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关键词：公益林;功能;保护经营管理
收稿日期：2011-10-25
作者简介：潘涛（1987―），男，贵州人,水族,助理工程师,主要从事森林生态保护经营与管理工作。
中图分类号：S7
文献标识码：A
文章编号：1674-9944(2011)11-0020-02
1引言
实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务,也是一项规模宏大的系统工程。既要有紧迫感,又要有长期奋斗的思想准备。总的战略目标是,经过几代人的努力,到21世纪中叶全国基本实现现代化,从根本上改变西部地区相对落后的面貌,努力建成一个山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部。21世纪头10年,西部地区基础设施和生态环境建设已取得突破性进展、特色经济和优势产业有较大发展,重点地带开发步伐明显加快,科技教育和卫生、文化等社会事业明显加强,改革开放出现新局面,人民生活进一步改善,为实施西部大开发战略奠定坚实的基础。
中国西部是全国少数民族的主要分布区,地域辽阔,自然资源丰富,战略地位重要,区位优势突出,发展潜力巨大。但同时也是气候恶劣、干旱缺水、植被稀疏、灾害频繁、自然条件极其严酷、生态环境十分脆弱的地区。在这样的地区进行启动和实施西部大开发战略,优势和劣势同在,所以如何处理好开发和资源环境的可持续协调发展是一项艰巨的任务,也是我们必须要面对的问题。
2生态公益林的基本定义与功能
2.1生态自然历史状况
贵州省的资源丰富,气候宜人,但经济水平相对东部沿海地区较为落后,基础设施和人民的生活水平还不高,尤其在农村地区还主要是以粗犷的生产方式为主,加之自然因数的制约,农民依赖自然资源坐山吃山的思想进而根深蒂固起来,因此,转变农民对生态资源的依赖及提高对生态保户的意识显得有一定的意义和必要性。
2.2生态公益林的定义
森林的主体区划为公益林和商品林两大块,公益林是指维护和改善生态环境,保持生态平衡,保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能,主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。涵盖了《森林法》中5大林种中的防护林和特用林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林、自然保护区的森林和国防林等。
2.3公益林在生态平衡调节中所承担的功能
森林生态功能是不受行政区域的限制,只受地貌的相对制约,在其可达范围内充分发挥其调节气候、涵养水源、吸碳放氧、减小地表径流、保持土壤的完整功能,体现了森林生态功能的无限性。而生态功能从森林形成就开始生产,随森林年龄的增加而源源不断地增长,如不受外界的干扰。森林将自行繁生息、更新换代,充分体现森林生态功能的持续性。森林生态系统是相互依存和相互制约的,森林生态功能直接作用于土壤、河流、气候、植物、动物、微生物等复杂的子系统,在自然界中相互协调发展,相互利用而生存,从而推动整个自然界的繁荣。所以森林生态系统的生态功能是复杂的、动态的、延续的。
2.4生态建设对经济发展的作用
生态公益林一旦得以管护,则生态区位脆弱的地区生态环境将得以改善起来,而贵州省主要的情况是水土流失严重和石漠化广布。各种珍稀动植物涉危物种减少,对贵州省的各种生态自然安全隐患巨大,干旱,水涝,等自然灾害频发,究其主要原因,都归根于自然环境的恶化与破坏。所以公益林在生态建设与保护中起着一个举足轻重的作用,维护好生态公益林的建设,减少水土流失与防止石漠化,改善目前生态状况为贵州省西部大开发中作出坚实的后盾,同时也可在可持续发展的过程中承担一个重要的枢纽作用,为推动西部大开发战略的实施奠定了一定的物质基础和良好环境。
3公益林保护中所实施的措施
(1)公益林区划界定以后就要涉及到农民的切身利益。根据《贵州省公益林保护和经营管理办法》规定,凡区划界定为公益林的,严禁商品性的采伐,禁止乱砍滥伐、乱征滥占、乱采滥挖、乱捕滥猎、毁林开垦等破坏公益林的违法犯罪行为活动,对公益林只能进行抚育或更新性质的采伐。
(2)国家出台了中央财政森林生态效益补偿金管理办法,对区划界定为国家公益林的地块按权属为国有每亩每年5元、权属为集体和个人的每年每亩10元的标准补偿给林权所有者或林权管理者,落实了公益林的生态效益补偿。林权所有者或经营管理者有责任和义务管护好森林,从而使森林得到有效保护。
(3)贵州省目前部级公益林面积,占全省林业用地的34.88%,全面实施有效的管护有利于对森林生态环境的建设与保护,2010年贵州省出台了《贵州省公益林保护和经营管理办法》对公益林的保护和经营作了具体规定,区划界定为公益林后,公益林应采取保护、造林、封山育林、抚育相结合的措施,遵循森林自然演替规律,封、飞、造、补、管并举,封育结合,乔、灌、草结合,以天然更新为主,辅以人工促进天然更新,把重点公益林建设成多树种、多层次,结构合理,功能健全,生态效益、经济效益、社会效益长期稳定、不断提高的森林生态体系。
4公益林建设存在的问题
4.1补偿标准低,各级配套工作经费难
目前中央财政对部级公益林的补偿仅能解决实施公益林的管护和劳务补助,与其林地及林木价值相差甚远。贵州省级因财力问题难以落实必要的管理工作经费,补偿落实难度大。另外,公益林的区划界定工作要求结合林权制度改革勘界确权结果,区划界定面积必须与林权证一致,面对广泛的森林、林地,工作经费短缺和对公益林经营管理要求的理解不透和宣传不到位,致使林农误认为一旦区划界定为公益林就禁伐和禁止在林下开展经营活动等等。所以各地各级特别是林农对地方财政森林生态效益补偿工作积极性不高,实施难度大。
4.2资金缺乏
由于各个地方的林改工作的进度不一致,二调的数据和林改的数据不一致,林权证的发放需要一定的时间,部分地区的资金兑现困难。
5生态公益林建设对策
(1)提高公益林的补偿标准,加大对公益林补偿投入力度,积极筹措公益林工作经费,加强管理工作的力度。
(2)完善公益林管护方面的制度建设,建立管护制度,制定《巡护职责》、《巡护制度》、《考核办法》、《公益林办公室岗位职责》等一系列规章制度,做到了每个山头地块都有护林员管护,并对管护人员进行岗前培训。
(3)加大对公益林补偿资金的监管力度,严格按照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定,对部级公益林补偿资金实行专款专用、专账管理,不得擅自挪用,建立健全监督管理机制,保证资金使用安全。
(4)加强公益林方面的生态保护意识及相关的法律法规政策的宣传,提高农民对公益林保护意识和觉悟。
参考文献：
关键词：生态公益林；建议；遂昌县
中图分类号：F326.2文献标识码：A文章编号：16749944（2013）10006602
1引言
近年来，遂昌县生态公益林建设紧紧围绕“生态环境优美、经济实力增强、人民富裕安康、社会全面进步”的目标，扎实、有序推进，取得了初步成果，生态环境明显改善，基础设施建设得到加强，社会经济得到发展，人民群众得到实惠，深受林农群众欢迎。
2遂昌县生态公益林建设现状
生态公益林建设是实施“生态立县、工业强县、绿色兴县”战略，把遂昌县建成全国生态示范区的最重要的基础工程，也是建设生态省和“绿色浙江”的战略要求。根据2005年森林资源二类调查，全县土地总面积382万亩，其中林业用地332万亩，占全县土地总面积86.98%，有林地299万亩，占林业用地面积90.19%。全县森林总蓄积量730万m3。其中有林地蓄积量722万m3，占森林总蓄积量99.04%。森林覆盖率82.3%。遂昌县自1999年实行林业分类经营规划，2001年全面开展了森林分类区划界定工作，涉及全县20个乡镇、4个国有林场、1个部级自然保护区，其中：部级公益林50.6万亩，省级公益林面积38万亩，按照“生态优先、兼顾生产、量力而行、群众自愿”的原则，2009年新增省级公益林101万亩，全县公益林建设总规模达到了190万亩，占全县林业用地总面积的57.1%。随着生态公益林建设工作的深入，存在的问题也逐渐显露出来，如生态公益林建设与采伐限额的矛盾、生态公益林建设中政府与群众的角色定位、生态公益林实施区山林所有者合法权益的保护、生态公益林建设与管理中法律的完善及执行、生态公益林补偿资金的来源及建设资金的有效使用、如何充分发挥群众在生态公益林建设中的积极作用、如何使生态公益林建设走向良性循环的发展道路等，急待积极探索并加以解决，只有这样才能确保生态公益林建设达到既改善生态环境又促进经济发展的“双赢”目的。
3存在的主要问题
虽然遂昌县生态公益林建设取得了初步成效，但也还存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下方面。
3.1工作机构力量亟待加强
生态公益林建设是一项长期艰巨的任务，是一项涉及政治、经济、文化的系统工程，需要全县上下齐抓共建。
（1）各级各部门领导生态公益林建设的机构中，专业人才特别是理论人才匮乏。
（2）在实际操作过程中，各部门受职责所限，统筹指导力量不强，部门联动、上下联动和统一协调不够，需要进一步充实和加强力量，强化协调和指导功能。
3.2规划不够全面科学，不能有效发挥指导作用
（1）有的村虽然制定了公益林建设发展规划，但公益林分阶段实施的规划还不够明晰具体，产业发展要达到什么程度缺乏具体的量化标准。
（2）有的规划起点低、水平低、层次低，质量不高，缺乏科学性、指导性。
（3）有的即使有了规划，但由于乡镇领导的更换和干预，朝令夕改，随意变动，不严格执行规划，影响了规划的严肃性。
（4）对生态公益林建设的规划没有通盘考虑，存在“跟着感觉走”的情况，不利于面上实施。
3.3林业产业化程度偏低
虽然遂昌县把发展特色产业作为生态公益林建设的重要工作来抓，但大多乡村的特色产业，普遍存在着“优”而无“势”、“特”而不“强”现象，缺乏规模效应，加上一些乡村存在重“面子工程”轻“生产发展”现象，导致产业培植难，林业龙头企业量少质弱，科技含量不高，带动辐射能力不强，抵御市场风险和自然灾害的能力较弱。
3.4林农作为生态公益林建设的主体意识不强
生态公益林建设的成功与否，关键在于广大林农的参与意识、参与热情和参与行动，林农应成为生态公益林建设的主体。但是，许多林农对于生态公益林建设仅仅是希望上面有资金下来，村民等、靠、要的依赖思想较为严重，林农的积极性和主动性没有充分调动起来。
4建议与对策
4.1以政府为主导，适当提高生态公益林补偿金额
要维持生态公益林建设可持续发展，必须保证生态公益林管理和保护的最低开支，同时要给予山林所有者因山林被划为生态公益林而造成经济损失的最低补偿。目前，遂昌县生态公益林建设，管护资金虽然落实，但大部分生态公益林的管护较差，处于有多少钱办多少事的状态。鉴于此，必须提高生态公益林的补偿金额，各级政府必须成为投资的主渠道。无论从经济实力来说，还是从扶贫的角度看，均应较大幅度地提高生态公益林补助标准。除了国家、省级财政对生态公益林补助资金的投入外，市、县两级政府都应将生态公益林建设补偿资金纳入财政专项经费预算，并确保资金到位。可尝试建立受益与投入挂钩的机制，让受益明显的水电、水务、公路、景区等主体在生态公益林建设资金投入上承担一定的补偿责任，弥补建设资金的不足。同时还可以广开融资渠道，发动社会捐赠，积极争取国外有关机构和组织的援助、信贷等，以确保生态公益林建设的可持续发展。
