时间：2023-09-04 16:55:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村扶贫标准，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条 为规范农村扶贫开发，加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富，促进区域协调发展，推进统筹城乡发展和社会和谐，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内的农村扶贫开发。
本条例所称农村扶贫开发，是指国家机关和社会各界通过扶持产业发展，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，提高人口素质，开展技能培训，促进转移就业等措施，帮助农村贫困地区及贫困人口提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。
第三条 农村扶贫开发应当遵循政府主导、社会参与、自力更生的原则，推进农村地区科学发展。
第四条 各级人民政府统一领导本行政区域的农村扶贫开发工作，并建立工作目标责任制。
县级以上人民政府扶贫开发主管部门负责统筹协调和组织实施本行政区域的农村扶贫开发工作，其他有关部门按照各自职责，做好农村扶贫开发工作。
乡镇人民政府应当明确农村扶贫开发的工作机构和人员。
第五条 县级以上人民政府应当把农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并制定专项农村扶贫开发规划。
县级以上人民政府制定其他专项发展规划，应当与本行政区域专项农村扶贫开发规划相衔接。执行上述规划时，应当优先安排农村贫困地区建设项目。
第六条 每年六月三十日为广东扶贫济困日。各级人民政府应当组织开展扶贫济困活动，鼓励国家机关、企业、事业单位、社会组织和个人积极支持农村扶贫开发。
第二章 扶贫开发对象
第七条 农村扶贫开发以贫困户和贫困村为对象。
农村扶贫标准由省人民政府制定，并根据经济社会发展状况适时调整。
第八条 农村扶贫开发对象中的贫困户，是指年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力和劳动意愿的农村家庭，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。
第九条 农户申请为贫困户的，由村民委员会对申请人的收入等情况进行核实并召开村民大会或者村民代表会议进行评议，经乡镇人民政府审核后报县级人民政府确定，并报地级以上市人民政府扶贫开发主管部门备案。
评议、审核结果应当在农户所在地村民委员会和村民小组公示。公示期间，村民提出异议的，村民委员会和乡镇人民政府应当进行调查、核实，情况属实的，应当予以采纳。不予采纳的，应当公开说明理由。
第十条 贫困村的确定由村民委员会申请，经乡镇、县、地级以上市人民政府逐级审查后，报省人民政府扶贫开发主管部门批准并向社会公布。
第十一条 地级以上市人民政府可以按照不低于省贫困户、贫困村标准，根据经济社会发展总体水平制定本市贫困户、贫困村标准。
第十二条 贫困户经帮扶后年人均纯收入超过本行政区域农村扶贫标准且有稳定收入来源，贫困村经帮扶实现帮扶目标任务的，应当认定为脱贫。
第三章 扶贫开发措施
第十三条 实行发达地区、国家机关、国有企业、事业单位、社会组织定点帮扶贫困村、贫困户制度。
省人民政府扶贫开发主管部门应当统筹提出帮扶方案，报省人民政府批准后组织实施。
承担定点帮扶任务的发达地区、国有企业等有条件的单位每年安排一定的资金、项目、人力，其他单位每年筹措一定的资金、安排人力，扶持被帮扶贫困地区、贫困村发展经济和社会事业。
第十四条 实行农村扶贫定点帮扶的，帮扶方和被帮扶方应当订立帮扶协议，明确双方的权利和义务。
帮扶方应当制定帮扶计划，按照计划完成帮扶任务。被帮扶方应当主动配合完成帮扶计划。
扶贫开发主管部门应当建立帮扶档案，实施动态监测管理。
第十五条 鼓励金融机构扩大扶贫开发专项贷款的发放范围和贷款规模，探索金融业参与农村扶贫开发的新途径。
第十六条 鼓励和支持企业、事业单位、社会组织和个人到贫困地区投资基础设施建设、兴办工商企业和发展教育、文化、广播、电视、医疗卫生等事业，以及从事科技推广、人才引进、人员培训、劳务输出等活动。
第十七条 鼓励和支持社会中介组织开展扶贫项目策划、贫困人口统计、经济数据分析、咨询服务等专业性活动。
第十八条 各级人民政府应当组织开展扶贫济困宣传活动，鼓励国家机关、企业、事业单位、社会组织和个人捐款捐物支持农村扶贫开发。
第十九条 对勤劳思富的贫困户和贫困村，应当优先予以扶持。
第二十条 鼓励贫困户自主创业、贫困村发展集体经济。对从事工商业经营的，按照国家规定给予税费等优惠。
第二十一条 实行农村扶贫开发目标责任制和考核评价制度，上级人民政府应当将农村扶贫开发目标任务完成情况作为对下一级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。
县及乡镇人民政府开展扶贫开发工作措施得力、脱贫率高、成绩突出的，由省人民政府给予表彰。
