时间：2023-09-22 17:06:31
关键词：事业单位；财务管理；对策
中图分类号：F811.2 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）04-0132-01
一、事业单位基本建设的财务管理
事业单位的财务管理是指按照我国相关的政策、方针以及财务制度等的规定，对事业单位的资金进行合理的筹划、分配和使用，加强事业单位的财务管理，关系到我国事业单位各项经济管理的顺利进行，对财务进行严格的监督和控制，能够有效地保证市场经济的正常运行。
各级财政部门是主管基本建设财务的职能部门，对基本建设的财务活动实施财政财务管理和监督。基本建设财务管理的基本任务是贯彻执行国家有关法律、行政法规、方针政策，依法、合理、及时筹集、使用建设资金，做好基本建设资金的预算编制、执行、控制、监督和考核工作，严格控制建设成本，减少资金损失和浪费。建设单位要做好基本建设财务管理的基础工作，按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设工作；严格按照批准的概预算建设内容，做好账务设置和账务管理，建立健全内部财务管理制度；对基本建设活动中的材料、设备采购、存货、各项财产物资及时做好原始记录；及时掌握工程进度，定期进行财产物资清查；按规定向财政部门报送基建财务报表。
二、事业单位基本建设的财务管理现状以及不足
（一）财务管理人员对基本建设的参与不够
事业单位财务管理人员仅限于对基本建设的日常会计核算，在基本建设的可行性研究、报批立项、项目预算、项目建造等阶段参与度不够或根本不曾参与。容易造成财务管理人员不能按照实际情况对基本建设进行财务分析和预算，不能够实时根据基本建设项目的进度来调整相应的财务管理对策。一些单位对大量的支出缺乏考证，出现违反规定标准列支有关费用现象。
（二）建设项目管理状况差
主要表现在：一是不严格履行政府采购程序，有的建设项目未经过招标、投标、评标、开标和中标程序就进行施工。有的招标机构不具备相应资质，根本不符合招标条件。二是疏于合同管理。很多建设单位施工合同未经过法人代表审签而仅由基建部门负责人签字，未对施工合同进行逐项审查落实，也就难以使工程造价合同得以有效确认和控制。很多行政事业单位财务人员在支付工程款项时，未严格审核账务中发票及所附合同是否规范、是否经过财政部门政府采购审批或备案。有的财务人员只要看到支出凭证上有单位领导签字便草草付款。有些基本建设项目在预算时没有经过调查研究，预算金额与实际差距较大，预算执行难度加大，要么预算过大，实际支出偏小；要么预算过小，实际支出偏大。对某些建设内容进行调整或增加时，应当对追加的建设项目内容进行招标，但实际中往往采用合同变更的方式进行，合同变更比较随意。造成事业单位建设成本增加，形成损失及浪费。工程质量、工期及后期维修均无保障。
（三）工作人员的综合能力较低
在事业单位的财务管理中，工作人员的综合能力较低，并没有真正达到财务管理的各项工作标准，其对财务管理的重要性认识不到位，职业素质不高，思想观念比较陈旧，缺乏严格的财务管理知识理论和业务培训。没有在工作中进行全面的会计知识的深入学习，一些薄弱的环节没有补足，单位对于财务管理部门的工作人员的会计证考核也只是存在于表面的形式上，没有进行严格的考核、审查，导致工作人员普遍的职业知识素养下降，职业水平降低。此外，还存在着一些财务管理的问题，诸如资金使用效率不高，预算执行过于孤立、规范性不高等。另一方面，由于行政事业单位高素质、高层次的会计人员严重缺乏。受单位编制等因素限制，行政事业单位人手少，具备会计专业素质的人更是少之又少，很多没有受过会计专业培训和教育的人长期从事着会计岗位工作，这部分会计人员对行政事业单位公用经费的收支情况核算可能比较熟悉，但对基建会计核算内容及会计科目的应用就不敢恭维了。
（四）财务制度不健全
首先，随意列支建设单位管理费。由于基建项目投资金额大，使得有些事业单位将基建账务当成了三公经费的小金库，随意颁发奖金、补贴。其次，项目竣工后，很多事业单位承建的基建项目在竣工验收后，人员就解散撤离了，工程结算审查没有专人负责，竣工财务决算迟迟不能编制，但是管理费用却一直列支。最后，事业单位经费账务由财政部门会计核算中心进行集中核算，基本建设财务由单位设立专户自行核算。基建账均未并入会计大帐反映。
三、完善基本建设财务管理的建议
（一）加强事业单位财务管理人员业务培训
参与工程竣工验收等方面的知识，充分参与事业单位基本建设项目的全过程。要完善事业单位基本建设的成本控制理念，并在实际工作中加以贯彻实施。合理、合法地用好并管好事业单位基本建设资金，提高经济效益，服务于现代社会发展。
（二）加强基本建设项目竣工决算的组织领导
建设单位要组织专门人员，积极联系设计、施工、监理各方，根据项目的可行性报告、初步设计、概算调整及批准文件、招投标文件（书）、项目预算、工程决算等重要资料，做好竣工财务决算编制工作，真实反映整个基本建设项目财产物资清理及债权债务的清偿情况、基建结余资金的分配情况等。建设单位要认真分析决算与概算的差异及原因。这里，要注意的是，在竣工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。
（三）提高财务管理人员素质
基建财务管理涉及面广、内容复杂、专业性强，需要一支业务精湛、综合素质高的财务人员构建财务管理核心，因此，基建财务管理人员不仅要熟练掌握基本建设会计制度、基本建设财务管理制度，还应当认真学习招投标法、合同法、建筑法等相关法律法规，为会计核算和财务管理奠定坚实的基础。同时基建财务管理人员应加强工程管理知识学习，大力培养财务与造价复合型人才。
（四）建立健全并落实基建财务管理制度
行政事业单位要根据相关法律法规和单位实际情况建立适合本单位的基建财务管理制度，使基建财务管理工作有章可循、照章办事。严格按照基本建设单位预算管理制度执行会计预算，严禁超预算支出；明确计量支付制度规定，掌握基本建设资金的拨付情况，对工程款的支付进行严格把关；正确处理工程结余资金，结余资金按照基本建设财务管理的规定使用；按要求积极办理工程竣工财务决算，建立规范化、制度化的决算审计及决算批复程序。严格管理建设单位管理费的使用。建议将事业单位基建财务建设单位会计制度及补充规定、基本建设财务管理费用使用情况进行公示，加大监督检查力度。同时业务招待费建议按照项目的复杂程度和建设期限设定标准。管理费用的使用，可以采取建设单位在向财政部门申请用款计划时，将工程款和管理费用分别下达预算指标，分年度据实列支，一旦出现超标准列支现象，马上进行整改。
（五）制定事业单位基本建设项目考核奖惩制度
要制定事业单位基本建设的考核制度，工作分工完成后，各责任人对工作负责。加强人员责任感，制定相关的奖罚制度。把好工程建设项目每一关，不仅仅局限于财务，还包括工程质量和工程进度。各级审计、财政部门应切实履行职责，加强对建设单位基建项目的跟踪检查，防患于未然。对没有严格执行基本建设财务制度，或违反基本建设财务制度的行为，各级主管部门和财政部门可通过口头警告限期纠正、通报批评、停止拨款、撤销项目和对直接责任人进行行政处分等手段进行处罚。
四、结语
总之，提高行政事业单位的基建财务管理水平，对基建工程的持续协调发展和国民经济的稳健发展具有重要意义，事业单位必须重视基建财务管理工作，提高财务管理人员素质、加强基本建设项目竣工决算的组织领导、建立健全并落实财务管理制度，提高单位的核心竞争力。
参考文献：
关键词：基本管理制度；认定标准；判定方法
一、导论
公司内部制度是公司基于特定的目的和程序制定的调整公司内部关系的各类规范性文件的总称。按照内部制度性质和目标的不同，“内部制度可以划分为公司治理制度和公司管理制度两大类。”为聚焦本文的论题，本文研讨的对象主要是指公司内部制度中的管理制度。我国《公司法》将公司管理制度区分为基本管理制度和具体规章两种类型[1]。但该种区分因没有清晰的标准，导致实践中存在混淆不清的问题。本文试图对该问题的解决做一定探索。
二、公司管理制度分类的考证及意义
我国自1956年对私营企业的社会主义改造完成至1993年《公司法》颁布前，《全民所有制工业企业法》算是一部内容全面，影响深远的法律。《全民所有制工业企业法》规定厂长具有：“提出工资调整方案、奖金分配方案和重要的规章制度，提请职工代表大会审查同意。”的职权[2]；职代会具有：“审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度。”的职权[3]。从该法规定可以看出，在全民所有制工业企业法占主导的时期，企业规章制度以“重要性”作为区分的标准。可能由于以“重要性”作为规章制度划分标准存在否定其他规章制度“重要性”的嫌疑，同时借鉴82版宪法对“基本法律和基本法律以外的其他法律”区分，我国1993版《公司法》将企业管理制度界定为“基本管理制度”和“具体规章”两种类型，并沿用至今。遗憾的是，不论《全民所有制工业企业法》的“重要性”标准，还是《公司法》的“基本性”和“具体性”标准，其都没有解决管理制度划分的难题。笔者认为，立法者做出此类区分基于两个方面的需要。一方面，源自于企业管理权力制衡的需要。在计划经济时期，“由于当时国有企业尚未实行公司制，并未建立起现代公司治理结构，客观上需要对厂长的权力进行制约和监督。”《公司法》颁布后，在公司中董事会和经理分别享有经营决策权和执行权。管理制度制定本身是一项重要权力，对管理制度进行必要的划分与法人治理要求相契合。另一方面，源自于提高企业管理效率的需要。不论是职代会会还是董事会，其最终的决策体需要通过会议的方式实现。会议方式行使决策权存存在诸多不便，赋予经理一定的制度制定权可以提升企业管理效率，提高企业市场应变能力。
三、公司基本管理制度的认定标准
同基本管理制度认定类似，我国法律体系中对“基本法律”和“其他法律”范围界定上也存在模糊和随意现象。学术界对于“基本法律”的研究成果对公司基本管理制度标准的揭示具有很好的借鉴意义。通过分析，笔者认为以下特征可以作为认定基本管理制度的标准，且具备其其一即可认定为基本管理制度。一是“重要性”特征。基本管理制度须是在公司运行过程中具有特定的价值，不可或缺的制度。如劳动人事管理制度、工资管理制度等。二是“基础性”特征。基本管理制度须是在某一领域具有类似于“母法”地位，对该领域其他制度具有统帅和引领作用的制度。如对《法律纠纷管理办法》而言，《法律事务管理办法》具有“母法”地位。三是“全面性”特征。基本管理制度须是具有一定的广度，对公司整体事务具有规范作用的制度。例如规章制度管理办法、战略规划管理制度等。
四、企业基本管理制度的判定方法
认定标准的分析只是揭示了基本管理制度的特有内涵，对内涵的揭示虽然可以勾勒出基本管理制度的轮廓，但在实际操作中要界定某一管理制度是否属于基本管理制度还需要借助一定的方法。1.列举的方法目前，公司内部普遍已经形成了一套系统、成熟的管理制度，管理制度同时具有较强的同质性。所谓列举式的方法，就是考虑公司管理制度同质性，借助一定的权威将公司基本管理制度逐一列示，降低基本管理制度辨识的困难。2.集体评判的方法考虑到不同公司管理的差异性，列举的方法无法穷尽所有的基本管理制度。因此，公司可以建立制度评审机制，借助一定的组织力量，通过民主方式解决基本管理制度认定的技术难题。
五、结语
在现有的公司法人治理机制下，董事会虽有基本管理制度的决定权，但经理掌握着基本管理制度的拟定权[4]，从现实主义角度看，基本管理制度与具体规章相比，其区别无非多一道体现董事会集体意志的民主表决程序。由此看，与其说公司基本管理制度的判定属于理论问题，倒不如说其属于技术问题。技术问题就能通过技术手段予以解决。正是基于这样的考虑，笔者提出了基本管理制度判定的两种技术方法，希望能够抛砖引玉，对此类问题的解决有所助益。
参考文献
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[3]周旺生.立[M].北京：北京大学出版社，1994.
[4]施天涛.公司法论[M].北京：法律出版社，2014.