4.2加强生态公益林执法体系建设
（1）要把严格执法工作纳入各级领导的责任制并加以考核。凡是对预防、制止损坏森林资源的违法和失职行为不力的，就要依法追究有关领导的责任。对一把火烧掉几百亩生态公益林的事件，一定要追究有关人员的责任。
（2）要进一步提高执法队伍素质。录用执法人员应当坚持高标准，实行公开公平竞争，做到择优录用。要加强对执法人员的教育和培训。
（3）要进一步健全和完善执法监督机制，加大执法检查力度。在加强行政监督的同时，充分发挥群众监督、舆论监督的作用。对群众举报、新闻媒体曝光的案件，要及时依法查处，并公开结果，取信于民。
4.3生态公益林建设要走群众路线
生态公益林建设具有广泛的区域性和固定的地域性，如果缺乏当地群众的支持，实施生态公益林建设会困难重重。公众参与是生态公益林建设取得预期成效的关键因素，这是世界上所有生态公益林建设成功国家的一条共同经验。生态公益林建设一定要充分信任群众，紧紧依靠群众，尊重群众的意愿，积极发挥群众的积极性，只有这样我们才能以较小的成本取得最佳的效果。
（1）要提高各级领导的群众意识，要深刻认识到离开实施区群众的支持，生态公益林建设就不可能取得预期的成效。
（2）要培养公众的环境意识。要利用电视、录像、广播、报刊、墙报、宣传栏等各种舆论工具，宣传生态公益林建设的重大意义，使公众对自然界及其发展规律有较为全面的认识，对人类与生态环境之间的依存关系有深刻的理解，在行为取向上能够自觉地参与生态公益林的管理与监督。
（3）要切实保护群众的合法权益。在制定生态公益林建设相关政策措施时，要把国家改善生态环境的长远、全局目标，同人民群众的切身利益紧密结合起来，确定公众在生态公益林建设中的主体地位，保护群众的合法权益不受侵犯。
（4）生态公益林规划实施要充分听取实施区群众的意见，充分尊重他们的意愿，充分考虑群众的实际情况。
4.4要积极探索提高生态公益林补偿资金使用效率的
有效途径对生态公益林要实现分类补偿。根据建设和管理目标可把生态公益林分为禁止利用型、限制利用型和利用型3类，结合其开发利用条件的优劣，把生态公益林投资机制划分为4种类型，根据不同类型采取不同的财政扶持政策。对禁止利用型，不管其是否具备开发条件，政府要承担全部投资义务；对开发条件差的限制利用型和利用型生态公益林，政府要对其建设和管理承担主要投资责任，并且应加强对该类生态公益林在基础设施建设方面的投入，逐步改善其开发条件；对开发条件好的限制利用型，政府应根据限制程度决定投资的力度，利用限制越多，政府的投资就应该越多；对利用型，应以生态公益林管理区自筹收入为主，政府补贴为辅。省政府对缙云县仙都风景区生态公益林的做法即是如此。生态公益林补偿标准要因地制宜，不搞一刀切。因为，一是各地的林分条件千差万别，不同郁闭度、不同树种、不同地域的林分其发挥的生态效益迥然不同。二是各地的经济条件差别很大，对森林资源的依赖程度不同。三是不同区域、不同立地条件、不同林分生态公益林的保护管理难度不一样，对保护管理补助标准要求也不同。资金主管部门要在双方公平、自愿的前提下，通过市场手段确定补助标准，尽可能使有限的资金发挥最大的作用。参考文献：
第二条本办法所称生态公益林，是指为人类生存、生活和社会经济持续稳定发展，创造优良生态环境为目的的森林。具体包括：防护林——水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、红树林、农田防护林；特种用途林——自然保护区、自然保护小区、森林公园内的森林和风景观赏林、休憩林、国防林、母树林、科研林、工业环保林、名胜古迹和革命纪念地的林木。
第三条在我省行政区域内从事与生态公益林有关的生产、经营管理活动的单位和个人，必须遵守本办法。
第四条生态公益林建设实行统一规划、分级管理、科学经营、严格管护的方针。
第五条县级以上林业行政主管部门负责本办法的组织实施和检查监督。
第六条生态公益林的建设、保护和管理资金来源：
(一)各级人民政府每年财政安排的林业资金中，用于生态公益林建设、保护和管理的资金不少于30%。
(二)省每年安排治理东江、北江、韩江水土流失经费中，用于综合治理水土流失的生物措施经费不少于25％。
(三)省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林建设。
(四)东江、西江、北江、韩江等生态公益林建设重点工程，列入省级财政预算内基本建设投资计划。
第七条禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2.5元给予补偿，不足部分由市、县政府给予补偿。
第八条各级人民政府应将生态公益林建设纳入国民经济和社会发展规划。
编制生态公益林规划，应坚持因地制宜，因害设防，合理布局，突出重点的原则。生态公益林建设规划，应与土地利用总体规划、城乡建设规划相协调。
生态公益林建设规划由各级林业行政主管部门编制，报同级人民政府审批，并报上一级林业行政主管部门备案。
经批准的生态公益林体系建设规划不得擅自变更，确需变更的，应经原审批机关批准，并报上一级林业行政主管部门备案。
第九条全省生态公益林面积应当不少于林业用地总面积的30%。各县(含县级市、区，下同)生态公益林规划面积按所占林业用地总面积的比例确定为：山区县占25%以上，半山区、丘陵县占30%以上，平原县占40%以上。城镇城区内应当有30%以上布局合理的绿化造林用地。
第十条生态公益林规划必须落实到地籍小班，实行小班经营。划定的生态公益林，其原来的权属不变，受法律保护。
第十一条生态公益林区内的宜林荒山、沙滩、滩涂，由县级林业行政主管部门按规划限期造林，沿海基干林带宜林地段应成带造林，不留缺口。
生态公益林规划区内现有的针叶纯林，郁闭度在0.3以下的林地，应进行补植、套种或者更新改造。
生态公益林的郁闭度应逐步达0.7以上。
第十二条生态公益林中的水源涵养林和水土保持林区，原以生产木材为主要生活来源的地方，可在该区内划出15％以下的林地发展竹、茶、果、药等经济林。
第十三条自然保护区、自然保护小区、森林公园、风景观赏林、国防林、母树林、科研林等的建设按国家有关规定进行。
第十四条县级和乡(镇)人民政府负责本行政区域内生态公益林的封育管护工作，按每66.07-200公顷划定综合管理责任区，落实管护人员。并根据地形、地势，开设防火线或营造防火林带，加强防火、防病虫害工作。生态公益林区内火灾、病虫害发生面积不超过省定的标准。
第十五条禁止在生态公益林区内伐木、放牧、狩猎、采脂、打树枝、铲草及地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。
第十六条在生态公益林区内开展旅游和其它经营活动，必须经县级林业行政主管部门审核，报地级以上市林业行政主管部门批准，并与生态公益林林地、林木所有者签订合同。改变林地用途的，须征得林业行政主管部门同意后依照有关土地管理法律法规办理建设用地审批手续。
第十七条生态公益林面积超过500公顷或沿海防护林特殊保护林带长度超过10公里的乡(镇)，没有设立林业工作站的，由乡(镇)人民政府设专职人员负责生态公益林的保护和管理工作。
第十八条国家重点建设项目需要征用集体所有和占用国有生态公益林地的，必须经省林业行政主管部门或其授权单位审核同意，并依法办理用地审批手续。
第十九条国家重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业行政主管部门或其授权单位批准，并实行专项限额管理和采伐许可证制度。
第二十条国家重点建设项目需要采伐沿海防护林特殊保护林带内的林木时，应保留临海面不少于200米宽的林带。
第二十一条生态公益林林木更新采伐的年限：人工松林40年以上，木麻黄林20年以上，其它阔叶林及针阔叶混交林50年以上。
复层林更新应实行择伐，不准皆伐，择伐后的植被覆盖度不低于70%。
关键词生态公益林;护林员;队伍建设;浙江衢州;柯城区
森林生态系统是陆地生态系统中的主要组成部分，生态公益林是森林生态系统的重要组成部分，生态文明已深入人心，生态公益林建设已得到各级政府的高度重视和社会的广泛关注。公益林建设中护林员的作用至关重要，如何选好、用好、管好护林员是一个新的课题。现就浙江省衢州市柯城区护林员队伍的现状、存在的问题和对策探讨如下。
1护林员队伍管理现状
柯城区有省重点生态公益林面积8 694 hm2(其中部级公益林2 215.7 hm2，省级公益林6 478.3 hm2)，占全区林业用地总面积的18.33%，主要分布在航埠镇、石梁镇、七里乡、九华乡、华墅乡、沟溪乡、石室乡、花园街道等8个乡镇67个村，以水源涵养林和水土保持林为重点。现有专职护林员80名，兼职护林员52名，其中高中文化占11%，初中文化占82%，小学文化占7%。
2存在的问题
2.1存在监守自盗现象
护林员对山林情况、人员活动规律等十分熟悉，部分护林员利用职务之便盗伐管护区林木的现象时有发生。
2.2责任心不强
所管护的林木和自身利益关系不大，导致有些护林员只拿护林工资不管护林事的现象存在，在森林公安查处案件过程中，发挥不了实际作用。
2.3缺乏正义感
有些护林员自身做木材生意或经营其他生意，从自身各种利益考虑，遇到森林公安调查案件时，为犯罪嫌疑人开脱，甚至为犯罪嫌疑人通风报信，给案件的侦破增加了阻力，给森林资源保护与管理增加了难度。
3原因分析
3.1实行专职护林的时间较短，没有切实有效的管理办法
护林员在集体化时代就有，当时是单一集体林区，管理上是有效的。随着集体林权制度改革的不断完善，由当时的单一集体林权制度，到现在的多种林权制度，当时的集体护林员发展成现在专职或兼职护林员。专职护林员设立于2004年，由于设立时间较短，大多数是本村人，碍于亲戚、朋友的面子，护林工作有些难度，且管理没有很有效的办法。
3.2体制、机制存在着问题
现在对护林员的管理考核、工资发放存在脱节，一般由乡(镇)村考核护林员的具体工作，而乡(镇)村不一定很认真地去执行考勤、考核，工资、奖金发放是由林业局直接或间接打到工资卡上，存在脱节关系。
3.3待遇不高，工作量和实际报酬有差距
护林员的工作量是十分繁重的，所护的森林面积广，而待遇并不高，随着木材价格的攀升，便有了个别护林员监守自盗现象的发生。
3.4监督、培训、教育、奖惩机制缺乏
护林员队伍的监督手段相对不足和机制不完善，护林员管理还有许多漏洞，如存在出工不出力、日常监管困难等问题。缺少培训教育，失职护林员没有得到相应的罚惩措施。
3.5对公益林建设认识不够
生态公益用林建设毕竟还是新生事物，参与建设的乡村干部群众认识水平提高较慢。由于原来林权登记和生态林区划界定工作的仓促粗放，导致乡与乡、村与村、户与户以及集体和农户之间不同程度上存在山界不明和是否列入生态公益林范围等不明确的地方，还有一些插花山的利益平衡问题在局部地区表现得较为突出，这些都对公益林建设管理产生较大的负面影响。
