时间：2023-11-09 16:34:40
（一）指导思想。根据城市发展战略和“四城同创”工作要求，以解决城市管理中的热点难点问题为突破，注重创新制度、完善机制，进一步理顺市区城市管理和行政执法体制，构建全社会参与城市管理的体系，加大多元投入城市管理的力度，加快城市管理信息化步伐，优化城市服务功能，为把我市建成中心城市、北翼新兴的工商业城市和湿地生态旅游城市创造良好的城市环境。
（二）基本原则。
坚持建管并重、重在管理原则。强化政府社会管理和公共服务职能，依托城市建设构筑的载体基础，按照“科学、严格、精细、长效”的管理定位，健全和完善市区城市管理体制和运行机制，确保城市功能高效运转，形成城市建设和城市管理“相互衔接、功能互补、优势整合、共同促进”的协调发展新局面。
坚持重心下移、属地管理原则。按照“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的要求，调整城市管理职责范围，逐步下放管理权限，强化市级的统筹职能，明确区级政府在城市管理中的责任主体地位，合理界定市、区、街道和社区四级的管理职责，明确各级的事权、财权和行政许可权，充分发挥区级政府、街道、社区在城市管理中的作用，推动城市管理重心下移和管理工作下延，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新格局。
坚持统一指挥、分级负责原则。健全完善城管执法机构，增强区级管理力量，强化执法监督，规范执法行为，提升管理水平，形成“综合执法、统一指挥，市区联动、全面覆盖”的城市管理新体系。
坚持政企分开、有序竞争的原则。按照市场经济规律和以费养事的要求，加大城市管理作业社会化和市场化运作改革力度。积极推进环卫道路清扫保洁、垃圾清运、厕所保洁等城市维护作业物业化、公司化、市场化，通过市场竞争降低城市维护成本，提高维护效率，形成“政府主导、政企（事）分开、管养分离、市场运作”的城市管理新机制。
二、明确城市管理职责与权限
（一）各级城市管理的主要职责。
市级主要职责。对市区城市管理工作进行宏观决策，编制中长期城市管理规划目标，制定年度城市管理计划，并将任务分解到各城市管理相关部门和各区人民政府（管委会）进行实施；针对城市管理工作中出现的突出问题开展调研，拟定有关城市管理的规范性文件；对涉及跨区、跨部门的重大事项和事关全局的难点、热点问题进行协调；对各区及市直各相关部门的城市管理工作实行目标责任管理并建立责任追究制度；建立经常性监督检查机制，对各区及市直各相关部门贯彻落实有关政策、法规和完成目标任务情况实施监督；负责市管道路、桥梁、河道、公共场所等的市容环卫管理服务（市直管范围见附件）、负责市直管道路及市区规划红线宽40米以上（含40米）的城市道路两侧户外广告的统一规划和管理工作；根据工作需要对城市管理的重大问题和重点区域组织综合整治和实施管理。
区级主要职责。根据市区城市管理工作目标任务，对辖区管理范围内城市管理工作全面负责，结合实际，将目标任务分解到区级职能部门和街道，落实责任，监督实施；组织街道、社区搞好城市管理工作，建立监督检查机制，确保各项城市管理工作落到实处，使城市管理责任全面覆盖；组织区各职能部门和街道对城市管理中出现的难点、热点问题和重点区域进行集中整治，为街道开展日常管理创造条件，将城郊结合部的城市管理工作纳入日常工作；负责辖区内除市管外的道路、桥梁、河道、公共场所等的环卫保洁工作，负责辖区内市管道路以外的户外广告日常管理工作，负责辖区内环卫设施的建设维护工作。
街道主要职责。根据区级下达的城市管理目标任务，负责结合所辖区域管理实际情况实施；负责对社区城市管理工作的领导、指导、检查和服务。加强街道城管力量建设，接受区城市管理局的业务指导，负责辖区内城市管理工作的具体实施和监督；与本辖区城市管理行政执法派驻中队建立协调配合机制，依法处置涉及城市管理的违法违章行为。
社区居委会（含城中村，下同）主要职责。健全和落实社区环境卫生管理制度，抓好环境卫生日常保洁，及时监督、制止和举报社区内发生的涉及城市管理方面的违法违章行为，动员居民和辖区单位参与城市管理，提高居民的文明素质，做好社区管理服务工作，共建和谐社区。
（二）各级城市管理事权的划分。
环卫工作
市级：根据国家和省制定的有关环卫行业法律、法规、政策，制定市区环卫管理有关的措施、办法和具体实施细则；根据经济发展和城市建设总体规划，制定环卫事业中长期发展规划和近期计划；负责对市区环卫业务进行指导、督促、协调、检查、考核；负责环卫作业招投标工作的规范管理和运作；负责制定统一的环卫作业标准、劳动定额和质量考核制度；作为市管道路、河道和公共场所综合保洁的发包方；负责大型环卫基础设施的建设和管理；负责在市规划局和城南规划分局报审的住宅区环卫设施的验收；负责生活垃圾、粪便和建筑垃圾的终端处理；负责城中分区垃圾中转站以上生活垃圾清运和粪便收集等环卫管理服务工作（城中分区范围内中转站以下垃圾一级清运分三年时间逐步移交给区级实施）；负责城市生活垃圾处理费的收缴，根据城市维护建设计划，按作业任务量和质量考核情况核定分配经费；负责组织重大活动的环卫服务保障。
区级：制定本区环卫发展计划；负责对辖区范围内环卫日常作业的指导、协调、监督和检查；负责辖区内除市管道路、河道、公共场所以外区域和区内后街巷道、沟河、城郊结合部的环卫管理服务工作；作为区管环卫作业任务的发包方；负责垃圾池、垃圾房、果壳箱、公厕、垃圾中转站等辖区内环卫设施建设和管理；负责在区规划分局报审的住宅区环卫设施的验收；负责区内各企事业单位环卫责任区的确定和监督；负责辖区内除市直管范围外生活垃圾收集运输的管理。
户外广告管理工作
市级：根据国家和省制定的户外广告管理的法律、法规、政策，制定实施市区的户外广告管理办法和具体实施细则；建立城市户外空间资源储备制度，规范城市户外空间的资源化利用和管理；负责市直管道路及市区规划红线宽40米以上（含40米）的城市道路两侧户外广告设施的使用权有偿出让、设置审批和执法管理；负责市区规划红线宽40米以上（含40米）城市道路两侧沿街标牌、标识设置审批的前置审查。
区级：负责属地范围市管道路以外的道路两侧户外广告设施的使用权有偿出让、设置审批和执法管理；负责区管理道路两侧沿街标牌、标识设置审批。
建筑垃圾（工程渣土）处置工作
市级：根据国家和省制定的城市建筑垃圾管理的法律法规，制定实施市区的建筑渣土管理办法和措施，制定工程建筑渣土处置计划，统筹安排工程回填建筑垃圾。负责在市规划局和城南规划分局报审项目的建筑垃圾（工程渣土）处置核准和执法管理。
区级：负责在区规划分局报审项目的建筑垃圾（工程渣土）处置核准和执法管理。
违法建设管理
市级：负责市直管范围及城中分区规划红线宽30米以上（含30米）的城市道路两侧违法建设的查处工作。
区级：负责辖区范围及城中分区规划红线宽14米以上至30米以内的城市道路两侧违法建设的查处工作。
流动摊点疏导安置点设置工作
市级：负责市区范围内流动摊点临时疏导安置点的设置管理。
区级：负责区域范围内流动摊点临时疏导安置点的日常管理工作。
河道环境卫生管理工作
市级：负责串及等主要河道划定区域内的城管执法。
区级：负责辖区内市管河道以外沟河的城管执法。
（三）各级行政审批权的行使。
行政审批权依法由市级行使，为与管理重心下移相适应，对部分审批事项设定范围下放由区审批，市级通过建立备案、考核、年审以及违规责任追究等制度实施监督。涉及公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，应当通过拍卖、招投标等方式作出决定。
市级的审批事项为：户外广告及标牌、标识设置审批；在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等审批；城市建筑垃圾处置核准；在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施批准；临时占用道路以及其他公共场地摆摊经营批准；从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批；环境卫生设施迁建方案批准；因教学、科研以及其他特殊需要在辖区饲养家禽、家畜批准。
下放区级实施的审批事项为：辖区范围市管道路以外的道路两侧户外广告设置审批；区管道路两侧标牌、标识设置审批；在区规划分局报审项目的城市建筑垃圾处置核准；在街道两侧和公共场地临时堆放物料的审批；临时占用道路以及其他公共场地摆摊经营批准（不含设置流动摊点疏导安置点）；在区规划分局报审项目的环境卫生设施迁建方案批准；因教学、科研以及其他特殊需要在市区饲养家禽、家畜的批准。
三、深化城市管理行政执法工作
（一）调整城市管理行政执法管理体制。市城管执法局作为市人民政府在城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格。组建区城市管理行政执法局、恢复亭湖区城市管理行政执法局，具有独立的执法主体资格。各区城管执法局、市开发区城管执法大队日常工作对区负责。市城管执法局负责区级城管执法机构的业务指导、监督检查、年度执法考核、重大保障工作的应急调度、指挥。
（二）实行城市管理行政执法重心前移。各区城管执法局设若干执法中队，同时向各街道派驻执法力量，负责所辖区及街道的城管行政执法工作。在街道配备专职负责城市管理工作的分管领导，充实街道城管科力量。街道为派驻的执法队伍提供办公场所，执法队伍配合完成属地的城市管理目标任务。
（三）加强城市管理行政执法队伍建设。城市管理行政执法队伍是维护和保障城市市容环境秩序的基础，各区要根据城市规模和辖区管理任务配备相应的管理执法力量。要按照全省建设系统行政执法队伍规范化建设标准，进一步加快队伍规范化建设进程，严格编制管理，所有从事城市管理行政执法的人员必须取得行政执法资格，持证上岗，年内市区城管行政执法队伍全部达标。
（四）加强城市管理行政执法保障。市公安局城管治安分局对应市城管执法局做好司法保障工作，属地公安机关要协同配合各区城管执法机构做好行政执法工作，切实防止和减少妨碍城管行政执法暴力事件的发生，为城管行政执法工作的正常开展创造良好的治安环境。
四、强化城市管理和行政执法工作投入保障
（一）健全管理经费投入机制。市区城市管理和行政执法经费要随着城市建设加快、规模扩大、任务增加和管理手段更新而相应适度稳定增长，使城市建设与城市管理相互补充、协调发展。对城市管理经费安排使用情况，市有关部门要定期进行检查监督。
（二）建立事权与财权相匹配的经费保障机制。按照“费随事转，以费养事”的原则，由市财政、城管部门会同相关行业管理部门，按承担的事权安排经费。原市级财政安排的城中分区部分管护经费,要随着城市管理职能的逐步下放而划转到各区。划转的管护经费要根据当年的定额标准和下放范围等不同情况予以核定，以后每年按下放任务的变化而相应调整基数，由市城管局考核拨付。各区要重点保障环卫、执法管理等方面的资金。
（三）建立市、区经费共担保障办法。强化城中分区市级扶持力度，城中分区今后新增日常运行经费由市、区按比例承担；新增服务于城中分区的垃圾池、垃圾房、果壳箱等一般环卫基础设施由区承担，市予以适当补助；新增用于城中分区的管理执法人员人头经费由市、区按比例承担。
五、完善城市管理领导、协调机制
（一）加强组织领导。城市管理工作是一项涉及面广、政策性强的工作，各级党委、政府必须切实加强领导。市成立市城市管理委员会（以下简称城管委），由市政府主要领导任城管委主任，分管领导任副主任，市相关职能部门主要负责人和各区政府主要负责人为成员，市城管委在市城管局设办公室，办公室主任由城市管理局主要负责人兼任，具体负责对城市管理重大工作进行牵头会办，定期召开联席会议，研究解决城市管理中出现的重大问题。各区政府也要建立相应的城市管理协调机构，负责本区城市管理方面重大工作的协调与落实。
（二）加强部门协作。各级各有关部门要进一步深化对城市管理工作重要性的认识，依法履行好各自的管理职能，强化管理，加强协作，相互配合，形成合力。要依托数字化城市管理信息系统，建立健全城市管理协调联动机制，加强彼此间的信息交流与工作沟通，及时协调解决工作中出现的问题，确保城市管理整体合力的充分发挥，形成市、区、街道、社区居委会各级通力合作、全面覆盖的城市管理网络。
（三）加强检查考核。实行城市管理工作领导责任制，将城市管理工作作为各级各有关部门领导干部的任期目标之一，工作完成情况纳入各有关部门和区政府年度目标管理考核体系，逐级分解责任目标，认真抓好工作落实。市城管局要结合年度目标任务，明确考核标准，完善考核方法，规范考核程序，严格实施奖惩。各区也要制定具体的考核办法，对街道和有关职能部门实行考核奖惩。
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面贯彻落实党的十七届五中全会、总书记“七一”重要讲话和省市区委全会精神，围绕推进城乡统筹、和谐发展、全面进步，创新社会管理，致力探索城区带动乡镇、乡镇带动村社统筹发展的新途径，促进城乡一体化，为我区打造“都市农业精品区”、“休闲旅游示范区”以及建设“之江新城”、“西山森林公园”等工作提供服务保障。
二、工作目标
通过农村城管服务站建设，深入基层、贴近群众、服务百姓，更好地解决我区广大农村地区城管服务缺乏，农村群众求助、投诉困难的问题，实现城乡城市管理工作力量配置一体化、管控标准一致化、管理服务均等化；打造具有特色的农村城管服务体系，努力提高农村的城市化管理水平，形成农村管理新格局；增强农村居民的城市管理法律法规意识和城市化观念，减少农村城市管理违法问题的发生，提升人民群众的满意度。
三、基本原则
村镇（街）主导——农村城管服务站由各行政村根据本村城市管理工作需求，向本地镇政府（街道办事处）提出建站申请，并经批准后实施。服务站主要为行政村开展农村城管相关领域的工作提供服务与保障。
部门支撑——区各相关部门依据各自职责，加大对农村城管服务站建设的指导、支持力度；各部门的基层站、所、队、办按照定人定责定片的形式，有效实现城管工作在农村地区的覆盖和延伸，形成长效机制。