【关键词】事业单位；财务管理；内部控制
所谓行政事业单位内部控制，是指为实现行政事业单位的管理目标，以财政部门预算管理为主线，通过制定并实施科学合理的控制程序和方法，对行政事业单位财务会计管理风险进行有效识别、控制和监督的机制。具体地，行政事业单位内部控制制度的建立应该以国家有关部门颁布的内部控制规范为依据。一般地来说，《会计法》作为根本大法，对所有单位的控制制度作了根本性规定，这是行政事业单位建立内部控制制度的原则、依据和前提。
一、事业单位财务管理内部控制存在的问题
（一）内部控制建设滞后，内部控制意识薄弱
随着内部控制管理的日趋复杂和多样化，事业单位财务管理的内部控制建设严重滞后，内部控制的意识十分薄弱。事业单位基本上是财政全额拨款或者差额拨款的单位，对其支出具有十分严格的控制，但是现今大多数的事业单位财务管理制度并不完善，修订的不及时，与新的会计法和财务管理制度衔接的不够好，不够完善，从而造成了财务支出缺乏有效的制度来进行规范。同时，一些事业单位财务管理的支出方法简单落后，经费经常出现不足和浪费的现象，财务预算缺乏有效的控制，导致了财务预算的失控现象的发生。除此之外，一些事业单位虽然制定了严格的财务管理制度，但是相关的工作人员内部控制的意识薄弱，单凭领导签字报销，忽略了支出的合法性，使财务管理和财务监督流于形式，失去了应发挥的作用。
（二）财务基础工作不规范，缺乏有效的内部会计控制
各基层事业单位财务收支较频繁，财务核算和资金管理也较复杂。但是事业单位的财务基础工作并不规范，缺乏有效的内部会计控制。现有的基层事业单位基本上都出现了财务基础工作不规范，缺乏有效的内部控制的现象。主要表现是以下几个方面：一是内部控制制度和监督机制没有形成或者不够健全。二是会计基础工作不规范，资金管理不到位。三是账目较混乱，存在两本账的现象，数据不真实。四是存在挪用公款、私设小金库等违法违纪的问题。五是一些事业单位对理财的观念十分单薄，财务管理人员的工作责任心不强，不严格的按照有关法律法规办事，给一些不法分子带来了可乘之机，给国有资产和事业单位造成了严重的损失。
（三）财务人员综合素质不高
事业单位以前的财务管理人员基本上是政策性安置人员，没有基本的财务管理知识，他们的业务素质和职业道德等综合素质存在着素质不高的问题。特别是一些财务人员不具备基本财务管理职业资格，比如一些事业单位的财务管理人员没有会计从业资格证书但是却从事着会计工作。除此之外，一些事业单位财务管理人员年龄呈现老年化的趋势，会计知识更新也较慢，在财务管理中出现了诸多的问题。
二、加强事业单位财务管理内部控制的对策分析
（一）建全财务管理内部控制体系，狠抓制度落实
事业单位财务管理的内部控制一定要遵循内部控制体系的基本原则，即合法性、有效性、全面性、适时性等原则。事业单位要结合自身的特点，出台相关的财务管理制度，形成具有可操作性的内部控制制度，逐步建立起按制度办事，按制度支付的机制。同时事业单位还要适时对内部管理制度进行调整和修正，及时发现当中存在的问题、定期评价和内部控制的执行情况等，做到及时修补漏洞和隐患，特别是对会计核算中出现的新问题和新情况及时研究解决。除此之外，事业单位财务管理内部控制还需要与日常的考核结合起来，落实奖惩制度，促进事业单位财务管理健康发展。
（二）规范会计基础工作，加强内部会计控制
会计基础工作是会计工作的重要环节，有利于提高会计工作的水平。事业单位财务管理人员应该依据《会计基础工作规范》做好，登记会计账簿、编制会计报表等基础性的会计工作。同时，事业单位财务管理人员还应该加强内部会计控制，主要做好以下几个方面的工作：一是要明确责任人，对事业单位的内部控制要分工负责，做好重点环节和重点岗位的监督工作，坚持做到互相监督。二是要实行严格的业务流程控制，建立起严格的财务报销程序，对每一笔报销票据进行严格的把关。三是加强资金和财产安全控制，制定一个严格的规定适时进行资金和财产的盘查工作并做好记录，确保资金的安全。
（三）加强会计人员队伍建设，提高会计人员的整体素质
事业单位要想加强会计人员队伍建设，提高会计人员的整体素质，必须要加大对会计人员的培训力度。可以通过定期不定期的方式，对会计人员进行培训，邀请一些从事多年会计工作的专家、学者举办一些会计知识讲座，定期更新事业单位财务管理人员的会计知识，充分使其业务能力和职业道德等综合素质得到全面的提高。
综上所述，财务管理是事业单位内部管理的基础，在事业单位的日常管理中起着十分重要的作用，事业单位财务管理的内部控制的有效性则关系到事业单位管理的有效性。加强事业单位财务管理的内部控制，是我国事业单位改革的需要是经济社会发展的需要，可见加强事业单位财务管理的内部控制具有十分重要的作用。笔者通过对事业单位财务管理内部控制存在问题进行了简单分析，并针对这些问题提出了解决对策，希望能够给事业单位财务管理内部控制带来帮助。
参考文献：
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[2]赵丽娜.行政事业单位财务管理存在的问题及对策[J].甘肃水利水电术，2009（2）
[3]杨颖.行政事业单位财务管理存在的问题及解决建议[J].内蒙古科技与经济，2009（10）
[4]章桂玲.浅析市级行政事业单位内部控制中存在的问题与对策[J].决策探索，2009（10）
[5]杨承静.行政事业单位财务管理中存在的问题及改进建议[J].中国西部科技，2009（24）
[6]李济民.当前行政事业单位内部控制存在的问题及建议[J].网络财富，2008（9）
下面，我讲四点意见：
一、全市事业单位岗位设置管理工作会议的主要精神
5月26日，市政府组织召开了全市事业单位岗位设置管理工作会议，会议学习了人事制度改革和事业单位岗位设置管理工作的相关政策和文件，对当前全市事业单位人事制度改革和岗位设置管理工作的基本情况作了介绍，就如何准确把握事业单位实施岗位设置管理工作中的几个问题作了说明和强调，进一步明确了事业单位岗位设置管理工作的目标和要求，该项工作分三个时段完成，即：6月30日前上报全县的实施方案，8月31日前各事业单位上报实施方案，12月31日前完成岗位设置管理工作，要求全市各单位和县区政府要严格按照市里的安排部署，按时按质完成全市实施事业单位岗位设置管理工作。
二、统一思想，充分认识做好事业单位岗位设置管理工作的重要意义
事业单位是各类人才的重要聚集地，是实施人才强县战略的重要阵地。多年来，事业单位为促进我县科学技术进步、经济社会发展、丰富广大人民群众的精神文化生活作出了积极贡献。但是，随着各项改革的逐步深入，原有的事业单位人事管理模式已不能适应经济社会发展的需要，必须对其进行改革。在事业单位开展岗位设置管理工作，建立岗位设置管理制度，是对事业单位人事管理制度的重大改革和创新，是进一步深化事业单位人事制度改革的重要内容，也是做好事业单位收入分配制度改革的迫切需要，关系到全县事业单位广大职工的切身利益，对促进××经济社会实现追赶型发展具有重要的现实意义。
第一，事业单位岗位设置管理是深化事业单位人事制度改革的内在要求。事业单位人事制度改革的重点，是推行聘用制度和岗位管理制度，逐步建立起符合各类事业单位特点的人事管理制度，促进由固定用人向合同用人、身份管理向岗位管理转变。聘用制度是以岗位为基础的，岗位设置是聘用制的前提，只有按岗聘用，才能真正实现由身份管理向岗位管理的转变。岗位设置管理就是要在事业单位建立一种既区别于党政机关，也区别于企业，并充分反映从事专业化服务特点的新型事业单位人事管理制度。**年，国家人事部出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，**年12月，省委办公厅、省政府办公厅印发了《云南省事业单位岗位设置管理实施意见》，均提出要在事业单位开展岗位设置管理工作，建立岗位管理制度。岗位设置管理制度提出了通用的岗位等级，为事业单位千差万别的岗位设计了通用的等级标准和基本任职条件，为人才成长搭建了通道；阐明了岗位设置与岗位聘用的关系，为实现按岗聘用、合同管理创造了条件；明确了根据所聘岗位确定岗位工资待遇，为实行“以岗定薪、岗变薪变”提供了政策依据。这是事业单位人事管理制度的重大改革，是由身份管理向岗位管理迈出的重要一步，是一项制度上创新和重大的政策调整，这一制度的确立，为事业单位把聘用制度作为基本的用人制度，把岗位管理制度作为基本的人事管理制度奠定了基础。
第二，事业单位岗位设置管理是事业单位收入分配制度改革的迫切需要。事业单位工作人员收入分配制度改革的着力点是改革制度、严肃纪律、规范秩序、完善机制，核心是建立体现事业单位特点的收入分配制度，突出岗位绩效的激励功能，把过去的职务等级工资制变为岗位绩效工资制，逐步形成一整套科学规范的事业单位收入分配制度。岗位绩效工资制度是与岗位结合在一起的，薪随岗定，这是事业单位收入分配制度与人事制度改革密切配套，体现事业单位特点的制度设计。事业单位的岗位设置管理工作，是实施新的工资制度、规范收入分配制度改革工作的基础。**年国家下发的事业单位收入分配制度改革实施方案及办法，提出了根据事业单位自身的特点建立岗位绩效工资制度的要求，新的工资制度是对事业单位收入分配制度的一次重大改革。因此，必须抓紧做好事业单位岗位设置管理工作，为下一步岗位绩效工资制度的推行奠定基础，确保事业单位收入分配制度改革顺利实施。
第三，事业单位岗位设置管理是事业单位人事制度改革不断深化的必然结果。选人和用人是事业单位人事制度改革的基本内容。岗位是选人的前提，是公开招聘工作人员的重要条件和依据。公开招聘制度作为事业单位选人的一项基本制度，在为事业单位选拔人才方面发挥了积极的作用。岗位是聘用的基础，岗位设置直接关系到聘用制度的实现，推行聘用制度，加强岗位管理，必须从规范岗位设置入手，扎实做好基础性工作。近年来，我县事业单位公开招聘制度在上级业务主管部门的指导下，经过试点、探索和实践，推进步伐进一步加快，政策日趋完善。实践证明，公开招聘有利于在全社会创造公平、公正、择优的竞争环境，杜绝人事腐败现象，在提高事业单位人员素质，促进事业单位发展上起到积极的作用和良好的效果。
三、突出重点，准确把握事业单位岗位设置管理工作的政策和文件要求
2000年，中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，针对事业单位存在用人机制不活、效率不高和实际存在的干部身份终身制的情况，提出了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点的深化事业单位人事制度改革的总体要求；**年以来，国家人事部下发了《事业单位岗位设置管理试行办法》和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》，省委办公厅、省政府办公厅下发了《云南省事业单位岗位设置管理实施意见》；今年2月，昭通市委办公室和市政府办公室下发了《昭通市事业单位岗位设置管理实施意见》；我县在广泛调研的基础上，结合实际制定了《××县事业单位岗位设置管理实施意见》，经昭通市人事局审核批复，县委办公室和县政府办公室已联合行文下发到各单位。这些政策对事业单位的岗位设置、制度建立都进行了明确规定，为实施岗位设置管理工作提供了相关的政策和文件依据。一是明确了岗位类别的设置。统一了事业单位通用的三种岗位类别，即管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位，并分别提出了三类岗位设置的基本原则。管理岗位的设置立足于增强单位运转效能、提高工作效率、提升管理水平；专业技术岗位的设置立足于社会公益事业的发展与专业要求，符合专业技术工作的规律和特点；工勤技能岗位的设置立足于提高操作维护技能，提升服务水平，满足单位业务工作的实际需要。二是明确了岗位等级的设置。根据事业单位收入分配制度改革方案，依据岗位性质、权责任务和任职条件的不同，对事业单位三种类别岗位分别划分了通用的岗位等级。管理岗位分为10个等级，专业技术岗位分为13个等级，工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，这样的设置使事业单位的岗位划分更细、更明确、更具体。三是明确了岗位结构比例设置。岗位结构比例是不同类别、不同等级岗位之间的比例关系，也是不同类别、不同等级岗位占岗位总量的比例关系。岗位结构比例有两类，一类是岗位类别的结构比例，一类是岗位等级的结构比例。四是明确了岗位设置管理体制。在岗位设置管理中，人事部门是事业单位岗位设置管理的综合管理部门，负责事业单位岗位设置的政策指导、宏观调控和监督管理。事业单位主管部门负责所属事业单位岗位设置的工作指导和组织实施。事业单位是岗位设置管理的主体，按照核准的岗位设置方案，自主确定本单位具体工作岗位的等级，在不低于国家规定的基本条件下，自主制定岗位任职条件，自主聘用人员。各乡镇、各部门和各事业单位要认真组织学习相关政策和文件，在实施过程中，突出重点，准确把握事业单位岗位设置管理工作相关的政策和文件要求：
一是坚持重在确立事业单位岗位设置管理的基本制度。岗位设置对每类岗位确定了通用的岗位等级，规定了基本的管理办法，构建了岗位设置管理的基本制度框架。事业单位作为岗位设置管理的主体，要坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，把确立事业单位岗位设置管理基本制度作为实施工作的首要任务。
二是坚持与收入分配制度改革相配套。建立岗位设置管理制度，是与事业单位收入分配制度改革紧密结合的。不同类别、不同等级的岗位与岗位工资一一对应，岗位设置、岗位聘用与工资待遇紧密结合在一起。岗位设置管理制度保证了收入分配制度改革的政策落实到位，收入分配制度改革保证了岗位设置管理制度实施的实际效果，二者相辅相成、相互促进。因此，在实施事业单位岗位设置管理工作中，必须坚持与事业单位收入分配制度改革相配套。
