境治理的责任。由于信息不完全和有限理性等问题的存在，也由于需要在地方个性差异的基础上抽象出共性规律以加强政策与法律的普适性，中央层面的环境政策比较粗略,国家层面的环境法律制度比较宏观,只是针对政策涉及到的有关方面作出原则性说明和概括性规定。某种意义上,环境污染防治中行政权力主导管制模式的科层制特征,决定了环境污染治理中环境执法权的分离，中央政府负责宏观决策（比如环境保护部出台部门规章、制定各类强制性环境标准等形式）,而地方政府负责具体执法。这种执法权运行的逻辑导致了现实环境执法中地方保护主义盛行:①在政府权力主导的环境污染执法中，中央政府与各级地方政府之间理论上是一种层层委托一关系。但是,在地方环保执法部门的人员由地方任命及经费由地方支出的背景下，被设定为“人”的地方政府会有自己的地方利益与政绩诉求。②现实中，地方政府一般较少以公然违反国家污染防治立法的形式推行地方保护主义,而是在对抽象的环境政策再界定、对宏观的国家法律制度再解释过程中，虚化与悬置环境保护目标,从而导致污染防治制度功能的异化。比如，会通过地方环境保护条例等方式解释上位法，将硬性的环保目标分解、环保法律约束软化,或对抽象的环境法律原则与倡导性制度作出有利于地方经济发展的解释,在法律制度存在着空白与漏洞之处放之任之,不会从环境污染防治的本质目标出发积极行政,等等。
1.2.2运动式环境执法
在管制模式下，当环保地方保护主义出现时，我们会尝试采取环保执法机构垂直管理来避免地方干预，这既使得环境执法权不断上移,但也使得现实中运动式环境执法现象产生,从而危害到环境污染防治执法的长效机制：①单一制国家普遍采取中央立法、地方执法模式，国家出台法律与政策,地方负责执行。但我们当前所依赖的“以上压下”对抗地方保护主义的思路却打破了这种结构的平衡,使得国家环保职能部门不但要负责出台环境污染防治的规则,还要负责具体执法，但国家环保执法部门的执法力量却难敷其职。我国国家环保部机关只有200余人,加上直属单位、报社、出版社、环境科学研究院等也才1000余人,如此规模的机构显然只能负责制定政策,在绝大多数情况下没有能力单独执法,环保执法及其监督必须依赖地方机关0。于是，当执法权上移时，国家环保职能部门的执法力量决定其也只能针对特别重大的环境污染与破坏行为采取运动式执法的方式。比如，从2005年开始，国家环境保护总局（现环境保护部）连续三次发动“环保风暴”以疾风骤雨之势高调执法。②在我国当前的环保机构与执法力量设置中，我国环境执法人员主要集中在市县，现有国家、省、市、县四级环境执法监察网络的5万人环境执法队伍中，市、县级占全国总数的99%8。按理说，地方环保机构应当成为环境执法的主要力量，但是，由于地方政府自身利益与政绩诉求所秉持的对发展经济态度积极而对环境治理则持“不求有功，但求无过”的“不出事逻辑”，则又使得地方政府在维护社会稳定和满足公众环境权诉求的双重压力下游移选择,对于重大突发环境污染事件或公众关注与争议焦点事件采取运动式执法，成为地方政府回应公众环境权诉求的主要方式68。
1.2.3执法者与污染者合谋的法律规避
在管制模式下,执法者履行环境监管职能是通过实施排污许可制度、发放排污许可证、征收排污费和现场检查、排污监测等制度工具实现，其手段是制定和实施各类环境标准。当经济发展冲动、地方利益诉求、政绩考核标准和“以上压下”机制交织在一起时，环境污染执法中经常会出现执法者与污染者之间合谋形成的法律规避:①干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征,但“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任,将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径,应付上级考核和民众诉求。②管制模式下的环境执法要求有统一的监管制度和治理模式,企业都要按照《环境保护法》(2014年)第40条规定“优先使用清洁能源,采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术”、第41条“三同时”制度以及第42条规定安装使用监测设备。但是,这些一体铺陈的规定没有考虑到不同企业主体在提高资源利用效率、使用防治污染的设施和安装使用检测设备时的经济实力、技术条件和边际成本。因此,很多企业千方百计地规避法律，而执法者出于地方保护、政绩考核等方面的考虑也会默许甚至是纵容企业的这些违法行为，形成合谋。比如现实中经常会出现环保部门与企业之间“协商收（排污）费”的情形。
2管制模式下现行环境污染防治制度缺陷之原因
现实中秉持管制模式下的逻辑思维构建的环境污染防治制度弊病丛生，其根源在于理念上的封闭与制度上的僵化，具体原因可以分述如下。
2.1规制机制断裂与制度抵牾
在现行的环境污染防治法律制度体系中，污染防治单行法是根据环境要素的分类为依据分别立法，每一个环境要素的污染防治法对应专门的政府职能部门作为执法机构。现实中，这种监管体制的实施体现出了规制机制的断裂,其表现及原因是:①以环境要素为依据的污染防治立法,没有充分重视到各环境要素之间的联系性。②环境要素的联系性使得单一环境要素构成的整体生态环境污染的防治必须纳入系统考量范围内，但现行依据单一环境要素构建的污染防治法律制度及执法机构必然难以在科学分析和整体比较的基础上形成污染防治的整体行动计划，难以将稀缺资源合理配置于亟待防治的污染类型中。③现行的分别规制理念忽视了附加环境风险或者替代风险，也即预期通过规制进而减少的某些环境污染但却可能会被其他类型的环境污染所替代。比如，我们重视核能发电带来的安全风险,但对于核能源使用的规制却会增加火能发电带来的环境污染。
规制机制的断裂也导致污染防治制度中出现的抵牾与不协调。现行的污染防治法律路径是,根据环境要素的种类制定相应的环境要素污染防治单行法，并针对这些环境要素设定行业环境质量标准和污染物排放标准，强制规制对象遵守,这导致了制度之间的不协调与抵牾:①针对各环境要素分立构建污染防治制度是哈耶克所谓的人类“理性建构”，其难以契合环境要素污染之间的联系性,环境诸要素之间产生的环境效应却不是组成该环境要素之间的简单叠加，而是在个体效应基础上呈现出环境整体性。②在现实的环境污染防治中，各环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素污染防治的任务,这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境整体性与环境要素之间的联系性,各单行法之间存在着不协调甚至是冲突之处。③各环境保护职能部门依据环境单行法,承担各种环境要素污染防治的职责。这种各行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制。这种分领域的规制权限分配可以体现专业性,各污染防治执法机构即使会对于本部门职责范围内的环境风险高度敏感、迅速回应,但同时也分割了污染防治任务,导致了污染防治制度之间的冲突或不协调，典型如在我国水质水量分别由环境保护和水利部门负责管理的现行体制下《水污染防治法》与《水法》之间的不协调[12。不但如此,污染防治变成了各职能部门之间的权力竞争，各污染防治执法部门倾向于从部门利益角度考虑,在对本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，当现实中政府是否重视、进而投入大量资源防治某一类型的污染时,取决于该污染防治执法部门所能支配的公共资源以及该污染类型与事件是否引起社会关注。比如，最近频繁爆发的雾霾污染是一个全民关注的大气污染事件，但当2014年4月爆发的兰州自来水苯污染事件成为一个新的突发水污染事件时,媒体和公众关注的焦点暂时游移,则在污染防治执法重点与资源投入上也会发生变化。
2.2制度结构的单向性和封闭性
一般来说，法律要达到使企业自觉治理污染的目的，可以采取三类措施：一是推动企业降低污染治理成本；二是加大污染处罚力度;三是提高环境监管效率。前一种方式主要是靠市场发挥作用，通过立法建立环境保护的利益保护机制；后两种方式则主要是依靠政府实施,通过立法建立强有力的监管体制并严格执行[13]。现行立法所确定的环境监管和污染防治制度，主要采取后两种方式,通过赋予环境保护职能部门以体系完整的监管职权和丰富的行政执法手段来实现制度预期。仔细梳理新修订的《环境保护法》(2014年）和各污染防治单行法的规定，可以发现现行的污染防治制度具有单向性和封闭性。简单而言，即在制度思路和结构上采取“命令一服从’、‘*标准一遵守”、“违法一处罚”等二元关系模式。现行的污染防治单行法条文中大量充斥的是“禁止”、“严禁’、“不得”和“应当”的规定。应当说,污染防治工作的推行有赖于执法者与污染者的共同努力，污染防治制度实施需要在洞悉双方目标价值与利益诉求的基础上探析利益交叉点，通过利益相关方的参与“沟通”互动来提高制度的绩效。但反观各污染防治单行法,在“执法者一企业”的二元关系中，作为被规制对象的企业的诉求隐没不现;在各污染防治法历次修改过程中，立法机关、执法部门以及学界意见更关注的是如何完善环境监管制度体系、加大违法排污行为处罚力度、改变“守法成本过高，违法成本过低”的法律责任规则设计,至于被规制者的利益诉求、权利实现机制甚至是制度激励功能被遮蔽在单向性的管制制度完善中。因此,如何注重通过制度设计以体现上述第一种方式,即推动企业降低污染治理成本是突破现行污染防治法律制度实施困境的重要的替代路径,这要求环境污染治理在理念上改变单向性和封闭性的管制路径,而注重兼顾采纳互动治理的理念与制度路径,注重发挥市场机制作用。
2.3闭环逻辑导致的制度僵化与规制俘虏
环境污染防治制度体系的单向性与封闭性特征，使其陷入“闭环逻辑”致使制度僵化。在行政权力主导的污染防治制度逻辑中，环境治理的效果取决于立法中环境监管制度和行政手段的完善与丰富程度,以及环境行政执法的绩效,规制对象自身的个体特殊性和态度并不纳入考量范围或并不实质上成为影响环境污染防治制度构建的有效函数。因此，当环境污染防治效果不佳时，我们的思维惯性和路径依赖使得我们的第一选项往往是寻求制度更新。实际上,环境污染防治制度实施效果不佳的重要原因在于规制俘虏现象的出现。政府规制俘虏是指由于立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集团（主要是被规制企业）能够通过“俘获”立法者和管制机构而使其提供有利于他们自己的规制。规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者,以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。
在环境污染防治法律实施过程中，虽然在管制模式下的污染防治立法规定了系统的环境监管制度,貌似被规制对象无所作为。但恰恰是环境执法机构在污染防治中占有绝对主导地位,这也使得环保执法部门享有宽泛的未受到有效限制与监管的自由裁量权,这为现实中执法部门与规制对象利益结盟、被规制企业“俘获”规制机构提供了制度空间。实际上,在地方经济发展诉求与地方保护主义之下,这种规制俘虏某种意义上成为了地方政府的自愿选择。规制俘虏成为现实中环境污染执法效果不佳的重要制度性原因，但是，正如前述所言，管制模式下应对此问题的思路是偏好于采取“以上压下”的模式应对地方保护主义,于是通过不断上移执法权、垂直管理和制度更新（以出台更为“先进”和严格的监管制度）等方式来予以应对。当新的监管体制与制度出现时,新型的规制俘虏现象又升级换代以规避新的规制制度。于是,在如此闭环逻辑中，污染治理也陷入制度结构上的恶性循环,并伴随着制度的逐渐僵化。
3互动模式下环境污染第三方治理的理论与制度