村民自治——以农村城管服务站为阵地，推进农村城管工作村民自治，建立自治队伍，宣传城管理念，完善村民公约，监督村民自律，维护农村城管工作成效，使广大农村居民真正成为农村城管工作的主力军。
城乡呼应——落实城乡统筹，适应新农村的建设和发展，实行城管工作城乡一体化。统一计划，统筹安排，为村所需，整体推进，努力改变城管工作的“二元”现状，加快消除主城区与城郊结合部、农村地区城市管理水平的差距。
四、组织领导
区政府成立由分管副区长任组长、各相关部门和镇街负责人为成员的区农村城管服务站建设工作领导小组，负责统一领导和协调农村城管服务站建设各项工作（领导小组名单见附件）。
五、实施步骤
农村城管服务站建设工作以两年为期，分三个阶段实施。
1、组织试点阶段（2011年9月－2011年12月）：在双浦镇袁家浦村、夏家桥村、新沙村建立首批农村城管服务站试点，建立制度，培训人员，营造氛围，投入运行。其他镇街同步在本辖区培育1－2个试点。
2、总结提高阶段（2012年1月－2012年3月）：对各试点站的运行情况进行总结，查找不足，进一步健全规章制度、理顺运行机制。同时，利用各种媒介广泛宣传农村城管服务站工作，为服务站在全区农村地区的全面覆盖做好准备。
3、全面推广阶段（2012年4月－2012年12月）：在全区范围内推广农村城管服务站模式，至2012年底前实现全面覆盖、规范运行。
六、工作措施
（一）规范组织架构。农村城管服务站的基本组织结构为“一村一站”；偏远地区可采取以中心村为主体辐射周边村的形式，设立“多村一站”。服务站设站长1人，一般由所在村主要领导或分管领导担任，负责服务站工作的组织领导与协调；工作人员由镇街和区城管办、区城管执法局、区爱卫办等部门在基层站、所、队、办机关干部中选派，组成服务站的工作骨干，负责服务站日常工作；各村民小组组长为服务站联络员，负责收集和反馈村民意见，并监督服务站工作的开展。服务站下设村民城管自治队或自治组若干。
（二）明确服务内容。1、宣传指导类。结合社会主义新农村建设的要求，向村民宣传涉及新农村城市管理方面的法律法规政策，引导村民积极参与城镇管理，自觉遵守相关法律规定，并提供及时专业的指导。2、执法管控类。结合城管执法工作“7+X”的基本职能与农村地区实际情况，对所辖区内国有土地上及土地性质尚未变更但已撤村建居区域的违法建筑、环境保护、村容村貌、环卫、无证养犬等违法行为实施日常监督检查，并依据职责进行执法查处。3、项目建设类。对辖区农村建设工程项目的渣土运输、夜间施工手续办理、工地围护标准等相关内容提供咨询服务。4、市容环卫类。结合城市管理要求，提高环境卫生保洁标准，整合资源，创造清洁有序的农村环境。5、受理审批类。为村民提供涉及城市管理方面的规划类、渣土类、户外广告类及犬证办理流程等审批咨询服务；积极推行各类便民服务举措，开辟绿色通道，适时联系相关部门，方便村民办理各类审批手续。6、争创服务类。积极开展创先争优服务活动，及时受理处置村民反映城市管理的各类投诉；协助村委会和其他单位开展日常事务，解决城市管理热难点问题；组织志愿者队伍开展帮贫扶困、便民利民等服务。7、整治支撑类。根据当地镇（街）、村的要求，积极参加重大整治任务，为政府各项工作提供必要支撑；参与村社举办的各类活动，做好秩序维护。
（三）完善规章制度。建立完善服务站服务项目、服务内容公开公示制度，来访接待制度，资料台账制度，工作例会制度，内部协作制度，检查考评制度，志愿服务制度，自治队工作制度，首问责任制度，值勤制度，村民联系制度，信息通报制度等。所有规章制度上墙公示，接受群众监督，确保各项工作开展有章可循。
（四）落实服务举措。1、提供日常服务。工作时间服务站有工作人员在岗，随时提供相关服务；工作时间以外保持通讯畅通，遇有问题能及时解决处置。2、进行巡查检查。组织工作人员及自治队伍开展日常巡查，发现问题督促及时整改，违法违规问题严格落实查处。3、开展专项整治。适时开展渣土、犬类、抛洒滴漏等专项整治，打击违法行为，保障环境，维护秩序。4、设立群众信箱。设立群众信箱受理群众的意见、建议及投诉，每周开箱检查，认真落实。5、设立城管宣传服务日。每月定期开展活动，宣传法律法规及生活常识，听取村民意见建议，受理投诉举报等。6、开展入户走访。服务站工作人员定期入户走访，了解群众需求，掌握基层动态。7、完成相关部门交办的任务。指导村民进行垃圾分类投放，处理投诉、数字城管案卷等。8、开展城管服务水平评价。每年组织村民进行一次城管服务水平评价，以利改进工作。
（五）强化相关保障。各相关部门、镇街要为服务站的建立、运行提供必要保障，落实相应办公场所或者办公区域，配备专职及兼职工作人员（队伍），配套必要办公设备，落实专项工作经费，在业务指导、人员培训等软件方面提供大力支持，确保服务站建设规范、运行良好。保障分工原则：硬件设施由村镇保障，软件提升由部门负责，经费安排多方统筹。
（六）总结推广提升。服务站在建立及运行过程中，要及时总结经验、发现不足，在组织结构、服务内容、规章制度、服务举措等方面适时进行必要的改进和调整，逐步理顺机制、充实内容、完善制度、优化服务，不断提升农村城管服务站的服务质量和服务水平。在此基础上，将农村城管服务站向全区推广，逐步实现对区内各行政村的全面覆盖。
七、工作要求
1、统一思想，提高认识。建设农村城管服务站是我区城管工作的年度创新项目之一，是创新社会管理、统筹城乡发展的重要举措和具体实践，是利民便民惠民的重要体现。区各相关部门、镇街要把建设农村城管服务站作为当前及今后一个时期农村城管工作的重要抓手，高度重视，加强领导，互相配合，通力协作，积极作为，确保建站工作顺利推进。
执法局赴昆山参观学习情况汇报 根据县领导指示，县城市管理行政执法局在局长同志的率领下一行12人于2004年4月6日至9日赴江苏昆山参观学习听取了昆山城市管理行政执法局情况和经验介绍，参观了市容市貌与局领导召开了座谈会，就目前城市管理行政执法的重点难点问题进行了交流与探讨，开阔了思路，增长了见识，现将参观学习情况汇报如下： 一、昆山市的基本情况 昆山是江苏徐州下属的一个县级市，东邻上海、本依苏州，市域面积921平方公里（其中市区80平方公里），户籍人口60万（其中市区户籍人口15万），外来人口60万（其中市区外来人口10万），辖区10个镇和一个部级经济技术开发区。 昆山过去是一个农业县，工业基础差、底子薄，改革开放以来，他们重视发挥优势，积极强抓机遇，加速结构调整，加快经济发展，推动了两次大的经济转型。现在昆山已经从一个农业县变为沪宁经济走廊中开放度较高的新兴工商城市，形成了以开放型经济为主导，三次产业协调发展，三个文明同步推进的良好局面。这几年，先后荣获国家卫生城市，国家环保模范城市，全国创建文明城市工作先进市，全国优秀旅游城市等称号。去年全市完成GDP614.34亿元，人均相当于6290美元、财政收入41.52亿元，进出口总额84.74亿美元，城镇居民人均可支配收入11128元，农业人均可支配收入6262元。 二、执法局的体制、职能和工作模式 （一）体制 昆山市城市管理行政执法局是经国务院法制办批准的全国县级市第一家实施城市管理相对集中行政处罚权试点的行政机构，于2001年10月18日成立。是昆山市政府对城市管理、城市行政执法方面进行综合管理的部门。设局长1人，副局长3人，内设办公室、财务科、综合科、管理科、法制科5个职能科室共19人（为公务员编制）。下属城市管理行政执法大队、环卫所、绿化所、路灯所、河道所、市政养护所等单位，执法队员180人（事业单位编制）。下属10乡镇各有一个城市管理行政执法中队是市城市管理行政执法局的派出机构、隶属各乡镇，在市城市管理行政执法局的授权下行使乡镇驻地城市管理行政执法权、共有执法人员300多人，为全额事业单位编制。 （二）主要职能 （1）行政执法职能 根据国务院法制办批复要求，市城市管理行政执法局的行政执法职能有： 1、行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施； 2、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； 3、行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； 4、行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； 5、行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权，对向大气排放有毒有害烟尘和气体的行政处罚权，对在公共场所焚烧杂物的行政处罚权； 6、行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权； 7、行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权； （2）城市管理职能 1、贯彻执行国家、省、市有关规定城市管理工作的方针、政策与法律、法规、规章；拟订城市管理方面的规划和计划，并组织实施。 2、主管全市城市管理相对集中行政处罚权执法工作，行使相对集中的行政处罚权；实施对城市管理行有力的保障。街区美化、亮化景观改造、绿化广场建设、户外广告统一，取得了明显成效，产生了美化环境、聚集人气、创造商机、改善群众生活质量、完善城市功能、提高城市品位的综合效应。 （二）制度健全，落实严格，加强监督，打牢城市管理和执法基础 昆山市城市管理行政执法局成立三年来，逐步完善了行政执法制度（行政执法公示制度、行政执法责任人制度、行政执法监督制度、行政执法投拆、申拆制度、行政执法过错责任追究办法、行政执法损害赔偿制度、行政执法回访制度、行政案件处罚程序规定、行政案件听证程序规定、信访案件办理规定、行政执法统计制度、罚没票据、罚没款管理制度、先行登记保存及没收、暂扣物品的管理规定、执法文书、案卷管理制度）内部规章制度（八项*、执法人员行为规范、请示报告制度、接街线路工作预案、关于加强中队与街道执法管理工作联系的暂行规定、执法大队培训制度、执法大队点验制度、执法大队点验制度、执法大队点验计划）和执法类流程（行政执法监督流程、行政执法投诉、申诉流程、行政执法过错责任认定与追究流程、行政执法损害赔偿流程、行政执法回访流程、行政案件简易程序流程、行政案件一般程序流程、行政案件听证程序流程、信访案件处理流程、罚没票据、罚没款管理流程、先行登记保存物品处理流程）、规范类流程（请示报告流程、接待线路工作流程、点验流程、检阅流程、考勤管理流程、考核督查队工作流程、深夜班值班流程、物品采购、领用流程、汽车作用、保养、维修流程、摩托车使用、保养、维修流程、无线电台操作流程、摄像机操作流程、数码相机操作流程、手持噪声统计分析仪操作流程、车辆轮胎固定锁使用流程、电脑使用流程、复印机操作流程、刻录机使用流程、语音追呼系统使用流程）。 使执法人员从生活到工作各个方面都有具体的规范从制度制定、下发、考核、落实、监督、检查等各个方面都有具体措施和相关责任人，使各项制度得到严格落实。同时，通过设立公开举报电话、来信、来访接待制度，接受当事人和市民对城管执法行为和执法工作的投诉、举报等制度，加强社会监督。并建立了相应的奖惩制度，重奖重罚，进一步提高文明执法、严格执法的力度，为提高城市管理和执法水平奠定了良好基础。 （三）实践ISO9001（2000）国际质量管理体系，提高城市管理和执法水平 经过6个多月的努力，昆山市城市管理行政执法局于2003年7月16日正式通过了德国RWTUV认证机构的质量体系认证，表明已成功建立起了符合ISO9001：2000质量管理标准的城市管理服务体系，并得到了有效的实施。通过建立ISO9001质量管理体系来加强组织的质量管理力度，提高其质量管理水平，是最近20年来由国际标准化组织（ISO）制定的ISO9000族引入的理念。因此，加强城市管理与行政执法组织的质量管理工作，就是通过建立质量方针和质量目标，并规定一组相关关系或相互作用的要素（管理职责、资源管理、服务实现过程以及测量、分析和改进）来实现其规定的质量目标。城市管理系统推行ISO9001质量体系认证，其目的就是提高城市管理和执法水平，更好地服务于经济，服务于市民。 1、实践ISO质量管理服务体系，这是观念上的大胆突破。昆山市执法局在全市政府机关、全国城市管理系统率先通过ISO9001：2000城市管理质量服务体系的认证，积极探索在行政机关建立ISO质量服务体系，更好地服务于经济、服务于公众，其影响是深远的。通过实践,大家明确了不管什么工作产生的问题,都要分析产生问题的原因,并采取纠正的措施,目的不仅是解决问题,而是要杜绝类似问题的再次发生。 而分析研究，进行改进。有了工作目标、工作标准，必须通过好的工作方法、工作程序去推进，去落实。我们建立了一系列服务流程，对管理和执法程序进行了严格规定，通过选择科学、合理的工作方式、方法，使工作效果更为显著，同时，在服务过程中定期地检查和评定有效管理的各项服务。通过服务过程和质量评定，策划下一个服务过程周期的服务计划，达到持续改进的目的。 3、推行ISO9001在政府部门行政管理中的作用和效果。实行ISO质量体系认证以来，我们的工作观念得到了转变，工作作风也得到改善，工作效果日益明显，主要体现在： ——增强公众的信任和支持。管理就是服务，就是树立“科学、公正、廉洁、高效”的政府形象。通过城市管理和行政执法，进一步规范城市的容貌，为市民提供优美的城市环境，提高市民的生活质量，促进经济和社会的发展。推行ISO9001认证以来，社会公众对我们工作的满意度逐步提升，据我们组织的一次市民满意度调查显示，市民对城市管理和行政执法服务的满意率均超过95%。 ——全心全意为民服务。我们坚持“社会效益第一、服务信誉第一”的原则，树立“一次做好”的观念，全面准确地为市民提供有效的政府行政管理，切实为公众排忧解难，实施ISO9001质量体系认证以来仅有两起群众投诉。 ——理顺了内部管理关系。