时间：2023-05-29 17:59:23
关于基本养老保险基金(指城镇，下同)运行模式的选择问题，理论界分歧还非常大，远未达成一致认识，归纳起来，大致可以分为如下三种观点：
第一种观点是主张实行养老金现收现付制的社会统筹模式。何樟勇、袁志刚在深入分析两种有代表性的社会养老保险制度运行的内在机理的基础上，认为基金制社会养老保险制度的引入并不会改变行为人的最优行为，而现收现付制社会养老保险制度的引入却会改变行为人的最优行为。因此，当前养老保险制度转轨的时机并不成熟，现收现付制仍是当前适合中国实际情况的一种养老保险筹资模式。朱青认为应付人口老龄化趋势，关键是要选择一种有利于提高未来劳动生产率的养老保险筹资模式。从目前情况看，我国还没有必要进行这种转轨。
第二种观点是主张实行养老金完全积累制的个人账户模式。北京大学中国经济研究中心宏观组(2000)通过一个宏观增长模型比较了现收现付制和基金制两种养老保险制度在长期的差别，认为从经济增长与福利角度看，基金制优于现收现付制。卢元认为实现养老保险的可持续发展，就必须重构养老基金筹集模式，变部分积累制为完全基金制。降低基本养老金替代率，实现个人账户“实账化”。
第三种观点是主张实行“部分积累”制，在我国实行社会统筹与个人账户相结合模式。王开发认为社会保障基金筹集方式决定于其制度的内在规定性、历史继承性和现实性三个方面。考虑到社会保障制度的这些特性，我们应该选择现收现付制和积累制相结合的筹资模式。赵曼则指出，部分积累模式在保留部分社会统筹前提下，因引入个人账户而使其具有较强的激励相容性。需要说明的是，“部分积累”是一个在解释上存在明显歧义的概念。其中一种解释和设计思路是，建议将养老金收入和支出都分为两部分，一部分为现收现付，提供最低养老保障，实行互济；另一部分则存入个人账户，形成实在的基金积累。这一观点的竭力推崇者当属世界银行，中国目前的制度就是在世界银行的研究基础上形成的，并且也受到国内大部分学者的认可，与目前国际上比较流行的“多支柱模式”也基本一致。
在赞同统账结合模式的基础上，许多学者对该模式进行了评价。一是分解说。郑功成认为要在现有基础上，将统账结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金。刘贵平和戴卫东则认为将基本养老保险中的基础养老金和个人帐户养老金分离开来，将个人帐户放到退休保障制度的第二个支柱——企业补充养老保险中去，“个人账户”逐渐变成实帐户，即有实物货币相对应。
二是并重说。李珍坚持社会统筹与个人账户并重的“统账”养老制度。社会统筹有它的缺点，个人账户制度也有其缺点。在中国，较好的办法是折中道路：社会统筹和个人账户各占一半，社会统筹部分的收入实行工薪收入累进税，使终生低收入者能从中得到较多的获益。作为最基本的养老金筹资方式，现收现付制与个人帐户制的特征与对经济的影响不同，但并不能简单地由此分出两者谁优谁劣，不是由现收现付制完全转为个人帐户制所有问题就迎刃而解。张松等认为，未来养老保险筹资模式的上佳选择是建立多支柱、多层次的社会保障体系。在此前提下，现收现付制与个人帐户制相互协调，共同存在较之相互替代更有助于缓解不可避免的养老金支付困难。
三是转换说。中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的DB计划。1995年中国政府已决定建立多层次养老保险模式，其中第二层次为FDC计划。但目前的情况表明，上述改革思路面临重重困难。从很多方面来看，NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和FDC模式的混合物。类似于现收现付DB模式，NDC模式的资金源于工薪税，用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于，NDC模式建立个人账户，并将其缴费计入账户，但是没有真实的资产，这点更类似于FDC模式。相对于现收现付模式而言，NDC强化了缴费和待遇之间的联系。NDC计划是中国养老保险制度更为合理的选择(约翰·威廉姆森、孙策，2004)。
二、关于筹资模式：费税之争
筹集足够的社会保障基金是实现国民社会保障权利的物质基础，拓宽社会保障筹资渠道可以缓解政府财政风险，同时大量社会保障基金的筹集可以调节资本市场和经济发展。
第一种观点主张开征社会保险税。目前在世界范围内已有70%的国家开征了社会保障税。在一些西方国家社会保障税收已成为收入最多的税种。中国现行社会保障基金的筹集形式不规范，统筹范围小，覆盖面窄，社会化程度低，导致社会保障负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控。一些人提出开征社会保障税的思路，主张建立社会保险税的专家(财政部门)认为，将现行各项社会保险以社会统筹收费的方式改为由税务部门统一征收社会保险税，这样可脱离目前在“统账结合”框架中“空账”与“实账”左右为难、举步维艰的停滞阶段，提高强制性和收缴率，实现费率统一和最终制度统一，改变目前的基金分散状况，实现高度社会化。“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组的实证研究认为：用征收社会保障税模式取代现行社会保障统筹办法是最佳选择，有利于社会保障事业社会化和法制化管理；有利于资金统一调度，也有利于公平负担。他们对某大型老工业城市进行了抽样调查和论证，通过实证分析，方案是可行的。
第二种观点反对“费改税”。汪泽英认为社会保障费改税与现行的社会保险制度运行模式相矛盾：一是税收的公用性与社会保障个人帐户的私有性冲突；二是税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。李绍光也认为，开征社会保障税解决收费难和融资问题，将使政府陷入财政负担不断加重的境地。
第三种观点对目前社会保险费改税存在质疑。其观点有三：一是还应当有专门的社会保险基金积累。二是税与费在强制性上的孰优孰劣，不完全取决于“税”或“费”的名称，而在很大程度上取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。三是在目前政府财力有限、地区发展不平衡的状态下，税率能否实现自然走向统一仍成为问题。而费改税后，国家财政成为社会保险基金收支平衡的直接责任人，不再存在社会保险管理部门作为收费机构中间层，国家财政的责任被放大，政府可能背上沉重的包袱。
三、关于基金营运模式：公营、私营与资本市场的选择
1.关于基金公营、私营
由于养老保险是积累性保障项目，基金的管理与保值增值便构成了整个养老保险制度中十分重要的内容，因此，对养老保险基金需要采取既审慎又积极、既封闭又开放的管理政策。郑功成等认为，国家可以建立专门的养老保险基金管理组织，可以设置中央和省(直辖市、自治区)两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。李珍通过对社会保障基金管理制度进行国际比较，从我国资本市场的现状出发，提出了这样的构想：由具有相对独立性的政府社会保障基金管理机构管理社会统筹部分的基金，由基金管理公司来经营管理个人帐户上的基金。
殷俊等认为，我国的养老保险基金监管模式应采取分权制衡式的政府监管体系，以适应我国的国情。统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的养老保险基金信托委员会；个人账户资产经营管理权交给个人账户基金管理委员会，由其遴选指定投资管理机构(基金管理公司)负责基金的投资；统筹账户的负债管理权交给财政部门，由其按社保部门的指令按时足额划出给付资金入职工在商业银行的个人退休金账户，以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的分权式管理制度。另外职工退休后其在个人账户上积累节余的资金，可由其自行选择并决定由基金管理公司继续经营或向保险公司购买养老保险年金。
2.关于基金入市
第一种观点是入市时机尚未成熟。但养老金基金最终要进入资本市场投资。在理论上，国内主要研究机构、实际部门以及相关学者对此已基本形成了公开性共识。但是即使支持这一改革取向的人们也有一种担心：以目前中国资本市场的不规范的现状，很可能会使人市后的养老金基金承担很大的投资风险。如李绍光就并不主张养老金基金可以立即进入资本市场，其短期的融资不足问题可以通过调整财政支出结构和征收一般性税收的办法来解决。
第二种观点是赞同基金人市。目前虽然因种种原因养老保险投资采取购买国债这种方式，但也有必要探索与资本市场结合的方式与途径。养老金要与资本市场“理性结合”。1993年，吴敬琏提出，应当允许社会保障基金进行投资，以获取收益来支付社会保障开支，而且，购买股票是基金投资的重要形式。从世界各国和地区的情况看，按照商业化方式运作社保基金，并引导其投资于证券市场，是一个必然趋势和理性选择。平安证券综合研究所课题组的研究认为，社保基金入市一方面可以使其更好地实现保值增值，另一方面对改善市场结构、稳定股票市场和促进金融创新等具有十分重要的意义。
四、关于个人账户“空账”
1.“空账”成因与问题
养老保险隐性债务构成既有历史的因素，也有制度因素与管理因素。除了历史债务外，养老金替代率难以降低到规定水平，个人账户储存额记账利率与养老金正常调整机制的不确定，养老保险基金征缴困难，人口老龄化问题日趋严重，国家与地方财政困难及企业经济状况不佳等困难，对我国养老保险制度提出了严峻的挑战。这种转制成本一方面使现有的“统账结合”养老保险制度代际之间的矛盾日益突出，“空帐显性化”。另一方面迫使政府不得不加大养老保险的确保性支出，财政风险进一步加大。王诚认为当前社会保障制度中的突出问题是资金来源不足。为了保证充足的资金来源，以职工工资总额计算的总缴费率必须等于失业率、离退休率、综合患病率等项之和。以国有资产切块建立社会保障基金的归还欠账思路有诸多欠妥之处。通过“发行特种国债、提高缴费率或征税率、征收国家土地地租”的统筹解决办法有望建立起一个稳定、规范和有效的社会保障制度。
偿付社会保障债务的手段有很多，可以用国民财富的增量来偿债，也可以用存量来偿债，也可以是增量偿债法和存量偿债法并用。李珍认为，最后一种方法可能是上策：其一，将一部分住房商品化，将其收入作为“老人”的退休金。其二，考虑出售房产以外的其他国有资产，包括国有企业。其三，对“中人”发放一部分“认可债券”。其四，也可以考虑到借用一部分个人账户上的基金偿债，这里的债务人是政府。
2.做实个人账户与建议
郎立研坚持认为中国应继续完善试点，积极探索做实个人账户的有效方式，着力解决个人账户的隐性负债问题。名义账户制作为一种过渡安排，并不能解决养老保险制度的根本问题。郑功成认为，对旧制度下的养老金赤字(或历史欠账)需要明算账、细分账，一方面应当通过对中老年职工养老金历史欠账进行精算，尽快查清需要补偿多少钱才能真正完成制度的转型；另一方面，根据国家、企业和个人分担的原则，采取分账负责的办法来解决上述历史欠账。李绍光认为，解决“空账”问题的一个最基本的前提是这一问题本身不再扩大。因此在基本养老保险制度中，必须首先切断“空账”的传导机制，将其隔离起来单独处理。总之，多数学者都认同养老基金账户要从空账转为实账，以便移交市场管理。
3.空账运行，保持“名义账户”
该观点的典型代表人物是郑秉文，他认为采取“名义账户”制对于目前我国的具体国情是非常适应的：它既可以避免天文数字的转型成本，又可以避免资本市场不发达而导致投资损失。而且建立名义账户是人市的理性化前提。
五、综合评价
在理论界、学术界的共同研究下，政府经过综合考虑，目前，城镇基本养老保险基金模式有了明确的决策：基金运行采取社会统筹与个人账户相结合的模式；筹资模式仍是征收社会保险费；基金与资本市场结合初步用来购买国债，基金的公营、私营问题仍在探讨之中；个人账户“空账”的做实正在试点。
就基本养老保险基金研究本身来说，也还存在着一些不足之处。第一，国际养老保险基金管理经验借鉴上过多地看好智利的私营化，没有考虑到中国的国情，这方面对新加坡、香港的经验也关注得较少。第二，对基金征缴缺乏实证研究。基金征缴研究多局限于理论探讨，应从实证角度研究征费与征税对于社会保险基金究竟有多大差别。第三，基金管理主体研究空缺。社会保险基金理事会与社保经办机构之间各自承担什么责任、它们的关系如何都很少研究。投资主体的研究也过多地放在资本市场上。第四，没有基金平衡项目方面的研究。最后，对个人账户“空账”缺乏充分的精算研究。空账数目有多大，要多少年才能化解，通过什么方式怎么分担这笔债务。
以上都是基本养老保险基金研究亟待加强的方面，期待着更多这样的成果奉献于城镇基本养老保险制度的建设。
参考文献：
[1]吴敬琏著：《大中型企业改革：建立现代企业制度》，天津人民出版社1993年版。
[2]郑功成等著：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年版。
[3]何樟勇.袁志刚：《基于经济动态效率考察的养老保险筹资模式研究》，《世界经济》2004年第5期。
[4]朱青著：《养老金制度的经济分析与运作分析》，中国人民大学出版社2002年版。
[5]卢元：《论老龄化过程中我国城镇职工养老保险的可持续发展》，《人口学刊》2000年第4期。
[6]王开发：《我国社会保障基金筹集方式选择》，《浙江社会科学》1998年第4期。
[7]赵曼著：《社会保障制度结构与运行分析》，中国计划出版社1997年版。
[8]刘贵平著：《养老保险的人口学研究》，中国人口出版社1999年版。
一、案列分析
2015年3月，湖南省戴某在社保中心个人账户股进行工作，并于2017年10月担任个账股股长，在任职期间，由于戴某染上了的坏习惯，再加上输多赢少，导致产生了歪念。在办理终止确认业务的过程中，戴某发现一些已死亡的参保对象个人账户中存在可退的余额，但却没有合法继承人来社保中心退钱，在贪念的影响下，戴某对这些资金产生了想法。戴某认为，这些资金既然无人来退钱，那么自己可以对其另行处理，为了避免被单位发现，他让妻子、母亲各自办理了一张银行卡，并由自己控制。在其任职后的三年中，其通过对终止确认业务的办理，将参保对象的合法继承人账号填写为自己母亲、妻子和其他被他控制着的银行卡号，直至案发，戴某共冒领了315名已故参保人员的个人账户资金，涉案金额高达106万元。2019年，平江县监察委向平江县检察院移送了戴某涉嫌贪污案。
二、城乡居民基本养老保险基金主要风险类型
1.城乡居民基本养老保险基金收支风险
在城乡居民基本养老保险基金当中，如果没有足够的征缴扩面，或没有足够的缴费资金来源渠道，在城乡居民基本养老保险基金支付规模不断提升的情况下，就很容易导致收不抵支问题的出现。在城乡居民养老保险基金的收支风险中，根据风险内容不同，可以将其划分成两种，即基金筹集风险与基金给付风险。在我国人口迅速增长的今天，人口老龄化问题日益严重，随着而来的还有通货膨胀等的经济问题，这就使得城乡居民基本养老保险所面临的基金风险问题更为严重。
2.城乡居民基本养老保险基金投资风险
在基金投资运营收益存在不确定的情况下，很容易导致城乡居民基本养老保险基金投资风险的出现。就当前我国的社会保障基金的投资运营来看，其在各个方面都有较深的涉足，例如存款、债券、股票投资等，受此影响，城乡居民基本养老保险基金的保值增值的渠道就更为广泛，这就造成了城乡居民基本养老保险基金投资风险问题的严重性的提升，在信用风险、市场风险等的影响下，城乡居民基本养老保险基金风险问题都会更加严重。
3.城乡居民基本养老保险操作管理
在整个城乡居民基本养老保险基金管理当中，操作风险不但是一个出现较多的风险问题，同时也是一个很难实现结构化的风险问题。对于城乡居民基本养老保险基金风险管理而言，操作风险是很难防止的，之所以会出现该类型的风险，主要是因为城乡居民基本养老保险基金经办人员所出现的个人问题或业务熟练度较低所导致的操作风险，有时也可能是因为城乡居民基本养老保险经办管理制度有一定的漏洞或是管理系统产生了技术漏洞所导致的。
三、规避城乡居民基本养老保险基金风险，强化基金安全运行的措施
1.明确城乡居民基本养老保险基金管理原则要求
在城乡居民基本养老保险基金运作过程中，要想确保其有着足够的安全性，并且能够可靠的运作，就要最大程度的避免风险问题的产生，为此，必须要严格遵循城乡居民基本养老保险基金管理的原则要求。具体来看，其要求为：遵循安全性原则，在此原则中，在对城乡居民基本养老保险基金管理时，要正确认识收益和风险的关系，应将安全问题放在第一位置；遵循收益性原则，在此原则中，除了要确保城乡居民基本养老保险基金的保值增值外，还要充分利用合理的投资方法，来有效保证城乡居民基本养老保险基金的投资收益；遵循可变现原则，在此原则中，要保证城乡居民基本养老保险基金不出现资产损失的基础上，来进行有效的变现，从而使得城乡居民基本养老保险基金能够进行支付。
2.针对投资风险制定科学的投资策略
要做好对城乡居民基本养老保险基金投资风险的应对，就要对各种投资策略的风险问题进行深入的分析研究，并制定出科学的投资政策，以此来保证基金的收益性，并实现风险的可控性。除了要在银行存款、股票等方面进行扩展外，还要在股票、混合基金等存在较高风险的投资项目当中，正确设置投资基金于养老基金资产净值内所占的比例，避免出现风险问题。在现阶段，我国出台了各种社会保障基金的投资管理政策、办法，这对于城乡居民基本养老保险基金投资管理有着很大的帮助。为了建立起一个更加完善，并且能够相互制衡的城乡居民基本养老保险基金投资机制，就要对城乡居民基本养老保险基金投资委托人以及相关机构的权责进行明确，对于基金的投资科学、严格的分配。
3.强化城乡居民基本养老保险基金的预算管理和财务风险