置诸上述环境污染防治的理念与制度体系中考察，我们可以发现,2013年《决定》中首次提出的环境污染第三方治理,就不仅是简单的提出一种污染治理的新模式,而是在污染治理理念上从管制模式向互动模式的跨越，这为我们探究环境污染第三方治理的理论依据进而构建系统的制度体系提出了迫切需求。
3.1环境污染第三方治理之法律依据辨析
《决定》中提出要“推行环境污染第三方治理”，并不是凭空产生或纯粹的“理想建构”。运用体系解释和目的解释的方法来考察现行的环境法律体系,环境法律的基本原则和制度也为环境污染第三方治理提供了法源依据,笔者根据新修订的《环境保护法》将此依据概括为“损害担责”原则和制度。
其实,在我国和国际社会对于该环境法原则的概括和表述上也历经了变迁，语词的变迁背后表征的是制度理念、内涵与外延的发展。我国1979年《环境保护法（试行）》第6条规定的是“谁污染谁治理”原则，即“已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照谁污染谁治理的原则,制定规划,积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。”1989年的《环境保护法》没有直接规定该原则，其内容隐没于具体的制度措施中，因为没有立法界定所以学界对其该原则的表述便不尽统一,有“污染者付费，受益者补偿”、“环境责任原则”,但这一阶段学界较为通行的表述或认可该原则体现的理念是“污染者治理”，其目的在于明确污染者的责任，促进企业治理污染和保护环境。“污染者治理”强调了国家提供环境公共服务、政府积极履行环境保护公共职能的同时,任何单位和个人还要对自己所造成的环境污染和生态破坏承担环境责任,该原则其实典型体现了我国现行的环境污染防治法律制度所呈现出的鲜明的“命令一服从”的制度封闭结构，突出强调了被规制者一旦造成环境污染和破坏则要承担“治理”的责任而不能转嫁于人。
笔者认为，新修订的《环境保护法》（2014年）对于该原则的规定,则体现了理念的进步和制度的开阔视野。该法第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”第6条第3款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。”新的《环境保护法》不再规定的是“谁污染谁治理”或“污染者治理”原则,而是“损害担责”原则。如果说“污染者治理”更多强调是污染者自己去承担环境治理的责任,那么“损害担责”则提供了一种开放式的责任承担方式一污染者、环境损害者既可以自己去承担环境治理的责任,也可以市场付费替代履行环境治理责任。笔者认为“损害担责”原则在目的上契合、在形式上回归到经济合作与发展组织(OECD)于1972年在一项决议中明确提出的“污染者负担原则”，其本意和宗旨在于要求企业为排污损害环境而付出治理恢复环境的费用[2]。污染者必须要承担治理恢复环境的费用，至于具体的治理环境的主体则在所不论，因此,这为环境污染第三方治理提供了制度依据和开放的制度空间。
3.2现行环境污染第三方治理之制度检讨
我国现行的环境法律制度体系中已经有环境污染第三方治理的制度雏形。系统梳理当前的环境法律制度体系，其中的环境代执行制度在制度理念、逻辑、内涵和指向上初步体现了环境污染第三方治理的主张,我们可以对之作一梳理和检讨。
环境法上的代执行制度主要是指,环境违法者不履行整治恢复的环境义务,经各级人民政府或者其授权的相关职能部门责令限期改正，逾期仍拒不整治恢复的；或者违法者虽然进行了整治恢复,但整治恢复不符合国家的有关规定,即处置不当或者延迟处置的,环保部门有权对违法者产生的污染与破坏环境的行为按照国家有关规定代为实施整治恢复或指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。综观我国的环境法律体系,环境代执行制度不是一项普遍规定的制度,不但没有专门立法，在各单行法中的规定也较为鲜见，主要散见于一些法律法规中。比如《城市市容和环境卫生管理条例》中的强制拆除、《河道管理条例》中的强制清除、、《防洪法》中的代为恢复原状、《水土保持法》中的强制治理等。最明确的规定也仅是《固体废物污染环境防治法》（2005年）第55条关于“代处置”的规定“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。”2008年修订的《水污染防治法》第76条新引入并详细规定的水污染行政代治理制度和违法设施的代拆除制度成为新的《水污染防治法》的重要亮点,该条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施,消除污染,处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：……”地方的环境法规对于该制度也重视不够,仅有不多的地方环境保护条例规定了该制度，如《湖北省环境保护条例》（1997年)第25条和《厦门市环境保护条例》(2004年）第8条关于“代为整治恢复”的规定。
总结现行的环境代执行制度的特征及其弊端，可以归纳为以下几个方面:①现行的环境代执行制度并不是一项基本环境法律制度《环境保护法》（1989年）和新修订的《环境保护法》(2014年）并没有规定该制度,其规定在污染防治单行法中。实际上“环境代执行制度”是我们对散见于《固体废物污染环境防治法》中规定的“代处置”和《水污染防治法》中规定的“代治理”等的学理总结，并没有统一的制度名称和稳固的制度内涵,在现行的制度框架中并不能当然适用于所有类型的污染防治。②现行的环境代执行制度也不是一个独立的污染防治制度类型,在上述列举的条文规定中，其是和限期治理制度联系在一起的，环境代执行制度被设定为限期治理制度的后续制度与保障制度，当限期治理制度没有能有效起到环境整治恢复作用时,代执行制度才能进一步保障其制度预期实现。质言之,环境代执行制度的实施是以限期治理制度的实施并且不能发挥预期作用为前提。③当前污染防治法律是在与限期治理关联的背景下定位与规定环境代执行制度的，限期治理制度属于行政强制措施制度,而环境代执行制度属于行政强制执行制度。基于这种定位，严格来说，当前的环境代执行制度还是在行政管理模式下的一种污染防治制度,该制度实施并未为其他主体参与污染防治提供开放空间，还是由环境执法机构主导的。但由于当前的环境执法机构普遍不享有强制执行权,这也使得环境执法机构和执法人员担忧越权或引发行政诉讼,而舍弃适用隶属于行政强制执行制度的环境代执行制度。
3.3互动模式下环境污染第三方治理的制度建构
行文至此,我们在梳理当前的管制模式下的污染防治法律制度的制度逻辑、规制路径、内生缺陷之后，可以总结,这是由于管制模式下的环境污染防治立法存在着机制断裂、制度抵牾、结构封闭等原因所致。为应对管制模式的上述弊病，互动模式注重了污染防治是多方主体共同参与的系统工程,必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求。互动模式下的污染防治机制实施必须通过利益相关方的参与“沟通”互动来提高政策的质量与效益，亦即由行动主体采取措施来应对治理困境并寻找新的策略以实现更优治理目标,对多方参与的强调，用以区别于传统的、层级性的国家权威治理形式。
环境污染第三方治理是互动模式的典型体现，它可以也必须贯彻的污染治理理念包括:第一,在制度类型上,污染治理不能再单纯采用由行政权力主导的一元模式,而是应当注重多方主体的积极参与;第二,在制度特征上,不能再是单纯的“命令一服从”模式,而应当兼顾通过行业协会等自我治理以及政府与社会的互动模式;第三，在制度价值上,基于环境资源的公共性和污染治理利益牵连性，不能再在制度设定中遮蔽被规制对象利益诉求、忽视规制对象（污染企业）积极性的发挥。从上述制度诉求出发，我们可以归纳环境污染第三方治理的制度框架中至少应包括以下几个方面。
3.3.1污染防治市场制度的体系化构建
管制模式下以行政权力为主导所一体推行的环境监管制度,难以兼顾被规制对象的个体差异进而发挥其积极主动性。现在污染防治制度的重要路径是编制更为严密的法网以“加大违法成本”，使得企业为环境污染行为承担责任。但是,这种制度逻辑难以契合企业作为理性经济人的自利倾向，单纯加大对企业的处罚并不能抑制企业逃避治理污染的机会主义行为，在上述制度闭环逻辑下只会催生多种形式的规制俘虏。因此,加重对企业的处罚难以有效改进污染防治效果，而应当重视市场手段的作用，使得企业主动治理污染。
笔者认为，要真正发挥环境污染第三方治理的功效，其前提是改变现行的单纯的命令一服从的管制模式,引入体系化的市场制度。这些制度可能并不是直接的第三方治理制度,但如果没有这些市场制度的培育，则实质上所有的污染防治制度的实施主体只有政府执法机构“一方”,被规制对象不可能作为发挥积极作为的“第二方”，更何谈“第三方”。只有市场制度的系统引入，才能为被规制对象（污染企业）提供陈述意见的通道和表达利益的路径,为第三方参与污染治理提供前提。这些市场制度体系包括污染者付费、排污权交易、环境税、环境保护合同、环境保险、绿色市场，等等。这些经济激励方法被认为是克服环境行政规制的弊端、促进环境规范内面化的重要手段。我国已经有排污权交易的试点，刚颁布的新修订《环境保护法》也分别在第43条第1款、第2款和第52条规定了排污费、环境保护税和环境污染责任保险制度，这些都是对市场手段的引入，但仅简略规定，需要在实践适用中予以具体化。
3.3.2环境代执行制度的改进
如上分析,我国现行的散见于一些污染防治单行法中的环境代执行制度是互动模式下环境污染第三方治理制度的雏形,但还存在着诸多缺陷。从节省制度创新成本的角度考虑，可以改进当前的环境代执行制度以满足环境污染第三方治理的需要:①提升环境代执行制度的法律效力层次。很遗憾的是新近修改的《环境保护法》(2014年）并没有规定环境代执行制度,使之成为环境法的基本制度。建议在以后的法律修改或者是环境污染防治综合立法中,系统规定环境代执行制度,使之当然可以适用于所有类型的环境污染防治。②赋予环境代执行制度的独立性。申言之,不再将环境代执行制度作为限期治理制度的后续制度和补充制度,即当限期治理制度失效时,才适用环境代执行制度以发挥其补救性功能。而应当赋予环境代执行制度的独立地位,也即其适用不以限期治理制度的适用并失效为前提。③与上述第二点相关,一旦赋予环境代执行制度独立地位,则应当同时赋予作为规制对象的污染企业以更大的权限，由其自由选择是自己承担污染治理的责任,还是支付费用由其他社会主体代为实施整治恢复环境的责任。
3.3.3设立清洁水和清洁空气基金
根据我国“三同时”制度的要求，排污企业的污染防治设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但现实中，大量的排污企业自己设计建造污染防治设施可能缺乏技术能力和资金来源。如果采取让排污企业付费以承担间接治理环境污染责任而引入专门的第三方公司来替代履行环境污染治理责任,则又会存在一些困境需要克服。基于环境污染致害的长期性、潜伏性等特征，尤其是在一些突发的大规模环境污染事件中，专业化环境污染治理第三方往往无足够的资金购置规模较大的污染防治设施,或对影响广泛的环境污染事件的治理力不从心。在此情况下,建议设立专门的清洁水和清洁空气基金。基金的来源是征收排污费、专项污染治理资金和国有资产拍卖资金。清洁水和清洁空气基金可以采取无息或低息贷款方式优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业。在符合一定的条件下可以适当延长周期，以适应污染治理项目周期长的特点。在环保企业项目运营期内，企业须按期足额偿还清洁空气基金的资金,保证清洁空气基金的滚动发展。
3.3.4引入环境污染治理第三方机构