实施ISO9001，因职责和工作更清晰界定，使内部阻碍及传统管理中的一些矛盾得到化解，杜绝了因管理关系不清导致的单位、部门之间推诿、扯皮的现象，杜绝了单位的内部保护主义，办事效率更高，办事程序更明朗化、科学化。 ——提高了员工的工作积极性。ISO9001的管理标准的实施，使干部、职工各司其职，各显其能，更注重“办好事情”，而不是远离事情。同时，注重减少错误，以免造成不必要的投诉。 ——树立正确的工作观念。ISO9001所要求的记录所提供的数据分析更加详尽、具体，减少了出错率，在全体干部职工中牢固树立了“质量是做出来，而不是查出来”的正确观念，从而激励大家积极行动，想你所做，做你所想，说做统一，不断提高。总之，昆山市城市管理行政执法局进行ISO9001：2000质量管理体系认证，是探索一条行政机关和城市管理同国际先进管理体系接轨的新路子，是建立一套适合于城市发展的规范化、科学化管理的操作标准，让它成为约束全体干部职工的行为准则，并衡量每位员工的工作绩效，确保城市管理规范真正落实到定位、定点、定岗。ISO9001：2000版管理体系认证目的是达到城市管理及行政执法的合理性、统一性、规范性、公正性，这也是昆山市城管执法局推行ISO管理体系逐步达到的工作效果，也是全体城管人共同奋进的目标！ （四）加快信息化进程，提高城市管理和执法效率 随着信息技术的飞速发展，世界主要发达国家都把信息化建设作为政府工作和国家信息化的重要战略，利用信息化管理可以提高现代化管理水平和行政效率。城市管理信息化是指充分依托现代化信息技术，建立城市管理信息体系，用数字化、网络化的手段来处理、分析城市管理中的问题，管理整个城市，确保城市的人流、物流、资金流、信息流、交通流能高效运转，使城市接近最佳管理状态，以提高城市发展质量和居民生活水平。昆山市城市管理行政执法局的信息化管理目前已完成全套城市管理信息系统的上线工作。 作为政府的执法部门，长期以来，老百姓一直希望城市的管理与执法行为能够进一步规范化、透明化。所以昆山市执法局要运用信息化管理这一载体，在公众网络上架设一个对外的公开窗口，用ISO9000的标准规范执法局的运作，以网站的形时代提供革命性的手段。这种手段是一种可持续、适应城市变化的手段。 2、城市管理信息化是对城市化、社会信息化的有力推动。作为社会信息化一个重要内容的城市管理信息化，将有效地带动社会服务信息化和企业信息化。城市管理信息化是一个城市重要的无形基础设施，是管理和完善有形基础设施的“大脑”。如何发挥高科技的最大潜力，管理好城市，服务于社会，是新时期城市管理者面临的一大挑战。 3、信息化是提高城市管理效率的重要手段和最佳途径之一。提高城市管理信息化水平，建立统一的信息平台，将大大改变目前城市管理中的信息沟通不畅、被动管理、封闭管理、管理不科学的状况，有利于实现城市管理由定性向定量、由单一向系统、由静态向动态的转变，大大提高整个城市管理的效率。信息化还将大幅度提高城市管理部门对公众服务的能力。对市民而言，增加了一个可以平等、可靠、便利地享有和获取大信息量的渠道，可以充分地利用服务设施，提高生活质量；对企业而言，则更能改善基础环境，获取更多、更有用、更及时的信息，提升其产品的市场竞争力。 4、信息化是对原有城市管理体制与服务流程的重造。这个重造不仅仅是简单的现有城市管理事务流程的信息化，而是对所有管理流程的有效整合。这个过程必须围绕政务公开、提高办事效率、增强服务功能、建设廉洁政府等目标，与行政管理体制改革结合起来。 昆山市实施城市信息化以来，各项工作透明度提高了，政府部门之间的协调度得到了进一步的统一，极大地提高了城市管理与执法的效率。 四、城市管理的“昆山模式”带给我们的几点启示： （一）城市管理与执法有机结合是基础。昆山市城市管理行政执法局不仅有对城市管理具有行政执法权还具有诸多管理权。其与市容市貌和市民生活紧密相关的环卫、绿化、路灯、河道、市政养护等部门都是执法避的下属单位，这样就便于管理与执法。极大地提高了工作效率。保证了城市管理与执法的顺利实施。 （二）相关部门的积极配合是前提，昆山市城市管理行政执法避同时也是昆山市“创建精神文明城市”指挥部，一个班两副牌子，这样遇到几个部门之间需要协调的事情，就以市委“精神文明办”的名义召开协调会，统一认识，统一布置，统一要求，统一实施。同时市政府专门建立了定期召开联席会议制度、颁发了有关文件、各部门从大局出发。密切配合使城管综合执法能够顺利实施。 （三）准确的突破口是手段。昆山市城市管理行政执法局从各方面关注的热点、难点出发以整治新区的流动摊点和旧城区的声音建筑为切入点，打了一个漂亮的攻坚战，得到广大群众的衷心拥护，起到了“以点带面”的良好效果，为城管执法工作的持续开展开了一个好头。 五、借鉴“昆山模式”加强我县城市管理行政执法的几点设想 （一）尽早实现城市管理与执法的有机结合。目前，我县在城市管理与执法问题上有脱节现象。如垃圾、卫生、市政等问题，执法避只有执法权，没有管理权，我们发现了只有处罚，但问题并没有解决，还要通过其它部门去解决，这样时间久了，就会形成互相推诿、扯皮现象、不利于城市管理与执法工作的顺利展开，不利于日益加快的城市化进程。 （二）加强协调、调动各部门参与城市管理的积极性。建议县政府设立城市管理联席会议制度。统一布置，统一要求，统一责任，调动一切可以调动的力量，促进我县城市化进程。 （三）加大投入，保证城市管理与执法的顺利进行。城市管理，一是职责庞杂，笼而统之。大至城建市容、交通、规划，小至临街乱建，摊点乱摆、随地吐痰、无所不管，无所不包，使城管部门疲于应付，二是经费难，城管部
门不得不“以乱养治”倍遭诟骂；三是执法难。由于我县是农业县，市民素质低对城市管理执法难以理解难以形成自觉性。因此必须加入宣传投入，充分利用各种宣传工具使城市管理与执法的有关文件，法律、法规深入人心。加大办公投入提高办公自动化；加大人员培训投入，提高执法人员的业务素质；加大执法设备投入，增大执法力度，使我县城市管理与执法上台阶，上档次。 （四）完善各种制度，提高执法的主动性和创造性。由于我局建局时间较短，虽然制定了一些制度，但还不完善有些还不科学，操作性不强，通过学习“昆山模式”找出差距修改完善严格落实，充分挖掘内部潜力，提高执法的自觉性主动性和创造性。 （五）借鉴“昆山模式”完善诸多联合。县城市管理行政执法局与各街道居委会联合，由于居委会委派几个人担任联防队员负责小区内的检查监督和举报。及时发现问题及时解决。各乡镇成立城管中队、作为执法局的派出机构、隶属乡镇在执法局的授权下在乡镇驻地行使行政处罚权这样就更有利于小城镇的城市化进程。
进入21世纪以来，一种以3S(GIS、GPS、RS)、2C(Computer、Communication)等信息技术为支撑的城市管理新模式——数字城管在北京市东城区诞生，并迅速在全国大中城市得到推广。数字城管在不到十年的发展中，既引发了我国城市管理模式的深刻变化，产生了巨大的经济和社会效益，也从一定程度上推高了数字城管的社会期求。问题发现滞后、预警被动、社会管理压力增大等城市化进程中的结构性矛盾，并未得到根本性改观。随着物联网、云计算等新兴信息技术的兴起，数字城管必将为“响应更及时、手段更先进、覆盖更全面”的智慧城管所取代。
一、世纪之交我国城市管理发展模式的逻辑推演
综观世纪之交我国的城市发展，可以清晰地看出城市管理在新型城市化和信息技术发展的双轮驱动下演进的历史轨迹。在不足十年间，不仅完成了由传统城市管理向数字城管的飞跃，而且随着物联网和云计算等技术的兴起，即将迈入到智慧城管的崭新时代。从技术层面看，数字城管是对传统城市管理的“扬弃”，智慧城管将是对数字城管的“扬弃”和全面超越。在时代诉求、管理手段、反映方式、社会效果等方面，呈现出由低级到高级、由被动到主动、由粗放向精细、由传统到现代的发展历程，展现出鲜明的阶段性特征。具体如表1所示。
由表1可知，随着我国城市化的加速推进和信息技术的迅猛发展，我国的城市管理在经历相对短暂的数字城管发展阶段后，将逐步迈入智慧城管阶段，在智慧城市的时代背景下，进一步提升城市管理水平。
二、智慧城管的生成语境
智慧城管是充分利用物联网、云计算、信息融合、网络通讯、数据分析与挖掘等现代信息技术手段，强化信息获取自动化、监督管理精细化，业务职能协同化，服务手段多样化，辅助决策智能化、执法手段人性化，通过信息资源整合实现城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等全方位的智慧化。
智慧城管的产生既有深厚的社会基础和充足的技术条件，也离不开政府角色转变和公民社会的推动。具体表现在：
（一）数字城管的行动困境
从客观来说，数字城管的实施，根本改变了传统城市管理“发现问题靠举报，处置问题靠突击，解决问题靠批示”的弊端，实现了“第一时间发现问题，第一时间处置问题和第一时间解决问题”，处置标准更为精细、规范，部门责任更为明晰，尤其是3S、2C等信息技术的采用，推动了城市管理由被动向主动、粗放向精细、开放向闭合、单一向综合、传统向现代的转变，取得了显著的经济效益和社会效益。但数字城管并未解决传统城市管理的一些深层次问题，主要表现如表2所示。
（二）智慧城市的蓬勃兴起
随着物联网、云计算等现代信息技术的快速发展，数字城市发展的步伐尚未放缓，而智慧城市建设的大幕已在我国悄然拉开。目前，北京、上海、宁波、深圳、无锡、武汉、南京、佛山、昆明、成都等国内城市已纷纷启动“智慧城市”战略，意在抢占先发优势[1]；智慧交通、智慧医院、智慧社区正在一些城市蓬勃兴起，也从根本上改变着城市居民的现代生活。城市管理，作为促进现代城市高速运转的重要一环，必须在智慧城市建设的时代语境中，加速由数字化向智能化转型的发展进程，在管理理念与技术手段上实现与智慧城市的全面衔接，全面开启“智慧城管”的新纪元。
（三）政府职能的根本转变
现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共产品与公共服务，才能证明其存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。[2]进入新世纪以来，我国进一步加大了行政体制的改革力度，政府的角色定位正由“管制型”、“全能型”向“服务型”、“效能型”转变，政府实施社会治理的终极目标也由“强政府”、“弱社会”转变为“强政府”、“强社会”。要促进这一目标的实现，政府在对城市的管理中，就必须彻底摒弃高高在上、“包打天下”的姿态，畅通民主管理的渠道。一是要进一步细化管理标准，明晰相关部门的管理责任，确保管理不“失位”；二是要引入更为先进的技术手段，对涉及市容秩序和公共安全的城市管理对象实现全方位、全时段和全员参与的管理，从根本上扭转目前城市管理中强事后处置、弱事前预警，强日常管理、弱应急处置以及强问题处置、弱数据支撑的被动局面。三是要建立快捷的市民诉求回应机制和部门快速联动机制，打造“无所不在的服务型政府”，做到“有求必应”和“有应必灵”。
（四）公民社会的日益发达
经济发展的加速以及政治民主化进程的加快，促进了我国公民社会的进一步发育。当代中国正处于由传统社会向现代社会的转型之中,市场化程度不断提高,社会阶级、阶层结构日益分化,社会的自主能力、人民的参与程度得到提升。[3]
发达的公民社会是实现民主管理社会的重要前提和基础，而公民社会成熟的标志首先是有先进公民意识的“合格公民”，这里的“公民意识”主要表现为：热心公益事业，主动负责的精神，憎恶崇善的品德，等等。公民意识的内在觉醒往往要外化为参与管理社会的“公民行为”，不仅参与问题的发现，还积极参与事件的处理和解决。但目前的城市管理现状却限制了公民“意识”向“行为”的转变过程。一方面，从内在来看，管理素养、专业知识尚不能适应城市管理的实际需要，公民素质有待进一步锤炼和提高。另一方面，从外在来看，目前的数字城管系统尚不具备向广大市民开放“端口”的技术条件，市民缺乏参与管理的途径，也在一定程度上抑制了他们参与城市管理的积极性。而智慧城管对物联网等信息技术的应用，将使市民“想管”、“愿意管”、“能够管”和“管得好”由可能变为现实。同时，政府的“顾客满意度”导向，也使政府必须采取更为先进的管理手段，将市民诉求作为改善管理的第一信号、标准和追求。
三、反思与超越：智慧城管的发展维度
上述数字城管的行动困境，较为集中地反映了数字城管在向“智慧城管”迈进中所面临的挑战。通过对这一“行动困境”的反思，要进一步引入“智慧城管”的理念、思路和手段，以实现对数字城管的全面超越。一方面需要不断引入新技术，通过整合、扩建、升级、新建应用系统，构建智慧城管的技术支撑体系，提供“智慧的管理工具”；另一方面需要不断引入先进的管理理念与模式，通过完善标准规范、协同机制、预警机制、评价机制、服务机制等，构建智慧城管的管理支撑体系，提供“智慧的管理方法”，从而为“智慧城管”提供全方位支撑。
同时，智慧城管作为智慧城市的一个有机构成，必须在建设的理念、技术、方式等方面实现与智慧城市的充分耦合，全面体现智慧城市互联、整合、民本、创新、智慧等理念。智慧城市的主要特点：1.全面物联。智能传感设备将城市公共设施物联成网， 对城市运行的核心系统实时感测，具有更全面灵活的物与物、物与人、人与人的互联互通和相互感知能力。2.充分整合。物联网与互联网系统完全连接和融合，将数据整合为城市核心系统的运行全图，借助于发达的智慧基础设施，提升信息处理和信息资源整合能力。3.协同运作。基于智慧的基础设施，城市里的各个关键系统和参与者进行和谐高效地协作，提高跨部门、多层级、异地的合作能力，实现城市运行的最佳状态。4.激励创新。鼓励政府、企业和个人在智慧基础设施之上进行科技和业务的创新应用，为城市提供源源不断的发展动力，实现城市的可持续的健康发展。[4]
（一）坚持智慧城管“互联”的理念，实现更全面的物联，进一步拓展管理领域
通过智能传感设备将城市公共设施物联成网，向涉及到城市事部件管理、城市环境卫生管理、城市生命线管理等等与城市管理职能相关的诸多领域进行积极拓展，进一步丰富城市管理的物理对象和人文对象，并充分借助物联网、传感网、视频识别等技术，进行更全面的感知、更智慧的识别，实现管理对象与管理服务的高度整合，从而为城市提供更全面的智慧化公共管理。