只有做好了对预算的有效控制、管理，才能够更加深入的实现对城乡居民基本养老保险基金风险问题的防范。就城乡居民基本养老保险基金的预算管理来看，必须要重视对城乡居民基本养老保险基金预算执行情况，并进行具体分析，对预算执行情况有异常的展开严格的检查，从根本上确保城乡居民基本养老保险基金管理的科学性、合理性，通过规范化的管理，来有效防范基金风险问题。此外，在进行城乡居民基本养老保险基金管理时，还要做好对城乡居民基本养老保险基金管理的财务分析，必须要对城乡居民基本养老保险基金投资中所产生的各种问题进行分析、研究，加强城乡居民基本养老保险基金的安全性。
关键词 基本养老保险基金 资产配置 投资风险
基本养老保险基金的运营关系到所有参保职工的利益，涉及面广，运营成败关乎社会的稳定。一直以来，关于养老保险基金的研究主要集中在基金的转轨成本、未来收支缺口分析、财务收支平衡测算等方面，随着个人账户基金的逐步做实，基金的投资功能迫切需要发挥出来，关于基金投资管理、资产配置的研究正逐渐成为关注的热点。
由于养老保险基金不同于一般的金融投资基金，安全性、收益性、流动性是养老保险基金必须坚持的投资原则，分散投资、实行资产组合管理是养老保险基金必须采取的方法。在我国养老保险基金的资金运用改革将要开始之前，本文从分析养老保险基金资金运用的现状出发，针对基金资产配置面临的潜在风险，研究适用于基本养老保险基金的资产配置策略，并用模拟方法探讨策略的可行性和资产配置带来的好处，为资金运用改革提供切实有效的对策建议。
一、我国基本养老保险基金的运用现状
基本养老保险基金的运营关系到所有参保职工的利益，涉及面广，运营成败关乎社会的稳定。一直以来，关于养老保险基金的研究主要集中在基金的转轨成本、未来收支缺口分析、财务收支平衡测算等方面，随着个人账户基金的逐步做实，基金的投资功能迫切需要发挥出来，关于基金投资管理、资产配置的研究正逐渐成为关注的热点。
目前，我国基本养老保险覆盖人数2.01亿人，占总人口的15.2％，基金规模达到7191.4亿元(2007年年末)。参与管理基本养老保险基金部门包括中央、省、市的劳动社会保障部门和财政部门，考虑到基金的安全性和实际基金的积累不足，基金一直没有进行有效资金运用，没有发挥投资功能，没有参与分享经济快速发展的成果。自2006年以来，我国选择一些省份作为试点进行养老保险个人账户的做实工作，个人账户基金正在逐步做实。个人账户实账化使基金投资运作成为可能，而整个养老保险制度面临的巨大的长期收支缺口，也使基金获取适当的投资回报变得非常迫切。
巨额的养老保险基金没有进行投资，获取投资收益以提高养老保险系统的偿付能力，减轻未来的支付压力。随着我国金融市场的日益完善，发挥养老保险基金的投资职能的外部环境条件已比较充分，进行养老保险资金运用改革，发挥基金的投资职能已变得比较迫切。表1给出了我国养老保险基金的潜在收益损失比较，从中可以看出养老基金积累的数额越来越大，而获取投资收益的能力却非常小，大部分年份，无论是社保基金的投资还是名义上存在的个人账户记账利率都远远低于经济增长率，有两年记账利率明显低于通胀率。我国养老保险基金不仅没有参与分享经济增长的成果，没有实现有效的增值，而且面临通胀带来的贬值风险。国际上公共养老基金的收益率在7％左右，对比这个数字，在经济快速增长环境中，我国养老保险基金合理的投资收益率应在高于7％，基金投资功能急需发挥出来。
二、养老保险基金的资产配置策略比较
发挥养老保险的投资功能，首先要确定基金的资产配置策略。养老保险基金规模大、可投资时期长，动态的看投资问题，实质是对养老基金持有金融资产在不同类型、品种间进行配置的问题。在成熟的金融市场上，根据资产组合原理，通过调整持有各种不同类型资产的持有比例，投资者可以设计出不同期望收益和方差的资产组合。有效地资产组合要么满足在期望一定的情况下方差最小，要么方差不超过一定范围时能使期望收益最大。养老基金的资产管理者根据资产配置的目标在一系列有效资产组合中进行选择。表2是基本养老保险基金资产配置类型的基本分类，具体选择何种类型取决于管理者的战略目标。我国目前尽管面临潜在巨大的收支缺口，但近期的收支缺口和积累不足是由于转轨成本形成的，转轨成本可以采取基金系统之外的方法解决，再由于目前金融市场还不成熟，因此保守的目标比较适合，如选择低风险、持有资产与负债匹配等目标。
目标一旦确定，资产配置行动将从两个层次上逐次展开。这两个层次分别为战略性和战术性资产配置层次。
1、战略性资产配置策略的制定。战略性资产配置是指根据资产组合原理确定各种资产(典型的如债券、股票、现金)的持有比例范围，并在确定后维持平衡或相机变动。具体各种资产比例根据对收益的要求、风险承受能力和风险收益关系确定。保守型持有高风险资产如股票比例较低，激进型则较高。如国外有的养老基金投资于长期债券、股票和现金及等价物的资产比例固定在30％、60％、10％附近，并且允许基金经理在该比例基础上浮动5％。
尽管我国已进入人口老龄化社会，但尚处于人口红利时期，而我国的基本养老保险建立时间短，参保职工中在职缴费职工占绝大比例，尤其是个人账户中规模较大的支付在30年以后才会发生，因此，养老基金还处于积累阶段。对于个人账户，资产配置策略中恰好应该以持有资产股票等高风险资产为主。统筹账户没有像个人账户投资期限那样长，但我们可以通过分析统筹账户的未来债务期限结构来确定债券和股票的最优比例。我国基本养老保险基金可采用的几种比例见表3。
2、实施资产配置战略的动态策略。战略性资产配置决策制定后，需要跟踪资产组合，对资产组合实施动态的管理，并相机调整，根据调整方式不同，具体策略有强制再平衡、战术性策略和保险型策略。
整个养老基金宏观层面的资产组合配置中，当实际持有某资产超出既定比例时，通过买入表现较差的资产，卖出表现较好的资产将配置回归到既定长期目标上。这种策略称作强制性再平衡。当出现以下两种情形时采用战术性资产配置策略：一种是如果资产组合中某类资产表现明显好于其他资产，如牛市导致股票好于债券，这时股票在整个组合中的比例上升，超过既定的比例范围，则将新增缴费投资于债券但并不卖出股票。第二种情况是如果股票市场突然大幅下降，战术性策略继续持有债券，但当有足够的信息证明股票市场已经出现机会，养老金管理者确信股票价格已经被低估，就会主动买入大量股票，从而增加资产中股票的比例。战术性资产配置利用金融市场的错误定价短期内超比例配置低估类资产，市场恢复后再回归长期战略，是一种积极的配置策略。保险型资产配置策略与再平衡策略、战术性资产配置决策恰好相反，当某些资产表现较差(如价格下跌)时，保险型资产配置策略减少对这些资产的投资，而当其表现较好时，就增加
在其上的投资。在市场表现持续上扬或下跌时，保险型策略优于其他策略；在相对平缓但波动性很强时，其表现差于其他策略。保险型策略较少被使用，当市场呈现出明显的持续趋势时，该策略使用最好。
3、对现金及其等价物的投资。现金及等价物一般在资产配置中占有很小比例，但保持足量的现金资产非常必需：一是养老基金的缴费收入转用于退休支付需要一段时间，二是投资长期资产需要等待合适的机会，而现金资产为这种等待提供暂时存放的处所。现金资产有很多种类型，如短期国债、商业票据，短期拆借、协议存款等。目前养老基金的现金资产是活期和协议存款，养老基金应当考虑拓宽持有现金工具的形式，在不影响流动性的前提下，提高收益率。优秀的管理者应当合理地分析缴费收入、投资收入和养老金支付。通过持有少量现金，审慎地建立现金平衡。在所有资产类型中，现金资产收益最低，因此，持有现金资产的数量应当受到限制以提高收益率。
三、实施资产配置策略的模拟分析
我们在本段给出实际环境过去和未来两种情景进行模拟，详细解决第一部分提到的几种风险不利情况下的管理方法。
下面我们通过模拟方法考察资产配置策略在养老基金中的使用效果。1998年基本养老保险制度普遍建立，我们将模拟的时间设定为1998年7月-2008年7月。该期间，我国的经济经历了亚洲金融危机、互联网泡沫和美国次贷危机(后演变为全面的金融危机)的洗礼，时间跨度超出一个经济周期，并且期间金融市场逐步完善，因此，具有较好的代表性。
考虑资产在现金、债券和股票分配的组合方法，组合1不同产品上依次的配置比例固定为10％、30％、60％，组合2的比例固定为10％、60％、30％，根据股票上的比重大小不同，组合1可以被认为是激进型组合，组合2被认为是保守型组合。表4模拟出两种组合的逐年收益率，11年中，组合1年均复合收益率6.6％，组合2年均复合收益率6.1％。
假设用1998--2007年间的结余资金完成资产配置，则配置前与配置后的收益比较作出柱状图(未考虑2008年新增结余)。根据模拟分析可得，经过11年的积累，组合1基金积累值是实际积累值的2.5倍，组合2积累值为实际值的1.8倍，可以看出，由于养老基金投资功能的缺失，仅十几年的时间，养老基金的潜在收益损失达到了所有职工缴费形成的结余总额。由此可见，养老保险基金急需实施投资战略，确保基金实现增值。
四、执行投资战略面临的风险分析与应对措施
选择合适的资产配置战略，进行养老保险基金投资运用，可以获得高收益，同时也将基金暴露于风险之中。目前环境下，养老保险基金面临的投资风险主要有以下几个方面：
法律政策风险。法律政策风险主要来自于立法、政策制定和监管部门。他们制定、修改和监督执行有关养老保险基金投资的法律、法规以及政策。我国养老保险基金监管的法律体系还不完善，行政指导对基金的管理有很大的影响。法律不健全和政策的不稳定对养老基金资产组合的配置有很大的影响。坚持依法监管、保持政策稳定性和持续性、努力体现监管的前瞻性是降低该类风险的关键。
操作风险。我国养老基金的投资管理制度还没有建立，基金的内部管理还不够透明，缺少社会监督。在这种情况下，需要建立养老保险基金的资产管理机构，并且需要良好的行政管理与投资管理的协调机制。因此，在投资职能发挥的初期，组织能够有效运行至关重要，其中的关键包括如投资部门能够具有足够的权限和充分的资产管理能力，监管机构是否有效监督投资部门发挥投资职能，基金的行政管理部门能够以正确的方式与投资部门协调运作等。科学合理的投资体系不只要借鉴国外的成功经验，还要适应现阶段我国金融市场的发展。建立投资主体性组织，明确投资机构的权责范围，建立制衡、透明、有效的监督机制是降低该类风险的关键。
通货膨胀风险。持续的通货膨胀使名义工资上升，尽管这使基金的缴费收入增加，但从长期看，由于养老金的给付水平也将根据通货膨胀率来进行调整，通货膨胀又使养老基金的支付增加。总体上，通货膨胀使养老保险的债务规模大幅增加，并迫使基金提高缴费率或提高投资收益。从长期看，只有养老基金的投资收益战胜通货膨胀，才不会被动地提高缴费率。按照国外的经验，大比例的股票投资可以抵御通货膨胀，股票能够在抵消通货膨胀后提供6％-9％的年实际收益率。因此，资产配置决策面临严重的通货膨胀威胁时，需要衡量对基金持有资产价值和增大股票持有比例的利弊，从中作出选择。
市场风险。养老保险的资金置身于金融市场，基金就面临着市场风险。按照资产组合理论，投资充分分散可以消除非系统风险，从而降低市场风险。但养老基金不应过度分散资产范围。在积极投资策略下，基金通过承担额外风险以获得更高的收益，这时投资可能会大比例集中到几项资产上，这就产生了过度投资导致的集中风险。市场风险管理的原则不是消除风险，而是用一种可承受的风险代替不可承受的风险。管理者通过建立并执行科学的反应机制，当风险因素触及规定时及时对信息做出反应。
资产与负债匹配风险。养老保险基金投资期限长，投资时间跨度上可能伴随着养老金发放数额的大幅调整，养老保险政策的巨大变动，人口数量和结构的变动，这都会改变养老保险基金承诺给付责任的期限结构改变，从而使资产难以与负债进行现金流的匹配。加强养老保险基金的精算分析，对未来基金的收入和支出做出科学预测能有效降低该类风险。
五、结论
由于基本养老保险基金存在巨大的潜在收益损失，基金资产配置战略急需实施。有效发挥养老保险基金的投资职能，对参保职工、政府和整个社会对有积极的影响。在目前金融市场不够完善，缺少足够的投资管理经验的前提下，投资战略的执行方法需要细致的分析和充分的论证，但制定并实施投资战略已经非常合适。即使基金完全在低风险资产上投资，获得的收益也会远高于现有利息收入水平，在近年全球金融危机爆发、股票市场进入熊市时期，持有股票类资产也将获得超出正常水平的收益。
摘要：由于基本养老保险制度的不完善，加上重庆市人口老龄化现象严重，这给重庆市基本养老保险基金的管理造成了巨大困难。文章根据国内外研究经验，采用BP神经网络模型，对重庆市基本养老保险基金的风险预警做了实证研究，从数据的角度揭示重庆市基本养老保险基金风险值的大小，以期，对重庆市基本养老保险基金管理提供决策建议①。
关键词 ：养老保险基金；风险预警；决策建议
根据重庆市人民政府《关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》（渝府发[2009]85 号）的指导要求，各区县设立社保局。每个区县的社会保险局是属于人力资源和社会保障局下的事业单位，并负责社保局稽查人员的监督管理和培训工作。重庆市基本养老保险基金的保管机制的实质是社保局进行的集中管理，其管理权利是有人力资源于社会保障部授予的，基本养老保险基金的管理力量仍然是行政单位。人力资源和社会保障部体制设计的缺陷使得基本养老保险基金的支付和保管缺乏有效的监管和制约机制，基金被挤占、挪用的风险极高。
一、重庆市基本养老保险基金运行的现状
1.重庆市居民基本养老保险参保人及特征
截至2011 年，重庆市居民基本养老保险可参保人数为1600多万人，具体分布如表1所示：
截至2012 年，重庆市居民基本养老保险参保人数已经超过了1047万人次，约占81%居民可参保人数，居民参保数量年均增长率大约为40%，于全国水平以及其他省份相比高出许多，领取待遇的居民达到了330万人，占全部参保居民总数的31.5%。具体参保情况如图1。
图1中，在所有的参保人群中，60岁以上的参保人口数占到了31.%，为340万人，而16岁至59岁的参保人数占到了总参保人数的68.5%，可见，重庆市的参保人群构成是比较合理的。
2.重庆市基本养老保险参保居民缴费档次分布
参保居民有93%的选择100 元的缴费标准，只有7%的居民选择200元至900元的缴费标准，缴费档次分布很不均匀，较低档次的缴费水平更能吸引居民。这一现象说明了重庆市所采取的5个缴费档次的参保补贴标准都为30元/年，这种“一刀切”的参保标准管理办法不能有效的激励高档次参保缴费。并且具有较高档次缴费能力的居民一般也是选择最低标准的缴费，从一定程度上说明了重庆市居民对养老保险项目的信任度较低。
3.重庆市基本养老保险基金构成以及数额
重庆市30个区县基本养老保险试点的基金收入为28.09亿元，财政补贴共有15.07亿元，其中市政府以及区县补贴为10.5亿元，中央财政补贴为4.52亿元，个人缴费共有13.02亿元。2011年末，基本养老保险基金支出总额为23.45亿元，受益人数为277万人，2011年重庆市的基本养老保险基金结余为4.64亿元。
二、重庆市基本养老保险基金支付风险预警因素分析
1.基本养老保险基金预警研究的现状分析
基本养老保险基金是我国养老保险基金的第一大支柱，属于社会保障基金的范畴。因此，本文对社会保障基金的风险预警作一简单介绍。
有部分学者对社会保障基金风险预警的指标选择做了相应研究。如孙亚琴(2003)认为可以从经济和人口两方面来分析社保基金运营风险预警指标体系，同时指出，社保基金投资风险预警的警兆指标体系的构建可以从外部和内部两个角度来考虑。杨茁（2004)认为应加快对社会保障基金管理中财务危机预警系统的建设，提出社保预警系统不只包括社会保障自有指标，同时还包含有它自身之外却与其有密切联系的经济、社会指标。例如，能够说明我国综合国力水平的国内生产总值指标、反映人口老龄化程度的人口老龄化指标、可以说明失业状况的失业率等指标都属于此范畴。这其中最为关键的指标是养老保险基金的支出额、养老保险基金占财政支出比和社会保障水平等。吴忠、汪涨(2008)主要在社保基金运营风险预警理论和预警方法方面做出了重要贡献，主要涵盖的内容包括社保基金运营风险的判定，风险预警管理部门的构建，风险预警工作的实施过程和预警内容，风险预警警情的确定和警度的预报，风险预警指标体系的构建，养老保险基金风险预警模型的挑选和模型运行结果的输出等，同时发展了上海社保基金运营风险预警预报系统并通过实证分析得出运行结果。
对养老保险基金预警系统的研究，李红岚、武玉宁、王泽英（2003)对养老保险基金收支的预警系统做了较为全面的分析，并构建了一套较为完善的养老保险基金风险预警指标系统，即从影响养老保险制度运行的外在环境、养老保险制度运行和养老保险制度设计三个方面总结出了预警系统的警源指标和警兆指标。但该文章没有明确说明所使用的预警工具和预测效果。郑建军（2009)对我国基本养老保险统筹基金存在的风险进行了总体分析，并构建了我国养老基金预警信号指标体系，运用层次分析法和专家赋值法对指标体系的指标权重进行了研究，最后提出了完善养老基金预警系统的建议和一系列辅助措施。
综上所述，不同的学者从不同的角度对社会保险基金的风险预警进行了研究，主要集中在风险指标的选择、监管和预警方法的选择等方面。
2.重庆市基本养老保险基金支付风险的形成原因分析
第一，管理风险。基本养老保险基金在管理的过程中出现的亏损等风险，称为管理风险。它是制度运行风险的一种，是人为因素造成的。管理不善容易导致该支付的相关保险金被冒领或者被骗取，进而给养老保险基金造成损失。基本养老保险基金的管理风险又分为筹集管理风险、投资运营管理风险以及支付风险。其中，筹集管理风险，重庆市政府专门设置了管理机构，该机构按照设置好的征收率对个人或者企业征收保险金，但是由于制度设置的问题，在征收的过程中由于缴费者自身的问题或者实施的力度不够，导致基本养老保险基金不能足额或者按时征收，从而使基本养老保险基金面临的风险。投资运营风险是指负责人在对基本养老保险基金进行投资运营的时候，由于管理不善所引发的风险。这种风险并不是非法造成的，而是因为投资人选择的不当或者投资产品选择的不好而给基金造成损失。支付管理风险是指征收的基本阳宝保险基金不能够满足支付的需要，基金支付的困难可能引发社会问题，还有可能影响养老保险制度实施。