推进环境污染第三方治理是一个复杂的系统工程,涉及到环境污染治理的理念、主体、制度和路径的系统更新,但顾名思义,这种污染治理新模式的特色集中体现在治污主体上有更为广阔的视野。在环境公众参与机制中，广义上的“第三方”当然包括除污染者之外的民间环保组织、环保志愿者和普通社会公众。但是，制度创新层面的环境污染第三方治理中的“第三方”应当有较为固定的制度内涵，限缩并注重于专业的环境污染治理第三方机构，从而承载《决定》提出的“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”的政策导向。具体而言，即要鼓励社会资本成立专业的第三方环保公司，由排污企业向其付费购买专业的治污服务，以规模化集约化完成环境治污任务。引入专业第三方环保公司的优势在于：既可以发挥环保公司的专业优势,提高治污效率，降低社会治污成本;也可以解决不同类型排污企业因为专业性不强、自律性不足而导致的治污效率低下、效果不佳的困境;还有利于提高环保部门的环境监管与执法的效率,环保部门只需集中监管可控的环保公司而不再需要监管过于分散的众多排污企业。
为了发挥第三方环保公司在环境污染第三方治理中的效用，还应当注重构建的配套制度措施要言之包括：第-,设计环境污染第三方治理的模式类型以及不同模式中环保公司与排污企业之间的关系、权利、义务与责任承担方式;第二,探究第三方环保公司成立的市场准入门槛与监管标准,统一化的标准隐含的是行政的便捷、弹性以及执法机关的更大自由裁量权,而特定化的标准体系则隐含着更多的控制和介入,需要结合环境污染治理的需求与监管力量的现状慎重且务实选择;第三，评估第三方环保公司在不同行业环境污染治理中的绩效与风险,构建系统的动力塑造、资金支持与风险防范机制。
关键词:水污染防治法水环境保护完善
水，是生物圈的基本构成部分，是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天，防治水污染、保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长8.6%，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之，防治水污染是一个系统工程，它需要政府、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善，才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
参考文献:
以科学发展观为指导，以改善区域声环境质量为目标，强化噪声排放源管理，切实解决噪声扰民突出问题，综合治理噪声污染，不断改善城乡声环境质量，努力建设安静舒适的城乡环境，保障群众健康，促进经济、社会和环境和谐发展。
二、主要目标
到年底，环境噪声污染防治能力得到进一步加强，噪声自动监测系统进一步完善，噪声监测覆盖范围进一步扩大。工业、交通、建筑施工和社会生活噪声污染排放全面达标，居民噪声污染投诉、和纠纷不断下降；城市声环境功能区达标率明显提高，农村地区声环境进一步改善。
三、组织领导
成立区环境噪声污染防治工作（“宁静工程”）领导小组，由分管区长任组长，成员单位包括区发改局、经信局、科技局、财政局、住建局、城管局、交通运输局、文体局、环保局、公安分局、交巡警大队、工商局、各镇（街道）、开发区、度假区等，定期研究部署环境噪声污染防治工作。
区宁静工程领导小组办公室（简称区“宁静办”）设在区环保局，由区环保局局长任办公室主任。区“宁静办”负责“宁静工程”的日常工作，指导各地制定具体实施方案，牵头制订“宁静工程”年度工作计划，对“宁静工程”年度目标实施情况进行监督检查，组织开展评估考核。各镇（街道）政府（办事处），开发区、度假区管委会是“宁静工程”的实施主体，负责制定本区域环境噪声污染防治工作计划，组织开展本区域噪声污染防治工作。
四、任务和要求
（一）加大重点领域噪声污染防治力度。
1、加强交通噪声污染防治。
（1）全面落实《地面交通噪声污染防治技术政策》，在噪声敏感建筑物集中区域（以下简称“敏感区”）的高架路、快速路、高速公路等道路两边应配套建设隔声屏障。
牵头单位：区交通运输局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区。
（2）根据城市扩展范围扩大禁鸣区域。严格实施禁鸣、限行、限速等措施，严格控制货车、渣土车通行证件发放，加大对违反禁鸣、限行、限速等措施的执法和处罚力度。
牵头单位：区交巡警大队；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区。
2、强化施工噪声污染防治。
（1）严格执行《州市建筑施工噪声污染防治管理规定》。加强施工噪声排放申报管理，施工单位应在项目开工前到环保部门进行申报。实施城市建筑施工环保公告制度。实施夜间施工审批管理，严格限制在敏感区内夜间进行产生噪声污染的施工作业，加强对违反审批要求和施工噪声超标排放行为的查处。
牵头单位：区环保局；关责任单位：区住建局、各镇（街道）、开发区、度假区。
（2）实现建筑施工的实时监督，鼓励使用低噪声施工设备和工艺。将建筑施工噪声污染控制纳入文明工地评比内容。强化项目经理是建筑施工噪声污染控制的第一责任人制度。
牵头单位：区住建局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区。
（3）全面推广使用商品混凝土。推广使用预拌砂浆。禁止施工现场搅拌混凝土。
牵头单位：区住建局、经信局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区环保局、交通运输局。
3、推进社会生活噪声污染防治。
（1）禁止商业经营活动在室外使用音响器材招揽顾客。积极推行城市室内综合市场，取缔扰民的露天或马路市场。严格管理敏感区内的文体活动和室内娱乐活动。
牵头单位：公安分局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区工商局、城管局、文体局。
（2）严格控制加工、维修、餐饮、娱乐、健身、超市及其他商业服务业噪声污染，有效治理冷却塔、电梯间、水泵房和空调器等配套服务设施造成的噪声污染。对噪声超标单位限期整改，并征收噪声超标排污费，逾期未完成整改的予以行政处罚。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区。
（3）对室内装修进行严格管理，明确限制作业时间，严格控制在已竣工交付使用居民宅楼内进行产生噪声的装修作业。
牵头单位：公安分局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区城管局。
4、深化工业企业噪声污染防治。查处工业企业噪声排放超标扰民行为，对超标企业限期整改，并征收噪声超标排污费，逾期未完成整改的予以行政处罚。加大敏感区内噪声排放超标污染源关停、搬迁和治理力度。加强工业园区噪声污染防治，禁止高噪声污染项目入园区。严格落后工艺设备淘汰制度，将高噪声的工艺设备纳入淘汰目录。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区经信局。
（二）强化噪声排放源监督管理。
5、严格声环境准入。严格建设项目声环境影响评价，明确改善噪声污染防治的措施要求。严格项目环境噪声“三同时”验收管理，未通过验收的噪声排放项目，一律不得投入运行。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区发改局、经信局、住建局、交通运输局。
6、加强重点源监管。有关部门每年应确定本地区重点交通噪声整治路段、建筑施工噪声重点整治工地、社会生活和工业噪声重点治理单位作为重点噪声排放源单位，上报区宁静工程领导小组，严格各项管理制度，确保重点排放源噪声排放达标。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区住建局、城管局、交通运输局、公安分局。
7、积极解决噪声扰民。加强噪声污染投诉处置，畅通环保“12369”、公安“110”、城建“12319”举报热线的噪声污染投诉渠道。建立投诉信息共享机制和噪声扰民应急机制，防治噪声污染引发。将排放超标并严重扰民的噪声污染问题纳入各职能部门挂牌督办范围。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区住建局、城管局、公安分局。
8、开展绿色护考行动。加强中高考等国家考试期间绿色护考工作，为考生创造良好的考试环境。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区住建局、城管局、公安分局。
（三）加强城乡声环境质量管理。
9、加强城市噪声达标区建设。确定声环境质量达标区和不达标区，制定达标区保持计划或进一步改善计划。年7月底前制定不达标区噪声削减计划并报市“宁静办”后实施。
牵头单位：区环保局；关责任单位：区住建局、城管局、交通运输局、公安分局。
10、进一步改善乡村声环境质量。严格控制城镇化过程中的噪声污染，防止噪声污染从城市向乡村转移，将加强乡村环境噪声污染防治纳入日常环境管理工作。
牵头单位：各镇（街道）、开发区、度假区；关责任单位：区环保局、城管局、交通运输局、公安分局、。
（四）强化监管支撑能力建设。
11、完善噪声监测网络。年完善城市区域环境噪声、城市道路交通噪声和功能区定点监测布点，区域环境噪声监测覆盖范围超过建成区面积的90%。持续完善环境噪声自动监测系统，在区各类声环境功能区和主要道路交通干线设立噪声显示屏，为环境宣教、公众参与提供信息化的窗口。在重点噪声污染源安装噪声自动监测仪器，并将监测数据作为执法监管依据。加强噪声污染执法监测能力建设，环境监测和环境监察部门逐步配置应的噪声现场监测设备和仪器。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区财政局、城管局、交通运输局、公安分局。
12、提高执法监管能力。区环保局设专人从事环境噪声日常管理工作，并加强噪声污染防治机构建设。定期对工作人员进行噪声污染防治关法规、政策和标准的培训。
牵头单位：区环保局。
13、开展治理工程示范。开展低噪声路面技术研究和示范工程建设。促进道路声屏障建设，实施高效隔声窗应用示范工程。按规定开展汽车环保定期检验工作，将噪声排放逐步纳入检验范围，并开展摩托车和农用车的噪声定期检验示范。开展城市轨道交通噪声污染治理示范工程。
关责任单位：区科技局、住建局、交通运输局、环保局、公安分局。
14、强化联合执法检查。噪声污染防治有关主管部门互协调配合，每半年组织一次联合执法专项行动。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区住建局、城管局、交通运输局、工商局、公安分局。
（五）加强综合保障措施。
15、加强规划引导。将环境噪声污染防治和声环境质量改善作为重要任务之一，纳入“环境保护规划，设立噪声污染防治章节。在编制城乡建设、区域开发、交通发展和其他专项规划时，在规划环境影响评价文件之中纳入声环境影响评价章节。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区发改局、经信局、住建局、交通运输局。
16、完善法规政策。研究制定环境噪声污染防治关法规、规章。严格依法征收噪声超标排污费，做到应收尽收。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区财政局、住建局、交通运输局。
17、加强科技研发。加大对声环境质量改善技术研发的支持，通过科技计划，依托行业主管部门，充分利用关科研机构、高校、企业噪声振动研究基础，研发噪声控制技术，促进降噪设备产业发展。
牵头单位：区科技局；关责任单位：区经信局。