三是坚持与现行政策规定相衔接。岗位设置管理工作是一项全新的工作，必须既坚持改革的方向，又要注意处理好与现行制度和政策的衔接。事业单位人事制度改革的方向虽然已经明确，但很多新的制度和政策仍在创建过程之中，过去一些有效的政策在过渡时期仍然会继续执行。这次事业单位管理岗位设置的等级与现行事业单位管理人员的级别是相对应的，专业技术岗位等级在现行专业技术职务框架内划分，工勤技能岗位等级与现行的工人技术等级相一致。这种制度的设计，充分考虑到尽量减少与现行制度产生矛盾和冲突，有利于改革工作顺利推进。因此，在实际操作中，在坚定不移地推进岗位设置管理的同时，认真处理好与现行制度、政策的相互衔接，确保政策执行不脱轨、不走样。
四、强化措施，确保事业单位岗位设置管理工作稳步实施
事业单位岗位设置管理工作，事关我县事业单位功能和社会作用的发挥，事关事业单位新型人事制度的建立，事关事业单位收入分配制度改革的顺利实施，事关全县事业单位广大职工的切身利益。各乡镇、各部门必须高度重视，明确任务，落实责任，强化措施，全力抓好此项工作的落实。
一要加强领导，形成合力，确保工作顺利完成。岗位设置是事业单位人事制度改革的重要内容，事业单位岗位设置管理工作直接关系到人事制度改革的深入推进。为确保事业单位岗位设置管理工作顺利完成，各乡镇、各部门要加强组织领导，精心组织，明确责任，部门之间相互协调，形成强大的工作合力。事业单位主管部门要充分发挥职能作用，切实负起责任，严格按照核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额，加强对所属事业单位岗位设置的工作指导、组织实施和监督管理，各级各类事业单位要按照岗位设置管理的政策规定，确保本单位的岗位设置管理工作顺利实施。
二要严格程序，严肃纪律，确保各项政策较好落实。岗位设置管理涉及事业单位人事管理的各个方面，涉及到人事制度改革的各个环节，政策性强、程序复杂。实施岗位设置管理，严格执行政策是核心，严格工作程序是关键，严肃人事纪律是保证。要加强学习，掌握政策规定、熟悉工作程序和工作方法。对在实施事业单位岗位设置管理工作中出现的问题，要加强请示汇报，及时沟通衔接，不得随意开“口子”。人事部门作为综合管理部门，对不按规定进行岗位设置和岗位聘用的事业单位，将不予确认岗位等级和兑现相应的工资待遇，情节严重的，要通报批评，按人事管理权限追究相关人员的责任，确保岗位设置管理的各项政策和规定落到实处。
高校人事管理指的是对人事关系的管理，其管理的对象应当是从事相关事业的劳动力，所以，现代化的高校人事管理应当指的是在一定的思想以及指导方针、制度的引导之下，合理的运用并且协调内部人事关系，通过各种监督和控制手段的运用，形成科学化的人事结构，并且形成一种良好的状态，以全面实现高效的建设发展目标，实现预期的发展规划。总的来讲，高校人事管理是整个高校管理运作的核心环节，相关部门也是高校内部的核心部门之一，所以，应当充分的认识到高校人事管理的重要性，结合当前的工作形势，实现对机制和政策的创新，创造出全新的发展局面。
1 高校人事管理的现状及问题
针对我国当前高校人事管理的现状以及存在的基本问题加以分析，是开展后续各项工作的基础性环节之一。当前我国不少高校依然沿用的是传统人事管理制度，官本位的思想相当严重，并且在员工的管理过程当中也没有制定出严格的制度，对于员工缺乏必要的约束性。另外一个层面，高校内部的一些文件和政策的制定不够科学，执行一段时间之后就需要进行大幅度、大面积的调整改进。这样的现状对于高校各项工作的开展而言必然是不小的影响。总的而言，单一化的高校人事管理使得归属权和人才的使用权过度集中，进而导致人才的流动不够科学，难以从根本上展现出一个人才的真实价值，相关人员自身的才能和技能也难以得到充分的展现。由于用人终身制，使教职工缺乏责任感、危机感和竞争意识，办学资源难以优化，学校管理效能低下，严重制约了学校的可持续发展。从教职员工的积极性、主动性和创造性这方面来讲，也淡化了主人翁意识和责任感，很难真正从主体的角度站在学校立场上思考问题，这必然会增加学校的管理成本。
当前高校人事管理改革应当明确相关问题。首先需要掌握的是改革基本方向，改革的基本原则是怎样的。同时，在高校人事管理创新过程之中，还应当充分的结合外部因素和内部因素，结合内部的工作条件，以制定出完善的创新途径。从整体上加以分析，高校人事管理工作应当是一项系统性、政治性、原则性、科学性兼顾的工作，所以应当掌握科学化的原则内容和手段方式。对于各大高校的管理者而言，应当结合院校现状制定出科学化的人才研究体系，在当前工作的基础之上广泛的开展研究和宣传工作，组织各方面的研究和讨论，结合工作的现状，收集相关信息和材料，以实现更高层次的发展目标。
2 高校人事管理创新途径分析
根据上文针对我国当前高校人事管理的基本现状以及今后创新的主要原则进行综合性的研究，可以明确工作的重难点。在今后的工作当中，还应当更好的促进实践工作改革的进步，以完善创新政策制度和创新原则为前提保障，更好的加强体系制度的研究，加强相关课题的宣传和讨论，最终形成科学化的、完善的高校人事管理创新制度，为今后教育事业的改进打下坚实的基础。
2.1 高校人事管理内部驱动力
应当明确高校人事管理的创新动力，坚定工作的思想和信念，保证内部基本的改革驱动力，并且加快相关政策和制度的转型，加大相关政策的扶持，以更好的转变高校人事管理的思想观念，更好的符合当下时展需求。相关主管机构和部门也应当通过政策的制定，来全面的推动高校人事管理创新进展，使得改革有着极强的执行能力，最终使得新的制度可以走上正轨。
2.2 高校人事管理影响因素的分析
还应当明确内部和外部环境因素的制约，通过有效的措施予以应对。我国当前不少高校在建设的过程当中都存在有严重的内部结构不合理现象，教学以及科研的方式过于单一，学科的设置较为刚性，没有基本的灵活性和应变性，同时，高校内部的管理，也比较倾向于政府化，所以，这样的现状对于人才自身能力和素质的增强将有着重大不利影响。所以，在今后高校人事管理创新改革的过程当中，还应当积极的转变自身发展观念，将分阶段的计划目标和长远性的政策规划紧密的衔接起来，真正意义上实现稳扎稳打以及循序渐进的发展局面，加强对内部因素和相关政策制度的研究分析，在保证了科研经费的同时，施行科学化的福利制度，促进创新稳步的进行。
关键词：事业单位：财务管理；新思路
中图分类号：F23
文献标识码：A
事业单位是不以生产经营和赢利为目的的社会公益机构。事业单位最重要的特性之一是不以生产经营和赢利为目的的、政府投资兴办或社会投资创立的社会公益性单位，它的财务特性是合理的费用耗费，以合理的耗费为社会公益事业服务。事业单位的财务管理应适应市场经济需要，从管理内容、管理要素、管理层次上设计更能适应新形势的体系。
一、事业单位财务管理存在的问题
(一)监督机制不健全，一些单位的领导不重视内部控制系统的建设，内部控制系统尚不完善。内部审计是组成内部控制的一部分，但有些事业单位虽然设置了内部审计的岗位，但却安排一些不懂财务和审计的人员来担任这方面的工作，有一些事业单位甚至没有设置内部审计岗位，这使得内部审计监督质量没有办法得到保证。一些事业单位的主管部门与事业单位之间除了存在正常利益关系以外还存在其他利害关系，使得主管部门监管功能缺失，放松了对基层事业单位的监管力度。由于对事业单位缺少了有效的监督，导致了一些事业单位出现很多违规现象，也导致了单位中的领导者和财务管理人员财经法纪观念淡薄，财务管理信息失真问题日益严重，这都不利于事业单位职能的发挥。
(二)预算编制不够科学
1、基层事业单位受人员编制、工作人员素质等因素的制约和影响，往往对预算编制缺乏足够的重视，直接表现为预算编制时间仓促，预算编制程序简单，审批不严谨，程序缺乏规范性。事业单位未根据事业发展计划和财力可能，逐项计算编制，编制预算时未按轻重缓急测算每一级科目支出要求，造成预算编制不够准确合理。
2、预算编制脱离实际，虚报、冒报，单位并没有根据上年预算执行情况及本年度事业计划和财务收支状况，实事求是地提出本单位本年度各项收支的预算建议数，接受“两上两下”的审批，而是以同级财政部门界定的具体财政补助上限加上事业单位的其他收入和支出为标准编制预算，经费安排上缺乏可靠依据，预算编制数据脱离单位发展实际，造成执行与预算脱节。
(三)财务管理混乱，人员素质偏低
1、财务人员兼职太多，事业单位有明确的人员编制限制，由于职能设置、工作分析、人员配置等管理问题，一些事业单位内部出现一部分人员闲置、一部分人员多职兼任的问题，造成财务人员兼职太多太杂，任务重；如果编制人员中有几人不能承担相应的工作任务，就会导致财务工作人员任务重，财务人员往往疲于应付各项工作，出现财务问题在所难免。
2、财务人员本身素质偏低。具体表现为学历层次不够高，专业技能水平欠佳，没有参加相关会计从业人员资格考试并获得相应资格证，知识缺乏及时更新等。因此，工作仅仅停留在账表处理等日常事务上，按部就班，长此以往，责任意识淡薄，使得单位财务工作不能走向科学化和规范化。
(四)事业单位财务管理缺乏系统的、有效的控制，目前，我国事业单位的资金来源主要是国家投入，国家是事业单位净资产的终极所有者，但国家并不要求偿还其提供的资产，也不要求分享经济上的利益，而是将这些资产交给公共事业单位自行经营和管理。国家对其投资，但并不对其进行财务管理。事业单位一般对争取国家财政资金投入表现积极，对加强财务管理提高资金使用效益的研究相对不足，造成投资的所有者缺位，资金使用管理薄弱，导致资源缺乏有效的控制和监督。少数单位超支浪费现象严重，超标购买小汽车、公款旅游、公款吃喝、公款进行高档消费，致使单位的会议费、招待费、车辆燃修费居高不下。
二、加强事业单位财务管理的对策
(一)适应环境，树立新观念，观念影响行为的方式，财务体制的变革需要与管理观念的更新相配合，否则，即使再好的制度设计也无法得到应有的运用。面对事业单位改革的进一步深入，财务管理工作首先应当形成“效益观念”，即以绩效为导向，树立开放意识、效益意识。既然事业单位的财务管理不再局限于预算资金收支的管理。那么，克服被动等待、一味依靠的思想就应该被遗弃，走积极开创新局面的路子，这就成为观念创新的重要方面。如事业单位中的高校如果能够具备效益观念，就会多方广开财源，建立多渠道筹措教育经费的体制，为加快教育发展提供经费保障。
(二)建立有效的相互约束机制，事业单位要在国家宏观管理的基础上，结合本单位的实际，建立起切实可行的财务管理制度和会计核算流程。对现金的管理、财产的审批、审批权限的分配、财务计划的制定和实施、资金的筹集和使用、预算的编制、执行、监督和评价都要有明确而具体的规定。制度制定要体现适应性和可操作性原则，即制度的制定必须结合单位实际，不能生搬硬套，内部财务制度的条文在表述上应尽量通俗易懂，操作方便，并与日常会计核算的实务紧密联系。应用完善的单位内部控制制度约束财务行为，减少或避免各种违反财经纪律问题的发生。对薄弱环节和重要岗位要加强控制，细化责任，做到制度管人、责任到人。不相容职务一定要分开，保证资金安全。所有资产都要定期核对，切实做到账账、账实相符。还应经常对财务管理制度和会计核算流程执行效果进行评价，当国家财经法律法规有变动和修改，或评价发现内部控制出现薄弱环节时，应当及时加以改进和完善。
(三)做好财务会计基础工作
1，提高单位负责人对会计基础工作的认识，单位领导对单位的会计基础工作负有领导责任，单位负责人对会计基础工作的重视，是做好会计基础工作的根本保证。单位领导要不断提高对会计基础工作的认识，提高法制观念，增强执行《会计法》的自觉性，认真履行法律规定的职责；加强对单位会计基础工作的重视，层层落实责任，使会计基础工作真正得到落实；提高会计人员的法律地位，保障会计人员的合法权益，充分发挥会计人员在企业经营管理中的作用；教育干部职工理解、支持、配合会计人员的工作，为财务部门实施会计基础工作规范创造一个宽松的环境。
现行的契约型基金
不利于保护投资者
近年来,基金业发生的问题中较典型的是老鼠仓问题,这些案例的背后,暴露的都是基金持有人利益受到损害的问题。我们可以发现契约型基金存在的根本问题是基金管理人在基金治理结构中缺乏制衡、一方独大。契约型基金的核心价值是保护基金持有人的利益,而契约型基金最大的特征是从基金的发行到托管再到管理甚至分配,都是以基金管理人为权利核心而进行的。那么保护投资者除了基金管理人的依法履责及道德自律外,关键在于对基金管理人的制约。这种制约除了监管部门依法进行监督管理、司法及仲裁部门在纠纷出现后的救济等外部制约外,主要是依靠基金法律关系的内部制约,即由基金法律关系的其他两个主体基金持有人和基金托管人对基金管理人进行制约。然而,在实践中这种制约的形式意义远大于实际作用。
首先是基金持有人大会名存实亡。众多的基金这么多年也只开过40多次基金持有人大会。基金的性质是一种信托法律关系,投资者作为委托人基于对受托人基金管理公司的充分信任,而将财产交由其进行资产管理。在财产转移后,投资者便失去基金财产的运作管理权。法律为保护投资者,赋予了投资者对重大事项一定的权力,这些权力都需要通过基金持有人大会来行使。由于基金的高度分散持有,多数小额投资者通常缺乏参与基金治理的积极性和动力,不愿耗费财力和精力出席基金持有人大会,普遍存在“搭便车”的心理,希望由其他投资者“用手投票”而由自己得利,或者干脆采用“用脚投票”的方式一走了之。
同时,证券投资基金法在程序上的严苛规定也使得基金持有人大会难以召开,如第75条规定“基金份额持有人大会应当有代表百分之五十以上基金份额的持有人参加,方可召开”;虽然法律允许采用多种变通形式召开基金持有人大会,但是在投资者如此分散的情况下还是难度极大。目前虽然不乏基金成功召开持有人大会之例子,但是基本上都为基金管理人主观所积极推动,而要由基金持有人在基金管理人或托管人不履行职责情况下自行召集,几乎不可能,甚至出现基金管理人阻挠基金持有人自行召集持有人大会,因此基金持有人对基金管理公司的制约也就流于形式。
其次是基金托管人对基金管理人的监督无法落实。在基金持有人大会名存实亡的情况下,基金托管人的这种监督权显得尤为重要,但是实践中基金托管人对基金管理人并无监督的动力,因为托管人不具有监管所必需的独立地位。原因在于基金管理人和基金托管人具有事实上的选任关系。在契约型基金运作中,发起人选择托管人和管理人,从理论上讲这种方式能够保证双方的独立地位,但有关部门放开了对基金管理公司的发起人的资格限制,却收缩了证券投资基金的发起人的范围,基金管理公司成为契约型基金唯一的发起人,发起人的选任权实际上已被替换为管理人的选任权,基金托管人的命运完全被掌握在基金管理人手中,又怎么敢履行监督职责?