（二）坚持智慧城管“整合”的理念，促进更充分的共享，进一步强化部门协同
一是更有效的交换共享。通过管理体制的创新保障和身份认证、目录交换等技术平台的建设，确立信息系统之间的层次性，从而促进分布在不同管理部门间的海量数据的流转、交换、共享、对比，为应用提供良好的协同工作环境。通过数据的交换共享，城市管理各职能部门不再是信息孤岛，将更高效地协同运作，从而极大地推动城市综合治理和运营的良性循环。
二是更协作的关联应用。在互联互通网络，数据交换与共享基础上，以政府、城乡居民、企业的互动为核心构建公共管理与服务平台，可以为用户提供整合式的协同服务——政府协同办公、城市协同治理、面向城乡居民的协同式服务、面向区域的协同式管理等，从而为城市管理与运营提供更智能、高效，响应更灵活、及时的决策支持系统、管理服务手段、创新应用模式。
（三）坚持智慧城管“民本”的理念，提供更优质的服务，进一步鼓励社会参与
如何最大限度服务好广大市民，是智慧城管的重要出发点和立足点。智慧城管将开创各类在线服务，打造全方位的服务交互平台，在城市网格管理、公共服务、静态交通管理、城市环境治理等领域进行积极拓展，畅通服务渠道，丰富服务内容，深化服务互动。将涉及城市管理相关的各类民生信息全部引入智慧管理的服务交互平台，在事关民生的突出社会问题中为广大群众提供一个随时、随地、随身的信息化沟通渠道。提高信息查询效率，降低市民生活成本，全面提升广大市民的生活幸福感。
（四）坚持智慧城管“创新”的理念，推进更广泛的应用，进一步优化决策支持
充分运用物联网技术、传感网技术、云计算技术、信息融合技术、通讯网络技术、数据仓库技术、数据分析与挖掘技术等现代技术手段，强化信息获取自动化和精细化、管理决策智慧化，立足科技创新、资源整合、协作共享，推动智能系统的应用。同时，为城市治理与运营提供更简捷、高效、灵活的决策支持与行动工具，形成基于海量信息和智能过滤处理的、具有介入式、互动式功能的智能化城市管理决策模型，通过科学的决策分析更好地把握城市系统的运动状态和规律，为城市公共管理与服务提供更便捷、高效、灵活的创新应用与服务模式，从而推进现代城市运作更安全、更高效、更便捷的和谐目标。
（五）坚持智慧城管“智慧”的理念，运用更先进的手段，进一步提升管理效能
基于目前数字城管主要依赖人力进行管理、拓展难等特点，以及城市化、信息化飞速发展等实际，不断实现城市管理各环节的充分“智能化”，如智能感知、智能协同、智能分析等。城市管理中“智慧”因子的增多，一方面，可以进一步优化处置流程，减少管理过程中的定位不准、推诿扯皮、效率低下等弊端，大大节省行政成本，尤其是数字城管无法预先感知的地下管线、桥梁监管等问题，在实现智能感知后，可以实现问题的预警和提前决策，避免严重后果的发生，从而减少了风险成本的支出。另一方面，开发“市民通”等便于社会各层面广泛参与管理的先进设备，进一步形成管理合力，形成“人民城市人民管”的良好局面。
四、智慧城管的理想模型设计
建设“智慧城管”，需要充分利用现代信息技术，实现城市管理要素、过程、决策等全方位的数字化与智能化，推动城市管理公共服务能力的提升。总体来看，智慧城管建设必须包括组织层、技术层、制度层、共享层、目标层等五个层面的建设（如图1）。
（一）目标层
通过“智慧城管”的实施，着力建设“四型城管”，更好地展现政府智慧、务实、亲民、高效的良好形象。一是服务型。通过智能化的手段，为城市政府、普通市民、行业主管部门等提供长效管理服务和应急保障服务。二是开放型。通过开放型的系统架构，实现跨系统的信息互通共享；通过开放型的市民互动平台，引入更多市民的参与和监督。同时，根据城市管理的发展实际，进一步扩展智慧城管的对象类别和区域范围。三是和谐型。通过采用人性化的执法手段、发掘多渠道的宣传口径、建设实实在在的便民服务平台等方式，打造“和谐城管”。四是效能型。通过整合城市管理资源，建立多元发现机制，提高综合协调能力，优化考核评价制度，全面系统地提升城市管理效能。
（二）组织层
组织保障是智慧城管建设管理体系的核心工作内容之一，也是城市智慧城管建设与运行的基础保障。要成立城市政府分管副市长任组长、市有关部门和各区政府为成员单位的城市级智慧城管工作领导小组，指挥、监督、协调和考核智慧城管的建设与运行。领导小组下设办公室，具体负责智慧城管建设与运行管理的日常工作。在此基础上，制订相关政策，进一步理顺市、区两级关系，明晰和细分市、区两级相关部门在智慧城管建设与运行管理方面的工作职责，确保工作落实到位。为加强智慧城管具体组织协调工作，应成立智慧城管中心，隶属城市管理主管部门，主要承担智慧城管的具体建设、运行、管理、考评等具体实施工作。
（三）技术层
主要包括智慧城管基础平台建设和应用建设。
1.智慧城管基础平台建设
建设云计算基础平台、物联网平台、海量数据资源中心等三大基础平台，为智慧城管提供有力的技术支撑。
（1）“智慧城管”云计算基础框架建设
通过“云计算”技术，构建“智慧城管”Iaas（Infrastructure as a Service，基础设施即服务）、PaaS（Platform as a Service，平台即服务）两大框架。“IaaS框架”，即：采用“网格计算”和虚拟化等技术，充分整合、利用现有的存储、计算等服务器资源；“PaaS框架”，即：在“智慧城管”IaaS平台的基础上，采用SOA技术，对现有的统一认证、GIS、视频等基础应用资源加以整合，建设基于SOA架构的统一认证服务中心、GIS服务中心、视频服务中心，为“智慧城管”应用项目提供基础服务。
（2）“智慧城管”物联网平台建设
建立“智慧城管”物联感知平台，探索RFID、视频模式识别、无线远传水表、传感器、GPS等技术在城市基础设施管理中的应用，实现对各类城市管理设施的智能识别、智能管理、跟踪定位、数据采集和在线监测等；建立“智慧城管”物联网络平台，归集感知层设备WiFi、2G、3G等各类无线接入入口，建立应用无关、运营商透明的统一短信平台，基于城市统一的无线数字集群平台建设“智慧城管”无线数字集群系统平台，整合现有数字城管和数字执法业务系统网络资源。
（3）“智慧城管”海量数据资源中心建设
建设“智慧城管”数据存储、挖掘和共享“三大中心”。“存储中心”：在“智慧城管”IaaS框架下，建设城市基础对象数据库、地下管线数据库、实景影像数据库以及各类城市管理业务数据库，并加入时间维度，构建时空一体的“智慧城管”数据库。 “挖掘中心”：采用数据挖掘主流产品，为各类城市管理数据挖掘应用提供基础。“共享中心”：基于ESB技术以及交换技术，实现“智慧城管”内部各应用系统间信息自由流动。海量数据资源中心的建设需要加强内、外部的数据整合和交互能力，从横向部门获取的数据包括环保的工地噪声/河道水质等监测数据、交通管理部门的车辆信息、工商的沿街店家信息、规划的广告审批信息等，同时将智慧城管中的桥梁道路超重车辆的监测数据、各类执法案件处置数据等信息提供给相关部门。
2.智慧城管应用项目建设
对现有城市管理信息系统（如数字城管、停车管理、“权力阳光”等）进行整合、优化、扩建和升级，并增加智能化因素（如实现智能化案卷提醒和回复），同时结合智慧城市的发展和城市管理的实际需要，重点建设“四大系统”：
（1）城市管理智能分析决策系统
基于“智慧城管”数据资源中心，综合其它各类城市管理信息系统的运行数据，建立城市管理智能预警以及分析决策模型，进行数据挖掘和分析，实现对城市管理难点热点问题、城市管理指标以及各类城市管理专题的智能分析、预警和决策。
（2）城市管理全民公共服务系统
以网站互动、微博、“市民通”智能手机应用等为载体，整合目前城市管理行政审批、人行道违停、公厕等各类城市设施地理分布以及停车诱导等各类信息，提高市民在城市管理方面的参与度与互动性，随时掌握社会舆情。
（3）城市街面秩序“智能管控”系统
基于视频预警和智能分析技术、GIS等技术，通过接入交警视频信息以及沿街商铺、单位信息的采集建库，借助“城管通”执法终端，建立覆盖市、区两级的图文互动的城市街面秩序“智能管控”平台，提高城市日常街面秩序的管控能力以及重大事件处置反应能力。
（4）城市基础设施智能监管系统
基于“智慧城管”物联网平台，利用RFID、传感器等物联网相关技术，对广告牌、地下管线、桥梁、河道、城市亮灯、犬类、环卫作业车辆、建设工地等城市管理对象进行智能化监管。如：通过在广告牌中放入RFID芯片，借助实景影像信息系统，实现广告牌等街面城市管理基础设施的全景建库和全生命周期管理；通过接入城市地下管线信息运行状态信息，对地下管线安全状况进行监管；通过在桥梁、道路上安装远传地磅、监控探头，实现对超重车辆的实时发现，为交警、路政等部门执法提供信息；通过在建设工地上安装视频监控、噪声监控等设备，实现建设工地施工情况的远程智能监管，等等。
（四）制度层
一是健全运行制度。建立智慧城管的管理工作机制，明确业务协同制度、工作分析研判制度、任务指令制度、工作督办制度、业务改进制度和绩效考评制度等各项制度。二是编制标准规范。根据智慧城管的管理内容、管理对象、管理目标的特点与要求，在现有标准规范的基础上，结合科学管理的方法和工具，设计城市管理相关的业务管理工作标准规范。三是出台实施办法（或条例）。制定出台城市智慧城管实施办法等规章制度，明确智慧城管的实施原则、责任主体、监督考核等内容，为智慧城管建设管理提供法律支撑。
（五）共享层
在现代城市高度智慧化的大背景下，通过建设SOA标准服务管理体系，使各个业务系统可以通过标准化的服务接口，对外提供标准化的服务。这些服务涵盖了面向政府业务部门内部的业务数据交换服务，面向政府决策部门的决策分析数据服务，面向政府监督部门的评价考核数据服务，面向市民的城市综合数据信息服务等。依托SOA服务管理系统，智慧城管系统可以方便地和其他政府部门的系统进行平滑地对接，数据得以安全、高效、规范的方式流转于各个职能部门之间，进一步提高了业务处理的效率。如：通过“智慧城管”提供的某时段、路段的停车情况分析，可以为交通部门提供有力支持，合理地推进城市停车位的建设和分配、规划出行线路、为车主提供最优化出行线路信息等。此外，智慧城管与智慧交通、智慧公安、智慧水务、智慧社区、智慧电力等都可以实现平滑对接，有助于缓解“停车难”、“卫生难”、“保序难”、“流动人口管理难”等长期困扰城市的热、难点问题，利于进一步提升城市品位和居民生活品质。
总之，随着我国城市化进程的进一步发展，城市管理面临的艰巨任务在短期内不会减弱。各城市政府唯有顺应智慧城市的发展趋势，主动作为，积极应对，抢抓信息化发展带来的机遇，进一步推动城市管理的转型升级，就一定能实现打造人民满意、高效、智慧型政府的目标。
参考文献：
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本文研究对象的背景是：城市商业银行与国有商业银行、全国性股份制商业银行相比，资产规模及获利能力均较小，内控制度建设方面较为薄弱，抵御风险能力不强。加之国家允许城市商业银行跨区域经营，某些城市商业银行的业务定位有所摇摆，一方面与国有大银行争大客户、大项目；另一方面原有经营区域内的中小企业客户面对着全国股份制银行、农信社的激烈挖角，资产规模的盲目扩张，导致面临的战线较长，而配套的产品和服务无法及时跟上，在经营管理上存在着一定的隐患，涉及城商行有关案件时有发生。加强城市商业银行内部控制制度建设，提高内部控制管理水平，推进内部控制评价的开展是城市商业银行在激烈的市场竞争中立于不败之地的关键。
一、商业银行内部控制及内部控制评价理论概述
随着银行业所面临的内外部环境的变化，市场竞争日趋激烈，如何加强内部控制，建立健全内部控制评价机制，转变经营思路，成为各银行机构共同研究的课题。
（一）商业银行内部控制理论
对于内部控制，目前世界各国并无统一的定义。国际内部审计师协会认为，内部控制是管理层为完成既定的目标而采取的方法。美国会计师协会则认为，内部控制是管理层在业务营运过程中为保证资金安全，检查会计数据真实、准确，是否遵守既定政策和预订目标所采取的方法和手段。
1992年美国反对虚假财务报告委员会所属专门研究内部控制问题的发起机构委员会（简称“COSO”）出版了内部控制的纲领性文件――《内部控制――整体框架》，对内部控制的定义是：内部控制是企业的董事会、管理当局以及其他员工实施的，为经营的效率效果、财务报告的可靠性、相关法律的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。
按照2002年中国人民银行在《商业银行内部控制指引》中的定义，内部控制是指商业银行为实现经营目标，通过制定一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，其实质就是风险管理。
按照2004年中国银监会《商业银行内部控制评价试行办法》的定义，内部控制体系是商业银行为实现经营管理目标，通过制定并实施系统化的政策、程序和方案，对风险进行有效识别、评估、控制、监测和改进的动态过程和机制。
综上所述，内部控制是一种态势，是组织机构在经营管理过程中，为保证管理有效，资产安全，会计数据准确、真实及管理遵守既定的管理政策而采取的所有相应的方法和手段。商业银行的内部控制体现为保护资产、防范金融风险，确保会计数据真实性和可信性，提高经营效益，贯彻执行高层管理者所制定的各项管理政策，而在银行内部采取的组织规则及一系列调节方法与措施。
（二）商业银行内部控制评价理论
按照中国人民银行《商业银行内部控制评价试行办法》的定义，内部控制评价是指对商业银行内部控制体系建设、实施和运行结果独立开展的调查、测试、分析和评估等系统性活动。
商业银行内部控制评价的目标是通过评价商业银行内部控制体系的充分性、合规性、有效性和适宜性，促使商业银行切实加强内部控制体系的建设并认真执行。