4加强护林员队伍管理的建议
4.1加强领导，建立健全组织保障体系
重点生态公益林建设工程是一项公益性事业，不仅涉及到多个部门，更涉及到广大人民群众的切身利益。因此，必须突出政府主导，要在各级党委政府的统一领导下开展工作。柯城区在原来的森林分类经营领导小组的基础上成立了以分管副区长为组长的生态公益林建设领导小组，进一步加强对全区生态公益林建设和管理的领导，下设办公室负责日常工作。领导小组及其办公室根据上级有关规定制订了公益林建设、管理和资金补助等方面的政策，积极协调参与生态林建设的各方责任和利益关系。
4.2建章立制，健全工作考核评价体系
开展生态公益林护林员调整和首批监管员录用工作，着力建设一支数量匹配合理、人员素质高、标准合格、体制规范、保障有力的生态公益林专职护林队伍，积极探索职业护林员建设，在九华乡开展了专职护林员建设试点工作，形成了拥有专职护林员、村级护林员和兼职护林员，区、乡、村一体化的护林网络。制订《生态公益林护林员调整和监管员录用规定》《生态公益林专职护林员管理考核规定》《区生态公益林护林监管员管理考核办法》等规章制度，做到有章可循。专职护林员的工资由原来的乡(镇)给护林员发，转变到通过区生态公益林办对护林员开展季度、年度考核，通过考核分数折算成具体工资金额，通过财政直接打卡，护林员工资由原先的500~1 200元/年提高到4 000~6 000元/年。
4.3引进电子巡踪系统，加强对护林员的管理
为了确保护林员能按规定的线路定时开展巡察工作，给护林员配备巡踪手机，可以及时监测到护林员行踪，有利于对护林员工作的考核，使日常考核更加客观公正。
4.4加强护林员监管力度，保障公益林建设成果
着重抓好“六个一”，即一份护林员名册、一本护林员手册、一本巡山记录本、一套服装、一个喊话器、一套考核办法的要求，进一步增强护林员、监管员责任意识。明确护林员工作职责，实行季度考核和年度考核并建立奖惩机制，进一步完善和规范护林员队伍的建设和管理。
4.5开展信息化建设，提高公益林管理水平
开展区公益林地籍管理信息系统建设，在完成该系统的开发并安装试用的基础上进行完善提升。通过该系统的使用，节省公益林管理的时间，提高工作效率。开展公益林定位监测，通过照片的方式建立监测影像数据库，从而更好地反映出公益林建设的成果。
4.6进一步完善公益林补偿工作
继续组织开展公益林完善工作，对集体和个人经营的公益林进行全面核实，解决一系列疑难问题，同时公益林资金发放全面打卡，不截留一分钱，让补偿资金及时充额到位，使广大群众更加重视公益林，从而也有利于群众对护林员工作的监督。
4.7选人用人上要做好文章
严把专职护林员聘用关，选择条件为:关注柯城区生态林业建设，有较高思想素质，具有一定的林业基础知识和法规政策水平，常年在本地(不外出打工经商和无其他兼职，保证每月巡护山林时间不少于20 d)，热爱护林工作，熟悉管护范围以内的地形、林情，责任心强，敢于与各种破坏森林资源的行为作斗争，身体健康(耳聪目明，手脚灵便，反应能力较好)，年龄在18周岁以上、50周岁以下，原来从事林业工作的可放宽到55周岁(含55周岁)以下，初中文化程度以上，具备移动通信功能手机和简易交通工具。在职的村主职干部(村支部书记、村委会主任或主持工作的副职)不可录用为专职护林员。在护林员的选人用人上，乡镇和林业局要进行考察，不能由村里上报了事，乡镇和林业局可组成联合考察组到村里展开走访，了解所选择的护林员工作、生活、责任心、群众反映等情况，考察组形成意见后，再确定是否符合护林员的条件。
4.8加强护林员的培训和教育
护林员的培训和教育要形成一种制度，如每年至少开展4次或2次教育和培训，教育培训内容包括法律法规、护林员制度和知识、廉洁自律教育等，可直接用案例分析来教育大家，通过教育培训，提高护林员的责任心、事业心和责任感。
4.9加强制度建设
护林员管理制度建设是关键。在护林员所护的范围，如出现盗、滥伐林木刑事案件的必须扣发工资，出现行政案件要对护林员进行批评教育等，使护林员感觉到有压力。
4.10加强监督和考核
每年要开展对护林员的问卷抽查，客观公正地评价护林员的工作业绩、责任感和群众满意度。同时，年底组成考核组，对护林员开展考核，通过考核确定护林员的待遇，工资发放上应该由2部分组成，即日常工作工资和年底考核工资，只有这样才能提高护林员的责任心。
5参考文献
[1] 周桃龙.浙川县加强护林员队伍管理[J].中国林业，2008(17):46.
[2] 廖锦峰，姚乃友.集体林区应建立健全护林员队伍[J].广西林业，2008(1):31-32.
关键词 生态公益林；建设；管理；浙江瑞安；梅屿乡
中图分类号 S757.4 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）12-0222-02
林业兼具经济、生态和社会效益，中央9号文件提出：“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位”。林业，特别是生态公益林，是实现可持续发展的基础，是国土安全和生态建设的重要支撑，加强生态公益林建设与保护势在必行[1-4]。
1 生态公益林建设的必要性和紧迫性
生态公益林是以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土安全等需要为主要经营目标的森林和乔木林、灌木林。森林兼有经济、生态、社会三大效益，森林生态效益的总价值是其立木价值的几倍乃至几十倍。笔者认为，瑞安市梅屿乡目前抓好生态公益林建设，是为梅屿乡人民提供优美生存空间的迫切要求，也是美化环境和增强森林防灾减灾特殊功能的需要[2]。
2 梅屿乡生态公益林建设现状及管护成效
2.1 梅屿乡生态公益林建设现状
梅屿乡位于瑞安市中西部，飞云江中游北岸，周边与红双国家森林公园相邻；属亚热带季风气候区，主要特征为气候温和，雨量充沛，日照充足，四季分明，无霜期长。改革开放以来，通过发动群众植树造林，封山育林，林木面积有所恢复和发展；但是林分质量差，树种单一，针叶林占90%；尤其在20世纪80年代后期，该乡通过实施“三年消灭荒山，五年绿化瑞安”实现了全面绿化达标，截至2005年底，全乡林业用地2 095 hm2，其中有林地面积1 114 hm2，森林覆盖率37.3%，活立木蓄积量26 586 m3。森林资源结构正在不断优化，林分整体质量也在逐步提高，生态环境得到改善。
全乡现有生态公益林面积850 hm2，占林业用地面积的39.7%。主要类型是水源涵养林和水土保持林，分布在全乡9个行政村、2个乡属林场。由于缺乏管护资金，管理难以到位，林分质量不理想，全乡森林覆盖率提高，但森林资源总量特别是质量却下降；有林地面积增加，但森林的生态功能却降低；人工造林成绩虽大，但由于采伐迹地、火烧迹地、造林失败地演变成生态低效的疏林地和灌丛地呈增加趋势，这些都制约梅屿乡森林生态系统作用的发挥。
2.2 梅屿乡生态公益林建设管护成效
生态公益林管护方面，梅屿乡基本落实了各项责任制、监督管理制度，全面履行了管护责任及合同，没有发现重大违规违法行为，组织管理到位，管护资金使用正确到位，管护质量良好[5-6]。 2005年该乡与相关村签订重点公益林管护责任书12份，面积800 hm2，其中省财733.33 hm2 11份，市财70.4 hm2 1份。相关村与生态林护林员签订管护合同12份，面积800 hm2。该乡实行林业监管员分村包干，层层抓责任落实，护林员分片管护。严格生态公益林资金使用管理，2005年度全乡共兑现管护经费12万元，为真正落实“严管林、慎用钱、质为先”的要求，对生态公益林补偿资金做到专款专用，严格控制生态公益林费用支出。生态公益林管护成效良好，在生态公益林区内没有发生严重的森林火灾、乱砍滥伐、森林病虫害等现象，但在管护工作中尚存在一些问题有待进一步加强和完善[5]。
3 梅屿乡生态公益林建设存在的问题
3.1 公益林补偿问题
梅屿乡于2004年建立生态效益补偿机制，现有生态公益林面积为800 hm2，按照现在省、市2级补助标准，补助金为195元/hm2，由于补偿标准偏低，群众参与积极性不高；随着林权制度改革，林地使用价值提高，生态公益林经营者或所有者投入和损失得不到补偿，划定生态公益林禁止生产性采伐，仅林地租金就大大超过管护补助，林农利益得不到有效补偿，不愿意将林地划入生态公益林，强烈要求调出；无法实现对重点生态地区的公益林赎买、收购、生态移民；未能从真正意义上建立和完全落实林业分类经营机制[2]。
3.2 公益林管护问题
生态公益林主要采取一家一户的管护方式，没有一支专业护林员队伍，管护难度大，难以达到严管林的效果。基层乡镇林业站人员少，力量薄弱，不能适应林业分类经营管理的需要[2]。梅屿乡现仅有林业管理人员1名，村级护林员12名，年工资仅1 200元，这些村级护林员的文化水平较低，多为小学毕业，年龄偏大，难以胜任高难度的管护工作。
3.3 公益林利用问题
目前，由于国家尚未正式颁发生态公益林资源管理有关规定，因而使大家对生态公益林的认识存在偏差，认为一旦划定为公益林，就不允许合理利用[7-9]。这种观念导致公益林只被保护而没有被开发利用，这在一定程度上制约了在公益林中从事生态旅游、抚育间伐等正常经营活动的开展，影响了经营者的积极性。如果生态公益林能得以合理科学的开发利用，势必对增加群众收入有一定的推动作用[2]。
3.4 营造林技术问题
梅屿乡生态公益林树种单一，马尾松和柳杉占全部树种的90%，造成该乡生态公益林病虫害防治、森林防火等方面的管理难度增大。大规模造林的树种选择单一，阔叶林、混交林比例低，管理粗放。
4 生态公益林保护管理对策
4.1 规范资金发放，保障林农利益
严格按照森林生态效益资金发放规定，加强补偿资金管理。为保障林农利益，确保资金及时、准确发放，将补偿金直接拨入农户的个人账户。同时由专人负责补偿资金的发放，对补偿对象及补偿面积进行核对[10-11]。
4.2 切实加强生态公益林的管护工作
一是制订生态公益林保护管理考核办法，每年对生态公益林建设与管护情况进行1～2次考核，并对考核结果进行奖惩；二是加强护林防火管理，建立生态公益林防火林网，在适当的地理位置和交通要口，竖立永久性的生态公益林公告牌或封山示意图；三要组建一支过硬的公益林管护队伍，根据管理面积和难易程度配备专职人员和监管员，成立公益林护林组织。在森林生态效益补偿资金中切块安排护林员和监管员工资，制订详细的管理办法，明确奖惩，落实责任，保障公益林资源的安全，防止林地逆转，保护林权所有者的合法权益；四是要对生态公益林管住、管严和商品林彻底放开搞活提供法规和政策上的保障，杜绝在生态公益林地域砍柴、狩猎、开矿、建坟、开垦、采石、采砂和取土，严厉惩处破坏生态公益林的违法犯罪行为；五是要建立生态公益林体系档案与生物多样性定位监测系统[5]。
4.3 进一步提高生态公益林保护意识