第二，操作风险。操作风险包括操作人员风险、流程风险和系统风险。操作人员风险是指管理中的工作人员由于员工的疏忽、对业务不熟练或者是主观故意等各种原因导致的失败所造成的风险。流程因素引起的风险是指流程制度具有漏洞或者缺乏可操作性等，对基本养老保险基金所带来的风险。系统风险是指非人为的因素引起的，由于操作系统发生故障等原因对基本养老保险基金所造成的风险。
第三，道德风险。在基本养老保险基金的制度下，当事人对他人或社会造成的直接或者间接损失或者风险，这种风险是由于基本养老保险基金管理者的道德缺失所引起的。
第四，环境风险。是指除了基本养老保险制度风险以外的环境所导致的风险。任何制度都是在一定的环境下运行的，养老保险制度也一样。当通货膨胀率、职工平均工资、GDP的增长率或者人口平均寿命等任何一种因素发生变化时，也会导致基本养老保险基金的支付风险。另外，基本养老保险基金的支付风险具有可测性、客观性、潜伏期长、时限性、负面性、隐蔽性、危害性严重、多样性、易受环境因素影响等特点。
三、重庆市基本养老保险基金支付风险预警机制的构建以及实证分析
1.指标的选择以及处理
影响养老保险基金风险预警的指标有很多，根据科学性、一致性、可比性、综合性、关联性、独立性、可操作性以及定量与定性相结合的原则，设置重庆市基本养老保险基金预警的指标体系如下：
由于这十个指标的单位不统一，需要对其进行标准化处理，将数值限制在[-1,0]或者[0, 1]之间。本文将指标的序列值限制在[-1, 1]之间，所采用的公式如下：X′ i=i=[2(max(Xi)- Xi)/max(Xi)- min(Xi)]-1 (公式1)其中，X’i 指标标准化的结果；max(Xi)指标序列中的最大值；min(Xi)指标序列中的最小值。
2.原始数据来源以及标准化数据
重庆地区是人口老龄化问题比较严重，基本养老保险基金前几年就发生了入不敷出的现象。由于考虑到数据的可得性，加上2009年后统计年鉴的一些数据的统计口径发生了变化，因此，本文选择1996 年至2008 年《重庆市统计年鉴》和《中国劳动和社会保障年鉴》中相关的13年的数据作为研究基础。原始数据以及标准化的数据如表3和表4所示：
在Matlab7.8中对重庆市基本养老保险基金风险预警指标的原始数据使用公式1进行标准化处理，将原始数据的值控制在[-1, 1]之间。标准化处理结果如表4 所示：
3.模型的选择
本文采用BP神经网络模型对重庆市基本养老保险基金风险指标进行总额和评价。BP 神经网络即Back-PropagationNatural Network，是一种多层前向神经网络。由输入层、隐藏层和输出层构成，每一个层次中包含若干个节点，上下层节点通过权值相连接，每一个节点表示一个神经元。同层的节点之间没有联系，但是上层的每一个节点与下层的所有节点都有联系，输入值、函数以及阀值共同决定了每一个节点输出值的大小。
（n：输入节点数；p:输出节点数；a:1-10的常数；m:神经网络层数；M：隐藏节点数）的基础上，采用“凑试”方法，首先确定较小的隐含层节点数进行训练，倘若在规定训练次数内无收敛，则停止训练并逐步增加隐含层节点个数，继续重新训练，本文选择了四种情况，其分别为8、12、14、16。通过多次反复训练，最终确定隐含层节点个数为14。因此，本文的BP 网络模型结构为10×14×1。权值矩阵初始值分别为10×14阶和14×1阶的随机矩阵。
4.结果分析
通过Matlab7.8 的计算，得出重庆市基本养老保险基金风险预警指标预警的输出结果如图3 所示：
根据风险预警划分结果（如表5 所示），重庆市基本养老保险基金风险预警指标的历史数据如图3所示，将整个预警区间根据四条警度线3、6、9、12划分为5个区间，从上至下分别是巨警、重警、中警、轻警、微警。根据图3可知在1996年至2008年13年间，重庆市基本养老保险基金没有遇到过“巨警”的情况，但也不存在“微警”和“轻警”的情况，大部分年份都落在“中警”和“重警”区间内。其中1996 年、1997 年、1998 年、2001 年以及2008 年落入了“重警”区，1999 年以及2000年落入了“中警”区。由此可以说明重庆市基本养老保险基金在大多数年份中都存在着一定的支付压力和困难，尤其是1999年以后，重庆市颁发“重庆市人事局关于高级专家延长退休年龄有关问题的通知（渝人发[1999]51 号）”以来，虽然给重庆市政府减轻了基本养老保险支付的压力，但是重庆市基本养老保险基金在管理方面的问题更加突出。因此，必须一定的预防措施保障重庆市基本养老保险的可持续发展，以防养老保险基金支付危机的发生。
五、结论
本文将BP神经网络应用到基本养老保险基金的风险预警中来，根据测算，BP神经网络预警的准确性达到了90%以上，因此，可以说BP神经网络模型对基本养老保险基金的风险指标预警具有较好的实用性，能够相对真实地反映重庆市基本养老保险基金支付能力的状况。并根据前人的研究成果对基本养老保险基金风险预警的指标体系做了完善，该指标体系能够弥补养老保险基金风险预警研究的漏洞，具有一定的可操作性。
引文注释
①记者贾玥养在《老金改革不同步制度碎片亟待整合统一》一文中提出的问题分析，来自人民网，2013年11月8日。针对这个背景下的基本养老保险中特定的基金风险，我们选择了重庆作为案例给予深入探究。
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[关键词]养老保险;城乡对接;区域对接;对策
[中图分类号]F320.2[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)03-0044-03
中国基本养老保险制度在城乡分割和区域分割的双重作用下显得七零八落,呈“碎片化”趋势,这给养老保险关系的对接带来极大的困难。基本养老保险关系不能平滑对接,一方面严重阻碍了劳动力的自由流动,不利于一体化的劳动力市场的形成,影响劳动力资源的合理配置;另一方面损害了参保者的利益,一些参保者在流动时被迫选择退保或者放弃已经积累的养老保险权益。
对于基本养老保险关系的转移对接,主要应该从以下两个方面来把握:第一,城乡对接方面,基于我国社会保障制度呈现城乡多元结构的现实,劳动者在不同就业形式之间转变时,如何实现不同就业形式之间养老保险关系的对接。第二,区域对接方面,当劳动者在跨社会保障统筹范围(省)流动时,其养老保险关系如何实现区域对接。需要指出的是,现实生活中劳动者的一次流动中,往往是既包括城乡间就业形式的转变,也包括区域之间的流动。对于这种情况,可以对其进行“分解”,采用相应策略以实现其基本养老保险关系的对接。
一、中国现行各群体养老保险制度比较
在研究基本养老保险对接问题之前,首先要清楚各群体基本养老保险制度之间的具体差异。下表详细列出了相关的差异,主要表现在六个方面:第一,保障模式不同。国家公职人员实行的是现收现付制;城镇企业职工、个体工商户和灵活就业人员实行的是统账结合的模式;农民工和农村从业人员实行的是个人账户模式。第二,资金来源不同。国家公职人员养老金来源于财政预算,企业职工和农民工保费来源于企业和个人缴费,个体工商户和灵活就业人员的保费来自于个人缴费,农村从业人员保费来自于政府、集体补助和个人缴费。第三,缴费基数不同。企业职工和农民工以本人工资为缴费基数;个体工商户和灵活就业人员原则以平均工资作为缴费基数,过渡期可灵活选择;农村从业人员政府补贴部分由政府制定,个人实行分档定额缴费。第四,缴费比例不同。国家公职人员不需个人缴费;城镇企业职工的缴费比例为企业缴纳工资的20%,计入社会统筹,个人缴纳工资的8%,计入个人账户;个体工商户和灵活就业人员个人缴纳社会平均工资的20%,其中12%社会统筹,8%计入个人账户;农村从业人员个人分档定额缴费,个人所缴和集体、政府补贴全部计入个人账户。第五,缴费年限方面。国家公职人员享受养老金按工龄享受待遇;其他群体最低缴费年限为15年。第六,养老金计发办法不同。城镇企业职工、个体工商户和灵活就业人员的养老金计发办法是基础养老金每缴一年计发比例为1%,个人账户累计额除以139;农民工养老金计发办法为基础养老金每缴一年计发比例为1%,个人账户部分由个人账户累计额减去企业所缴再除以139;农村从业人员养老金计发办法为基础养老金部分由政府制定,个人账户累计额除以139。
二、中国基本养老保险制度对接的内容
1.基本养老保险城乡对接的内容
由于我国基本养老保险制度呈现城乡“多元”结构的特点,基本养老保险城乡对接实质上是指“多元”保障制度之间的对接,但由于最突出的问题是农民工的养老保险关系难以在城乡之间顺利转移,所以这种“多元”制度之间的对接问题主要表现为城乡的对接。
我国基本养老保险关系城乡对接的具体内容包括以下五个方面:第一,新型农村养老保险与农民工基本养老保险的对接。包括两个方面,一方面是指参加新农保的农村从业人员进城务工时,其养老保险关系如何与农民工基本养老保险对接;另一方面是已经参加农民工基本养老保险的农民工在返乡时,其养老保险关系如何与新农保对接。第二,农民工基本养老保险与城镇灵活就业人员基本养老保险的对接。主要是指已经参加农民工基本养老保险的农民工,在城镇居住,并取得城镇户口,但无固定职业,属于灵活就业人员,其养老保险关系如何与城镇灵活就业人员的养老保险实现对接。第三,农民工基本养老保险与城镇企业职工基本养老保险的对接。主要是指已经参加农民工基本养老保险的农民工,在城镇居住,取得城镇户口,并找到固定工作,属于正规就业,其养老保险关系如何与城镇企业职工基本养老保险平滑对接。第四,城镇个体工商户、灵活就业人员基本养老保险与企业职工基本养老保险的对接。主要包括两个方面,一方面是指已经参加城镇灵活就业人员基本养老保险的灵活就业人员,由于就业方式的转变,变成正规就业人员,其养老保险关系如何与城镇职工基本养老保险实现对接;另一方面是指已经参加城镇企业职工基本养老保险的正规就业人员,由于就业方式转变,变成灵活就业人员,其养老保险如何与城镇灵活就业人员基本养老保险实现对接。第五,国家公职人员基本养老保险与其他群体的基本养老保险的对接。
2.基本养老保险区域对接的内容
基本养老保险区域对接,是指劳动者在户籍身份和就业方式不改变的情况下,在跨社会保障统筹范围(省)流动时,如何实现其基本养老保险关系的区域对接。
我国基本养老保险关系的区域对接具体包括以下四个方面内容:第一,农村从业人员养老保险关系的区域对接。主要是参加新农保的农村从业人员,从一个地区的农村流动到另一个地区农村,其养老保险关系如何与流入地的养老保险实现对接。第二,农民工基本养老保险关系的区域对接。是指已经参加农民工基本养老保险的农民工,在跨统筹范围流动时,其养老保险关系如何与流入地的农民工基本养老保险关系实现对接。第三,城镇职工基本养老保险关系的异地对接。是指已经参加城镇职工基本养老保险的企业职工、个体工商户和灵活就业人员,在跨统筹范围流动时,其基本养老保险关系如何与流入地的城镇职工基本养老保险关系实现对接。需要说明的是:这里把企业职工、个体工商户和灵活就业人员放在一起来考虑,主要是因为企业职工、个体工商户和灵活就业人员的基本养老保险都是实行社会统筹与个人账户相结合的方式,养老金计发办法也一样。第四,国家公职人员养老关系的对接。是指国家公职人员工作调动时,其养老关系如何与调入地的养老关系实现对接。
三、中国基本养老保险制度的对接策略
1.基本养老保险城乡对接的策略
第一,新型农村养老保险与农民工基本养老保险的对接。首先,对于已经参加新型农村基本养老保险的进城务工人员,其养老保险关系与农民工基本养老保险对接,可采用的方案有三种:方案一:缴费年限累加,补缴相应社会统筹部分差额费用,转移个人账户,达到相应年限规定后,按农民工养老保险计发办法享受养老金待遇。该种方案虽直接将新型农村养老保险与农民工基本养老保险实现对接,但会给相关人员带来很大经济负担,可能会有很大一部分人因为负担不起所需补缴的差额保费而被动的退保。方案二:折算缴费年限,转移个人账户,达到相应年限规定后,按农民工养老保险计发办法享受养老金待遇。该种方案充分考虑到相关人员经济承受能力和过往缴费情况,并把这种情况延续到新的保险模式中,起到很好的激励作用,此方案的难点在于折算比例的确定,应根据权利与义务的对应关系,确定相应的折算比例。方案三:不计已有缴费年限,转移个人账户,按农民工养老保险办法重新缴费,达到相应年限规定后,按农民工养老保险计发办法享受养老金。该种方案虽大大减少了农民工的经济负担,在基金管理上也大为方便,唯一的缺憾就是造成已有缴费年限权益的损失。其次,对于已经参加农民工基本养老保险但未达到最低缴费年限要求的农民工在返乡时,其养老保险关系与新型农村养老保险对接,可采用的办法是:视同缴费年限,转移个人账户全部金额(包括个人和企业所缴),达到相应最低缴费年限后,养老金按新型农民基本养老保险办法发放。
第二,农民工基本养老保险与城镇灵活就业人员养老保险的对接。已经参加农民工基本养老保险的农民工,在城镇居住,并取得城镇户口,但无固定职业,属于灵活就业人员,这类人员的基本养老保险关系在与城镇灵活就业人员基本养老保险关系对接时,可采用的策略是:缴费年限累加,从个人账户中按一定比例把企业所缴保费积累额划拨出来充当其社会统筹部分应缴费用,然后按城镇灵活就业人员基本养老保险办法继续缴费,达到相应年限要求后,养老金按城镇职工基本养老保险计发办法享受。
第三,农民工基本养老保险与城镇企业职工基本养老保险的对接。具体可参考上述第二条“农民工基本养老保险与城镇灵活就业人员养老保险的对接”,可采用的策略是:缴费年限累加,从个人账户中按一定比例把企业所缴保费积累额划拨出来充当其社会统筹部分应缴费用,然后按城镇职工基本养老保险办法继续缴费,达到相应年限要求后,按城镇职工基本养老保险计发办法享受养老金。
第四,城镇灵活就业人员基本养老保险与企业职工基本养老保险的对接。首先,由灵活就业转为正规就业的人员,其养老保险对接时可采用的策略是:缴费年限累加,按正规就业人员养老保险办法继续缴费,养老金按城镇职工基本养老保险计发办法享受。其次,由正规就业转为灵活就业的人员,其养老保险对接时可采用的策略是:缴费年限累加,按灵活就业人员基本养老保险办法继续缴费,按城镇职工基本养老保险计发办法享受养老金。
第五,国家公职人员基本养老关系与其他群体的基本养老保险的对接。对于国家公职人员基本养老关系与其他群体基本养老保险关系对接,可行的策略是:首先改革现行的国家公职人员养老金制度,实行统账结合的模式,然后再依照城镇职工养老保险关系与其他群体基本养老保险关系的对接办法实现对接。
2.基本养老保险区域对接的策略
第一,关于农村从业人员养老保险的区域对接。也即“新农保”的异地对接,可以采用缴费年限累加,转移个人账户,基础养老金按流入地标准享受的方式。由于“新农保”的基础养老金全部由政府财政拨款,因此无论农民到哪里,只需转移其个人账户资金,基础养老金可按流入地标准享受。
第二,农民工基本养老保险关系的区域对接。对于农民工基本养老保险关系的异地对接,可采用的策略有两种:方案一是缴费年限累加,转移个人账户中个人缴费积累额,企业所缴费用不转移,基础养老金分段计算。方案二是缴费年限累加,转移个人账户全部累计金额(包括个人和企业所缴纳的保费),基础养老金按流入地标准享受。对于方案一的具体实施办法,可参照“城镇职工基本养老保险关系的区域对接”中的“方案一”。对于方案二,即缴费年限累加,转移个人账户,基础养老金按流入地标准享受。由于农民工基本养老保险在制度设计时考虑到其流动性大的特点,实行个人账户制度,企业和个人缴费全部计入个人账户,因而在其流动时,只要转移其个人账户即可。这种方案最大的优点是操作方便,不足之处是可能会由于趋富效应而产生道德陷阱和逆向选择问题。
第三,城镇职工基本养老保险关系的区域对接。城镇职工基本养老保险关系异地平滑续接是我们目前研究的重点,主要是针对“中人”和“新人”而言,可采用的方案有两种:一是缴费年限累加,个人账户转移,基础养老金分段计算;二是缴费年限累加,个人账户转移,社会统筹缴费按缴费的一定比例转移,基础养老金按退休地标准享受。
对于第一种方案:即缴费年限累加,个人账户转移,基础养老金分段计算。基础养老金采用分段计算的办法主要有三个方面的优点:(1)可以实现权利和义务的相对应,在哪里缴费,按哪里的标准享受基础养老金,权利和义务对应;(2)可以防止道德陷阱,如果不采取分段计算的办法,就有可能导致劳动者千方百计地从社会平均工资较低的统筹地区迁移到社会平均工资较高的地区退休以便谋得更高的基础养老金,出现道德陷阱和逆向选择,给退休地的养老基金带来巨大的压力,甚至有可能会出现支付危机;(3)也是最主要的一点,可以平衡各统筹地区的利益,由于我国现行的财政实行“分灶吃饭”,如果不分段计算,基本养老关系转入意味着责任的扩大,转出则减少责任,出于地方利益保护,各统筹地区都不愿意转入,从而给基本养老保险关系的跨统筹地区转移带来麻烦和障碍。当然,采取基础养老金分段计算也有其局限性。主要表现为:(1)由于过分注重权利与义务对等,用初次分配的思维来解决再分配问题,有违背再分配以公平为主的原则之嫌;(2)忽略了养老成本因素。因为各地经济发展不平衡,物价水平存有差异,当劳动者由不发达地区流入发达地区,在发达地区退休养老时,如果基础养老金采用分段计算,则可能导致其养老金不足而陷入贫困;(3)给管理带来很大挑战。由于劳动者流动频繁,采取分段计算,需要多方配合和协调,扩大了管理难度,增加管理成本。
对于第二种方案:即缴费年限累加,个人账户转移,社会统筹部分按实际缴费的一定比例转移,基础养老金按退休地标准享受。这种办法最主要的优点是注重收入再分配,同时考虑到了养老成本问题。其缺点主要是难以平衡各统筹地区的利益。由于各地方工资水平不同,缴费基数不同,缴费比例上也有所差异,劳动者从工资水平较低的地区流入到工资水平较高的地区,按工资水平较高地区的标准享受基础养老金时,可能导致工资水平较高地区的利益受损。