18、促进公众参与。广泛宣传噪声污染防治的法律、法规、和政策，介绍噪声对人体健康危害的知识。发挥媒体对各类噪声扰民的舆论监督，加大噪声违法的曝光力度。每年“6.5”环境日期间，利用各种媒体宣传报道声环境质量状况和噪声污染防治的关情况。划定后的声环境功能区应在环保网站上公示，在街道、社区明显位置设置声环境功能区类别的标示牌。
牵头单位：区环保局；关责任单位：各镇（街道）、开发区、度假区，区住建局、城管局、交通运输局、公安分局。
五、实施进度
（一）准备阶段：区“宁静办”召开有关部门会议，对年度环境噪声污染防治工作计划作进一步细化，分解年关任务。
八项制度
一、环境保护目标责任制
环境保护目标责任制,是通过签定责任书的形式,具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这一制度明确了一个区域、一个部门及至一个单位环境保护的主要责任者和责任荡围,理顺了各级政府和各个部门在环境保护方面的关系,从而使改善环境质量的任务能够得到层层落实。这是我国环境环保体制的一项重大改革。
二、城市环境综合整治定量考核
城市环境综合定量考核,是我国在总结近年来开展城市环境综合整治实践经验的基础上形成的一项重要制度,它是通过定量考核对城市政府在推行城市环境综合整治中的活动予以管理和调整的一项环境监督管理制度。
三、污染集中控制
污染集中控制是在一个特定的范围内,为保护环境所建立的集中治理设施和所采用的管理措施,是强化环境管理的一项重要手段。污染集中控制,应以改善区域环境质量为目的,依据污染防治规划,打基础安照污染物的性质、种类和所处的地理位置,以集中治理为主,用最小的代价取得最佳效果。
四、限期治理制度
限制治理制度,是指对污染危害严重,群众反映强烈的污染区域采取的限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性行政措施。
五、排污收费制度
排污收费制度,是指一切向环境排放污染物的单位和个体生产经营者,按照国家的规定和标准,缴纳一定费用的制度。我国从1982年开始全面推行排污收费制度到现在,全国(除台湾省外)各地普遍开展了征收排污费工作。目前,我国征收排污的项目有污水、废气、固废、噪声、放射性废物等五大类113项。
六、环境影响评价制度
环境影响评价制度,是贯彻预防为主的原则,防止新污染,保护生态环境的一项重要的法律制度。环境影响评价又称环境质量预断评价,是指对可能影响环境的重大工程建设、规划或其他开发建设活动,事先进行调查,预测和评估,为防止和养活环境损害而制定的最佳方案。
七、“三同时”制度
“三同时”制度“三同时”制度是新建、改建、扩建项目技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。
目前，北京市畜禽养殖污染防治走在全国前列，绝大多数养殖场已有治理设施，大部分养殖场采用干清粪工艺，少部分采用水冲粪工艺，畜禽的粪便和尿液多以直接还田方式来处理，仅有8%和 5%的养殖场分别采用沼气工艺和有机肥工艺处理粪便。1999 年粪便排放污染物中 BOD5 为 5.29 万吨，CODcr 为 7.26 万吨，NH3 为 1.13 万吨，同期工业废水和生活废水 CODcr 排放量为 3 万吨到 14 万吨。据北京市环保局等部门对一些猪场排放的猪粪尿进行监测，并用国家污水排放标准进行评价，结果表明COD 超标 53 倍，BOD 超标 76 倍，SS 超标 14 倍, 达到严重污染的程度。畜禽粪便污染现已成为北京市环保工作的又一重大难题。防治这一农业污染的主要来源，需要从法律方面着手，通过不断完善各项相关制度，逐步改善生态环境。
一、北京市畜禽养殖污染防治法律制度概述
自制定《北京市畜禽养殖场污染治理规划》以来，北京市已经在畜禽污染防治道路上走过十余年的光阴，并在此过程中取得了显著效果，这一切不得不归功于诸多法律的出台与实施。以下就是与畜禽污染防治相关的国家和地方法律。
1987 年 9 月 5 日通过、2000 年 4 月 29 日修订通过的《大气污染防治法》中第 12 条规定向大气排放污染物的单位，必须向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料第 40 条规定向大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染。这一法律的颁布有利于加强畜禽污染排放的监督，为养殖地区周边环境提供有力保障。
1995 年 10 月 30 日通过、2013 年修订的《固体废物污染环境防治法》中除了之前对工业固体废物、垃圾、农用薄膜等做了相应规定，在第三章第 20 条规定养殖者要对畜禽污粪进行收集、贮存，防治环境污染。由此体现出该法律的不断完善以及对畜禽污染防治力度的加大。1984 年 5 月 11 日通过、2008 年修改的《水污染防治法》的第四章第 49 条规定：国家支持养殖场建设畜禽粪便、废水的综合利用设施，保证污水达标排放，防治污染水环境。此举有利于保障养殖区周边水资源安全。
2014 年修订的《环境保护法》中的第 49 条规定：从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。由此体现对畜禽污染防治的重视，有利于加强人们的防治意识，增强治理的决心。
2013 年 11 月 26 日国务院颁布我国首部农业农村环保行政法规《畜禽规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)，并于 2014 年 1 月 6 日开始实施。它的颁布填补了我国专门针对农村制定的环境保护法的空白。《条例》第一章要求从两方面即加大资金投入促进畜禽养殖废弃物的综合利用和对于无害化技术处理的鼓励方面进行论述。体现了国家对于畜禽污染问题的重视以及防治的决心。第二章是预防。划分养殖区域同时要求其根据规模和污染防治需要建设相应的设施方可投入生产。此条款有利于养殖场建成完善的配套设施，保证其正常运行。第三章是对于污染物的综合利用与治理。要求从事畜禽养殖活动和畜禽养殖废弃物处理活动，应当及时对畜禽粪便、污水等进行收集、贮存、清运，防止污染的扩散。同时要求县级以上的人民政府对其进行监管，对于被迫迁走而造成损失的养殖场要给予补偿。此章通过综合利用的方式防止资源浪费的同时保护了环境。第四章是通过扶持支持规模化、标准化畜禽养殖场养殖小区进行污染防治的设施建设。同时对于养殖场与养殖小区提供咨询帮助。有利于激励畜禽养殖户的积极性，引导更多人投入到畜禽污染防治中。第五章是对于违反本条例及未履行职责的各级主管部门进行处罚。通过法律的手段保证《条例》的施行和畜禽污染防治工作的落实。
2001 年 11 月 12 日北京市农业局初步制定《北京市畜禽养殖场污染治理规划》(以下简称《规划》)。《规划》主要对养殖区域，养殖审批及养殖原则三个方面进行规范制定。首先要合理制定养殖业区域布局，要求养殖业逐步从近郊向远郊和山区转移，并从《规划》制定之日起，新建养殖加工企业一律要远离水源保护区、远离城镇、远离居民区。县级以上公路和地表水源一级保护区和地下水防护区内禁止新建养殖企业，现有养殖场要做好工作，逐步转移。同时建立并落实环保审批制度。要求：新建规模养殖场(小区)要依照国家环保总局《畜禽养殖污染防治管理办法》的有关规定办理相关手续，由市农委、市农业局、市环保局联合审批。逐步改造现有养殖场工艺不合理的地方，实现达标排放。实行集约化舍饲养殖，减少对环境的污染。推广使用有机肥，促进有机农业的发展。除此之外按照资源化、无害化、减量化的原则对畜禽粪便进行综合利用和治理。采取人工捡拾清粪、建立场外或田间储粪池实现达标排放;保证粪便经加工处理后水分含量低于 60以下;保证畜禽场缓冲区有毒有害气体含量达到畜禽场环境质量标准;实现畜禽粪便经治理后与种植业有机结合的目标。《规划》的制定在加强北京畜禽养殖业保护的同时也为畜禽污染的防治提供了有力保证。
2006 年 9 月 5 日北京市农业局根据市环保局要求印发《北京市农业局畜禽养殖业规模化养殖场污染治理项目管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》的第一章明确提出其面向北京市农业局承担市财政专项资金支持的关于畜禽养殖业规模化养殖场污染治理的项目。同时养殖场要将粪便加工成肥料进行还田，对于污水要尽量实行零排放。此条款有利于促进养殖场技术提升，规范养殖场秩序，保护周边环境。各区县的相关主管部门要做好前期的立项工作，并按要求在规定的时间前提出下一季度的治理计划与目标。同时要求区县畜牧主管部门和养殖场应加强对项目全过程的管理，为施工单位提供必要条件，确保工程保质按时完工。《办法》有利于完善畜禽养殖污染治理的申报制度，为污染防治环节提供便利。
二、北京市畜禽养殖污染防治存在的法律问题
1.农村畜禽养殖污染防治体系不健全。北京市已经按照《北京市农业局畜禽养殖业规模化养殖场污染治理项目管理办法》和《北京市畜禽养殖场污染治理规划》开展了十余年的畜禽养殖污染防治工作，同时也依据农村的实际情况不断完善这两项法令。但是依然面临现有的法律法规所规制的对象较单一，无法适应现阶段农村等情况。仅将大型规模化养殖场或养殖小区作为畜禽养殖污染防治相关法律的制定对象，对于未达到一定规模的散落小户并没有提出明确规定，这就成为之后执法环节中的漏洞，部分个体养殖户也因此肆无忌惮，造成环境污染。同时受经济水平和地理环境制约的影响，即便是北京的农村，虽然畜禽养殖户具有一定规模，但是数量依然少于规模标准以下的个体养殖户，因此对于占据畜禽养殖主要地位的个体养殖户而言，急需完善现有法律以切实做到农村畜禽养殖工作的防治。
2. 畜禽养殖污染防治环境执法薄弱。由谁来进行农村环境的监管，这一问题尚不明确。北京同全国一样采用环保局中央统一领导，其所属各级环保部门分级管理的方式，这就出现各环保部门各自为政的现状，由于一些区县的环保部门认为远离市区，就忽视对于环境的监管。之前由于没有颁布正式的《畜禽规模养殖污染防治条例》，污染的防治工作主要依据环境法来开展。然而环境法较多地强调污染者即养殖者应当承担的环境责任，针对政府责任却很少提及，这就使政府以此为依据淡化环境执法的行为。但是在 2013 年 11 月 26 日国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》中已明确规定了各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他有关部门应当履行的职责，并且为了防止政府及相关部门的渎职行为，特在《条例》第五章法律责任的第一条中明确提出对于以上部门过失的处理办法，由此可见国家对于环境执法的重视。相信有了《条例》的约束，农村环境监管主体不明确的现状能够得到改善。
地方政府缺乏对于环境污染治理重要性的认识。为追求经济效益，一些地方政府仅片面执行中央制定的污染防治政策，仅仅看到畜禽养殖业的经济价值而忽视它所带来的污染问题。农村仅部分地区设置环保部门对其周边环境进行监管，但大多数地区则没有设置相应的部门，这明显体现该地区的环保意识欠缺仍需继续加强。对于农村环境监管通常仅局限于各区县的中心区域，对于偏远地区的管理往往力不从心。因此就会由于中心区域一片整洁，产生整体环境良好的错觉。殊不知偏远区域仍然存在严重的环境污染问题。以北京市某村为例，由于远离所属区县的中心区域，环境监管力度较小，就将畜禽养殖场设在道路周边，人们每行至此处就会嗅到一阵畜禽粪便的恶臭，无不掩面迅速离开。这些问题已严重影响周边人们的正常生活，急需当地政府着手解决。由此体现加强北京市农村偏远地区畜禽污染防治工作迫在眉睫。同时,农村规模化畜禽养殖场或养殖小区数量有限，相关部门无法按照大规模的养殖场的标准对其进行收费，然而环境监管的费用有很大一部分来自于排污收费，两者息息相关，相互影响，所以治理费用的缺乏进一步限制了污染防治的执行。因此以上这些严重影响了畜禽养殖污染防治的执法环节。