林业兼具生态、经济和社会三大效益，生态功能是是一项重要的社会公益事业，也是首要功能。在乡、村主要管护地段设立公示牌，在交通要道、森林公园、自然保护区等地竖立大型宣传牌，主要内容包括监管责任人、生态公益林公布图、护林责任人等；为增强全民生态保护意识，利用广播、电视、报纸等新闻媒体宣传生态公益林建设的意义、管理办法和有关规定；提高群众生态保护意识，把生态公益林建设、保护和管理纳入村干部年度考核工作内容；林区特别是生态公益林保护区的群众应积极投身于生态公益林建设和保护行列中[5-6]。
4.4 完善生态公益林补偿制度
目前，在实施森林生态效益补助试点工作中，补助的资金没有对公益林营林投入、禁止商业性采伐所带来的全部影响进行补偿，主要用于生态公益林的管护补助，林权所有者或经营者不仅得不到补偿，而且经济利益受到很大程度的损害，不利于调动其保护管理、建设生态公益林的积极性[5-6，12]。因此，对因保护生态环境而造成的财政减收，由 “财政转移支付”形式（如无偿投资、低息或无息贷款等资金扶持）对生态环境建设的扶持。必须建立和完善森林生态效益补偿制度，通过地方性立法规定森林生态效益补偿金的征收、管理、使用等。补偿基金应由财务部门负责征管，以确保资金的到位和投放[12]。
4.5 加大打击力度
坚决严肃处理无证采伐、盗伐、滥伐、侵占林地、森林火灾等毁林案件，尤其是毁坏生态公益林，情况严重构成犯罪的要依法追究刑事责任[13-15]。
5 致谢
该文撰写过程中得到浙江林学院韦新良教授的指导，在此致以感谢！
6 参考文献
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关键词：生态公益林；建设成效；生态补偿机制；发展对策；奉化市
中图分类号 S727.28 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）21-61-02
生态公益林是以为人类生存、生活和社会经济持续稳定发展创造优良生态环境为目的的森林。它具有保持生态平衡、保护生物多样性等功能，能够为人们提供多种社会产品和服务[1]。奉化市位于浙江省东部、宁波市区南面，中心地理坐标为东经121°24′、北纬29°39′。全市陆域土地总面积125 375.54hm2，其中林业用地80 140.27hm2，占土地总面积的63.9%。目前，奉化市生态公益林建设和保护管理工作逐步走上正轨，全市38 316.8hm2重点公益林已全面实行生态效益补偿制度，有关制度基本完善，管护队伍齐全，管护措施有力，资金发放基本规范，森林资源快速增长，林业生态效益逐步显现[2]。
1 生态公益林建设主要成效
奉化市经过10a建设，已建成生态公益林3.83万hm2。经测算，相对于4 892.6万元的资金投入，其产生的生态效益价值扩大了164倍，累计超过80亿元。3.83万hm2生态公益林在水源涵养、固土保肥、改良土壤、净化大气、美化环境等方面发挥着越来越重要的作用，已成为市民的天然氧吧。
统计显示，10a来，全市森林面积净增0.4万hm2，增幅5.03%，森林面积达到8.42万hm2，森林覆盖率提高3.8个百分点，达到66.0%。活立木总蓄积净增78.62万m3，增幅59.9%。森林结构进一步优化，阔叶林面积比重提高22.7个百分点，蓄积比重提高32.9个百分点。
生态功能日益显著。全市生态公益林静态储存碳10万t，年释放氧气26.92万t，吸取二氧化碳37.02万t，相当于9万t标煤或72.3万L汽油燃烧释放的二氧化碳量，碳汇功能十分巨大。全市森林年涵养水源4.24亿m3。
森林旅游发展迅猛。林区群众借助良好的生态环境，开发森林旅游和农家乐。目前全市建有溪口、黄贤等5个森林公园，年接待游客近100万人次，旅游综合收入近亿元。全市有20多家农家乐和景点年接待游客超100万人次，旅游经济收入可观。
如今，在生态公益林区，野生动物随处可见，大部分水系水土流失现象得到有效控制，自然环境趋于恢复状态。随着森林景观的改善和生物多样性的增加，该市已先后在溪口斑竹、裘村等地建立起3个野生动物自然保护区，从而使该区成为野生动物的“天堂”。
2 基本做法与经验
2.1 资源管理严格有效 公益林区划界定书、小班数据库完整准确，有县镇（乡）分布图。公益林变更调整规范，及时更新小班数据，档案管理制度健全，相关资料齐全，现有档案86卷。制定了公益林管护办法，对护林员（监管员）实行监督与考核，森林管护进一步加强，无盗滥伐林木、非法征占用、毁林开垦等事件发生。建立了生态公益林地籍管理信息系统，护林员GPS巡查系统正在建设。年度建设面积38 316.8hm2，优质林分面积2 389.86hm2，129.98hm2县级公益林列入效益补偿建设。
2.2 财务管理安全有序 制定了森林生态效益补偿基金管理办法。建立了生态公益林补偿基金制度，县级配套资金列入财政预算，当年配套资金329.52万元100%到位。会计核算规范，资金收付账目清楚，手续齐全。损失性补助和护林员工资发放清册编制完整，签收手续完备，损失性补助在市补助资金下达后3个月内通过银行账户发放，且发放率达到100%。公共管护支出实施项目管理且材料齐全。县级公益林补偿性支出通过银行账户发放，开户1 655户，开户率达100%。
2.3 管护队伍的素质稳步提高 公益林管理是奉化市编委批准的林特总站的职责，现有专职人员2名。生态公益林监管责任区、管护责任区明确，165名护林员（监管员）配备齐全且合理。结合资源监测和管护情况检查验收管护工作，并对护林人员实行动态考核和末位淘汰制度，对管护失职，公益林受到破坏的护林员予以处罚或辞退。积极开展业务培训工作。针对新出台的各项政策、管理办法和工作实务，定期对监管员和护林员进行多种形式的业务培训[3]，管护队伍素质稳步提高。
3 今后的发展对策
3.1 建立和完善生态公益林补偿机制 应设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营林、抚育、保护和管理。只有建立完善的生态公益林补偿机制，广大林农的经济利益才能够得到补偿和减少损失，生态公益林建设才能得到山林经营者和所有者的支持和拥护。补偿基金应由政府财政拨出专款、向有关受益部门单位征收，以及社会集资等渠道解决，专款专用于生态公益林建设。具体可通过以下途经：首先是政府补助。即继续由政府给予生态公益林经营者一定的经济补助，并逐年逐步提高补助标准。其次是受益者反哺。就是由森林生态效益的受益者出钱，反哺生态公益林建设。如在水费中带征生态公益林保护费，由下游的受益者给予上游的经营者经济补偿。再就是社会捐助。通过发行生态等途径，募集生态公益林建设资金[4]。
3.2 大力推广生态经济栽培模式 对重点生态公益林地范围内的农垦地、坡耕地、开垦山，以及已栽种经济树种的地块，应按生态优先原则，限制纯经济利益的农业开发；应大力推广生态经济栽培模式，引导林农栽植优良乡土阔叶树种或生态经济型树种，以降低土壤复垦频度，减少水土流失[4]。
3.3 加强森林防火和病虫害防治工作 实行森林防火综合治理，开展生物防火林带建设，建立健全专业管火、扑火队伍；加大消防器材的投入和后勤保障力度，遏制森林火灾多发势头；加强森林病虫害测报工作与监测点的建设，加大对马尾松毛虫的防范和除治力度，积极预防松材线虫病传入[4]。
参考文献
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关键词：紫金县；生态公益林；优化建设；发展对策
中图分类号：F32 文献标识码：A
一、紫金县生态公益林基本情况
紫金县是典型的“八山一水一分田”的山区县，属亚热带季风气候区，气候温和，雨量充沛、日照充足、四季分明、无霜期长，适合多种植物生长，森林资源丰富，是全省、全市的重要水源林区，也是粤东中部的重要生态屏障。全县国土总面积35.4万公顷，其中林业用地面积29.2万公顷，非林地面积7.2万公顷。林业用地中，其中生态公益林面积73648.0公顷，活立木总蓄积量1014.54万立方米；保护区体系：省级自然保护区1个，县级自然保护区8个、森林公园5个，自然保护小区214个，保护区体系占国土面积比重9.6%。
二、紫金县生态公益林存在的问题
紫金县是在十年前靠百万亩荒山造林实现绿化达标，由于受当时简单的挖坑、种树、砍树传统林业思想的影响，与现在要求森林分类经营，发挥森林经济、社会、生态三大效益且生态效益优先的现代林业差距甚大，通过统计综合分析具体表现在：
1.树种结构单一，针叶树多。针叶林占林分面积的72.9%，尤其是马尾松、湿地松等松林占林分面积的57.9%，阔叶树少，仅占林分面积的20.9%，这样的树种结构极不利于生态的良性发展，尤其是马尾松纯林存在病虫害较多，难于防治，防火性能差等缺点。
2.群落、龄组结构不合理，生态功能档次差。生态公益林中，中幼林面积较多，占林分面积的89.7%，近、成、过熟林面积仅占林分面积的10.3%，群落结构简单，树种组成不合理，单层林多、复层林少，这样的龄组结构不利于维持森林生态系统的物种多样性，也会对森林生态平衡产生影响。
3.林木生长量少，净增率低，而且保护区体系不够完善。生态公益林林分生长总量为99012 立方米，年蓄积净增率约4.2%，年蓄积量净增率相对缓慢；在生态公益林中，低产低效林占有比例约为11.6%,急需加以改造。
三、优化紫金县生态公益林结构的措施。
面对紫金县生态公益林存在的问题，为了使紫金县人民走上生产发展，生活富裕、生态良好的文明发展之路，建议采取如下措施进行优化紫金县生态公益林，具体是：
1.调整树种结构，按点、线、面相结合进行营造、改造。通过人工造林更新，调整树种结构，提高林分质量，使单一树种向针阔混交过渡再演替阔叶树系列，可以丰富和充实森林生态系统及景观的完整性和多样性，构建起多树种、多层次、复合式、高效益的生态公益林体系，从而提高生态公益林的功能档次，使森林生态系统步入良性循环。
（1）改造点以省级白溪自然保护区，市级仙女滩、乌禽嶂、鸡公嶂自然保护区九树南母寺、义容温泉、黄塘锦口、九和天宇嶂森林公园为主。采用多种优良的乡土树种大苗种植提高生态功能档次及观赏价值。如乌桕，它的树冠高大呈圆形，叶色随季节而变化，春叶青翠，夏叶深绿，秋叶红艳，五月开花，其花金黄，果洁白色，深秋由绿变紫变红，叶落露出串串"珍珠"。因此，其叶、花、果相映成趣，具有很高的观赏价值，亦可引进观赏价值较高的红苞木等树种，红苞木有很长的花期，从每年11月到次年的3月都开花且花色艳丽，是县城周围水源林种植的理想树种。
（2）改造"线"以经过紫金县境内的60多公里北回归线为主。北回归线有其独特的地理位置，现在从全世界来看北回归线附近的地方都普遍成为荒漠、半荒漠或稀树草原植被，有"北归沙漠带"之称，如果我们把它的附近营造成郁郁葱葱的常绿阔叶林将会是北回归线上一颗耀眼的"翡翠"。
（3）改造面以紫金县地理位置形成的东江流域和韩江流域为主，营造东江、韩江水源林，按统一规划，有计划、有步骤地保质保量完成。从而提高紫金县生态公益林等级。
2.保护好现有森林资源，加速优化进程。
（1）要严格控制生态公益林林地的征用占用，严厉制裁毁林开垦等只顾眼前利益而祸及子孙后代的不法行为。
（2）严禁非法采挖珍贵树种、名贵乡土树种。如白溪自然保护区的野生竹柏群、龙窝镇洋头村的半风荷等有较高保护价值树种。