第四,国家公职人员养老关系的异地对接。由于国家公职人员的养老金由政府财政负担,纳入财政预算,其养老关系在异地对接时比较简单,只需按退休地相应办法享受养老金待遇即可。
四、中国基本养老保险制度对接的相关配套措施
1.加快基本养老保险制度建设步伐
制度覆盖是基本养老保险关系实现对接的前提条件,目前我国城乡基本养老保险制度建设发展极度不平衡。具体表现为城镇居民(包括国家公职人员、城镇企业职工、个体工商户和灵活就业人员)享有比较完善的社会保障制度,而农村居民(包括农民工和农村从业人员)的基本养老保险制度正处于起步或尚未起步阶段,绝大多数农村的养老重任还是由家庭负担着,当务之急是要抓紧研究覆盖农村居民的养老保险制度,尽快把制度尚未覆盖的群体纳入社会保障体系之中。
2.提高基本养老保险统筹层次
养老保险统筹层次的高低直接影响着养老保险关系对接的难易和复杂程度。一般来说,统筹层次越高,则对接难度和复杂程度就越小,反之亦然。因为随着社会保障统筹层次的不断提高,统筹区域内的养老保险制度整合程度就越高,随着各区域之间基本养老保险制度差异的减小和养老保险基金的统筹调剂使用,对接问题将会迎刃而解。目前我国养老保险正处于由市级统筹向省级统筹过渡的阶段,有不少省份已经实现了省级统筹的目标,没有实现省级统筹的应该加快步伐实现省级统筹,在实现省级统筹以后,应根据实际情况,着手研究更大范围内的统筹策略,最后实现基本养老保险的全国统筹。
3.加强社会保障网络信息化建设
高度发达的信息化网络将会给基本养老保险关系的对接带来极大的方便。在城市化加速发展的浪潮中,劳动力频繁流动将会是必然趋势,这将给养老保险的账户管理带来极大的挑战。为适应这一趋势,应该尽快研究基本养老保险信息化管理策略,开发相应软件,将基金的缴纳、记录、转移和查询服务等纳入社会保障信息网络中,以便在社会保障关系转移时方便快捷地做到“账随人走”,顺利实现社会保障的转移对接。
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第二条《暂行办法》第三条第三款“成建制农转非居民”是指经市政府批准，村民委员会整体转为居民委员会所属的农转非居民。
第三条《暂行办法》第五条所列参保单位是指村民委员会、经济联合社、农村股份制合作社和村民小组等独立核算的、未参加城镇职工基本养老保险的经济实体。
居民委员会指“村改居”单位，其他城镇居民委员会不纳入参保范围。“村改居”单位可向市社会保险经办机构提出申请，经审核批准的，按《暂行办法》规定参加农村基本养老保险。
第四条参加农村基本养老保险的参保单位，其18周岁以上在册人员除参加了城镇职工基本养老保险人员、应征服兵役人员、在校学生外，必须全员进行参保。
“五保户”、“低保户”人员暂缓参保，仍按原渠道享受待遇。
第五条参保单位须向所在地社会保险经办机构办理农村基本养老保险登记。登记事项包括：单位名称、住所或地址、法定代表人或负责人、开户银行及帐号、18周岁以上在册人员名册、社会保障号、农村基本养老保险经办人、联系电话等。
第六条参保单位应在所在地地税部门办理缴费登记，并应在每年6月底前向所在地社会保险经办机构申报次年缴费基数。农村基本养老保险实施第一年的月缴费基数按500元或300元申报，以后如市政府调整缴费基数，按新缴费基数选择申报。
社会保险年度指从每年7月1日起至次年6月30日止。
第七条《暂行办法》实施时选择按500元缴费基数申报的参保单位，之后每年只能按高缴费基数标准申报缴纳农村养老保险费，不得改变。
《暂行办法》实施时选择按300元缴费基数申报的参保单位，之后如要求按高缴费基数标准申报缴费的，必须补缴历年缴费差额。已退养人员要求补缴的，在补缴缴费差额的次月起按高缴费基数标准计发基础养老金和调节金，之前养老待遇差额不补发。
第八条参保单位统一按缴费基数的16％逐月缴纳全单位的养老保险费。养老保险费个人缴纳部分由单位代收代缴。
镇（区）财政核拨的农村养老保险补贴，限于参加农村养老保险后正常按月缴交养老保险费的被保险人，不含被保险人一次性缴费月份以及欠缴期间的月份。
第九条个人帐户按被保险人月缴费基数的8％建立。个人帐户基金只用于本人养老，一般不得提前支取。
个人帐户计帐利率由市社会保险经办机构参考银行同期城乡居民储蓄存款利率统一规定及调整。
第十条参保单位申请参加农村基本养老保险时，在册已参加城镇养老保险的被保险人到退养年龄时累计缴费年限不足15年的，必须一次性补缴不足缴费年限的农村基本养老保险费，具体补缴办法为：按缴费基数16%的标准，其中：参保单位负担8%，被保险人负担8%；一次性补缴按退养年龄计算不足缴费年限减去参加城镇职工养老保险实际缴费年限的农村养老保险费。
第十一条既参加过农村基本养老保险又参加过城镇职工养老保险的被保险人，达到退养年龄时，可采取折算的办法累计计算为同一种缴费年限，折算办法为：农村基本养老保险缴费年限折算为城镇职工养老保险缴费年限的，对应城镇职工养老保险当年养老待遇计发基数，将农村基本养老保险缴费基数与之按比例折算后累加；城镇职工养老保险缴费年限折算为农村基本养老保险缴费年限的，对应农村基本养老保险当年养老待遇计发基数，将城镇职工养老保险个人申报缴费工资与之按比例折算后累加。
累加后的缴费年限按整月计算。
第十二条属于*年7月1日前参加城镇职工养老保险的被保险人，达到退休年龄时，符合享受城镇职工养老保险待遇的，按城镇职工养老保险的有关规定执行。农村养老保险缴费年限折算后与城镇职工养老保险缴费年限合并计算，农村养老保险个人帐户储存额转入城镇职工养老保险个人帐户。
第十三条社会保险经办机构必须为参保单位和被保险人建立档案，实行规范管理。
第十四条参保单位因被保险人户口迁移、出境定居或死亡等原因需增减参保人数的，须提供居住地户籍管理部门出具的户口迁移证明或死亡证明。
参保单位新增18周岁以上人员（包括本单位新成长劳动力和户口迁移至本单位的人员）、应征服兵役或上学后重新回到参保单位所在地定居的人员，必须参加农村基本养老保险。参保单位须在被保险人年满18周岁或回到本单位定居次月将新增被保险人的有关资料向社会保险经办机构申报。属毕业或复员、退伍后回户口所在地定居的，可一次性补缴18周岁后读书或服兵役期间的农村养老保险费，也可以新参保人员身份参加农村基本养老保险。属户口迁移至本单位的人员，申报参保时如到退养年龄时缴费年限不满15年的，可一次性补缴不足年限的农村养老保险费。
参保单位瞒报、漏报应参保人员的，重新申报参保时，瞒报、漏报人员须从办法实施时或年满18周岁或户口迁移至本单位次月起补缴农村基本养老保险费的本金及利息。
延伸缴费限于户口迁移的被保险人。被保险人因户口迁移原因在达到退养年龄时缴费年限不满15年要求延伸缴费的，需向市社会保险经办机构提出申请，经同意后，继续缴费满15年后的次月起享受退养待遇。
第十五条被保险人达到退养年龄时，由所在参保单位提前两个月向市社会保险经办机构办理养老待遇申报手续，以保证达到退养年龄次月起享受农村养老保险养老待遇。
按月领取养老保险待遇的被保险人，应于每年6月底前，由本人或参保单位向社会保险经办机构提供由居住地户籍管理部门或有关单位出具的生存证明，逾期没有提供的，当年7月份起暂停发放养老金。经证实生存者，可予补发。
第十六条养老金根据缴费基数的调整调升。当缴费基数发生调整时，基础养老金按上年度缴费基数的增长率同步调整。
调节金和个人帐户养老金不调整。
第十七条个人帐户养老金从个人帐户中支付，个人帐户储存额不足支付时，由农村养老保险基金支付。
第十八条养老金实行社会化发放。社会保险经办机构根据就近、安全和方便原则，委托银行将养老金直接发给被保险人。
第十九条被保险人在城镇单位就业或从事个体经营的，应依法参加城镇职工养老保险，并须在当月申报缴费期内向社会保险经办机构申报办理暂停缴纳农村基本养老保险费手续。
参加了城镇职工养老保险的本市农业户籍的职工，与单位终止或解除劳动关系重新回到农村的，所在农村参保单位须在30天内向所属社会保险经办机构和地税部门为其申报缴纳农村养老保险费。如不及时申报的，重新申报缴费时，须从中断城镇职工养老保险缴费次月起补缴农村基本养老保险费的本金及利息。
第二十条参保单位没有能力如期缴纳养老保险费的，可以向当地地方税务机关申请缓缴养老保险费。地方税务机关经检查核实后，办理缓缴养老保险费手续。各镇政府、区办事处应配合社会保险经办机构做好对申请缓缴单位的核查工作。
养老保险费缓缴期限最长不得超过3个月。缓缴期满后参保单位必须补缴缓缴期间应缴养老保险费（含个人缴费）的本金及利息。
第二十一条欠缴养老保险费是指参保单位（含所属被保险人）未经批准逾期未缴纳应缴的养老保险费，或瞒报应参保人数少缴的养老保险费。参保单位欠缴养老保险费，由地方税务机关负责追缴，并限定欠缴单位在规定的期限内，补缴应缴的养老保险费；逾期仍不缴纳的，社会保险经办机构从次月起根据欠缴单位和被保险人实际缴纳农村基本养老保险费的年限审核新增退养人员，如累计缴费年限不满15年的，不得享受按月领取农村养老保险待遇。
第二十二条《暂行办法》第三十五条“以非法手段获取养老保险待遇的”，是指不具备或者已经丧失《暂行办法》规定享受养老保险待遇的条件而领取基本养老保险待遇的，按照《暂行办法》第三十五条的规定追究当事人的责任。
关键词：基本养老保险；全国统筹；统筹层次
中图分类号：F840.67文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2016）02-0062-06
早在20世纪90年代初，就有学者提出了基本养老保险全国统筹的设想。这一设想在国家大力推进基本公共服务均等化、解决基本养老保险关系转移接续问题的背景下得到普遍支持，开始快速向公共政策领域推进，并被写入了我国《社会保险法》。但在实践中，基本养老保险全国统筹迟迟不能推行，政府因此承受了巨大的舆论和政治压力。学术界和社会舆论对这一问题的普遍支持与其在实践中的艰难推进形成了鲜明对比。基本养老保险全国统筹这一改革方案影响深远，不仅直接涉及地区间利益的重新调整，还会影响制度的实施效果，有必要对此问题深入分析，权衡利弊，从而谨慎决策。本文拟就基本养老保险全国统筹这一政策主张的历史演变、含义和目标进行梳理，同时从理论和现实两方面对其能否实现预期目标等问题展开分析，从而得出结论。
一、基本养老保险全国统筹的提出、含义及其目标
1.基本养老保险全国统筹的提出及相关研究
城镇职工基本养老保险全国统筹是在推进省级统筹的过程中逐渐提出的。我国基本养老保险制度的建立遵循先试点、后推广的原则，制度探索之初统筹层次较低，主要停留在县、市级水平。为了在更高层次上分担风险和调剂基金余缺，1987年国家体改委、劳动人事部提出了推进“社会统筹”和“省级统筹”的目标。①此后，国务院和相关主管部门多次文件力推省级统筹，但成效并不明显（截至2013年，只有北京、上海、天津、陕西、、青海实现了真正意义的省级统筹）。到20世纪80年代末90年代初，有学者从促进经济体制改革、适应人口老龄化和退休费用统筹等角度开始探讨养老保险全国统筹问题。②但这一时期也出现了一些不同的声音。有研究认为，养老保险深化改革的关键是引入保险机制，片面追求省级统筹或全国统筹会产生逆向再分配③；仅从纵向上将统筹层次提高到全国，不能从根本上解决老龄化背景下的老年收入保障问题④。
20世纪90年代中后期以后，实现基本养老保险全国统筹逐渐被提上议事日程。1996年，国务院提出“统一全国养老保险制度，‘九五’期间逐步实
现省级统筹，力争下世纪初向全国统筹迈进”。1997年，国务院26号文提出，“加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件”。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“统筹”主导的整体改革思路下再次提出全国统筹的目标，即“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老保险的基础部分全国统筹”。从这一时期的政府文件来看，实现基本养老保险全国统筹已被政府确定为政策目标，只是何时实现这一目标并未被文件明确说明。在此阶段，提高统筹层次到省级乃至全国被视为在退休金制度向养老保险制度转变过程中化解旧制度下养老金赤字问题、促进市场竞争环境公平化和实现劳动力市场一体化、确保地区间费率负担公平的有效方式⑤。
2005年以后，随着养老保险转移接续难问题的日益凸显和基本公共服务均等化的加速推进，学术界关于基本养老保险全国统筹的讨论陡然升温，实现全国统筹成为主流共识，并被视为解决上述问题的良方⑥，受到舆论的广泛认可。与主流观点不一致的是，李珍全面分析了基本养老保险全国统筹的益处与弊端，认为基本养老保险全国统筹后所带来的公平与效率的损失会大于改革所得⑦。在权衡利弊得失后，她对基本养老保险全国统筹持否定态度。
在如何处理省级统筹和全国统筹的关系上，学术界有两种观点。一种观点延续了前一时期的思路，主张遵循渐进式改革，待省级统筹巩固后再实现全国统筹。⑧如白维军、童星认同“实现全国统筹才能实现养老保险最高的公平、公正和社会再分配功能”的观点，但基于省与省之间经济差距大、各地利益争夺和保护的现实条件以及实现全国统筹的难度，他们认为现阶段采取“稳定省级统筹，促进全国调剂”是比较合理的战略选择。⑨另一种观点则主张跳过省级统筹，直接跨入全国统筹。持这种观点的学者认为：改革越慢，债务就越多，改革成本也就越高；全国急需建立一个统一的劳动力市场；中央政府有财政能力来补贴全国统筹；更重要的是，跳过省级统筹，直接开展全国统筹有利于减少各类利益群体间的博弈；等等。⑩第二种观点逐渐得到了学术界和政府部门的认可。“实现全国统筹”这一原本作为实现省级统筹后下一步要实现的目标，突然加快成为短期内要实现的政策目标。2010年，我国《社会保险法》首次以法律形式明确了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。2011年，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要指出，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。这一目标已被写入人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要。值得注意的是，此后，一直到2015年的政府工作报告和“十三五”规划建议稿，党和政府均以“基础养老金全国统筹”替代原有的“基本养老保险基金全国统筹”。
2.基本养老保险全国统筹的含义及其目标
关于基本养老保险全国统筹，最早的解释是2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所做的“试行基本养老保险的基础部分全国统筹”的表述，指的是基金的全国统筹。也即是说，各地的养老保险缴费都集中到一处，形成全国唯一的基金池，用于养老保险金的发放，养老保险缴费的收入、管理和支出都集中在中央一级。由于个人账户基金具有私有产权性质，因此，全国统筹的基金实际上只包含社会统筹基金（基础部分），这就意味着基本养老保险全国统筹要实现的是统筹基金在全国范围内的风险分担和共济。
学术界对基本养老保险全国统筹的方案设计形成了另外两种典型观点。一种观点主张建立由中央财政负担的普惠制国民养老金。各地现有的社会统筹基金按一定比例部分上缴中央或者不上缴中央，形成“均等化的全国基础养老金加地方附加养老金”的基础养老金。B11另一种观点主张建立全国调剂金。考虑到当前实现全国统筹有一定难度，应采取一种灵活且符合实际调剂的路线，建立基本养老保险金的预算体制，实行全国调剂金制度，之后再逐步过渡到全国统筹。B12
实际上，无论是普惠制国民养老金还是全国调剂金，都不是真正意义上的全国统筹。在当前地区经济发展水平差距较大的前提下，形式上基本均等的普惠养老金不应是单一的基础养老金，还必须有地方附加养老金的补充。这实际上与当前统筹层次较低的基本养老保险制度没有本质区别，除了在普惠制养老金部分有中央财政支出满足形式上的“统一”和“公平”之外，普惠制国民养老金和地方附加养老金的组合仍然没有解决地区间养老负担不均、缺少地区间风险分担机制的问题。而全国调剂金是风险调剂基金，能起到一定程度上的风险调剂和分担，但程度有限，和养老保险基金的全国统筹不是一个概念，不能混淆。
关于基本养老保险全国统筹要实现的目标，大致可以归纳为以下几点：实现全国各地区制度的基本统一；发挥大数法则的作用，增强共济性；解决转移接续难问题，以促进劳动力流动；扩大养老保险基金规模，以利于基金的保值增值；增强基金的调剂能力，以利于再分配；增强抵御风险的能力和制度的保障能力；降低系统管理风险；弥补市场缺陷，缩小贫富差距等。这些目标按照效果的直接性可以分为三类：第一类是从保险角度分析，其目标最为直接，包括增强基金调剂能力、增强制度抵御风险能力和保障能力。这类目标着眼于在全国范围内实现基金统收统支，增强风险分担能力从而提高制度的保障能力。第二类是从养老保险制度运行角度分析，其目标相对间接，包括实现制度统一、解决保险关系转移接续难问题、有利于基金管理运营的规模效应。第三类是从养老保险制度宏观外部性角度分析，其目标更为间接，包括缩小贫富差距、有利于再分配等。
二、基本养老保险全国统筹能否实现预期目标分析
1.理论上基本养老保险全国统筹可实现的目标
