时间：2023-09-04 16:55:16
农村金融扶贫旨在面向农村弱势群体提供信贷、保险等金融服务，保障其生产型金融需求，以提高农村贫困群体及农村自我脱贫能力。作为扶贫开发重要方式，农村金融扶贫提高了扶贫的精准性、有效性和持续性，因而被普遍作为现代扶贫开发的重要方式和支持机制。1974年，穆罕默德﹒尤努斯创办的孟加拉乡村银行就专为农村贫困者提供小额信贷支持。目前，我国农村金融扶贫主要形式有政府贴息贷款、小额信贷扶贫、非政府组织信贷扶贫、农业保险扶贫等。我国农村扶贫要实现到2020年7000万贫困人口如期脱贫的战略目标，就必须加强扶贫力度与创新扶贫机制。农村扶贫开发离不开有效的金融支持保障。农村金融扶贫虽在我国扶贫开发战略中地位日趋重要，但是，从现状看，其仍存在瞄准对象偏差、供需脱节、非持续性、资金不足、效率低下等突出问题。究其原因，一个重要方面在于作为其重要保障的金融扶贫法律制度不完善。推进农村金融扶贫法律制度创新是破解问题的基本进路。
从法制变迁视角分析我国农村金融扶贫法律制度所取得现代性成效及存在缺失，是推进其完善与创新的重要进路。目前，国内学者多从经济学、管理学等层面研究农村金融扶贫，鲜有从司法制度层面研究，更没有从法制变迁视角研究农村金融扶贫法律制度的。基于此，笔者立足于社会主义法治国家建设与精准扶贫脱贫战略全面推进时代背景，在全面分析我国农村金融扶贫法律制度发展变迁轨迹、得失的基础上，提出推进其完善与创新的基本路径，以期为推进我国农村金融扶贫法律制度创新、优化金融扶贫功效发挥、推进农村精准扶贫脱贫战略实施提供有益的对策建议。
一、我国农村金融扶贫法律制度的变迁轨迹
我国农村金融扶贫法律制度发展变迁深受农村扶贫开发政策与农村金融发展政策的双重影响。我国农村扶贫开发战略经历了以区域瞄准为主、以贫困村瞄准为主、以贫困户瞄准为主三个发展阶段。作为农村扶贫开发重要方式的金融扶贫法律制度，也大体经历了产生与形成、全面发展与勃兴、现代性转型与优化三个时期。
(一)产生与形成时期(20世纪70年代末-2000年)
20世纪70年代末，我国全面推进了以土地经营制度改革为核心的农村经济体制改革，从而极大地激发了农民的生产积极性，释放了束缚已久的农村生产力，有效促进了大部分农村脱贫致富。但是，“一些深山区、石山区、荒漠区、黄土高原区自然条件恶劣地区，经济社会发展依然困难重重，贫困问题突出。”[1]这些地区大多数位于经济发展相对落后的中部和西部山区，主要包括东部的沂蒙山区、中部的武陵山区、西部定西干旱山区、西海固地区等18个集中连片的贫困地区，而全国农村的绝大多数贫困人口也大部分分布于上述贫困地区。[2]农村经营体制改革对这些落后地区脱贫作用有限，脱贫致富道路依然艰难。加之，随着绝对贫困人口的大幅度减少，解决剩余贫困人口的温饱问题成为农村扶贫攻坚的关键所在。因此，瞄准农村贫困区域，解决贫困人口温饱问题成为该时期国家扶贫开发战略的重点。随着区域扶贫开发战略的推进，金融对扶贫开发支持作用不断突显，金融扶贫法律制度开始出现与逐步形成。1979年9月，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次提出了“国家要有计划地发放专项长期低息或微息贷款。为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作”的加强农村金融扶贫工作的重要决定。1993年8月，国务院《关于同意设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款的批复》规定设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款制度。同年，《中国农业银行少数民族地区乡镇企业贴息贷款管理暂行办法》规定贴息贷款的对象“主要是乡(镇)、村办企业，乡(镇)、村各种形式的联营企业和企业集团，乡(镇)、村与外商合作合资企业等”。1993年7月制定的《农业法》首次系统规定了农村信贷扶贫、农业保险扶贫的措施与制度。1994年3月，国务院颁布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》进一步强调了金融扶贫的重要作用，并规定了“适当延长开发周期长的项目的扶贫信贷资金使用期限，调整国家扶贫资金投放的地区结构;国有商业银行，每年要安排一定的信贷资金，在贫困地区有选择地扶持一些效益好、能还贷的项目”等具有针对性的金融扶贫政策与制度。1994年4月，国务院制定了《关于组建中国农业发展银行的通知》，决定建立中国农业发展银行，实现农村政策性金融与商业性金融分离，从而为强化政策性金融在农村扶贫开发中的主导作用奠定了基础。1995年6月的《保险法》第186条首次明确规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业”，为建立中国特色农业保险制度，发挥农业保险扶贫开发功能提供了法律依据。
(二)全面发展与勃兴时期(2001年-2012年)
区域扶贫开发战略的推进，使得我国农村贫困人口大幅度下降。剩余贫困人口主要集中于村庄而非贫困县，而区域瞄准模式使得部分农村贫困人口难以得到有效扶持，影响到扶贫对象的准确性和扶贫脱贫成效。中共十五届五中全会指出，从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会发展时期。为此，我国调整了扶贫开发政策，在继续将西部集中连片地区作为扶贫开发主战场基础上，贫困村成为新时期扶贫瞄准的重点对象。而加强扶贫瞄准对象的金融支持与加强相关法律保障制度建设成为该时期农村金融扶贫的基本内容。2001年6月，国务院《中国农村扶贫和开发纲要(2001—2010年)》提出“继续安排并增加扶贫贷款，积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”的金融扶贫制度创新目标。2004年中央一号文件确立了“按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为‘三农’服务的义务”的政府、金融机构扶贫义务机制。为拓展农村金融资源，强化农村扶贫开发金融支持，国家逐步放开农村金融市场，出台了系列促进和规范新型农村金融机构发展的法律制度，鼓励为“三农”服务的各种所有制新型农村金融机构发展。2006年12月，中国银行业监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了按照适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好地改进和加强农村金融服务的农村金融机构改革目标。2007年1月，中国银行业监督管理委员会制定的《村镇银行管理暂行规定》，全面规范了村镇银行的准入、运行、治理结构及监管制度，为促进其支持农村特别是贫困地区农村发展提供了法制保障。同年，中国银行业监督管理委员会《贷款公司管理暂行规定》更是明确规定：“贷款公司开展业务，必须坚持为农民、农业和农村经济发展服务的经营宗旨，贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村经济发展。”2008年5月，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》就小额贷款公司性质、设立、运行与监管等进行了规定。2010年4月，《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》进一步就完成新型农村金融机构三年总体规划目标，加快新型农村金融机构发展的政策与制度进行了规定。在总结农村金融扶贫发展成功经验基础上，2011年11月，中共中央国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》全面提出了“继续完善国家扶贫贴息贷款政策;积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款;努力满足扶贫对象发展生产的资金需求;积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点”的农村金融扶贫核心目标与制度创新思路，为我国农村金融法律制度完善与创新指明了方向。
(三)现代性转型与优化时期(2013年-现今)
“不论贫困县还是贫困村的瞄准都属于区域性的瞄准，贫困县和贫困村中4/5的人口往往都不是穷人，即便瞄准到村，仍然不能保证扶贫资源准确到户。”[3]随着农村扶贫开发战略的纵深推进，区域性瞄准使得瞄准漏出、瞄准错误等问题越加凸显。“在开发扶贫和农村低保两项政策同时实施，农村贫困人口仍然不能大幅度减少”[4]的困境下，提高扶贫瞄准的精准性，实施扶贫到户模式成为必然选择。2013年11月，到湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫思想。2014年3月，参加全国两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。2015年6月，就加大力度推进扶贫开发工作提出了“六个精准”思想，这是对“精准扶贫”思想的全面阐述，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。[5]推进精准扶贫精准脱贫是提高农村扶贫开发绩效、应对经济社会发展新常态、创新扶贫机制的重要路径。精准扶贫脱贫思想为强化我国农村金额扶贫功能与法律制度创新指明了方向。伴随扶贫瞄准到户与精准扶贫战略的提出与推进，农村金融扶贫法律制度也开始向现代转型，其更加强调保障农村弱势者金融权利，发挥金融扶贫普惠功效，提高扶贫的精准性和实效性。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出了“改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务”的金融扶贫目标。2014年3月，人民银行、财政部、扶贫办等七部门联合印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》进一步强调金融扶贫目标为：“到2020年使贫困地区金融服务水平接近全国平均水平，初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系，金融对促进贫困地区人民群众脱贫致富、促进区域经济社会可持续发展的作用得到充分发挥”，“形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫开发新格局。”2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》也强调了“鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”的金融扶贫制度创新方向。2015年12月，国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》强调金融扶贫的对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，并提出推广创新针对小微企业、高校毕业生、农户、特殊群体以及精准扶贫对象的小额贷款。
二、我国农村金融扶贫法律制度的现代性检视
从以上发展变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度伴随农村扶贫开发战略与农村金融法律制度的发展变迁而不断迈向现代化。农村金融扶贫法律制度在国家扶贫开发战略中的地位越来越重要，规范体系逐步完善，不断彰显普惠价值取向和农民金融权利保护理念，为优化农村扶贫开发的金融支持提供了基本制度保障。同时，其也存在一些突出的问题。
(一)取得的成效
1.明确了扶贫目标和扶贫对象。从以上法制变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度不仅扶贫目标越来越清晰，而且扶贫对象范围逐步明确化。首先，从农村金融扶贫法律制度变迁轨迹来看，扶贫目标逐步明确为促进扶贫对象自我发展能力建设，为农村扶贫对象提供发展所需要的资金支持，不断提高扶贫资金运行的可持续性，实现救济式扶贫向造血式、开发式扶贫转型。其次，我国金融扶贫瞄准对象经历了从贫困区域、贫困农村到贫困区域、贫困村、贫困户三者结合的发展过程。在变迁过程中，金融扶贫瞄准对象逐步明确为农村弱势群体。如2014年3月，人民银行、扶贫办等联合制定的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》明确规定金融扶贫主要对象为农村贫困农户、大学生村官、妇女、进城务工人员、返乡农民工、残疾人等农村弱势群体及劳动密集型企业、小型微型企业。农村弱势群体作为扶贫对象的明确，为我国农村金融法律制度精准瞄准与精准施措奠定了基础。
2.明确了政府的主导地位。作为市场化运行的扶贫机制，合理协调政府干预与市场调节之间关系，是农村金融扶贫法律制度构建需要解决的基础性问题。从以上制度变迁来看，我国农村金融扶贫经历了由单一的政府包办到政府主导、鼓励公众广泛参与模式的转型。如在区域瞄准为主扶贫开发时期，我国采取政府扶贫贴息贷款制度;而到了扶贫开发、精准扶贫时期，一方面坚持完善政府扶贫贴息贷款制度，另一方面提出了建立多种类型金融共同扶贫的目标，鼓励商业性金融机构、合作金融机构、社会组织等支持农村建设。金融扶贫具有明显的正外部性，属于准公共产品。因此，政府应主导金融扶贫供给，但政府主导须建立在金融扶贫市场运行基础上。政府主导地位的明确为我国农村金融扶贫立法、具体制度构建与创新奠定了基础。
3.规定了扶贫对象的部分金融权利。加强农村扶贫对象的金融权利，是增强其获得金融服务机会与能力的基础，也是保障其与政府、金融机构进行平等协调的要求。从以上我国农村金融扶贫法律制度发展变迁来看，虽还没有法律法规直接规定农村扶贫对象的金融权利，但从相关法律规范来看，扶贫对象的金融权利实践被承认，且内容不断扩大，权利保障机制逐步得到建立。目前，我国农村扶贫对象的金融权利逐步从获得金融服务权、优惠信贷权，发展到获得便利金融服务权等权利。
4.强化了金融扶贫义务机制。明确与强化政府等主体的金融扶贫义务，是实现金融扶贫对象权利，强化金融扶贫约束，促进金融扶贫法律制度实施的关键所在。从我国金融扶贫法律制度发展变迁来看，政府等主体的义务逐步具体化。目前，我国农村金融扶贫法律制度不仅明确规定了扶贫贴息贷款资金保障义务、规范扶贫贷款投向义务等，也规定了银行业金融机构的探索开发适合贫困地区现代农业发展特点的贷款专项产品和服务模式等义务。
5.初步搭建起扶贫方式协调机制。促进农村金融扶贫与其他扶贫方式的协调，是形成扶贫合力、优化农村金融扶贫法律制度实施保障的要求。我国农村金融扶贫法律制度探索建立了扶贫协调机制。如2008年国家扶贫办《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》构建了扶贫部门、财政部门、银行业金融机构、中国人民银行等的协调配合机制。
(二)存在的问题
1.指导理念行政化。从以上法制变迁来看，我国农村金融扶贫法律制度强调政府等主体对农村贫困者帮扶的主导作用，甚至将金融扶贫看做是帮助农村贫困者的恩惠和优待行为，而不是将其看做农村贫困者应该享有的基本金融权利，不是将其看做政府应该承担的基本义务。农民基本金融权利理念的缺失和指导理念的行政化使得我国大部分农村金融扶贫法律制度简单采取政策性扶贫立法模式，对农村基本金融权利和政府基本义务规定得极为模糊。目前，不管是农村金融扶贫法律还是行政法规、部门规章，都缺乏从保障基本权利与落实政府等主体的保障义务视角来设计具体制度，所规定的政府等主体扶贫义务缺乏基本实施机制保障而难以落实。农村金融扶贫法律制度指导理念行政化必然强调政府对农村金融扶贫的管理与控制，轻视扶贫对象权利保护，影响到政府金融扶贫模式转型与创新。
2.规范约束力不够。目前，我国农村金融扶贫法律制度的主要渊源为党中央、国务院的政策性规范，国务院行政法规，中国人民银行、银监会等部门规章，而表现为法律的仅为《农业法》《乡镇企业法》等。从总体来看，农村金融扶贫规范政策性浓厚、效力层次较低，致使规范的法律约束不够，实施性差。特别是作为规范、约束政府金融扶贫行为的重要规范，法律约束力不够更是使其难以完成规制权力、保护基本金融权利的重任。
3.规范体系凌乱分散。农村金融扶贫法律制度规范构成十分复杂。从主体来看，涉及到政府、金融机构、农村贫困者，其中金融机构又包括政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构等类型。从类型来看，农村金融扶贫主要包括扶贫贴息信贷、扶贫小额贷款、农村政策性保险等。从扶贫行为来看，包括扶贫对象瞄准、资金发放与回收、运行监管、绩效评价等环节。目前，虽然调整我国农村金融扶贫的法律规范较多，但由于缺乏基本法律的统领，致使这些规范分散零落、相互间缺乏协调。我国农村金融扶贫法律制度主体权利义务，不同类型金融机构相互关系、金融扶贫机制运行、争议解决及法律责任机制等缺乏体系性规范。
4.主要制度缺失。目前，我国农村金融扶贫法律制度几个重要制度欠缺，影响到农村金融扶贫的有效运行与实施效果。首先，农村弱势群体权利倾斜保护制度缺失，不仅农村弱势群体的基本金融权利缺乏全面规定，而且义务主体也不明确，权利救济机制缺失。其次，我国农村金融扶贫激励约束制度缺失，对具体激励方式及外部激励与内部激励方式之间的协调等缺乏制度构建。约束制度也极不完善。不仅缺乏对政府金融扶贫责任机制的规定，更是缺乏对商业金融机构、合作金融机构及社会组织等主体的金融扶贫义务与责任的规定。再次，我国农村扶贫金融风险控制机制缺乏，实践中被扶贫对象违约现象多发，扶贫信贷等风险高。最后，我国农村金融实施制度缺失。我国农村金融扶贫法律制度缺乏实施程序、法律责任、监督及纠纷解决机制等规定，保障实施配套制度也不完善。
三、我国农村金融扶贫法律制度的创新路径
“自上而下”“城市中心”的线性化思维模式、农村金融严格管制政策、利益配置失衡等是我国农村金融扶贫法律制度问题产生的主要原因。推进制度创新是破解问题、顺应农村金融扶贫精准脱贫战略要求的必然选择。我国农村金融扶贫法律制度应从以下基本路径推进创新。
(一)革新指导理念
革新我国农村金融扶贫法律制度指导理念，是夯实其创新理论的要求。首先，我国农村金融扶贫法律制度应以共享发展、协调发展、创新发展等新型发展理念为指导。农村金融扶贫法律制度构建的根本目标就是破解城乡发展不均衡、不协调问题，提高农村贫困者自我发展能力。毫无疑问，其内在蕴含了包容发展、协调发展、创新发展等新的发展理念。只有以新型发展理念为指导，才能深刻认识农村金融贫困问题形成根源，从而从时代高度提出有效的破解对策。其次，确立保护农民基本金融权利理念。确立农村贫困者有权获得金融扶持的基本权利理念，并从基本权利高度系统规定农村贫困者金融权利，才能强化政府和金融机构等主体的保障义务，推进责任机制构建，科学构建农村贫困者金融权利体系。再次，确立金融公平优先、兼顾效益与安全理念。我国农村金融资源匮乏与农村金融扶贫非持续性、城乡金融资源配置不公平、农村金融发展不公平密切相关。因此，我国农村金融扶贫法律制度创新必须以金融公平作为核心理念指导制度体系构建，以保障制度构建的公平性、正义性。当然，在坚持公平优先理念基础上，也应兼顾金融效率与金融安全，以实现农村金融扶贫安全与可持续发展。最后，确立精准扶贫理念。精准扶贫精准脱贫是我国新时期农村扶贫开发的战略目标。农村金融扶贫法律制度目的在于提高扶贫对象的自我发展能力，是农村精准扶贫的重要措施。提高农村金融扶贫法律制度设计的科学性，构架农村金融扶贫精准识别、精准扶持、精准管理制度体系，才能提高农村金融扶贫的有效性、针对性。
(二)建立立法保障体系
从农村金融扶贫法律制度变迁与现状来看，我国农村金额扶贫制度法律渊源大多表现为政策性规范、行政法规与部门规章。不仅立法层次较低，而且体系分散凌乱，甚至相互冲突、矛盾。因此，健全立法体系是我国农村金融扶贫法律制度创新的基本要求。
1.农村金融扶贫基本法。建立农村金融扶贫基本法有利于统帅高度分散的农村金融扶贫规范。目前，我国《农业法》虽然对农村金融扶贫进行了规定，但主要从农业发展金融支持层面进行规定，极为粗放，无法作为农村金融扶贫基本法。笔者认为，我国可采取制定《农村扶贫开发法》或《农村金融法》，并在其中设立农村金融扶贫专章的形式，确立农村金融扶贫基本规范。农村金融扶贫基本法应以新型发展理念为引领，确立保护农民基本金融权利及实现金融公平、精准扶持的基本理念，以实现政策金融、合作金融、商业金融、民间金融等扶贫协作与适度竞争为目标，从政府、金融机构、农村弱势群体三个层面，金融供给、实施、资金回收与监管四个环节，构建农村金融扶贫基本规范，重点建立金融机构扶贫激励与约束、农村金融基本服务产品供给、农村弱势群体金融权利配置、农村金融差异化监管、农村信用建设等制度规范，确立政府、金融机构、社会组织、农民等在农村金融扶贫方面的基本权利和义务。农村金融扶贫基本法的确立，对强化农村金融扶贫规范的统一性、整体性，缓解规范之间的冲突，提高农村金融扶贫制度的权威性与实施性，都将起到重要作用。