引进公司型基金
维护投资者利益
由于我国契约型基金的制度设计不利于保护投资者,因此需要寻求解决的途径:一是调整契约型基金治理结构,赋予基金投资者、基金管理人、基金托管人之间更为平衡的关系;二是引入一种新的证券投资基金模式,即公司型基金。因为公司型基金能为投资者提供了更为充分的保护。
我国《证券投资基金法》第102条:“通过公开发行股份募集资金,设立证券投资公司,从事证券投资等活动的管理办法,由国务院另行规定。”因此我国建立公司型基金制度是有法律依据的。
公司型基金是投资者先通过出资形成一个独立的法律实体基金公司,基金投资者成为基金份额持有人,也是基金公司的股东,然后由基金公司将基金财产委托给基金管理人(即基金管理公司)运作,基金保管人保管基金财产的法律制度。
相对于契约型基金,公司型基金在投资者保护方面的核心设计是多了基金公司这个主体和这个主体中核心制度独立董事制度。独立董事被称为“看门狗”,法律强制要求“基金公司”设立独立董事并赋予其重大权力,希望以此来制约管理人。
公司型基金的法律构建以美国为代表。在经历了20世纪20年代末期的股灾和随后的大萧条后,美国证券交易委员会开始加强对证券市场的监管,《1940年投资公司法》就是这一努力的一部分,其目的在于通过规范证券市场主要参与者――投资公司(即基金公司)来规范市场。
美国的公司型基金独立董事制度主要有几点原则:1.独立董事多数原则。1940年制定该法时规定独立董事不得少于40%;2001年SEC规定共同基金的独立董事至少要占到董事会成员的60%以上,而从2003年基金业丑闻发生后,SEC出台更为严苛的措施,要求董事长和三分之二的董事独立于投资顾问,董事会所有成员中有75%必须是独立董事。2.独立董事自我任命原则,在保证独立董事初始独立性基础上,由现任独立董事提名选任新的独立董事;3.独立董事掌控审计委员会原则,董事会的审计委员会全部由独立董事组成,由其对审计师选择提出建议,确保审计师独立于基金管理人。
近年来,在美国就公司型基金的董事会是否保护基金股东的利益一直有较多的争论。对共同基金董事会无效性的关注使监管部门对独立董事在董事会成员中的比例要求越来越高,达到75%。独立董事制度虽有其不完善之处,但是必须承认独立董事为主的董事会在维护基金投资者利益的职责具有较高的独立性和实际操作性,与契约型基金相比,既避免了基金持有人大会召集难度大的缺点,又避免了基金托管人对基金管理人的过度依赖缺点。
从英国基金业发展的情况来看,由于英国两种基金模式都比较发达,有学者通过对英国两种共同基金模式的对比,分析得出结论“英国的公司型基金,在前后端收费以及向基金管理公司收费上明显低于契约型基金(单位信托),而这种收费上的不同并未体现在基金净值上,因此这种实际的证据证明公司型基金更有助于维护基金投资者的利益”。
中国基金业发展中一直在寻求解决但迄今尚未完全解决好的一个问题,就是基金管理公司的利益如何与持有人利益保持最高程度的一致?解决该问题的根本办法一定是制度,主要是基金公司的治理结构和内部控制,加强独立董事制度建设,但中国并不存在基金公司这个主体。
【关键词】基层；行政事业单位；会计基础工作
一、引言
会计基础工作是为会计核算和会计管理服务的各项基础性工作的总称。是做好行政事业单位会计工作的基本环节和财务管理的重要基础。其主要包括：会计凭证的填制审核；会计账簿的登记核对；会计报表的编审；会计档案的保管；会计监督的程序要求；会计机构和会计人员的设置；单位内部会计管理制度的建立和执行等。近年来，社会改革进程中的利益调整给基层行政事业单位的组织、人事、机构带来了较大的影响，一些单位放松了对会计基础工作的管理，或者仍沿袭以往年度的做法，根本没有建立成体系的会计基础工作管理模式。这种状态难以适应改革形势下的会计工作，造成了不同程度的会计基础工作混乱，影响了会计工作秩序，阻碍了经济管理工作的正常开展。
二、基层行政事业单位会计基础工作存在的问题及原因分析
（一）会计机构设置不规范，人员配备不合理基层行政事业单位在会计机构人员的设置配备上普遍存在不规范不合理的现象。具体表现有：随意安排没有会计从业资格的人员担任财务工作；或是财务人员身兼数职，财务之外的工作繁重琐碎；有的单位岗位设置未考虑独立性要求，缺乏制约机制，如安排出纳人员管理印鉴，制单与审核不分设等。其原因主要是基层行政事业单位人员编制紧张，人手缺乏以及基层领导对会计基础工作重要性普遍认识不够。有的单位领导认为会计基础工作不过是简单的账务处理事务，只要认真细心，谁都可以做得好。从而长期忽视单位会计基础工作规范制度的建立健全。这极大地削弱了会计工作基础，严重影响了会计工作的整体管理水平。
（二）对原始票据审核把关不严，票据管理不规范根据《会计基础工作规范》的规定，原始凭证的内容必须具备七大要素及其他的附加条件，但在基层行政事业单位中普遍未得到彻底地贯彻执行。具体表现有：原始凭证不合法或无效。行政事业单位用于列支的外来票据无外乎有两种:税务发票或非税票据。基层行政事业单位对税务票据尚能依规使用，但对非税票据的种类与用途常不能正确区分，有用往来票据直接列收入的，有用对方销货单入账列支的，甚至有用白条直接列支的，管理较为混乱。再有原始凭证要素填写不完整不规范的现象较为常见。如发票仅有总金额，未注明具体货物品名、规格、数量、单价、时间等内容，也未附相应清单。报销手续不完善，存在无经办人或证明人签字的情况。有些工程项目报销款项时无决算或无合同无协议等。其原因有财务人员思想认识不到位、审核把关不严，也有基层广大干部群众包括领导对财务报销制度法规意识不强重视程度不够，认为只要业务是真实的，对原始票据要求不必过分严格。原始票据是构成会计核算的基本对象，没有原始票据根本无法进行会计核算。原始票据的不规范直接造成了会计资料数据信息的失真，影响了会计核算的真实性。
（三）资金管理不规范，大额现金支付现象多发根据《现金管理暂行条例》的规定，现金的结算限额为一千元，超过限额部分应当以支票、银行本票或转账方式支付。虽然这个结算起点与我国当前经济发展现状不一定相符，但根据该条例的精神，大额支出应尽量避免使用现金。实际工作中，有些基层行政事业单位只图方便在可以通过转账支付的情况下仍使用大额现金支付。与大额现金支付同时衍生的问题有部分单位存在超限额提取现金、月末或年末账面现金余额过大、甚至存在白条抵库现象等资金管理不规范的问题。其原因有：客观上《现金管理暂行条例》颁布实施时间较早（1988年），就目前物价指数经济水平衡量，一千元的结算起点应存在调整空间。主观上部分基层单位习惯延续以往做法，对大额现金支付可能产生后果认识不足重视不够，同时单位内部也未形成对大额现金支付的有效内控监督制度。资金管理不规范、大额现金支付带来的资金安全与廉政风险是不言而喻的，如不加以控制，将给单位带来非常不利的严重后果。
（四）会计科目设置不科学，会计核算不规范行政、事业单位会计制度分别规定了相应的会计科目名称、核算范围、使用说明、主要的账务处理等。基层行政事业单位在会计科目设置与使用上显得较为随意。有的会计人员未深入学习各科目核算内容的实质，仅凭自己的印象与习惯来设置与使用会计科目，如：随意增加减少《政府收支分类科目》中支出经济分类科目下的款级科目；对资本性支出与费用性支出不加以区分；有些科目只设总账科目、二级科目未设明细科目等。同时对记账凭证的处理不规范，会计核算较为混乱。如记账凭证内容填制不完整、编号编制不科学；账务处理不及时、不明细；暂存款科目使用随意或暂存款不及时清理、长期挂账；未按规定建立相关辅助账等。其原因主要是单位财务人员业务生疏，对会计知识学习钻研不够，满足于墨守成规，对日新月异的国家会计改革形势未给予足够的重视。最终影响到财务报告的真实性可靠性。
（五）固定资产会计记录不清晰，固定资产管理混乱固定资产的核算与管理长期以来是行政事业单位财务管理的老大难问题，其具体表现有：首先账务体系设置不合理。财务账与实物账两张皮，财务账面数值对实物失去控制；其次财务会计信息更新不及时。对各种情况形成的固定资产进出财务部门未能及时入账、调账、销账；再有期末缺乏定期清查盘点，固定资产管理未形成“闭合环”。究其原因主要是一个单位固定资产管理链条中涉及的部门、人员、手续、环节众多复杂，财务核算人员与实物管理人员往往手尾不能相顾。而单位针对固定资产的内部控制活动不得力，内控制度基础不完善是造成这种局面的根本原因。这种状况影响着行政事业单位的资产安全，成为国有资产流失的一大隐患。
（六）会计档案管理不规范其具体表现为：结合单位实际的会计档案管理制度不健全，会计档案管理工作无章可循；会计档案装订、立卷、归档等具体操作不规范。其原因仍是领导不重视，财务人员认识不到位，有关会计档案管理的内控制度不完善。
三、加强基层行政事业单位会计基础工作的对策建议
从以上基层会计基础工作存在的问题分析可以看出，其单位层面的成因主要有三方面：基层领导重视不够认识不足；财务人员素质不高业务不精；单位内控基础薄弱监督不力。加强基层行政事业单位会计基础工作，也应从这三方面入手。
（一）健全法规体系，提高法律位阶，加强领导重视基础《会计基础工作规范》由财政部于1996年颁布实施，属部门规章。虽然《规范》中第四条明确规定：单位领导人对本单位的会计基础工作负有领导责任。但由于部门规章相较于行政法规、法律等的法律位阶靠后，效力等级较弱，其知名度及在老百姓的认知程度中均不及《会计法》、《注册会计师法》等法。行政事业单位的领导对《规范》的了解远不如《会计法》，更别提要不折不扣地贯彻实施了。事实上，一个单位会计基础工作的制度化规范化程度极大地影响着单位对其他财经法规的贯彻落实质量。故重新修订《会计基础工作规范》，提高其法律位阶，更加明晰地确定单位领导在会计基础工作中的法律责任，是解决领导重视的根本途径。
（二）落实教育培训，提高专业水平，奠定人员素质基础现行制度对会计从业人员的继续教育虽然有一些硬性的学时规定与证书审核，但教育内容相对单一，与行政事业单位实际相去甚远，基本流于形式。行政事业单位举办的一些专项培训，多为解决应急性事务，如某年度预算编制培训、某年度决算审核培训等。要切实提高财务人员的专业水平，必须将对财务人员的教育培训常态化、制度化。一方面要加强“顶层设计”，上级财政部门年初制定覆盖管辖范围内全体行政事业单位的全年教育培训计划，列明培训内容、培训时间，拨出专项教育经费制作网络课件，适时邀请专家授课，并对基层行政事业单位财务人员的听课时间作出硬性规定，利用信息化管理监督课时完成情况，学分计入个人年度考评项目。另一方面各基层单位要着重抓好财务人员的职业道德教育，营造财务人员遵纪守法、爱岗敬业、诚实守信的环境氛围。
（三）加强内控建设，完善会计监督，筑牢制度机制基础财政部于2012年已颁布《行政事业单位内部控制规范》（试行），并通过各种形式大力宣传、全面推进行政事业单位内部控制建设。这是一个非常良好的契机，基层行政事业单位应按照规范的要求，结合本单位实际业务，整合单位财务管理的每一环节，认真制定全方位、全过程的内部控制制度，并将其予以落实，筑牢会计基础工作的制度机制基础。另外，在具体操作层面，涉及的改进措施着重需注意以下几点：按规定设置财务岗位，选拔专业人才，建立牵制制度，明确岗位职责；规范对会计原始单据的填写、审核、保存；严格控制使用现金，加强资金管理；认真吃透规范精神，科学设置会计科目，规范会计核算；建立完善的固定资产管理制度，形成固定资产管理闭合环；完善会计档案管理，保障会计信息安全。
四、结束语
行政事业单位会计基础工作不是固定不变的，它随着会计职能的扩展而不断变化。在会计改革服务于国家治理体系和治理能力现代化的进程中，结合基层行政事业单位内部管理的现实需求来重新理解和界定会计基础工作的内容和实质，不断改进和提高会计基础工作的管理水平，才能适应社会改革与发展的需要。
参考文献
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关键词 基建；内部控制；对策
内部控制是一个单位为了实现某一经济活动目标，维护资产财产物资完整，保证财务收支合法、会计信息真实、贯彻国家财经法规和决策，保证经济活动效益而形成的一种内部自我协调、制约、检查的控制系统。行政事业单位基建项目的内部控制主要是指在投资决策阶段、设计阶段、建设实施阶段、竣工决算阶段建立相互协作、相互制约的机制，节约基建项目的工程造价，以最小的投入取得最大的投资成果。为了在基建项目中合理使用人力、物力、财力，取得较好的投资效益和社会效益，行政事业单位建立基建项目的内部控制十分必要。
一、行政事业单位基建项目内部控制的现状和存在问题
行政事业单位在基建项目上，大多数是成立专门的基建办公室负责单位的基建项目工作。由基建办公室委托设计、委托施工、委托监理、委托审计。基建办公室既是基建项目的管理者，又是资金支配者，不仅要对项目建设过程负责，还要对项目建设成败和后期使用负责。这种基本建设管理现状，在内部控制方面难免会存在一些问题。
1、内部控制制度不完善
行政事业单位基建项目大多数是非经营性项目，经费主要靠国家财政拨款投入，资金筹集相对来说有保障，导致行政事业单位对基建项目成本控制积极性不高。一些行政事业单位基本建设的组织和结算全部由一个部门来完成，内部控制制度不健全，缺乏强有力的监督和奖惩措施。在推进项目工程建设时，如果有关责任人责任心不强或工作不坚持原则，势必给单位造成损失，而且容易导致腐败。
2、合同条款不完善，项目变更存在漏洞