（1）实现地区间基金的调剂余缺。在当前县市级统筹为主的背景下，各个统筹地区养老保险基金结余水平差异很大。以省级结余规模为例，2014年，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余31799.96亿元，其中，累计结余超过1000亿元的有广东、江苏、浙江、山东、四川、北京、辽宁、山西和上海9省市，合计占全国总结余的65.78%，广东省的累计结余更是占到了全国的17.12%。B13如果实现了养老保险全国统筹，则可以在全国范围内由中央政府统一调配使用养老保险基金，平衡各地的养老金负担。
（2）促成公平竞争的市场环境。在当前较低的统筹层次下，各统筹地区因抚养比等方面的显著差异，养老负担不均，费率相差很大。以2014年为例，广东省的抚养比最高，为9.78，黑龙江省的最低，为1.46，后者的制度负担是前者的6.7倍。B14假定替代率不变，则抚养比与费率呈反比关系，抚养比越高职工负担越轻，反之亦然。因养老负担不均导致的费率差异是影响地区间企业难以实现公平竞争的一个重要因素。基本养老保险全国统筹则意味着可以平衡地区间的养老负担，减少费率差距，从而有利于形成更加公平的市场环境。B15
（3）有利于加强对基金的管理和使用。在当前较低的统筹层次下，基础养老保险基金分散在上千个统筹单位，这加大了管理的难度和成本。全国统筹以后，基金在全国范围内统一筹集、管理和使用，不仅能提高基金使用的规模效应B16，还能促进养老保险基金的投资运营、加强基金的风险管理、减少管理成本B17。
（4）有利于提高劳动者参保积极性并扩大制度覆盖面。全国统筹的实现，一方面能保障流动就业人口在不同地区参保的养老保险权益，打破制约劳动力合理流动的制度障碍，增强劳动者参保的积极性；另一方面，可以为劳动者提供公平的就业和参保环境，进而有助于扩大养老保险的覆盖面。B18
2.实践中基本养老保险全国统筹存在的问题和局限性
（1）基本养老保险全国统筹会放大道德风险，损害制度的公平性。所有的收入再分配制度都存在内生道德风险的问题。在社会养老保险领域，个人的道德风险体现在个人通过提前退休、骗取养老金、缩小缴费基数等行为故意逃避承担缴纳养老保险费的责任，使得个人权利与义务不对等。企业的道德风险体现在尽可能少缴费甚至不缴费，如通过缩小缴费基数、少报参保人数、与员工不签订劳动合同逃避缴费义务等。这些现象在当前的统筹层次下普遍存在。在县市级统筹的情况下，企业和个人在逃避缴费责任上具有一致性，可能采取合谋方式来减少对基本养老保险制度的责任，扩张自身权利。如果统筹层次进一步提高到全国，基层政府对基本养老保险制度的责任就转移到中央政府，这有可能放大道德风险，形成基层政府、企业和个人的三方合谋。B19在同一个制度下，一部分人想尽办法逃避缴费责任，谋求自身更多利益，将严重破坏制度的公平性和可持续性。
（2）基本养老保险全国统筹在平衡地区间基金结余方面的功效是短期的、微弱的。基于调剂基金余缺而实行全国统筹的主张基本都是盯住了广东省这样基金结余规模大的省份。这里有必要澄清几个事实。第一，各省人均基金结余指标比基金结余总量指标更有参考价值，人均指标能更充分地反映各省的养老负担。2013年，人均基金结余规模较大的前十个省份分别是、山西、新疆、云南、北京、广东、宁夏、甘肃、贵州和四川。除了北京和广东，大部分是经济发展水平不高的中西部省份。如果实施全国统筹，很有可能出现逆向再分配，即贫困地区的基金结余流向发达地区。第二，目前的统计口径没有区分社会统筹基金积累和个人账户基金积累，全国统筹后可用于地区间平衡的仅是社会统筹基金，而目前社会统筹基金的积累情况是不明确的。第三，北京和广东等地当前人均养老金结余水平较高，这与当地独特的经济活动、人口结构有关。大量年轻的流动人口在北京和广东参保缴费，却仅有少部分人在这两地退休，而且目前养老保险的转移接续政策只转移部分社会统筹基金，从而导致这两地的人均养老金结余积累较多。从长期看，随着人口红利的结束和中小城镇的发展，北京、广东等地的流动性就业人口数量将逐渐减少，依靠积累流动人口没有转移走的社会统筹基金来增加基金规模的情况不可持续，人均养老基金结余在未来将会减少。第四，2014年，城镇职工基本养老保险基金收入的增长率连续三年下滑，基金的收入增幅连续三年慢于基金支出的增长速度，并且首次出现了当年基金征缴收入小于总支出的状况。
（3）基本养老保险全国统筹会导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬。全国统筹后，基本养老保险如果参照全国平均工资的60%―300%作为缴费基数，就会产生保障不足和制度门槛提高的双重尴尬。对于高收入者来说，他们会因缴费基数上限低于实际工资而产生保障不足的问题。而低收入者会因缴费基数下限高于实际工资而产生制度门槛提高的问题，从而实际上被制度排斥在外。进一步看，由于高收入者通常具有更好的投资能力和财务管理能力，300%的缴费基数上限所带来的保障不足问题并不算严重。而低收入者由于缴费能力限制，不能参保的问题就比较严重，这意味着社会保险权利从法定权利到实然权利的距离拉大，制度覆盖到人群的缺口加大，原本在省级、县市级层次统筹下有能力参保的个人，在全国统筹的条件下有可能无能力参保，制度的公平性将下降。
（4）基本养老保险全国统筹在促进制度共济性方面的作用可能与预想有很大距离。一般来说，社会保险制度覆盖面的扩大有助于加强制度的共济性。统筹层次提高意味着在纵向上扩大了制度的覆盖面，有助于增强制度的共济功能。但由于我国省内、省与省之间的经济差距都很大，养老保险全国统筹后对制度共济性的提高可能非常有限。因为有缴费基数上限的规定，同时高收入者有缩小缴费基数的动机和能力，实施全国统筹后很可能出现的情况是：为制度贡献最多的不是收入最高的那部分人，而是中低收入者。这意味着制度共济性没有很好地体现出来。此假设可以在省级统筹的相关研究中得到部分验证。有研究者对广东省和浙江省实施基本养老保险省级统筹的收入再分配效应进行了测算，得出了相近的结论。广东省的测算结果表明，实现省级统筹对发达地区的中等收入者和低收入者福利减少最多，基础养老金替代率分别下降了5%和7%，而高收入者的基础养老金替代率仅下降1%。B20浙江省的测算结果表明，实现省级统筹后，经济发达地区低收入人群养老金替代率下降幅度最大，并且收入越低，下降幅度越大；而经济不发达地区的中等收入人群基础养老金替代率上升幅度最大。B21
（5）基本养老保险全国统筹难以解决养老保险关系转移接续中权益损失的问题。主张基本养老保险全国统筹的理由之一，是为了解决流动劳动力转移过程中养老保险权益损失的问题。在当前的养老保险关系转移政策下，流动人口在离开原就业地时只能转移个人账户基金和一部分社会统筹基金，还有一部分社会统筹基金留在了原就业地。这对流动人口本身以及流动人口的新的就业地而言是不公平的。实际上，这种养老保险关系转移接续政策是地区间利益分割、相互妥协的结果。如果转移接续尚且受到地区利益的影响，不能转移全部的统筹基金和权益，那么全国统筹要将全部的社会统筹基金放到全国统一的一个风险池中，意味着对地区利益更多的切割，这必将受到更大的阻力。显然，依靠提高统筹层次并不会自然而然地解决养老保险关系转移接续中的权益损失问题。
（6）基本养老保险全国统筹与公共管理体制改革以及基本养老保险制度改革的初衷相冲突。对基础养老金实施全国统筹，意味着对基础养老金的责任由地市级和省级上移到中央，制度的最后责任人回归到中央政府，这与公共管理体制改革追求“事权下移”的趋势不相符合，也与退休金制度向基本养老保险改革的初衷不符。B22我国基本养老保险制度的建立采取自下而上的路径，养老保险管理和政策制定权力被分散到省级和县市级政府，各地政策差异很大。地方政府承担主要责任，包括扩面征缴、待遇发放、确保基金收支平衡等，中央政府则承担有限的责任。就我国国情而言，由基层政府来实施基本养老保险政策是合适的。但如果实施全国统筹，中央政府需要承担基础养老金的发放责任，很难对制度收支进行有效管理，责权和事权的错位会弱化基层政府的贡献（如扩面征缴、催收欠款、维持制度收支平衡）与所得（确保本地退休者的养老金水平、本地的养老金结余）之间的关系，进而导致激励缺乏和积极性下降，甚至可能带来省级政府和中央政府的博弈，出现省级政府为求地方利益最大化而放松对基本养老保险制度规范执行的问题。
3.基本养老保险全国统筹预期下已出现的问题
基本养老保险由县市级统筹提高到省级统筹时，普遍存在下级政府和省级政府之间的博弈行为，如对养老保险动员参保、督促缴费积极性降低，将不符合参保条件的集体企业强行加入社会统筹，等等。这些蚕食养老保险现象的大量增长，不仅增加了改革的成本B23，而且损害了制度的规范性和保障功能。
那么，在全国统筹的预期下，省级政府和地方政府同样会形成共同利益体，共同加入到与中央政府的博弈中来。目前可以观察到的博弈行为有：降低参保门槛，如降低缴费基数、降低费率等；粗放化参保方式，如通过趸交方式将早期下乡知青、被征地农民等群体纳入制度（天津、山东、安徽、广东、黑龙江、陕西等地均采取此种办法）。还有一些地方在实行全国统筹的预期下消极对待省级统筹，不再做实个人账户。这些博弈行为对地方政府、个人和企业都有好处。对地方政府的好处在于减少了其他类型的公共支出，赢得了民心；对个人的好处在于让更多的人以较低的门槛、较少的贡献获得制度保障；对企业的好处在于减少了用工成本。但是，从长远看，制度的可持续性和保障功能却因此受到侵害，社会共济和社会公平的目标难以实现，中央政府承担的责任将更重。
此外，需要指出的一个误区是，支持基本养老保险全国统筹的理由之一是统筹层次提高有利于大数法则作用的发挥，即统筹层次越高，养老保险制度的保障能力就越强。B24这种说法是不确切的。大数法则是保险的数理基础之一，其在保险领域的运用体现在通过集合大量同质风险，可以得出接近真实的风险概率，并据此确定保险费率。社会养老保险有别于商业保险，它的一个重要特点是，年老不属于严格意义上的风险，而是一个人生命周期过程的一部分，它不需要借助大数法则就可以预计一个国家或地区在一定时期的人口年龄结构及其变动趋势以及不同年份的退休人数B25。社会保险费率的计算是根据制度内人口结构、缴费年限、退休年龄、养老金替代率等因素确定的。因此，发挥大数法则作用与增强制度共济性是不能混淆的两个不同概念。
三、结论与讨论
统筹层次影响着基本养老保险制度的基金池大小和责任主体。统筹层次的高低和基本养老保险制度风险分担功能的好坏没有绝对的相关关系。一般来说，统筹层次提高，有助于基本养老保险制度风险分担功能的发挥。但是，统筹层次绝不是“越高越好，全国统筹优于省级统筹”。在当前情况下，基本养老保险全国统筹产生的问题远大于其好处。第一，统筹层次提高到全国，意味着养老保险责任主体上移至中央政府，这与地方政府实际承担养老保险的事权形成错位。地方政府在实施养老保险过程中权、责、利不相匹配，会放大道德风险，损害制度的公平性。在当前基本养老保险全国统筹的预期下，省级政府和中央政府的博弈行为已经出现，表现为加速消耗已有基金结余、向低缴费能力者扩面等。第二，在地区间经济发展水平差距较大的情况下，确定一个适用全国的缴费标准是非常困难的，这会导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬，也会使制度共济性的效果大打折扣，即使能实现地区间再分配，也可能在人群间出现逆向再分配的现象。第三，基本养老保险全国统筹的好处被放大，在实际中寄希望于基本养老保险全国统筹解决促进劳动力流动、缓解养老保险基金支出压力的想法是难以实现的。
基本养老保险全国统筹这一主张被赋予了太多的目标和期望，这些目标和期望反映出基本养老保险制度存在的诸多问题，比如制度的可持续性差，地区间养老保险缴费率差距过大，养老保险转移政策不合理，等等。这些问题需要解决，但不能依赖全国统筹的“单兵突进”来解决基本养老保险制度的诸多问题，而是需要在顶层设计的指导下对基本养老保险制度进行全面系统的改革。
基于中国的现实国情，权衡当前实施基本养老保险全国统筹的利弊及可行性，本文认为，现阶段应该将统筹层次定位在省一级，在落实完善省级统筹的基础上，通过全国调剂金制度平衡地区间的风险。经济基础决定上层建筑，实现基本养老保险全国统筹要在地区间经济发展水平差距逐步缩小的条件下顺势而为，在地区间经济发展水平差距缩小到不显著时再行实施。此外，还需对基本养老保险制度进行结构和参量改革，如完善个人账户制度、完善养老保险关系转移接续政策、做实缴费基数、延长实际缴费年限并严控提前退休等。
注释
①史寒冰：《省级统筹――旷日持久的攻坚战》，《中国社会保障》2009年第5期。
②参见施明才：《我国职工退休制度改革回顾和进一步改革的思路》，《中国劳动科学》1988年第12期；张军：《关于建立我国养老保险制度应注意的几个问题》，《经济评论》1991年第5期。
③“社会保障制度改革研究”课题组：《中国社会保障制度改革的基本思路》，《改革》1993年第3期。
④林义：《退休费用社会统筹研究》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）1994年第2期。
⑤参见郑功成：《对社会保障改革的几点建议》，《劳动保障通讯》1999年第5期；郑功成：《中国养老保险制度：跨世纪的改革思考》，《中国软科学》2000年第3期。
⑥参见王晓军、赵彤：《中国社会养老保险的省级差距分析》，《人口研究》2006年第3期；郑功成：《中国社会保障改革与发展战略――理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；席恒、梁木：《基本养老保险全国统筹可能性分析》，《社会保障研究》2009年第1期；李连芬、刘德伟：《我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择》，《财经科学》2013年第11期；褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期；贾康：《养老金全国统筹是大势所趋有利无弊》，《中国经济周刊》2013年4月6日；金维刚：《养老保障体系的顶层设计》，《中国金融》2014年第12期。
⑦B19B22李珍：《基本养老保险全国统筹的利弊》，《第一财经日报》2013年6月6日。
⑧参见李连芬、刘德伟：《我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择》，《财经科学》2013年第11期；张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期；卢建平：《关于养老保险全国统筹的思考》，《中国劳动》2014年第10期。
⑨白维军、童星：《“稳定省级统筹，促进全国调剂”：我国养老保险统筹层次及模式的现实选择》，《社会科学》2011年第5期。
⑩参见龚秀全：《中国基本养老保险全国统筹的制度转换成本与路径研究》，《人口与经济》2007年第6期；郑功成：《中国社会保障改革与发展战略――理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；雷晓康等：《十七大之后中国社会保障体系的构架与完善》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2010年第1期。
B11参见郑功成：《中国社会保障改革与发展战略――理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；卢建平：《关于养老保险全国统筹的思考》，《中国劳动》2014年第10期。
B12参见徐森、米红：《养老保险统筹基金“从全国调剂到全国统筹”方案的政策仿真》，《中国社会保障》2014年第8期；刘兴鹏等：《基于“善治”理念的我国基本养老保险覆盖面研究》，《社会保障研究》2014年第2期。
B13B14郑秉文：《中国养老金发展报告2015》，经济管理出版社，2015年，第81、29页。
B15张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期。
B16褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期。
B17肖严华：《21世纪中国人口老龄化与养老保险个人账户改革――兼谈“十二五”实现基础养老金全国统筹的政策选择》，《上海经济研究》2011年第12期。
B18杨俊：《社会统筹养老保险制度的困境与出路：从分散统筹到全国统筹的转变》，《教学与研究》2013年第12期。
B20赵立航：《基本养老保险省级统筹问题及对策――以广东省为例》，《广东社会科学》2009年第4期。
B21周志凯、金明明：《基本养老保险省级统筹的收入再分配效应研究――以浙江省为例》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2013年第2期。
B23参见叶利朝：《陕西养老保险模式利弊谈》，《中国社会保障》2002年第10期；张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期。
B24李超：《城镇企业职工养老保险省级统筹思考》，《广西社会科学》2009年第S1期。
B25史寒冰：《社会保险与大数法则》，《金融博览》2013年第9期。
关键词：城乡居民基本养老保险；发展状况；完善
一、发展状况综述
（一）发展历程。