2.农村金融扶贫专项立法。在农村金融扶贫基本立法基础上，根据金融扶贫组织类型和扶贫方式，在金融专项立法中规定农村金融扶贫具体制度和措施。如在《政策性银行法》《商业银行法》《农村合作金融法》《村镇银行法》《农村小额贷款公司法》等金融专项立法中，就特定金融机构的农村金融扶贫具体义务与措施等进行规定。
3.其他立法。为推进我国农村金融扶贫基本法及专项立法实施，加强农村金融扶贫立法的规划与协调，特别是部门与地方政府立法的协调，强化法律可操作性，可由国务院、中国人民银行、银监会、证监会等制定行政法规、规章，地方制定地方性法规、规章，以细化农村金融扶贫立法规范，推进立法有效实施。
(三)构建基本制度体系
1.农村弱势群体金融权利倾斜保护制度。我国农村金融扶贫对象已明确为农村弱势群体。但是，相关法律并没有在金融服务种类、资源分配上给予其倾斜性保障。在实践中，作为农村金融扶贫对象的弱势群体更是无法与政府、金融机构等处于平等地位。造成农村扶贫对象金融贫困的重要原因在于权利的贫困与保障机制的不健全。因此，增强农村弱势群体的金融权利，确保其在金融服务供需中的平等地位，是我国农村金融法律制度创新的基本方向。我国农村金融弱势群体金融权利配置应从以下方面推进创新：第一，以包容创新、实质公平理论为指导，单方突出农村弱势群体的金融权利保护与政府、金融机构的义务规制，对农村弱势群体金融权利实行倾斜配置、倾斜保护。第二，明确规定农村金融弱势群依法享有金融权利，并依据我国农村精准扶贫、普惠金融建设战略发展和农村经济社会发展状况和趋势，不断扩充金融权利种类与内容，逐步规定获得金融基本服务权，优惠信贷权，参与金融发展权，金融知识宣传教育权、金融服务评价与监督权等金融权利，夯实金融权利实施保障机制。第三，赋予农村弱势群体紧迫需求借贷的单方强制缔约权。一般来说，农村弱势群体紧迫借贷需求对保障其生存权、发展权与精准扶贫脱贫十分重要。在农民金融贫困日益严峻背景下，针对农民为了生产、生活的紧迫需要而提出的借贷请求，规定农村金融组织强制缔约义务，以实现交易双方的利益平衡，督促农村金融组织履行社会责任，更具有现实意义。[6]当然，对由于单方强制缔约而给金融机构所带来的风险，金融机构可通过农业保险、贷款保险以及要求政府给予风险补偿等方式进行有效规避。
2.农村金融扶贫激励与约束制度。不管是农村金融机构网点的有限性还是农民贷款难的问题均与金融业的 “嫌贫爱富”有直接联系。[7]农村金融扶贫法律制度激励与约束制度缺乏，是导致其难以推进与运行低效的关键原因所在。构建有效的激励与约束制度，是我国农村金融扶贫法律制度创新必须解决的重要问题。对于以追求经济效益为核心目标的金融机构来说，从事农村金融扶贫缺乏内在激励。因此，应通过一些外在的激励机制设计，使得从事农村金融扶贫成为一种自觉行为。我国应在农村金融机构设立条件、税收、再贷款、金融调控等方面建立优惠制度与激励措施，以促进农村金融机构从金融扶贫中获取合理利益。其次，建立地方政府农村金融扶贫激励制度。地方政府是农村金融扶贫法律制度的重要实施主体。在GDP竞争极为激烈的当今，预期收益较低的农村金融扶贫对地方政府缺乏必要的激励，特别是国家的扶贫资金往往需要地方政府提供配套，更使其缺乏内在动力。因此，有必要设立激励机制促进地方政府将有限的金融资源投入于风险高、效率低的农村扶贫工作中。我国农村金融扶贫法律制度可在金融资源分配、金融调控政策、财政支持等方面建立激励制度，根据地方实际建立合理的金融投入配套机制。同时强化政府金融扶贫绩效评价，构建公众参与绩效评价立法机制，以保障绩效评价的针对性和民主性。[8]农村金融扶贫是具有正外部性的准公共产品，促进我国农村金融法律制度创新更为重要的是建立有效的约束机制。首先应建立金融机构农村扶贫约束机制。保障农村弱势者的金融权利，助推农村精准扶贫脱贫是金融机构应承担的基本社会责任。应通过相关法律明确规定金融机构保障农村弱势者基本金融需要，将农村吸收存款按规定用于扶贫贷款，开发金融扶贫产品、在农村设立分支机构和服务平台等法定义务，并规定相应的考评监督机制与法律责任机制，以强化其内在约束。其次，明确规定政府保障农村弱势者金融权利、优化农村金融服务基础设施、组织金融消费知识教育及奖励扶贫金融机构等义务，以及相应的法律责任和追究机制。
3.农村金融扶贫风险控制制度。如果没有科学合理的信贷风险控制机制，农村扶贫贷款带来的损失会使得金融机构更不愿将款贷给农民和中小企业，从而加剧农民和农村中小企业贷款难问题，给金融扶贫工作的顺利开展造成阻碍。[9]因此，构建农村金融扶贫风险控制制度是我国农村金融扶贫法律制度创新发展的重要内容。首先，创新我国农村金融扶贫担保制度，构建公司、农村基层自治组织担保农村扶贫信贷制度，建立农村小额信贷保险制度，推进农业保险扶贫与信贷扶贫联动。再次，创新农村扶贫金融监管制度。整合农村金融监管机构，构建专业化、地方化的农村金融机构。建立有利于激励农村金融扶贫的差异化监管制度。其次，构建农村民间金融风险控制制度，规范农村民间金融发展，引导其支持农村金融扶贫开发，优化金融资源利用。最后，构建农村金融扶贫风险预警制度，强化风险预先化解。
4.农村金融扶贫实施保障制度。推进农村金融扶贫法律制度实施是发挥其功效的关键所在。从法制变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度政策性、宣示性特征较为明显，可实施性不强。因此，构建我国农村金融扶贫法律制度实施保障制度是其创新的又一重要内容。我国农村金融扶贫法律制度实施保障制度创新，首先应构建实施机制，明确实施主体、程序、责任及纠纷解决途径。其次，强化中央宏观领导和监督执法，构建地方金融扶贫联合执法、协作执法机制，构建公众参与执法机制。再次，创新农村产业制度。构建农村林权、土地承包经营权、住房财产权、宅基地权等抵押制度，以盘活农民主要产权，为农民金融活动提高有效支持，推进金融扶贫法律制度顺利实施。最后，构建有利于农村金融扶贫的财政、税收、产业政策等配套法律制度，建立农村金融扶贫、财政扶贫、产业扶贫等扶贫制度协调机制，强化农村扶贫开发机构协调主导作用，为农村金融扶贫法律制度实施奠定基础。
关键词：精准扶贫；关键措施；实效
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）12-3239-04
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.12.060
Abstract：As Yicheng city precise poverty alleviation plan for example，carried out the investigation and studied precise poverty alleviation measures and actual effect. Conclusioned accurate methods of poverty alleviation， in order to realized the rich farmers out of poverty as soon as possible.
Key words：precise poverty alleviation；key measure；actual effects
精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫区域、扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式，它包括对象精准、内容精准、目标精准、措施精准、考评精准五个内容。“小康不小康，关键看老乡”。按照中央、湖北省精准扶贫开发总体要求，宜城市委市政府结合基层实际制定了《宜城市精准扶贫精准脱贫两年行动计划》。要求党组织负总责，主要领导挂帅，部门整体联动，调动一切资源，细化关键措施，决战两年率先全省全面完成扶贫攻坚任务。
1 精准扶贫的总体思路
以党的十、十八届四中、五中全会精神和关于扶贫开发系列重要讲话精神为指导，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒和引领作用，瞄准贫困户，盯准贫困村，找准贫困根，实施安居扶贫、产业扶贫、智力扶贫、保障扶贫、金融扶贫、党建扶贫六大扶贫工程，强化组织领导机制、资金保障机制、结对帮扶机制、督查问责机制四大工作机制，对宜城市29个贫困村和3.18万贫困人口实行全方位帮扶。将扶贫攻坚与新型城镇化、产业发展、美丽乡村建设、精神文明建设、基层组织建设有机结合，通过挂图作战，合力攻坚，确保2017年底率先在全省完成精准扶贫任务。
2 精准扶贫的目标任务
2.1 贫困户贫困村全部脱贫销号
到2016年底，全市减贫2.18万人，18个贫困村脱贫；2017年底，全市减贫1万人，11个贫困村脱贫，全市所有贫困户全部脱贫，贫困村全部出列。
2.2 贫困户收入明显提高
到2017年底，有劳动能力的贫困人口至少掌握1项就业创业技能，参与1项增收项目，年人均可支配收入超过同期国家确定的扶贫标准，并达到本地农村居民人均可支配收入平均水平的50%以上；未成年贫困人口都能接受公平的教育，新生代劳动力具备转移就业基本素质，贫困代际传递得到有效遏制；建档立卡低保户、五保户每人每年保障性收入超过同期国家确定的扶贫标准。实现“一有、两不愁、四保障”目标，即有收入来源，不愁吃、不愁穿，住房、教育、就医、养老有保障。
2.3 贫困村生产生活条件显著改善
到2017年底，建档立卡贫困户危旧房改造任务全面完成，生存条件恶劣地区的贫困群众得到整体搬迁安置，贫困村基础设施较为完善，基本公共服务主要领域指标接近全市平均水平，农民群众安居乐业，实现“一无”（无危房户）、“四通四有”（通安全稳定电、通广播电视信号、通宽带互联网、通乡村客运；有安全饮水、有致富增收产业、有达标合格的村卫生室及医生、有基本公共文化服务设施），居住环境得到明显改善。
3 精准扶贫的关键措施
3.1 精准实施安居扶贫工程
3.1.1 加快危房改造 编制贫困村建设规划，引导人口相对集中居住。国家危房改造资金优先用于贫困户，适当提高贫困户危房改造财政补助标准。到2017年底，全面解决贫困户居住安全问题。
3.1.2 开展村庄环境整治 结合美丽乡村建设，优先在贫困村开展以垃圾处理、污水处理、卫生厕所建设为重点的环境卫生整治行动。将流水镇马头村，王集镇联合村、双泉村，小河镇大冲村，刘猴镇赵嘴村、新村作为建设的重点，在土地整治、“一事一议”等项目上给予倾斜。
3.1.3 适度开展移民搬迁 结合新型城镇化和农村宅基地制度改革，对生存环境恶劣地区贫困群众，创新扶贫搬迁方式，探索易地开发、公租房安置、基地安置等模式，对贫困户在城镇落户就业给予政策支持。
3.1.4 解决好生产用水和安全饮水 2017年前，全面稳定解决贫困村饮水困难和饮水安全问题，实现安全饮水全面达标。优先支持贫困村加强小型农田水利设施建设，创新贫困村水资源和水利项目管护机制，按照事权划分和分级管理的原则，统筹使用财政资金，加大投入力度，优先将贫困村符合条件的重点小型水利工程纳入省级项目、争取纳入中央项目维修养护和建设范围。
3.1.5 确保安全稳定用电 加大贫困村电网建设投入，优先实施贫困村农网升级改造工程。到2017年底，全部解决贫困村和贫困户生产生活用电问题，消除存量配电网供电“卡扣”和“低压电”现象。
3.1.6 全力改善道路交通条件 加快推进贫困村通客运工程，在2016年底每个贫困村要全部通客车。实施贫困村畅通工程，在所有行政村通沥青（水泥）路的基础上，提高通村路、产业路通达标准。统筹使用财政资金，支持建立村组道路维护机制。
3.1.7 加强通信设施及电商网络建设 到2017年贫困村实现宽带网络信号全覆盖。优先在贫困村创建电子商务进农村综合示范点，到2017年底，实现镇级电商综合服务中心及村级服务点全覆盖。
3.2 精准实施产业扶贫工程
3.2.1 因地制宜发展产业 加大贫困地区特色资源、优势资源、闲置资源开发力度，积极探索符合本地实际且与贫困户利益相关联的产业扶贫模式，确保贫困户合理分享资源开发效益。优化“一村一品”、“一镇一业”产业格局，郑集养鸭、刘猴生猪、孔湾蔬菜、南营养牛、雷河养羊、东西两山香菇等支柱产业要逐步做大规模、做响品牌，带动贫困户脱贫增收。对吸纳贫困户就业、参股、带动增收效果好的农村合作组织和农业企业在财政扶贫资金、扶贫贴息贷款等方面给予优先支持。
3.2.2 努力增加贫困户的财产性收益 加快推进宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作，保护农民群众的财产收益。按照自愿原则，通过农村土地综合整治、城乡建设用地“增减挂钩”等方式，实现宅基地的有偿退出。探索建立扶贫资源资本化投入机制，鼓励贫困户按照量化到户、股份合作、保底分红、滚动发展的原则，抱团入股参与企业、合作社生产经营，最大限度释放贫困村贫困户的资产潜能，增加贫困户的资产收益。
3.2.3 大力发展现代服务业 加快贫困地区服务平台建设，健全现代服务体系。加大银行、保险、担保及其他金融机构对贫困村的支持力度，扩大小微企业发展、返乡农民工创业、大学生创业、妇女创业、残疾人创业等金融服务新产品的覆盖面。大力支持贫困村发展农超对接、直供直销、连锁经营等新型流通业态。加强农机、农技、疫病防治等农业科技远程服务体系建设。力争到2017年实现现代服务业对贫困村的全覆盖。
3.2.4 发展特色生态旅游业 充分发挥贫困地区生态优势，坚持“内修人文、外修生态”，着力发展生态文化旅游业。科学编制乡村旅游发展规划，整合旅游资源，打破区域界限，串点连线扩面，加强旅游基础设施建设，发挥乡村旅游综合带动效应。支持流水镇开发建设马头寨生态景区，支持板桥店镇罗屋村、王集镇双泉村、小河镇大冲村建设“红加绿”旅游长廊。鼓励贫困户创办“农家乐”等旅游配套项目，多渠道增收。
3.3 精准实施智力扶贫工程
3.3.1 教育方面 实施农村义务教育标准化建设，同步实现标准化和现代化远程教育。对贫困家庭中正在接受教育的学生逐一建档立卡，从2016年起，将学前教育贫困生资助标准提高到每年1 000元；对义务教育阶段贫困家庭寄宿生给予生活补助，小学生每人每年增加到1 000元，初中生每人每年增加到1 250元；对全日制普通高中在校学生中的贫困家庭学生进行资助，平均资助标准为每生每年 2 000元；全日制中等职业教育正式学籍一、二年级在校涉农专业和非涉农专业家庭经济困难学生的学费进行减免（最高2 000元），接受中职教育学生国家助学金提高到2 000元；对当年被全日制大专以上院校录取的贫困家庭学生优先办理国家生源地信用助学贷款，做到应贷尽贷。
3.3.2 精神文明建设方面 加强贫困村社会主义精神文明建设，全面开展“十星级文明户”创建活动，所有贫困村“十星级文明户”创建面要达到100%，农户知晓率、参与率和挂牌率均达到95%以上。力争到2017年底，现有贫困村有15%以上村跨入县级以上文明新村行列。加大贫困村文化体育设施建设力度，加强贫困村公共文化服务中心建设。支持村民自主组织形式多样的文化体育娱乐活动。重点支持贫困村文化骨干培训，加大文化下乡力度。建设一批特色文化村，深入挖掘“一红一绿”文化资源，促进乡村文化产业的发展和群众文化活动的深入开展。
3.4 精准实施保障扶贫工程
3.4.1 养老与就业保障方面 大力开展贫困劳动力技能培训，增强其就地发展产业、进城进园就业、自我发展创业的能力素质。立足沿海发达省份和当地企业的市场用工需求，通过校企对接等方式，对建档立卡贫困人口开展定单式技能培训。到2017年，对参加城乡居民养老保险的缴费贫困人员，由本级财政为其代缴全部最低标准的养老保险费。外出务工贫困人口参加就业技能培训的，可按规定享受职业培训补贴；对通过初次技能鉴定，取得职业资格证书或专项能力证书的，可申请一次性职业技能鉴定补贴。外出务工贫困人口中，对认定为就业困难人员灵活就业并参加社会保险的，可按规定享受灵活就业人员社会保险补贴；参加城镇居民医疗保险的，可按规定享受政府补贴。实施“雨露计划”，实现应补尽补、直补到户，对初、高中应届毕业生接受全日制中、高等职业教育的农村建档立卡贫困户家庭子女，按每人每年不低于3 000元的标准予以补助。
3.4.2 医疗卫生保障方面 将贫困村的卫生基础设施改造和卫生技术人才等方面的扶持作为医疗扶贫工作重点，优先推进贫困村卫生室标准化建设。落实贫困户医保政策，贫困户参与新农合就医报销比例提高20%，免除贫困户中的低保户参与新农合就医报销起付线。逐步开展大病医疗补充保险试点，由本级财政为贫困户购买大病医疗补充保险。加强疾病预防控制，实现贫困村地方病、流行病、常见病和多发病防治常态化。
3.4.3 民政救助保障方面 及时将贫困人口中符合条件的对象全部纳入低保五保救助范围，适时提高低保五保标准，实现动态条件下应保尽保。按照城乡低保对象权利公平、机会公平、规则公平的原则，建立低保标准、五保标准自然调整机制。从2016年起，全面实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。
3.5 精准实施金融扶贫工程
大力实施金融扶贫。贫困户小额信用贷款规模、扶贫贴息项目贷款，包括老促会、再就业担保中心等用于贫困户的贷款资金，以2 500万元为基数，每年增长不低于10%；所有建档立卡贫困户用于发展生产的5万元以内的贷款，三年授信、免抵押、免担保、政府贴息。创新金融扶贫保险机制，全面推广小额保险系列产品，实现小额扶贫保险与扶贫小额信贷之间的互利互惠，防止贫困群体因意外事故返贫的现象。设立产业扶贫发展基金和扶贫信贷风险补偿基金，按照不低于1∶5的比例发放贷款，采取以奖代补、先建后补、担保、贴息等方式，激活和引导金融资金、社会资金参与扶贫开发。
3.6 精准实施党建扶贫工程
推行和深化从机关选派优秀干部到贫困村任“第一书记”工作，实现贫困村“第一书记”选派全覆盖，不脱贫不换岗；加大选拔优秀大学生村官进乡镇、村“两委”班子力度；拓宽选用视野，在村里的致富带头人、外出务工返乡人员、复员退伍军人以及乡村医生、乡村教师和其他乡贤中寻找人才、使用人才，加强村级后备力量储备；加大对在扶贫工作中做出突出贡献的优秀党组织书记的宣传力度，充分激发其扶贫热情，发挥典型示范作用。以发展产业、增收致富为主要内容，对所有贫困村干部开展集中轮训。
4 精准扶贫的工作机制
4.1 组织领导机制
实行“一个贫困村、一名市领导牵头、一套专班服务、一抓到底”的工作机制。宜城市委市政府每季度召开一次“四大家”联席会专题研究扶贫攻坚工作，通报工作完成情况，查找存在问题，研究解决对策。市“四大家”领导统筹所帮扶村的扶贫攻坚工作，每月进村入户三次以上研究扶贫工作，每月召开一次扶贫攻坚部门协调推进会，组织和协调市直部门、镇、村落实帮扶措施。各乡镇村要增强扶贫工作力量，明确机构和人员专司扶贫工作，保障扶贫工作经费，确保如期完成每一阶段攻坚任务。
4.2 资金保障机制
从2016年开始，财政扶贫专项资金的80%必须用于贫困村，当年地方财政收入形成的实际可用财力增量15%的规模，并整合涉农部门支农强农、扶贫资金，优先投向29个贫困村。市直各部门本着“各负其责、各尽其职、各记其功”的原则，按照“项目跟着扶贫规划走，资金跟着扶贫项目走，效益跟着扶贫对象走”的要求，积极向上级争取扶贫项目资金，加大项目资金向贫困村倾斜的力度，实施好贫困村的基础设施和社会公益配套项目建设。
4.3 结对帮扶机制
按照部门包村、干部包户的原则，各市直部门与联系村结成帮扶对子，并以“三万”工作队为基础，组建工作队驻村扶贫。建立干部帮扶贫困户工作卡，进村入户开展工作实行登记制度，不脱贫、不撤退、不换人。要积极组织、引导各类企业、社会组织、爱心人士和社会成功人士通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建、爱心捐赠、志愿服务和结对帮扶等形式参与驻村帮扶和与贫困户结对帮扶工作。
4.4 督查问责机制
对扶贫工作实施挂图作战，依据时间节点倒排工期、脱贫销号，确保扶贫攻坚各项工作按时间节点推进。上级党组织要定期对工作队到岗情况及工作开展情况进行检查通报，对工作进展不理想的单位主要负责人点名通报。把扶贫工作纳入驻村工作队机关的年度目标考核，对工作突出的单位及个人给予一定奖励；对执行政策打折扣、工作不落实、弄虚作假的，予以问责；对贪污、挪用、挤占扶贫资金的行为，依纪依法从严查处；对工作不称职的领导干部和驻村工作队员，及时调整。
参考文献：
[1] 何 虹，陆成林.新型城镇化背景农地流转的三个问题[J].学习与实践，2015（4）：32-38.