内部控制评价内容主要包括内部控制环境评价、风险识别与评估评价、内部控制措施评价、信息交流与反馈评价、监督评价与纠正评价等五个方面。
二、城市商业银行内部控制建设的现状及存在的问题
城市商业银行自成立以来，即纷纷加强自身的内部控制建设，在内控制度建设方面取得了一定的进步，但是与国有商业银行、先进股份制商业银行仍然有很大的差距，现将城市商业银行在内部控制建设方面的现状及存在的问题简述如下：
城市商业银行的法人治理结构还不完善，决策权和经营权未能实现真正的分离，内部人控制现象比较严重；董事会、高管层未能很好履行在风险管理文化建设方面所承担的责任，尚未建立良好的风险管理文化，认为“风险管理是风险部门的事”的观念还比较普遍；内部控制制度分散与内部控制制度不足并存。银行规章制度数量庞大，但分散于各类文件中，缺少整体统一性。有些控制制度尚未建立或不健全，部门与部门、岗位与岗位、过程与过程之间的衔接不充分；缺乏明确的、文件化的内部控制政策和内部控制目标体系；风险管理组织架构还不健全，风险管理人员的素质急需提高；未建立真正意义上的风险识别、评估和控制机制，风险识别、评估和控制不系统、不连续、不充分、无效，以致事故和案件时有发生，甚至造成重大损失；信贷风险管理水平不高，导致不良信贷资产居高不下；非信贷风险管理比较薄弱；内部控制制度执行情况不容乐观，有章不循、违规操作现象依然存在；内部控制体系监测、检查、评价和评审不足。
三、关于促进城市商业银行内部控制建设的建议
针对城市商业银行内控机制存在的上述问题和薄弱环节，结合《巴塞尔协议》、《加强金融机构内部控制的指导原则》、《银行业金融机构内部审计指引》、《商业银行内部控制指引》和《商业银行内部控制评价试行办法》等有关文件精神，按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性原则，笔者认为应从以下几方面入手对城市商业银行的内控机制进行改进和完善。
（一）完善城市商业银行法人治理结构
首先，城市商业银行应在政府的理解和支持下，建立以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等为主体的法人治理架构，明确董事会和董事、监事会和监事、高级管理层和高级管理人员在内部控制中的责任；完善股东大会、董事会、监事会及下设的议事和决策机构，建立议事规则和决策程序；建立健全独立董事制度和外部监事制度。
其次，城市商业银行应通过引进战略投资者以及上市等方式优化产权关系，在产权优化和内在激励强化的基础上以及在人民银行、银监会（局）的引导和要求下，进一步健全现代商业银行法人治理结构。
（二）建立以风险识别、评估与控制机制为核心的内部控制体系
城市商业银行构建的内部控制体系应是内部控制组织结构子系统、内部控制岗位责任制子系统、内部控制政策和内部控制目标子系统、内部控制流程子系统、内部控制工具子系统以及内部控制评价子系统和内部控制信息交流子系统等的有机结合。
在内部控制组织结构体系和岗位责任制体系建设方面，城市商业银行首先应在战略层、决策层和执行层等层面上建立分工合理、职责明确、报告关系清晰的风险管理组织结构；其次，要明确所有与风险和内部控制有关的部门、岗位、人员的职责和权限；最后，还要确保与风险管理和内部控制有关人员具备相应的风险意识和工作能力。
在内部控制政策和内部控制目标子系统方面，城市商业银行应在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策，规定内部控制的方向和原则，并在相关职能和层次上建立并保持内部控制目标。
在城市商业银行整个内部控制体系中，风险识别、评估与控制机制应居于核心的地位。能否建立上述机制是检验城市商业银行内部控制体系是否有效的重要标志。为此，城市商业银行首先应建立和保持全面、系统、成文的程序，通过对各项业务活动、管理活动和支持保障活动进行规定，以达到持续对各类风险（包括信用风险、市场风险、操作风险、利率风险、流动性风险、法律风险、国家和转移风险、声誉风险等）进行有效的识别，建立城市商业银行的风险数据库；其次，应该结合城市商业银行实际情况，建立和完善内部控制工具子系统，并借助内部控制工具子系统对风险进行相应的衡量和评估；最后，制定合理而又有针对性的内部控制措施或方案，并评审相应的内部控制措施或方案。
（三）建立内部控制评价机制
城市商业银行应建立内部控制评价子系统，以通过适宜的监测活动，对内部控制绩效进行持续监测；城市商业银行还应对内部控制体系实施评价，确保城市商业银行内部控制体系的符合性和有效性。
董事会和高管层应采取措施保证城市商业银行定期组织对内部控制状况进行评审，确保内部控制体系得到持续、有效的改进。
（四）完善城市商业银行信息交流与反馈机制
城市商业银行应建立灵敏的信息收集、加工、反馈制度，及时发现、处理问题。
（五）强化内部审计监督的作用
城市商业银行应建立健全直接对董事会（或监事会）负责的垂直审计体制，从而保证该内审的独立性和权威性；拓宽审计领域，积极探索开展非现场审计工作；加强内审强度，提高审计频率，制定以风险为导向的审计规划、重点及方案；实现从事后控制到事中、事前控制的转变；不断加强内部监管队伍建设。
（六）建立良好的内部控制文化
城市商业银行要建立良好的内控文化，首先要建立内部控制管理理念。城市商业银行每项业务都是伴随着对风险的分析、评价、监控、转移、分解等处理方式展开的，需要通过内控管理来提高核心竞争力，这关系到城市商业银行的生存和发展。从公司决策层和管理层而言，董事会和高级管理层应利用其言行和态度来影响员工，强化职业道德，避免由于政策制定与实际业务执行的疏忽而鼓励或诱发不适当行为；从员工角度而言，全体员工都要有“内部控制”的理念。促使由决策层、执行层和监督保障层共同构建的风险内部管理体系充分发挥相互制衡作用。
城市商业银行要建立良好的内控文化，还要建立合理的内控管理激励约束机制，充分实现内控制度管理的多元化目标。作为制度建设者、执行者的人，是内控管理的基础，只有充分发挥人的能动性，才能激励其自觉实现内控管理目标。
四、结论
我国的城建档案工作经过改革开放二十多年的发展，已经初步构建了与我国城市建设发展相适应的城建档案事业体系，城建档案管理更趋科学化、规范化，城建档案的社会功能也得到了新的体现。但就目前来看，当前城建档案事业的发展与社会的需求仍还存在一些差距，服务意识、管理水平仍需提高。
一、城建档案管理的社会功能
服务：城建档案管理的最终目的是提供利用，服务于城市建设。
保障：城建档案管理部门要根据现行有关法律、法规，制定操作性强的规章制度，确保城建档案工作的顺利实施。
跟踪：对建设工程档案实行同步管理，是国家对重点建设工程档案管理提出的基本要求，主要是档案工作要与工程建设同步，它有着承上启下的作用。
监督：要做好城建档案管理工作，首先要建立健全管理机构和管理制度，管理机构的建立和管理体制主客观的健全，是城建档案管理工作的前置和保障，对城建档案工作的方针、政策、规定等贯彻执行情况进行监督，包括对贯彻执行科学技术档案工作的基本原则和国家制订的规章制度，对城建档案工作的机构设置、人员配备、资金来源、职称评定，如果没有相应的管理机构，就难以有健全的管理制度，也就无法形成档案的有效收集和利用了。
二、当前城建档案管理中存在的问题
（一）档案收集、处理不尽规范
档案收集来源不均衡。一是从整体情况看，档案资料收集地上多，地下少;实践中，城建档案管理部门很难将所有的城市建设项目档案收集起来，存在遗漏问题;二是从管理权限上看，建设系统各专业部门内部档案收集得多，外部收集得少;三是从分类大纲上看，部分档案收集存在漏项，甚至是空白。
（二）档案收集方式过于单一
档案利用率低，实践中，城市建设相关单位、机构对城建档案的认知程度不高，不到用时，绝不查阅，导致城建档案的利用人次、卷次等指标都非常低，难以发挥档案的积极作用。主要反映在纸质档案收集比较多，特种载体档案少，满足不了城建档案信息化管理的需要。
（三）档案收集内容不准确
有些已收集的城建档案，信息缺失严重、审批程序不合理等，有的材料混乱性东西多，缺乏关键理论。
（四）档案人才缺失
新形势下，档案管理需要专业的人才。但是，从目前许多地区的城建档案管理实际工作看，许多档案管理人员都是业余的，或者成为了一些年龄大、能力低的机关干部的“避风岗”，这显然不适应于未来发展的要求。
（五）信息化建设中，硬件投入滞后
城建档案信息化要求资源共享与快速流转，而目前其硬件配置、网络组建仍然滞后。在国内一些大型图书馆或者先进院校的图书档案管理机构中，档案管理已经全部实现了信息化操作。但是，在城建档案管理领域，仅靠有限的人力实施海量城建档案资源收集、整理、保管、利用，显然不能适应信息化快速发展的要求。
三、解决当前城建档案管理中存在问题的对策
（一）领导支持，加大投入
城建档案是最原始、最完整的城市建设工程的历史资料，是建筑文化的重要组成部分。各级建设行业主管部门领导都应予以高度重视，把城建档案事业的发展纳入城市建设发展规划，研究、制定鼓励和扶持城建档案事业发展的各项政策。积极争取上级领导和财政等相关部门的支持，加大经费投入，努力争取城建档案管理工作机构的编制，与编委等部门讲清随着城市的扩大、工程量的增加、档案量的不断成倍增多，需要有相应的人员从事这一重要工作的重要性，全力支持这项工作。同时，建设行政主管部门还要勇于将这项工作列入相关考核内容，省级相关部门要进一步完善《城建档案馆目标管理认定办法》。通过建立灵活有效的激励机制，加强内部管理，强化制度建设，充分调动城建档案工作人员的积极性，全面推动城建档案事业的创新和发展。
（二）加大城建档案行政执法检查力度
在指导各县（市）进一步完善城建档案管理各项规章制度，着力推进城建档案工作法治化的同时，要按照有关法规和城建档案的职能要求，加强城建档案执法队伍建设，强化执法监督，提高执法水平和执法能力，开展城建档案执法大检查，增强全社会的档案意识和法制观念，努力提高依法管档、依法行政的水平。
（三）加快城建档案管理信息化进程
根据信息化建设需要，利用现有现代化办公设施，逐步搭建档案资源流转、利用平台，缩短档案资源归档的周期，提高城建档案的准确性、时效性及利用率。城建档案馆的基础业务工作是对馆藏档案的管理， 只有具备了归档齐全、 分类
合理、案卷优质的馆藏档案，才能谈得上城建档案馆的现代化建设，最大限度地发挥城建档案的各项功能作用。同时，二十一世纪将是信息时代，城建档案事业将进入一个新的发展时期，大力开发城建档案信息资源，努力拓宽服务领域。在以传统技术和方法管理档案的基础上，逐步地将以计算机为中心的现代科学技术运用到城建档案管理工作中，最后全面形成以计算机技术为核心，将缩微、光盘、声像等技术应用于城建档案管理工作的各个环节。
4.转变观念，努力提高服务意识
城建档案管理人员要及时转变观念，树立“有作为才有地位”的思想，不断拓展城建档案服务领域，创新服务机制，增强服务效果，积极稳妥推进城建档案馆（室）内部管理机制的改革，加强内部管理，引入竞争机制，充分调动职工的积极性。服务是城建档案工作的最终目的，是城建档案馆生存、发展的前提。城建档案工作是城市建设工作的重要组成部份，它产生于城市建设过程中，反过来又为城市建设服务。不等不靠，主动出去，深入基层一线，主动到建设单位去指导档案工作。在思想上要树立起用户观念，及时了解和掌握利用者的心理和对档案的需求状况，对档案进行综合加工，开拓新的服务方式，多层次、全方位地为城市建设提供优质、高效的服务。
5.实施目标管理，规范城建档案收集与管理
首先，城建档案馆重点加强以下档案资料的收集：工业、民用建筑工程;市政基础设施工程;公用基础设施工程;交通基础设施工程;园林建设、风景名胜建设工程;市容环境卫生设施建设工程;城市防洪、抗震、人防工程;军事工程档案资料中，除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。
其次，加强城建档案的规范化管理。一是做好档案分类研究，把好关口，分清层次，做好档案资源的数量和质量上的统一，杜绝垃圾资源的侵入;二是进一步优化档案资源的收集、处理的工作流程，结合多元化的处理方式进行处置，提高管理效率;三是加强档案管理的检查督促，采用平推检查和互检的方式予以监督和交流。
关键词：城市管理；体制；政府；创新
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0060-01
1 我国城市管理存在的问题
随着城市建设步伐的不断加快，我国城市管理日益受到政府及社会高度重视，但与加快推进城市化的形势相比，依然存在许多不容忽视的管理问题。
（1）城市管理模式较为落后。我国政府在城市管理的权力运行方向是自上而下的，运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，还没有意识到政府的管理应该是一个上下互动的管理过程。政府所拥有的管理机制仅仅依靠政府的权威，而不是合作网络的权威，政府的权力向度不是多元的、相互的，而是单一的和自上而下的。这种模式下的城市管理主体党政不分、政府管理职能宽泛化、模糊化、政府市场服务意识淡漠化、缺乏提供优质服务的能力和管理方式的行政化。
（2）城市管理观念认识存在差异。在我国城市管理工作中，虽然开始从“重建轻管”向“建管并举”转变，但“三分建、七分管”的指导思想并没有落实不到实处，重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻环境主导等思想还没有真正扭转过来，在不同程度上存在管理因利益松手，规划向开发让路，环境为建设放行的问题。
（3）城市管理行政执法工作力度薄弱。我国城市管理行政执法局所负责的工作基本是原有城市其他管理部门不愿干的活，并把主要的职责定位于街头无证商贩，同时强制措施跟不上，致使工作陷入停歇状态，没有推动力、没有更新城市容貌的激情，而无证的街头商贩是城市最难管理的人员，因而要加大工作力度。