3.司法处罚措施尚不完善。对于处罚措施，无论是 2001 年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》，还是 2013 年底颁布的国内首部《畜禽养殖污染防治条例》，其主要是进行行政处罚，同时以力罚和罚款居多，其中力罚是针对生产经营者实施的违法行为而责令其停产，停业的活动，很少涉及到司法处罚。仅在《畜禽养殖污染防治条例》中提到对于政府环保部门和农牧主管部门的负责人员构成犯罪的，会依法追究其刑事责任。对于畜禽养殖者或其他人员因违反《条例》造成危害后要承担的司法处罚并未提及，同样对于通过诉讼制度维护环境公益的程序涉及较少，这样会使部分人存在侥幸心理，甚至为了追求经济效益对违反《条例》不以为然，为其顺利实施埋下隐患。
三、北京市畜禽养殖污染防治法律问题的对策建议
1.立法方面。修改《环境保护法》，增加农村环境污染防治的内容。《中华人民共和国环境保护法》是针对城市环境改善和工业污染处理进行环境保护，而对农村环境保护与污染防治并没有正式的规定，即便有方面涉及也十分片面而且隐晦。针对这一问题必须要对《环境保护法》进行修改与完善。建议是：在《环境保护法》的目录中单独增加一章关于农村环境污染防治的内容，规定各级政府及相关养殖场(户)应承担的环境责任及违反规定后相应的处罚措施，特别是针对中小型规模的养殖户也要将其划入污染监管的范围，改变其在法律中的盲点地位，使得农村畜禽养殖污染防治有法可依。最后，要针对已开始施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》中存在的问题对《环境法》加以完善，做到与《条例》相互补充，实现改善农村环境，促进农村环境污染防治法律体系形成的目标。
2.执法方面。建立职权统一的环境执法机构。北京市涉及的农业部门众多，但是由于环境执法机构各不相同，很多时候会出现农村环境无人监管的情况，为了解决这一问题，避免不同农业部门间相互推诿，要在各农业部门外建立一个相对独立的农村环境污染治理机构。具体建议是北京环保局对于农村环境污染治理机构进行垂直领导和统一工作部署，其他各级政府不得以任何理由进行干涉。根据每个区县不同的经济发展情况，制定相应的污染防治计划与标准。各村镇要设定环境检测员进行污染的监督，同时该检测员要定期向上级环保部门进行报告。此项做法有利于了解村镇周围污染的真实情况。
强化农村环境执法监督。目前北京市农村畜禽养殖污染防治工作久不见效的一个重要原因在于各地方政府对于畜禽养殖户的监督管理力度不够，换句话说就是政府的环境责任没有得到全面的落实。在农村环境执法方面，不仅要建立起农村环境污染防治机构，还要定期对于达到一定规模的养殖场进行排污检查，同时要不断加强对于环境监管人员的教育，使其能够正确处理与养殖户及其他政府部门之间的关系。这就需要北京市政府出台相关制度，将对于农村环境执法情况的考察作为政府官员考核的重要指标。众所周知，各地对于政府官员考核以经济绩效为主，因此各地均以经济发展作为中心，从而使生产力得到大力的发展。如果将对于农村环境执法情况的考察上升到对于经济效益考察的高度，相信政府官员一定会不遗余力地进行治理与预防，从而改善当前的污染现状。在市十三届人大常委会召开的第三十一次会议上提出北京市将把控制污染物总排放量和改善环境质量等环境指标纳入对于各级政府效绩的考核，其结果作为领导综合考察与干部选拨任用评价的重要依据。环境政绩考核制度的建立将改变目前仅以当地经济发展情况作为评定官员工作优劣的片面状况，对于不主动执行环境监管的官员要追究其法律责任，有利于督促政府承担更多的农村环境责任。将官员的自身利益与农村环境保护紧密结合，制度的落实能够激发官员的环境治理热情，从而使北京地区环境污染问题得到改善。另一方面，为保证农民环境权益的实现，要建立农村环境执法的公众参与及监督制度。公众参与环境执法监督有利于使环境执法的过程更加透明，减少和避免官员滥用职权行为的发生，有利于加强公众对于环境执法的理解，同时体现出公众对于环保意识与维权意识的提升，利于激发公众广泛参与的热情。首先，为保证公民对于农村环境污染现状与执法情况的知情权，要使各级地方政府及时公开污染数据与相关信息。其次，要保障公众在参与环境执法监督过程中的权益。对于公众提出的各项意见和建议，环境执法部门要广泛听取，认真总结在工作过程中的不足，同时不断改进。如果在此过程中，公众的环境权益或人身财产受到威胁，环保部门的执法人员要对此负责。同时要建立环境部门与政府部门之间相互监督制度，以减少或避免渎职行为的发生。
通过具体的制度与措施，保证公民能够广泛参与到环境执法监督的过程中，实现政府环境执法效率的提高。
3.司法方面。健全农村环境侵权保护公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是指法律允许任何组织或个人在发现有致使环境权益受到损害的行为发生时，均可以向法院提出诉讼的制度。环境公益诉讼制度的目的在于维护环境的公共利益。首先，诉讼面向社会保护所有公民的环境利益不受侵害，而非为了保护私人利益。这一点体现了该制度的公平性。其次此制度规定诉讼请求可以在损害结果未发生前提出。这一点体现了制度的预防性，有利于降低损害带来的风险甚至可以有效杜绝损害的发生。同时诉讼的原告不仅仅是利益受损的直接受害人，还可以是保护环境公益不受侵害的任何人或组织。也就是说一旦发现某种行为会对环境造成破坏，任何人或组织都能以原告的身份提出诉讼。这项制度可以有效弥补司法程序上对于诉讼制度的不足，同时增强了人们对于环境公益诉讼的观念。
农村环境侵权公益制度的建立要体现保护农民环境权益的理念。第一，由于农村居民受自身文化程度及经济实力限制，环保的观念经常被淡化，甚至在环境权益遭到损害时不知道如何维护自身利益，甚至不认为这是一种侵权行为，对此习以为常。针对这样的现状，要通过开放特殊的渠道来帮助他们，可以通过一些民间的环保组织进行宣传，培养农民的环保意识，同时也使民间环保组织在农村畜禽养殖污染防治方面发挥其应有的效用。第二，针对环境侵权上诉条件众说纷纭，有学者将对于人身、财产及精神造成损害的环境侵害称为对人的损害，将对于环境的不利影响称为对环境的损害，但是人们多数情况下，只有在真正造成了对人的损害时才会有所感悟，对于潜在的对环境的损害，似乎关注较少，然而对于环境的损害是无法用金钱衡量的。因此，农民们要通过加强环保意识在周边环境可能或已经遭到破坏时，立即向有关部门提出诉讼，以减少对于环境造成的损失。第三，针对农村环境侵权公益诉讼的费用问题，要采用对农民倾斜的政策。可通过减少其在上诉过程中的必要费用或采用在有合理举证的情况下事先不用支付诉讼费用依据审理结果而定，若胜诉则由被告承担费用，若败诉则酌情承担较少的金额。对农民进行照顾，以加强他们对于此项诉讼制度的信赖。
关键词：船舶污染 海洋环境 立法
海洋运输承担了90%的国际贸易量，由海洋运输引起的环境污染主要是船舶污染。为此，国际海事组织先后制定了《国际防止船舶污染公约》和相关各类补充文件。《1973年国际船舶污染预防公约》是为保护海洋环境，由国际海事组织制定的有关防止和限制船舶排放油类和其他有害物质污染海洋方面的安全规定的国际公约，是旨在防止船舶造成海洋污染的重要国际公约，也是人类保护海洋环境的主要国际公约。它包括6个技术性附则： 附则I---防止油污规则；附则II---控制散装有毒液体物质污染规则；附则III---防止海运包装形式有害物质污染规则；附则IV---防止船舶生活污水污染规则；附则V---防止船舶垃圾污染规则；附则VI---防止船舶造成大气污染规则。基本涵盖了主要类型的船舶污染，包括油污、有毒液体、有害包装物、污水和垃圾等。后来的《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》主要是对1973年公约的《附则Ⅰ防止油污规则》进行实质性修政和补充，其他几个附则没有多大变化。该公约以其详细和全面的船舶污染防治规范，成为各国船舶污染防治立法的典范。
法案出台背景
澳大利亚是一个四面环海的大陆，其海岸线长达37521公里，其对外贸易运输主要依靠海运，海洋就是澳大利亚的生命线，因此澳大利亚政府非常重视海洋环境保护。澳大利亚制定了大量的海洋环境保护立法，并不断修改完善，仅仅自2010年以来，澳大利亚就在联邦和州的层次上修订了海洋环境保护法多次。
2010年11月9日，澳大利亚联邦通过了《2010海洋保护法修正案》，该法修正了《2008海洋保护（船用油污染损害的民事责任）法》和《1983海洋保护（船舶污染预防）法》，给2008海洋保护法增加了一节新的内容---响应者免责，以保护那些在燃油溢出事故中给污染受害者提供了合理帮助，并因此而拥有良好信誉的人员。而对1983海洋保护法则修订了一些条款，如对含硫燃油的使用要比指定限值更高；要求澳大利亚海事部门同意安排一个在船上以外的地方，专门放置船上燃油供应簿。还要制定相关条款，要求保存关于损害臭氧层物质的记录，并在记录本中规定虚假或误导性条目的惩罚。此外，维多利亚州也在2010年9月28日通过了《2010海洋安全法》，该法修订了1988年的《海洋法》，目的是以一种更现代的安全管制方式改善海洋安全状况，其中包括防治海洋污染造成的安全问题。
同时，这也是新南威尔士州（以下简称新州）加强环境保护，严格防治环境污染的一个大趋势所致。2011年11月，新南威尔士州通过了《2011环境保护法修正案》。该法案针对那些有引发污染事件风险的组织应该准备遵守法案所带来的变化，包括增加报告义务，应对增大的处罚，要求制定污染事件应急反应计划和公开环境监测数据等等。
法案主要内容
2012年3月7日，澳大利亚新南威尔士州议会通过了新的《2011海洋污染法》，这部法律借鉴了《1973年国际船舶污染预防公约》、澳大利亚联邦2010年刚刚修订的《2010海洋保护法修正案》和新州刚刚修订的《2011环境保护法修正案》。法案的主要修订内容是禁止向国家水域排放有害包装物，排放污水和垃圾，如果有这些违法行为，则公司可能面临最高数百万美元的罚款。这部新法律也引入了一种更为全面的紧急计划和海洋污染报告制度，使得海洋污染事故反应和岸上污染事故的反应机制更为一致。
思考和借鉴
对由于海洋运输船舶引起的海洋环境污染，中国政府一贯高度重视，先后颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》等法律法规，并加入了《1973年国际防止船舶遣成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》（“73/8防污公约”，73/78MARPOL）等防止船舶污染海洋的国际公约。
目前我国最新的海洋船舶污染防治法是交通运输部颁布的《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》，该规定是中国政府履行《73/78防污公约》，确保公约的各项要求得以严格执行，使现行规定与公约最新要求相一致，与公约全面接轨的具体实施，对提高我国的履约水平具有非常重要的意义。该规定建立了比较完善的船舶污染预防制度体系，包括船舶污染物的排放与接收、船舶载运污染危害性货物及其有关作业、船舶拆解、打捞、修造和其他水上水下船舶施工作业和违法的相应法律责任等内容。明确了海事机构管理职能和船舶有关作业活动范围。明确了船舶污染防治管理的一般要求。建立了完善的船舶污染物接收作业管理制度。明确了船舶载运污染危害性货物管理要求。明确了船舶油料供受作业的管理要求。明确了船舶拆解、打捞、修造等水上水下施工作业的污染防治管理要求。明确了监督管理和法律责任。尽管该法在2010年颁布并在2011年得以实施，但我国的船舶造成的海洋污染事故仍然非常严重，考量澳大利亚新南威尔士州颁布的最新海洋污染法，可在以下几个方面思考和借鉴：