[2] 雷 斌.襄阳建设汉江流域中心城市的战略研究[J].湖北社会科学，2015（3）：58-63.
[3] 谭崇台，唐道远.农村金融发展与农村经济增长[J].江汉论坛，2015（1）：5-11.
脱贫攻坚实施方案一
根据《廉江市扶贫开发规划到户、责任到人工作实施意见》的要求，为切实做好扶贫开发工作，保证扶贫任务的落实，特制定以下扶贫开发工作实施方案。
一、指导思想
以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持工作到村，扶贫到户的工作格局，以促进区域、城乡协调发展，实现共同富裕和构建和谐社会为目标，以增加贫困农户的收入和改善贫困村发展环境为目的，着力改善贫困村的生产生活条件，提高贫困人口的自我发展能力，改善贫困地区的发展环境，加快脱贫致富奔康步伐。
二、目标任务
从20xx年开始，用3年时间，对我局负责帮扶的塘蓬镇留村村46户被帮扶对象(共177人)采取综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，80%以上被帮扶的贫困人口达到年人均纯收入2500元以上，实现三年基本脱贫。
三、工作要求
(一)成立扶贫开发工作领导小组
为了加强扶贫开发工作的领导，切实做好扶贫开发工作，我局成立扶贫开发工作领导小组，局长任组长，其他班子成员任副组长，各股室负责人为成员，并设立领导小组办公室，由局办公室主任兼任领导小组办公室主任。
(二)成立帮扶工作小组
帮扶小组负责组织实施到户扶贫工作，根据留村人均耕地少(人均耕地不足0.4亩)，农业基础设施差，农业生产发展落后等问题，针对被帮扶对象主要贫困原因，制定具体的帮扶措施，切实把工作抓实抓细抓出成效。
(三)如实录入，及时上报
按照要求，根据帮扶情况，由专人如实填写《帮扶记录卡》，管理贫困户入网资料，更新帮扶情况，上报帮扶信息。
(四)明确任务，责任到人
我局将负责帮扶的塘蓬镇留村村46户被帮扶对象(共177人)的帮扶责任分别落实到干部职工身上，进一步明确职责，并帮助制订发展规划，协调跟踪落实相关扶持措施，向上级有关部门反映需要解决的问题和联系社会力量参与扶贫开发工作等。通过帮扶确保受帮扶的贫困户有自我发展和稳定收入，并实现稳定脱贫;确保贫困户家庭危房完成改造;确保符合条件的贫困户家庭被纳入最低生活保障;确保考上大中专院校的贫困家庭学生能够顺利完成学业;确保符合条件的贫困户劳动力能参加免费职业技术培训，至少输出一个劳动力;确保每一贫困户学会一至二门种养技术或者手工加工技术，提高种养劳动技能。
四、加强领导
切实落实扶贫开发工作责任，实行局党政一把手负责制，局长为第一责任人，全面落实各项政策措施，从人才、资金、技术、项目、信息等各方面，为贫困村、贫困户提供扶持，保证扶贫任务的落实。切实加强贫困村领导班子建设，开展党支部的一对一帮扶活动，大力开展村干部培训教育，不断提高村干部带头致富、带领致富的能力，增强农村基层党组织的凝聚力、战斗力。
脱贫攻坚实施方案二
为贯彻落实关于扶贫开发工作的一系列重要讲话精神和省、市、县关于扶贫开发工作的重要部署和要求，确保真扶贫、扶真贫，努力提高新一轮扶贫攻坚的统筹性、针对性、实效性，我乡紧紧围绕精准扶贫精准脱贫工作，结合乡情实际，特制定本实施方案。
一、指导思想
全面贯彻落实党的十和十八届三中、四中全会精神,以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻系列重要讲话精神,全面落实国家及省、市、县关于精准扶贫精准脱贫的部署要求,深化拓展扶贫攻坚行动,坚持将精准扶贫与全面建成小康行动紧密结合,因地制宜、精准发力,积极推行落实班子成员一岗双责和包片责任制，广泛接受群众监督。因村制宜、因户施策，为贫困村和贫困户制定具体可行的帮扶目标和帮扶措施，让贫困群众真正得到实惠,到2019年实现基本脱贫,2020年与全国、全省一道全面建成小康社会。
二、工作目标
通过结对帮扶、产业扶持、教育培训、农村危房改造、扶贫整村推进、生态移民、基础设施等到村到户项目实施，确保2016年黄荆乡减少贫困人口942人，2016年确保1个贫困村出列，2017年确保3个贫困村出列，2018年确保1个贫困村出列，2019年所有贫困村出列，现行标准下农村贫困人口全部脱贫。
三、基本原则
1、坚持稳定脱贫原则。加大精准脱贫和扶贫开发力度，进一步改善群众生产生活条件，提升贫困户自主致富的造血能力，力促贫困人口早日摆脱贫困。
2、坚持一户一策原则。建立全乡贫困人口信息登记花名册，精确分析查找致贫原因，采取一户一策的方法，科学精准制定贫困户脱贫致富的具体计划与工作方案。
3、坚持整体推进原则。把脱贫攻坚工作纳入全乡经济和全面建成小康社会发展计划，加强水利、交通、通讯等基础设施建设，重视科技、教育、文化、卫生事业发展，提高贫困人口生活质量。
4、坚持群众参与原则。脱贫攻坚的关键和主体是贫困群众。因此，在脱贫项目的选择、实施、管理等各个环节，都要充分征求群众意见，尊重群众意愿，接受群众监督。
5、坚持合力攻坚原则。按照统筹安排、集中使用、性质不变、渠道不乱的原则，整合全乡扶贫开发、交通、水利、住建、国土、财政、民政、农林等政策性资金，激活企业、商会、慈善组织等社会资源，形成脱贫攻坚工作合力。
四、工作任务
1.规范建档立卡。在贫困人口建档立卡暨扶贫对象动态管理工作中，具体要按照以下六步进行精准识别和开展动态管理。一是农户申请，村内民主评议。在广泛宣传动员的基础上，由农户自愿提出书面贫困户申请，然后以村为单位，组成15人以上的民主评议小组采取逐户排队、顺排倒取的方式，综合考虑每一户群众的具体情况，全面摸底排序，提出贫困户和脱贫户备选名单。二是村民复议，入户调查核实。对村内提出的贫困户和脱贫户备选名单，由村民代表会议进行复议，确定贫困户、脱贫户拟选名单，再由乡村干部和帮扶工作队员，采取一问一看一算账的办法，即：问收入状况、看家庭情况，算账分析，进一步核查。三是村级议决，乡镇审核。对拟选的贫困户、脱贫户，村两委会把好四关，即是否有漏选错选、是否符合政策界限、是否有家族势力干扰、是否有干部优亲厚友，再提交村民代表大会议决后形成初选名单，第一次公示后报乡政府审核。四是两次公示，一次公告。对选出的贫困户、脱贫户名单，先在村内公示，再由乡镇公示，两次公示时间均不少于5天，公示后报县扶贫办，最终确定后报省、市备案。五是实名建档，动态管理。对确定的贫困户和脱贫户进行建档立卡，认真填写贫困户基本信息卡和精准扶贫计划表，经乡、村、帮扶工作队、户四级签字确认后，录入贫困户信息管理系统，实名制管理。对经过精准扶贫脱贫的，按照有进有出、动态管理的原则，实行脱贫销号、返贫挂号，实现扶贫对象科学化动态管理。要严格按照规定的程序和步骤开展工作，并且要完整保存各种档案资料，在返贫人口管理方面农户申请、入户调查、摸底核算都必须把农户签字认可的原始资料完整地保存，村民会议要有所有参加人员签字的原始记录，要有议决的《决议》。公示公告在保存原件的基础上，还必须有标注日期的照片，退出管理方面除以上资料外，特别要保存好民主评选原始记录和入户调查核实的原始资料扶贫对象动态管理工作要严格按照工作流程进行，返贫户、脱贫户识别要做到两公示一公告，接受社会监督，防止被脱贫现象发生。严禁优亲厚友，严禁提供虚假信息，严禁拆户、分户和空挂户，杜绝平均分配。扶贫对象动态管理工作要认真做好数据纠错和资料归档，建立三簿一册一墙表。三簿即：贫困人口簿、减贫人口簿、返贫人口簿，由乡、村委会各执一套;一册(表)即：《扶贫手册》、《贫困农户登记表》由村委会、贫困户各执一套;一墙表即：《贫困村登记表》由贫困村制作上墙。同时在乡、村各建立一套扶贫对象电子台帐，以仁和、大付、毛铺、腊树、南山、大坪、付家7个贫困村为主战场，兼顾四塘等10个非贫困村扶贫对象进行精准扶贫，对建档立卡的贫困对象进行统一识别标准、统一数据口径，动态掌握基本信息，做到底数清、问题清、任务清、对策清、责任清，数据准确、管理规范。
2.列出需求清单。坚持问题导向，依据建档立卡确定的扶贫对象，区分因灾、因病、因学、缺资金、缺劳力、缺技术等不同致贫原因，找准制约贫困村户发展的瓶颈问题，准确掌握贫困村、贫困户的实际需求。精准制定减贫计划，提出精准扶贫专项方案和年度计划。建立乡、村扶贫作业图，标清贫困村基本情况，明确脱贫目标任务和重点措施，把帮扶信息精准到一家一户，做到对号入座、逐年销号。
3.明确脱贫措施。从贫困群众最期盼、获得感最强、经过努力可以解决的问题入手，因村施策、因户施法，坚持项目资金、帮扶力量和监测评估到村到户，明确进度、倒排工期，精准制导，做到有的放矢，精准滴灌。
五、措施到位，内容精准
1.完善基础设施
(1)村道硬化。2016年底全乡村组道路硬化(砂化)比例达到70%以上，实现全乡所有村社道路水泥硬化路全覆盖的目标。同时实施农村路网改善工程，加快推进断头路、瓶颈路、年久失修路改造，完善农村公路安全生命防护工程。支持产业基地田间道路建设。
(2)饮水安全。提高水质达标率和自来水入户率。继续抓好人饮工程建设，到2017年全乡自来水入户率达到95%以上，健全完善农村饮水工程运行保障体系。
(3)危房改造。进一步加大危房改造力度，采取社会力量帮扶、整合项目资金、双联单位帮扶等措施，为鳏寡孤独等弱势群众建成最基本的保障安置房。到2017年全乡有安全稳固住房贫困户比重达到90%,基本消除全乡农村贫困户危房。完善贫困村住房建设规划，改造后的住房面积须达到贫困户危房改造标准、基本功能齐全、符合抗震设防要求。
(4)农电保障。加快农网升级改造，科学制定农村低压配网建设改造标准，合理提高三相四线制供电方式覆盖面，满足农村经济发展需要。2016年解决4个贫困村三相动力电问题，全乡三相动力电覆盖率达到95%以上。
(5)信息网络。加快贫困乡村宽带网络建设步伐，到2016年底实现贫困村宽带信息网络全覆盖，农村通信普及率达到95%,为提供优质信息服务打好基础。
(6)易地搬迁。易地搬迁是开发式扶贫的重要内容，通过对生存环境恶劣地区的农村贫困人口实施易地搬迁，根本改善其生存和发展环境，从而实现脱贫。对我乡旱灾频发地区、泥石流等地质灾害易发区等基本生存条件恶劣、资源负载过重、发展空间狭小等就地难以持续解决温饱的群众，在充分尊重贫困群众意愿和保障搬迁群众基本生产生活条件的前提下，就近就便，采取小规模集中和插花安置的方式，改善移民的发展环境和条件，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。
(7)生态环境建设。认真落实天然林保护、退耕还林、退牧还草、自然保护区等重点生态工程建设倾斜扶持政策。支持具备条件的贫困村发展特色优质林果产业和林下经济，鼓励建设标准化特色优质林果示范基地，鼓励发展林下种植、养殖、林产品加工。加强地质灾害隐患治理工程建设，有效预防地质灾害，2017年完成规划80%以上的地质灾害隐患治理和搬迁避让工程。
(8)村容村貌整治。逐步实施环境整洁村建设，开展以脏乱差治理、人畜分离、垃圾污水处理、村庄绿化为重点的环境突出问题整治，加强卫生厕所普及工作，推进改厕、改圈(舍)、改灶、改院、治污、治理乱搭乱建，创建干净整洁的农村人居环境。制定村规民约，健全完善群众自我管护村内公共设施和环境卫生机制。加强舆论宣传，增强群众卫生意识，改变群众生活习惯，提高贫困群众健康素质和生活质量，创建整洁有序、生态宜居的农村人居环境。
2.壮大富民产业
(1)提升主导产业和培育农村经济亮点相结合。大力发展现代农业。深入推进油茶、油菜两大支柱产业的提质升级行动，扶持壮大农业产业化龙头企业，培育发展农民专业合作社和家庭农场。全面推进农村土地流转适度规模经营，培植发展一批有特色、辐射广、示范能力强的种植养殖加工销售大户，带动广大农民增收致富奔小康。实施一村一品产业培育，推进农业标准化示范项目向贫困村覆盖，落实帮助贫困户多栽一亩果、多养一头牛、多输转一名劳力、多措办一件实事、多掌握一门技术等措施，持续稳定提高贫困群众收入水平
(2)重视发展劳务经济。引导群众积极发展餐饮、汽配、运输等服务业，千方百计增加群众收入。鼓励能人带动务工，完善职业培训、就业服务、劳动维权三位一体的工作机制。整合培训资源，开展订单、定向、菜单式培训，推进培训、输转一体化，免费对贫困劳动力开展精准培训，对在岗务工人员开展岗位技能提升培训，对具备一定创业条件的开展创业培训，加强对创业和技能带头人的示范培训。建立新型职业农民教育培训和政策扶持机制，每年培育新型职业农民200人。到2020年实现技能提升培训全覆盖。
(3)加快发展现代服务业。加快现代物流体系建设，商业服务网点、农畜产品交易市场等项目建设。在贫困村大力发展农超对接、直供直销等新兴流通业服务，加强农产品营销组织队伍建设。积极推进电商扶贫，拓展特色农产品网上销售渠道。推动农产品进城。鼓励邮政、快递企业在贫困村设立服务网点，到2020年物流、快递服务基本覆盖全乡17个行政村(建制村合并后为9个行政村)。
(4)积极发展新型经营主体。完善贫困村专业合作社、专业大户等新型经营主体扶持政策，对带动贫困户增收效果好的经营主体给予扶持帮助、信贷支持。积极推动农民专业合作社规范化建设，增强生产标准制定、种畜种苗统供、疫病统防统治、农业机械使用、技术信息服务等与贫困户结对帮扶的功能，提高贫困群众生产组织化程度。到2019年每个贫困村至少建立1个产业合作组织和1个资金互助协会，每个具有劳动力的贫困户至少加入1个合作组织。
3.发展社会事业
(1)教育扶贫。大力发展贫困乡村学前教育，改善贫困乡村义务教育薄弱学校基本办学条件，2015年配合县教育局完成龙门中心小学教学楼建设任务。2016年九年义务教育巩固率达到90%以上，贫困乡村学校教室、桌椅、图书、运动场地等教学设施设备满足基本教学需求，宿舍、厕所、饮水等基本满足生活需要。
(2)卫生扶贫。加强贫困村卫生室建设，到 2018年实现全乡贫困村标准化卫生室全覆盖。加强乡村医生队伍建设，通过返聘、招聘和培训等方式，2018年实现村村有村医，所有村医具备乡村医生执业资格。2017
年村级新型农村合作医疗参合率达到95%以上。对农村五保和农村低保一、二类对象参加新农合的个人缴费部分给予补贴。扩大重特大疾病医疗救助病种和救助对象范围，实行医疗救助一站式即时结算服务，对救助对象住院费用，经基本医保、大病保险和其它补充医疗保险支付后，个人无力承担且符合规定的剩余费用，衔接民政医疗救助给予补助，新型农村社会养老保险参保率达到95%。全面落实农村计生家庭奖励扶助、计生特殊困难家庭救助、失独计生家庭补助等计划生育优惠政策。