（4）公民的文明素质亟待提高。我国城市管理应“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施举步维艰。目前，市民的整体素质得到了提高，但与城市的发展水平相比，部分市民群众的城市意识、环境意识、卫生意识还不够强，维护环境、爱护城市的主人翁意识还有待提高；少数市民缺乏法律意识，对执法队伍的检查采取逃避态度甚至抵制举动，在日常行为中还存在随地吐痰、乱扔乱倒等现象，甚至有肆意偷盗和破坏公共设施的人，在很大程度上加大了我国城市管理的难度。
2 加强和完善我国城市管理的对策
要解决以上问题，根本途径在于转变城市管理模式，创建一个服务型政府。主要措施如下：
（1）尽快完善城市管理法制体系。依法管理城市，必须完善城市管理法律法规体系。首先，要制定专门的城市法。国外大都制定有专门适用于城市的规范性法律文件，称市镇法典、市政章程、市或特许状等；而我国迄今为止也没有专门适用于城市的规范性法律文件，导致城市管理缺乏有效的法律依据和保证，城市的等级制度存在盲目性、随意性，市政组织体制混乱；这在很大程度上遏制了城市功能的发挥，阻碍了城市的发展。因此.应尽快制定一部专门的城市法，对涉及城市的根本问题做出规定，包括城市的性质、地位、任务，城市政府的宗旨、职能、权力、机构设置及主要工作制度，市政的产生及职责，。城市的规划、建设和管理，城市的预算决算的通过和执行等。其次，在城市法的基础上，根据各地的具体情况制定和完善相应的地方性法规和专项法规。对城市法中没有规定的具体内容进行补充，以形成一个完善的城市管理法规体系，为依法管理城市提供法律制度保障。
（2）加强城市政府管理制度化建设。我国的城市管理，在相当长的时期内依靠的是政治动员式的管理方式，它与城市管理发展的方向和趋势是相悖的。应明确的废止政治动员式的行政管理方式，加强城市管理的制度化、程序化、规范化；建立和健全工作责任制度、审批制度、、财务管理制度及监督等各项规章制度，用法律形式来规范城市政府管理行为。建立健全政治责任制度；健全工作责任制度，明确每个政府公务员的职务、责任、权限范围、工作标准和程序、应有的权利和义务，使各类公务员严格按照工作要求来处理自己工作职权范围内的事情，做到各司其职、各负其责；使政府公务员在城市管理的法律制度框架内规范有序地行使城市管理的职能。
（3）增强企业和市民的自治功能。由政府包揽一切向政企、政社及政资分开转变，必须从市场经济下城市政府的作用以及政府与市场、政府与社会的关系人手，对政府现有的权力进行适当剥离，把创业权、交易权和经营权还给企业，把社会可以自我管理和自我调节的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己办理，实现政企分开、政社分开，使城市政府的职能转变到宏观经济调控、社会管理和公共服务上来；增强城市的自治功能，并不单纯意味着政府职能的减少或削弱。政府在减少经济管理职能，将一些职能推向市场和社会的同时，还应当增加和强化部分职能，如提供社会保险、社会援助、公害治理等公共服务，为城市自治功能的发挥创造良好的条件，以提供支持和服务。
（4）增强服务意识，由管理型政府向服务型政府转变。针对政府服务意识较差、服务效率低的弊端，提高公务员素质，以增强公务员的事业心和责任感，强化其服务意识和理念；建立激励机制，使公务员的能力得以充分发挥；建立有效的监督机制，约束政府的随意干预和腐败行为，避免政府提供非公众意愿的公共产品和服务；发挥市场作用，形成有效的竞争机制，促使政府降低成本，提高服务效率。只有强化政府的服务理念，创建服务型政府，才能真正适应市场经济条件下经济和社会运行的需要，保证城市社会经济的高效运行。
（5）加强城市管理的公众参与建设。 科学的参与制度是以人为本和民主管理思想的本质要求和体现。城市政府在制定城市发展的战略时，应当事前通过各种传媒向社会公布，征求广大市民的意见和建议；在完善政务公开制度时，在保障市民的知情权的同时，更重要的是健全公众参与制度，以保障市民的参与权，让市民参与其中，可提高决策质量，保证政策的可行性；同时，参与制度也是一种防治腐败和经济节约的城市管理方法。建立科学的城市管理参与制度，就是要根据城市的实际情况和公众参与意愿的要求，坚持以人为本的思想。
（6）“以人为本”，培育具有现代素质的市民。培育具有现代素质的市民是城市文化建设的关键。城市市民是城市的主体，是城市社会文明的体现者和创造者，也是城市文化的载体。城市市民的素质如何，直接决定着一个城市的形象。因此，在城市规划思路中，应将“人”的发展放在城市发展放在城市发展的首位，强调“以人为本”，提高生活质量。要认识到正是城市在提供全面方面的独特优势，方使得城市对“人”以及“以人为中心”的经济社会活动形成吸引力。从宣传人手，激发广大市民对本身生活的城市建设发展的参与感和工作积极性，使得每一位市民都能真正将个人的奋斗目标同整个城市的发展目标紧密结合起来。
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党中央、国务院十分重视城市管理工作。党的十六届六中全会从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。明确提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，整合社会管理资源，改进公共服务方式，在服务中实施管理，在管理中体现服务。"十一五"规划把推进城市综合管理，提高城市管理水平作为推进城镇化健康发展的重要内容，提出了具体要求。同志曾经指出，要实现城市现代化，就必须着力提高管理水平。贾庆林同志在视察北京市东城区网格化城市管理时指出，东城区创造的城市管理新模式很好。城市管理新模式有许多新东西值得总结，值得思考。运用信息化技术加强城市管理，是与构建和谐社会联系在一起的。国务院副总理曾培炎同志充分肯定城市管理数字化符合信息化发展方向，要求我们认真总结试点经验，完善有关技术标准，从实际出发，逐步推广应用，提高政府社会管理水平，改善公共服务质量。
按照中央一系列决策部署和中央领导同志的要求，建设部积极推动城市管理创新工作。十年来经历了从城市管理服务承诺制，到*服务热线的推出；从*服务热线普遍推行，到开始实施数字化城市管理模式的试点；再到*服务热线与数字化城市管理模式有机结合的发展阶段。这次会议是继去年在北京东城区全国数字化城市管理现场会之后召开的又一次重要会议。主要任务是：全面落实科学发展观，进一步总结推广*服务热线与数字化城市管理试点相结合的经验，更好地改善城市管理和公共服务，保持城市健康运行，促进社会和谐。江苏省委省政府、扬州市委市政府对这次会议给予了很大支持。事前保兴和姚兵同志都作了深入调研，会上还要讲话，他们的意见我完全赞成。下面，我强调几点。
一、充分认识推动城市管理创新的重要作用
城市规划管理、城市市政公用设施完好和安全运行、城市环境卫生和市容市貌是城市管理的基本内容，是城市人民政府的重要职责。推动城市管理创新，要坚持综合应用现代信息技术进行集成创新，实现实时、动态和精细管理，促进政府职能转变，提高社会管理和公共服务水平，增强政府公信力，更好地为广大人民群众服务。
（一）推动城市管理创新是实践"三个代表"重要思想，加强党的执政能力建设的必然要求
城市管理是一项综合性工作，提高城市管理水平是加强党的执政能力建设在城市工作中的具体体现。城市是一定区域经济、政治、文化、信息和服务中心，对国民经济和社会发展有着重要作用。以城市的基本信息流为基础，依靠法律、行政和技术等手段，确保城市市政公用设施安全运行，满足城市经济社会发展和人民生活的需要，既是城市可持续发展的基石，又是经济社会发展的根本目的。加强城市管理，改善公共服务质量也是提高城市综合竞争力和对外开放水平的重要条件。城市市政公用设施安全运行是城市防灾减灾和应急管理的重要组成部分。通过实现与城市应急管理系统互联互通和资源共享，增强了城市政府抗灾减灾和处理突发事件的能力。当今的国际竞争大多表现为城市间的竞争。城市综合竞争力的提升，很大程度依赖管理城市的理念、技术和体制创新。
（二）推动城市管理创新是整合城市管理资源，拓展和提升市政公用基础设施综合服务功能的有效途径
城市市政公用设施是发挥城市功能的支持体系。提高城市功能离不开支持城市市政公用硬件体系和政策、制度、管理等软件体系。城市市政公用设施的建设和管理相辅相成，形成服务功能的基础性特性。推行城市管理创新，通过科学管理的方法整合资源，充分发挥和利用设施的功能和作用，形成优势互补，整体性强的效果，为人的活动提供高效服务，是拓展和提升城市功能的有效途径，对城市社会经济发展起到积极作用。
（三）推动城市管理创新是提高公共服务质量，维护最广大人民的根本利益的重要保障
城市管理创新为服务群众提供有效载体。建设系统承担着构建社会和谐的重要责任，解决好群众的难事、急事，是建设系统的日常工作。人民群众在生产生活中还有许多需要认真研究解决的热点、难点问题和事关切身利益的急事、难事、麻烦事。通过实行*服务热线和数字化城市管理相结合的模式，为化解社会矛盾、解决群众关心的利益问题提供了可能，可以形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾处理机制和权益保障机制，从而架起了城市政府与群众沟通的桥梁，有利于促进企业提高公共服务的能力和水平，有利于实现群众的知情权、参与权、监督权。通过直接听取群众对城市管理、市政公用事业服务的意见、建议和要求，并及时予以解决；对一时难以解决的，积极创造解决问题的条件，做好说服工作，有利于消除不和谐因素，有效解决群众关心的各种问题，疏导群众情绪，维护社会稳定，促进社会和谐。城市管理信息系统的运行，推进了政务公开，也为群众监督政府管理部门及其工作人员依法履行职责提供了便利。
二、继续总结和推广城市管理创新的新经验新做法
经过多年的努力，全国已有200个城市（区、县）开通了*服务热线。去年以来，27个城市（城区）积极开展了数字化城市管理试点，以解决与群众生活密切相关的问题为重点，整合管理、信息、技术资源，再造管理流程，推动数字化管理的标准化、规范化，改变过去"定性"管理为"定量"管理，变被动应对为主动服务。这些经验和做法，对于城市管理创新起到了积极的推动作用。同时，一些城市在试点中还结合实际进一步探索，创造出一些新的经验和做法，会上还将作介绍，值得继续总结和推广。
（一）统筹规划，分步实施
上海市高度重视城市管理创新，从提升城市管理和公共服务水平出发，把推进数字化城市管理，加强数字化管理工作列为政府年度工作重点。在总结卢湾、长宁两区试点经验基础上，对数字化城市管理进行统筹规划，总体设计，搭建城市管理信息平台，面向全市，条块结合，以区为单位，实现市、区两级平台互通联动，计划年内10个中心区全覆盖。同时城市管理信息平台预留与其他信息资源整合的接口。建立城市综合管理数据库，全市实行统一编码，涵盖市政道路、城市绿化、房屋建筑、市容环卫、公共交通等5大类84种设施设备基本概况和供水、燃气、物业等服务内容，32种动态管理事件的处置，逐步实现市、区、街道三级管理层面信息资源共享。
（二）上下联动，创新机制
这是试点推广工作的基本经验。扬州市成立了由市政府领导任组长，市有关部门和各区等20个单位主要负责人组成的数字化城市管理试点工作领导小组，整合市区两级城管资源，改变了市区分块管理、各自为战的被动局面。一些试点城市通过制度明确职责和分工，使管理专业部门之间、管理专项工作之间，市、区、街道各个管理层级之间，管理系统与外部环境之间形成互相支持、协同管理的机制。并建立和完善相应的监督评价体系，通过再造管理流程，依托信息技术，建立部件、事件信息处理流程，实时地、自动地监督各个部门、各个环节的办事效率、质量，及时评价和公布对每个被考核对象的考核评价结果。提高了社会监督、专业监督、上级监督的效能，促进了相关部门自我监督机制的完善。
（三）数字化城市管理与*热线相结合，提高服务水平
*服务热线经过多年的发展，已经成为建设系统对外服务品牌，成为接受投诉、求助受理的主渠道。数字化城市管理体现了精细化、网格化、信息化、人性化的现代管理理念。上海、扬州等城市将数字化城管与*服务热线通过一个平台整合，创建了*服务热线与监督员采集的信息一同管理、一同立案、一同处置、一同监督、一同考评的闭环处理模式，实现了管理资源的"一体化联动"，建立了主动发现、及时解决、定量分析、综合评价的功能，促进了市民群众投诉问题的有效解决，扩大了广大群众对数字化城市管理的知晓和参与度，形成数字化城市管理系统与*服务热线相互补充、融合发展的格局，进一步推动了城市管理模式的创新。
三、明确目标、落实责任，切实抓好数字化城市管理工作
城市管理是一项综合性的系统工程。各地要进一步把思想统一到实现科学发展和构建社会主义和谐社会的战略部署上来，在党委和政府的统一领导下，坚持"总体规划，统筹安排，因地制宜、分步实施"的方针，逐步扩大覆盖面，力争取得更加明显的成效。
（一）各省（区、市）要做好规划和实施计划，全面部署，积极推进*服务热线与数字化城市管理的联动
要坚持稳步有序、统一标准、资源整合、因地制宜、产业运作的原则，认真做好试点推进计划，按照到"十一五"末，在全国地级以上城市或条件具备的县级市，全面实行的目标要求，认真组织好本行政区域内的推广工作。要坚持数字化城市管理系统建设及运行和*服务热线设施的有机结合，把群众反映最强烈的问题作为优先考虑的课题，全面推进*服务热线的同时，积极推进*服务热线与数字化城市管理的联动。要注意城市管理目标的有限性，管理和服务项目的拓展，应当考虑城市经济社会发展的阶段。当前，要结合建设部门更好地履行职责，在重点做好市政、市容、环卫、绿化等方面管理工作的同时，总结试点城市已经探索的经验，逐步将城乡规划实施监督、建筑工地管理、居民房屋产权登记管理、小区物业管理、综合防灾等纳入管理内容，继续完善数字化城市管理系统。
（二）进一步完善推进数字化城市管理的标准规范和各项制度