1、程序和实体并重在防治船舶污染海洋立法中同样重要
我国船舶污染海洋立法存在一个明显的问题，即轻程序，重实体。《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》均设定了防治船舶污染的相关制度，但没有明确在制度执行过程中所必须的操作性规定，《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》弥补了这些不足，制定和完善了操作性规定，但这些规定多为实体性规定，对程序性规制明显不足。如对船舶污染物的接收，该规定只明确“船舶应当将不符合规定排放要求以及禁止向海域排放的污染物排入具备相应接收能力的港口接收设施或委托具备相应接收能力的船舶污染物接收单位接收，船舶污染物接收作业单位应当落实安全与防污染管理制度。进行污染物接收作业的，应当遵守国家有关标准、规程，并采取有效的防污染措施，防止污染物溢漏。”但审视该条规定，对船舶和船舶污染物接收单位之间的污染物交接程序并未规制，从而可能导致交接上的混乱，以致污染物遗漏。而澳大利亚新州《海洋污染法》要求船舶针对造成的石油和有毒液体紧急污染事故制定应急预案并随船携带。该应急计划的必备条款中就包含报告紧急事件必须遵循的程序、和主管机构合作应对的程序，特别是和船上负责通讯的人。在法定的垃圾处理计划中，也包括收集、储存、处理和处置垃圾的程序，包括使用船上设备来执行这些程序。
2、信息披露：污染船舶负责报告，全程信息公开
在澳大利亚新州的海洋污染法针对船舶污染的防治规定中，关于信息披露和公开的法律规范非常多，特别是关于污染紧急事件应急反应中的信息公开。如对船舶污染海洋事故的报告义务：不仅要求污染船舶报告涉及石油污染和有毒液体污染事故，还要求船舶必须报告涉及丢弃废弃包装物，或者大船舶污水处理系统出现故障或失灵，导致未经处理或者未充分处理的污水排放。污染船舶报告的时间要求从“一旦有条件就报告”转变为“无条件的立即报告”；而且必须把污染事件从始至终的最新信息告知最高可达6个相关的主管当局；同时，设定政府的通告义务。如该法案授权部长发出一系列海洋环境保护通告，包括：海洋污染清除通告、海洋污染预防通告和海洋污染禁止通告。
我国虽然在《海洋环境保护法》中规定了任何船舶和民用航空器对海上排污或污染事件的报告义务，并在《防治船舶污染海洋环境管理条例》明确规定“任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的，应当立即就近向海事管理机构报告”。其后又专章规定了船舶污染事故应急处置制度，其中也专门规定了船舶污染事故报告制度，交通运输部的《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》重复了任何单位和个人对船舶污染的报告义务，但这种表面上宽泛的报告主体范围，实际上导致报告主体的不明确，同时由于没有明确报告的污染物种类，也造成善良的可能报告人无法确定是否属于该报告的污染。信息披露的主要责任是政府和企业共同承担的，尤其是在污染的处理阶段，政府作为监管部门，应该成为主要的信息公开来源，这也是我国船舶污染防治立法中，对政府信息公开义务的立法缺位。
3、法律实施：对污染船舶的处罚力度和对政府的监督
船舶污染海洋防治法的有效实施，主要依靠命令-控制手段，即一方面依靠政府严格公正执法，另一方面依靠强有力的处罚。然而，政府是由市场经济体制下的“经济人”组成，政府官员也可能权力寻租，或为机构俘获，因此，对监管者必须设立有效的制约，同时要有力震慑潜在的违法者，处罚必须充分引起被处罚者的充分重视，这只能依靠加大处罚力度。澳大利亚新州海洋污染法为保证政府的监管效率，在立法中明确了政府的责任，如通知义务、持续的信息披露义务，再如对环保许可证持有者的监管内容公开，以接受公众监督，即环境保护机构必须在其公报上公布与环保许可证持有者相关的数据内容：包括强制性的环境审计内容，污染研究和污染减轻方案，和/或发给环保许可证持有者的处罚通知等。
而我国针对船舶污染海洋监管的立法明显缺乏对监管主体的制约，且对船舶违反污染防治法的处罚较轻，不利于海洋环境的充分保护。如《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》中，都没有对监管主体不作为或不正确作为的法律规制，《海洋环境保护法》中虽然规定了海洋环境监督管理人员、、，造成海洋环境污染损害的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条规定明显将监管人员的责任界定为结果犯而非行为犯，即必须是造成严重后果的（造成海洋环境污染损害的）才追究责任，而如果没有造成严重后果只是从事违法行为的则不追究责任。更重要的是，在法律中没有对监管机关信息披露义务等义务的更详细的规制，这就使得监管机关有可能行政不当作为而不受法律追究，监管机关的自由裁量权过大。
法案出台背景
澳大利亚是一个四面环海的大陆,其海岸线长达37521公里,其对外贸易运输主要依靠海运,海洋就是澳大利亚的生命线,因此澳大利亚政府非常重视海洋环境保护。澳大利亚制定了大量的海洋环境保护立法,并不断修改完善,仅仅自2010年以来,澳大利亚就在联邦和州的层次上修订了海洋环境保护法多次。
2010年11月9日,澳大利亚联邦通过了《2010海洋保护法修正案》,该法修正了《2008海洋保护(船用油污染损害的民事责任)法》和《1983海洋保护(船舶污染预防)法》,给2008海洋保护法增加了一节新的内容---响应者免责,以保护那些在燃油溢出事故中给污染受害者提供了合理帮助,并因此而拥有良好信誉的人员。而对1983海洋保护法则修订了一些条款,如对含硫燃油的使用要比指定限值更高;要求澳大利亚海事部门同意安排一个在船上以外的地方,专门放置船上燃油供应簿。还要制定相关条款,要求保存关于损害臭氧层物质的记录,并在记录本中规定虚假或误导性条目的惩罚。此外,维多利亚州也在2010年9月28日通过了《2010海洋安全法》,该法修订了1988年的《海洋法》,目的是以一种更现代的安全管制方式改善海洋安全状况,其中包括防治海洋污染造成的安全问题。
同时,这也是新南威尔士州(以下简称新州)加强环境保护,严格防治环境污染的一个大趋势所致。2011年11月,新南威尔士州通过了《2011环境保护法修正案》。该法案针对那些有引发污染事件风险的组织应该准备遵守法案所带来的变化,包括增加报告义务,应对增大的处罚,要求制定污染事件应急反应计划和公开环境监测数据等等。
法案主要内容
2012年3月7日,澳大利亚新南威尔士州议会通过了新的《2011海洋污染法》,这部法律借鉴了《1973年国际船舶污染预防公约》、澳大利亚联邦2010年刚刚修订的《2010海洋保护法修正案》和新州刚刚修订的《2011环境保护法修正案》。法案的主要修订内容是禁止向国家水域排放有害包装物,排放污水和垃圾,如果有这些违法行为,则公司可能面临最高数百万美元的罚款。这部新法律也引入了一种更为全面的紧急计划和海洋污染报告制度,使得海洋污染事故反应和岸上污染事故的反应机制更为一致。
思考和借鉴
对由于海洋运输船舶引起的海洋环境污染,中国政府一贯高度重视,先后颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》等法律法规,并加入了《1973年国际防止船舶遣成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》(“73/8防污公约”,73/78MARPOL)等防止船舶污染海洋的国际公约。
目前我国最新的海洋船舶污染防治法是交通运输部颁布的《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》,该规定是中国政府履行《73/78防污公约》,确保公约的各项要求得以严格执行,使现行规定与公约最新要求相一致,与公约全面接轨的具体实施,对提高我国的履约水平具有非常重要的意义。该规定建立了比较完善的船舶污染预防制度体系,包括船舶污染物的排放与接收、船舶载运污染危害性货物及其有关作业、船舶拆解、打捞、修造和其他水上水下船舶施工作业和违法的相应法律责任等内容。明确了海事机构管理职能和船舶有关作业活动范围。明确了船舶污染防治管理的一般要求。建立了完善的船舶污染物接收作业管理制度。明确了船舶载运污染危害性货物管理要求。明确了船舶油料供受作业的管理要求。明确了船舶拆解、打捞、修造等水上水下施工作业的污染防治管理要求。明确了监督管理和法律责任。尽管该法在2010年颁布并在2011年得以实施,但我国的船舶造成的海洋污染事故仍然非常严重,考量澳大利亚新南威尔士州颁布的最新海洋污染法,可在以下几个方面思考和借鉴:
1、程序和实体并重在防治船舶污染海洋立法中同样重要
我国船舶污染海洋立法存在一个明显的问题,即轻程序,重实体。《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》均设定了防治船舶污染的相关制度,但没有明确在制度执行过程中所必须的操作性规定,《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》弥补了这些不足,制定和完善了操作性规定,但这些规定多为实体性规定,对程序性规制明显不足。如对船舶污染物的接收,该规定只明确“船舶应当将不符合规定排放要求以及禁止向海域排放的污染物排入具备相应接收能力的港口接收设施或委托具备相应接收能力的船舶污染物接收单位接收,船舶污染物接收作业单位应当落实安全与防污染管理制度。进行污染物接收作业的,应当遵守国家有关标准、规程,并采取有效的防污染措施,防止污染物溢漏。”但审视该条规定,对船舶和船舶污染物接收单位之间的污染物交接程序并未规制,从而可能导致交接上的混乱,以致污染物遗漏。而澳大利亚新州《海洋污染法》要求船舶针对造成的石油和有毒液体紧急污染事故制定应急预案并随船携带。该应急计划的必备条款中就包含报告紧急事件必须遵循的程序、和主管机构合作应对的程序,特别是和船上负责通讯的人。在法定的垃圾处理计划中,也包括收集、储存、处理和处置垃圾的程序,包括使用船上设备来执行这些程序。
2、信息披露:污染船舶负责报告,全程信息公开
在澳大利亚新州的海洋污染法针对船舶污染的防治规定中,关于信息披露和公开的法律规范非常多,特别是关于污染紧急事件应急反应中的信息公开。如对船舶污染海洋事故的报告义务:不仅要求污染船舶报告涉及石油污染和有毒液体污染事故,还要求船舶必须报告涉及丢弃废弃包装物,或者大船舶污水处理系统出现故障或失灵,导致未经处理或者未充分处理的污水排放。污染船舶报告的时间要求从“一旦有条件就报告”转变为“无条件的立即报告”;而且必须把污染事件从始至终的最新信息告知最高可达6个相关的主管当局;同时,设定政府的通告义务。如该法案授权部长发出一系列海洋环境保护通告,包括:海洋污染清除通告、海洋污染预防通告和海洋污染禁止通告。
我国虽然在《海洋环境保护法》中规定了任何船舶和民用航空器对海上排污或污染事件的报告义务,并在《防治船舶污染海洋环境管理条例》明确规定“任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的,应当立即就近向海事管理机构报告”。其后又专章规定了船舶污染事故应急处置制度,其中也专门规定了船舶污染事故报告制度,交通运输部的《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》重复了任何单位和个人对船舶污染的报告义务,但这种表面上宽泛的报告主体范围,实际上导致报告主体的不明确,同时由于没有明确报告的污染物种类,也造成善良的可能报告人无法确定是否属于该报告的污染。信息披露的主要责任是政府和企业共同承担的,尤其是在污染的处理阶段,政府作为监管部门,应该成为主要的信息公开来源,这也是我国船舶污染防治立法中,对政府信息公开义务的立法缺位。