(3)文化扶贫。按照国家构建基本公共文化服务体系的标准要求，加大贫困乡村文化设施建设力度，推进贫困村集宣传文化、党员教育、体育健身等为一体的综合性公共文化服务中心建设，2019年实现全乡村村有文化广场的目标，健全贫困村文化体育设施，适时更新图书等文化产品，支持贫困乡村发展民间文化艺术发展。
(4)科技扶贫。加强农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等综合服务机构建设。促进科技资源配置与扶贫开发直接挂钩， 2016年至2018年每个贫困村每年培育10个以上农业科技示范户，全乡建成2个以上农业科技示范基地。建立科技扶贫网络、建设农业科技网络书屋，加强三农服务热线建设，免费为贫困群众提供信息咨询、富民政策和科技服务。
(5)社会救助保障。推行农村低保与扶贫开发有效衔接，将符合低保条件的贫困户全部纳入最低生活保障范围。完善农村低保补差发放办法，一、二类低保户保障水平达到贫困线以上，对持有残疾证的一、二级重度残疾人和农村五保户，按最低缴费标准。
五、加强组织领导，健全正向激励机制。
1.加强组织领导。乡村要牢固树立把实现全面小康作为全局工作的重中之重、把抓好精准扶贫作为扶贫开发的重中之重的思想，聚焦重点，全力攻坚，做到组织领导、时间安排、决策部署、脱贫效果体现精准扶贫要求。乡扶贫攻坚行动协调推进领导小组要发挥牵头抓总作用，加强组织协调和督促指导，促进各项任务落实。
2.逐级落实责任。严格落实精准扶贫精准脱贫主体责任，逐级签订目标责任书，层层传导压力，确保各项工作顺利开展。
3.强化督查考核。严格考核评价，对抓精准扶贫成绩突出的干部，优先推荐提拔，对完不成阶段性工作任务的干部，严肃问责处理。
关键词：精准扶贫 扶贫机制 实践困境 优化路径
中图分类号：F323 文献标识码：A
20世纪80年代，我国开始扶贫开发，经过30多年的不断探索，贫困人口逐渐减少，取得了一定的成就。但是，仍存在识别不精准、资金不足、扶贫项目指向不准等问题，返贫现象较为突出。党中央、国务院在党的十上提出了“精准扶贫”的概念，促使中国扶贫战略有了重大转变。从2013年底开始，中央有关部门全面开展贫困识别和建档立卡活动，共识别出贫困村12.8万个，贫困人口8900多万人。从2013年至2016年四年间，每年农村人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人。但打赢脱贫攻坚战仍具有艰巨性，扶贫工作越往前推进，脱贫难度就越大。
1.精准扶贫的含义与柏树坝村实践情况
1.1精准扶贫的含义
“精准扶贫”这个词，是2013年11月3日在湖南湘西考察时首次提出的。精准扶贫首先要对贫困户实施精准识别，这是精准扶贫的基础；在精准识别的基础上，针对贫困户的致贫原因，因户、因人制宜地采取具有针对性的扶贫措施，同时对所有识别出来的贫困户进行建档立卡，为精准扶贫提供信息基础，最后是对扶贫效果的精准考核。
1.2柏树坝村精准扶贫的实践情况
柏树坝村位于西部偏远山区中，是四川省扶贫开发工作的重点村，由于交通不便、观念落后、区域经济结构单一，贫困人口还比较多。全村辖5个村民小组，共256户738人。截至2016年底，已识别出贫困户75户146人，占总人口的20%。实施精准扶贫以来，柏树坝村积极响应国家政策，十分重视扶贫工作。首先，认真实施《四川省农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》，以消除绝对贫困为目标，以精准扶贫精准脱贫为手段，深入实施“四大片区扶贫攻坚行动”“五大扶贫工程”和“五个一批”扶贫攻坚行动计划，坚决打赢扶贫开发攻坚战。其次，帮扶单位为柏树坝村提供资金、软件、人才、技术等，帮助贫困户减贫脱贫。例如，实施“一对一”帮扶，主抓教育，帮扶贫困户家的孩子上学。由四川省民政厅、国家储备局、工商四川分行、四川文理学院出资修建泥石路和移动基站，免费安装家庭宽带，极大地方便了柏树坝村村民的出行和通讯。
2. 柏树坝村精准扶贫实践中的困境
2.1贫困户识别不精确
精准扶贫，精确瞄准是首要。当前，我国贫困户的识别标准是收入标准。在建档立卡工作中，遇到的问题首先是如何精确统计农户的收入。建档立卡的名额是扶贫部门利用统计系统农村住户抽样调查估计出的各省和县贫困发生率基础上分配的，同时允许各地有10%左右的上浮幅度。由于乡和村两级没有能力可靠地进行所有农户的收入统计，在村一级识别贫困人口，要借助民主评议的方法决定。但是，在识别贫困户过程中，民主评议却流于形式。存在的问题是：与村干部关系较好或是经济收入高于贫困线的村民被列入建档立卡贫困户名单，而那些真正贫困的村民却没有机会被确定为建档立卡贫困户，滋生“被扶贫”现象。
2.2贫困人口思想观念不先进
许多农户因为生病，需要花钱治疗而债台高筑，导致贫困；也有的农户因为意外事故欠下大量债务。“贫困”在他们心里根深蒂固，他们一般都持有一种消极被动的心态：穷人就是穷人，永远也不可能成为富人，要把我们变富，那是国家的事情。他们懒惰依赖的思想观念和徘徊观望的态度，对政策的响应仅仅停留在“等、靠、要”，享受着低保、医保、粮食补贴等各种惠农政策，觉得政府已经帮助他们解决了日常生活困难，生活已有最低保障，懒于作长远打算，只坐享其成、不思进取，使扶贫工作陷入“扶贫―脱贫―返贫―再扶贫”的恶性循环，因而，扶贫也只能是治标不治本，返贫现象尤为突出。
2.3农村劳动力资本不充足
随着农村城镇化的发展，农村人口不断外流，与之相伴生的就是一个非常严重的留守问题。据统计，到现在农村还有六千万的留守儿童，有五千万的留守妇女，还有差不多六千万留守老人。这右桓雠哟蟮娜巳海他们差不多占了现在农村常住人口的1/3，柏树坝也同样存在这样的问题。
在实施精准扶贫过程中，最主要的一项就是发展乡村旅游，但是乡村旅游不仅需要投资，更需要劳动力，然而大量青壮年劳动力外出务工，留在村里的都是老孺，人力资本极具缺乏。
2.4扶贫资金不到位
要啃掉基础设施落后这块“硬骨头”，扶贫资金是其最有力的保障。柏树坝村目前只有一条防火机耕道，道路质量不高，通行率不高。且电力设施还是80年代的设备，线路老化、设备简易，存在极大的安全隐患。扶贫资金缺乏是阻碍扶贫工作发展的重要因素，对于万源市政府来讲，地方财政相当困难，无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付的资金直接影响着扶贫的效果。财政部数据显示，2016年，中央和省级财政专项扶贫资金超过1000亿元，全国961个县整合各级财政资金2300亿元用于扶贫。但是，由于我国农村贫困人口众多，扶贫资金自上而下逐级分配，那么，具体到每一个贫困户手里的资金就微乎其微了。
2.5扶贫效果不真实
扶贫干部本是去贫困村为贫困群众脱贫致富的，但因为各种“检查”，扶贫干部们大多时间都只能在办公室里慌忙地整理编造各种材料，以确保“检查”顺利通关，不出“大乱子”，无暇顾及跑项目、做调研等真扶贫的相关工作。所谓“村骗乡，乡骗县，一级一级往上骗”，扶贫干部们每天除了收材料、录系统、写信息、报材料，能真正搞扶贫工作的时间和精力也就所剩无几了。因而在脱贫上做糊涂账，盲目追求“扶贫政绩”，搞“数字脱贫”，扶贫效果不真实。
3.实施精准扶贫遇到困境的原因
3.1识别方法不科学
精准扶贫是否“精准”，关键在于底数是否精准。因此，在当前开展的建档立卡“回头看”工作中，应该巧法巧用，确保贫困户精准识别到位。柏树坝村扶贫干部在识别贫困户过程中，没有做到因地制宜；深入农户中走访调查，没有考虑到村民生产时间，扶贫工作队一般是在农户出门干活了才进行走访，没有在家的农户就不管了，精准识别工作效率低。很多被评定为贫困户的农户都是与村干部或镇级干部关系较好的，没有经过走访，也没有经过评议程序。因此，上级干部根本不了解那些“贫困户”的真实情况，而真正贫穷的农户因为名额限制享受不到扶贫政策。一般只要部认定为贫困户就不会进行第二次复核审查，名单也没有及时公示，导致很多贫困户“被退出”、富裕户“戴穷帽”。
3.2农村劳动力外流
扶贫攻坚还在路上，实现全部贫困村的脱贫，还需进一步努力。特别是那些劳动力缺乏、基础条件落后的村落就成了扶贫的阻力。2013年外出务工的贫困人口比例为22.96%，其中来自西部地区的外出务工人口比例约为40.71%。柏树坝村户籍农业人口256户738人，其中举家外迁、在外租房、在外务工人数305人，占总人口数42%；在村实际居住人口433人，占总人口数58%。而在村的大部分是不具备劳动力的“留守儿童”和“空巢老人”。虽然说精准扶贫为农村剩余劳动力提供了许多就业机会，也为外出务工的劳动力提供了返乡的条件，但大多数外出务工的农民认为，只有在大城市才能挣大钱，回农村没什么前途。除非在农村发展能比在外地工作带来更高收入，市场需求好，才可能吸引他们回乡就业。
3.3扶贫资金来源渠道单一
由于许多地区扶贫目标的约束，不得不进行大规模的扶贫设施建设，可是资金短缺制约着基础设施的完善。用于基础设施建设的资金几乎来源于中央财政的转移支付，但最终分配到各个贫困村的资金远远不足以完善基础设施。如在四川凉山州，每个贫困村的扶贫投入是100万元，但要求地方整合至少要给200万元～300万元的配套资金，如果地方政府不放弃项目，就只能采取虚拟配套或者挪用其他资源搞配套。以柏树坝村为例，要实现更多贫困户减贫脱贫，交通、电力和通讯等基础设施的完善是必要的。但由于资金的缺乏，至今柏树坝村全村只有唯一一条硬化公路，电力设施存在安全隐患。
3.4监督机制不完善
在精准扶贫实施过程中，存在着三个不同的利益主体，分别是需要扶持的贫困户、起着上传下达作用的地方政府、负责拨款扶贫的上级政府。其中，地方政府则这一过程中扮演着重要角色。一方面，贫困户向他提供自身一些解决贫困问题的诉求，提出需求。那么，地方政府作为一个比较基层的政府机构，如果财政收入并不能满足贫困户提出的需求，必然要向更高级的政府传达贫困户的利益需求；另一方面，上级政府下达一些项目给地方政府，将其落实到贫困户，从而解决贫困问题。地方政府在落实上级政府所下达的扶贫项目或者拨付一些扶贫资金的过程中，上级政府、贫困户对于地方政府的监督存在着空白。地方政府则监督机制不完善的情况下，有将扶贫资金挪用的可能。
4.精准扶贫的优化路径
4.1增强农户参与度，提高精准识别度
精准扶贫，既要注重发挥农民的主体作用，又要提高识别贫困户的精准度。一方面，基层政府、驻村干部要做好与精准扶贫有关的宣传工作，让农户了解精准扶贫政策，参与到减贫脱贫工作中，积极配合扶贫工作；另一方面，驻村干部要善于与农户交流沟通，深入了解每一个农户的真实情况，包括其贫困程度、致贫原因等，精准识别贫困户。在精准扶贫识别的基础上，挨村挨户认真分析导致贫困的原因，因地制宜地采取扶贫措施，真正做到“一村一策，一户一法”。
4.2发扬基层民主，坚持公开透明
根据国家公布的扶贫标准，村民先填申请表，先由村民小组召开户主会进行比选，再由村“两委”召开村、组干部和村民代表会议进行比选，并张榜公示；根据公示意见，再次召开村、社两级干部和村民代表会议进行比选，并再次公示；如无异议，根据村内贫困农户指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户。在这一过程中，必须充分发扬基层民主，让每一个村民都参与其中，表达自己宝贵的意见，体现基层自治中“民主决策”的优越性。此外，在贫困户评选完成后，及时在本村宣传栏如实地进行公示，以便村民提出意见，及r修改。
4.3加强基础设施建设，加大资金投入
基础设施与贫困户的生活息息相关，实施精准扶贫要统筹城乡基础设施建设。一方面，转变政府工作方式，努力向“服务型政府”发展。要加强农村道路、水电等基础设施的建设，加大农村公共服务的供给，为贫困户的减贫脱贫铺筑坚实的道路。在“互联网+”大数据背景下，要着重解决农村互联网信息问题，实现家家有宽带，为发展特色产业提供坚实的平台。另一方面，也要加大资金的投入，丰富扶贫攻坚资金投入的主体，解决扶贫资金来源渠道单一的问题。实行“政府主导，多方支持”的资金投入模式，由政府部门牵头，让更多的社会力量支援扶贫事业。
4.4创新工作机制，培育主导产业
精准扶贫绝对不是简单地给贫困户分钱，扶贫开发的项目要坚持下去。在发展特色产业脱贫方面，贫困人口不能受益的主要原因是缺乏有效的机制。首先，要完善扶贫资金、项目的监督机制。基层政府在扶贫工作中扮演着举足轻重的作用，要形成“上级督促，社会监督”的合围监督模式，落实每一笔扶贫资金、落实每一个扶贫项目，确保扶贫资金用在精准扶贫的“刀刃”上。其次，贫困户的减贫脱贫，绝不是政府单方面的为其提供资金的扶持，关键是要“扶智”，由政府“输血”到贫困户自己“造血”。贫困户真正地脱贫致富，要充分利用当地的市场和资源发展产业，通过产业发展提高贫困户劳动的积极性，改变传统的思想观念。因地制宜的培育地方特色主导产业，是创新精准扶贫的机制的有效途径，增强扶贫的科学性、可持续性。
总而言之，精准扶贫是对过去粗放式扶贫工作的总结，是2020年全面建成小康社会的良好路径，打赢扶贫攻坚这场硬仗，还要不断创新扶贫工作机制。以往的扶贫工作只注重收入的增加和经济的发展，而精准扶贫相比过去，则在扶贫方式呈现出多样化特征，有利于贫困户从根本上脱贫致富。精准扶贫除了要有决心外，还要有“绣花”那样的耐心，攻克一个又一个难啃的硬骨头。另外，随着我国经济社会发展，贫困标准也会持续提高，在脱贫攻坚任务完成以后，我国将在一个新的起点上推进扶贫事业，从这个意义上说，精准扶贫将永远在路上。
参考文献：
[1] 人民日报评论员.精准发力打好脱贫攻坚战[N]. 人民日报，2017- 02-27（001）.
[2] 魏加威，王建忠，等.供给侧改革视角下精准扶贫资金投入机制的构建.[J].安徽农业科学，2017（03）：239- 241.
[3] 中共四川省委十届六次全会举行[N].四川日报，2015- 07- 09（001）.
[4]韩俊.关于打赢脱贫攻坚战若干问题的分析思考 [J].行政管理改革，2016（8）.
[5] 秦香平. 精准扶贫关键在转变思想观念[N]. 中国县域经济报，2016- 05-26（011）.
[6] 以精准扶贫打破农村留守问题-党建问题http：//dangjian.gmw. cn/2016- 08/23/content_21599299. htm.
[7] 杨道田.新时期我国精准扶贫机制创新路径[M].经济管理出版社，2017- 01.
[8] 邓维杰. 精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（06）.