第二十二条 对农村扶贫开发工作做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。对热心捐助的单位和个人，县级以上人民政府可以授予荣誉称号。
第二十三条 各级人民政府应当开展勤劳致富光荣宣传活动，增强贫困户、贫困村脱贫致富的信心，引导贫困户、贫困村积极脱贫。
贫困户和贫困村被认定为脱贫的，县级以上人民政府应当予以表彰和奖励，鼓励贫困户和贫困村向其学习，通过广播电视等各种方式宣传其自力更生的脱贫事迹，弘扬脱贫致富光荣的社会风尚。
第四章 扶贫开发资金
第二十四条 农村扶贫开发资金包括：
(一)财政专项扶贫资金;
(二)国家机关、事业单位、国有企业、社会组织定点扶贫资金;
(三)金融机构扶贫开发专项贷款;
(四)公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金;
(五)其他用于农村扶贫开发的资金。
第二十五条 各级人民政府应当将农村扶贫开发资金列入年度财政支出预算，并建立与本地区经济发展水平相适应的财政扶贫资金增长机制。
第二十六条 财政专项扶贫资金和国家机关、事业单位、国有企业、社会组织定点扶贫资金重点用于改善贫困村、贫困户的生产和生活条件、发展扶贫产业、开发人力资源、培训贫困农民劳动技能、移民扶贫。
扶贫开发专项贷款重点用于扶持贫困户发展生产、扶贫龙头企业和农民专业合作社连结贫困户发展生产以及支持贫困户危房改造和贫困村的基础设施建设。
公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金应当按照捐赠者的意愿使用。
第二十七条 财政专项扶贫资金的分配应当依据贫困地区自然条件、基础设施状况、贫困人口数量、农民收入情况、资金使用效益等因素合理安排。对资金使用效益好的地区，可以适当倾斜。
分配方案由扶贫开发主管部门会同财政部门提出，报同级人民政府审定。
第二十八条 财政专项扶贫资金投资的农村扶贫开发项目由村民委员会向乡镇人民政府提出申请。申请书应当列明项目对村经济社会发展的影响、涉及贫困人口的数量、增收效果等内容。乡镇人民政府核实后，经县级人民政府扶贫开发主管部门会同发展改革等部门审查，报同级人民政府批准。
财政专项扶贫资金投资的农村扶贫开发项目经批准后，任何单位和个人不得擅自变更;确需变更的，应当报原批准机关同意。
第二十九条 定点扶贫资金的使用，由承担扶贫开发项目的国家机关、事业单位、国有企业和社会组织与扶贫开发项目所在地人民政府商定。
第三十条 各级财政部门和农村扶贫项目承担单位应当设立财政专项扶贫资金专账，并按照财务管理制度管理。
第三十一条 农村扶贫开发资金应当专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用或者侵占。
农村扶贫开发资金应当按照扶贫开发项目进度及时拨付，不得以现金形式直接支付给扶贫开发对象。
第三十二条 扶贫开发主管部门应当会同财政等部门，建立健全财政专项扶贫资金绩效考核制度，定期对资金使用绩效进行考核评价。
第三十三条 农村扶贫开发资金使用计划和实施情况每年应当公示，接受社会监督，个人大额捐赠资金的使用情况应当向捐赠人反馈。公示内容包括：扶贫开发项目名称、实施单位及责任人、项目内容、项目地点、投资规模、完成时间及扶贫资金数额等。
扶贫开发主管部门应当公开受理电话和电子信箱，接受社会监督。
第五章 监督管理
第三十四条 县级人民政府扶贫开发主管部门及其他有关部门应当对农村扶贫开发项目实施监督管理。
第三十五条 扶贫开发主管部门监督检查扶贫开发项目时，被检查的单位和个人应当予以配合，并提供有关情况和资料。
第三十六条 财政、审计、监察部门应当依法对农村扶贫开发资金的使用情况进行监督。
第三十七条 农村扶贫开发项目应当实行项目责任制、合同管理制。
项目承担单位负责农村扶贫开发项目的组织实施，编制项目实施方案，建立项目档案。
第三十八条 大中型农村扶贫开发工程项目应当建立管护制度，明确工程管护主体和管护责任。
任何单位和个人不得擅自占用、变卖或者毁坏扶贫开发项目的设施、设备和资产。确需处置的，应当由村民大会通过，并经帮扶单位和县级人民政府扶贫开发主管部门同意。
第三十九条 贫困村村民及其推选的代表有权对本村扶贫资金使用情况及使用效益进行监督。
第四十条 任何单位和个人有权对违反本条例的行为进行举报。有关单位应当及时进行调查核实，并依法予以处理。
第六章 法律责任
第四十一条 采取弄虚作假手段，骗取农村扶贫开发优惠待遇的，由有关部门取消其获取的优惠待遇，获取经济利益的，依法予以追回，并追究相关责任人的责任。
第四十二条 承担农村扶贫开发工作任务的单位和个人不履行职责，未完成农村扶贫开发任务，造成不良影响的，由上级人民政府扶贫开发主管部门予以批评，责令限期完成，并依照有关规定追究相关责任人员的责任。
第四十三条 违反本条例第三十一条规定，截留、挪用或者侵占农村扶贫开发资金的，由有关部门责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 违反本条例第三十八条规定，擅自占用、变卖或者毁坏扶贫开发项目的设施、设备和资产的，由有关部门责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 扶贫开发主管部门和其他有关部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十六条 本条例自20xx年1月1日起施行。