（3）山火是森林的大敌，杜绝在生态公益林林区的生活、生产及其它用火，尤其在生态公益林中的4.21万公顷针叶树很容易引发山火。同时做好森林病虫害防治工作。
（4）保护生态林区内的一切野生动物，严禁一切猎捕行为，保护生物的多样性。生态系统中高等动物脆弱性相对较高，而热带森林的锐减和生境的破碎化导致了部分珍稀物种灭绝速率。
（5）划定珍贵野生植物群落景观的自然保护小区，紫金县有丰富的珍贵野生植物资源，如经华南师范大学生物系陈享和教授等调查的紫金县龙窝镇洋头村的半风荷、吊皮椎、紫城镇的格木、瓦溪镇九树村的白桂木、九和镇的粘木等，均可划定为自然保护小区，完善紫金县保护区体系。
（6）对经紫金县绿化委员会调查认定的紫金县的78株300年以上的乡土古树，因为它是人类的文化魂宝和绿色文物，因此，应全部进行编号造册，以标示特殊保护。
3.建立健全的保障制度，落实优化措施。
（1）落实生态林保护责任制。根据上级相关生态公益林建设保护政策规定，健全各项规章制度，层层落实生态公益林保护、管护职责，明确责任、权利和义务，建立一套高效、全面的、适合本地林业发展的新机制和新体制。
（2）加强护林队伍建设，强化保护意识，每万亩至少配备专职护林员2人以上。强化各级干部、广大林业工作者、森林管护人员的保护意识和政策、法制观念；利用电视、广播、报纸、黑板报等宣传媒体大张旗鼓地宣传，开展生动活泼、形式多样的宣传活动，展示良好生态成果，激发民众自觉参与保护森林生态环境的意识。
（3）加大补偿资金数额，按效益产出比至少每亩补偿应增加到三十元以上。
（4）建立生态林意外保险制度，保证生态林受病虫害及火灾等灾后补救措施并落实到位。
结语
生态公益林是以发挥生态效益、改善人类生存环境、维护生态平衡、保存物种资源、开展森林旅游和国土保安等需要为主要经营目标的森林和灌木林。当前，随着社会经济建设的快速发展，生态环境日益恶化使人们对生态环境越来越重视，优化生态公益林群种结构，建立完整的生态公益林体系，充分发挥生态公益林的生态、经济、社会等三大效益具有重要的意义。
参考文献
【关键词】：市场经济；生态公益林；建设问题；措施
1、生态公益林的概述
在我国森林主要分为经济林和生态公益林两种。顾名思义，经济林是为了创造商业价值，生态公益林是为了保护环境维护生物多样性，保持生态环境平衡，促进人类的经济生活与生态环境可持续发展的森林。
生态公益林在作用上可以分为防护林和特殊用途林。防护林具有防风固沙、保持水土流失、涵养水源等作用。特殊用途林则是自然景观、国家森林公园、科研林、边防林、名胜古迹等林木。
生态林相对于经济林而言，生态价值和社会价值高，经济价值低。因此，如何在维护林农经济利益的同时，给予他们更多建设生态公益林所耗的直接补偿，是推动生态公益林持续性发展的重要课题。
2、 建设生态公益林的必要性
2.1经济发展的需求
随着经济的发展和社会的进步，人们的物质生活水平不断提高，精神追求也在不断提升，旅游业因此兴起，并得到了广大群众的热爱。据有关数据显示，生态旅游将成为旅游业未来发展的主要趋势。生态旅游作为一种保护自然、文明、高雅的旅游形式，是人们探索自然、发现自然的一种体验，也是保护自然环境的一种表现。因此，建设生态公益林，可以利用公益林多样性的自然景观发挥生态旅游的作用，满足人们的旅游需求，推动旅游行业的发展，符合我国经济发展的需求。
2.2社会发展的需求
经济的快速发展使人们的生活发生了翻天覆地的变化，但人类对自然的过分索取，导致自然资源损耗，环境恶化，为我们的子孙后代埋下了很大的隐患。当前的气候变暖，生物多样性遭到破坏，沙漠化等现象都是很明显的例子。因此，建设生态公益林，维护生态环境逐渐被人们所接受和倡导，并成为了时展的主题，可见建设生态公益林是社会发展的需求，具有一定的社会基础[1]。但是，我国目前还处于社会主义初级阶段，经济水平有限，无法拿出大量资金进行生态公益林的建设。
3、 市场经济条件下生态公益林建设存在的问题
3.1财政支出不足
生态公益林建设是以获取生态效益和社会效益为出发点的，没有突出森林建设的经济性，所以在市场经济条件下如何进行生态公益林的经济补偿成为了不可忽视的重要问题。生态公益林多建设在环境恶劣，经济水平较差的山区，当地的政府财政能力有限，财政支出不足导致很难在人力、物力、财力上进行大规模的投入，而生态公益林在建设中又要消耗大量的成本和资源[2]。这种需求与支持相违背的现象，导致生态公益林建设工作受到了很大的阻碍。
3.2缺乏完善的法律法规
我国在建国之初尤其是改革开放之后对法律法规进行了完善，建立了社会主义经济法治体系。但随着经济的快速发展，尤其是绿色生态经济的产生，我国关于这部分的法律法规还在探索和完善中。当前关于生态公益林建设方面的法律法规十分薄弱，没有细化成具体的法律条文，相比之下法律约束力和执行力也很低。为了弥补法律上的不足，我国建立起了生态公益林建设的补偿机制，但由于缺乏经验和具体实践，其在补偿标准、落实、具体实施过程中还存在很多有待完善的地方。法律法规的薄弱，补偿机制的漏洞，导致我国生态公益林建设工作举步维艰，经营管理十分困难。
4、 加强市场经济条件下生态公益林建设的措施
4.1加大国家宏观调控的力度
改革开放以来我国的市场经济取得了十分显著的l展，但市场运作具有一定的弊端，必须要由国家对此进行宏观调控。因此，市场经济条件下的生态林建设也应该加大国家宏观调控的力度，发挥国家宏观调控的职能。
生态公益林区别于经济林，其是以获得生态效益和社会效益为目的的，所以加强国家宏观调控，对生态公益林建设实施优惠政策补贴，加大建设资金的投入力度，是确保整个生态公益林建设的重要保障。目前，根据对我国生态公益林建设的投资现状进行分析可以看出，中央林业部门是主要的投资主体，这种单一的投资方式，导致投资无法满足建设需求，需求与投资失衡，资金不足问题十分明显。在公益林的实际建设过程中，多数工程项目资金存在落实不到位，长防工程财政补助甚微，甚至没有投入等现象，这些都导致生态公益林建设问题受到了极大的阻碍。因此，市场经济条件下的生态公益林建设必须要发挥政府宏观调控的作用，根据不同地区生态公益林建设的不同特点，改革财政支出，改革财税，投资机制等，联合银行、金融信贷等多种投资形式，拓宽投资渠道，建立起有利于生态公益林建设的税收体制，发挥生态公益林的生态价值，促进社会的和谐发展。
4.2完善生态公益林建设的法律法规
生态公益林建设是一项利国利民的重大工程，其对我国当前经济建设和未来的会发展都有着重大的作用，可以说是功利千秋的大事，所以生态公益林建设必须要具备持续性的特点，逞一时热情是无法持续的。因此，国家要积极完善有关生态公益林建设的法律法规，通过明确的法律条文对生态公益林的所有制、投入机制等进行明确的规定，将其纳入到我国法律系统中去，切实保障生态公益林的生态价值和社会价值。同时，在完善生态公益林建设法规时，要明确生态公益林的地位、作用，突出其对我国当前社会发展和子孙后代的有利价值。
生态公益林建设不是表面工程，其不仅具有改善环境，净化空气，维护人们身体建设，提高生活质量的作用，还具有带动旅游业、推动绿色经济发展的经济作用，是一项改善民生，提高我国经济建设的重大事业。因此，国家应该提高对生态公益林建设的重视，将生态公益林建设作为一项基本国策，不断完善生态公益林建设的法律法规，对涉及到的投入体制、管理体制、资产性质以及使用体制等都要进行明确的规定，以此来确保生态公益林的投入资金得到科学的落实，保证生态公益林建设的顺利实施。
4.3制定健全的生态公益林经营管理体制和管理措施
第一，健全生态公益林的经营管理体制。生态公益林建设的投资主体是国家，国有资产的经营者就成为了生态公益林建设的部门，所以国有资产的监管者要按照国家法律要求和资本构成方式，对责任、权力和利益三方之间的关系进行明确，并成立专门的经营管理部门对生态公益林实施共同经营管理的模式。以往我国在生态公益林建设上主要采取的是财政预算拨款事业单位投入的机制，这种单一投资渠道已经无法满足公益林建设的需求了，所以在此基础上还要引进企业化的产出核算管理体制，将生态林建设的资产进行评估并将其纳入到国家资本金管理范畴之中，进行资产化经营。在经营管理的过程要对投入和评估进行严格、全面、科学的考核，保证生态公益林的建设成果。
第二，健全生态公益林的经营管理措施。生态公益林建设的社会效益决定其是一项社会性的工程，所以其在经营管理中要坚持由地方政府进行统一规划，并分配到具体的部门进行分级负责，然后利用法律的强制性规定确保生态公益林建设工作的顺利完成。具体的经营管理措施包括以下几个方向：首先，明确生态公益林的经营范畴，汇总经营的状况，落实经营管理权；其次，加强公益林的保护措施，严格控制乱砍滥伐，可以采取封山造林、人工育林、改造补植等方法，保证物种的多样性，造成出多层次、多树种、立体复式的生态公益林建设结构，最大程度的发挥生态公益林的生态效应和社会效益。最后，建立完善的生态公益林建设监督监管体系，对生态公益林建设中的情况（建设面积、物种多样性情况、病虫害情况、人为破坏情况、其他自然情况）等进行实时的、动态的监控，并根据所获得的监控信息采取及时而有效的解决措施，确保生态公益林建设的顺利完成，促进生态公益林建设与我国市场经济发展相吻合。
4.4建立生态公益林效益补偿机制
第一，明确建立生态公益林效益补偿机制的必要性。生态公益林建设突出的是森林的生态价值即：保持水土，涵养水源，净化空气，美化环境等，这对满足人们的生活和健康需求，促进精神文明建设具有重要作用。首先，对经营者的利益要求进行补偿。在被划分为公益林之后，就不可以进行商业砍伐，也缺失了森林的经济效益。林农作为生态公益林的主要经营者，一旦森林被划分为公益林就不再具有经济利益了，那么给予经营者合理的补偿，建立起合理的补偿制度尤为重要。其次，投入和产出之间的不平衡决定必须要进行公益林效益补偿。生态公益林一般分布在经济欠发达的地区，而获得生态效益的确是整个国家，尤其是一些经济较为发达的地区获得的生态效益更加突出。这也就出现了经济欠发达地区投入资源建设生态公益林，发挥其生态效益，而相对发达地区却无偿受益的现象。因此，投入和产出之间的不平衡性要求必须要进行公益林效益补偿，调整投入与产出的地域差异所引起的生产和消费的关系错位，进一步推动生态公益林的建设。再次，政府资金投入不足决定必须要建立补偿机制。目前我国完全依赖政府财政投入的生态林建设问题主要体现在以下几个方面：一是生态林建设的造林费用；二是生态林的保护费用；三是生态林经营与管理的费用。这三方面补偿的缺失，导致生态公益林建设受到了很大的阻碍，甚至会影响到公益林区划的稳定性，增加管护的难度。最后，环保意识的提高需要建立公益林补偿制度。随着人们环保意识的不断提高，国家和政府也意识到了环保的重要性，关于公益林建设的是探索和实践正在不断的增多。生态公益林是改善环境的主力军，在生态环保意识的推动下，建立公益林补偿机制也是时代的选择。