【关键词】农村低保；扶贫开发；衔接
进入21世纪后，我国政府明显加大了农村反贫困力度，最低生活保障和扶贫开发作为农村反贫困的两项基本制度，都取得了不小的成效。但是随着农村反贫困的进一步深化，两项基本反贫困制度的独立开展的弊端就逐步突显出来。因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出了二者衔接的要求。2009年，我国又专门出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，提出了具体衔接思路。县级民政部门在对农村最低生活保障对象进行复核时，确定出有劳动能力者，建立农村低保户档案制度。对于其中具有一定劳动能力的低保对象，根据其不同情况，由扶贫开发部门给予扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训等方面的扶持政策，综合提高贫困农民生计持续自我改善的能力。对于无劳动能力者，仍然只发放最低生活保障金。这是一种单一型的衔接模式，在实际的运行当中效果并不是很好，所以，要想把这两种制度很好的衔接起来，首先要清楚两者的差异。
一、农村低保与农村扶贫开发的差异
（一）概念不同
农村低保是指对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发是指以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，改善生产条件，走出一条有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。是我国多年来扶贫开发的经验积累，是其他反贫困政策制定的核心与基础。
（二）目标不同
农村低保的目标是维持贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权利，实现社会公平正义，促进农村经济社会协调发展。农村扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力，使其真正脱贫致富，最终从根本上改变贫困地区经济社会落后的状况，实现共同富裕。
（三）对象不同
农村低保工作的对象是农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口。主要是因病残准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村贫困人口。农村扶贫开发的对象是所有具有劳动能力的贫困人口和低收入人口，此外，农村扶贫开发还以地区为对象，如贫困县和贫困村的设定等，一般情况下，农村低保标准由县级以上地方政府根据本地实际情况来确定；农村扶贫以国家统计局公布的扶贫标准为准。
（四）性质不同
简单来说，农村低保是生存权，是社会救济制度，通过政府的财政转移支付手段，来确保贫困人口的资金和实物的供给。农村扶贫开发是发展权，注重“输血”，通过扶持生产来提供生产发展的机会，提高贫困人口的可行能力，实现农村救济社会的发展。
二、农村低保和农村扶贫开发实施中所存在的问题
（一）衔接成本过高
在实践操作中，由于一些主客观原因，部分地方出现了“虚假衔接”的情况，低保或是扶贫开发对象的“卡、薄、册”不符合实际情况，人情低保、关系低保、金钱低保还在一定程度上存在着，以2009年四川毕节市的衔接为例，在扶贫开发扶持对象的确定和农村保障资金的发放过程中，有的镇乡自主操控，不严格执行扶贫开发和农村保障的衔接政策。存在优亲厚友的现象，导致该扶持的贫困户没有得到扶持，该救济的低保户没有得到救济，扶贫和保障资金没有落实到实处。这种现象普遍存在，必然降低衔接的实效，导致衔接成本过高。
（二）扶贫开发部门难以持续承担农村困难群体的能力发展任务
目前，我国的扶贫资金整体上并不宽裕，特别是贫困落后地区资金更加紧张，在青海省湟中县，从2003――2010年，全县264个贫困村实现稳定解决温饱的目标共需资金6.4亿元，平均每年8000多万元，但实际每年只有2000多万元，按目标投资计划，完成县级扶贫开发规划有一定的难度。国家及帮扶单位给予的扶贫资金有限，“僧多粥少”，满足不了贫困群众在生产、生活等方面的实际需求。可见，扶贫开发部门必须与民政部门统一协调，共同谋求发展，才能真正的解决低保与扶贫的协调发展。
（三）在扶贫开发中存在部分贫困农民利益受损现象
当前，扶贫开发主要是以区域扶贫为主，这也是我国长期以来的扶贫方式。因此，我国才有贫困县和贫困村之说，在国家确定了贫困县或贫困村以后，该地区的扶贫力度就会较大，成果较为突出，资金能够得到保障。但是，在区域之外的贫困人群却难以得到有效的保障，个体的贫困往往要通过农村低保来进行救助，这就剥夺了部分地区贫困人群的发展能力的权利，造成了不公正。
三、完善农村低保与农村扶贫开发衔接的对策建议
（一）采取复合型的衔接方式
一是民政部门要为扶贫开发部门提供贫困人群的信息帮助。民政部门掌握着大量的有关贫困的信息，能为扶贫开发部门开展对象甄别提供便利，对于有劳动能力的贫困人群或个体能够实行集中性的帮助，如进行农业职业技能培训、小额贷款扶持等。二是民政部门直接对低保对象进行扶贫开发。对于一些暂时丧失劳动能力无法生存，经过阶段性转变可以恢复劳动能力或有一定劳动能力但家庭生活极度贫困的群体，比如，一些突然因病、因灾致贫暂时难于生存的贫困群体，民政部门就直接在低保的基础上进行扶贫开发，对贫困群体进行技能培训，实施简易项目，提供小额贷款，提高其发展能力，这种低保与扶贫的衔接对于个体的脱贫是至关重要的。三是在资金投入方面，扶贫开发部门应该给予民政部门一定的帮助，把部分扶贫资金通过民政部门向贫困群体转移支付，保证资金投入的顺畅。这种复合型衔接模式主要是强调了民政部门的作用与低位，民政部门不应仅仅局限于低保救助上。同时，还应该承担扶贫开发的职能。以浙江省海盐县为例，2006年民政部门开展脱贫帮扶的试点工程中，选择的是发展母猪饲养业项目，这一项目技术要求相对较低，扶持对象易学易懂，所确定的帮扶对象是在西塘桥镇270余户低保家庭中筛选确定，要求他们有自我脱贫的主观愿望、有一定的劳动能力以及有生产资料和饲料购买能力。上述做法既节省了衔接成本，又能够发挥民政部门低保制度的独特作用优势，取得了较好的效果。
（二）调整扶贫开发政策
1.扶贫政策的持续性
在扶贫开发政策实施初期，要让贫困群体知道，如果经过自己的努力，取得了进步甚至达到脱贫标准以后，还可以继续得到后续的发展资金或是资源，甚至在一个比较长的时期内，政策扶持不但不会减弱甚至还会逐步加强；如果获得援助后不思进取，没有发展，后续援助将被取消。如果因为自身不努力而导致其收入下滑到贫困线以下，就只能享受低保制度所带来的保障金。因此，只有自身努力的贫困群体，才能得到更大的扶贫开发的帮助，简而言之，要么努力奋斗，争取更多的扶贫帮助；要么就只能当穷人，没有出路。
2.调整扶贫开发的投入体制
目前，在扶贫资金的使用上，采取由村到户分年度分散使用，这降低了扶贫资金的使用效益，例如要修筑一条公路，由于资金要分年度分散使用，导致了社会力量不敢参与其中进行建设，相反，如果把扶贫资金集中起来使用，就会提高扶贫资金的使用效益。同时，还可以与社会资金和其他支农资金配合使用，形成“大扶贫”的格局。因此，扶贫资金的使用（下转第149页）（上接第147页）应由分年度分散使用向重点区域和重点项目集中使用转变。
3.建立扶贫开发社会帮扶平台。建立民间团体帮扶、贫困群体信息、境外社团帮扶协作等社会帮扶平台，促进社会资源整合与利用。可以在农村各乡（镇）、村建立扶贫开发基金会、爱心基金会，互助组织等民间帮扶平台；组建由扶贫、民政、广电等相关政府部门及民间组织构成的求助帮扶信息中心；加强与境外社团联系协作，为爱心人士牵线搭桥，建立境外团体参与贫困地区扶贫救助的协作平台。
（三）负所得税是农村低保与扶贫开发衔接的有效构想
负所得税是弗里德曼提出来的，主要是为了解决贫困问题，其基本含义是，划定一条收入线，收入高于这条线的人，高出部分按照一定的比例向政府交税；低于这条线的人，差额部分按一定比例从政府得到补贴。据这种设想，对一个家庭有两个衡量标准，一个是收支平衡的收入标准，以此来划分交税与得到补贴的范围；另一个是最低收入标准，负所得税的优越性主要表现在以下几点。
1.可以激发贫困人群的工作积极性。对于个人来说，能够很好的解决低保制度中的“负激励”效应，在负所得税制度下，接受低保救助的贫困群体多参加工作，多增加劳动财富，就会多得到一份救助金，而不是挣得越多，得到的补偿越少。
2.可以缩小收入分配差距。负所得税方案一方面可向低收入家庭提供资助，缩小收入分配差距；另一方面又不会损害贫困群体走向市场的积极性，而且还消除了差额补助下临界点附近的不公平现象与负激励作用，在一定程度上兼顾了公平和局部效率。
3.可以使公共基金集中用于贫困群体。负所得税帮助贫困群体就是因为他们是穷人，而不论他们是因为年老、残疾，还是因为失业或其他什么原因，由于国家的社会保障计划把人们分成不同类别进行帮扶，往往会导致资金的无目标分配，有时不能使用在穷人身上，结果是资金不能集中用于穷人。
参考文献：
[1]王三秀.可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接[J].宁夏社会科学,2010,4.
[2]李海基.湟中县扶贫开发工作中存在的问题及对策[J].现代农业科技,2008,1.
[3]钱宁.现代社会福利思想[M].北京:高等教育出版社,2006.
作者简介：
一、指导思想
全面贯彻落实关于新时期推进精准扶贫的重要战略思想，深入实施精准识贫、精准扶贫、精准脱贫，坚持“党委领导、政府主导、农民主体、部门配合、社会参与”的工作机制，着力改善各村基础设施，培育主导产业，健全公共服务和社会保障体系，提升贫困人口素质，增加贫困人口收入，实现建档立卡贫困人口提前脱贫。
二、目标任务
到2017年，确保建档立卡贫困户人均可支配收入在4000元以上，提前三年率先在全省实现建档立卡贫困户“清零”。
三、基本原则
（一）坚持精准扶贫的原则。建档立卡贫困人口为精准扶贫、精准脱贫的基本对象。
（二）坚持整体推进的原则。扶贫规划纳入全镇农业农村发展规划，各村基础设施、主导产业、基本公共服务及面上贫困人口的脱贫工作共同推进。
（三）坚持全力攻坚的原则。通过领导联点、部门帮扶、单位驻村、干部联户等多种方式帮扶贫困人口，激活企业、商会、慈善组织等社会资源，形成攻坚合力。
（四）坚持一户一策的原则。精确分析贫困户致贫原因，采取“一户一策”方法，科学精准制定贫困户脱贫的具体计划与工作方案。
（五）坚持群众参与的原则。发挥群众主人翁精神，激发其主人翁意识，广泛调动各方力量，让群众主动参与到精准扶贫工作中来。
四、重点工作
（一）实施八大工程
1.农村电力保障工程。对所有建档立卡贫困户建房实行外线电表免费到户。
2.农田水利建设工程。切实加强农村饮用水源保护和水质监测，确保供水安全。全面完成改水改厕工作。到2017年，实现村村通自来水，饮用水源安全。
3.农村危房改造工程。建档立卡贫困户住房条件困难的全部纳入住建部门援建对象，建档立卡贫困户中的重点援建户再享受扶贫部门1万元建房补贴，因灾全倒房屋的建档立卡贫困户还可享受民政部门1—2万元的灾后重建补助。到2017年，完成建档立卡贫困户的危房改造任务，确保建档立卡贫困户有安全的基本住房。
4.特色产业增收工程。加强技术指导和技能培训，加快推进土地流转，鼓励企业、合作社、家庭农场与贫困户在产业扶贫上建立互惠互利合作模式，完善营销模式和流通网络，促进贫困户稳定增收。对建档立卡贫困户实行评级授信，符合产业扶贫发展政策的给予基准利率贴息，支持贫困户发展产业，增加收入。到2017年，实现贫困户户户有增收渠道。
5.乡村旅游发展工程。充分挖掘村级旅游资源，把发展产业与旅游开发结合起来，大力发展农村休闲旅游业，扩大贫困家庭劳动力就业空间。
6.农村教育雨露工程。大力开展城乡学校结对帮扶、教师交流培养。加大对贫困学生的扶助力度，确保贫困家庭学生义务教育“零辍学”。大力发展职业教育，实施建档立卡贫困户家庭学生学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育国家助学政策全覆盖，并率先免除高中阶段学杂费。
7．卫生文化保障工程。逐年提高农合资金报销比例，建档立卡贫困户全部纳入医疗救助，并提高救助标准，对患重大疾病的建档立卡贫困家庭给予重点救助。
8．促进就业工程。通过专家授课、现场培训、“农家课堂”等方式大力开展实用技术培训，使每个贫困户至少有1名劳动力掌握1—2门有一定科技含量的农业生产技术。帮助其取得技术技能资格证书并实现转移就业。培养一批“讲道德、有文化、懂技术、会经营”的新型农民，使贫困人口整体素质有所提高，就业能力与创业能力明显增强。加强与园区企业沟通，与企业共同搭建贫困劳动力就业平台，拓展贫困劳动力就业空间，为贫困劳动力提供就业岗位。
（二）构建精准扶贫机制
1．建立精准识贫机制。核实完善15个村（社区）建档立卡贫困人口信息。找准不同贫困户的致贫原因，建立脱贫需求清单。加强贫困人口建档立卡信息化建设，做到“户有卡、村有册、乡镇有档、市有数据库、市乡村平台共建共享”，全面动态掌握贫困人口底数。
2．完善民政兜底机制。加大对农村三无人员、因残因病因智致贫的贫困人口基本生活的保障力度，推动精准扶贫和农村最低生活保障制度的有效衔接，对没有脱贫条件、没有劳动能力的贫困户全面落实农村最低生活保障，做到贫困人口应保尽保。到2017年，兜底保障一批贫困人口，确保建档立卡贫困户人均可支配收入不低于4000元，“暖心工程”春节走访慰问对所有建档立卡贫困户实行全覆盖，每户慰问标准不低于600元。
3．健全精准扶贫机制。进一步整合资源、整合力量，全面开展精准扶贫对口帮扶活动，做到每个贫困户都有镇村帮扶责任人。帮扶干部职工每人至少联系帮扶村建档立卡贫困户一户以上，因户施策，并根据扶贫手册建立工作台帐，指导帮助贫困户发展生产、增加收入，确保帮扶对象按计划脱贫。
4．建立精准脱贫机制。严格落实提出的精准扶贫“四个一批”和省委提出的“五个突出”要求，实行台帐管理，倒排工期，确保如期完成脱贫目标。制定科学的脱贫标准体系，建档立卡贫困户人均可支配收入4000元以上为脱贫标准。对提前实现脱贫建档立卡贫困户，到2017年保持原有扶助政策不变。
五、措施保障
（一）强化组织领导。成立以党委书记李斌为组长，镇长刘林志任副组长，罗建云、吴兵、李道江、邹江莲、暨皓明、彭继友、周森林、苏跃龙为成员的镇精准扶贫工作领导小组，领导小组下设办公室，由农办主任周安兴任办公室主任，负责全镇精准扶贫工作的组织、实施、协调、督查等工作。各村（社区）也要成立相应机构，明确一名扶贫专干为精准扶贫工作全面开展提供组织保障。
（二）强化责任落实。精准扶贫工作实行镇党委政府主要领导负总责，分管领导具体负责，各单位、站办所和村（社区）抓落实，精准到户。
（三）强化队伍建设。为确保精准扶贫工作做严做实，要进一步加强镇村两级扶贫干部队伍建设。镇政府成立专门班子并配备扶贫专干，负责扶贫工作的建档立卡动态信息管理、扶贫对象帮扶情况统计、辖区内贫困村和贫困人口的脱贫统计等相关工作。
（四）强化舆论导向。通过电视、广播、报刊、互联网等媒介，大力宣传扶贫工作，加强典型引路，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，倡导社会参与，切实激发和调动贫困人口向贫困宣战的自觉性、主动性和创造力。大力弘扬中华民族扶贫济困传统美德，引导和鼓励社会各界关注、参与和支持扶贫事业，在全镇营造精准扶贫工作的浓厚氛围。
第一章 总则
第一条 为了规范农村扶贫开发工作，加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富，促进区域协调发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内的农村扶贫开发活动。
本办法所称农村扶贫开发，是指国家和社会各界通过财政支持、产业扶持、挂钩帮扶、生态补偿、社会捐赠，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，促进就业创业等措施，帮助扶贫对象提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。
第三条 农村扶贫开发应当遵循政府主导、群众主体、社会参与、因地制宜、绿色发展、精准施策的原则。
第四条 各级人民政府负责本行政区域内农村扶贫开发工作，建立健全农村扶贫开发工作协调机制，协调解决扶贫开发工作中的重大问题，制定和落实农村扶贫开发规划、目标责任和考核评价制度，将农村扶贫开发目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。
县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构具体负责农村扶贫开发工作的组织、指导、协调和检查督促工作，其他有关部门在各自职责范围内做好农村扶贫开发相关工作。
第五条 各级人民政府应当在每年的10月17日国家扶贫日组织相关部门和社会各界开展宣传教育等活动。
第六条 鼓励支持境内外企事业单位、社会组织、个人等社会力量以多种形式依法参与农村扶贫开发。
对在农村扶贫开发工作中做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励。
第二章 扶贫对象
第七条 扶贫对象是指按照国家和本省规定的现行标准识别、认定的贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县。
设区市人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平，按照不低于国家和省级现行标准线，制定本辖区内贫困户、贫困村和扶贫开发工作重点县的扶贫标准。
第八条 扶贫对象实行动态管理，建立有进有退的管理机制。贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县识别、认定和退出应当按照国家和省的有关规定执行。
第九条 贫困户按照下列程序确定：
(一)村民委员会在本村公布贫困户申报公告;
(二)农户向村民委员会提出申请;
(三)各行政村召开村民代表会议进行民主评议，形成初选名单，由村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡(镇)人民政府;
(四)乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定贫困户名单，分别在各行政村进行第二次公示，经公示无异议，报县(市、区)扶贫开发领导小组;
(五)县(市、区)扶贫开发领导小组对乡(镇)上报的名单进行审查确认后，在各行政村进行公告。
村民对审核结果有异议的，可以自审核结果公示之日起七日内向乡(镇)人民政府提出复核申请，乡(镇)人民政府应当进行调查、核实，并在五个工作日内公示复核结果。
农户申请有困难的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请。
第十条 贫困户的退出由村民委员会组织民主评议后提出，经村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，报乡(镇)人民政府审核，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查确认后，在所在乡(镇)和行政村公告退出，同时在建档立卡贫困人口中销号。
第十一条 贫困村的贫困发生率降至2%以下，且符合省定贫困村脱贫标准的，由乡(镇)人民政府提出拟退出村名单，在乡(镇)和所在村公示无异议后，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查，由县(市、区)人民政府批准后，向社会公告退出，并报设区市扶贫开发领导小组备案。
第十二条 省级扶贫开发工作重点县的贫困发生率降至2%以下，且达到省定脱贫标准的，由县级扶贫开发领导小组提出退出申请，设区市扶贫开发领导小组初审，省扶贫开发领导小组审核，向社会公示征求意见。公示无异议后，报省人民政府按照规定程序批准退出。