合同是建立在招标文件基础上的约定甲乙双方权利的规范性文本，是基建项目实施和造价控制的最关键法律依据，应力求各合同要素具体、明确，尤其要标明质量标准和价款。建设工程过程中涉及勘察设计合同、监理审计合同、物资采购合同、施工安装合同等多种形式的合同，由于涉及行业内容多、专业面广、政策性强，要求参与合同签订的人要具备多种专业和法律知识，但实际上在签订合同时，往往是合同条款与招标文件的有关内容相互矛盾，合同内容不全面，条款之间不严谨。在合同执行过程中，甲乙双方不认真执行合同，随意违约。有的行政事业单位缺乏签证审批制度，施工单位利用工程变更，通过不正当手段，使工程造价大幅度提高；个别施工单位利用建设单位管理人员不懂建设管理和工程管理，就提出一些不合理的变更签证让甲方签字；个别监理单位的监理工程师不是站在公正的立场上，而是按施工单位要求随意签发签证。
3、权力过于集中，缺乏有效的监督
一般行政事业单位都是由基建办公室委托设计、委托施工、委托监理、委托审计，并进行项目有关各方面的协调、监督和管理。基建办公室既是基建项目的管理者，又是资金支配者，权力过于集中。由于基建管理专业的特殊限制，纪检、监察、审计的干部对基建管理尤其是工程技术及预决算等方面并不在行，尽管他们也全程参与项目建设，但所起到的作用往往是形式大于内容。
4、财务人员素质不高，财务管理不规范
有的行政事业单位财务人员对基本建设方面的知识掌握较少，主要是根据财务制度办事，不熟悉工程知识，也不是很了解工程进度中的各种关系和问题，单纯从财务制度上审核各项开支，难以有效控制工程造价。有的单位将福利性支出及与基建项目无关的费用挤入工程成本，加大工程投资，不利于提高财政资金使用效益；有的单位票据使用不规范，白条或收款收据列支；有的施工单位开具假发票，偷漏国家税款；有的单位忽视现金管理规定，用现金支付大额工程款。
二、行政事业单位基建项目内部控制构成要素
内部控制的内容是由基本要素组成的，这些要素及其构成方式，决定着内部控制的内容与形式。内部控制的基本要素通常定义为内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通和监督检查五大要素，涵盖了企业管理的全过程。根据行政事业单位基建项目的特点，要建立有效的内部控制，至少应考虑以下要素：
1、组织机构
基建项目工程内部机构的设置和分工，应合理解决基建项目领导层、各职能部门及个环节之间相互牵制，互相制约。
2、健全的规章制度和明确的职责分工
健全各项内部规章制度，如人、财、物等管理制度，将各项经济活动划分到具体工作岗位，按照岗位确定任务、职责和权限，用制度来规范基建项目的各项经济活动和管理工作。
3、完善的内部监督和检查机制
按照制定的各项制度定期和不定期对基建项目的资金管理、工程进度、工程质量等进行检查，并对现存的内控制度进行评价，达到不断完善内部控制制度的目的。
三、加强行政事业单位基建项目内部控制的措施
1、领导重视和支持是做好基建项目内部控制的关键
加强行政事业单位基建项目内部控制工作，离不开领导的重视和支持。同时，根据《会计法》和《内部会计控制规范》的要求，单位负责人作为本单位会计行为的责任主体，有责任和义务建立健全单位财务管理制度，组织实施基建项目的内部控制工作，将基建项目内部控制作为基建项目管理的重要环节落到实处，抓出成效。
2、财务人员熟悉业务是做好基建项目内部控制的前提
加强建设财务人员培训，不断提高其业务和管理水平。要加强后续教育，改善知识结构，努力掌握概预算编制知识、基本建设程序、基本建设的法律、法规、制度等。只有财务人员业务水平的提高，才能深入地参与基建项目的内部控制，提高内部控制质量；才能主动参与基建项目的会计控制和财务管理，对过程积极干预、渗透和有效控制，适应基建项目建设管理的要求。
3、完善制度是做好基建项目内部控制的基础
行政事业单位要加强基建财务管理, 加强经常性的专项检查，建立健全内部控制制度。基建项目内部控制制度要明确参与基建管理各相关部门和岗位的职责权限,要确保办理业务的不相容岗位相互分离、制约和监督，确保每项经济业务都有一系列相互联系的授权批准程序。基建项目内部控制制度要以建设资金管理为重点，以资金流向为主线，通过制度规范资金用前、用中、用后三个环节的监管。在项目资金拨付使用前，严把项目的概预算审核，使有限的财政投资发挥最大的效益。在资金使用过程中,规范资金拨付管理,严格按财政预算、工程进度拨款,做到专款专用。要特别重视签证审批制度，应明确变更由指定的甲方工地代表、监理人员及跟踪审计人员等多方参与分析、论证。要根据变更理由，区分哪些该签，哪些不该签；哪些是合同内的，哪些是合同外的；确定怎样变更，必要时事前审计核价，是重新招标还是直接由中标单位施工等，并报主管领导审批。
4、利用社会资源是做好基建项目内部控制的有效途径
基建项目管理融技术性与经济性于一体，专业性非常强。较行政事业单位财务人员而言，社会中介机构派出的工程监理人员、跟综审计人员更具有专业性强、经验丰富的优势。充分利用以上人员参与基建项目的可行性研究、项目立项、计划下达、预算编制、审核工程标底、结算审批、工程验收等方面工作,和财务人员相互配合，各司其职，可有效避免由于财务人员缺乏专业知识和工作时间而导致内部控制薄弱的问题，达到优化资源利用，提升工作效率的目的。
5、财务人员参与是做好基建项目内部控制的重要手段
行政事业单位财务人员应当积极参与基建项目管理，并依据内部控制的原理，对基建项目的业务流程的各个环节进行内部控制。
一是参与基建项目决策控制
决策环节是整个基建项目业务活动的起点，也是基建项目成败的关键。行政事业单位应从内部控制的角度出发，让财务部门和财务人员参与建设项目决策的全过程，相关协议应当由财务部门参与会签。
二是参与参与基建项目勘察设计和编制概算控制
财务人员应根据基建项目的特点，选择合适的方式对设计概算进行演算和复核，审核编制预算的合法性、时效性及适用范围，以及概算项目是否完整，是否存在漏列、错列、多列的现象，设计概算是否完整地包括项目从筹建到峻工的全部投资。
三是参与基建项目招投标控制
财务人员要对潜在投标人的财务情况进行综合审查。对中介机构编制的标底，应当审核其计价内容、计价依据的准确性和合理性，以及标底价格是否在批准的投资限额内。
四是参与基建项目签订合同控制
财务人员应当参与合同的签订，重点审核合同的金额、支付条件、结算方式、支付时间等。在合同执行过程控制环节，财务人员要审核有关合同履行情况的凭证，并以此作为支付合同款项的依据。对违反合同约定的施工单位，财务人员应当拒绝支付相关款项。
在招投标和签订合同控制环节还可以将双方承担审计费用事项，列入招标文件或者双方签定的合同，以促使施工单位据实编制结算资料。比如约定工程项目竣工结算审计后，单项工程核减率达15%以上的，审计费用由施工单位承担，并由建设单位从施工单位工程款中扣交；单项工程核减率达10%至15%的，其审计费用由施工单位和建设单位各承担50%；单项工程核减率10%以下的，审计费用由建设单位承担。笔者在参与单位基建项目管理时，曾采用上述方法，限制了施工单位结算虚报行为，节约建设资金数十万元。
五是参与基建项目施工过程控制
财务人员应当严格控制建设项目的各类款项的支付。工程预付款应在项目工程或者设备、材料采购合同已经签订，施工单位或者供货单位已经提交了银行履约保函之后，按合同的规定条款支付。工程进度款应根据实际完成的工作量和工程监理情况、跟踪审计审核情况，按照合同的规定条进行款结算和支付。工程结束后，应按合同规定的金额或比例提留质量保证金。在质量期满并经有关部门验收合格后，再将质量保证金支付给施工单位。
六是参与基建项目竣工控制
财务人员应及时开展各项清理工作，包括对会计资料进行归集整理、财务处理、财产物资的盘点核实以及债权债务的清偿。要及时组织中介机构对施工单位提交的项目竣工结算书进行审核，以审定的金额作为结算工程款的依据。要按照国家有关规定及时编制峻工决算并按要求进行决算审计，对建设成本、交付使用财产、结余资金等内容进行审查。要按照审定的金额确认新增加的固定资产的价值，做好在建工程向固定资产转化的会计处理工作。
参考文献
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周菊芳，宗建岳.当前学校基建财务管理的存在问题及对策[J].南通职业大学学报，2005,(1):76-79.
作者：李政辉 覃有土
在完善的市场经济体系中，证券投资基金②为个体投资者与金融市场间的重要连接主体。投资基金及相关配套制度皆从国外继受而来，其中基金持有人、基金管理公司、基金托管人间的关系错综复杂，颇值研究。现实的情况为，经济生活中已如火如茶展开的基金运作在金融学中已有较多的分析，可是经济学中偏重于量化研究，而对定性分析有所忽视。一个较明显的事实是，经济学并不在严格限定的意义上使用诸如“信托”、“”、“委托”等词汇。西方发达国家的经验证明，在规范投资基金等涉及多利益博弈的制度时，法律的介人非常必要。本文针对证券投资基金的两种组织形式—契约型与公司型投资基金，对其分别依据的法律制度进行分析，以期能为证券投资基金整体的制度架设作一铺垫。
一、契约型基金的法律构造
契约型投资基金，顾名思义，指的是投资基金的组建依靠的是各方签订的契约，基金的运作凭借各方于合同中所约定的权利义务。在基金中，有三方主体，即:基金投资者、基金管理人、基金托管人。契约型投资基金的基础是信托制度，其中的契约被通认为信托契约，因为契约型投资基金的运作符合信托制度的模式。投资人通过缔结基金契约的方式购买基金份额，获得基金凭证，投资人的出资转出基金管理公司从事投资运作，基金托管人对管理人的资金运用情况进行监督。信托作为英国衡平法精心培育的制度产物，其基本模式为委托人转移财产，受托人管理信托财产，由受益人享有信托财产所生利益。信托财产的独立性为信托的鲜明特色。在契约型基金中，基金的独立性亦为其本质属性。从投资人的角度而言，其一旦认购基金凭证，在基金存续期内不得对基金资产直接行使权利，基金管理人与基金托管人共同以基金所有者的名义以基金从事投资活动，投资收益由基金凭证持有人享有。在基金运行中，基金托管人应设单独的基金账户，投资人、基金管理人、基金托管人的债权人皆不得直接向基金资产行使请求权。由基金财产独立性衍生出的基金的有限责任与基金管理的连续性皆印证了契约型基金的信托性质。究其实，在西方基金发展史上，基金的设计与构造本来就是依信托法而为之，只是在我国，基金、信托皆为移植而来的新生事物，故有论证两者性质吻合的必要。明确契约型投资基金为信托后，如何具体地依信托法理构建基金各方当事人之间的关系成了颇有争议的问题。学者将各国契约型基金的构造概括为如下模式:1，日本的一元模式。日本投资基金最大的特点是由募集投资基金的委托公司作为信托关系中的委托人。日本《证券投资信托法》第4条第1项规定，“只有以委托公司为委托人，以信托公司或经营信托业务的银行为受托人，方可签订投资基金信托契约”。具体的过程为，委托公司发行基金凭证募集基金后，以委托人的身份与作为受托人的信托公司或银行签订基金契约。在契约关系中，受托人为基金的名义所有人，并负责基金的保管与监督。日本模式使投资基金的三方在同一信托契约中得到体现。2.德国的二元模式。因为德国并未引进信托制度，故投资基金在名称上未明示采用“信托”字样。德国通过两个契约来建立投资者、管理人和保管银行之间的法律关系:在先契约中规范投资人与投资公司的关系，基金财产为“特别财产”，投资公司为“特别财产”的名义持有人，有权从事投资;在后契约中规范投资公司与保管人间的关系，保管人负责监督投资公司的投资运作。通过如上安排，可以得出结论:德国虽未采用“信托”的名称，但在实质上与信托制度的功效相同，基础也在于基金财产独立为“特别财产”。川3.瑞士模式。瑞士的投资者与基金管理组织通过缔结《集合投资契约》建立基金。“如果委托有保管银行，该保管银行也是该契约的签约人。”〔2〕4.英国的单位信托。在英国庞大的信托家族中，类同于契约型基金的是单位信托。单位信托的当事人有单位持有人、管理人和受托人。管理人向投资者出售单位，投资者通过购买单位成为单位持有人。管理人与受托人签署信托契约，管理人负责选择、买卖投资财产并管理信托事务，受托人即保管人负责持有投资财产及收取、分配收益。在单位信托中，“受托人一方面代表投资人利益，监督管理公司履行其信托契约义务与责任;另一方面，以自己名义托管单位信托中属于投资人的财产，成为该财产法律或名义所有人”[sl。单位信托中有一个“奇怪”的现象:单位信托无委托人，投资人、管理人、保管人都不是委托人。上述四种模式各有所长，亦各有不足。日本一元模式的最大不足乃在于以法律拟制取代社会现实。在通常的信托界定中，委托人为转移财产于受托人的主体，理应为信托财产的原始权利人，但委托公司显然并非原始权利人。事实上，日本一元模式是承认基金管理人与保管人间的契约为信托关系，这将造成主体的混乱。德国模式依靠稍嫌繁复的法律关系解决了各方的主体地位，虽未用“信托”之名，却收“信托”之实。但是，因为采用双契约构造，并囿于合同的相对性原理，使投资人与保管人之间的法律联结被隔断。并且后契约的内容远远超过传统民法中保管合同的范畴，难以定性。瑞士亦未采信托，而是用一个合同约定两方或三方关系，基金财产的独立性难以彰显，难免导致对基金财产的保护不周。英国的单位信托是深嵌在其社会传统中的一项制度。