农村扶贫开发扶贫是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变穷困面貌。
截至20xx年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县(以下统称贫困县)和12.8万个建档立卡贫困村，多数西部省份的贫困发生率在10%以上，民族8省区贫困发生率达12.1%
关键词：农村低保 扶贫开发 功能定位 发展机制
2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。
作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。
一、农村低保制度出台背景和实施过程
最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。
在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。
我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2,068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。
二、农材低保制度演进趋势
1 农村低保制度将是一项长期的制度安排
中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2,600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。
2 保障标准将逐步提高
我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》
中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。
3 低保制度覆盖面将继续扩大
美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。
造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。
三、低 保制度对农村扶贫开发工作的影响
1 积极影响
总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。
2 对扶贫开发工作的挑战
农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。
但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。
四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位
1 传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标
我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”――只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象――贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。
2 双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现
扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。
这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。
在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。
上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促
进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。
发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。
3 理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别
农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。
从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。
但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”
综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”
4 低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标
2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。
基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。
五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想
发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行
的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。
关键词：扶贫；贫困现状；脱贫预测；贵州省
一、引言
自20世纪70年代末期扶贫工作开展以来，贵州省积极响应国家号召并探索符合本省省情的减贫举措，在扶贫工作中取得了巨大成就，形成了独特的“贵州经验”，为我国减贫进程作出了巨大贡献。但是，随着扶贫面持续收窄， 贫困不断向纵深推进，扶贫形势及方式日趋复杂，扶贫任务异常艰巨。2015年，贵州省作为全国贫困人口最多的省份，为实现2020年所有贫困地区、贫困人口共同迈入小康社会的目标，立下了扶贫“军令状”。贵州省作为扶贫攻坚的主战场，在实现全面小康的最后冲刺阶段充分总结扶贫成效、认识贫困现状并对脱贫时间作出预测十分必要，充分认识新阶段减贫重点和关键点等不仅能为科学决策提供依据，还能提高减贫效率，这亦是本文研究意义所在。
二、贵州省扶贫开发主要成效
（一）贫困人口大幅减少
扶贫开发初期，1985～1993年，贵州省贫困发生率下降非常显著，高达23%。1994年，我国贫困标准线设为440元，此时贵州省农村贫困人口有860万，占全国农村贫困人口的12%。1994～2000年，这是贵州省减贫成绩最辉煌的时期，贫困率下降一度高达25%。2000～2007年，贵州贫困率下降速度趋缓，但2007年贫困率减少到了6.5%，扶贫工作重点县贫困率则达到最低值8.1%。2008年，国家贫困标准线提高到1196元，全国农村贫困人口增至4007万人，而贵州农村贫困人口占比则高达15%。2011年，我国贫困线标准提高至2300元，贵州农村贫困人口增至1149万，贫困率激增至33.4%，扶贫工作重点县贫困率则达到了40.6%。
2011～2017年，贵州省农村贫困人口占全国比例呈稳步下降趋势，减贫效果较全国而言较为显著。如图1所示，总体上，由于贫困线标准变化等原因，贵州省农村贫困人口占全国比例波动较大，贫困发生率以2008年和2011年为节点，在2003～2007年、2009～2010年、2012～2014年这三个阶段呈大幅下降趋势。贵州省2014年贫困率为18%，2015年贫困率则较上年降低了4%，贫困率降幅仅次于甘肃省（甘肃省降幅为5.3%），位居全国第2位；农村贫困人口减少了130万人，仅次于河南省（河南省减少了135万），减幅排全国第二位。经过长期的扶贫开发历程，贵州省贫困人口从1986年年底的1500万减少到了2015年的493万，尽管减贫成效显著，但目前仍是全国贫困人口最多的省份。
（二）贫困人口生活水平普遍提高
农民人均纯收入指标往往能够反映农村贫困人口的经济状况、生活水平情况等。如图2所示，整体上，全国农民人均纯收入与贵州省农民人均纯收入均保持较快增长，但二者差距仍旧较大，可以看出贵州省整体经济发展较为落后。贵州省农民人均纯收入从1996年的1277元增至2015年的7386.87元，近20年间增长了5.78倍。但2015年贵州省农民人均纯收入仅占全国农民人均纯收入的64.7%，与1996年的66%的比例相比，增幅并不大。同时，根据统计年鉴数据的对比可知，贵州省扶贫开发县农民人均纯收入略低于全国扶贫开发县平均水平，表明扶贫开发县农民生活水平仍需极大地提高。
（三）贫困区域范围缩小
随着贵州省扶贫开发工作的持续开展，贫困不断向纵深推进，贫困区域范围呈现聚拢和缩小的趋势，扶贫瞄准也从县域转向瞄准贫困村、贫困户。值得注意的是，贵州省农村贫困发生率与扶贫重点县贫困发生率之间的差值仍在逐渐增大，从2003年的2.2%的差值增至2014年的9.3%，这表明贫困人口更多的集中在贫困重点县，同时由于贫困“漏出”及返现象始终存在，扶贫形势更加严峻，扶贫难度增大。从贫困发生率的空间分布上看，贵州省贫困区域范围萎缩，贫困状况严峻的地区主要集中东南部、南部地区，尤其集中分布在少数民族聚居地区，其中部分地区贫困发生率甚至达到了50%～60%；贵州省北部、中部贫困发生率则较低，其中遵义地区、黔中地区等贫困发生率最低。目前，黔东南州、黔南州以及铜仁地区仍是贵州省扶贫开发的重点地区。
三、目前贵州省面临的扶贫新形势
（一）贫困人口多，贫困程度深
贵州省2015年年底，尚有农村贫困人口493万人，贫困人口数量排全国第一位，且其中91.2%的贫困人口、90.6%的贫困乡镇、92.1%的贫困村、82.5%的民族乡镇位于集中连片特困地区。目前，贵州省共有贫困县66个、贫困乡190个、贫困村9000个，其中新阶段扶贫开发工作重点县50个。贵州省88个县（市、区、特区）中，有13个贫困发生率在22%以上，10个在20%～22%之间，16个在15%～20%之间，22个在10%～15%之间，15个在5%～10%之间，12个在5%以下；其中，黔东南州16个县（市）中，贫困率在20%以上的有13个；遵义市14个县（市、区）中，贫困率集中在5%～10%的有9个；贵阳市10个县（市、区）的贫困率均在5%以下。由此可见，贵州省整体上贫困人口众多，且贫困程度相当深。