第二，确立补偿的标准。首先，分析补偿的影响因素。主要有以下几点：一是国家经济发展水平。对生态公益林进行补偿最重要的就是资金问题，所以分析国家的经济发展水平，确保所建立的补充标准要与国家现阶段的经济发展水平相适应；二是生态质量。生态公益林补偿不仅要考虑保护级别和面积，还要考虑公益林质量（物种多样性、面积适宜度、美学、自然性）等；三是生态位置。不同位置的生态林受环境影响其生长和发育也存在着差异性；四是权属问题。清楚生态公益林规林农个人还是集体所有；五是经营管理者的实际损失。生态林不具备经济效益，降低了经营管理者的经济收入，在制定补偿标准时需要将其考虑进去。其次，确定补偿主体。根据生态公益林发挥的效能和享受的对象不同，要分层次划分补偿主体。一方面明确收益的对象，只具有生态功能的这部分补偿由收益地区、部门、集体或者个人进行承担。另一方面不具备明确的收益对象，全民都可以享用的这部分补偿由政府承担，具体的可以由中央、省级、市级、区县级进行协同补偿。最后，确定补偿类型。生态公益林的补偿主要是补偿给公益林的经营者和管理者，所以要根据国家经济的发展情况，逐渐实现投入补偿、经营管理补偿和经济损失补偿。在具体的补偿中要考虑的主要补偿要素有：林地的投入、基础建设投入、风险投入、经营管理投入、失去经济效益造成的经济损失等。
第三，明确补偿资金的使用。首先，国家资金周转困难期的资金使用。生态公益林的地理环境导致见效时间较长，所以要对林区重要位置、生态脆弱区重点补助。加强林区自然环境、动植物资源、森林防火、病虫害等问题的防治和管理。补助资金多倾向位置重要的自然保护林区；其次，国家资金明显增加期的资金使用。一是加强管护的力度，并补偿生态林经营管理者的经济损失。二是将多于的资金用于扩大生态公益林面积上，这样更有利于公益林的可持续性经营；最后，国家资金充裕期的资金使用。当国家资金充裕时可以对不同的生态公益林的资产价值进行评估，尽可能购买全部的生态公益林，将公益林统一归属于国家管理，方便对公益林进行抚育和改造。归属于国家统一管理的生态公益林不再需要任何补偿方式，国家只需要在公益林的管护和改造上增加资金投入，这对市场经济条件下的公益林事业发展具有重要的作用。
结束语：
综上所述，随着经济的发展和社会的进步，环境问题将会越来越突出，经济发展与环境保护之间的矛盾也会越来越尖锐。从当前经济与环境之间的关系就可以看出，公众已经明显的意识到了经济发展不能再以环境为代价，要大力保护环境，节约自然资源，生态公益林建设的优势和价值也因此而突出。因此，在我国市场经济条件下，要明确生态公益林建设的紧迫性，科学分析生态公益林建设中的问题，并采取有效的解决措施，以此来推动生态公益林建设的顺利实施。
【参考文献】：
关键词：省级生态公益林；现状；成效；广东平远；石正镇
中图分类号：F316
文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）07-0217-03
1 引言
良好的生态环境，是实现自然生态系统和社会经济系统协调发展的重要纽带。平远县作为山区县提出了“生态经济县”的发展战略和把平远打造成“生态梅州、创业福地”的发展思路。因此，加快石正镇生态公益林体系建设，对于建设美丽石正，进一步促进我镇经济社会持续、健康发展，意义十分重大。
2 石正镇概况
石正镇是广东省270个中心镇之一，下辖17个村委会1个社区居委会，国土总面积98 km2，总人口32000多人。全镇林业用地面积10.8万亩，森林覆盖率为71.2%。距县城12 km，东和北与大柘镇相邻，西与江西寻邬县接壤，南与兴宁市、梅县交界，济广高速公路、省道S225线环镇通过，交通十分便利。境内有丰富的煤碳、石灰石、瓷土、铜、水晶石、水力等自然资源和中东温泉、富石水库、南台山部级森林公园等旅游资源。充分发挥中心镇优势，把石正打造成为工业承载区、南台山部级森林公园旅游服务区、县城后花园、宜居宜业城镇。
3 省级生态公益林的组织管理与成效
石正镇自1999年开始实施省级生态公益林体系建设，按照广东省生态公益林区划规定，有山林的16个村委会的生B公益林都安排在圩镇村庄周围、高速公路省道沿线、主要河流两旁、水库周围等区域。全镇省级生态公益林68929.5亩，集体生态公益林16376.11亩（其中1个国营企业富石水库管养所，面积5923.5亩；1个镇林场，面积3208亩；2个村委会集体山，面积2610亩；55个村民小组，面积4634.61亩）。个人自留山生态公益林面积52553.39亩。生态公益林的管护是生态公益林体系建设的基础工作，至目前取得了一定的成效，主要表现在森林资源稳步增长，林分结构逐步优化。据2015年8月平远县林业生态红线划定结果显示在生态公益林体系中，一二类林面积比例达81.6%。
3.1 组织管理
为切实加强对省级生态公益林的保护，保障省级生态公益林效益补偿资金的正常使用和足额发放，保护林木权属所有者的合法权益，根据《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》及其实施意见，与林木权属所有者签好生态公益林界定合同，同时进行公示和登记建档。落实好补偿资金，确保补偿金足额准确到户。
3.1.1 护林员的配置
按每300 hm2左右配备一名护林员，全镇护林员共27名。全镇以村为单位根据林地状况就近村场聘用护林员，划定管护面积，分片包干负责，协调管护，做好防盗砍滥伐、防非法使用林地、防火及病虫害测报。与护林员签订管护合同，实行年度实绩考核，每年聘1次。1年合同期满后，经石正镇农业服务中心考核，合格的下一年继续聘用，不合格者一律解聘。平时对护林员加强培训、教育、检查、监督，以确保管护职责的落实。
3.1.2 护林防火考核
为加快生态公益林体系建设步伐，改善生态环境，保护好石正镇的林业成果，结合石正镇实际，制定了《石正镇村委会、村干部护林防火工作考核办法》、《石正镇护林员护林防火工作考核办法》，明确了“一奖一罚一悬赏”的奖惩考核制度。每个村都成立护林联防组织，制定村规民约，划定镇挂村干部、村“两委”干部包干管护范围和面积，落实好镇村干部护林防火宣传责任，督促检查镇村干部包干管护范围管理情况以及护林员到岗到位巡查情况。同时广泛发动林农和社会热心人士参与，实行群防群治，形成合力。通过镇村两级干部、管护员之间、林农之间共同作用，形成一个领导重视、机构健全、责任落实到位，上下齐抓共管的护林网络体系，确保管护工作的落实。
3.1.3 资金管理
根据《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》及平远县财政局、林业局、平远县农村信用合作联社联合发文《关于做好省级生态公益林效益补偿资金发放工作的通知》的规定，省级生态公益林效益补偿资金分为损失性补偿和管护经费两部分，管护经费包括管护人员经费、管理经费和省统筹经费。林木权属所有者损失性补偿资金占生态公益林效益补偿资金总额的75%；管护经费占生态公益林效益补偿资金总额的25%。
3.1.4 档案管理
专门安排一间档案室，配置电脑、打印机、复印机，设置一名兼职人员对逐年的省级生态公益林界定书、地形图、资金发放表、护林员合同等资料安排进行整理归档保存，方便林木权属所有者查阅。
3.2 主要成效
3.2.1 界定明确
石正镇对划入省级生态公益林的林地召集林农进行现场勘查界定，并在林地勘查登记卡和地形图上签名确认，同时进行张榜公示，公示时间为30 d，接受社会监督。对公示后无异议的省级生态公益林林地，根据《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》及其实施意见，与林木权属所有者签订生态公益林界定合同，明确各方的责、权、利。同时在明显的地方，如交通路口、山口等树立永久性生态公益林标志。
3.2.2 资金管理规范
每年的省级生态公益林补偿资金发放放时间、发放方法、补偿标准都在各村村务公开栏中张贴公告。村委会、村民小组集体山的省级生态公益林损失性补偿资金，先行拨入所在镇财政所账户，采取均股、均利的经营方式，将损失性补偿的70%以上发放到集体经济组织内部成员。损失性补偿的30%以内实行报账制，由村民小组提出使用方案，经村民小组80%以上的村民代表签名同意后，凭有效凭证明到镇财政所报账拨付；个体生态公益林损失性补偿资金的发放，不论金额大小，均采用固定账户发放；联户的损失性补偿资金的发放，由补偿户之间签订补偿金分发协议，信用社根据协议存入补偿户账户内；单位的生态公益林损失性补偿资金，通过信用社划入单位账户；县级管理经费、管护人员经费统一由县生态公益林管理站凭生态公益林管护员管护工资发放表及生态公益林管护工具的购置发票向县财政局农业股报账；镇级管理经费由镇政府向县财政局农业股报账；村级管理经费由财政局农业股直接划入镇财政所账户，村委会向所在镇财政所报账。
3.2.3 社会效益
由于省级生态公益林的实施，一方面加强管护，实行封山育林以自然演变的方法对生态公益林加以改造，提升其生态动能等级。另一方面是通过人工对无林地或火烧迹地全面更新造林、对低产林实施补植套种，也即是施行林分改造技术。据统计2011年以来，全镇为加快生态公益林体系建设步伐，积极应用和推广生态公益林改造技术，累计投入资金24.9万元，对重要区域的712 hm 2生态公益林施行了林分改造技术。提高了林分质量，增加了森林资源，美化了环境，取得了较好的生态、社会、经济效益。通过实施生态公益林建设，使位于石正镇境内南台山森林公园2009年升格为部级森林公园。
4 存在主要问题
4.1 自身存在的问题
石正镇省级生态公益林本身问题比较突出：主要表现在林分质量差，树种单一，结构不合理，生态功能等级不高。据统计全镇现有省级生态公益林中，纯松林面积68128亩，占62.6%；纯杉林9359亩，占8.6%。据2007年平远创建林业生态县自查结果显示，生态林中一类林（功能等级1级）所占比例不足30%，二、三、四类林所占比例超过了70%。
4.2 生态公益林体系建设中遇到的主要问题
4.2.1 生态公益林效益补偿标准问题
第一是补偿标准偏低，远不能弥补农民的经济损失。建设以水源涵养林、水土保持林为主的生态公益林，实行封山（护）育林产生的是生态效益和社会效益，对生态公益林建设当地和森林所有者来说，既是生态的受益者，同时也是经济利益受损者。林地是山区林农赖以生存和发展最重要的生产资料之一，划入生态公益林建设的范围后，其经营权和收益权受到极大限制，从而导致林农和当地经济利益损失。2016年省级以上生态公益林基础性补偿资金20元/亩，其中损失性补偿资金占75%为15元/亩，发给补偿对象；另有激励性补助资金为重点保护8.8元/亩、一般性5.4元/亩。过低的补偿标准，经营生态公益林不划算，大多林农并非自觉自愿将林地界定为生态公益林。使生态改善与农民增收的矛盾日益突出，久之势必出现“建得起、保不住、管不好”的状况。第二是补偿标准单一，对不同地域、区位、地类，不同林分质量，不同性质（人工或天然、集体或个人）的生态公益林实行统一补偿标准，在一定程度上削弱了政策的严肃性和公平性，造成了经营者之间事实上的分配不公。第三是补偿措施无法很好落实，按规定补偿金发放前要组织检查，原山主对生态公益林管护不力或监守自盗的按合同或协议，不予补偿。这一措施因为补偿标准偏低和补偿标准单一两方面的原因而在现实中根本未曾施行，可以说在很大程度上违背了效益补偿办法的初衷。
4.2.2 地方经济与生态公益林体系建设的矛盾问题