杨娅（2018）将城乡居民养老保险的历史大致分为五个阶段：第一阶段（1986～1992年）为试点阶段，一些经济较发达地区成为首批试点地区；第二阶段（1992～1998年）为推广阶段，全国有8，200万人参保；第三阶段（1998～2002年）为衰退阶段，受多种因素影响，老农保参保人数下降，基金运行难度加大，1999年7月对老农保进行清理整顿；第四阶段（2003～2009年）为新农保试点阶段，从2003年开始，全国25个省区300多个县自行开展了有政府补贴的新农保；第五阶段（2009～2014年）城乡居民养老保险在全国实现制度全覆盖。蒋军成（2017）将农村养老保障制度演进总结为四个阶段：第一阶段是小农经济下农村家庭养老保障制度（1949～1955年）；第二个阶段是集体经济下农村集体养老保障制度（1956～1981年）；第三阶段是统分结合下农村家庭和集体养老保障制度（1982～2009年）；第四阶段是社会化大生产时期农村社会养老保险制度探索（2009年至今）。沈毅（2016）在城乡居民基本养老保险的发展方面以辽宁省为重点进行了分析，指出辽宁省在2009年启动了新农保试点，选择了不包括大连市的8个贫困县。2010年大连市出台相关办法，比全国开展城镇居民社会养老保险试点提早1年实行个人缴费与政府补贴相结合模式；2011年，自筹资金，开展新农保，同年7月，将城镇无保障老年居民养老保障制度过渡为城镇居民社会养老保险制度；2013年将新农保、城居保整合为统一的城乡居民养老保险，比全国提前7个多月实施，积累了先行先试的经验，并提高了基础养老金标准。沈毅认为，从总体看，大连市已经建立并逐步完善覆盖城乡居民的养老保障体系，为进一步做好城乡统筹打下了坚实的制度基础。边恕（2017）简单总结了我国城乡居民基本养老保险制度的发展，表明我国在2009年开展新型农村社会养老保险制度试点工作，2010年开始推进城镇居民社会养老保险制度的运行，并于2014年实现两项制度的整合，形成了城乡居民统一的基本养老保险制度，对基础养老金、参保人员及政府补贴的相关情况进行了数据收集：2015年以来，制度规定的全国基础养老金标准已经由实施初期的55元/人/月，提高到70元/人/月；从政策执行情况看，基础养老金实际水平远高于制度规定的标准，2015年达到约119元/人/月，城乡居民参保人数为50，472万人，比2014年末增加了365万人。各地区地方政府加大了对个人账户缴费的补贴力度，针对个人缴费档次提供累进式财政补贴，使补贴水平普遍高于制度规定的30元/人/年的标准。李春根、廖彦、夏珺（2016）通过对江西省等欠发达地区的研究发现，欠发达地区基本养老保险与全国养老保险改革进程基本同步。
（二）现行状况。
于建华、薛兴利、毕红霞（2016）对各地城乡居民基本养老保险实施细则进行差异性分析，发现一类地区多数属于经济发达地区，实施细则各有不同：北京市最低和最高缴费额度均属全国最高，最低和最高缴费额度之间没有标准设定，参保者可自由选择缴费数额，并且没有规定长缴多得的补贴政策；天津市最低和最高缴费档次都异于其他地区，且是全国唯一设定10个缴费档次的地区，每个档次分别对应不同数额的缴费补贴，超年限增发4元也与其他地区不同；上海市不仅针对各缴费档次分别给予的缴费补贴较高，且超年限增发额在全国也属最高；广东省最低缴费标准与最高缴费均异于其他地区，且仅规定了缴费补贴不低于最低要求；江苏省设定了全国唯一的最高缴费标准，按照基础养老金1%规定超年限增发的做法，属全国仅有的两个省份之一；黑龙江省最高缴费标准全国最低，其最高补贴标准为全国唯一，且没有具体规定长缴多得的政策。二类地区包括山东、河南两地，其最大特点是最高缴费标准远超上海、广东等经济发达地区。三类地区包括河北、四川等8个省份，该类地区规定的缴费档次在12～14个（以13个居多），且最高缴费档次相同，均规定了超年限增发的具体措施。四类地区包括山西、甘肃等10个省份，该类地区最低和最高缴费标准相同，缴费档次均为12个（其中福建为20个）。五类地区包括吉林、重庆等5个省份，该类地区均设定了12个缴费档次。许莉、万春（2018）以江西省为样本，划分养老保险制度城镇子系统、农村子系统，发现两个子系统存在显著的差异性，城镇具有明显的现收现付制特点，而农村地区则高度依赖财政支持的普惠特征。人口数、一般公共预算支出中社会保障和就业支出的增长率越高，农村待遇低、依附财政支持的特征越明显，趋向城镇化的概率越低；而人均地区生产总值的增长率越高，即经济条件越好，城镇高缴费高给付的要求越能体现，趋向镇化概率越高。
（三）制度成效。
王美桃（2014）认为，我国合并城乡居民养老保险制度打破了公共服务城乡二元制，减少了农村剩余劳动力向城市流动的阻力，有利于完善劳动力市场、增强公众信心，提高了社会稳定性，有助于我国应对老龄化社会的挑战，顺利渡过人口老龄化高峰期。此外，城乡居民基本养老保险合并后，经办服务机构和信息系统并轨运行，由同一班经办人员统一管理两项制度，提高了制度运行效率，精简了制度运行经费，进而增强了制度的财务可持续性。薛慧元、邓大松（2015）表明改革开放以来，我国城乡居民基本养老保险制度方面取得了如基本实现基本养老保险制度全覆盖，基本养老保险参保人数逐年增多，基本养老保险基金收支规模及基金积累数额不断增大，稳步推进个人账户试点，全面实现省级统筹等成就。王晓东（2017）提出，经过30多年来的改革与发展，中国社会养老保险已基本实现了制度安排的“从无到有”和“从点到面”，目前正在走向成熟、定型和一体化发展的新阶段。杨娅（2018）表明，现行的城乡居民养老保险政策最重要的变化就是体现了政府的主导作用，明确了各级政府的责任，有力推动了城乡居民养老保险政策的顺利实施。
二、问题综述
（一）待遇水平问题。
张怡、薛慧元（2017）发现当前保障水平过低是城乡居保制度存在的重要问题之一。其中，缴费标准不合理是导致城乡居保制度保障水平过低的重要原因。王雯（2017）从财政补贴机制的角度，指出城乡居民基本养老保险制度的定位不清，“强福利”和“弱保险”的嫁接模糊了社会保险和社会福利的制度边界，产生了福利化的倾向。巴曙松、李羽翔（2017）从待遇水平的角度入手，对城镇职工和城乡居民两种养老保险制度待遇水平进行了对比测算，发现城乡居民养老制度中，农村参保居民待遇水平高于城镇参保居民，而城镇职工养老制度的待遇水平远高于城乡居民，城镇职工和城乡居民养老保险制度缴费和计发办法的不同，最终领取的养老金待遇差距很大，这是非常不公平的，会导致公众对政府公信力的质疑。
（二）养老基金统筹管理问题。
邓大松、仙蜜花（2015）提出养老保险基金的安全性和收益性直接关系到参保人的切身利益，由于统筹层次较低，大部分地区的城乡居保基金仍是县级管理。在由县级管理向省级管理的过渡过程中，存在影响基金安全性的因素。同时，国内众多县级城乡居保管理机构导致管理成本的增加，加重地方政府支出负担。并且由于没有出台具体的投资运营细则，为保证基金的安全性，城乡居保基金目前的投资渠道主要是存入银行或购买国债，收益率较低。王敏（2017）以河南省为例，指出城乡居民养老保险基金以县级管理为主，过低的基金统筹层次，使基金分散、难以形成规模效益，影响基金的保值增值，容易受地方政府行政干预，产生基金被挪用、漏损等方面的安全隐患。对于我国城乡居民基本养老保险基金管理“疲软”态势，刘冰（2017）认为主要原因有相关法律体系不健全，养老保险基金管理制度缺乏硬性的法律效应；基金收支、给付机制不完善，基金补贴缺少固定的方式与比重要求，不同地区基础养老金差距过大；基金运营机制缺陷，养老基金缺乏稳定的筹资渠道和专业高效的投资、发展方向，国家单一的投资控制。最终导致当前我国城乡养老保险基金管理呈现出投资方向单一、责任分配不合理、参保人资金权益不能保障等多方面问题。
（三）缴费激励机制与补贴问题。
李文军（2017）提出在个人缴费方面，各省份依据本省经济情况制定档次的情况较少，大多数都与国家标准相一致；在政府“入口”补助方面，除了上海以及西部的民族地区新疆、青海等地，多数省份都相对较低，财政资金的缴费补贴与城乡居民缴费水平的比例不断下降，对居民的激励效果较小；在政府“出口”补助（超年限增发额）方面，全国只有17个省份明确规定增发额度，其他地区则仅明确“可适当加发基础养老金”，不仅增发额度较小，对居民起不到激励作用，而且对下一级地方政府也缺乏引导作用，难以保证制度的规范性；对丧葬补助规定的省份少，有的按照基础养老金的月数给，有的按照具体金额给，且金额较低。刘海宁（2018）认为，现行城乡居民基本养老保险方案由于选择低缴费档次带来的贡献与收益比远远大于选择高缴费档次，贡献与收益比差距过大易造成参保者集中选择较低缴费档次而不按缴费能力选择缴费档次。赵静（2016）将造成我国城乡居民基本养老保险缴费档次低、个人账户积累功能弱的原因总结为以下几点：（1）未就业人员（尤其是农村居民）大多没有稳定收入，缴费能力较差；（2）缴费档次的高低，只与个人账户养老金有关，并不影响基础养老金。同时，个人账户的回报率较低，并非“多缴多得”，导致人们有激励选择较低档次缴费；（3）城乡居民养老保险制度建立较晚，人们对制度究竟能否按时足额发放养老金缺乏信心，在求稳怕变的心理下，会选择较低缴费档次来“试一试”。王敏（2017）以我国城乡居民养老保险财政补贴政策为基础，梳理了中央及全国各级财政对城乡居民养老保险补贴的基本情况，分析了该政策面临的不公平、激励性不足、补贴水平低和责任分担失衡四大困境。
三、健全与完善综述
对于我国城乡居民基本养老保险发展过程中出现的城乡分离、阶层分化和地区分割的失衡局面，王晓东（2017）认为应当由政府主导，形成一种自上而下的统筹治理战略思维和自下而上的利益导向改革机制，建设城乡社会养老保险一体化发展的制度结构和服务模式。通过建立城乡均衡的公共财政投入机制、增强养老保险多元化主体的合作治理能力、创新一站式和流动服务相结合的养老保险服务模式等具体策略，完善城乡统筹覆盖的社会养老保险服务体系，促进养老保险服务升级与制度整合的联动互促发展，最终实现欠发达地区社会养老保险的城乡一体化。李琼、李湘玲（2018）针对城乡居民基本养老保险发展中的保障水平较低、待遇确定和正常调整机制尚未健全、缴费激励约束机制不强等问题，提出释放增长潜力、保持经济稳定增长；加快推进农村土地流转改革进程；建立基础养老金正常调整机制；改变统一比例的财政补贴分担方式等完善措施。学者郭光芝、曾益（2018）从参保居民需求角度出发，认为城镇与农村居民基本养老保险制度合并后，短期内应因地制宜地选择是否采用城乡统一的基础养老金发放标准；城乡居保制度今后可参照现有城镇职工基本养老保险制度中进入统筹账户的缴费部分占所有个人和企业缴费的比例，安排城乡居民基础养老金在居民养老金中所占份额，即为70%，个人账户养老金占30%；基础养老金应能满足老年居民对食品的基本需求，其增长应不低于基本需求的增加速度；积极探索如增加对长缴、多缴参保者奖励的政策鼓励更多符合条件的年轻人缴费参保，有利于城乡居民基本养老保险长远发展。刘晓玲、屠堃泰（2017）对城乡居民基本养老保险基金运行效率进行评价时指出：逐渐改善相关资源分配不充分的问题；养老保险“捆绑制度”会增加地区参保率，因此其他地区也可以通过提高养老保险覆盖面提高基金效率；对于部分地区基金累计结余较多造成投入冗余，相关部门可以通过资本市场运作等途径加强基金的保值增值；技术创新的退步对提高我国养老保险绩效水平有较大阻碍。张怡、薛慧元（2017）针对目前城乡居民基本养老保险缴费情况，提出以下建议：参照经过计算的有效缴费标准区间和居民缴费能力来设定缴费档次；根据收入增长情况逐年提高缴费标准，适时改为比例费率制；提高最低缴费年限，由目前的15年提高至28年；完善缴费激励政策，鼓励居民长缴、多缴，一是对长期缴费人员所加发的基础养老金部分，采用超额累计制、阶梯式补贴的办法；二是采取缴费年限越长，城乡居保个人账户记账利率越高的做法，还可以采用比例制的办法来进行补贴；适时改为强制缴费；努力增加居民收入，重视城乡居保的可持续发展。城乡居民基本养老保险的财政职责方面，文太林与胡尹燕（2016）提到可以通过提高财政补助水平，调整不同层级政府的补贴责任以及个人账户的市场化投资等手段加以完善。
四、评述
【关键词】基本养老保险；法律制度；问题与建议
一、基本养老保险法律制度的一般理论
（一）基本养老保险法律制度的价值分析
法律价值是指人们就规则的制定、解释适用形成的一系列价值共识或法律制度的取向。关于法律实体方面的价值包括秩序、自由、效率、平等，正义等等；程序方面的价值包括平等与参与、公正、效率等等。效率与公平正是我国基本养老保险法律制度所追求的价值。
在确定基本养老保险法律制度的价值时，笔者认为应该遵循以下原则：
1.公平是当前我国基本养老保险制度必须明确的核心价值。公平价值在基本养老保险法律制度中，主要体现在：其一，这种公平的实质是每个人都有生存的权利，基本养老保险的平等性和普遍性是其必然要求。其二，在基本养老保险运作过程中，必须体现公平的要求。
2.效率是基本养老保险法律制度次要层次的价值目标。效率价值在基本养老保险法律制度中的体现。其一，对于社会经济的发展和增长起推动作用，即效率性；其二，关注点在增进制度运行效率，例如：降低基本养老保险运营机制的体系成本；打击非法挪用、侵吞基本养老保险基金的违法犯罪活动等。
（二）基本养老保险法律制度的功能
基本养老保险法律制度的功能是多方面的，在此强调的主要是三种功能：保障和实现人的生存权及其他人权；维护社会稳定和社会秩序；促进经济发展和经济增长。
1.保障和实现人的生存权及其他人权。其一，保障和实现人的生存权，必须保障社会成员在年老时生活所必需的条件；其二，养老保险法律制度的确立使老年人生活质量得以改善和提高。
2.维护社会稳定和社会秩序。基本养老保险法律制度的建立帮助社会成员在年老时摆脱贫困状态，对于社会秩序的稳定和巩固是至关重要的。
3.促进经济发展和经济增长。经济发展和经济增长是完善基本养老保险的前提条件，不论是基本养老保险基金的筹集，还是其基金的保值增值，归根结底，凭借的是国家经济总量与宏观经济状况，不能脱离经济规律和国家政策去空谈问题。基本养老保险法律制度通过保障社会成员的生存权及其他人权，使得社会在有序和稳定的态势下保持经济可持续的发展和增长。
二、我国现行基本养老保险法律制度存在的问题
养老保险法律制度在运行过程中仍然存在很多问题，甚至是深层次的矛盾，需要在今后的立法中得到解决。
（一）养老保险立法层次不高
我国目前还没有对养老保险进行专门立法，相关规定还是相对空泛化，不具有具体的可操作性。养老保险法理应由国家最高立法机关来制定。立法层次过低的状况与养老保险制度重要地位是不相符的。同时，在实践中，由于相关规定散见于不同的法律规范之中，内容相互冲突的情形为数不少，加剧了执行的难度。
（二）养老保险“三个支柱”模式未能真正建立
“三个支柱”的养老保险体系，第一层次是政府举办的，由政府通过税费形式强制征收基金，纳入政府社会保障财政预算，覆盖全社会。第二层次是企业补充养老保险，采取个人账户储存积累模式。第三层次是个人储蓄性养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给予一定的税收优惠。根据经济学的溢出效应，[1]企业和个人实在难有余力再投保第二和第三层次的保险。[2]目前我国企业基本养老保险是属于强制性保险，保险费是由用人单位和劳动者共同缴纳，且养老保险存在着缴费年限长、交费数额高的特点。[3]
（三）养老保险基金监管制度不够完善
对养老保险基金的专门监督机制欠缺，主要源于相关法规和规章中缺乏相关的规定，这是养老保险基金监管制度设计上的一个重大缺陷。由于缺乏有力的法律监管措施，基金被挤占挪用等现象时有发生，如：四川省2003年全省查出6013个死人冒领走了1143万元养老金。 由于行政机制不健全，未能有效防范基金运作中的侵吞、欺骗等腐败现象。一些地方社保资金突破国家所规定的投资范围，涉足高收益投资领域，不可避免地带来高风险，屡屡导致重大损失。
（四）养老保险基金运行机制非规范化
基本养老保险基金作为社会保险基金的重要组成部分，分别储存于相关部门，未与其他基金形成合力，因此，社会保险各个项目基金的统一管理，统一运营增值，实践中出现很多阻碍。尤其是基金运营始终处于单独的监督之中，而管理部门的“自我监督”，缺乏独立监管使基金处于风险状态。
三、基本养老保险法律制度的完善
（一）在立法上应降低基本养老保险金的替代率
使之与现阶段我国经济、生活水平相一致，立法上应当设置带有惩罚性质的对提前退休者领取养老金时会适当减少的规定，从立法角度对相关规定进行重大修改。笔者认为，国家重新立法时应废止相关规定：一是取消特殊工种提前退休。目前，井下、高温、高空、有毒、有害等特殊工种客观存在，据统计从事特殊工种的职工平均寿命比正常人要低得多。从事特殊工种职工应该享受特殊的优惠政策待遇，而不应把这种待遇与退休制度直接挂钩，应体现在职工从事特殊工种工作期间享受相应的各种待遇，这样才能体现对这些特殊工种的保护。二是取消退职的规定。经鉴定完全丧失劳动能力而又未达到退休年龄的职工，应当执行《劳动法》有关医疗期的规定，医疗期满后仍不能参加正常工作的，应与单位解除劳动合同，享受失业保险待遇，以后再按规定享受城市居民最低生活保障。如认为有关医疗期的规定尚不能保护劳动者合法权益，可以从立法角度修改相关条款。
（二）加强与其他部门法以及部门内其他法之间的配套和街接
注重税法、预算法、物权法、合同法和刑法等相关法律的配套协调。基本养老保险费的征收与税务机关紧密相连，随着费改税步伐的加快，基本养老保险税的征缴依然离不开税法的保障。保险法律体系中五个子项目之间也要注意协调，社会风险制度针对年老、疾病、工伤、失业以及生育等五种不同的风险分别建立起了养老、医疗、工伤、失业、生育等五个不同的险种。
（三）加强基本养老保险基金管理
要建立完善的社会保险基金收支管理、运营机制，是基本养老保险基金运行的基本保障。将基本养老保险基金纳入财政专户管理，专款专用，任何单位和个人都不得挤占和挪用；社会保险经办机构的事业经费由各级财政预算解决，不得从基本养老保险基金中提取；社会保险经办机构要建立健全基金的预决算制度、财务会计制度和内部审计制度；各级劳动保障部门和财政部门要加强基本养老保险基金的监督管理，审计部门要定期对基本养老保险基金的收支情况和社会保险经办机构的管理情况进行审计监督。同时，加大对侵犯社会保险基金行为的惩罚力度，应将挪用社会保险、社会福利款物且情节严重的行为规定为犯罪行为，并加重刑罚处罚。
参考文献：
[1]董保华等著.社会保障的法学观.北京大学出版社，2005.