虽在其本土上运行得较好，但论及移植，在无委托人设计与继受信托制度的大陆法系国家会发生“二次观念碰撞”，制度成本偏高。我国已颁布《信托法》，契约型基金的构造应立基于信托，《信托法》出台的立法目的本来也有约束该领域中法律关系之意。投资基金的信托属性为典型的自益信托。投资者购买基金单位，实施信托行为，有权获得基金收益中之相应份额，投资者为委托人与受益人的合一。有必要进一步探讨的是受托人。“受托人制度为信托法之核心。”七‘在基金中受托人的构成有两种观点:①对信托的运行采取链状观点。认为基金持有人与基金管理公司间成立信托，基金管理公司再与托管银行成立保管合同，则受托人为基金公司。对信托契约采取双方主体的立场，即投资人为委托人，而基金管理人与基金托管人共同成为受托人。L6〕这种观点现已成为通说，它将传统信托法的构造完全贯彻到现资基金更为复杂的主体关系中，使得契约型基金的信托属性更为鲜明。在我国实践中，签署投资协议的也是三方主体，故该理论与我国现实是相符的。只是将基金管理人与基金托管人共同列为受托人，需要在其内部作出更为明晰的权利义务配置。坚持契约型基金信托说，需要反对另外两种对契约型基金的性质认定。1.将契约型投资基金定性为委托关系。这种定性于经济学中较为常见，“契约型基金是典型的委托一关系，基金持有人将基金的控制权委托给基金管理公司，基金管理公司再将基金使用权和监督权分别委托给基金经理人和托管银行”。究其原因，经济学中对“信托”持较为宽泛的解释，“受人之托，代人理财”为信托的外延。该外延无疑可包含关系。衡诸法学的概念系统，对信托的宽泛解释是不能接受的。作为在历史中生成的概念，信托有着特定的内涵，与委托的区别亦为法学常识，故实有大力矫正经济学中混用两者的必要。2.将契约型基金定性为合同关系。“投资基金兼具信托性和合同性，而信托有隐含的合同性质，因此可以设想投资基金的契约化是完全可行的”，“投资基金更是具有显然的合同性”。川契约型基金的名称已显示出其中的“契约”要素，但将契约型基金完全委诸合同，称为“合同性”，而否定信托属性，则是不能接受的概念混乱。合同是各方主体的连接手段，信托是各方权利义务定型化后的定性。首先，在民法债权与物权两分的体系中，信托作为英美财产法中的制度，难以归人大陆法系债权与物权结构中。其次，即使在物权领域也存在物权合同、物权行为的德国法抽象，“合同性”的抽象无法建立。简而言之，“合同性”是不可能有实质性内涵的概念。该说的主张为，“实现的思路是:管理人、保管人订立基金契约，而投资人购买基金单位后就视作接受契约的条款”。笼统的“基金契约”仍需求助于内容的约定，内容才是我们判断当事人关系的依据，而不是仅仅看是否订立了合同。
二、契约型基金的结构完善
将契约型基金定性为信托构筑了整个基金的运作基础。但是，信托是英国中世纪由规避土地转让的负担和限制而发展起来的制度，制度重心在于转移财产与实现收益，而基金是及至近代才于金融市场中涌现出的新生事物，重点在于实现资金的收益。故基金在符合传统信托模式时，也有自身的相应特点。1.基金本身的主体性为难题之一。契约型基金的成立有赖于各方主体之间的契约，但基金成立后与一般主体间的合同关系颇不一致。经由契约建立的基金有某种自治属性，如基金资产在证券市场上交易之收益归属为基金，基金单位本身在证券市场挂牌交易，与作为股份公司之等份化的股票非常相似。基金的主体性可以通过以下的比较显现:(l)在一般的合同关系中，双方当事人直接享受权利，履行义务，以自身的作为或不作为构成对合同的履行。而基金投资契约中，双方主体虽也有履行行为，但投资者的行为主要是投资与分享利益，基金管理人以基金名义从事的交易构成了常态性存在，也是整个基金监管的重点。在股票式的基金份额交易中，作为合同一方主体的投资人的角色非常模糊，这和典型的合同履行的差别一目了然，诸如买卖合同中的交付。作为双务合同的标的，基金具有一般合同标的所不具有的主体性。基金投资协议更类似于公司人股协议。(2)就信托关系而言，传统信托的标的是财产，受托人依其能力进行管理。虽然委托人可以对财产的运用施加限制，但财产的被动性却无疑问。在基金中，由众多单个投资者所汇集成的基金成为一种有目的性的存在。即使在契约型基金中，基金的主体性也是“浮出水面”的问题。2.基金的主体性仍根源于信托财产的独立性。在对信托的性质进行解释时，日本就有学者主张信托的主体性。该说从信托财产独立性出发，将信托财产本身视为一个独立的法律主体，将受托人视为该主体的管理人，行使财产管理权。在基金中，该种主体性借助于基金管理人、基金托管人的权利分立而愈加突出。基金主体性的凸显已引起对其定性的关注。有观点认为基金为有限责任合伙，这种定性表示出对基金主体性的思考，但必须追问的是，契约型基金有无可能及必要归人传统民事主体的类型?民事主体类型从自然人扩充到法人，为第一次扩充，业已完成;从自然人、法人扩充到合伙为第二次扩充，尚未完全结束，至少在我国仍未结束。而基金从定性的尝试—有限责任合伙看，虽然美国有《有限责任合伙法》，但契约型基金显然不同于美国法意义上的有限责任合伙。事实上，在美国有以有限责任合伙形式设立的基金，处于与契约型基金并列的位置。当前，在我国民事主体类型混乱的情况下，将基金合理地归人其中并无可能，更关键的是，这种归类亦无必要。虽然基金显示出主体性，但这种主体性诉求通过主体间的约束与资本市场的运营可以得到较好的满足，实无强行将其主体化的必要。契约性基金的特色本来就在于契约纽带下的基金，而不是基金实体化的方向。契约型基金在我国目前的基金业务中一统天下，由于我国法律、法规的失范及现实金融理念欠成熟，契约型基金的表现难称完善，投资人的利益安全更待稳固。表现为:1.法律、法规的瑕疵。契约型基金的基本法《信托法》“千呼万唤”始出来，但该法对信托财产转移的界定却与英美信托法大异其趣。《信托法》第2条对信托所下的定义中，对信托财产转移的表述为“将其财产委托给受托人”，委托人转移给受托人的并不是完整意义上的所有权，而是类似于财产经营管理权性质的权利。虽然《信托法》极力构筑信托财产的独立性，但因基础权源的丧失，受托人对信托财产的处分将面临来自真正权利人—委托人撤销之可能。这对信托的结构造成了根本性的动摇。其实《证券投资基金管理暂行办法》中早就有类似的规定，该办法第55条规定，基金单位“表示持有人对基金享有资产所有权”。英美信托法中的双重所有权之难以逾越处处可见。笔者认为，信托设立时，财产所有权已发生转移，委托人只须凭其身份，在基金中即为基金份额持有人，享有相应权利。例如，委托人的利益应能得到更好保障。较之于委托人空有所有人之虚名，实被基金管理人操纵其资产，委托人让渡所有权，使各方主体依信托制度之本旨运作，当为更好的选择。2.契约型基金的固有不足。基金本身并不为主体，乃以无形的方式存在。基金的有效运行有赖于基金管理人的现实行为，但基金管理人与基金所代表的投资者的利益追求并不总是一致，更何况基金管理公司还有“内部人控制”问题，最终表现为基金经理人对资产的实际控制权。在我国，这一问题更为突出。因为基金发起人与基金管理人往往重合，基金管理人独立的利益取向容易形成，且在现行体制中容易实现，而原来所设计的监督主体—基金托管人难以有效发挥作用。我国基金托管人由基金发起人指定，而基金发起人本来就多与基金管理人重合。一个由被监督者委派的监督者如何有效进行监督?如果把担任托管人所能获得相当比例的托管费及只能由银行担任托管人的事实考虑进去，托管人又如何去监督?所以，“如果没有严格的激励和约束机制，基金经理人的‘道德风险’、基金购买者的‘逆向选择’和托管银行的‘主观不作为’将不可避免”[9〕。如果在较长的时期内，契约型投资基金都是我国基金的主要类型，则应以现状作为制度建设的制约条件，对契约型基金的可能改造在于增加委托人于整个制度架构中的权重。作为大陆法系的我国，应参照日韩的做法。“‘委托人地位迥异’是英美信托法与日韩信托法的根本区别之一。”委托人对其自身利益的维护有事先维护与事后维护两种途径，即基金持有人会议与基金持有人诉讼。我国法律应加强对这两方面的规范。
三、公司型投资基金的定性
契约型投资基金未能构建出独立的基金主体;以契约连接基金运作中的众多主体，使得契约有顾此失彼之感;基金中众主体之利益诉求并不完全一致，甚或互有背离之处……凡此种种，都使作为基金重心的投资者利益有不安全之虞。在世界范围内的实践中，公司型基金所占比重已超出契约型基金，这在基金业发达的美国表现明显。我国理论界提议建立公司型基金的呼声日渐高涨。公司型基金是指依据公司法组建股份有限公司，通过发行股票募集投资者资金，并运用于证券投资，以股利形式对投资者进行分配的基金形式。公司型基金的实质是基金的实体化，这是它与契约型基金的根本区别。基金实体化所带来的直接后果是，基金目的成了公司目标，契约型基金中基金管理人对自己作为股东与委托人的双重责任间的冲突得以避免。在基金设立阶段，契约型基金的设立发起人往往以充当基金管理人为目的，其代表投资者的能力大打折扣。而公司型基金从理论上讲，发起人与投资人作为股东，其利益方向是相同的。对于公司型基金的性质，有学者持传统的信托说，“可见，基于社会公益和保护投资者的需要，英美公司型基金在实际运作过程中仍然采取信托化的运营方式”，“它是一种基金或投资信托形态”。仁川这种观点从公司型基金运作中的固有特点出发，强调与典型公司的差异，最终认定，“它们仅仅保留了公司的外壳，对其起支配性作用的是信托法”〔”〕。本文认为，公司型基金的法理应本于公司制度而解释，而不能亦无须求助于信托。一个前提性的观点是，信托与公司在功能上的竞合。公司与信托的创设都发生了财产所有权的转移，所有与收益相分离。财产的经营管理被委诸特定的群体，在公司为经理阶层，在信托中为受托人。现代社会中这两者的职业化特色都很突出。从其产生的历史考察，信托是更早出现的一种非组织化财产运作模式，而公司的出现不无信托制度的影响。“从公司的起源看，这种企业的经营方式与信托制度的起源有着密切的联系。”〔”1投资者通过公司与信托皆可达到委托他人管理财产的目的。财产的独立与承担有限责任成为信托与公司的制度交汇点。但正因为两者的渊源联系与功能的相近，更有必要在法律上将两者界定清楚。虽然于一些情况下，亦此亦彼的设定并无碍于基金的运作，但就法律体系的妥当性而言，却实有必要构建非此即彼的界限。就公司型基金而言，从成立到运作依据的都是公司法，成立后设立了公司管理机构，成为独立的利益自足体。这种依公司法架构的实体，在大陆法系无定性为信托的必要，否则只能使本已复杂的基金结构的理论更加混乱。公司型基金虽也为公司，但治理模式却与一般公司有异。呈现于外部的特色是，基金公司只设有董事会，而无一般公司的日常经营管理机构。公司型基金的运作结构与契约型基金有相似之处，也需要基金管理人(投资顾问)、基金托管人。正是本着两者结构的相似性，本文认为，公司型基金只是基金的实体化。基金公司将日常经营管理业务交由投资顾问的原因在于基金公司业务领域的独特性。不同于一般的制造业、服务行业，基金公司从事的证券投资业务具有高风险性。基金吸引投资者的策略就是专家理财。囿于此，公司型基金在实践中有四方主体:投资者、基金公司、基金管理公司、基金托管人。投资者与基金公司是公司法上的股东与公司的关系，基金公司与基金管理公司、基金托管人的关系尚需厘清。在基金公司与基金管理人、基金托管人的关系上，也有学者持信托说。如果说在投资者与公司的关系上持信托说尚为英美传统解释理论的话，则于基金公司与后两者的关系上完全无运用信托的余地。信托有其严格的制度内涵，如信托财产所有权的转移，而这在基金公司与基金管理人、基金托管人的关系中难觅踪迹。在民商法体系中，基金公司与基金管理人、基金托管人的关系是合同关系，基金公司与基金管理人签订的是委托合同，基金公司与基金托管人签订的是保管合同，兼有委托合同的内容。如此设定之后，基金中各方主体的地位清晰明了，法律关系中权利义务明确而无歧义。如前所述，设立公司型基金的一个理由在于实现公司利益与基金管理人利益的分离。在理论上成立的该论点于实践中却有不同表现。基金公司的发起人是关键性角色。在股份公司中，发起人因基金购人的股份数额而能够实际控制公司。这种惯例在基金公司中同样存在。“发起人常常通过控制基金公司的董事会而实际掌握基金公司的控制权。”〕而担任基金公司发起人的，从国外的情况来看，恰恰是基金管理公司。所以，基金公司的基金管理人由发起人及其附属机构充当倒成为常态。我国将来采用公司型基金，此种状况极可能重演。设立基金公司并运作基金的系列事宜，由专业的基金管理公司担任发起人亦为自然而然之事，且我国对基金业设立的准人制度客观上也限制了其他主体的介人。基金公司的发起人成为基金管理人的后果是，将使基金公司成立时所预期的自身利益独立并制衡基金管理人的愿望有可能落空。实际上，公司型基金落人了与契约型基金相同的案臼，这是我们学者今日倡言设立公司型基金时不可不注意的现象。把这一问题单列出来讨论，即“投资基金发起人应否兼任基金管理人，是个有争议的问题，，。有学者对此持肯定意见，认为这将使基金与基金管理人的利益追求一致。但这种貌似合理的分析背后其实简化了一个概念，即基金公司的利益。发起人持有的份额只占全部份额的小部分，而广大分散的基金公司股份持有者将享有基金公司利益的大部分。只是分散的投资者因“搭便车心理”，因“可以用脚投票”，而难以形成及时、有效的意思表达。基金管理人在分享公司小部分利益与追求独占利益之间有内在的张力。从经济学的角度分析，基金管理人利用基金财产实现自身利益比单纯实现基金利益并获得与所持有的份额相当的回报更合乎“经济人理性”。所以通过基金发起人担任基金管理人就可以实现基金管理人与基金的利益一致是一个假象。如果无有效的制度性约束，公司型基金将重蹈契约型基金的覆辙。