地方经济、社区经济与生态公益林建设的矛盾以及受补偿标准带来的影响，给生态公益林的管护工作带了巨大的难度，从而直接影响了管护效果，导致盗砍滥伐、森林火灾等破坏生态公益林的现象时有发生，严重影响了生态公益林体系建设的效果。
4.3.3 生态公益林资金缺口大，财政资金投入严重不足
生态公益林是一项长期、巨大的系统工程。县内迹地更新、植被改造、林种树种结构调整、护林防火等项目所需投入资金巨大，仅依靠当地政府和林业部门根本无法满足资金需求，因此影响了建设质量和进度。当前林业所要承担的任务同投入比例差距很大，2007年县财政安排给林业的人头经费仅209.7万元，缺口资金500万元，再加上精简下放人员负担，林业部门依靠林业基金艰难维持，不堪重负。因此，林业部门难以筹集大量资金用于生态公益林的建设。
5 对策
5.1 加组织领导，落实建设责任
党的“十”报告，明确提出要建设生态文明，赋予了林业新的使命和任务，这是林业发展面临的大好机遇。石正镇党委、政府主要领导应充分认识和抓住这一大好机遇，加快我镇生态公益林体系建设，树立科学发展观，切实加强对该项工作的组织领导，将生态公益林建设管理工作列入重要议事日程，逐级落实责任，把它作为改善本地生态环境和促进本地经济社会发展的大事落到实处，使石正镇林业生态建设提高到一个新的水平。
5.2 生态公益林建设必须走群众路线
公众参与是生态公益林建设取得预期成效的关键因素，是世界上所有生态公益林建设成功国家的一条共同经验。石正镇生态公益林建设一定要充分信任群众，紧紧依靠群众，尊重群众的意愿，积极发挥群众的积极性，只有这样才能以最小的成本取得最佳的效果。
5.2.1 培植公众的环境意识
利用电视、录像、广播、报刊、墙报、宣传栏等各种宣传舆论工具，大力普及环境科普知识，使公众对自然界及其发展规律有较为全面的认识，对人类与生态环境之间的依存关系有深刻的理解，在行为取向上能够自觉地参与生态公益林管理与监督。
5.2.2 切实保护群众的合法权益
在制订生态公益林建设法律法规和相关政策措施时，要充分听取实施区域内农民群众的意见，充分尊重农民意愿，充分考虑农民的实际情况，要把国家改善生态环境的长远和全局目标，同人民群众的切身利益紧密结合起来，确定公众在生态公益林建设中的主体地位，保护群众的合法权益不受侵犯。
5.2.3 生态公益林建设过程要公开、透明
在生态效益补偿资金的使用上要公开，要接受群众监督，政府要恪守合同条款，及时、足额兑现生态效益补偿资金，取信于民。
5.3 完善护林网络体系建设，狠抓管护工作的落实
生态公益林的管护是生态公益林体系建设的基础工作。要着重发挥好生态公益林专职护林员的作用，将管护工作重心下移，对管护员要落实责任，严明奖惩，平时注意抓好培训教育和督查考核工作。通过镇村两级干部、管护员之间、林农之间共同作用，形成一个领导重视、机构健全、责任落实到位，上下齐抓共管的护林网络体系，确保管护工作的落实。
5.4 实施好省级生态公益林林分改造项目
生态公益林林分改造已列入2007～2020年广东省林业重点工程建设规划。全省计划投入资金1162300万元，完成生态公益林林分改造面积1496773 hm2，其中平远县计划投资14480万元，实施生态公益林林分改造建设任务18607 hm2。经过实践证明，至2015年7月止，石正镇已完成生态公益林林分改造面积14650亩，采用林业专业工程队施工，抓好工程质量监督，抓好资金的管理，选用优良乡土阔叶树种对单一针叶林进行生态公益林林分改造，能提高林分质量、生态功能等级和增加优质森林资源。
5.5 理顺林农利益与管护目标的矛盾
5.5.1 争取省级生态公益林补偿资金的提高
生态公益林建设产生的是生态和社会效益，对生态公益林所有者（林农）来说，其林地经营活动和林木采伐收益受到极大限制，经济利益受到损失。补偿与损失本应该对等或者基本接近，补偿标准低就意味着对林农利益的剥夺，让欠发达山区的农民为经济发达地区的环境质量买单，这是极不合情理的，也与“统筹城乡发展，建设社会主义新农村，构建和谐社会”等相背离。要求提高生态林补偿标准，就目前的经济水平，每年至少30～50元/亩左右，可按照林分质量和区位重要性制定不同的补偿标准。从而引导对生态林建设投入，让生态公益林的经营也有经济回报，使广大林农自觉、主动地参与生态公益林的建设，确保生态公益林建设的全面持续实施。
5.5.2 争取放宽人工林的采伐限制
对一些生态区位不是十分敏感的公益林，特别是人工林和毛竹林，可以考虑在不会对生态带来影响的前提下，开展抚育更新性质的采伐。
总之，林业兴则生态兴，生态兴t文明兴。林业是生态建设的主体，林业生态建设是建设生态文明的基础。而生态公益林体系建设是林业生态建设的主要组成部分。生态公益林体系建设是一项长期、艰巨、复杂的社会系统工程，加强生态公益林体系建设，培育和保护森林资源，改善和优化生态环境，促进生态建设的发展，是实现经济社会可持续发展的客观要求。
参考文献：
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林地是土地资源的重要部分，是基础性的自然资源和战略性的经济资源，保护林地是经济社会可持续发展的物质基础，也是建设生态文明的一项最根本的要求。公益林地是指为保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学试验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的有林地、疏林地、灌木林地和其它林地，包括防护林和特种用途林。在世界性森林资源匮乏日趋严重的今天，公益林地的合理建设和管理是生态建设的重要举措，是遏制我国生态恶化的有效途径之一。 一、公益林地建设中存在的问题 当前，我国的生态公益林地在建设和管理方面存在着一些问题和矛盾，主要有： 1．管理机制未落实。在林业生产中虽然进行了森林分类区划界定工作，但由于管理机构不健全管理体制不顺等原因，管护主体缺乏动力和积极性，管护责任不能有效落实，缺乏有效的监督制约机制。 2．利用机制不完善。生态公益林不同于商品林，虽然拥有丰富的林木、林地和景观资源，但为了更好保护生态公益林，一般是禁止或限制生态公益林采伐利用，无法产生直观的效益回报，导致人们对生态公益林的生态效益和社会效益认识不足，这导致了一些生态区位重要、需要新划入的公益林界定工作难以开展，生态公益林的保护与利用矛盾日益突出。 3．补偿机制不健全。目前，我国生态公益林管理经费未全部纳入政府财政预算，公益林地的补偿标准偏低，对林农的吸引力较低，生态公益林的经营者或所有者的投入和损失得不到补偿，这在很大程度上影响了林权责任单位对生态公益林的管护积极性。 二、公益林地的管理对策 公益林地的建设和保护，对于维护生态安全、促进经济社会可持续发展具有重要意义。 1．加强贯彻与宣传的力度。首先需要加强对公益林地管理、执法和护林人员，开展了大规模的学习培训，护林人员可以开展上岗前培训，提高其依法行政管理水平，特别是有针对性地对生态公益林责任制落实、制度建设、档案管理、资金使用等知识进行学习。同时要开展公益林地的公众宣传，一方面大范围的公众宣传可以通过新闻媒体和科普广场活动，对什么是生态公益林、为什么要建设生态公益林、如何保护生态公益林、生态公益林与和谐社会的关系等，进行广泛的宣传报导，还可以制作各类公示宣传牌，设置在公益林地的公路沿线和重要路口，提高全社会对生态公益林地建设和保护的关注度；另一方面有针对性地对林区群众进行宣传，宣传内容可为他们最关注的公益林建设和管理热点问题，及时为他们释疑解惑，做好群众长期维护和支持公益林建设的思想工作等内容进行宣传，而且领导干部是宣传的重点对象，不断强化各级的生态公益林管护意识。 2．强化林地的监督管理。首先，是明确建设管理主体，确立以政府为主体、全社会参与的管理体制，对集体所有的重点地段生态公益林地，有条件的建议由政府予以赎回归国有。其次，是明确管护责任，结合各地实际，因地制宜采取联户经营、专业承包、委托管理等形式，进一步落实管护主体。建立统一的领导机构，实行县、乡、村三级管理体系，建立健全各级目标责任制。林业主管部门课按照公益林地的划界定的面积和范围，与生态公益林地的所有者或经营者签订生态公益林管护合同，并适时进行监督检查。对管护人员实行公益林管护责任制，制定了护林员奖惩、责任追究等制度，进一步规范管护人员在管护工作中的行为。再次，加大公益林地的保护力度，严格执行林木限额采伐制度，严厉打击乱砍滥伐等非法行为；依法加强对占用林地项目的审核，强化林地管理，规范林地和林木权属管理；森林火灾是公益林保护的最大隐患，森林防火工作始终是林业工作的重点，一直是作为公益林地改革、发展、稳定的一项主要工作来抓，通过防控结合，抓好森林综合防火，使森林火灾得到有效控制，将受害林木面积和蓄积控制在较低水平，同时也是保护珍贵的生态公益林资源。 3．健全公益林地的保障机制。一是制订扶持政策，制订鼓励投资者建设生态公益林地的政策，在土地使用权、建设资金贷款、税收征收和转让继承等方面给予优惠，允许适度进行林相改造，积极发展业主投资、农民投地投劳、收益分成等多种经营形式。二是建立生态补偿机制，可按照“政府投入为主，受益者合理承担的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金”，加大各级财政资金投入力度，提高补偿标准，扩大补偿覆盖面，逐步将补偿资金列入各级政府财政预算，建立生态效益补偿长效机制。三是建立共享机制，对公益林地的管理费用，可以通过财政预算出一点、社会公众捐一点、直接受益者拿一点，来实现“共同补偿、共同受益”。 4．探索公益林地科学的开发机制。生态公益林对林农来说，与商品林的主要区别就是不能通过砍伐直接获得收益，为了增强公益林的自我补偿能力，使管护者增收创收，以提高其管护的积极性，就必须合理开发和科学利用生态公益林资源。为此，应根据生态区位状况，实行生态公益林分类管理，积极开展非木质利用。除自然保护区核心区、缓冲区和生态脆弱区外，允许管护主体科学合理利用林地资源和景观资源，发展种养业和森林旅游，所得资金用于生态公益林的建设保护，从而提高生态公益林自我补偿、自我发展能力。如福建今年推出了“森林人家”项目，就是以森林生态公益林地为背景，发展生态经济的重要形式。“森林人家”以森林公园为依托，融合乡土文化及绿色农林产品等资源，以林区环境为特色，为城市游客提供健身、休闲、度假、观光参与为主要内容的环境友好型旅游产品，是第一、第三产业有机结合的新型旅游形式。 5．加大科学监测力度。生态公益林数字化管理模式是一项科学、有效的公益林地管理方法。以实现林业、森林、林木资源的数字化，可视化管理为目标，为林权发证工作，公益林管理，林地征占用、林木采伐管理、森林防火提供快捷可行的操作平台，提高办事效率和决策水平，把科技创新融入生态公益林管理工作全过程。数字林业是应用遥感技术、地理信息系统、全球卫星定位系统、计算机网络技术等现代信息技术为林业行业构造一个统一、整体、开放式的信息集成系统，提高林业管理的现代化水平。以前林业部门的工作人员想了解哪一块生态公益林地的具体情况需要到现场去看，很不方便，使用了生态公益林地理信息系统后，通过地籍系统可以了解公益林的小班化、林种、地理位置、土壤等情况。生态公益林数字化管理系统，通过高分辨率的卫星影像识别技术及地理信息系统技术同森林资源的二类清查相结合，可大大减轻林业勘测野外工作量，提高调查精度，使森林资源的建设、调查、监测和管理直观快捷。同时可以协助完成病虫害测报、制订火灾扑救方案，指挥森林火灾的扑救等。#p#分页标题#e# 总之，林业是生态的主体，林地是发展林业的基本要素，抓好生态公益林建设，充分发挥森林的多种功能，对于实现具有比较发达的生态经济、优美的生态环境、繁荣的生态文化、人与自然和谐相处的社会具有十分重要的意义。