第十三条 达到现行脱贫标准的扶贫对象，按照规定程序退出后，脱贫攻坚期内继续执行现行的扶贫政策。对提前退出的省级扶贫开发工作重点县给予表彰奖励，对提前退出的贫困村各地可制定相应奖励政策。
第十四条 健全和完善扶贫开发建档立卡信息管理系统。贫困户、贫困村信息由乡(镇)人民政府采集，省级扶贫开发工作重点县信息由县级人民政府扶贫开发工作机构采集。采集的信息应当真实、准确。
第三章 扶贫开发措施
第十五条 县级以上人民政府应当将农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并制定农村扶贫开发专项规划。
县级以上人民政府制定其他专项发展规划，应当与本行政区域农村扶贫开发专项规划相衔接，优先保障农村扶贫开发需要。
第十六条 县级以上人民政府对居住在偏僻自然村、地灾隐患点、生态与自然保护区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发且有搬迁意愿的农村人口，加快实施造福工程易地扶贫搬迁。
各级人民政府应当多方筹措资金，对造福工程易地扶贫搬迁对象的建房和集中安置区的基础设施建设给予资金补助。
扶贫开发工作机构应当根据实际情况，会同有关部门确定造福工程易地扶贫搬迁对象范围;国土资源部门应当优先保障造福工程易地搬迁用地需求;城乡规划主管部门对涉及造福工程易地扶贫搬迁的乡(镇)、村，应当优先按照规定的权限和程序编制或者修改乡(镇)、村规划;造福工程易地扶贫搬迁相关规费的减免应当按照相关规定执行。
第十七条 县级以上人民政府对居住在危房中的农村建档立卡贫困户、分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户实施危房改造。
第十八条 鼓励各类金融机构开展金融扶贫，发展扶贫普惠金融，为扶贫对象提供符合贫困地区贫困户特点和需求的金融产品和服务方式。
加大信贷投入，运用国家扶贫再贷款政策，实行比支农再贷款更优惠的利率。
扶贫开发任务较重的县级人民政府应当建立扶贫小额信贷风险担保金，为贫困户提供无抵押小额贷款担保。
第十九条 贫困地区县级人民政府应当制定特色产业发展规划，发挥区域和资源优势，培育壮大特色主导产业，统筹发展农产品加工、电子商务、林下经济、乡村旅游、休闲农业等农村产业，加快建立一批贫困户参与度高的绿色生态特色产业基地。
县级以上人民政府有关部门应当加强对龙头企业和农民专业合作社的培育，发挥龙头企业和农民专业合作社对贫困户的组织和带动作用，建立健全其与贫困户的紧密利益联结机制。
第二十条 县级以上人民政府有关部门应当为农村贫困家庭劳动力提供农村实用技术、职业技能培训和公共就业创业服务，增强就业技能;加大对贫困地区返乡农民工和返乡大中专毕业生创业的扶持力度，拓展贫困家庭劳动力就业空间。
第二十一条 县级以上人民政府教育部门应当实施教育扶贫工程。各级教育经费应当向贫困地区、老区、少数民族地区倾斜，巩固提高教育发展水平。
第二十二条 县级以上人民政府及其有关部门应当加大科技扶贫力度，加快技术成果转化，选派科技人员开展科技服务，强化贫困地区基层农技推广服务体系建设。
第二十三条 县级以上人民政府及其有关部门应当实施文化扶贫工程，推动文化惠民项目向贫困地区倾斜，推进基层综合性文化服务中心建设，加强文化供需对接。加强贫困地区乡风文明建设，倡导现代文明理念和生活方式。
第二十四条 县级以上人民政府应当实施健康扶贫工程，将建档立卡贫困人口纳入医疗扶贫范围，资助其参加城乡居民基本医疗保险，对贫困人口就医费用给予救助帮扶。
第二十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供受灾人员救助或者临时救助;对计划生育特殊困难家庭实施关怀救助;对符合低保条件的贫困人口实行政策性兜底保障，对符合扶贫条件的农村低保对象实行扶贫脱贫。
第二十六条 优先实施农村贫困地区交通、水利、电力、渔港、饮水安全、危房改造、土地整理、农业综合开发、广播电视、通信等基础设施建设，推动农村信息化推广应用，改善农村贫困地区生产生活条件。
第二十七条 探索建立贫困村、贫困户资产性收益增收机制。对财政专项扶贫资金和涉农资金投入设施农业、光伏发电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村或贫困户，带动贫困村和贫困户尤其是丧失劳动能力的贫困人口获得稳定收益。
第二十八条 县级以上人民政府应当将扶贫开发与生态文明建设紧密结合，加大贫困地区的生态保护和修复力度，视财力情况逐步提高生态公益林和天然林补偿标准。完善生态保护补助奖励政策，建立地区间横向生态补偿制度。
第二十九条 县级以上人民政府应当采取干部驻村、部门帮扶、资金捆绑、政策支持办法，建立健全驻村帮扶工作机制，实施整村推进扶贫开发。
将贫困村优先纳入城乡环境综合整治范畴，大力开展贫困村村庄整治，加快推进贫困村人居环境建设。
第三十条 完善省级扶贫开发工作重点县挂钩帮扶制度，落实山海协作、对口帮扶工作，推进产业园区共建，加大山海干部交流力度，健全服务协调机制，帮助解决发展中的困难和问题。
第三十一条 县级以上人民政府及其有关部门依照国家有关规定，可以与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。
第四章 资金与项目管理
第三十二条 农村扶贫开发资金来源：
(一)中央和地方财政专项扶贫资金;
(二)行业扶贫资金;
(三)国家机关、国有企事业单位的定点帮扶资金;
(四)金融机构的扶贫贷款;
(五)公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金;
(六)其他用于农村扶贫开发的资金。
第三十三条 省级财政和设区市级财政加大对省级扶贫开发工作重点县财政扶持力度;各级财政应当在现有村级组织运转经费保障政策基础上，加大对贫困村的财政扶持力度。
省级财政部门应当探索建立省市县三级扶贫专项资金在线监管系统。县级以上人民政府应当将财政专项扶贫资金和扶贫项目管理经费列入本级财政预算，归并可以整合的相关扶贫资金和相关涉农资金，统一规划，集中使用，提高资金使用效益。
第三十四条 财政专项扶贫资金应当按照因素测算、资金绩效、考核评价、年度扶贫开发项目实施计划等进行分配。重大项目应当按照国家和省有关规定，报同级人民政府审定后实施。
行业扶贫资金由行业主管部门依据农村扶贫开发规划、行业规划和任务进行安排。
社会捐赠资金的安排使用应当尊重捐赠者的意愿，向捐赠者告知资金使用情况，并依照有关法律、法规进行管理和监督。
第三十五条 县级以上人民政府财政部门、农村扶贫开发工作机构应当会同有关部门，对财政专项扶贫资金的使用和管理进行绩效考核评价。
第三十六条 县级以上人民政府应当依据农村扶贫开发专项规划，科学论证，因地制宜确定和落实农村扶贫开发项目。
农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目管理要求，制定项目实施方案，承担项目责任，建立合同管理，执行公示公告、竣工验收、绩效评价、档案登记、后续管理等制度。
经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更。确需变更的，应当报原批准部门审批。
第三十七条 县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目资产管护制度，按照谁受益、谁管护的原则，明确管护主体和管护责任。
农村扶贫开发项目所形成的设施、设备和资产依法受到保护，任何单位和个人不得损坏、非法占用或者擅自处置。
第五章 监督检查
第三十八条 有扶贫开发任务的县级以上人民政府应当定期向同级人大常委会报告农村扶贫开发工作情况，自觉接受同级人大及其常委会的监督。
第三十九条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构以及发展和改革、审计、财政部门应当开展对扶贫政策措施、扶贫规划执行、财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理落实情况等专项检查和监督。
第四十条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构和统计调查部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系，加强动态监测评估。
第四十一条 县级以上人民政府有关部门或者机构在履行监督检查职责时，可以依法采取下列措施：
(一)要求被检查的单位和个人说明情况，提供农村扶贫开发活动有关账册、单据、文件、记录和其他资料;
(二)检查与农村扶贫开发活动有关的场所;
(三)责令被检查单位和个人停止违法行为，履行法定义务;
(四)对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的财物，可以申请有关部门先行登记保存。
第六章 法律责任
第四十二条 违反本办法第三十六条第三款规定，擅自变更扶贫开发项目的，由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正;情节严重的，应当停止项目实施，由有关部门依法追究相关责任人的责任;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十三条 违反本办法第三十七条第二款规定，损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产的，由县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构或者有关部门责令限期改正，并依法予以处理;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十四条 承担农村扶贫开发工作任务的单位和个人不履行职责，未完成农村扶贫开发任务，造成不良影响的，由同级人民政府或者上级主管部门予以批评，责令限期完成，并依照有关规定追究相关责任人员的责任。
第四十五条 县级以上人民政府有关部门、农村扶贫开发工作机构及其工作人员在扶贫开发工作中、、贪污受贿、的，由其所在单位、上级主管部门或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
市扶贫办：
按照**市扶贫开发领导小组办公室关于报送2018年脱贫攻坚工作报告的通知，结合我局工作实际，现将有关情况报告如下。
一、
驻村帮扶工作
（一）基本情况。
磨盘山村是省级贫困村，幅员面积11.95平方公里，全村耕地面积326公顷，
4个自然屯。现有农户330户，人口1230人，建档立卡贫困户共有51户，贫困人口56人。包保帮扶工作以来，市民政局与**银行**分行已直接投入帮扶资金150万元，积极帮助贫困村发展蔬菜种植、芦笋种植、光伏发电等脱贫产业项目，壮大集体经济，促进农民增收，通过产业带动、大病救治、低保兜底措施，目前已实现脱贫44户，46人，未脱贫7户，10人，2017年通过贫困村脱贫验收。
（二）包保帮扶工作情况。
1.继续发展好蔬菜种植项目。包保帮扶工作开展以来，磨盘山村建设完成了49栋蔬菜和芦笋大棚。2018年，进一步建立健全了园区管理制度，落实管理责任。联系福安街道修复并完善了园区内排水边沟，对园内道路进行修缮，对两栋有涝洼的大棚拉土填铺并整平，对个别有破损弯曲的大棚骨架进行了更换。同时，为解决磨盘山村园区菜农卖菜摊位难问题，协调磐石有关部门，在磐石市河南早市无偿提供园区菜农39个摊位及价值440元的货架，预计给菜农带来8万余元收益。
2.继续发展光伏发电项目。2017年，在磨盘山村部建设62.8千瓦的光伏发电项目，2017年7月项目竣工并网发电。2018年，重点帮助磨盘山村加强了项目收益管理，确保实现稳定增收。
3.基础设施建设情况。按照“八有”基础设施建设要求，今年磨盘山村修建了后牌楼屯和小椅山屯水泥巷路。为解决资金问题，今年市民政局与**银行**分行克服困难，积极筹措，分别计划投入20万元和80万元，预计帮扶资金年底前到位。该项目建成后受益129户431人。
4.开展包保帮扶工作情况。市级包保领导对磨盘山村脱贫攻坚工作高度重视，多次率市民政局、**银行**分行有关负责同志，到磨盘山村帮扶座谈，指导贫困村脱贫工作，积极帮助解决帮扶资金瓶颈。年初以来，结合走访慰问、推进项目建设、作风大整顿等工作，市民政局、**银行**分行主要领导分别2次、分管领导先后3次深入磨盘山村实地调研，研究推进包保帮扶工作。结合磨盘山村实际，研究制定了2018年包保帮扶工作方案。扎实开展结对帮扶，组织机关、事业单位、企业参与包保帮扶干部，定期深入贫困户家中开展走访慰问，帮助谋划脱贫项目，力所能及地解决实际困难。
5.多举措助力脱贫攻坚。一是坚持以党建工作促脱贫攻坚。今年协调福安街道为磨盘山村选优配强了村党支部书记，驻村第一书记扎实推进“五好一满意”党支部建设，认真落实“三会一课”、“四议两公开”和组织生活会等制度，深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化，培养和发展党员1名，培养致富带头人1人。此外，第一书记还组织粉刷了村部、帮助购置党员活动室办公桌椅、办事大厅档案柜、沙发、报刊架和打印复印一体机，切实改善了村部的办公条件。二是开展“送温暖、献爱心”活动。春节前，市级包保领导带队，为贫困户送去了米、面、油等生活必需品；8月份，市民政局组织机关、事业单位包保帮扶干部，对陈云龙等3户2018年危房改造、子女考上大学的贫困户进行了慰问，共送去慰问金共4000元；三是计划11月中下旬，组织开展健康义诊活动，为贫困户免费发放药品，并结合全市正在开展的解放思想大讨论活动，向贫困户宣讲脱贫攻坚政策，鼓励贫困户进一步树立脱贫信心；四是市民政局与**银行**分行精心选派干部，共同组建了驻村工作队，其中市民政局选派驻村第一书记1名、驻村工作队员1名，**银行**分行选派驻村工作队员1名，进一步加强了驻村帮扶工作力量；五是第一书记产品代言，助力脱贫攻坚。充分发挥第一书记代言品牌效应，帮助宣传推销磨盘山村大米和蔬菜。通过《江城日报》、江城党建微信公众号、**乌拉圈和新时代e支部等渠道进行宣传，拓展代言产品影响力；通过参加**市第一书记代言产品暨帮扶成果展、磐石市第二届金秋丰收节暨扶贫成果展示会及代言产品进社区等活动，代言产品销售额达到19.7万元。
（三）存在的问题及对策建议。
1.存在问题。在帮助村无劳动能力贫困户增收上办法不多，磨盘山村贫困户平均年龄大，多数体弱多病，无劳动能力，不能直接参与脱贫产业项目，个别贫困户还存在靠低保救助生活，不愿主动脱贫的思想，缺乏吃苦耐劳精神和勤劳致富积极性。
2.对策建议。一是坚持扶贫与扶志相结合，加大扶贫工作政策宣传力度，进一步提高贫困户政策知晓率；二是积极选树脱贫典型，发挥典型的带动作用，引导贫困户树立脱贫信心；三是对确无劳动能力的贫困户，以加强联系和关心为主，通过农村低保等民政救助方式，兜底保障其基本生活。
（四）2019年工作计划。
2019年，市民政局与**银行**分行将深入总结2018年扶贫工作经验，认真贯彻落实市委、市政府关于坚决打赢脱贫攻坚战的部署要求，坚持精准扶贫、精准脱贫，注重扶贫同扶志相结合，努力推动脱贫工作任务落地落实。
1.发挥好部门优势。通过整合可用资金、引导社会力量广泛参与等渠道，加大对定点扶贫村的政策、资金、项目和人才支持力度。充分发挥部门单位职能作用，动员和鼓励市管社会组织深度参与定点扶贫村脱贫攻坚工作。加大政策宣传，教育引导贫困群众树立我要脱贫自主意识，使输血变为造血。坚持扶贫与扶志扶智相结合，激发贫困群众脱贫内生动力。
2.积极打造可持续发展产业链条。充分利用资源优势，将改善贫困群众生活质量、打造可持续产业发展有机结合起来。抓好传统农业转型，打好生态牌，帮助村民大力发展特色产业，通过产业带动，让更多的贫困群众受益。
3.强化结对包保机制建设。落实帮扶包保责任，继续组织机关、事业单位、企业参与包保帮扶的干部，定期深入贫困户家中实地走访，适时了解贫困群众生产生活情况，帮助解决实际困难。定期组织包保责任人深入贫困村开展“送医送药”“访贫问暖”活动，在增进为民情感、提升群众满意度上下功夫。继续开展扶贫日活动。
4.加强基层党组织建设。将加强基层党组织建设作为脱贫攻坚的重点，引导驻村工作队、驻村第一书记切实履行好职责，积极帮助加强基层党组织建设，广泛宣传党的精神，党的路线方针政策，通过抓党建不断凝聚干群关系，增强党员干部的党性观念。持而不息加强作风建设，促进扶贫工作取得实效。
二、市级社会组织参与扶贫工作
社会组织是是构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局的重要组成部分，参与脱贫攻坚，既是社会组织的重要责任，又是实现自身价值的重要体现。**市民政局下发了《社会组织参与扶贫攻坚倡议书》，号召市级社会组织凝聚共识，助力脱贫攻坚、拓展思路，增加服务渠道、严守法规，规范管理制度。
《倡议书》下发以来，各市级社会组织积极响应，参与到我市扶贫攻坚工作中来。配合市委统战部、市工商联做好“统一战线助力百村振兴行动”，**市小微企业商会与龙潭区江密峰镇夹信子村困难户刘善荣、昌邑区沿江街道学生小丁结成帮扶对子，对**市红霞托老所进行扶贫慰问，为贫困户送上米面油等生活必需品价值3000多元；**市工商联职业技能培训学校在三兴村等贫困村开展家政服务、电焊工培训班，帮助村民实现就业；**市河南街商会会长莫英志带领医药专家到甘肃考察中草药种植项目，拟引进先进种植技术在我市推广；**市装饰装潢协会常务副会长滕彬带领桦甸市友谊村村班子赴甘肃珉县和宕昌县考察中草药种植项目，计划于2019年在友谊村试验种植；**市慈善总会、**市广播电视台《直播江城》栏目组在世纪广场开展了捐资助活动。此次活动中通过商户商品义卖，共为我市贫困学子捐资14200元，善款将用于资助贫困学子完成学业；**市朝鲜族妇女协会与**市回族小学建立“结对帮扶
送温暖”关系，组织协会干部和会员代表带着全体会员的母爱之心，为结对学生送上每人500元生活补贴款、生活必需品、书记、民族特色糕点等，2018年已举办扶贫活动共四次；
社会组织作为社会建设、社会治理和社会服务中的重要力量，起着不可或缺的作用。下一步，**市民政局将积极引导社会组织更好地投入到我市脱贫攻坚的行动中来，加强社会组织扶贫信息的调度与汇总，实现社会帮扶资源和精准扶贫的有效对接，更好发挥社会组织在大扶贫格局中的优势。
三、脱贫攻坚低保兜底工作
（一）基本情况。
1.如期完成困难群众保障标准提标工作。深入贯彻落实省政府《关于脱贫攻坚最低生活保障支持计划的实施方案》及省、市政府重点工作目标任务，提高困难群众保障标准。一是2018年7月1日，我市城乡低保标准实现十四连调，我市城区农村低保标准由2016年每人每年3450元提高到2018年的3804元，增长10.3%。二是依据省政府民生实事目标任务，城乡特困人员基本生活标准不低于当地上年度城乡低保标准的1.3倍，经核准城区农村特困供养保障标准每人每年4788元；依据具备生活自理能力、部分丧失生活自理能力和完全丧失生活自理能力分档定制,按当地上年度最低工资标准10%、25%、40%的比例确定，并随最低工资标准同步调整。
2.全面实行“补差式”救助。按照低保家庭人均收入与低保标准的差额，彻底实现农村低保由“分档式”救助向“补差式”救助，全部达到国家扶贫标准及省规定的“两线合一”要求。截至今年10月底，城区农村低保对象8418户、12240人。同时，为进一步提高农村低保家庭中特殊困难人员的保障水平，出台了《**市民政局关于调整农村低保家庭特殊困难人员增发补助金标准的通知》，农村低保中重病、重残、老年人、未成年人、一户多残、老残一体人员按农村低保标准50%－60%的比例增发补助金,切实改善了困难群众基本生活。
3.完善制度建设助力精准脱贫。积极实施脱贫攻坚低保支持计划，以市政府文件出台了《关于加强农村低保制度与扶贫开发政策衔接实施方案》，会同市扶贫部门联合印发了《**市最低生活保障兜底脱贫攻坚专项方案》，市民政局印发了《**市脱贫攻坚低保兜底“四个一批”专项行动方案》、《**市农村低保专项治理工作方案》《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》。推进两项制度衔接工作中，坚持应扶尽扶、应保尽保、动态管理、资源统筹的基本原则和市级统筹、县（市区）负总责、乡镇（街道）抓落实的工作机制，切实发挥两项制度的政策合力。按照《关于开展农村低保对象与建档立卡贫困人口信息比对工作的通知》，会同市扶贫部门开展了新一轮建档立卡贫困人口再核查工作，逐户逐人核对，科学分类、精准识别、建立台账，截至三季度，我市城区农村建档立卡贫困人口1462人，其中纳入低保范围的有665人。