四、公司型基金治理结构的设计
公司型基金在治理上一般采用外部管理结构，公司常设机构一般只有董事会，且董事会主要的日常职能是监督。为防止公司发起人通过控制董事会达成与基金管理人的“合谋”，最突出的预防措施是设立独立董事，这也符合基金公司董事会的职能。公司型基金的治理结构以保护公司股东即基金持有人的利益为核心，为此需要对基金各方主体，包括董事会、托管人、基金管理人加强规制。独立董事是公司型基金最为发达的美国采取并行之有效的政策。一般公司中，董事几乎全是关联董事，即由大股东委派的董事。但这种状况在基金公司中却被颠覆。美国1940年的《投资公司法》要求基金的董事会中必须拥有40%的独立董事。独立董事不能与基金的投资顾问、主承销商有任何关联，并且不能与这些关联机构有控制关系的机构有关联。2001年美国证券交易委员会在新的基金公司治理规则中规定，独立董事必须在基金董事会中至少占多数，而不是1940年的《投资公司法》中所要求的40%，在有些情形下甚至要占2乃。美国投资公司协会理事会作出决议，要求董事会的稽核委员会应该全部由独立董事组成，委员会要确保稽核员独立于基金管理。美国基金董事会中独立董事的比重有超出关联董事的趋势。在独立董事的人选与资格认定上，美国亦有较详细的规定。独立董事职责包含的权利义务具有广泛性和独立性。具体而言，独立董事的主要职权有如下几方面:①重大关联交易的确认权;②对基金重大事项独立发表意见权;③独立聘请外部审计机构和咨询机构的权利;④知清权。独立董事本身享有与一般董事相同的权利，同时还享有上述的特别权利，加之独立董事的人数比例，独立董事在美国发挥巨大作用也就不足为奇了。美国投资学会主席马修将独立董事誉为“投资者的保护神”。需要指出的是，在美国，基金公司是惟一由法律强行要求设立独立董事的公司类型。我国证监会针对上市公司设立独立董事曾发出指导意见，但这并无法律效力。从美国的经验来看，单纯于《公司法》中对一般公司的独立董事制度作出规定对基金公司仍是不敷使用的，还应于《投资基金法》中作出特别法上的规定。目前基金行业中关于独立董事的探讨存有一个误区，不少观点将基金公司的独立董事置换成了基金管理公司的独立董事。这其实是两个不同的主体与不同的概念，不应混淆。基金公司将日常投资业务委托给基金管理人，基金管理人的权限相当广泛。“在公司型投资基金中，投资顾问实际上执掌投资基金的投资决策。”基金管理公司委派专门的基金经理负责基金的日常事务。因为基金财产的使用为各方利益枚关的枢纽，所以基金管理人的行动自由与监控就成为基金治理中的核心问题。上文所述的独立董事是基金公司的内部监控。基金公司的外部监控有三个方面:①基金管理人的法律角色。作为委托合同中的受托人一方，基金管理人负有信赖义务。信赖义务可细分为善良管理人的注意义务与受托人的忠诚义务。证券监管部门、基金公司股东与托管人即以此为标准对基金管理人进行监控。②基金托管人的监控。这一问题留待下文论述。③监管机构的专职监管。在基金法律关系之外的监管主体有政府乌行业组织，这形成了三种不同的模式。政府主导型的代表是日本的大藏省。行业自律型的代表是英国的证券与投资委员会。美国的监管模式被认为是综合监管模式，既有政府主导的证券交易委员会，又有以投资公司协会为代表的行业自律。我国的未来选择，因为整个市场环境未臻成熟，应采取政府主导型的监管模式，同时逐步发展行业自律组织。基金托管人在公司型基金中的重要性比不上其在契约型基金中的重要性。基金公司有作为自身利益代表的董事会，而契约型基金却缺乏此类机构(此种情况系针对我国而言，在美国即便是契约型基金也有董事会。)。参照上文对契约型基金性质的界定，托管人是契约型基金中受托人的重要组成部分，不可或缺。但在公司型基金中，基金托管人在所履行的两项职能—保管与监督中，地位并不一致。从实证的角度分析，对公司型基金，相当多的国家并不规定托管人的监督职责，如此，独立的托管人是否有必要存在就值得怀疑。“美国、加拿大等以公司型基金为主的国家对托管人的规定比较松，并不要求基金管理人和托管人在机构上绝对独立，但业务上要独立。美国、加拿大、澳大利亚有自我托管的情况。’但托管人的保管职能普遍获得认可。即使在美国，如采用自我托管方式，基金资产仍应分账实行严格的管理。美国另有弥补托管人监督职能缺失的途径，即由独立的注册会计师针对基金资产来查证。
我国目前的基金为契约型组织结构，相应的法律、法规对托管人的条件要求极高。《证券投资基金管理暂行办法》规定，基金托管人必须是满足一定条件的商业银行，实收资本须超过80亿元人民币，具备必要的技术和机构设施等。到2003年，我国获得托管业务资格的只有7家主要的商业银行。这种严格限制的托管人是针对契约型基金的。对于公司型基金，有学者提出，“既然公司型投资基金中的投资基金所有权主体、监督机构是明晰的，则不必强行要求公司型投资基金把投资基金所有权转移给托管人”。在我国，现行过高的托管人资格门槛与取消公司型基金托管人的主张之间存在明显的分歧。《投资基金法》应分别规范契约型与公司型基金的托管人。公司型基金的托管人应坚持如下原则:①公司型基金仍需要托管人。考察发现，即使在美国不存在托管人的场合，托管人的职责仍未缺席，只是履行主体有别。我国公司型基金尚未开始实施，有关制度并不健全，一开始即取消托管人有相当的风险。②托管人资格要放松。我国目前严格限制托管人准人的做法用意虽好，但造成的实际结果是具有资格的托管人成了极度稀缺的资源。几大托管人成了垄断者，而垄断地位与托管人监督职责的勤勉履行不协调。我国应适当放宽托管人的资格要求，可以对一般性银行、信托公司及符合法定条件的金融机构开放。③托管人的职能要加强。为了改变我国托管人只经手不监管的现状，对托管人监管职责的履行方式要作出细化的规定，并且要有具体的罚则。托管人报告是其工作的总结，对托管人因过失而未能发现并阻止基金管理人有损投资人利益的行为，托管人须与基金管理人承担连带的民事赔偿责任。基金的另一重要分类是封闭式基金与开放式基金，这种分类在契约型与公司型基金中都存在。因为契约型基金的非实体化，封闭式与开放式的差异可以在合同中解决，但该分类对公司型基金的影响完全不同。基于美国基金资产构成中，开放式基金对封闭式基金的绝对优势，国内主张采取开放式基金的人日渐增多，并且已发行了数只开放式基金。主张开放式与主张公司型基金白伽种主张结合起来，即成为主张“开放式的公司型基金已成为世界基金业的发展主流”。开放式基金的“开放”就在于其基金份额在性质上属于可赎回证券。《证券投资基金管理暂行办法》对开放式基金下的定义是:“基金发行总额不固定，基金单位总数随时增减，投资者可以按基金的报价在国家规定的营业场所申购或者赎回基金单位的一种基金。”开放式基金采用公司型，则基金公司的资本就处于变动状态，这与公司法关于公司资本的基本原则构成正面冲突。公司法在公司资本上秉持“资本确定、资本不变、资本维持”三原则。公司法如此规定的目的在于保证由法律所创制的市场主体—公司在资本方面的相对固定，以实现交易主体的预期和维护整个市场秩序的稳定。传统公司法的形成是基于以制造业为主的时代，面对以金融投资为旨趣的基金公司，法律应作出调适。具体的方式是，于《投资基金法》中认可并规范开放式的公司型基金，于《公司法》中对此予以特别认可。开放式基金中，基金管理人面临投资者随时可能提出赎回要求，在投资组合与资金流动性上面临较大压力，有短期融资的需要。是否给予开放式基金短期融资的权利成为《证券投资基金法》起草中的一个争论点。本文认为，在坚持银证分离的模式下，不应给予基金此种权利。证券投资基金的良性发展有赖于法律的支持，而法律的支持落实在对各基金类型中各种主体权利义务的配置。无论是契约型还是公司型基金，法律都需要冷静地作出规范，而不是跟随“潮流”的盲动;无论是对基金管理人还是基金托管人的规制，法律都希冀在充分竞争的动态结构中作出规范，而不是于寡头垄断格局中进行艰难的判断。
一、导论
随着全球化和信息化的到来，风险问题不断加剧：风险源不断地增加，风险的扩散性也在不断的加大，风险的不确定性增强，且风险越来越具有变异性。当代社会实质上是风险的社会，风险已经成为整个社会的重要特征和关注焦点。
选题背景与研究思路。在信息管理时代，督促我国各行政事业单位建立健全有效的内部控制制度，对于防止舞弊行为发生，保证国家财政资金的安全是非常必要的。目前行政事业单位内部控制现状不容乐观，行政事业单位内部控制制度中存在着缺乏风险管理意识、内部控制意识相对淡薄、内部控制制度不完善、预算约束不强、部门职责不清、资产家底不清、损失浪费现象严重、部分行政事业单位内部控制人员素质参差不齐以及缺乏必要的内部审计和监督机制等主要问题，严重影响了财务信息的真实性及国家财政资金的安全性。分析研究这些问题有利于加强和完善行政事业单位的内部控制制度，提高行政管理的效率和效果。因此加强基于风险管理行政事业单位的内部控制建设已经成为一种潮流，是理念的创新，更是行政事业单位开展内部控制框架建设和创新的切入点，有利于确保单位资产完整，避免或降低各种风险，提高管理水平和效益。
内部控制与风险管理理论的演进。内部控制的思想产生于18世纪产业革命之后，是企业大规模化和资本大众化的结果，并在实践中逐步发展和完善。内部控制理论的发展经历了一个漫长的时期，大体上经历了五个阶段。20世纪40年代，进入了内部牵制阶段。这种通过岗位分离已达到互相牵制目的的内部控制方法，在当时被认为是确保所有帐目无误的有效方法。20世纪60年代内部控制制度的思想产生并取代了内部牵制，该阶段将内部控制人为的划分成内部管理控制和内部会计控制两个部分。目的在于，通过内部会计控制保护企业财产的安全及财务信息的准确性与可靠性；通过内部管理控制来提高企业的经营效率。但是这种两部分的划分显然割裂了完整的内部控制，不利于内部控制更好更有效的实施，于是在20世纪80年代出现了内部控制结构的概念，打破内部管理控制和内部会计控制的界限，并且首次提出控制环境的概念，认为内部控制包括控制环境、会计系统和控制程序三个要素。
行政事业单位内部控制与风险管理的研究现状评述。为了充分了解我国行政事业单位的内部控制和风险管理的研究情况，本文分别以“内部控制”、风险管理”为索引，利用中国知网进行文献检索，截止2012年初共涉及论文498篇，分布情况如表1所示：
表1 文献分布表
题目 行政事业单位内部控制 行政单位内部控制 事业单位内部控制
篇数 198篇 13篇 270篇
题目 行政事业单位风险管理 行政单位风险管理 事业单位风险管理
篇数 3篇 2篇 12篇
根据这些文献的分布表及内容，本文分析如下：
从研究数量来看，涉及内部控制的研究成果较为丰富，尤其是以关于行政事业单位内部控制的研究和事业单位的内部控制研究数量居多。关于风险管理的研究寥寥无几，篇数甚少。而将二者相结合，对于基于风险管理的行政事业单位内部控制研究基本没有。
从研究时间分布来看，这些文献的发表时间集中于2008年至2010年，这与美国《萨班斯——奥克斯利法案》的颁布，以及全球性的金融危机的迅速蔓延至我国，引发政府部门关注内部控制最新发展，五部委《企业内部控制基本规范》（2008）及其配套指引（2010）等事件密切相关。
从研究内容来看，主要是通过审计角度与会计控制视角对西方国家政府部门内部控制建设成果的介绍与借鉴。
握的文献著作来看，大部分文献都是仅对行政事业单位的内部控制进行介绍，或者是对行政事业单位的风险管理进行探索。然而随着技术、社会主义市场经济不断的发展，基于风险管理的内部控制研究将变得越发重要。
二、基于风险管理的行政事业单位内部控制的研究基础
尽管对内部控制与风险管理的关系在理论界和实务界有着各种各样的看法，但是论界和实务界都基本一致认同二者是紧密相连密不可分的，甚至二者的目标完全相同。本文将以风险管理为切入点，对基于管理的行政事业单位内部的研究基础进行阐述。
（一）基于风险管理的行政事业单位内部控制内涵
内部控制与风险管理的关系。内部控制与风险管理都是为了实现单位的目标，但是从时间上来看，内部控制的起源早于风险管理。最初的内部控制是社会化大生产的产物，是互相牵制的思想，风险管理是在新的市场条件和技术条件下产生的，风险管理概念可以说是内部控制概念的自然延伸。
基于风险管理的行政事业单位内部控制内涵。基于风险管理的行政事业单位内部控制就是以风险为导向，对行政事业单位现有的内部控制制度进行评价与风险识别，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//总第522期2013年第39期-----转载须注名来源发现现有内部控制制度存在的问题与缺陷；对所存在问题与缺陷按其风险大小及重要程度进行风险评估，并提出相应的风险应对措施。也就是说，把现有的内部控制制度中的缺陷与问题归结为风险，树立“全面应对，抓大放小”的风险管理理念。
（二）加强基于风险管理行政事业单位内部控制的必要性
通过加强基于风险管理的内部控制，有利于提高行政事业单位的风险防范能力，防止和及时发现、纠正错误及舞弊，符合相关法律法规的要求。
加强基于风险管理的内部控制是风险社会的发展及行政事业单位管理科学化趋势所在；加强基于风险管理行政事业单位内部控制符合相关法律法规的要求；加强基于风险管理行政事业单位内部控制是保护财政资产的需要。