[2]林嘉著.社会保障法的理念、实践与创新.中国人民大学出版社，2002.
[3]王伟著.中国社会保障法律制度研究.中央民族大学出版社，2008.
[4]余雪明著.比较退休基金法.中国政法大学出版社，2003.
[5]宋晓杰.医疗保险法律制度研究[J].法制与社会，2008年第1期.
注释：
① 经济学上的溢出效应是指事物一个方面的发展带动了该事物其它方面的发展。
② 胡晓义：“从‘统分混合’走向‘统分结合’”，载《中国社会保障》加02年增刊52页。
③“中国社会保障体系研究”课题组：“中国社会保障制度改革：反思与重构”，载《社会学研究》2009年第6期50页。
关键词：个人账户 养老保险基金 养老保险会计制度
0 引言
从2009年2月19日举行的全国人力资源和社会保障部工作会议传出消息，实现基本养老保险省级统筹就在2009年。据接近人保部人士透露，决策层已下定决心，全国统筹2012年完成。我国在解决养老问题上又迈出了实质性的一步。目前，我国基本养老保险的覆盖面占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，也仅覆盖其55%。而占我国人口80%的农村群体基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。综合我国现实人口状况和经济发展水平，传统的依靠国家和家庭承担养老责任的方式显然已不再适宜，我国亟需在科学发展观的指导下，建立一个覆盖面最大化和各方利益协调均衡的基本养老保险制度，完善基本养老保险会计制度建设，加强养老保险基金的会计核算和监督，提供真实、及时、完善的会计信息，保障其财务上健康、持续、稳定运行，保障养老保险资金安全和个人账户安全，最终逐步解决养老问题。
1 我国现行基本养老保险制度及其会计核算模式
1991年，国务院颁发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，退休费社会统筹正式在全国推广。近20年间，我国养老保险经历了近10次重大变革，形成了我国现行的养老保险制度。
1.1 我国现行基本养老保险制度 我国现行养老保险制度由基本养老保险计划、企业年金计划和个人储蓄型保险计划三个不同层次的养老保险组成，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。用于当代支付的社会统筹资金和用作未来积累的个人账户基金，同为国家强制性基本养老保险，这种混合模式成为我国基本养老保险制度改革的现实选择。社会统筹账户采用现收现付制，由企业按工资总额的20%缴费形成，全部用于支付已退休人员的养老金。个人账户实行完全基金制，由职工按其工资总额的8%缴费形成。在职工符合国家规定的退休条件办理退休手续时，个人账户的记录将作为计发基本养老金的重要依据。
我国“统账结合”模式在世界上是一种制度创新。统筹账户关注收入再分配功能，体现社会互济原则；个人账户关注储蓄功能，体现自我保险原则，该模式试图把社会责任与个人责任，把宏观的集体风险承受能力与微观的激励机制结合起来。统筹账户虽最终亦归参保者所有，但实际由国家主导，在当代统筹支付中实现国民待遇的再分配。个人账户属于名副其实的个人产权，它理应成为政府公权力控制之外的相对独立的产权主体，但事与愿违。从核算形式来讲，个人账户完全应按会计核算形式进行，通过账户形式分别记录个人缴费的增加数和减少数，以此全面正确的反映其整个基金的增减变化情况，以确保个人缴费核算正确。
1.2 我国基本养老保险会计核算模式 国际上根据养老金给付方式的不同，将养老金计划分为规定供款计划和规定退休金计划。规定供款计划是指企业根据各期提存的金额及基金的投资收益来确定养老金支付额的养老金计划。在这种计划下职工退休时领取的养老金数额是一个变量，视养老基金投资的盈利情况而定，其实际水平受通货膨胀、生活水平、投资风险等不确定因素的影响，由此产生的风险全部由职工个人承担。规定退休金计划是指企业根据职工工资水平和服务年限来确定未来养老金支付额，承诺在职工退休后一次性或者分期支付一定数额的养老金，即企业具有向退休职工支付养老金的义务。在这种形式下，职工退休时所享受的养老金的实际收益水平是事先确定的，其中所有可能的风险全部由企业承担。
对于养老金的核算，目前国际上通用的是规定退休金计划模式，且国际会计准则鼓励企业采用这种模式。我国当前的养老金计划属于混合养老金计划，兼有上述两种计划的特点。具体来说，在基本养老金中，统筹部分实行当年现收现付制，它的资金来源于企业，属于规定退休金计划；个人账户部分实行长期积累，属于规定供款计划。但我国尚无养老保险会计准则规范养老保险金会计处理，仅在“管理费用”中将其作为期间费用核算。在新的经济环境下，这种会计处理方法不可避免地存在缺陷。
2 基本养老保险会计存在的问题及原因分析
我国“统账结合”模式的基本养老保险制度自实施以来一直处于尴尬的境况，对政府来说穷于应对，对大多数百姓来说没有什么魅力。
2.1 “空账运行”导致“统账结合”的制度模式名存实亡 从“现收现付”到“统账结合”的转型，是一种根本性的制度变革。转制成本是离退休人数和养老金水平的刚性要求与养老保险金基金供给的弹性性质二者矛盾不可调和的产物。国务院体改办2000年测算的转制成本为67145亿元。而在制度改革之初，国家未能对这笔债务做出补偿安排，导致老职工的养老金没有资金来源而出现“空账”问题。统筹账户与个人账户“混账管理”，也为统筹账户透支个人账户提供了可能性。据相关资料显示（不含机关事业单位），2006年我国累计空账额为2679亿元，2007年这一数字达到3865亿元，2008年预测将上升为5216亿元。按照我国现行养老保险制度，我国的养老金工资替代率约为58.15%，其中20%来自社会统筹，38.15%来自个人账户。显然，如此巨额的个人账户亏空已对养老保险制度构成了严重的威胁。转制成本是导致空账运行的根本原因，混账管理是导致空账出现的直接原因。最终，空账运行致使统账结合制度名存实亡。
2.2 应保险对象游离于制度之外，未纳入基本养老保险金会计核算和管理范围 目前，我国基本养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%。我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，实际覆盖率2006年达到66.3%，表明我国扩大养老保险覆盖面的努力是有成效的。但同时也显示还有一部分就业人员未在制度内。我国基本养老保险覆盖状况，见表1。
资料来源：《中国统计年鉴2006》，应参保人数=就业人数×（1－第一产业人口比例），理论覆盖率=实际参保人数/应参保人数，实际覆盖率=实际参保人数/城镇就业人数。
在农村就业人口中，养老保险参保率较低，且参加人数在下降，增长率为负。仅2005年增长率为1.2%，正增长。2006年农村养老保险参加率为11.04%，增长率为-1.2%。农村养老参加率，见表2。据人力资源和社会保障部公布的数字，截至2008年底，全国参加城镇企业职工基本养老保险的农民工2416万人，只占在城镇就业农民工的17%。说明农村就业人口中未在制度内的有相当一部分人，只能依靠个人储蓄及儿女供养实现养老经济来源。
表2 农村养老参加率
资料来源：国民经济与社会发展统计公报 按照现行农保制度设计，其定位是以增加老年农民收入或提高他们年老后的消费水平为基本目标，以确保老年农民基本生活保障。但在当前农村社会经济环境下，对收入不高的农民来说，养老保障并非是大部分农民目前最迫切需要的，他们更关心的是其年老之前相当长时期内家庭生活的维持与改善。农保制度规定个人账户属于农民个人所有，其对账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权。然而除个别特殊情况（如死亡）外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质的权利，账户资金成为一笔“虚拟资产”，且在一个相当长的时期内将一直处于闲置状态。这对农民家庭来说，是缺乏安全感和实用性的。所以，我们必须正视农村养老问题。
2.3 基本养老保险金会计核算缺乏相关制度规范 现行养老保险在会计处理上呈现三个基本特征：一是递延确认，即对某些与养老保险费用相关的事项递延确认。企业于期末计提养老保险基金，把这部分费用计入当期成本费用的同时考虑到养老金的费用基数比较大，一次性计成本将会影响企业的财务状况和经营成果，因此把它分摊至各期，以免对企业的财务状况和经营成果产生太大的冲击。二是净额反映，指养老保险成本以净额反映。企业每期确认的养老金成本包括六个组成项目，服务成本、利息成本、养老基金资产的预期报酬、未确认前期服务成本的摊销、未确认养老金净损益的摊销以及未确认过渡性净资产或净给付义务的摊销，这些项目被汇兑成一个金额在财务报告中列示；三是互相抵消，企业所确认的养老金负债与提取的养老金资产在财务报表上加以抵消，以其净额列示。目前，我国尚无养老保险会计准则规范养老保险会计处理，所以在对养老保险基金的会计处理上存在核算原则不相符、会计主体不明确、科目设置不匹配、会计确认和计量不准确、列报和信息披露不全面等问题，无法监督企业管理者实事求是的核算和计提养老基金，也无法监督政府部门和社会机构合理使用和保管养老基金，给人为利用操作留有余地，无法保证基金安全。
3 完善基本养老保险会计制度的建议
要成功实现养老保险制度的变迁，必须妥善解决养老基金的缺口问题，这就必须依靠健全、完善的基本养老保险会计制度对养老基金进行规范有效的处理，规范账户转移，保障资金安全。所以，我们必须力争尽快建立且完善基本养老保险会计制度。
3.1 多渠道解决隐形债务问题，做实个人账户 我国养老保险隐性债务到底有多大，不同的专家有不同的估算结果，但多数人包括世界银行的估算结果为3-4万亿元左右，政府应勇敢担起这个偿付责任，通过国有资产转移、发行特别国债和发行福利等渠道来逐步偿付这笔债务。
做实个人账户，首要任务是将其与统筹账户分开，将隐形债务控制在社会统筹的范围之内，从制度和事实上防止个人账户资金被挤占挪用。其次是缩小个人账户规模，全部由个人缴费形成，并建议个人缴费部分基金的征缴由社保经办机构负责，谁交费谁能建立账户，有利于提高个人缴费的积极性。由地税机关征收统筹部分，且不受企业参保人员的限制，严格以企业工资总额为基数，按规定费率及时征缴，防止企业以各种理由拖欠养老保险费。三是延迟退休年龄，减少养老金支出。四是扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次，将各种人群纳入社会保险范围，增加筹资收入。对于已经空账的个人账户，政府应承担责任且采取切实的措施将其做实。
3.2 引入“资产建设”要素，促进保险基金保值增值 保险证质押贷款项目引入了资产建设要素，利用农民现有资金去改善他们的长远生计，突破了现行农保制度对“再分配与消费取向”的定位，赋予了“生产与投资”的功能。用保险证质押贷款的具体做法是：根据《贷款通则》有关规定，农保机构先后与农村信用社、工商银行、农业银行签订委托贷款协议，按照农保基金年利息收人的1.5%向受托银行支付手续费，使保险证质押贷款工作处于金融机构监管之下。同时，对保险证质押贷款进行了“五明确”和“一规范”。“五明确”是指：①明确质押贷款的期限，规定保险证质押贷款的期限一般为3个月至3年，最长不超过3年；②明确质押贷款的比例，规定养老保险证质押贷款比例逐年提高，但最高不超过投保农民个人账户资金积累额的70%；③明确质押贷款的利率，规定利率按银行同期基准贷款利率上浮20%-50%，逾期还贷按银行规定标准罚息；④明确质押贷款的利息支付办法，规定凡借款期限在一年以上的，必须当年底结清利息；⑤明确质押贷款的责任，农保管理部门和银行在质押贷款的农民无法归还借款的情况下，可以用质押的保险证账户上的余款核销顶账。“一规范”就是规范保险证质押贷款的程序，借款人持证到县农保管理部门填写保险证质押贷款登记申请表，县农保管理部门逐一验证并填写质押证清单，向借款人出具“委托贷款通知书”，受委托银行凭借款人所持“委托贷款通知书”和保险证质押清单，给予办理贷款手续，借款人还款后凭银行出具的收回贷款凭证到县农保管理部门领回被质押的保险证。保险证质押贷款从事实上明晰了农民对个人账户的产权，强化了农民对账户资产的控制权和选择权，可以大大提高农民参保的积极性。引入“资产建设”要素是农保基金增值的重要途径。
3.3 规范企业和社保机构对基本养老金的会计处理和管理
3.3.1 明确养老保险会计核算的主体 按照《企业会计准则第9号——职工薪酬》规定，企业为职工缴纳的养老保险费应按照职工为其提供服务的会计期间和受益对象计入相关资产成本或确认为当期费用。可见，基本养老保险会计核算的主体是企业本身，而非养老保险基金。
3.3.2 遵循养老保险会计核算原则 第一，权责发生制原则，该原则是确认经济事项的基础。养老金从本质上讲是一种“递延工资”，属于劳动力再生产费用的一部分。企业的养老金费用必须在相关的权利义务发生当期进行确认和计量并作为企业生产经营活动的必要费用，这是权责发生制原则的体现。按照权责发生制来确认养老金成本，能够保证在那些将来有权取得养老金的职工提供服务的期间将养老金成本（递延工资）系统的、合理的分配于各会计期间和各个成本项目。第二，配比原则。养老金费用以职工在职期间提供劳动为依据，而其发放则发生在职工退休之后。职工在职期间为企业创造了经济收入，退休之后已经不能再从事岗位性工作，不能再为企业带来经济效益，显然其享受的养老金也不应在支付时确认任何费用，而是应该作为其在职劳动期间企业的经营费用，这才符合收入与费用配比原则，才能正确反映出企业各期的经营成果。第三，充分披露原则。我国现行会计处理将养老金费用余额或资产负债相抵之后的净额进行列报，使得列报上的金额具有高度的概括性，信息使用者无法获悉构成这一数字的相关经济事项及其变动的原因和趋势。根据充分披露原则，企业应将养老金信息在财务报表及报表附注中加以披露。具体如下：在当期利润表的期间费用和主营业务成本等项目下单独列示“养老金费用”；在期末的资产负债表流动资产项目下列示“预付养老金费用”金额，在流动负债或长期负债项目下列示“应付养老金”负债金额；在报表的附注中，说明企业养老金计划的内容、养老金费用计量采用的会计政策、主要的精算假设、有关养老金成本的摊销方法、当期养老金费用的具体构成要素及其金额等等，以便信息使用者更透彻地了解企业的财务状况，同时也监督企业对社会所承担的责任。
3.3.3 完善养老保险会计科目设置 我国企业目前的会计处理方法是按照《企业会计准则第9号——职工薪酬》的规定，在职工为其提供服务的会计期间，按照职工提供服务的受益对象，分别计入相关资产成本或确认为当期损益。但计提的养老金费用作为一项经常性的短期负债，不应该计入“其它应交款”；作为一项递延工资，不应计入“应付职工薪酬”。而是应该专设“养老金费用”、“应付养老金费用”和“预付养老金费用”科目，对养老金费用进行专门核算，准确反映其计提和支付情况。
3.3.4 改“一户”管理为“三户”分开管理 社保部门在对社保基金的账户管理上只设置了收入户，未设支出户和财政专户，社保基金的收入、提取和支付全由社保部门控制。三户分开管理，各项资金的流向就能一目了然。此外，社保机构兼社保基金的管理者与监督者双重身份于一身，兼管基金的运营和监督，使得基金长期处于被暗箱操作和高度风险的状态。近年来，各地社保基金保值增值的压力逐年增大，这一现实赋予了基金管理者更多地行使自由裁量权的充分理由。所以，建立基金收入户、支出户和财政专户，严格信息披露制度，提高社保基金营运的透明度，使社保基金随时处于各方的严密监督之下，才能确保基金的安全完整。
4 结论
社会养老保障制度是生产社会化和经济发展的产物，在制度中政府承诺了退休者领取养老物质的索取权。养老关系到我们每一个人，所以基本养老保险制度必须保证人们的切身利益。提供真实财务信息，保障基本养老保险的正常运行需要一个完善的基本养老保险会计制度对其进行规范。我们应以企业作为基本养老保险的会计主体，按照权责发生制原则、配比原则和充分披露原则等进行会计核算，并在财务报表及相关附注中对养老保险信息作出真实、及时、充分的披露。一个兼顾公平与效率、满足可持续发展的基本养老保险制度会计对我国社会的稳定、经济的发展都会产生积极的推动作用。
参考文献
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一 养老保险基金与资本市场
世界上大多数国家的养老保险基金，无论是政府的基本养老保险基金还是企业私营保险基金，相当比例都投放到资本市场中去。正是这些不断增长的养老保险基金刺激了资本市场的发展，而资本市场的发展又使养老保险基金得以成功运作。资本市场越发达将使得投资效率越高，养老保险基金的增值就越有保障，经济增长也就越快。
与欧洲、日本和亚洲发展中国家相比，美国的储蓄率和投资率都比较低，但由于它拥有世界上效率最高的资本市场，所以能够资本配置到生产效率最高的程度，从而获得很高的回报，也就产生了“一本万利”的效果。在美国和英国，其保险公司的资产和养老保险基金就占了上市股份的50％，由此证明，这是世界上两股最成熟、最有效、最有竞争力的金融力量。
1．具有相当规模的养老保险基金成为资本市场的主导力量。目前，规模庞大的养老金保险基金资产已经成为资本市场的主导力量，它对资本市场有着巨大的支撑作用。养老保险基金资产的规模取决于一国人口的年龄结构、养老金数额、缴费比率和获得的投资收益。从目前看，各国养老保险基金由于存蓄时限长，老龄化日趋严重，因此，其资产都具有了相当的规模。一般来说，那些养老金已经增长到占其国内生产总值相当比例的国家，通常也是那些具有规模较大、效率较高的资本的国家。这种情况在欧洲表现得尤为突出，无一例外。养老金在金融市场中所起的作用已经远远超过这些国家一定的经济规模所能起到的作用。资本市场在经济中能够发挥最大作用，就在于它能为长期债券、股本和风险资本提供出路。这些是经济增长的重要推动力，而养老保险基金对实现这一过程则起着重要的作用。