3、法律实施:对污染船舶的处罚力度和对政府的监督
船舶污染海洋防治法的有效实施,主要依靠命令-控制手段,即一方面依靠政府严格公正执法,另一方面依靠强有力的处罚。然而,政府是由市场经济体制下的“经济人”组成,政府官员也可能权力寻租,或为机构俘获,因此,对监管者必须设立有效的制约,同时要有力震慑潜在的违法者,处罚必须充分引起被处罚者的充分重视,这只能依靠加大处罚力度。澳大利亚新州海洋污染法为保证政府的监管效率,在立法中明确了政府的责任,如通知义务、持续的信息披露义务,再如对环保许可证持有者的监管内容公开,以接受公众监督,即环境保护机构必须在其公报上公布与环保许可证持有者相关的数据内容:包括强制性的环境审计内容,污染研究和污染减轻方案,和/或发给环保许可证持有者的处罚通知等。
一、提高认识，切实突出环境保护的战略地位
1．加强组织领导。为切实加强对我县环保工作的领导，县委、县政府成立了汝城县环境保护工作领导小组，各乡镇也要成立相应的领导小组，确保我县今年的环境保护工作顺利开展并取得实效。
2．加强法制宣传。在全县深入开展生态环保教育，倡导生态文化，建设生态文明，始终把环保宣传作为开展环保工作的先导，积极开展多种形式的宣传活动，不断提高各级领导干部和广大人民群众的环境意识和环境法制观念，形成保护环境的良好氛围。一是以世界环境日为切入点，深入开展环保宣传教育。围绕“六·五”世界环境日的主题，倡导“建设生态安全与环境友好型社会、打造生态汝城”；二是以创建绿色学校、优美乡镇为重点，扩大环境宣传教育阵地；三是县广电有线台要开设环保栏目，制作环保专题节目，大力宣传环保法律法规、方针政策，推介先进、曝光环境违法行为，积极营造保护环境的舆论氛围。
3．落实目标责任。各乡镇政府和县有关部门要把环境保护工作摆上重要的议事日程，坚持环保工作与经济工作放在同等重要的位置，将环保工作纳入本单位年度工作任务内容，实行目标管理，真正做到认识到位、责任到位、措施到位、工作到位。各乡镇要落实好对辖区内的环境保护工作负总责的责任体系，建立环保工作领导责任制，实行主要领导挂点督办、分管领导具体抓的工作机制；年内至少召开2次以上党政联席会专题研究环保工作和听取环保工作情况汇报；狠抓落实，保证各项环保工作目标任务的全面完成。
4．严格环保问责制。对未经审批擅自建设、违法排污危害环境安全和群众身体健康的单位，对没有严格依法办事，有令不行、有禁不止，违法审批项目、给污染企业充当保护伞的，以牺牲环境为代价换取经济增长的，由监察部门依照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，追究相关部门单位的主要责任人和主要领导人的责任。对辖区内发生了重大环境污染与生态破坏事故的，要坚决追究属地政府领导及相关责任人的行政责任、经济责任、法律责任，情节严重、影响极大构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
二、突出重点，切实解决环境保护工作中存在的难点问题
1．以饮用水安全为重点，加强水环境污染整治。全面落实《龙虎洞水库生活饮用水源保护管理办法》，切实加强县城饮用水水源的保护，坚决取缔水源保护区内的直接排污口，严防养殖业污染水源，禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区。强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮水安全。加紧推进全县的水环境综合整治，把延寿河流域、锦江河流域、大坪铁矿区、城关河作为流域、区域水环境污染治理的重点，强化污染源头管理，严禁直接向县域内河流江泊超标排放工业污水，保证我县出境断面水质达到国家地表水环境质量Ш级标准。
2．以小垣矿区整规为契机，加强延寿河环境污染整治。一是重点整治一批。对环保设施不全或不符合要求的企业采取强制措施实行停产整顿，直到环保设施符合要求，废水达标排放，经验收合格后方可恢复生产。二是关闭取缔一批。对未经环保、国土、安监等部门审批的非法采选企业采取措施强制关闭。三是加强环境监察监测。对矿区企业实行全天候的环境监察，加强企业外排废水的采样监测，及时掌握污染动态，严厉打击偷排直排的违法行为；加强对原延寿砷制品厂、小垣冰铜冶炼厂废渣的不定期检查，严防淹埋的砷渣铜渣污染环境事件发生。四是拓宽污染治理渠道。环保部门要积极争取环保专项资金，加强延寿河污染的治理；各企业要加大环保污染治理的投入，特别是鑫矿公司要抓紧整规工作搞好区域环评，规范矿山采选，消除污染隐患。
3．坚持环境保护和综合治理，加强大坪矿区的污染整治。一是成立大坪矿区整规领导小组，出台《大坪铁矿区矿业秩序整治工作方案》，严厉打击滥采乱选的违法行为，对环保设施不全或不符合要求的要实行停产整治，敦促选矿企业建立尾砂库防治污染，直到污染治理设施符合要求，经环保“三同时”验收合格后方可恢复生产，彻底规范大坪铁矿区开采加工秩序。二是严格执行环境影响评价制度。对未进行环境影响评价的铁矿采选企业要敦促其聘请有资质的环评单位进行环境影响评价，严格执行环保“三同时”，切实增强企业防治污染的能力。三是建立生态效益补偿机制。实行生态效益建设者受益、享用者尽责、破坏者补偿，对大坪矿区造成植被破坏、水土流失的企业，要根据各企业生产规模征收生态恢复补偿储备金，并建立财政环保专户，做到专款专用，储备金全部用于资源枯竭业主撤资铁矿开采后的生态恢复工程，彻底解决大坪矿区污染隐患。
4．提升县城环境质量，加强中心城区噪声、烟尘、生活污水及垃圾的整治。县城的环境质量是全县环境状况的综合体现，在县城提质扩容时主要是治理城区及周边的工业污染源。要以产业调整为契机，加快城区及周边污染企业的关、停、并、转、迁步伐，年要完成钓鱼台工业区整体搬迁工作。督促教场坪、四拱桥的企业限期整改，经整改不能达标排放污染物的要责令搬迁或关闭。县直有关部门要按照各自法定职责，密切配合，全面加强城区管理。建设、城管部门要切实解决中心城区生活污水、生活垃圾处理问题和建筑扬尘污染问题，完善城市垃圾处理设施。公安部门要切实解决交通运输业噪声污染问题和机动车排放污染物问题；卫生部门要切实解决医疗废弃物污染问题；城市管理行政执法部门要切实解决城市噪声污染问题、向水体倾倒工业废渣、生活垃圾或就地焚烧垃圾的问题；环保、工商、城管、技监、建设等部门要切实加强对建筑噪声和燃煤锅炉污染以及饮食服务行业的油烟污染的监督管理，从年起，县城一律不许新上燃煤锅炉，对原燃煤锅炉要按计划逐步淘汰更换为清洁能源，凡涉及餐饮、娱乐和冷作加工等经营项目，未经环保环评审批的，工商部门不得注册登记，核发执照。
5．以建设社会主义新农村为机遇，加强农村污染防治和环境保护。结合推进社会主义新农村建设工作，加强乡村环境规划，优化村庄布局，大力实施乡村清洁工程，改善村容村貌，绿化美化村庄，保护基本农田。突出抓好农村重点污染源治理和农村饮用水源保护；充分利用农村资源发展农村循环经济、生态经济，大力开展植树造林与生态公益林建设，实施退耕还林、封山育林工程。在经济发达的农村要加强生活污水、垃圾治理，环卫部门要指导乡村在规划建设的同时配套环卫基础设施建设，在一定场所、范围内设置垃圾桶（池），集中或定期对乡村生活垃圾进行无害化处理；大力推进农村沼气池建设，加大畜禽养殖业、农药化肥等污染防治力度，农业部门要积极引导农民重视使用农家肥，推广绿色食品和有机食品的生产，减小农药化肥的环境污染；加强水土流失治理、土壤重金属污染防治、生态恢复和地质灾害的预防与治理，推广农业废弃物无害化处理和资源化利用技术，推广节肥、节药、节种技术，切实解决农村重点污染源问题。
三、完善机制，构筑齐抓共管环境保护工作格局
1．坚持和完善环评制度。切实加强建设项目环境影响评价制度，凡新上项目，必须进行充分的环境论证，决不能再走先污染、后治理，一时发展、长时间治理的老路子，对不符合产业政策和环保要求的项目坚决不予环评。全面实行规划环境影响评价制度，编制综合规划、专项规划必须进行环境影响评价，在区域开发建设前、重大项目建设立项前，要仔细分析其可能对环境产生的影响，充分听取环保部门的意见，对未进行环境影响评价的，规划审批部门不得批准该项规划。要不定期开展环境影响评价专项执法检查，对符合产业政策和环保要求但未经环评审批而擅自开工建设或生产的项目，要责令停止建设或生产，限期补办环评审批手续；对不符合国家产业政策和环保要求的项目，由县环保局提请县政府予以强制关停，限期恢复建设地原貌，通过执法检查，切实解决和纠正在执行环境影响评价制度中存在的问题，对典型违法案件要严肃查处予以曝光，以促进环境影响评价制度的贯彻执行。
2．严格执行环保准入制度。严格执行环境影响评价制度和环保“三同时”制度，充分考虑资源环境承载能力，提高环保准入门槛。严把新、扩、改建设项目环保第一审批关，从源头控制污染物的产生，对不符合环保法律法规、产业政策的项目，对选址、布局不合理的项目，对饮用水源保护区等环境敏感地区产生重大不利影响、群众反映强烈的项目；对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区的新增污染项目一律不予审批。强化部门联合把关责任制，凡是未依法经环保审批，不符合国家环保法律法规和标准的建设项目，发改局、国土局、安监局、建设局、规划局、工商局、电力部门、金融部门要严格执行国务院和省市的决定，严把关口。
3．推行排污许可证制度。要全面实施《排污许可证》制度，各排污单位在排污申报登记的基础上，必须向县环保局申请领取排污许可证，方可排污。发放排污许可证前必须进行排污量的法定行业标准监测，对合法企业，通过采样监测，污染物达标排放的，发放正式的排污许可证，污染物不能达标排放的，发放临时的排污许可证；非法企业，一律不发放排污许可证。《排污许可证和临时排污许可证》要实行年检年审，正式的排污许可证有效期为三年，临时的排污许可证有效期为一年，县环保局要定期对排污单位的排污情况进行监督检查和监测核实，对不按环保要求而超标排放的，要吊销其排污许可证。对拒领排污许可证、被环保部门吊销了排污许可证、无证排污的排污单位及个人，电力部门不得供电，公安部门不得提供火品，工商、国土等部门不得办理相关手续。环保部门要依法依规从严处罚，各部门要切实履行职责，联合把关，确保《排污许可证》制度全面实施。
4．实行“三同时”验收保证金制度。为保证建设项目环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产实施到位，根据省人民政府的《决定》，按照《湖南省建设项目环境保护三同时保证金管理暂行办法》的要求，必须按项目环保设施投资的5－20%缴纳“三同时”保证金。建设项目的污染防治设施经“三同时”验收合格后，保证金将退还给建设单位；建设项目环保设施未按“三同时”要求建设的，环保部门不得予以项目竣工验收，相关部门不得发放准予生产经营的相关证照，“三同时”保证金转为环保专项污染治理资金。
5．制定环境保护考核制度。严格环保责任考核机制。今年继续推行环保目标管理责任考核制，将环保工作纳入乡镇和县相关单位的年度综合考核。明确乡镇和县相关单位行政一把手为环保第一责任人，分管领导和环保专干为主要责任人，考核情况作为单位评先评优和干部选拔任用及奖惩的重要依据，对出现重大以上环境污染、生态破坏事故的，实行“一票否决”。
6．落实污染总量减排制度。要建立和完善科学的减排指标体系，“十一五”期间，省、市要求我县二氧化硫和水污染物排放总量在2005年的基础上分别削减9%和10.1%，要求我们要将主要污染物削减任务层层分解落实到各乡镇和排污单位，各排污单位必须全力削减主要污染物排放总量，不得突破；建立排污总量控制台账，定期向社会公布主要污染物的排放情况，自觉接受社会监督。要建立和完善准确的减排监测体系，县环境监测站要切实加强污染源的监测和环境质量的监测，以环境质量监测校验污染减排的成效，以建立减排监测体系为突破口全面带动环境监测预警体系建设。要建立和完善严格的减排考核体系，按照《十一五”主要污染物排放总量考核办法》，落实污染减排责任。