三、行政事业单位内部控制的现状与问题分析
随着经济体制改革的不断深入和我国社会主义市场经济体制的不断完善，行政事业单位内部控制亟待健全。本文将对行政事业单位的内部控制的现状与进行阐述，并从缺乏风险管理理念、缺乏风险识别与风险评估机制、风险应对措施不完善角度出发，阐述存在的问题。
（一）行政事业单位内部控制的现状
内部控制在行政事业单位的工作和职能发挥中存在着重要作用，但是目前我国行政事业单位的内部控制现状不容乐观。
从整体来看，我国的行政事业单位在内部控制的建设的进程上参差不齐，部分行政事业单位已经建立了较为有效的内部控制制度，单位的治理层与管理层也给予了一定的重视，从而提高了业务的效率，取得了一些成果。但是，更多的行政事业单位的内部控制制度还没有建立起来；或者尽管有些行政事业单位已经建立了内部控制制度，但是这套制度是照搬企业或者是其他行政事业单位而建立起来的，是未结合本单位的特点和现实情况脱离实际的内部控制制度，导致执行起来力度不到位、效果不明显，形同虚设。
从行政事业单位的内部人员来看，大部分行政事业单位的治理层与管理层观念守旧，观念上抵制内部控制，在单位实施内部控制过程中施予阻力或者根本不能给予重视，导致内部控制成为其粉饰政绩的口号和单纯的书面文件，失去现实价值。
（二）行政事业单位内部控制存在的主要问题
内部控制意识淡薄，缺乏风险管理理念。内部控制建设与执行的关键是行政事业单位的单位负责人，而大部分“一把手”缺乏对内部控制的基本了解，更是缺乏风险意识，这是行政事业单位的通病。一部分行政事业单位好高骛远，照搬其他单位的内部控制，如此做法不切实际；还有一部分行政事业单位安于现状，仍停留在强调上级对下级的考评，或者是建立健全各部门的规章管理制度上，放弃对内部控制的建设。由于一直是靠国家的财政拨款扶持，使得行政事业单位缺乏对社会综合风险、组织内部风险、组织外部运营风险的关注，这对于国有财产的保护是极为不利的。在大部分行政事业单位中，会计人员扮演的仅仅是“记账员”或者是“付款员”的角色，这就使得财务的控制与监督流于形式，会计人员无权参与重要的管理活动，对于重要决策的过程和结果更是不了解。如此一来，即使是其他环节出现问题造成损失浪费或者国有资产的流失都归责与会计人员，会计人员成为了行政事业单位内部控制的牺牲品。
缺乏风险识别与风险评估机制。目前，行政事业单位科研经费紧张，导致科研开发项目因资金配备不足而出现搁浅，为了解决这一问题，通常要采取用国有资产与技术入股的形式来对外进行投资。然而，行政事业单位对外投资的内部控制制度不完善，缺乏风险意识，未能对投资环境、投资前景进行详尽的风险识别与可行性分析。对投资项目的风险评估不足，对投资回报的期望过于乐观，由此使得行政事业单位的对外投资变成一种感性投资，缺乏理性思考，这无疑会给行政事业单位和国家带来了巨大的资金损失。
另一方面，大多数的行政事业单位认为自己从事单纯的公益服务及社会管理，不存在生产经营风险，无所谓营利，不需要进行风险评估。这无疑忽略了重要的一点：行政事业单位在履行公益服务及社会管理过程中同样面临着社会风险和政治风险。缺乏对社会风险和政治风险的及时地识别和有效地评估使其在风险来临时无法实施有效的措施来应对风险，给本单位造成的损失也是可想而知。
风险应对措施不完善。行政事业单位对于投资项目的后续管理及处置的内部控制也相对薄弱，在面对风险时，大部分行政事业单位不能够根据本单位的风险偏好、风险可接受程度、风险发生的原因以及风险的重要性水平，结合本单位所面临的内外部环境确定适当的风险应对措施，造成投资活动进退两难，愈来愈背离投资的原始期望。即使查出问题所在，其处罚往往是重人情轻规定的，如此一来使得本该杜绝的问题及风险一次又一次地上演，给单位带来的累进损失也不断地增加，使内部控制制度仅仅流于形式，无法发挥其真正效用。何时进行风险规避，何时应该选择风险降低策略，何时进行风险分担，何时选择风险承受，对于行政事业单位来说是一个不得不思考的关键性的问题。
摘要：以公立医院改革为核心，建立医疗集团，整合基层医疗机构资源，帮扶社区医疗机构发展，同步推进其他四项卫生改革的思路和措施，被称为“镇江医改模式”。本文介绍的是镇江医改中在人事制度上的改革：公立医院和基层医疗机构人事制度改革。
关键词 ：卫生 人事制度 改革 专题研究
镇江市作为为医改试点城市，在卫生医疗单位人事制度改革上着重从两个方面入手：一是深化公立医院人事制度改革；二是推进基层医疗机构人事制度改革。
一、进一步深化公立医院人事制度改革
1.改革医疗卫生体制，加强机构编制管理
（1）优化医疗资源配置，医院重新布局定位定编。镇江市政府为进一步推进医疗卫生体制改革，建立了卫生行政部门代表政府履行出资人职责的制度，组建了以两个三甲医院为核心的“江苏康复医疗集团”和“江苏江滨医疗集团”，实行医疗集团法人治理结构。在新的医疗卫生体制下，结合城市发展变化和区域卫生发展规划，对两大医疗集团10所公立医院医疗资源重新布局和整合，各医院功能重新定位，以规划床位数重新核定人员编制，增核人员编制1167人。
（2）优化人力资源配置，合理使用人员编制。各医院应科学合理地配置人力资源，充分挖掘现有人员队伍的潜能，编外合同制人员年度进人计划由市卫生行政主管部门下达，不得突破单位总编数。空缺编制主要用于高层次人才和硕士以上研究生的专业技术人员引进。本科学历以下的实行编外合同制管理，同工同酬。从事卫生技术业务工作的编外人员，采取公开招考、竞聘的方式，选拔综合素质高、业务能力强的骨干进入编制队伍，充分调动编外合同制人员的工作积极性。严格压缩行政管理人员规模，积极推进社会外包式服务对从事后勤、服务等工作的，采取后勤服务社会化的办法，整体外包给社会上符合资质要求的企业，实行整体剥离，最大限度地压缩主体用人规模。
2.改革公立医院管理制度，激活用人机制
（1）实行岗位设置管理制度和全员聘用制。建立以全员聘用制为核心，以岗位聘用为基础的事业单位用人制度。在康复医疗集团试行中层管理干部身份、级别和工资标准实行档案化管理，科学合理设置行政管理、专业技术、工勤等各级各类岗位，制定各级各类人员岗位说明书，明确岗位任职条件和聘期，积极推行竞聘上岗，实行以岗定人，以岗定薪，岗变薪变的岗位聘任制度。
（2）促进专业技术人员有序流动。在市编制部门核定的编制计划限额内，各单位的专业技术力量，可根据工作需要在系统内合理调配流动。各单位的专业技术岗位可面向系统内所有人员实行内部招聘、双向选择。具体调整方案报市卫生、市人社局、市编办审核认可后，办理相关流动手续。
（3）完善公平竞争择优用人机制，严格人员准入。严格人员准入，完善公开招聘、公平竞争的择优用人机制，确保新进人员的素质，优化人员结构。引进具有研究生学历或紧缺专业副高以上职称的人员，可以由用人单位通过综合考核直接聘用；引进其他专业技术人员，一律按规定程序面向社会公开招聘；本科及以下编外合同制人员由各单位自主向社会公开招聘。要加强医疗卫生队伍人员准入管理，严禁在职的非卫技人员从事卫生技术岗位工作及不同执业类别或不同专业人员混岗上岗。
3.改革公立医院收入分配制度，创新激励机制
医院领导年薪制。实行医院领导班子集体绩效考核评价制度，建立以管理业绩为核心的考核评价体系和奖惩办法，从公立医院的社会满意、运行效率、运营效益、发展能力等四个方面确定绩效考核评价定量指标，根据考核结果确定医院职工绩效工资总额，确定医院领导的年薪。医院如果超总额发放，下年度计算医院领导年薪时按人均超发放额度3-5倍扣减，并按超发放总额扣减下年经费补助。医院领导的年薪原则是职工工资性收入平均数的3-5倍。集团领导的年薪由理事会研究决定，集团内各医院领导的年薪由集团决定。
各公立医院制定医院对职工的绩效工资分配的具体实施办法，灵活多样，自主决定本单位绩效工资分配。医务人员的工资收入与医疗服务的数量、质量、技术难度、成本控制、群众满意度等挂钩，有效调动医务人员积极性。注重向优秀人才和高科技含量、高风险和关键岗位倾斜，合理拉开收入差距。部分紧缺或者急需引进的高层次人才，实行协议工资、项目工资等灵活多样的分配办法。
二、积极推进基层医疗机构人事制度改革
基层医疗机构的人事制度改革以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合卫生事业单位特点的人事管理制度；全面优化医务人员队伍结构，实现基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强；全面改善基本公共卫生和基本医疗服务，实现人民群众从改革中得到明显实惠。
1.创新基层医疗卫生机构用人机制
（1）建立健全总量控制、动态调整的编制管理机制。以县（市、区）为单位，核定政府举办的乡镇卫生院和社区卫生服务中心的编制总量，在此基础上，综合考虑功能定位、职责任务、服务人员、服务范围等因素，逐一核定每一所政府举办的基层医疗卫生机构的事业编制，并适时进行动态调整。
（2）全面推行岗位管理和人员聘用制度。基层医疗卫生机构应当在机构编制部门核定的编制员额范围内，科学规范设置岗位，组织岗位聘用，建立按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理的用人机制。乡镇卫生院院长、社区卫生服务中心主任公开选拔、择优聘任，实行任期目标责任制。
（3）实行人员准入资格制度。严格执行基层医疗卫生人员准入资格制度和按岗位公开招聘人员的制度（除定向培养人员外），基层医疗卫生机构不得招聘不具备执业资格、卫生专业技术资格或从业资格的人员。现有在职人员，未取得执业资格的，不能参加国家已实行执业资格制度的专业技术岗位的竞争、聘用；未取得卫生专业技术资格的人员，不得参加卫生专业技术岗位的竞争、聘用。新进人员见习期满或执行初期工资结束时，仍未取得执业资格或卫生专业技术资格的人员，可继续从事见习期（初期）岗位工作，但不得在专业技术岗位上聘用。
（4）实行人员退出制度。连续两次考试未能取得相应执业资格或专业技术资格的人员，及时终止（解除）聘用合同。
2.实施绩效工资分配制度，调动基层医务人员积极性
基层医疗卫生事业单位绩效工资水平与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定，所需经费由当地财政按规定予以补助。省辖市财政要加大对所辖区财政的支持力度。进一步完善以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心的基层医疗卫生机构绩效考核办法，考核结果与核拨经费挂钩。建立健全按岗定酬、按工作业绩取酬的内部分配激励机制，对职工的考核结果作为岗位绩效工资分配的主要依据和聘用人员岗位工资晋级、奖励以及聘用、续聘和解聘的重要参考依据，充分调动基层医务人员的积极性。绩效工资应在岗位设置审批和人员聘用工作完成后兑现，原则上与基本药物制度同步实施。
3.明确政策界限，妥善安置分流人员
（1）多种形式进行分流。其一，提前退休。工龄满30年，或男满55周岁、女满50周岁且工龄满20年的，经本人申请，单位同意，经报人力资源社会保障部门批准后，可办理提前退休。其二，办理病退。须符合病退条件的。其三，轮岗待聘。对管理岗位和专业技术岗位落聘人员，由单位针对空缺的工勤岗位，统一组织培训，提供两次以上双向选择、竞聘上岗的机会。未聘人员在本单位待聘期间，享受不低于当地职工最低工资标准，原医疗保障待遇不变。其四，鼓励辞职或自谋职业。在这次改革过程中辞职，领办或创办经济实体者，除按规定给予经济补偿外，还给予相当于本人3年基本工资的资金资助奖励。
（2）清退编制外聘用人员。对编制外聘用人员原则上予以清退。用人单位应按照国家和省有关规定，及时终止和解除聘用合同，并按政策规定或合同约定给予相应的补偿并做好有关社保方面的衔接工作。符合国家和我省卫生教育部门认可的医药卫生类中专以上专业学历、并具有相应执业（从业）资格的卫生专业技术人员，可根据编制、岗位空缺和需求，严格按照程序，以县（市、区）为单位，采取公开招聘的方式，一次性择优进编；也可由乡镇卫生院和社区卫生服务中心帮助联系、推荐到行政村卫生室或社区卫生服务站应聘。
4.切实加强组织领导，确保基层人事制度改革取得实效
第一，基层医疗卫生事业单位人事制度改革工作涉及面广，政策性强，工作难度大，社会关注度高，关系到全省医药卫生体制改革的进程，关系到基层医疗卫生事业单位管理体制和运行机制改革的深入，关系到广大卫生技术人员的切身利益，各县（市、区）党委、政府要高度重视，加强领导，周密部署，稳妥推进。
第二，各县（市、区）卫生部门负责会同人力资源社会保障、编制、财政等部门制定和完善本地区基层卫生人事制度改革的实施方案及配套政策，按照省统一部署要求，按政策规定做好人员聘用、分流安置和绩效考核、绩效工资等工作。基层医疗卫生事业单位人事制度改革工作由县（市、区）卫生部门具体组织实施，人力资源社会保障、编制、财政等部门各负其责，协同配合，认真做好政策配套、经费保障、监督指导工作。
第三，要按照基层医疗卫生事业单位实施基本药物制度和绩效工资制度的要求，进一步完善绩效考核办法，创新考核评价方式，逐步建立多方参与、协调高效、公开透明、公平公正的考核评价制度，将考核内容与实施基本药物制度、岗位设置和聘用管理紧密结合起来，把考核结果与划拨经费、绩效工资分配挂钩，逐步建立坚持公益性、调动积极性、保障可持续的充满活力的运行机制。