【关键字】：林业；生态环境建设；可持续发展；生态公益林。
中图分类号：B82文献标识码： A
【引言】生态公益林是指以保护和改善人类生态环境、生态平衡、物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等为主要经营目标的森林和灌木林，主要包括防护林和特种用途林两个林种。当前全球森林资源不断减少，生态环境日益恶化，使人们对公益林越来越重视。因此，建立完整的生态公益林体系是21世纪森林发展的主要方向。
一、林业生态环境建设存在的问题
1.分布不均匀，总量不足，林地资源逐渐减少
虽然我国幅员辽阔，有着960万平方公里的陆地面积，但是森林资源总量却并不是十分充足，并且存在着分布不均匀的情况，森林资源主要分布在西南、华南和东北地区，广大的西北和华北地区却缺乏足够的森林资源。同时，在种植树种方面，也存在问题，基本上以用材林为主，经济林和防护林所占比重相对较小。
2.林业生态环境建设的意识相对淡薄
现目前，在林业的生态建设中，依然存在着一边治理、一边破坏的现象，人们缺乏较强的生态保护意识，对森林进行过度的采伐，使得森林资源越来越少，导致生态环境恶化加剧。另外，林业监管部门对生态建设的紧迫性和重要性缺乏全面的认识，管理方面也存在诸多问题，都影响了林业生态环境的建设。同时，人们存在着错误的建设观念，将建设林业生态环境简单的理解为植树造林，缺乏充足的思想准备。
3.任务繁重，资金不足
林业生态环境建设是一项长期的、复杂的工程，需要大量的资金投入。并且，林业生态建设的任务繁重，人员不足，这也是非常重要的问题。
二、林业既是一项重要的基础产业，又是一项重要的公益事业。因此为了加快林业生态环境建设，倡导大力发展生态公益林将成为有效的措施和未来林业生态建设的走向。以下我们对国内生态公益林现状进行了研究分析。
1、近年来，我国将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会生产发展、生活富裕生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的建设目标。为此，在退耕还林的工程造林、生态公益林建设工程、 野生资源保护和自然保护区建设工程、绿化美化工程、种苗建设工程等方面，加快了全国的生态林业建设步伐。
2、公益林以发挥生态功能为主要目的，与传统以木材为主的林业，在树种选择和配置上有很大的不同，但是此方面的研究较少，主要原因是相关立项较少。
3、公益林建设工程项目庞大，实施中涉及项目管理、多行业协调、国土资源分配等问题，对国家和各级政府投人的资金，如何合理使用真正做到专款专用和准确核算，是人们关注的焦点。
4、生态公益林补偿
生态公益林补偿在我国启动时间不长，却是研究的最热点领域之一。公益林效益一般由全社会或区域社会受益，国际上绝大多数国家都是由国家或地方政府投资。在我国，集体和个人投资培育的林木，在划归公益林后，所有权归集体或个人，采伐受到严格限制，所有者对财产的处置权不完整，经济收益受到影响。如何妥善解决公益林建设 中的补偿问题和维护所有者的正当权益 ，不仅关系到现有公益林的稳定，也是直接影响到民间对森林资源再投资的关键问题。
5、森林分类经营
公益林作为两个一级林种之一，是随森林分类经营的提出，而在实际上才真正有可能做到进行市场条件实施公益林的经营。这方面的另一个重要问题是，公益林在我国应该占多大比例才合适，才能够满足我国社会、经济和人们生活对生态保障的基本需求和维护生态平衡。
6、公益林的体系建设
建国几十年来，我国基本建成用材林的培育、生产、加工和效益 核算体系。当前，在市场条件下公益林的经营管理也必须逐步形成完备的体系，才有可能完成保障社会生态安全的作用。
三、大力推进生态公益林建设现已成为各地改善生态环境工作的重大林业生态工程和重要的林业民生工程。
湖南省是南方林区的重点省份之一。该省森林资源集中分布于湘、资、沅、澧四水上游，保护森林资源对四水的水源涵养与径流调节、防治四水及洞庭湖泥沙淤积具有重大意义与过去10年相比，四 水近10年泥沙增加了百分之五十，洞庭湖平均每年人湖泥沙淤积量 高达0.98亿，湖容水量逐年下降，洪涝灾害频度增加。痛定思痛，全省人民增强了保护森林资源的决心，对林业实施分类经营，促进林业的可持续发展。
为了推进生态公益林建设可持续发展，本文提出以下对策：
1、科学规划合理布局,提高生态防护功能
生态公益林建设是以自然、经济和社会多方面为基础的复杂系统工程,规划和布局要纳入整个社会经济发展总体目标中去,根据国家建设需要及时调整和补充生态公益林布局,使生态区位功能日趋完善,提高防御自然灾害能力,保障经济社会持续发展。
2、改善林分质量,增强生态防护效益
对于那些林分质量不高、防护功能弱,林地利用率低、防护效益差的公益林,各级财政要加大投入,强化管理,通过实施补、封、抚等低效公益林改造技术措施,培育乔灌相结合、多树种混交的复层异龄林,逐步改善林分质量,增强防护效益。
3、创新生态公益林管护机制
创新生态公益林管护机制要在稳定生态公益林林木所有权基础上建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的管护机制,坚持公开、公正、规范操作原则,确保集体经济组织内部成员享有平等管护收益权。管护模式要根据当地生态公益林资源状况和林农对山林的依赖程度,因地制宜,实行股份均山联户管护、责任承包专业管护、相对集中委托管护等管护模式。
4、完善生态公益林补偿金管理制度
建立完善的生态公益林补偿金制度,要遵循“政府投入为主,受益者合理承担”的原则,多渠道筹集生态公益林补偿金。一是加大政府投入。各级政府要随着财政收入增长,逐步增加生态公益林补偿金投入,提高补偿标准,增加林农管护积极性。二是建立收益者合理负担的直接补偿机制。可以从依托森林资源开展旅游经营收入中或利用水资源发电企业收入中提取一部分资金,用于生态公益林补偿。三是认真落实下游地区对上游地区生态公益林补偿的政策,鼓励社会各界通过认养、冠名等方式,捐资和保护建设生态公益林。
5、积极开展生态公益林科学利用
为充分发挥生态公益林多种效益,增强自我补偿能力,应在保护前提下积极开展“以非木质利用为主,木质利用为辅”的科学利用。一是拓展非木质利用途径。科学合理利用生态公益林丰富的林地、林木和景观资源,引导林农在公益林下种植珍贵树木、中药材、食用菌等,开展林下养殖,有条件地方可开发“森林人家”等生态旅游项目,增加生态公益林经济效益。二是开展限制性木质利用。根据不同区位对生态公益林实行分级管理、有限利用,对于生态区位重要、采伐后难以更新的重点公益林禁止采伐利用,对于一般保护公益林中的林木允许采取择伐、小块状皆伐方式合理利用,利用同时要补种一定数量阔叶树,以改善林分结构,增强生态公益林防护效能。
要发挥林业的生态主体功能，必须把生态公益林的建设工作突出出来。完善生态公益林的经营管理体制和监督监测体系，实行建设生态公益林工程监理制，建立生态系统监测体系，实行有效可行的生态环境保护措施。生态公益林的建设对于未来林业生态环境和社会的发展具有积极的影响，因此在生态公益林的建设上，一定要不断地探索新模式，寻求新方法，通过科学有效地经营和管护，实现生态环境与社会发展的良性互动。
【参考文献】：
（1）戚连忠，生态公益林研究文献综述[J]，农业图书情报学刊，2004。
1 吉林省公益林现状
树种繁多,资源丰富,林地生产力较高;森林分布不均衡,吉林省森林覆盖率(包括灌木林)为35.9%,在全国占第7位,但多集中于东部,东南和中部山区。森林覆盖率东高西低,自东向西递减,即便是分布较集中地东部山区,森林分布亦不均匀,一般集中于偏远的山区,人工林树种单一,全省人工林共(不包括经济林)占全省森林总面积的11.9%,林种结构不合理。
2 当前存在的问题
2.1 林分质量差,防护效益低
公益林防护效益较差,林地利用率低,防护功能弱,特别是疏林地,其蓄水、保水、生态保护的功能更逐薄弱,如何种、造、封、育相结合,加快疏林地的改造,提高其生态防护效果,已成为当前公益林建设的难点问题。林分结构不合理,纯林,单层林多,混交林、复层林少,防护效益和防护功能弱。
2.2 管护投入少,机构不健全
多年来,在公益林建设中,“重造轻管”的问题仍然突出,造林投入多,管护投入少,甚至于几乎没有投入,形成“春前大造林,秋后不见林”的现象,对森林资源的管护还没有引起高度的重视。当前,仅靠各乡镇林业站人员来管护,人少,资金少,形不成合力。加之分布广泛,占地面广,对公益林的监管力量薄弱,手段较落后,建成完备的生态公益林监测和管护体系任重道远。
2.3 生态效益补偿基金低 林农管护积极性差
2.4 公益林管护机制不力
当前,正加大林权制度的改革力度,而公益林由于林农“自扫门前雪”的管护机制已远远不能适应当前生态管护的效果,基于此,如何改革公益林管护机制也必将成为公益林管护的关键。 2.5 林农受经济利益驻动 滥砍滥伐林木和乱征占用林地相当突出当前社会主义新农村建设和公益林区村庄建设正如火如荼,而小村庄的建设必将砍坏和影响林木、林地的生态防护效果,再加上受经济利益的驱动,滥砍滥伐林木和乱征占用林地现象漏禁不止,如何加大监管力度,促进村庄的生态管护矛盾也日益突出。
3 解决措施
3.1 加大公益林的宣传力度
一是完善宣传设施;二是加强对重点部位的宣传针对性,针对群众最为关注的公益林建设和管理热点问题及时释疑解惑,做好群众长期维护和支持公益林建设的思想工作;三是把宣传工作纳入当地政府、部门领导的考核机制,不断强化公益林管理意识;四是加大政策咨询和技术指导力度,通过各种方式使群众家喻户晓。
3.2 扩大绿化总量,提高林分质量
加强林分结构的改造,包括对公益林区的疏残林、低效益林地和荒山的改造,根据当地气候条件精心营造针阔复层混交林、景观林,扩大公益林总量。
3.3 多渠道争取资金,提高生态效益补偿标准
一是加大政府投入。二、是鼓励社会各界通过认养、冠名等方式,捐资保护和建设公益林。
3.4 科学规划,全面建设,健全管理机构
认真搞好森林分类区划界定工作,制定公益林建设总体规划。本着因害设防,适地适树的原则,以增加森林资源、提高生态效益为目标,大力发展防护林和特种用途林。加强对公益林的管护,必须从上至下健全公益林建设管理机构。
3.5 改革林农管护机制,加大林业执法力度
组建专职护林员队伍,加强公益林管护力量,做好病虫害预测预报和护林防火,提高防灾减灾能力,林政执法人员及森林公安局等林业执法部门加大林区巡查办案力度,严厉打击盗伐、乱砍滥伐和毁林开垦等各种破坏森林资源的违法犯罪行为,切实为公益林建设保驾护航,加快城镇建设步伐。