7．制定污染事故防范、处置和环境制度。要完善企业环保岗位责任制，各排污企业必须建立环保监察机构，配备专职环保监察员，对本企业排污情况实行全天候的监视监察，污染防患于未然；要健全企业排污情况报告制度，各排污企业必须每个季度向环保局定期报告生产及污染物排放情况，使我县及时掌握污染源动态，实现全县的排污总量控制，杜绝严重污染环境的事故发生；要建立环境污染应急预案。各排污单位必须建立应急指挥领导小组，明确专人负责处理应急事故，切实提高环境污染事故处理的应急能力，制定切实可行的突发性环境污染事故应急预案；要加强对重点污染企业的技术指导和培训，提高企业防范和处置突发性环境污染事故的能力，有效避免环境污染事故的发生；要加强环境制度，对群众来信来访，要指定专人负责，及时妥善办理，做到“件件有着落，事事有回音”，坚持环保案件属地管理原则，纳入乡镇环保责任制考核内容，明确责任，杜绝办事拖沓、矛盾上交现象，大力遏制越级上访、重访事件，坚决将环境处理在萌芽状态，化解矛盾，维护社会稳定。
四、加大投入，强化全县环保能力建设
1．加大环保资金的投入力度。把加大环保投入作为公共财政支出的重点予以保障，足额保证环保正常工作运转经费。要切实加大对污染防治、生态保护和环保监管能力建设的资金投入，着重解决环境监察、环境监测能力不强的问题，对县环境监察大队、环境监测站进行机构标准化建设，更新添置我县环境监测站仪器设备和试剂，提升我县环保应急处置能力，切实应对环境突发事件的发生。
结合当前工作需要，的会员“cx111111”为你整理了这篇贯彻落实《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》情况的调研报告范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
为全面加强生态环境保护，依法推动打好污染防治攻坚战， 10月初，我们深入工矿企业、垃圾填埋场和建筑工地，实地查看了大气、水和土壤污染防治的依法推动情况，征求了基层单位和群众的意见。围绕生态环境质量改善、生态文明建设责任落实、法律制度完善和实施监督以及生态文明建设公众参与和全民共治等《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》贯彻落实情况，就存在的问题和如何依法加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战，与成员单位进行了交流讨论，交换了意见建议。调研情况如下。
一、《决议》贯彻落实总体情况
《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》出台以来，市委、市人民政府及其职能部门深入学习贯彻生态文明思想和来陕考察重要讲话精神，认真贯彻落实打好污染防治攻坚战中央决策部署、省委重大举措和市委具体安排，坚持目标引领，推动依法治污，污染防治攻坚战、蓝天碧水净土保卫战取得阶段性成果，生态环境质量得到持续改善。
（一）生态环境质量不断改善
空气质量关中靠前。2019年度空气质量与2018年同期比较情况。1－12月份，全市优良天数266天，同比减少7天;可吸入颗粒物（PM10）浓度84微克/立方米，同比下降2.3%；细颗粒物（PM2.5）浓度48微克/立方米，同比上升9.1%。2020年度空气质量与2019年同期比较情况。1－9月份，全市收获优良天数223天，同比增加28天；可吸入颗粒物（PM10）浓度66微克/立方米，同比下降14.3%；细颗粒物（PM2.5）浓度38微克/立方米，同比下降15.6%。
水环境质量达标。岔口出境断面水质达到国考V类标准，2019年水质改善率在全省13个市区排名第二；四个集中式饮用水源地水质达到Ⅲ类省考标准。
声环境质量好转。城市区域环境噪声达到二级（较好），同比下降0.6分贝；城市道路交通噪声为一级（好），同比下降1.5分贝；功能区声环境昼间、夜间等效声级同比下降0.4分贝、1.6分贝。
固体废物实现减量化。工业固废产生企业增加2家，产生量减少15万吨；工业危险废物产生量减少128吨，处置量增加400吨；纳入医疗废物集中处置的医疗机构增加23家，736吨医疗废物全部安全处置；城市生活垃圾产生量增加5000吨、处置率增长3.78%。
（二）生态文明建设责任得到落实
一是坚持党政同责，逐级夯实环保责任。近年来，市委、市政府每年定期召开常委会、常务会、专题会等会议，定思路、定方案、解难题、抓落实，为全面打好水污染防治攻坚战提供了坚强的组织保障。结合铜川实际，先后成立环境保护督察巡查工作、生态环境保护督察整改工作和铁腕治霾工作领导小组，成立市生态环境保护委员会，出台了《各级党委政府及有关部门环境保护工作职责》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》和《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等一系列文件，建立了党政领导干部生态环境损害责任追究联席会议制度，进一步夯实各级党委、政府的环保责任。坚持每月召开调度会，对污染防治工作协调指导、统筹推进，研究解决存在的主要问题，推动污染治理工作不断深入。二是完善机制，落实联防联控制。制定了铜川市《水污染防治工作实施方案》《"治污降霾·保卫蓝天"行动计划和年度工作方案》和《土壤污染防治工作计划》和《四大保卫战2020年工作方案》，出台了《空气质量考核办法》，将环境质量改善纳入年度目标责任考核体系，压实各部门污染防治的监管责任，细化目标，分解任务，考核倒逼，形成了党政同责、各级负责、齐抓共管的责任体系。组建由市委、市政府督察室和市生态环境部门组成的督察组，对区县、部门和涉污企业生态环保责任落实情况进行常态化督察，破解大气污染防治难题、补齐水污染防治短板，推动问题整改到位、不反弹。三是强化依法行政，严格落实生态环境保护法律法规。市人民政府制定出台了铜川市《网格化环境监管实施方案》《工业企业大气污染防治精准化管理方案》《关于执行国家第五阶段机动车污染物排放标准的通告》《主要河流水污染补偿实施方案》等，促使工业企业实现达标排放和污染有效控制。市人民政府围绕重点、难点和短板问题，实施了企业源头治理、储煤洗煤整治、水环境达标、非煤矿山扬尘管控、服务发展五大环境管理提升工程，开展了春季扬尘和企业无组织排放、夏季挥发性有机物、夏秋季秸秆禁烧、秋季工业窑炉治理、"冬防"涉煤污染、重污染天气应急减排清单执行等六个专项执法行动，处罚319起，摸排移送生态环境领域涉黑涉恶线索17条，92条行业治乱线索全部处置到位，形成有力震慑，倒逼环保责任落实。
（三）地方性法律制度逐步完善，依法监督成效明显
自2017年以来，市十六届人大常委会坚持"党委领导、人大主导、政府依托、各方参与"的立法工作格局，把生态环境保护作为立法的重点领域，围绕人民群众关切和社会反应强烈的生态环境突出问题开展调研，地方立法五年规划中计划立法项目14个，涉及生态环境保护的有10个，以地方立法补充完善、回应群众关切。聚焦破解大气和水污染堵点、难点问题，广泛调研，充分论证，颁布实施了《铜川市烟花爆竹燃放管理条例》《铜川市大气污染防治条例》和《铜川市河道管理条例》等地方性法规，推动铜川生态环境依法治理走上法治化轨道。以生态环境质量"只能更好、不能变坏"为责任底线，坚持把生态环境建设作为监督工作重点，把听取和审议环保方面的报告作为年年坚持的必修课，先后对全市铁腕治霾工作情况、每年度环境状况和环境保护目标完成情况及中省环保督察反馈问题整改情况进行视察调研和专题审议提出审议意见；对大气污染防治"一法一条例"、《中华人民共和国水法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水土保持法》贯彻实施情况开展执法检查，累计向市人民政府及其相关部门指出27方面问题，提出35个方面的整改意见建议，依法支持、监督促进环境保护法律法规的实施，推动政府及其工作部门担负起生态保护领导责任和监管责任，同时督促企业、有关单位落实主体责任，努力推动涉气涉水突出问题的解决，在全市环境质量持续改善中发挥了重要的推动作用。
（四）广泛宣传动员，营造全民参与生态环境保护的氛围
以世界环境日、世界水日和普法宣传日等重大节日为平台，深入街道、社区、镇村等基层一线，采取设点宣传、专题宣传、设办专栏、集中培训等形式，多方位、全覆盖对干部群众进行生态环境保护法律法规宣传教育。在日常宣传教育方面，通过定期向社会公布环境质量和主要污染物指数，发放清明文明祭祀、禁燃烟花爆竹、烟煤散烧污染防治等倡议书，建立环境违法诚信体系，运用各类媒体曝光突出生态环境问题，完善公众监督、举报快速处置反馈机制和奖励机制，引导公民、法人和其他组织对破坏生态和污染环境的行为监督举报等方式，为我市生态环境法律法规的实施营造了良好舆论氛围，让"环境共享、责任共担、污染共治、生态共建"理念深入人心，形成崇尚生态文明、保护生态环境的良好社会氛围。
二、存在问题
我市生态环境治理在党委领导、人大监督、政府主导和全社会共同努力下，取得了一定成效。但在落实中央和省、市委生态文明建设重大决策部署，推动法律和《决议》的全面有效实施上不同程度还存在一些问题和不足。一是法律和《决议》助推保护生态环境的作用发挥不够充分，依法监督推动生态环境保护和污染防治工作方式方法需要不断创新，监督成效还需进一步提高。二是监管责任落实还需持续加强。环境保护法律法规在掌握运用方面还有欠缺，部分区县和职能部门贯彻实施国家生态环保法律和地方法规力度不够大，环境保护的合力不足，监管覆盖有死角，生态环境违法行为的严厉打击和有效震慑的态势在一定范围内形成还不够，一些企业治污主体责任落实有差距。三是城市基础设施投入不足，一些环境突出问题治理难度较大。大气污染治理任务仍很繁重，臭氧污染治理难度大，减煤空间缩小，秸秆资源化利用率不高，秸秆禁烧的治理难度大，空气质量优良率仅72.8%，与国家要求的80.3%相差较大。水环境质量改善压力大，污水收集、处理问题突出，污水处理厂深度治理和城市管网建设、雨污分流改造等重点治理工程还未完成，污水处理厂遇雨溢流现象时有发生，加之漆水河生态基流不足，严重影响出市断面水质。
三、意见建议
认真贯彻生态文明思想和"绿水青山就是金山银山"理念，坚决落实中央关于生态文明建设决策部署、省委和市委生态环境保护的工作要求，逐条对照生态环境保护法律法规和《决议》精神，认真查找"短板"，补齐"缺项"，推进生态环境重点领域立法，依法加大污染治理力度，聚力打好环境污染治理攻坚战和持久战。
（一）进一步提高政治站位，切实增强生态环境保护的战略定力。充分认识生态环境保护和污染防治的长期性、艰巨性、复杂性等严峻形势，进一步提高政治站位，准确把握生态文明思想内涵、来陕考察重要讲话精神、在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神实质，融会贯通《决议》助推打好污染防治攻坚战指明的方向和基本遵循，切实增强保护生态环境的使命感、责任感和战略定力，履职尽责，依法行政，坚持以法律武器治理污染，用法治力量保护环境，推动生态环境质量持续好转。
（二）进一步强化依法行政，切实增强生态环境保护的法律震慑。坚持以人民为中心的思想和绿色发展理念，全面落实领导干部生态文明建设责任制度，明确层级监管责任，层层压实环保责任。要强化环保执法人员法律法规和政策规定熟知程度，用以指导实践、推动工作。要完善落实执法联动协作机制，深入推进环境行政执法与刑事司法衔接，联动执法，形成合力，持续开展水污染防治、臭氧污染治理、固体废物监管、环境监测等专项行动，严肃查处各类环境违法问题，保持环境执法的高压态势，有效震慑环境违法行为。