推广数字化城市管理，要严格贯彻执行已经颁布的行业技术标准和技术指南。各试点城市依据建设部制订的数字化技术标准，结合本地实际编制的地方性实施细则，经实践证明是行之有效的，可以作为数字化城市管理行业标准的补充和细化，并作为制订和完善标准的依据。要重视城市管理信息系统的产业化推广。对试点城市研发的标准度高、通用性好、运行稳定的信息系统，要组织专家研究在其他城市直接采用或经过改造后采用的可行性。要结合各地试点经验和实践成果，对已经的标准规范建设部还将进行适时适度修订和完善。同时，还要研究完善各项配套制度。要注意城市管理系统的扩展性，为城市内部各区之间、城市与城市之间的系统联网留下接口。要适应新的工作格局、体制、机制、方法的要求，建立服务质量标准、效率标准、工作人员服务验收标准、服务行为规范、资金筹措和使用管理制度等配套制度。经过一段时间的实践之后，提出法规或规章立法建议。
（三）加强领导，建立协调推进*服务热线与数字化城市管理的体制机制
1、促进城商行经营管理工作顺利开展的需要
物质资源、财力资源和人力资源管理是现代企业的三大资源,而物质资源和财力资源的使用是通过与人力资源的结合实现的,只有通过合理组织劳动力,不断协调劳动力与劳动资料和劳动对象之间的关系,才能充分利用现有的生产资料和劳动力资源,使它们在企业经营过程中最大限度地发挥其作用。
2、提高城商行综合竞争力的需要
目前国有银行、股份制银行都加大了开设分支机构力度,提高网点覆盖面,而城商行受到政策的影响,在跨区域设立分支机构方面受到限制,面临的竞争压力越来越大。通过加强自身的人力资源建设,提高员工的专业素质和能力,激发员工的工作积极性,培养良好的企业文化,可以有效改善城商行适应各种变化的能力,提高综合竞争能力,占据更多的市场份额。
3、提高城商行现代化管理水平的需要
现代商业银行的发展趋势是大力开展新产品、新业务等中间业务,满足客户的多方位需求,降低资产负债业务在业务中的比重。由于新产品、新技术周期越来越短,城商行正面临知识现代化、信息现代化和经营管理高科技的机遇和挑战。一方面科技装备水平的快速发展,在业务操作、经营管理领域的运用,大大提高了银行的电子化程度,另一方面由于城商行发源于城市信用合作社的历史原因,很多员工文化素质不高,员工的能力素质与新业务发展不匹配,造成实现有效发展的瓶颈,这必须通过人力资源的开发和培训来弥补。
4、促进企业的经营战略目标实现的需要
城商行的经营战略是站在企业发展的角度对企业的未来进行规划,通过对经营过程中所涉及到的各个环节例如企业的人力资源建设、内部各个职能部门进行规划,明确相关职责与任务,促进城商行战略目标的发展。对企业的未来发展进行规划是企业人力资源建设工作中非常重要的一项任务,通过对企业动态的相关信息的收集以及企业发展的资源使用分析,实现对企业的经营活动进行决策,能够促进企业经营战略目标的实现。
5、调动企业员工的积极性,提高劳动效率的需要
企业中的员工有需求、有目标、有思想,这就决定了城商行的人力资源管理必须设法为劳动者创造一个适合他们所需要的劳动环境,使他们乐于工作,并能积极主动地把个人劳动潜力和智慧发挥出来,为城商行创造出更有效的经营成果。因此,城商行必须善于处理好物质奖励、行为激励以及思想教育工作三方面的关系,使企业员工始终保持旺盛的工作热情,充分发挥自己的专长,努力学习技术和钻研业务,不断改进工作,从而达到提高劳动生产率的目的。
二、城商行人力资源管理存在的问题
1、对加强人力资源管理的重要性认识不足
由于我国城商行起源于城市信用社的历史特性,很多城商行身上还带有浓重的“行政管理”色彩,经营管理者对人力资源管理的重要性认识不足,还是简单的将人力资源管理当作为人事管理,认为人力资源管理部门只是承担了日常的薪酬发放、人事关系的办理等职责,而忽略了人力资源的开发、培养,激励作用,导致这些城商行人力资源部门的作用发挥有限,人力资源这一企业核心的资源也未能充分发挥作用。
2、薪酬管理不符合公平原则
公平原则包括内部公平性原则与外部公平性原则。内部公平性原则指的是企业内部员工感到自己与同事之间在收益与付出关系的平衡;外部公平性原则指的企业薪酬与同行业相比要有竞争力。尽管我国的城商行目前普遍比较重视薪酬管理工作,但在薪酬标准制定上仍然存在“拍脑袋”的因素,对内“大锅饭”的现象仍然比较突出,岗位之间差距不明显,难以调动员工工作积极性;对外未进行充分的同业市场调研,使核心的营销、专业技术岗位薪酬标准缺乏竞争力。
3、行政化的管理制约了人力资源的水平的提高
我国很多城商行在机构和人事管理方面,仍沿用机关事业单位的行政级别和行政体系,使得城商行的人力资源管理模式深陷“官本位”的泥沼,制约了人力资源管理水平的提高。在晋升渠道上,实行“独木桥”式的单一管理职务系列,使员工以管理职务晋升为主要目标,把业务绩效置于次要目标,不利于专业人才的成长及责任目标的完成;在干部的任职上,管理人员能上不能下,不利于优化人才资源配置;在用工管理上,由于受行政化用工制度的限制,冗员众多,员工能进不能出,实施减员增效难度大。
4、缺乏合理有效的激励机制
“激励”在英文中为“motivation”,指一个组织系统中的管理者通过合理利用各种资源与手段,引导、激发、强化被管理者的工作动机,以实现组织目标的管理过程。由于体制和管理等多方面的原因,很多城商行在激励约束机制方面不健全,强调物质激励,弱化精神激励,重视短期激励,忽略长期激励。对一般员工,主要采取薪酬激励,方式单一,激励力度不足;对中高层管理人员,过多讲求行政激励和精神激励,缺少经营者股权分配或股票期权等制度。
5、人力资源结构不合理
近年来,城商行普遍提高了人才招聘的标准,新进员工一般都要求大专以上学历,以改善人力资源的学历结构,但是与股份制银行、国有银行相比,城商行在人力资源结构上还存在很多不合理因素,营销人员、风险管理人员占比较低,与新兴业务有关的金融市场业务人员、贸易融资业务人员更是不足,特别是二、三线城商组建的城商行,有的没有成立金融市场部和贸易金融部,营销人员占比也不到10%,远远低于股份制银行和国有银行,降低了这些城商行的竞争力,也限制了这些城商行的发展。
6、人力资源培养机制不健全
现代商业银行特别强调人才素质的培养和提高。股份制银行历来比较重视对员工的职业培训,并把培训当作是一种对员工的福利。对培训的巨大投入所产生的效应,使股份制银行在近几年发展中取得了较大的人力资源优势,提高了综合竞争力。而城商行在人力资源培养上,大多未建立系统的培训机制,注重组织目标需求,而对员工个人发展方面开展的培训较少,注重技能培训,而对员工素质培训和潜能开发的培训相对较少,特别是对中、高层次的培训和专业技术人员的继续教育开展不够;培训效果的评价体系不健全。培训后唯一的效果评价就是考试,缺乏后续相关跟踪绩效评估。
三、加强城商行人力资源建设的有关建议
1、优化人力资源结构
城商行目前的业务主要以资产负债业务为主,中间业务相对较少,在利率市场化的不断推进下,要实现稳健发展,提高竞争力,必须优化人力资源队伍,改进人力资源结构,重点建设中层管理人才、领军人才、专业技术人才、和市场营销人才四支队伍。提高本科以上学历,以及具有专业技术资格人员在员工总数中的占比,加大急需专业人才的引进力度,使人才的分布、层次、类型等结构趋于合理。
2、建立合理的薪酬分配制度和福利制度
在工作分析的基础上,对城商行各个岗位的劳动环境、劳动强度、劳动技能、工作难度、任职条件等特性进行评价,以确定各个岗位的相对价值,并在开展同业水平调研的情况下,制定薪酬分配制度和福利制度。设立了异地分支机构的城商行,给异地分支机构制定薪酬分配制度时,一定要对当地市场进行调研,以当地市场同业标准为参考制定薪酬标准。同时有条件的城商行,应当建立企业年金、补充养老保险等长效激励机制,提高营销人员的忠诚度。
3、完善员工的绩效考评管理
在城商行人力资源管理中,要对员工进行很好地激励,调动工作积极性,必须对员工的工作业绩进行公平、科学的考核,并据此进行工资奖金的分配,使员工的报酬与其贡献相匹配,保持员工的满意感。要建立科学的评价体系,转变考核的基本思想,实现从目前的“考核时点模式”向“绩效管理过程模式”的转变,变静态考核为动态考核,改革现有的“德、能、勤、绩”考核要素,设计实行“业绩、能力、态度”考核模式。明确用人部门管理者对下属的绩效管理职责,在改进年度考核等综合性考核项目的同时,完善干部任免考核、季(月)度考核等考核制度;将员工考核结果与人力资源管理的其他环节如干部任免、薪酬分配等紧密地联系起来,以充分发挥考核的基础作用和导向作用。
4、建立双梯制晋升机制
双梯制晋升机制是指在传统的行政职务晋升的基础上,建立技术职务晋升机制,拓展员工的晋升渠道。建立双梯制晋升机制后,城商行员工一方面可以选择常规晋升途径,即由员工到主管、部门经理、行领导,另一方面,对于不愿意从事管理工作的专业技术人员,可以选择专业技术职务晋升,即助理业务经理到业务经理、中级业务经理、高级业务经理。专业技术职务与行政职务在收入上相互匹配,如助理业务经理的薪酬待遇等同于员工,业务经理的薪酬待遇等同于部门主管,中级业务经理的薪酬待遇等同于部门经理,高级业务经理的薪酬待遇等同于行领导级别。建立双梯制晋升通道,可以有效避免“争过独木桥”的窘境。
一、指导思想
按照市委、市政府提出的建设“秀美”目标，强化现代信息技术支撑，加快城市管理服务信息化平台建设，建立规划、建设、管理、服务、监管有机衔接的数字城管系统，创新城市管理模式和工作机制，促进城市管理流程再造，努力实现“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的要求，不断提高城市的日常管理、应急处置能力和效率。
二、工作目标
2012年绩溪县、郎溪县要建成数字城管平台，年底前投入运行，并与市级平台数据交换系统对接。宁国市、旌德县、泾县要完成前期工作。
2013年宁国市、旌德县、泾县建成数字城管平台。初步形成覆盖各县（市）的全市一体、标准统一、信息共享、全局互动、适应城市管理要求的数字城管体系。
2014年进一步扩大数字城管管理服务区域，拓展管理服务内容，有条件的县（市）进一步向乡（镇）辐射延伸。
三、建设内容
为充分共享现有资源，减少重复投资，加快县（市）数字城管建设进度，实现市、县（市）平台无缝对接，各县（市）新建数字城管平台应搭建在市数字城管统一平台（以下简称“市级平台”）上，共享市级平台的核心支撑平台、业务系统、无线采集系统、GIS服务平台、短信平台、车载GPS定位监控子系统等。因各县（市）接入产生的市级平台扩容升级费用由接入的县（市）分摊。市级平台原有建设费用仍按原渠道支出，主机托管费用和运行维护费用由共享市级平台的县（市）分摊。
各县（市）自行完成监督指挥大厅建设、网络建设、基础数据建设、热线呼叫受理系统建设和县（市）数字城管应用系统的实施等其他建设内容。各县（市）的项目建设要坚持先进适用和资源整合的原则，充分利用现有电子政务网络，整合视频监控、服务热线等资源，加强系统的深度开发，综合利用已有的人员、设备和信息，避免重复建设。
四、运行模式
（一）机构组建。各地要结合实际，成立县（市）数字化城市管理办公室（城市管理监督指挥中心），采取“监督与指挥职责上分离、机构上合一”的做法，强化监督、指挥的互动与合作，按要求履行“两轴（监督中心、指挥中心）”的职责。
（二）标准细化。严格按照住建部及《市数字化城市管理部件和事件立案、结案标准》，结合本地城市管理工作实际，科学补充当地“数字城管”事件、部件内容及立案、结案规范，强化管理标准的刚性。
（三）监督考核。要结合当地机构设置和职能配置的实际情况，将“数字城管”的全部事件、部件问题分解落实到各个责任单位。要建立科学的考核评价机制，对责任单位问题处置情况进行分析和评价，接受社会监督。对一些边界或职责交叉的问题，要强化协调力度，确保问题解决。
（四）信息采集。建立“数字城管”问题发现的有效机制，提倡“养事不养人”，通过市场化运作的方式，招聘采集公司，及时发现城市管理事件、部件问题；要注重与专业监督机构资源上的整合，建立日常问题发现机制，确保问题的及时发现和处置。
五、工作要求
（一）加强组织领导。各县（市）政府要成立由县（市）政府分管领导为组长，信息、城管、公安等部门负责同志为成员的领导小组；领导小组下设办公室，具体负责建设运行中的组织协调等工作。
（二）加快建设进度。各县（市）要根据项目建设的总体要求，制定项目建设实施方案，并按有关规定做好项目的评审、立项和实施。要明确项目建设和运行的牵头单位（一般应为各地的城管部门），抽调专门人员，尽快实质性启动项目建设，确保预定建设目标实现。
（三）坚持规范建设。各县（市）数字城管平台建设应按照“三统一”的要求，做到业务流程统一、标准代码统一、统计口径统一，确保完成规定内容，创新自选项目。也可结合实际，采取“规划一步到位，建设分步实施”的做法，逐步推进项目建设。在平台建设中应做好与市级平台的共享与对接，减少项目建设成本，提高数字城管运行效能。
（四）注重运行实效。各县（市）要结合数字城管平台建设，创新城市管理体制机制，建立“大城管”工作格局。要强化对城市事件、部件问题处置、派遣、协调、督办的力度，确保问题及时发现和解决。要建立城市管理问题代整改制度，动态开展数字城管实施区域和管理内容的拓面增容，着力推进城市管理阶段性突出问题的解决。
关键词：行政处罚 城市管理 行政执法
为了规范行政处罚的设定和实施，为了解决行政处罚权的“三乱现象”，即主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱，依照《中华人民共和国行政处罚法》第16条，设置了城市管理综合行政执法制度，这是我国行政处罚领域的一个创造。十八年执法的工作开展，城市管理综合行政执法在解决执法主体多元、执法职权分散、执法推诿、处罚重复叠加、执法机构膨胀、执法效率低下等方面小有成效，同时也在探索管理审批权与监督处罚权适当分离、合理配置政府部门职能等方面取得了一些成绩，基本形成了初步的执法机制。然而，城市管理综合行政执法在行政执法领域仍是新生事物，没有可以直接借鉴的经验，在实施过程中的许多现实问题仍然突出。本文将立足于我国城市管理综合行政执法制度现状，探求完善此制度的措施，以期城市管理综合行政执法制度能够更好地发展。