（二）贫困区域广且分布不均衡
目前，贵州省所有市州均有不同贫困程度的贫困人口，其中部分市（州）的贫困人口总量还很大、贫困发生率还很高，例如仅毕节市的农村贫困人口数量就比福建省、辽宁省农村贫困人口之和还多（两省贫困人口共111万）。其中，黔东南州贫困人口为84.32万人，占全省贫困人口的17.1%；铜仁地区贫困人口为58.32万人，占全省贫困人口的11.8%；黔南州贫困人口为58.29万人，占全省贫困人口的11.8%。总体上，如图3所示，从贫困空间分布来看，贵阳市、遵义市等地贫困发生率最低，贵州省东南部、西部贫困发生率则偏高；从南北方向上看，贵州省南部地区贫困率总体上高于北部地区贫困率；整体上，贵州省贫困发生率较高地区呈“U”形分布。
（三）冲刺全面小康，减贫任务重
为实现到2020年所有贫困地区、贫困人口共同迈进全面小康社会的目标，贵州、甘肃等22个减贫任务重的中西部省份，在2015年的中央扶贫开发工作会议上向中央签订了《脱贫攻坚责任书》。其中，贵州省立下扶贫“军令状”，对扶贫开发工作的最后冲刺阶段进行了规划，提出五年内贵州省将坚持“六个精准”及“五个一批”，要彻底解决现行标准下的493万农村贫困人口的脱贫问题，并制定了“十三五”脱贫计划与目标，提出到2017年年末，要完成24个贫困县、375个贫困乡镇脱贫“摘帽”任务，要使5800个贫困村出列，贫困县农村人均可支配收入要达到8000元；到2020年年末，要实现全省50个国家扶贫开发重点县全部脱贫“摘帽”。
（四）扶贫资源相对欠缺
值得注意的是，贵州省虽是全国贫困人口最多的省份，但2015年中央财政对贵州转移支付执行数为2324亿元，仅排全国第10位，贵州省人均所得中央转移支付仅排全国第7位，低于、青海、新疆、宁夏、内蒙古、甘肃等省区。贵州省要在短短5年内与全国同步实现全面小康，扶贫开发任务异常艰巨，与此同时，加大我国对贵州省的扶贫支持力度十分必要。
四、贵州省脱贫时间预测
通过对各年农村贫困发生率的统计数据进行回归预测，能够大体上预测出贵州省脱贫时间，可以基于统计意义给认识贫困状况、政策决策等一定的参考价值。
（一）贵州省及9个市（州）脱贫时间预测
以2010年最新的贫困标准为基准，2011年以来贵州省及9个市（州）农村贫困发生率，如表1所示。
依据上表贫困发生率数据，可以制作散点图，如图4所示。
通过绘制散点图（图4）可以判断，2011～2015年贵州省及9个市（州）农村贫困发生率大致呈线性分布，因此，对贵州省历年农村贫困发生率进行普通最小二乘法（OLS）回归，得出回归结果如下
Y=9604.58-4.76X
（12.369）（-12.34）
R^2=0.981，DW=1.64
根据上式可以算出，当Y=0时，可以算出X=2017.77，即大约2018年时，贵州省农村贫困发生率接近于零。对上表9个市（州）依次进行OLS回归，依据回归结果算出当前标准下，贵州省9个市（州）农村贫困发生率接近于零时的主要年份，如表2所示。
（二）贵州省各地区脱贫时间预测
以2010年贫困线为标准，根据2011～2015年贵州省各地贫困发生率，对贵州省各地依次进行OLS回归，依据回归结果算出当前标准下，贵州省各地农村贫困发生率接近于零时的主要年份，并将各县（市、区、特区）按照预计脱贫时间按照年份分为7组，如表3所示。
（三）脱贫时间预测结果分析
根据2010年以来贵州省各地的实际贫困状况的变化趋势，仅从统计意义出发，预测到贵州省绝大部分地区能在2017及2018年脱贫，尤其集中在2018年。其中，贵阳市、钟山区等11个地区已经在2016年前脱贫，余庆县将在2016年脱贫，而织金县、施秉县则预计在2020年实现脱贫目标，榕江县则预计在2021年才能脱贫，预计贵州省全面脱贫时间在2020年。但鉴于扶贫工作的复杂性、解决剩余贫困的艰巨性及部分影响因素的不可预见性等，本文预测，统计意义上简单回归预测的脱贫时间可能早于实际脱贫时间。
五、结论与建议
根据计算结果，本文预测，如加大对榕江县等贫困发生率仍旧较高的县份的扶贫力度，在2020年贵州省有望实现全面小康的扶贫开发目标。从整体上看，预计脱贫时间最晚的县主要集中在黔东南州，该州是贵州省新阶段扶贫开发的主战场之一，也是贵州省冲刺全面小康、新阶段扶贫开发工作的重点和关键点，更应加大对该州及其他特困地区的扶贫开发力度。
总体上，贵州省在历年的扶贫开发工作中取得了卓著成效，贫困人口大幅减少，贫困区域范围缩小。但由于贫困人口基数大、贫困向纵深推进，贵州省成为了中国新阶段扶贫攻坚的主战场，因此扶贫难度增大、扶贫任务异常艰巨。面对2020年实现全面小康的扶贫开发新形势，贵州省应积极改变扶贫开发方式，加大扶贫工作力度，提高扶贫效率并在扶贫工作中有所侧重，此外，加强自身经济发展能力、加强扶贫开发政策争取及加强扶贫工作考核评比等也十分必要。
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一、扶贫对象生产生活基本状况
此次调查摸底工作涉及全市农村2011年建档立卡扶贫对象27304户、115566人，占全市农村总户数的23.3%、总人口的22.1%。其中享受五保及低保的扶贫对象有8710户、34592人。近年来，随着党的各项惠农政策不断增多，扶贫攻坚力度不断加大，扶贫对象生产生活状况在一定程度上逐步得到改善，但仍存在一些不容忽视的问题，主要表现在：