4.扎实开展医疗救助工作。认真贯彻落实《**市医疗救助实施办法》，加大建档立卡贫困人口等困难群众医疗救助力度，加强医疗救助与基本医疗保险、大病保险、慈善救助的有效衔接，确保重点救助对象住院发生的政策范围内自付费用大病保险起付线以上部分补助比例不低于70%。全额资助农村特困供养人员、低保对象参保参合，补贴农村建档立卡对象参保参合。对建档立卡贫困人口实施“五道防线”大病兜底保障措施，将贫困人口住院医疗费用实际报销比例提高到90%、慢病门诊医疗费用实际报销比例提高到80%，努力缓解因病致贫、因病返贫、因病支出贫困家庭问题，有效减轻贫困人口看病就医负担。在全市61家定点医疗机构实行医疗救助一站式即时结算服务。同时，对重点救助对象中的特殊问题研究制定了一系列倾斜政策。一是按病种提高大病门诊救助比例，大病门诊救助比例为单次400元以上补助30%，针对患血友病门诊治疗、器官移植门诊抗排异治疗、癌症门诊放化疗等单次400元以上部分按85%比例给予补助。二是提高患尿毒症重点救助对象年救助封顶线至3万元（其他病症2万元）。三是对特困人员、孤儿及切实无力承担医疗费用特困低保对象执行“先治疗、后付费”政策。截止10月底，全市城区农村累计医疗救助15762人次，支出医疗救助资金673万元。
5.充分发挥临时救助救急救难作用。认真落实《**市临时救助实施细则》，突出临时救助“托底线、救急难”作用，对遭遇突发性、临时性、紧迫性生活困难的居民家庭及时开展临时救助，截止10月底，对农村困难群众实施临时救助488人次，发放临时救助资金73.8万元。
6.及时启动价格临时补贴。根据国家统计局**市调查队公布数据显示，2018年2月份我市居民消费价格指数（CPI）单月同比涨幅为3.7%，达到社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制启动条件，我市随即启动实施联动机制，为符合条件的农村低保、五保对象16900人发放价格补贴42.3万元。
（二）存在问题。
一是农村居民收入日趋多元化，存在农产品自给部分难以货币化、务工收入的不稳定性等诸多因素，致使居民的家庭收入难以准确统计。
二是价值转化过程中，存在较大的随意性，在一定程度上制约了社会救助工作有效开展。
（三）下步打算。
全面贯彻落实我市脱贫攻坚低保支持计划。
一是确保农村低保标准不低于当年度国家现行扶贫标准。按照省民政厅确定的区域性低保标准，合理确定我市保障标准。2019年，农村低保标准不低于国家现行扶贫标准，农村特困人员基本生活标准按照上年度农村低保标准的
1.3倍确定。
二是全面落实“补差式”救助工作基础上，持续推进“四个一批”专项行动，将符合条件的未脱贫建档立卡贫困人口按要求纳入保障范围，确保符合低保条件的未脱贫建档立卡贫困人口应保尽保、精准施保。会同扶贫部门完成农村低保对象、建档立卡贫困人口数据信息衔接，定期比对汇总上报，实现信息共享。对低保家庭中的重病患者、重残人员、老年人、未成年人按照平均不低于50%低保标准的比例增发补助金，确保兜准兜牢贫困人口基本生活。
三是会同扶贫部门健全完善因病致贫、因病返贫综合救助政策措施，切实发挥社会救助政策与扶贫政策合力救助作用，确保社会救助兜底线、救急难。
四是务实抓好《**市农村低保专项治理工作方案》的贯彻执行，会同局纪检组、局机关党委和救助局，开展农村低保专项治理督导检查，以问题导向为切入点，突出整治发生在群众身边的“微腐败”，进一步加强完善社会救助领域制度建设，推动农村低保制度管理更加规范公正，确保农村低保在打赢脱贫攻坚战中发挥好兜底保障作用。
总体目标：“立下愚公志，打好攻坚战”，从今年起决战三年，实现全镇基本消除农村绝对贫困现象，实现有劳动能力的扶贫对象全面脱贫、无劳动能力的扶贫对象全面保障，不让一个贫困群众在全面建成小康社会进程中掉队。
总体要求:贫困村农村居民人均可支配收入年均增幅高于全县平均水平5个百分点以上，遏制收入差距扩大趋势和贫困代际传递；贫困村基本公共服务主要指标接近全乡平均水平；实现扶贫对象“两不愁三保障”（即：不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房）。
年度任务：20xx－20xx年全镇共减少农村贫困人口1540人，到20xx年底全镇农村贫困人口降至350人左右，贫困发生率降至3%以下。
二、精准识别
（一）核准对象。对已经建档立卡的贫困户，以收入为依据再一次进行核实，逐村逐户摸底排查和精确复核，核实后的名单要进行张榜公示，对不符合政策条件的坚决予以排除，确保扶贫对象的真实性、精准度。建立精准识别责任承诺制，上报立卡的贫困户登记表必须经村小组长、挂组村干部、挂点乡干部、乡主要领导签字确认，并作出承诺，如扶贫对象不符合政策条件愿承担行政和法律责任，确保贫困户识别精准。
（二）分类扶持。通过精准识别建档立卡的贫困户分为黄卡户、红卡户和蓝卡户三类，第一类为黄卡户，是指有劳动能力，家庭经济收入在贫困线边缘的贫困户；第二类为红卡户，是指有一定的劳动能力，家庭贫困程度比较深的贫困户；第三类为蓝卡户，是指年老体弱或因病因残丧失劳动能力的贫困户和五保户。优先扶持黄卡户，集中攻坚扶持红卡户脱贫，对蓝卡户则通过保障扶贫来保障其基本生活。
（三）挂图作业。根据贫困户的实际情况，分三年制定脱贫规划。党委、政府将全乡的脱贫计划分解到村，镇要对每年精准脱贫任务落实到户到人，建立台账，并用图表标注清楚，挂图作业，脱贫一户销号一户，做到“贫困在库，脱贫出库”。
（四）完善档案。定期更新贫困村、贫困户建档立卡资料，每次资料更新都要存好纸质资料，并将相关信息及时录入全国扶贫对象信息管理系统，实现“户有卡、村有册、乡有簿。建立各级扶贫信息互联互通的平台，供帮扶单位和社会各界查询，做到资源共享。
三、精准施策
针对贫困村和建档立卡贫困户的实际情况，分清类别，分类施策，强化措施，扎实推进各项扶贫政策落实到实处。从宏观上要抓好贫困村公共设施和服务方面的建设，从微观上要抓好对贫困户的帮扶，做到宏观扶贫和微观扶贫相结合。
（一）加速推进基础设施扶贫
1．对“十三五”扶持贫困村XX村进行村庄建设规划。
2．重点解决“最后一公里”的问题。着力解决贫困群众最需要、最期盼的交通、电力、水利、就医就学等方面“最后一公里”的问题，让贫困群众享受均等的基本公共服务每年安排贫困村至少一个“一事一议”项目，以帮助解决路、桥、水等问题。
3．坚持贫困村优先的原则。要突出工作重点，农村各类基础设施建设项目要优先安排在贫困村，新农村建设要向贫困村倾斜，尽快改变贫困村的落后面貌。
4．推行差别化扶持政策。要提高贫困村基础设施建设补助标准。
（二）加速推进产业扶贫
1．培育壮大特色富民产业。大力发展绿色蔬菜、高产油茶、茶叶烟叶、井冈蜜柚、养牛等五大特色种植业和特色养殖业，鼓励支持贫困户依据当地资源禀赋发展“一村一品”富民特色产业。每年通过产业扶持贫困户20户以上。
2．筹集精准扶贫到户资金。千方百计筹集精准帮扶到户资金，对贫困户发展产业给予1000-5000奖补，支持贫困户精准扶贫发展产业贷款贴息。
3．积极探索“四位一体”的产业扶贫新模式。指导贫困村选择适合当地发展的养殖、种植高效产业；组建一个支撑有力的合作组织。
4．创新产业发展服务体系。鼓励贫困农户以土（林）地经营权作价入股方式，参与家庭农场、农民专业合作社、合作农场和联户经营等新型农业经营体系。对贫困户创办的家庭农场和有贫困户参与的合作社，镇重点给予资金扶持。推行“千村万户老乡工程”，带动贫困户增收致富。
（三）加速推进智力扶贫
1、优先支持贫困村发展教育。加强贫困村学校规划，优先立项解决贫困村薄弱学校改造，同步实现标准化和现代远程教育。
2、加大贫困生资助力度。落实好现有国家济困助学政策，逐步提高贫困生资助标准。
3、大力加强就业培训。继续实施“雨露计划”，支持职业学历教育，对建档立卡贫困户子女参加中、高等职业学历教育的，在校期间每人每年给予20xx元的补助；大力开展职业技能培训，对参加转移就业技能培训并取得有关部门颁发职业技能证书的扶贫对象，给予每人1000元培训补助；为贫困户免费开展农村实用技术培训，此项工作由县扶贫和移民办组织实施。面向农村贫困家庭定向培养人才，今年对建档立卡贫困户子女报考“三定向”的加20分录取。
（四）加速推进劳务扶贫
1．公益性岗位安置贫困户就业。镇解决5-15名贫困人口在本镇从事环卫、园林、保洁、治安巡逻、农村公路养护等工作，用于扶持贫困人口就业。
2．鼓励能人创业扶贫。优先给予小额担保贷款政策扶持。
3．解决贫困户进企业务工。帮扶有劳动能力的贫困户农民工进企业务工，解决贫困家庭收入来源问题。
（五）加速推进保障扶贫
1．完善最低生活保障制度。逐步提高低保、“五保”补助标准，扩大低保覆盖面，对符合农村低保条件的做到“应保尽保”。
2．完善农村居民基本养老保险制度。全面推进农村居民基本养老保险，农村贫困户纳入政府代缴范围。
3．健全医疗保障制度。由县财政出资为建档立卡贫困户缴纳参合费，让贫困户免费享受新型农村合作医疗基本保障。对所有建档立卡的贫困户县内住院给予特殊政策倾斜：一要取消住院报销起付线；二要将贫困户住院报销比例在其他农民居民报销比例基础上提高5%。
4．完善临时救助制度。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等特殊原因导致基本生活困难，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予临时救助，帮助他们渡过难关。
四、精准帮扶
进一步完善精准扶贫机制，搭好精准扶贫的平台，实现扶贫方式由过去大水“漫灌式”向精准“滴灌式”转变，真正扶到点上、扶到根上。突出抓好“七个到村到户”：
（一）产业到村到户。贫困村要根据当地的资源禀赋围绕富民产业，选择一个符合当地实际的特色产业，推广“千村万户老乡工程”的模式，引导贫困户通过参与产业发展，实现增收致富。
（二）项目到村到户。根据建档立卡贫困户的实际情况，有针对性地选择脱贫项目，找准脱贫路子，做到能种则种，能养则养，能外出务工则外出务工。贫困村要根据当地产业特色，成立农民专业合作社，为贫困户发展产业提供服务。
（三）柚苗到村到户。给每户贫困户免费发放20株以上柚苗，扶持贫困户种好“摇钱树”。
（四）资金到村到户。对建档立卡的贫困户逐户制定发展目标、落实脱贫项目和帮扶资金，做到专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫并举，专项扶贫资金要全部落实到贫困村、贫困户，行业扶贫资金、涉农部门项目资金要向贫困村、贫困户倾斜，与扶贫资金捆绑使用，实现贫困户精准扶贫全覆盖。
（五）干部帮扶到村到户。进一步加大干部挂点帮扶贫困村和结对帮扶贫困户工作力度。实施“四个一”组合式扶贫：贫困村安排有一个以上县领导、一个以上县直单位、一个以上工业企业和一笔专项扶贫资金，实行挂点帮扶。要按照“交朋友、摸实情、找路子、扶资金、促增收”的思路，继续推行科级以上领导干部“1+2”结对帮扶工作，即每位副科级以上领导干部每年扶助2户黄卡、红卡贫困户，按“一户一策”发展一项扶贫产业，增加贫困户家庭经济“造血功能”，所帮扶的贫困户每户每年增收要达到20xx元以上。通过三年扶贫攻坚，使全乡所有黄卡户、红卡户真正脱贫，对蓝卡户进行最低生活保障。
（六）跟踪管理到村到户。加强扶贫信息监测工作，及时更新扶贫对象统计监测系统的数据信息，每年都要对贫困村、贫困户的收入变动状况、干部帮扶、项目帮扶、资金帮扶、扶贫项目实施等情况进行全面调查统计，并及时录入全国扶贫对象统计监测系统。按照“贫困在库，脱贫出库”的原则，对已经脱贫的贫困户及时销号，对有特殊情况返贫的登记入库，做到贫困户有进有出。对扶贫项目的安排及实施、扶贫资金使用、贫困户得到扶持等情况，定期在村务公开栏内进行公示，接受群众监督。
（七）土坯房改造到村到户。凡居住在危旧房或土坯房的建档立卡贫困户，三年内必须全面实施危旧房、土坯房改造，严格按照省定危旧房、土坯房改造补助标准补贴到户。
五、保障措施
(一）落实工作责任。镇党委、政府是实现扶贫攻坚的责任主体，镇结合实际，制定具体的实施意见，落实扶贫攻坚任务和措施。各村要广泛宣传扶贫攻坚的方针政策。
根据自治区的安排，2016年我县__镇__村、__乡__村、__乡__村、__乡__村、__镇__村、__乡__村等6个行政村1710户7115人将要完成脱贫摘帽目标任务。按照贫困村“一低四有四通三解决”、贫困户“八有一超”验收标准，主要存在以下问题：
（一）贫困发生率偏高
根据精准识别情况，并结合本次调查统计显示，__镇__村贫困发生率为8.64%，__乡__村贫困发生率为13.55%，__乡__村贫困发生率为6.5%，__乡__村贫困发生率为11.86%，__镇__村贫困发生率为5.3%，__乡__村贫困发生率为18%。
（二）合作组织没有实现全覆盖
目前，2016年6个预脱贫村共有农民专业合作社3个，分别是：__乡__村食用菌专业合作社、__乡__村__茶叶专业合作社、__镇__村大果山楂专业合作社。__镇__村、__乡__村、__乡__村无农民专业合作组织，且贫困户参与合作组织比例相对较低。
（三）特色优势产业扶持力度不够
根据调查显示，目前，全县产业扶持较为分散，集中投向贫困村、贫困户力度不大，贫困户发展产业存在苗木补贴种类单一、农资扶持力度不大、种植资金缺乏等问题。
（四）贫困户无房或危房问题依然突出
全县1710户预脱贫对象中有194户无房或危房户。
（五）基础设施建设滞后
2016年预脱贫户有362户存在缺水、饮水困难问题，12户尚未通电，79个贫困家庭户无路通自然村，301户没有解决看电视问题。
（六）教育和医疗保障尚未实现全覆盖
__乡有1户2名适龄学童因为没有出生证明，无法进行户籍登记，义务教育相关政策没有得到享受，__乡有1名贫困家庭户适龄学童辍学，__镇__村等多地方贫困户存在因超生、在家生产缺乏出生证明等原因致使子女户籍无法进行登记现象；__镇、__乡、__乡、__乡、__乡共有23户贫困户因家庭经济困难没有参加新型农村合作医疗。
（七）部分贫困户无固定收入来源
全县尚有43户2016年预脱贫家庭户没有固定收入来源，生活比较困难，大部分贫困户人均纯收入未达到验收标准。
（一）认真研究产业扶持方向，大力扶持贫困村产业发展
建议产业发展专责小组组织农业、水产畜牧、农经、水果、扶贫、发改、财政、水利、林业、核桃等部门和乡镇逐村调研，选准特色优势产业发展项目，将资金和政策向贫困户、贫困村倾斜；通过整合资金、技术培训、完善设施、多种经营、集中发展等方式大力扶持贫困村。根据村情实际，规模发展产业；研究鼓励、扶持贫困户参与产业发展新路子，扩大贫困户参与特色优势产业开发面；完善产业集中区基础设施建设，努力发展现代特色产业，建立农民专业合作组织，让贫困户充分参与到产业发展中来，实现“产业规模上档次、合作发展有成效、贫困人口参与高、农民收入有保障”的目标。
（二）加快推进基础设施建设，夯实贫困村贫困户发展基础
建议基础设施专责小组将2016年预脱贫村、预脱贫对象基础设施建设纳入年内建设重点，尽快确定建设项目，落实建设资金，制定项目推进计划，加快推进水、电、路、宽带网络等基础设施建设，为年内顺利通过验收夯实硬件基础。
（三）强化沟通协调，全力解决贫困户无房或危房问题
通过调查，2016年预脱贫对象尚有188户无房或危房户，这些贫困户普遍存在通过农村危房改造资金补助后仍无能力建房问题。住建部门反馈，2016年，自治区尚未下达农村危房改造实施方案，具体补助标准尚不明确。另外，由于各级农村危房改造实施方案未下达，大部分预脱贫户担心今年补助标准仍然与以前一样，出现资金缺口大问题，不敢先行启动房屋建设或改造，年内实现预脱贫户有稳固住房目标难度大。建议住建部门加强与上级业务主管部门的沟通协调，尽快明确农村危房改造面积控制、补助标准、验收标准等，抢时间、赶进度做好预脱贫户房屋建设或改造工作，确保如期完成2016年预脱贫户住房建设或改造任务。
（四）建立协调机制，解决贫困户社会保障难题
建议召开由公安、教育、人社、
这次会议的主要任务是，深入贯彻落实党的十八届五中全会以及中央和省、市扶贫开发工作会议精神，分析我区扶贫开发面临的形势任务，对当前和今后一个时期脱贫攻坚工作作出部署，动员全区各级各有关方面坚定信心、抢抓机遇、咬定目标、扎实苦干，齐心协力打赢脱贫攻坚这场硬仗。
刚才，区农发局、__镇、__镇主要负责同志以及__镇高王村支部书记、__镇__村第一书记、__街道__居委会党委书记、重汽考格尔专用汽车有限公司负责同志分别结合自身实际就做好脱贫攻坚工作作了表态发言。__街道、__镇、__镇党政主要负责同志与区委、区政府签了脱贫攻坚责任书。会后，区委、区政府还要深入研究制定全区脱贫攻坚的实施意见。下面，我围绕打赢脱贫攻坚战，讲三个问题。
全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，最突出的短板是农村还有大量贫困人口。“小康不小康，关键看老乡，关键看贫困老乡能不能脱贫。”中央对扶贫开发和脱贫攻坚工作高度重视，对此倾注了大量精力和心血。党的十以来，多次深入贫困地区看真贫、知真贫，就扶贫开发工作作出一系列重要指示。去年11月27日，中央召开扶贫开发工作会议，这是贯彻落实党的十八届五中全会精神的第一个中央工作会议，从战略和全局的高度，深刻阐述了推进脱贫攻坚的重大意义，明确了扶贫开发工作的大政方针、目标任务、总体要求，是新时期指导扶贫开发工作、打赢脱贫攻坚战的纲领性文件。去年12月15日至16日，全省扶贫开发工作会议召开，深入贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神，对做好全省脱贫攻坚工作作出全面部署。12月25日，全市扶贫开发工作会议召开，__书记、__市长分别作了重要讲话，分析了全市扶贫开发工作面临的形势，明确提出当前和今后一个时期全市精准扶贫、精准脱贫工作的总体要求和目标任务。会上，我和__区长分别代表区委、区政府与市委、市政府签订了责任书。__书记意味深长地讲，我们签订的责任书封面上印着金灿灿的党徽，这意味着沉甸甸的责任，是我们向党和人民作出的庄严承诺。我们一定要认真学习、深刻领会关于扶贫开发的重大战略思想，深刻把握中央和省市扶贫开发工作会议精神，切实把思想和行动统一到中央和省市部署要求上来。
近年来，全区各级各部门认真贯彻中央和省市关于扶贫开发的战略部署，强化措施，加大投入，注重产业扶贫与政策保障兜底相结合，分类帮扶与结对帮扶相结合，建设蔬菜种植和畜牧养殖基地，加强道路、沟渠、广场等生产生活设施建设，实施危旧房屋改造，开展村容村貌整治，落实社会保障和扶贫政策，扶贫开发工作取得积极进展。同时也要清醒地看到，脱贫解困还存在不少问题，脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。一是贫困户和贫困人口情况比较复杂。经过多年的努力，容易脱贫的已经解决得差不多了，越往后脱贫攻坚的成本越高、难度越大、见效越慢。从贫困户和贫困人口情况看，因病、因残和自身缺乏劳动能力的占比较大，这些群体实现稳定脱贫能力差，返贫情况时有发生。全区70%以上的贫困人口是中学以下文化程度，文化素质不高导致发展无门路、生产无技术、外出务工难，扶持难度大。二是精准识别、建档立卡工作还不完备。因户施策、因人施策是精准扶贫的前提和基础。近年来，相关部门在建档立卡工作上花了大量精力，做了大量工作，但帮扶的方案和措施还没有具体落实到人头。三是扶贫工作合力有待于进一步强化。扶贫同美丽乡村建设、民政救助、农村危房改造、走访慰问及贫困学生资助等还没有做到无缝衔接，扶贫和社会保障各项工作缺乏有效的工作协调，部分企业、经济强居对帮扶工作积极性不高。四是部分村和贫困人口自我脱贫致富的主动性不强。有的村过于依赖上级支持，没有脱贫志向，发展产业不积极。部分贫困人口因家庭负担较重、自身发展能力有限等问题形成长期贫困，逐渐失去了对美好生活的向往，或者满足于目前接受救济的生活状态，缺乏自我脱贫致富的信心决心。对这些问题，我们要高度重视，采取有力措施切实加以解决。