2．资本市场促进了养老保险基金的积累。养老保险基金能够得到快速的积累，这是当前各国养老社会保险体制改革一个重点关注的问题。尤其是由政府保险转向基金积累制的国家，特别是发展中国家，它们本身的经济基础薄弱，人口老龄化严重，资本市场又不发达，再加之长期以来养老社会保险没有走向市场化，因此，在转向基金制时，养老金保险基金是否能够达到快速积累，是关系到养老保险制度改革能否成功的关键环节。这可以新加坡为例，自实现中央公积金制度后，借助资本市场，其中央公积金的资产从1976年占国内生产总值的28％上升到1996年的52％；再如马来西亚，其养老金资产从1980年占国内生产总值的18％增至1996年的38％。正是养老保险基金的快速积累，为资本市场的有效运作增强了活力。
要使养老金基金能够以最有效的方式来经营其资产，资本市场就得在规模、广度和手段的多样性方面适合于养老基金的需要。在积累期间，资本市场和养老金基金的管理都将发生不断的变化。值得特别注意的是，养老金基金的存在，需要有与风险水平相适应的高于通货膨胀率的投资回报，至少大体等于平均工资的增长率。否则，养老金和资本市场发展之间的良性循环就难以启动。
3．养老保险基金资产配置对资本市场的影响。养老保险基金的配置是指其投资于产权(股票)、债券以及其他各种资产种类。养老金基金的资产配置是对资本市场产生影响的关键。由于各国管理养老保险基金的法规和限制的作用不同以及文化差异，其基金对资本市场的影响也有着相当大的差异。例如英国养老基金的77％投资于产权(股票)，而其他欧洲国家则大约只有24％投资于产权，60％用于购买债券(固定收入证券)。由此可以看出，英国养老基金主要投资于公司，而欧洲其他国家的养老基金则主要用于为政府赤字和其他形式的债务提供资金。当然，与债券相比，产权投资具有更大的风险性。强调产权投资导致的结果：增加投资的回报率、减少养老金缴费水平、为国有企业私有化提供出路、各类风险资本的来源。
4．养老保险基金是资本市场的长线投资主体。由于养老保险基金的特殊性质，也就决定了养老基金需要长期投资的形式，从而确保了资本市场的长期投资水平。在一个运行良好的资本市场中，机构投资者如养老基金管理人和个人投资者都可以在长期的运作中，及时充分地掌握信息，并在此基础上作出正确的决策，从而使投资者作出的合理投资决定给予相应的回报。但这一目标的实现，必须要建立规范的资本市场运作秩序。
总之，养老基金和资本市场是在一个复杂的不断演变的体系中相互联系的。养老保险基金通过资本市场的投资与运作，获得一定的投资回报，即红利、利息及资本收益，使参加养老基金的人直接收益。同时资本市场通过吸纳大量的养老保险基金，从而得以进入资本快速、继续扩张的通道，进一步培育和发展竞争优势，有助于资本市场的稳定，增强了发展的潜力与后劲。
二 养老保险基金投资收益的获得
养老保险基金的资本投资必须坚持的两个根本原则：一是投资的安全性，二是高回报率。因此，如何在确保安全的前提下获取高额回报，这是养老保险基金投资者一直关注的焦点。确保基金投入的收益，这是一个很复杂的问题，它需要投资者与资本市场的相互协调，需要投资者高超及科学的运作，需要资本市场高效率的良性运转，缺一不可。
(一)养老保险基金投资者所关注的应该是
1．要保证养老保险基金投资的长期性。养老保险基金一直被看作是理想的长线投资者。这是由其基金的性质所决定的。养老基金作为长期投资，对资本市场的短期起伏波动不必投入太多的精力，从而保证了养老基金和资本市场的相对稳定。同时还可以减少受到通货膨胀的负面影响。确定养老基金的受益的一个本质特征就是投资者能较为科学地预测到长期投资的风险与收益。尽管预测哪怕十年后本国或世界的经济形势变化也是一件很困难的事，但养老基金投资人也绝对不能因此而放弃对其长线目标投资的原则。的确，这是一种极具耐性的投资方式，尤其当人们都在热心关注每小时的市场变化时，不受外界的干扰，作出科学的决策，这决非是件易事。但只有这样，才可能获得可喜的收益。
如何科学、有效地确定投资计划的时限，对于机构投资者的投资策略及其资产负债管理来说是非常重要的。在这一决策过程中，既要考虑到公司负债结构，未来现金周转需要的轨迹与流量，同时还需要全面了解能够影响其投资活动的公司的规定和侧重点及风险控制必需的资产和负债管理。
2．投资者要注意政治、社会和经济环境之间的关系及变化，同时也要注意到计划投资组合中资产的价值。如果不能辨别本国及全球经济环境与投资组合的因果关系，对此没有明智的参测和准备，那么只能靠运气获利。单纯靠运气行事不能替代对影响投资组合价值的重大事件进行利用和防范的投资策略决策。这种盲目投资的做法必将招致不可想象的后果。
3．关注对养老保险基金投资组合估价产生影响的重要因素。在这些因素中包括：本国与世界范围内商品和服务的价格水平和走向。价格的升降或稳定与否大大关系到投资组合的结构，即是偏重于金融资产(股票和债券)。还是偏重有形资产(不动产、木材、石油或天然气)的投资。养老保险基金投资计划如果能侧重于那些具有适应价格环境特点的资产类型，就可以获得丰厚的回报。
4．关于投资风险。如何规避投资风险，这是养老保险基金投资资本市场的关键。投资者的目标应该是在一定的风险系数下获得最大的收益率，或是在一定的收益率下尽量降低风险水平。
(1)首要的一点是拓宽投资的幅度，实行投资的多元化。投资组合多元化是控制风险的有效措施，其做法是将基金投入到那些投资业绩相关性不太大的资产类型中。即使某一单项资产本身的收益水平不稳定，但与组合中其他资产的相关性较低也可能在控制风险的同时增加给合的整体收益。投资者发现，可供选择的资产类型可以作为一种在降低总体风险的同时增加投资组合总体业绩的有效手段。同时，投资的多元化还包括国际投资的多元化。在经济全球化的形势下，养老保险基金增强对国外资本市场投资有着更深远的意义。一是国外投资将与国外投资银行和经纪人取得联系，他们具有世界最新金融技术的最有效机制，有助于提高国内投资者素质水平；二是抓住国外投资业务机会；三是学到套期交易技术及各种衍生工具。多样化的最大优点是：对雇员来说，可以保证养老保险基金投资的安全性，对养老保险基金的资助者来说，则增加了获取丰厚的长期投资回报的机会，有利于公司、本国经济的竞争性。
(2)是投资者在不断寻求最佳资产与负债模式，提高投资收益率并控制风险过程中，养老金基金的顾问或精算师将起重要作用。要精确地计算出未来需要支付的死亡赔偿金有数量和时间模式，从而决定对投资组合流动性的需要。这种资产和负债管理的做法是控制风险的有效手段。
(二)养老保险基金的投资收益和效益的保证，对于资本市场来说应该作到
1．要保证养老保险基金的交易效率，一定要确保资本市场有效和透明。包括有效的清算制度和程序；在任何时候确保交易流畅；大宗股票 计划交易以及分列固定费。这些效率是与规模庞大的养老保险基金的市场实力分不开的，它能使所有投资者受益。
2．养老保险基金投资中明确的和不明确的信托责任，肯定有助于改善金融市场上投资者的安全系数。他们运用其拥有大量股份的地位使公司管理层能尊重股东的经济利益和社会利益，从而形成一定的经济压力，给投资者建立了一层安全保障。
三 关于中国的养老保险基金与资本市场
中国的养老保险制度目前进入了改革的攻坚战，基本改革方向已经确定了，大的思路框架也已经出现了，但在具体实施中又有着众多的与旧体制相纠缠的矛盾点，旧体制与新思维的不协调，时时制约着我们的改革步伐。在当前，如何保证养老保险基金的保值增值、如何将养老保险基金有效地投资于资本市场，已成为热门话题。因为它是保证中国社会保障制度顺利转轨、保证广大职工老年生活水平的关键之举。
众所周知，经济转轨期间的中国资本市场，还充斥着大量的投资活动和不可靠资金，金融制度和资本市场还不完善，因此，风险依然很大。这些都是养老保险基金进入资本市场的阻力。但是养老保险基金与资本市场有着一种得天独厚的联系，它们相互依赖、相互受益的特性给我们的运作提供了很大的成功的可能。
只要我们有效地培育资本市场和规范风险，养老基金在适当优化投资结构、合理搭配投资期限、适度分散投资领域等投资组合上还有广阔的活动空间。随着资本市场的成熟、宏观经济秩序的稳定和风险防范能力的增加，养老基金的投资领域可以不再是某种硬性规定，而是根据基金投资“三原则”要求和瞬息万变的市场状况随机选择，抵押贷款、公司债券、优先股票、普通股票和不动产等投资形式及比例必将大大增加。
养老保险基金的资本化、社会程度，取决于金融深化程度制度设定方式。长期以来，居民金融资产的大部分都以储蓄存款的形式被国有银行大比例地运用于国有企业的金融支持，养老保险基金及其他基金形式的发展或资本化，在很大程度上取决于国有企业对国有银行优惠性融资过度依赖的解脱程度伙计相应的国有专业银行的商业化程度、养老保险基金及其他社会游资的基金化程度与投资方式的多元化选择、资本市场的发育程度及基金投资的市场准入程度等有关金融深化的多种因素。
随着相关条件的成熟，原本封闭式的养老保险基金也可以考虑试行开放式经营。即利用自身较强的基金实力和丰富的投资经验，提高养老保险基金的安全性和支付能力。当然对养老保险基金自身的资本经营能力和风险监测防范等项要求将会更加严格，相应的行政管理、社会监督以及金融当局的监管过程也应当更加严密，否则，其经营风险的社会后果必将大大超过养老保险基金封闭形态下的资本化经营过程。
从目前来看，要有效地进行养老保险基金资本市场的投资运作，一定要保证养老保险基金成为资本市场中完全和独立的市场主体。也就是建立起真正的养老保险基金会，由基金会决定其投资组合，并进一步根据所有权与经营权相分离的原则，委托基金托管机构管理基金投资。
1．养老金要有规范的基金会组织。基金会理应是缴费人即劳动者自己的组织，因为养老金基金的本质是劳动者的资本或劳动收入的一部分。但是目前我们的基本养老保险制度中，并没有对这个明显的缺陷给予弥补。我们的基本养老保险基金的组成还只是政府行为，缺少基金所有者的参与。缺少所有者意志的投资行为很难保证其基金运行的有效性和安全性。由于在许多国家养老保险投保人领取的养老金中，有一半以上是由保险金的投资收益和利息构成的，这就要求保险基金必须进行安全与有效的投资。安全性是保险基金投资要考虑的问题，因此，下一个问题就是确定托管机构的问题。托管机构和养老保险基金之间是一种委托的关系，是养老金基金的管理者，它要服从基金会的决策而进行选择投资组合并对基金会负责。因此，判断具备托管养老保险基金资格的主要依据，就是看它是否具有足够的实力和良好的信用来经营基金。
2．养老保险基金会要具有多种投资工具，逐渐扩大投资范围。要提高养老基金的保值增值能力，只将养老基金的投资局限于国债和银行存款是远远不够的。首先可以将基金逐渐投资证券市场，养老保险基金可以持有国有股为开端，经过所持国有股上市流通，到持有上市公司的普通股，最终成为资本市场中的机构投资者。对于基金持有上市股票的选择，在当前股票市场的现状下，政府有必要对此进行一定的监管与指导并划定相应的范围。要指导养老基金选择那些信息披露真实而充分、公司业绩优秀、价格比较稳定的上市股票。另外，依据我国目前的金融资本状况，严禁让养老基金为有风险的项目融资，但可以为长期基础设施项目融资，以促进经济健康长远的发展。养老金基金应投资于中国长期建设债券。长期债券是为中国实现其巨大经济潜力所需的基础设施融资的适当工具。
我们可将国有资产存量进入股票市场运作，从而达到政府、资本市场、社会保险基金三赢为例，从而进一步说明这个问题：3000万下岗工人的退休金和公费医疗，按照每人每年4000元计算，大约需要1200亿元，需要有6000亿国有资产存量直接转变为社会保障基金，若进入股票市场周转，每年有20％利润即1200亿作为社会保障支付，基金本金不减少。将6000亿国有资产存量进入股票市场，如果5年完成，意味着每年有1200亿基金，在股票市场低迷时入市，便足够支持5年牛市，调节股票市场的波动，保证自己的收益。
关键词：养老保险；现状；对策；
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2018）04-0000-01
一、基本养老保险概念和特点
所谓基本养老保险是国家和社会根据一定的法律法规，为解决劳动者在到达国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限时，或因年龄丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。这一概念主要包含以下三层含义：养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的；养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源；养老保险是以社会保险为手段来达到保障目的的。
社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型基本养老保险制度，即由国家、单位和个人三方共同负担养老保险金的模式。该制度既体现了传统意义上的社会保险的社会互济，分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。
二、我国养老保险基金制度现状
1、国家对养老保险基金高度重视
1984年各地开始试行企业职工退休费用社会统筹，各地养老保险社会统筹迅速发展，开始实现企业保险向社会保险的转变，经过20多年的探索和实践，确立了统账结合的基本养老保险制度。各地认真落实党中央、国务院关于“两个确保”的重大决策，基本养老金发放额逐年增加，覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年增长。同时，各级政府把加强基金监管作为确保基金安全，防范和化解管理运营风险的根本措施，纳入完善社会保障体系的总体安排，开展了一系列规范管理和监督工作。
2、目前我国养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的发展模式
我国养老保险制度改革是从分级统筹开始的，1997年，国务院提出社会养老保险要从市（县）级统筹逐步向省级统筹过度的方案，最终目的是实现全国统筹。截至2007年年底，共有13个省、市、县、自治区名义上实行了养老保险省级统筹，其中约10个省区是以地市级统筹为主。其他的省区采用的仍然是以县级统筹为主的方式。
三、我国目前养老保险体制存在的问题
1、养老基金的筹资范围和目标覆盖率较窄
就我国目前的人口结构而言，我国已经迈入了老龄化社会，尽管建立资金来源多渠道的养老保障体系是养老保险体制改革的目标之一，但目前我国养老保险基金主要来源是国家预算和企业营业外列支的生产性收益，筹资面依然狭窄。根据各地的做实个人账户试点方案，在如何归集资金、补助资金等方面都有比较详细的规定，但对归集起来的资金如何支付，并没有具体的规定。我国目前县市统筹、部分积累的养老保险政策只覆盖拥有城镇户口的就业于企业、少数经营性事业单位的员工。这种低覆盖率形成的原因，从理论上讲，主要是该模式本身的缺陷，也是由于我国特定的城市取向、公有部门取向的公共政策及其相关制度的影响。
2、没有建立全国统一体系，不同群体间的退休金相差较大
我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动。机关事业单位与城镇企业职工的养老保险金制度在设计与运行上大相径庭，致使我国的城镇养老保险体系形成了特殊的“双轨制”。由于制度的不统一，双轨制也造成了在城镇企事业与机关事业单位两部分人员在参保义务及待遇水平不平衡，引发了社会矛盾，不仅直接影响人们退休后的生活质量，更影响着人们的择业观。
3、透明度不高，存在监管漏洞
由于我国现有的养老保险的规范性文件没有提到“立法”这个层面，而仅仅在规章制度上体现，力度不足，基层养老保险的执行力度和操作效率大打折扣。
4、责权不明确，保值增值困难
从试点省份做实个人账户的实践结果来看，我国养老金投资于银行协议借款和国债的投资回报率远远低于我国社会平均工资增长率。随着我国生活水平的提高，通货膨胀等因素的影响，养老基金的低收益已经难以支撑我国老龄人口的正常生活。在做实基本养老保险个人账户试点中，做实账户的基金已经归集起来，但在如何管理和如何运营方面，责权利的划分不够明确，尤其是由于缺少相应的运营办法致使基金有贬值的趋势。
四、完善我国养老保障制度的建议
1、提高统筹层次，建立全国统一的基本养老保障制度。
通过实现市县统筹到省级统筹，最终达到全国统筹的过程中，进一步完善和规范基本养老保险制度，加强对基本养老保险基金的管理，增强互济功能，有利于形成确保离退休人员基本养老金按时足额发放的长效机制。以做实基本养老保险个人账户为契机，统筹设计机关事业单位和农村养老保险制度改革，制度之间留出接口，形成有机衔接的养老保险体系，有利于调动参保人员多缴费的积极性，也有利于扩大养老保险覆盖面。统筹项目的统一，有利于平衡各省市、各行业基本养老金水平，有利于保障困难县市离退休人员的切身利益。
2、借鉴国内外试点成功经验，做实和强化个人账户基金
以美国、日本等发达国家为例，这些国家要求国民每人都有一个独立的个人账户，每月存入资金的数量，资金投资在了什么地方，每月定期都会有汇报，这使得基金的投资受每一个人的监督，养老金的调度使用更透明，人们对自己个人账户的资金有了清楚的了解后才会愿意储蓄更多的资金，合理进行投资获得更高的投资回报率。
国家在做实基本养老保险个人账户方面出台了相应的政策文件，各试点省份在做实基本养老保险个人账户方面积累了一些探索性经验。如湖南省在做实基本养老保险个人账户试点工作中，明确了个人账户基金归集、上解、核实、管理、记录等程序，这些都值得其他地区进一步借鉴。通过做实基本养老保险个人账户，并通过完善体制和机制确保个人账户基金的安全增值，进而有利于防范和化解老龄化风险。
3、有效地利用资本市场，拓宽社保筹资渠道
我国目前的投资范围仅局限于银行存款与债券，投资回报率较低，可以尝试拓宽投资领域，例如投资于黄金、不动产等低风险领域。应对个人账户基金应集中到省级社保经办机构，统一管理，这不仅降低了货币信用风险、资本市场的系统风险，使养老基金能在低风险下实现资产收益最大化，实现保值增值，提高退休人群的生活水平，同时也有利于我国资本市场的发展。此外，扩大缴费人群范围，将更多农民工纳入社保体系，适当延长退休年龄，实行男女退休同龄等方法来缩小社保资金缺口，也仍有空间。