（一）收入来源单一，人均纯收入低。大部分扶贫对象家庭因病、因残、因智等原因，使得经济收入低。由于受各种条件的制约，扶贫对象难以拓展增收渠道，全年收入主要来源于农业。2012年扶贫对象人均纯收入1863元，其中：来自农业即第一产业收入954元，所占比重为51.2%，工资性收入542元，所占比重为29.1%。
（二）文化素质低，自我发展能力弱。部分农村扶贫对象自身素质低，发展缺技术，经营怕风险，劳动缺技能，外出就业难，只能从事普通的农作物种植或打零工，收入来源单一。同时，由于经济和思想观念等方面的原因，子女教育也受到一定的影响，加之劳动力缺乏，使扶贫对象难以摆脱弱势地位。
（三）基本条件差，生活保障水平低。在住房保障方面，虽然我市大力开展了农村危旧土坯房改造工程、“两红”人员住房及其遗属危房改造工程，但扶贫对象的住房条件仍总体不容乐观。绝大部分调查对象居住在土坯结构房中，甚至无自有住房，有19143户扶贫对象家庭居住在危旧土坯房，占总户数70.1%，户均仅有75平方米。农村养老保险政策以及广播村村响、广播电视“进村入户”等惠民工程，为改善扶贫对象生活起到了重要作用。但扶贫对象作为特殊群体，由于自身家庭条件限制，仍然无法享受部分政策的阳光，如有的扶贫对象家庭根本就没有电器。调查显示，只有42%的家庭拥有电视机，12%的家庭有电冰箱，9%的家庭有通讯工具，这些电器多数都是亲戚朋友更新换代后的旧电器，有的根本就不能正常使用。
（四）收入差距扩大。2012年扶贫对象人均纯收入与非扶贫对象相比，收入差距由2011年的1：2.9扩大为1：3.5（以扶贫对象为100）。主要是由于财产性收入差距扩大较多引起的。
二、扶贫对象致贫原因分析
（一）从宏观层面上看
从宏观层面来看，主要是受到历史原因、自然条件、救助体系建设等因素的制约。
1、财政较困难造成地方自我发展能力不足。由于一直以来财力有限，加之历史原因和自然条件的制约，瑞金市农村特别是贫困乡村经济社会发展仍然较为滞后。尤其是1994年瑞金市被取消国定贫困县待遇后，因不在国家扶贫开发重点县之列，在“八七”扶贫攻坚计划及“十五”、“十一五”、“十二五”扶贫规划中，瑞金在扶持资金和扶贫开发重点村数量上与周边县相差巨大，三个五年扶贫规划仅有扶贫开发重点村111个，不到兴国、宁都、于都等县一个五年规划的扶贫开发重点村数量。
2、自然条件较差造成扶贫开发难度大。与周边县市相比，瑞金市有更多的群众生活在生存条件恶劣、地质灾害频发的地带，一定程度上给扶贫开发增加了难度。瑞金的贫困人口，从自然地理和分布特征来看，主要集中在生态环境脆弱、水土流失严重、农业基础条件薄弱、交通条件落后、科教文卫事业发展滞后的区域，造成农业生产条件和水平较差，抗灾能力低下，经济发展相对滞后。
3、社会救助体系建设不完善造成对扶贫对象帮扶质量不高。由于社会救助体系建设还处于起步阶段，水平较低，覆盖范围不广。还存在以下不足：一是城乡差距较大。城市保障水平总体比农村保障水平高，去年城市低保每人每月300元，而农村低保仅为每人每月130元。二是水平低。城市低保户的“三无”对象救助标准最高才每人每月350元，一般在200元左右，农村特困户救助只有每人每月90元。三是救助内容单一。目前只能勉强保障基本生活，对于扶贫对象就医、住房、入学有心无力。
（二）从微观层面上看
从微观层面来看，除极少数是个人原因造成贫困外，大部分还是由于因病、因残、因智障、因灾和无劳动力所致，还有一部分是因为无文化和无技术专长。
一是因病返贫。调查中，有3098户13057人的扶贫对象是因年老多病，全部或部分丧失劳动力，收入渠道较窄，并且其法定赡养人同样生活困难，不能或只能尽极小一部分的赡养义务，周而复始，恶性循环，更加导致生活困难。
二是因灾致贫。有5675户21439人的扶贫对象由于自然灾害或先天性原因导致身患残疾，从而丧失了全部或部分劳动能力，无法从事农业生产或工作，既影响整个家庭的生产发展，又需要家庭付出更多精力给予照顾，有的家庭还需照顾年幼的子女等，导致整个家庭无收入或收入低。
三是因智陷贫。有827户3584人的扶贫对象由于文化程度低，就业技能欠缺，就业率较低，长期处于待业和失业状态中，导致无稳定收入。再加上未能从事农业生产，使得经济收入来源渠道几乎为零，政府和社会的救济成为了最主要的经济来源。
三、对策建议
（一）以夯实发展基础促进贫困乡村持续发展
1、夯实扶贫对象稳定增收的基础。加强贫困地区土地整治、造地增粮、中低产田改造和高标准农田建设。采取多种形式兴办小型水利工程设施，增加有效灌溉面积，增强抵御自然灾害的能力。积极组织有劳动能力的贫困农民投工投劳，按照村级道路施工要求，建设好贫困村的村级主干道。采取集中供水、城镇供水管网向农村延伸等方式，加强农村饮水安全工程建设。
2、大力发展贫困地区社会事业。加快贫困农村寄宿制学校建设，发展学前教育和特殊教育。健全困难学生资助体系，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。加强贫困农村支教力度，加大农村中小学生营养餐扶助：完善艰苦边远农村中小学教育特殊津贴发放管理，推进农村教师周转宿舍建设。逐步实行中等职业教育免费制度，落实国家助学金政策。加强农村劳动力转移就业技能培训，基本满足进城务工人员随迁子女就读需求。完善农村公共文化服务体系，开展文化“三下乡”和文明村镇创建活动，加强基层文化队伍建设。