脱贫攻坚贵在精准、重在实效。党的十八届五中全会明确提出到2020年我国现行标准（年人均收入2736元）下农村贫困人口实现脱贫。全市扶贫开发工作会议提出我市到2017年基本完成省定标准（年人均收入3322元）下贫困人口脱贫，到2018年全面完成市定标准（年人均收入4000元）下贫困人口脱贫，市内四区要提前一年完成任务。按照市定标准，我区现有贫困户1750户，贫困人口4376人。我区贫困人口总体数量不多，作为省会城市中心城区，我们有条件、有能力、有责任、有信心率先完成脱贫攻坚任务，明年年底前市定标准下贫困人口要全部脱贫，达到不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的“两不愁、三保障”目标。
1、贫困人口脱贫要精准。实现农村贫困人口全部脱贫目标，要重点在精准上下功夫，因户因人施策，帮到点上、扶到根上。
一要精准识别。扶贫必先识贫。前期相关部门通过调查摸底、认真
统计、建档立卡，在一定程度上摸清了贫困人口底数和家庭状况。要进一步做实做细，提高统计数据质量，公正统计，既不能遗漏真正的贫困人口，也不能把非贫困人口纳入扶贫对象。要在建档立卡的基础上，进一步完善贫困户和贫困人口信息，全面掌握贫困户居住条件、收入来源、人员构成、身体状况、生产技能、致贫原因等情况，挂图作业，按图销号，做到一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套帮扶措施，倒排工期，不落一人。要加强信息公开，对贫困户基本情况、帮扶措施、脱贫效果等情况予以公开，让群众全程监督和评判扶贫效果。二要精准帮扶。开对了“药方子”，才能拔掉“穷根子”。要根据每户实际情况制定帮扶措施，对既有脱困意愿又有能力的，要通过帮扶产业、安置就业、扶持创业等方式，帮助增收，尤其充分发挥我区近郊优势和新材料产业园区企业集聚优势，积极对接各类市场和园区企业用工需求，开发就业岗位，根据岗位需求对贫困人员开展订单定向培训，帮助贫困人员充分就业。对无脱困意愿有能力的，要扶贫先扶志、救穷不救懒，加强宣传教育和引导，充分发挥扶贫对象的主体作用，调动他们的积极性、主动性、创造性，杜绝“养懒汉”，防止“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”。对无脱贫能力的，要由社会保障来兜底，落实农村扶贫标准和农村低保标准“两线合一”，整合民政、教育、卫生、工青妇等各类救助资源，对农村贫困户优先救助，每户采取个性化救助方案，确保每个贫困户都得到及时有效救助，通过社会保障兜底实现脱贫。
三要精准脱贫。精准扶贫是为了精准脱贫。要根据脱贫攻坚任务目标，设定时间表，实现有序退出，每月退出多少要有计划、有安排，既防止拖延病，又防止急躁症。要实行动态管理，脱贫了逐户逐人销号，返贫了重新录入，做到政策到户、脱贫到人、有进有出，保证减贫任务和建档立卡数据对得上、扶贫措施及时调整、扶贫力量进一步聚焦。要严格脱贫验收办法，明确标准和程序，脱没脱贫同群众一起算账，群众要认账，坚决杜绝“假脱贫”“被脱贫”“数字脱贫”。
贫困人口脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键要精准抓重点、解难点、把握着力点。既不能空喊口号、好大喜功、胸中无数、盲目蛮干，也不能搞大水漫灌、走马观花、大而化之，要在精准施策上见实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。尤其要把市委__书记提出的“四个防止”要求落实到位，防止模糊认定代替精准识别，防止大而化之代替分类施策，防止路径依赖代替工作创新，防止泛化评价代替群众满意。
2、农村扶贫开发要统筹。我区黄河北相对于黄河南是薄弱区域，农村相对于城区是欠发达地区。农村扶贫开发要重统筹，与新型城镇化、农业现代化和美丽乡村建设结合起来，通过整体开发和整治提升发展水平，带动农业增效、集体增收。我们确定了10个村进行重点帮扶，主要目的是示范带动、以点带面，重点帮扶村是动态的，达到帮扶目的后要退出来，把资源再用到其他村，提高农村整体水平，实现全面协调可持续发展。
一要提升产业发展水平。要把产业发展作为扶贫开发的主攻方向，因村制宜、一村一品，大力发展特色农业、乡村休闲旅游、商贸流通等高效产业带动脱贫致富。加快土地流转，积极改造传统农业，推进农业现代化，发展多种形式适度规模经营，扶持建设一批特色农业基地。大力发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，加强农民合作社和龙头企业培育，通过吸引贫困户土地经营权入股等方式，建立紧密的利益联结机制，促进农业增效和贫困户增收。
二要改善生产生活条件。要把改善生产生活条件作为扶贫开发的重点任务，提高农业设施和基础设施水平，增强自我发展能力。加大道路建设力度，科学规划布局和建设农村路网，加强连村道路建设改造和村内道路硬化，完善乡村公路管护机制，使农村道路真正成为致富路、希望路。加强水利工程建设，尤其抓好永久性基本农田农业生产条件提升，大力实施灌溉河道和沟渠改造整修，提高防洪抗旱、调水供水能力，增加农业亩产效益。加快信息基础设施建设，推进宽带网络覆盖，加快乐村淘等村镇o2o电商产业平台建设，扩大信息进村入户覆盖面。加快人居环境整治，积极推进农村危房改造，加大农村生活垃圾处理、污水治理、改厕和村庄绿化美化力度，推进美丽乡村建设村庄连片整治，建设美丽宜居乡村。
三要增强农村经济发展活力。加强农业招商引资，建立农业招商项目库，引导外资、工商资本、民营资本等投向现代农业园区、农业服务业、休闲观光农业等新兴领域。强化金融服务，鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。大力实施科技扶贫，强化农技推广体系建设，加快先进适用技术成果转化，推行“互联网+扶贫”模式，鼓励发展光伏种植、光伏养殖，用科技为农业插上腾飞的翅膀。加强农村基层组织建设，把党的政治优势、组织优势转化为扶贫优势、发展优势，尤其加强对村干部的培训，既要把帮扶干部、第一书记“派进去”，也要让村干部“走出来”，有针对性地组织村干部和有影响力的带头人到扶贫搞得好的地方观摩学习，着力提高村“两委”带领群众脱贫致富的本领。
打赢脱贫攻坚战，是摆在我们面前的重大政治任务。全区各级各部门要牢固树立“守土有责、守土尽责”意识，把责任扛在肩上、把任务抓在手上，咬定目标、担当作为，完善机制、形成合力，确保把扶贫攻坚各项任务落到实处。
严格落实责任。__镇、__镇和__街道要切实承担主体责任，把压力层层传导下去，形成责任到人、任务上肩，横向到边、纵向到底的责任体系。街镇党政主要负责同志作为“第一责任人”，要认真履行职责，重
大问题亲自研究、难点问题亲自协调、关键环节亲自过问。各相关部门单位要强化大局意识、服务意识，在政策、项目、资金等方面向扶贫开发工作倾斜，充分运用行业资源，高质量完成所承担的扶贫攻坚任务。尤其要根据全区精准脱贫、率先脱贫的任务目标，理清各自扶贫脱贫计划，制定切实可行的实施方案并扎实推进。加大扶贫投入。今年区财政安排1000万元专项资金用于扶贫工作，体现了区委、区政府打好打赢脱贫攻坚战的决心。要确保把资金用好用足用到点上，同时加大扶贫资金整合力度，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用，提高资金使用效率。扶贫资金是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花。相关部门要加强扶贫资金阳光化管理，加强审计监督，坚决杜绝挤占挪用截留以及虚报冒领、挥霍浪费等行为，一经发现、从严惩处。
完善工作机制。继续深化区级包挂领导、区直部门、驻区企业、经济强居、第一书记以及镇联络员组成的“六位一体”帮扶工作机制，“六位一体”各责任主体要把帮扶脱困作为份内职责和政治任务，真帮真扶、真出钱真出力。要研究建立针对贫困户的精准帮扶机制，完善社会力量动员机制，激励各类企业、社会组织和个人自愿采取包干方式参与扶贫，搭建好的平台让方方面面的人参与进来。健全基层协商民主机制，按照“民事民议民决”的要求，把扶贫项目、资金作为议事协商的重要内容，坚持推行村级合同监管项目竞标，真正把实事好事办到老百姓的心坎上。建立脱贫攻坚报告和督查制度，通过跟踪督查、随机抽查、明查暗访等方式，加强对扶贫项目立项实施、资金拨付、监管验收、绩效评估等环节的监督检查。
营造浓厚氛围。要向全社会尤其农村群众多渠道宣传脱贫攻坚的目标任务、工作要求、政策措施，做到家喻户晓、人人皆知。大力宣传扶贫开发、扶贫济困先进事迹，总结推广扶贫开发中的好经验好做法，充分发挥典型引领作用。坚持实在、实干、实绩的用人导向，把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，做到在脱贫攻坚第一线考察识别干部。制定、修订相关考核制度，把减贫实绩作为硬指标，发挥考核“指挥棒”作用，工作成绩好的要鼓励，不好的要给压力，成效不彰的要问责，通过严格考核把责任层层传导下去，在党员干部中形成脱贫攻坚勇于担当的良好氛围。
中图分类号：F061.3 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）05-0011-05
A New Analysis of Chinas Rural Poverty Alleviation from Absolute to Relative Shift
――An Analysis Based on Precise Poverty Alleviation Background
LIU Huan
（Center for Security Studies， Wuhan University， Wuhan 430072）
Abstract：Putting the precision identification as a guide， from absolute poverty to the perspective of the relative poverty of Chinas rural poverty to carry out a new analysis. Through the construction of Lorenz curve method， calculated the Gini coefficient and the social wealth index， which found in poverty alleviation in poor rural areas exist in the process of the absolute poverty line can not completely cover the poor， establish the relative poverty line is advantageous in the new situation of poverty for poor households accurately identify bottlenecks； resource allocation of poverty alleviation in elite capture established by accurate identification mechanism and effective countermeasures to curb； neglect the poorest of precise helping， social assistance and social protection such as the protection of poverty alleviation policy to ensure its ability against the risk of poverty.
Key words：precision poverty； absolute poverty； relative poverty
改革?_放以来我国农村扶贫工作取得巨大进展，据统计数据显示，1978～2010年中国的农村贫困人口从近2.6亿下降到2800万，近两亿多人次脱离贫困生活。伴随经济的快速发展，我国城乡收入差距不断拉大，农村人口内部之间的收入差距也在拉大，相对贫困现象日益严重。当前，收入不平等会削弱经济增长的减贫效应已成为社会共识，特别是在经济疲软期，对贫困的精准识别和精准帮扶显得尤为重要[1]。现阶段，经济新常态对扶贫工作提出了新的要求，实施精准扶贫是进入新时期中国扶贫的新举措，符合中国国情[2，3]。
1 文献综述
关于贫困的定义有很多，学术界从不同视角对贫困进行了解释。基于收入角度进行归纳总结，以收入不足为主要致贫原因的研究，如童星、林闽钢认为：“贫困是经济、社会、文化、落后的总称，是由低收入造成的、缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段的一种生活状况”[4]。万广华等通过加总家庭在一定时间段内的总贫困，将其分解为暂时性贫困和慢性贫困成分[5]，通过实证发现在众多影响因素中家庭成员数量、人力资本、政治资本及金融资本对各类型贫困的影响程度不同，特别是低水平的人力资本和金融资本并不能降低暂时性贫困成分；对于农耕地多的农户来说暂时性贫困会相对增加。从贫困的成因和表现形式来看，贫困可以分为经济性贫困、知识性贫困和制度性贫困等。叶普万认为贫困是由制度因素或非制度因素造成的、个人或家庭不能获得维持正常物质精神生活需要的一种生存状态[6，7]。
伴随社会经济的发展，越来越多的人感受到社会经济差距拉大带来的相对排斥和相对剥夺问题，特别是在经济差距拉大的影响下更加明显。学者开始意识到贫困问题不仅是绝对的吃不饱、穿不暖的问题，那些在物质和生活条件上相对于他人表现匮乏的人也是相对贫困者[8]。叶普万提出相对贫困的特点主要有：动态性、非平等性、相对性和主观性，相对贫困下扶贫标准随着社会经济发展、收入水平和环境的变化而变化，体现出不同社会成员之间的收入分配，其比较对象是处于相同经济社会条件下的其他成员，且其设定具有一定的主观判断[6]。相对贫困需要解决的是收入分配问题，较难通过市场机制解决，因而政府有责任在财富再次分配中调整全社会财富的分布状况，以改变初次分配中形成的不利格局[9]。调整对新时期贫困现象的认知、构建相对贫困监测体系[10，11]、经济增长和基本服务均等化是减缓贫困的有效途径[12～15]。
我国扶贫政策经历了社会发展视角下救济式农村扶贫政策（1978～1985年）；开发式农村扶贫政策（1986～1993年）；攻坚式农村扶贫政策（1994～2000年）以及2001年开始的整村推进扶贫开发阶段[16，17]。在历史的各个阶段扶贫政策伴随着经济发展取得了很大效果，中国绝对贫困人口大幅度减少，贫困人口分布也由普遍分布转变为相对集中，以及分散在各地的“插花贫困”和社区里的个别贫困。反观我国扶贫政策的转变，无论是依赖经济发展的“涓滴效应”还是“靶向性”的对贫困人员的直接扶持，都是对既有扶贫政策实践中暴露出问题的理性思考和改进，以寻求更好的解决之道。精准扶贫是新时期中国扶贫工作的主要目标和工作机制，而精准识别则是精准扶贫的首要任务和工作难点。识别农村地区绝对贫困户很容易，而识别相对贫困户就较困难，而且伴随城镇化发展和农民流动等原因，?困户识别的难度正日益加大。
2 农村贫困状况的绝对和相对变动
2.1 我国农村贫困线变动趋势
改革开放以来我国农村官方贫困线变动情况可以用农民人均纯收入、贫困线和贫困线的相对值来表示。国家统计局在1998年开始测算较高的贫困标准并向社会公布，其原理是根据贫困人口的食物支出测算其占贫困人口总支出的60%比例为前提假设，得到低收入标准，即恩格尔系数高于60%时生活水平表现为贫困[18]。图1是根据改革开放以来我国官方公布的贫困线变化情况计算出的实际贫困线，与农村居民实际人均收入和贫困线的相对值进行比较，其中实际贫困线和农村居民实际人均收入是以1978年为基础年，以不变价格平滑得到的实际值。目前，我国将贫困线相对值0.4作为“警戒线”，这也是国际上以相对收入确定贫困人口收入水平的最低尺度。图1可以看出1978～2012年间我国农村居民实际人均收入提高较大，贫困线的提高幅度却相对较小，贫困线相对值呈下降趋势，二者差距不断加大，虽然在2011年国家大幅提高贫困线标准（2300元），但是由于缺乏理论依据，其成效依旧不大。收入差距的扩大进一步加大了对农村贫困群体的扶贫难度，以往的开发式扶贫方式不能适应新阶段农村贫困相对集中又分散的特点，而贫困人口的特点是制定扶贫政策的主要根据。因此，实施精准扶贫，进一步将扶贫区域缩小到村到户是适应新时期经济形势和贫困成因的必然选择。
2.2 农村低收入群体收入的绝对和相对变动及不平等分析
本文在我国农村地区2002～2012年居民总收入变化情况分析的基础上探究绝对收入变化和相对收入变化的趋势，该变化的直接表现便是不平等程度的增加。比较收入不平等的方法主要采用洛伦茨曲线、广义洛伦茨曲线及不平等指数和社会福利指数来表示。洛伦茨曲线反映的是人口百分比对应收入百分比的点连成的曲线，反映收入分配均等程度；广义洛伦茨曲线有助于识别平等程度较低但社会福利较高的收入分配状态，如肖沃克斯定理定义X广义罗伦兹控制Y的充要条件是对任何严格凹的增函数符合式（2）条件。
3 精准扶贫下收入变动带来新困境
3.1 从绝对贫困线到相对贫困线
改革开放以来我国农民收入不断提高，越来越多的农户脱离了贫困。从绝对贫困线到相对贫困线，本文拟采用相对贫困线假说，按照国际贫困标准将低于中位收入或平均收入水平50%的收入水平划为贫困线，用贫困线的相对值替换绝对值，发现农村贫困线的相对值不断走低，与经济增长和收入水平的提高相矛盾。通过测算，贫困线相对值的平均值大概在0.4；世界银行也将0.4作为警戒点，将其设置为相对贫困线的最下限，低于0.4时不能有效反映贫困人口的真实状况。本文假定相对贫困线设置在0.4～0.5的系数水平为宜，以反映收入水平差距和平均分布情况。
3.2 扶贫资源最优化分配的瓶颈
3.2.1 精准识别存在难点
精准识别的目标是要改变以往国家扶贫工作中非国家贫困线和集中连片区域贫困人口、贫困村的识别问题。本文假设慢性贫困与相对贫困具有一定的相似性，总贫困的减少需要注重和强调对相对贫困的识别和帮扶措施[5]。从现实情况看，农村地区绝对贫困的识别相对容易，但考虑相对贫困则显得较为困难。随着经济增长，我国的绝对贫困人口大幅减少，但是相对贫困人口却在不断增加。由于相对贫困人口在收入或外部表现上并没有显著差异，在识别过程中又存在弃真型误差和存伪型误差，为精准识别增加了难度。而瞄准目标的偏离会降低扶贫政策和项目实施的效率和有效性。
3.2.2 精英捕获扶贫资源
国外已有很多研究证明当外部社会资源传递到社区时，会出现精英捕获现象。精英捕获是指原本属于惠及大众的资源被少数人或群体占有，从而导致较弱群体的利益损失[17]。李小云等通过对一些贫困村具体扶贫项目受益群体的调查发现贫困户受益比重远低于中等户和富裕户[19]。扶贫中出现的精英捕获现象会强化贫困家庭的脆弱性。在实施精准扶贫的某些地区由于无法确定除绝对贫困以外的其他相对贫困者，出现了少数平均分配或者轮流领取贫困户待遇的现象；还有些地区将扶贫资金拨给有能力、有愿望的大户[18]，就是精英捕获的表现。这些大户处于相对收入优势群体，利用自身的经济、信息等优势获得扶贫资源后再进一步发展自己，而并没有表现出
对绝对贫困者太多的支持，最终导致扶贫政策失效。
3.3 忽视最贫困现象
对农村低收入居民收入的绝对值和相对值的研究发现，扶贫政策的实施过程中，虽然贫困者的收入不断提高，但低收入和绝对贫困户收入的相对值表现出下降趋势，政策效果只是惠及到贫困者中较富裕群体，最贫困者的受益有限，且被固化在较低收入水平，这与扶贫资源的精英捕获现象有着密切联系。为提高扶贫绩效，很多地方更愿意先去扶持与贫困线水平相近的贫困户，对绝对贫困户则多给以直接少量经济性补助等。对相对富裕户的扶持和对最贫困户的忽视使得扶贫政策的涓滴效应止步于贫困人口中的相对富裕人群，最贫困人口却被忽视。最贫困人口被政策性忽视（制度贫困）不仅会带来短期绝对影响，在长期来看也更容易使其陷入“贫困陷阱”。
4 结论和建议