一、城市管理综合行政执法制度内涵
城市管理综合行政执法是指在城市管理领域，依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。实践中，综合行政执法机关除了行使行政处罚权之外，通常还会具备相关的行政强制权、行政调查权等。城市管理综合行政执法机关的职能范围主要根据《国务院关于贯彻实施L中华人民共和国行政处罚法＞的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[2000]63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）等文件的规定，具体包括：市容环境卫生管理方面、城市规划管理方面、市政管理方面、城市绿化管理方面、环境保护管理方面、工商行政管理方面、公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。这种综合职能范围由七类确定职能和一个兜底条款构成，也称“七＋X”。但在全国各地的具体执法实践中，综合职能范围并不完全相同，确定范围的大小由各省、市人民政府具体规定。
二、我国城市管理综合行政执法制度现状
我国从1997年率先在北京、南宁等地进行城市管理综合行政执法的试点工作，这是一个综合的、系统的工程，涉及体制、制度、程序、执法人员等多方面的内容。从开始试点到现在，不可避免地遇到一些问题。
（一）双重领导机制缺陷
我国城市管理综合行政执法机构是市、区双重领导机制。综合执法机构分市、区两级设立，区级机构受市级机构和区政府的双重领导，市级机构作为市政府的组成部门接受市政府统一领导。区城市管理综合行政执法局为区政府工作部门，以区政府管理为主，但业务工作却又由市城管执法局领导。由于这种双重领导机制，使得职能部门权限、职责范围、人事配给等方面存在缺陷。这种现象的出现，是因为各层级执法局面临的双重领导体制，又因各自工作重心不同，执法资源分布不均，导致各级执法局在处理问题时无所适从，工作效率大打折扣，工作积极性受影响。
（二）执法人员队伍庞杂
依据国务院办公厅[2000]63号文件及《国务院关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，城市管理综合行政执法主体只能是行政机关与公务员。但是在实际工作开展中，情况并不像国家明确规定的那样，就如西安全市城管执法系统共编制2173人，实有人数3210人。西安市城管执法局不仅存在超编严重的现象，而且还聘用了一些不占任何编制的临时工作人员，临时聘用执法人员素质普遍不高，执法行为不规范，缺乏有效约束，给执法形象带来很多负面影响。又如《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施方案》规定：“全市执法人员编制暂定420人，全为事业编制。”这就与国家规定的必须是公务员编制背道而驰。执法人员队伍庞杂、编制混乱等现象在行政执法工作中所产生的负面影响随处可见，暴力执法、野蛮执法街头多见，城管人员业务素质与道德素质不高，工作作风混乱，考核机制不明确，成了民众心理的恶城管形象，这些都直接影响了城市管理综合行政执法的社会公信力。
（三）监督和保障体制不完善
近年来，暴力抗法、城管打人等激化矛盾的事件时有发生，这是开展城市管理综合行政执法面临的最明显、最实际的问题。从各地城市管理综合行政执法运作情况看，有权对城市管理综合行政执法部门进行监督的主要是本级政府和其自身，监督主体层级高，相对单一，自我约束和外部约束能力弱，且立法机关、人民群众并没有被纳入到监督主体范围，从而导致城市管理行政执法过程中各类违法行为日益增多。保障机制的不完善表现在执法手段不足、执法效果不到位、执法设备落后、信息化不足、专业手段欠缺、执法经费不足等方面，执法机制运行得不到保障，直接导致执法人员的人身安全得不到保障，执法积极性降低。更甚者，在经费不足的情况下，不少地方的执法队伍开始“自费执法”，即以罚款收入弥补执法经费不足，造成了恶劣影响。
（四）自由裁量权缺乏基准
城管综合行政执法中的自由裁量权是法律赋予行政执法人员的一项行政权力，是指城管执法部门在实施行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的处罚种类、处罚幅度范围内，综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、改正措施等因素，合理确定处罚种类、处罚幅度或做出不予处罚的权限。在实践中因自由裁量权标准不同产生了严重的执法不公现象，具体表现为相同情况不同对待或者不同情况相同对待，执法随意性很大，滥罚现象屡见不鲜。长此以往，很大程度上影响了执法的严肃性，进一步造成了相对人对执法工作的不信任、不配合，严重降低了城管执法的威信。
三、完善我国城市管理综合行政执法制度的对策
（一）科学界定领导机制
我国城市管理综合行政执法应该设立一个专门的、超脱于各市级、区级部门之上的机构予以支持，专门协调城管执法部门与各相关机构的工作衔接，解决出现的矛盾。例如可以设立“城管综合行政执法管理委员会”，作为全国性统一领导城管执法工作开展的部门，解决各地方没有城管工作对口管理机构的尴尬局面。该部门可以抽调各层级城市管理综合行政执法优秀的执法人员进入管理委员会，对执法工作进行管理和监督，还可以采取轮岗制，高效制约并管理综合执法工作，且城管部门施行垂直领导也比较合适。这种方式使得具体执法部门只用听从一个部门的领导，在工作开展中没有后顾之忧，执法效率将会大为提高。
(二)加强执法队伍建设
执法人员素质的高低，直接关系到城市管理综合行政执法能否有效地推行和取得预期成效。加强执法队伍建设，必不可少。第一，统一编制，规范管理，严格按照国家规定统一招录公务员，并进行二次针对性考试确定执法人员；第二，领导职务竞聘上岗。城管执法队伍的领导职位，在全体城管执法人员中施行双向选择，选拔政治过硬、工作扎实、业务水平高的人员，最大限度调动基层城管人员的积极；第三，加强执法人员培训工作，全面提高城市管理综合行政执法人员的业务水平；第四，建立健全考核机制。考核内容应当综合全面，考核频率适当，考核成绩定期公布，考核总结全员参与，建立岗位轮岗制；第五，建立责任追究制度。对执法人员违法执法所承担的责任予以明确，对不履行责任的人员进行严格追究。
（三）完善城市管理综合行政执法监督与保障机制
首先，应当完善行政执法内部制约与监督机制。即要完善行政内部监督的相关立法，从立法高度明确规定行政内部监督的主体、监督权限、监督范围、监督内容及监督程序；要完善政务公开制度、行政执法责任制度、评议考核制度等在内的一系列规章制度；要完善行政复议监督机制，通过对城管集中行政处罚权运行做出明确有依据的合法性适当性审查，达到对集中行政处罚权事后监督的目的。其次，应当完善行政执法外部监督。即要强化各级人民代表大会及其常务委员会的权力监督职能，完善行政执法的司法监督，同时要加强社会舆论监督和人民群众监督；最后，应当完善执法工作保障机制。即要严格规范执法手段、建立执法效果评价体系、提高执法装备水平、弥补行业信息联络、充分保障执法经费不足等方面，使得执法机制运行得到保障，执法人员人身安全得到保障，有效提升执法人员的执法积极性及工作效率，保证文明执法、健康执法、高效执法。
（四）统一裁量权标准
目前，我国许多城市都已经出台了行政处罚自由裁量权的执行标准，但是裁量标准却不尽相同，笔者认为，我国应当按照地域特点、经济状况等要素，对违法行为、认定事实、适用案由、处罚规定及处罚情节作出相对统一的裁量标准规定，裁量标准有范围，范围幅度对于适用地区也应有明确规定，这样可以杜绝自由裁量标准不统一，并有效管理执法滥罚现象，维护法律的公正公平。
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摘要城建项目建设关乎社会公众的利益，与人们的生活质量与水平息息相关，为了提升项目管理的质量，必须要加强财务管控，制定相关财务管控措施。
关键词城建项目项目管理财务管控
随着我国城市化进程不断向前推进,为更好地解决城市建设资金不足问题,需要建立城市建设投资公司来对城市资产进行经营运作。文章结合城建投资公司的特征，分析城司目前财务管理的问题、提出对城建项目财务管理进行综合管控、调整财务体系等措施，以进一步适应经济社会和城市建设的发展。
一、城建项目管理财务管控的特点
（一）城建项目管理财务管控的内涵
城市投资建设公司是具有多重性质的经济实体，其具有特有的经济运行模式，首先，公司具有特定的财产权，具备市场主体的基本条件，要按市场经济原则和规律进行投资，搞好经营，实现资金良性循环。其次，由于各城市基础设施具体不同投入-产出关系，要体现市场原则和社会效益原则的共同要求。同时，城建投资是政府财政性支出的重要组成，城建投资公司具有受政府委托进行投资，履行政府职能的特征，相关政府部门必须加强管制，维持建设规模的适度，在提高工程项目建设质量的同时不断降低建设项目的成本，促使项目建设效益的最大化。因此，不同建设项目不可套用单一的财务管控措施，只有结合项目建设与管理的特征，才能制定相应的财务控制策略。
城建项目建设管理财务管控的基本内涵可以概括为以下内容，财务管控运用基本财务管理理论与控制理论，依据有效的约束方式与手段，对项目的财务内容进行控制，从而更加充分合理的利用资源，提高企业在市场竞争中的优势，以促使工程项目建设的可持续发展，实现企业规模和经济效益的同步增长，企业价值最大。
（二）城建项目建设管理财务管控的原则
1、系统系原则，城建项目建设管理财务管控必须要形成一个较为完整的管理体系，让各项目管理在有效、规范的程序下进行，有效的组织形式对于提升项目财务管控意义重大。
2、全面统一性原则，首先城建项目的财务管控要贯穿于项目的全过程，只有掌控全局，才能显著降低建设成本。形成全员成本控制的理念，调动员工参与财务管控的积极性与主动性，实现全员成本控制。同时城建项目建设管理财务管控必须要将质量成本考虑进去。对项目质量、工期、安全等内容进行统一控制，不能为了降低成本，忽视质量管理，不断缩减建设开支，造成项目建设质量的降低。
3、平衡性原则，从平衡角度考虑，实现成本控制必须要维持综合平衡，财务管理中，贯彻的是收付实现制，而非权责发生制，客观上要求在财务管理过程中做到现金收入（流入）与现金支出（流出）在数量上、时间上达到动态平衡，即现金流转平衡。
四、利益协调原则，城建项目建设的整个财务管理过程，是一个协调各种利益关系的过程，利益关系协调成功与否，直接关系到财务管理目标的实现程度。
企业在进行财务活动时，离不开处理与债权人、职工、内容各部门、债务人、国家（政府）、社会公众等利益主体之间的财务关系。城建投资公司是集城市基础设施融资、建设、经营为一体的经济实体。政府与公司之间是委托投资建设、经营的关系。城市投资公司对所有存量和增量的城市基础设施资产具有法人财产权，这是明确和理顺与市政设施管理单位之间关系的基础。城司可以自营基础设施资产，也可以通过租赁、承包等方式转让基础设施经营权，与现有市政单位形成全资或投资控股关系。从这个角度看，作为城市建设体制改革过程中形成的城建投资公司要在城市建设过程中发挥“统管”作用。
二、 城建项目建设管理在财务管控上存在的问题
（一）城建项目部门的内部控制措施不完善
当前地方政府为多方筹措资金,往往把城建基础设施工程交给多个部门负责，由于项目建设部门对于财务管理与控制的重视度不高，基础管理薄弱。一些建设单位虽然注重财务管理，制定相关管理与控制措施，但是缺乏有效的执行力度，城市项目建设有其专业性，其它部门很难直接介入，由此造成财务部门对其约束性不高，弱化了预算管理。建设管理项目需要较长的建设周期，且资金的投入量较大，所以在资金控制的整个过程，要对资金进行统筹安排，但很多建设项目部门缺乏统筹安排的能力，预算管理能力弱，造成资金浪费，资金管理存在严重空缺。
（二）城建项目建设管理与传统财务管控不匹配
随着时代的发展与建设思想的革新，传统的财务管理与控制措施与当前项目建设的实际不相符，但很多施工单位与项目建设部门缺乏革新思想，仍采用传统的财务管理办法，由此造成财务管理问题的存在。在一般的项目建设中，财务管理采用单列基建帐核算。会计制度按两种方式执行，两种方式执行的会计制度在实际的运作过程中，往往出现不同的会计主体，不在同一个会计主体反映的财务与账目往往缺乏客观公正性，此外，很多项目的财务部门将各项财务项目勉强反映在一个主体内，但具体的核算方式与科目设置存在较大差异，由此造成财务管理存在较大偏差。传统的城建建设项目财务工作，财务人员缺乏对整个项目的统一管理，单单致力于算账与记账，造成财务安全方面的偏差。
（三）财务管控上存在的不规范现象
城建项目建设的招标需要按照有关形式规范进行，很多基础项目在招标时流于形式，缺乏规范性的指导。由于在项目招标方面的缺失，造成建设单位在成本控制上缺乏有效指导，且招标方式的偏差造成投资建设的成本不断上升。项目建设必须要有有效的合同保证，但建设单位缺少法律责任感，签署的法律条款、付款方式存在诸多不完善的地方，这些问题造成管理存在争议，这些争议与矛盾的存在，让管理人员难以控制局面，当出现问题时，很多问题就难以解决。项目建设时，支付与结算必须按照严格的程序进行，各监管部门要加强沟通交流，但现实建设中，很多管理部门之间缺乏协调与沟通，造成成本分析存在缺陷，定期成本得不到执行与检查。项目建设完成后，要配合相应的后期工程效益的评价与分析，但很多城建建设项目在财务管控上缺乏有效审批环节，对工程执行的进度与工程的质量管理不到位，造成多方面的预算管理与财务问题的存在。
三、 城建项目建设管理的财务管控措施
（一）统筹布局，对财务进行综合管控
1.城建项目建设中的各项资金应当由建设公司自行合理分配，统筹安排资金调度，城市建设管理部门对项目资金定期进行审查，保证其合理性。