3、以就业扶贫带动扶贫对象自我发展能力的提升。整合培训l资源和各类资金，大力开展农村劳动力培训，特别是扶贫对象的劳动力培训；开展实用技术培训，重点培训农村种养殖技术：大力开展创业培训，以创业带动就业。对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费等特殊补贴。加大农村贫困残疾人就业扶持力度。
（二）以扶贫开发攻坚推动贫困乡村整体发展
1、抓好专项扶贫。一是实施移民搬迁。对生活在交通闭塞、生存条件恶劣的人群实行移民扶贫搬迁。将移民扶贫搬迁与优化人口布局、生态环保、退耕还林、新农村建设、城镇化建设、创造就业机会等紧密结合，全面改善贫困移民生存和发展条件。二是实施贫困村整村推进。结合“三送”、社会主义新农村建设，按照“分类指导、一村一策”的原则，开展以“六改四普及”为主的村庄整治建设，加快道路交通、人畜饮水、广播通讯、文化教育、卫生医疗等设施建设。三是实施产业扶贫。以产业基地为支撑，以企业为龙头，以合作组织为纽带，以市场为导向，以增加农民收入为目标，积极推进农业产业化发展：引导龙头企业和农业大户与贫困群众利益共享、风险共担。四是支持革命老区建设。抓住实施罗霄山连片特困地区扶贫攻坚和支持中央苏区振兴发展机遇，用好用活中央、省有关政策，促进中央苏区振兴规划和新一批扶贫攻坚项目实施。
2、抓好行业扶贫工作。各行业部门要将改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困乡村倾斜，帮助贫困乡村发展产业。完善基础设施，提升贫困乡村农业生产发展可持续性。开展科技扶贫，建立一批具有示范带动作用的科技示范村、示范户，提高科技在扶贫开发中的贡献率。积极开发旅游扶贫，发挥乡镇生态、自然资源优势，充分挖掘旅游资源，加快乡村旅游发展，拓展群众增收的新途径。发展公共卫生事业，健全市、乡、村三级医疗卫生保健网，人民群众医疗保健水平进一步提高。加快教育事业发展，提高贫困群众自我发展能力。
3、进一步强化社会扶贫。发扬中华民族的传统美德，把扶贫对象真正当成自己的衣食父母和兄弟姐妹，以一种高尚的情操和豁达的胸怀扶老、助残、救孤、济困；发挥各种宣传媒体的舆论引导作用，在社会营造浓厚的氛围，树立起关爱困难群体，彰显社会公平正义的良好风尚。定期开展“扶贫济困、支持社会慈善事业”先进人物评选、宣传，扩大社会影响，吸引更多的人参与到社会慈善事业中来：大力倡导“一帮一”和城市对口扶贫战略。鼓励社会团体、各级组织、企事业单位与贫困乡村密切联系，向困难群体伸出援助之手，慷慨解囊，特别是鼓励改革开放的成果受益者要先富带后富，当好“慈善家”，主动与困难家庭结成扶贫对子。对思想压力大的困难群体，要实施心理干预，帮助他们克服社会偏见，排除各种歧视，鼓励困难群体“自立”、“自爱”、“自尊”、“自强”，积极培育和推介通过自谋职业、自主创业、劳动技能培训、自主择业实现就业和再就业的好典型。
（三）以“造血”式扶贫促进扶贫对象脱贫致富
调查显示，有23045户扶贫对象能通过家庭种养等产业项目扶持实现脱贫致富。扶持扶贫对象发展产业：是使扶贫对象尽快脱贫致富的有效途径。多年的扶贫实践经验告诉我们，如用给予式的方式扶贫，换来的是惰性和不发展的结果。只有“造血”式扶贫才能把扶贫对象发展产业的积极性充分调动起来，搞好“造血”式扶贫应采用“以奖代补扶持制”。
“以奖代补扶持制”是：产业项目一律由受扶的扶贫对象根据自己扶贫需求提出并实施，实施好后验收，验收后按标准计算补助款，将补助资金由县（市）扶贫资金专户直接打到扶贫对象的“一卡通”账户上。这就要求县（市）以上人民政府应预先制订好产业扶贫到户“以奖代补”实施细则。细则中应明确“谁有积极性谁优先”、“没有积极性的不扶持”的原则。明确各种产业项目扶持标准，如种植1亩脐橙可得奖补款1000元，养1头牛可得奖补款400元等。对主导产业项目的扶持标准可定高一些，引导他们自觉地融入主导产业发展之中。
在制定细则中要充分考虑国家财力及扶贫投入强度，确定扶持标准、规模，扶持资金应以村为单位作一个总控制，严格按照年度上级下达到市的扶贫到户扶持资金总额根据扶贫对象数量分配到村，实行超支由村负责自求平衡地按比例减少各户补助款。结余则留作下年专项使用。
（四）以提高保障能力建设实现解难济困
1、完善城乡低保制度。科学确定城乡低保标准，以人均收入为划分依据的基础之上，充分考虑疾病、灾祸等各种客观因素；建立城乡低保标准与经济同步增长和与最低工资、失业保险等制度相衔接的机制：提高低保救助标准，扩大低保范围，强化低保动态管理，逐步形成“低保对象有进有出、补助水平有升有降”的动态管理机制，真正实现“应保尽保”的目标。
2、完善医疗保障机制。严格落实各种医疗优惠政策，切实保障困难群体的合法权益。对身息大病的特困群体进行专项补助。通过基本医疗救助后仍然很困难的家庭，例如血透、癌症、器官移植、白血病、严重慢性病等，制定审核办法、补助标准，进行专项补助。
3、完善养老保险制度。养老保险工作政策性很强，与困难群体的切身利益息息相关。积极创造条件.为其开辟“绿色通道”.妥善解决他们的养老保险问题。尤其是要落实城镇困难群体在缴纳养老保险金方面的减、免、缓等政策。
4、完善教育援助体系。严格落实“两免一补”等国家针对困难家庭子女教育的相关优惠政策。建立困难家庭教育援助机制。如建立政府和社会共筹的专项助学基金和奖学基金，帮助贫困学子完成学业。
5、构建住房保障平台。建立城乡互动的住房保障体系。加大保障住房建设力度，提高住房供应能力。加大资金投入，加大农村危旧土坯房改造力度，让更多的人享受发展的成果。尤其是要针对扶贫对象既有改善住房条件的需求又无能力改造的实际，加强政策研究，切实帮助改善居住条件。
6、拓宽就业渠道。针对低收入群体的特点，要把增加公益性工作作为低收入群体新的就业渠道。采取政府购买岗位、事业单位腾出岗位、企业拓展岗位，推广岗位补贴的做法，开发照顾性的就业岗位：要利用定点职业培训机构资源优势，结合企业用工需求和求职者就业意向，有针对性地设置职业技能培训计划，保证培训质量，提高劳动者素质和就业能力：要积极援助就业困难家庭，通过就业优惠政策，如税费减免、小额贷款、就业补贴等实现就业再就业。
“种韭菜好，不用翻田，既节约了劳力，收入也比以前种粮高了好几倍！” 永义乡张家坝村村民彭跃文说，家里的3亩地，过去种粮只够自家吃，前年全部改种大叶韭菜后，政府每亩补助200元，还套种了茶叶、核桃等作物。“去年，仅种韭菜一项就实现了6000多元的年收入。”
2007年以来，印江县整合投入资金6443万元开展连片扶贫开发，实施项目200多个，使14个贫困村1.7万余人受惠。
这，只是贵州近年来大力推动扶贫开发、惠及民生的一个缩影。
向绝对贫困发起总攻
“为政之要在于安民，安民之要在于济民。”作为全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的省份，近年来，贵州坚持把扶贫开发作为“第一民生工程”，突出开发式扶贫和体制机制创新，举全省之力，向绝对贫困发起“总攻”。
2007年，贵州全面建立农村最低生活保障制度，将全省年收入700元以下的255万贫困人口全部纳入低保范围。
2008年，对农村低收入贫困人口全面实施扶贫政策，扶贫工作进入救助扶贫和开发扶贫“两轮”驱动新阶段。
“十二五”开局之年，贵州扶贫资金投入呈“爆炸式”增长：投入财政扶贫发展资金23.59亿元，落实到村的扶贫项目6017个，覆盖575个乡镇，每个乡镇平均410.3万元；覆盖2390个贫困村，每个贫困村平均110万元。
民生投入力度的加大，使贵州在2011年收获了一张张决战贫困的亮丽成绩单：
——实现农民人均纯收入4200元，增幅达15%，为26年来最快增幅，首次超过城镇居民收入增幅；
——完成692个贫困村整村推进任务，3个县、66个乡实现整体脱贫；
——完成农村危房改造40.3万户，新建、改造乡镇敬老院180所；
——完成乡村旅游扶贫项目试点32个，涉及55个贫困村；
——新型农村合作医疗参合率达97.1%，新农保试点县增加到77个，农村低保保障标准提高14%；
——建立农村低保季节性缺粮户粮食救助制度，对缺粮低保对象和缺乏自救、互救能力的受灾困难群众发放救助口粮。
据不完全统计，从2001年至2011年，贵州累计投入中央和省级财政扶贫资金160.6亿元，实施项目12.3万个。全省农村贫困人口从2000年末的860万人，减少到2011年末的358万人。
然而，按照国家2011年年底设定的2300元新扶贫标准，目前贵州仍有贫困人口1521万人，数量居全国之首。而这其中，农村贫困人口就有1149万。
贵州扶贫开发，依然任重道远。
对此，贵州进一步提出，按照国家新扶贫标准，到2015年，实现全省贫困人口数量比2010年减少一半，确保2020年与全国同步建成小康社会。
为确保这一目标的实现，2012年贵州进一步加大扶贫开发投入力度，各级财政计划安排18.11亿元资金，搬迁10.13万人。同时，力争用9年时间，到2020年投入180亿元，基本完成35万户、150万贫困群众的搬迁任务。
构建“三位一体”格局
“以前山路不通，饮水得人挑马驮，种粮看老天，一年到头几乎攒不下什么钱。”罗甸县红水河镇关固村村民罗小宽说，“现在好了，全家5口搬进了公路边160平方米的小洋楼，在政府引导下搞起了生态养羊，一年能挣两万块钱，再也不用为生活发愁了。”
罗小宽，是贵州数百万名受益于扶贫开发工程的农民之一。
近年来，贵州加大扶贫开发力度，通过整合部门资源、对口帮扶资源、社会资源，改变了过去零敲碎打的扶贫方式，构建起多方力量参与、多措并举的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局。
去年，贵州在全国率先出台“摘帽不摘政策”激励措施，加速推进整县脱贫“摘帽”。
与此同时，贵州积极探索支持民营经济发展新路子，把就业作为农民增收的根本出路，重点实施“3个15万”工程，加快农村劳动力转移就业。仅去年一年，就实现城镇新增就业28万人。
为解决扶贫开发资金短缺问题，贵州打造了组织平台、融资平台、担保平台、社会公示平台和信用协会的“四台一会”融资模式，探索建立起“政府选择项目入口-开发性金融孵化-实现市场出口”的长效机制。去年，国家开发银行向贵州省提供扶贫开发资金100亿元。
在社会扶贫方面，贵州大力引导社会力量参与扶贫开发，积极推进大连、青岛、深圳、宁波等四城市对口帮扶和23家中直机关单位定点扶贫工作。截至目前，大连等四城市已累计向贵州提供帮扶资金1.8亿元，与贵州达成经济合作协议项目9个，协议资金超过20亿元。
“三位一体”大扶贫格局的构建，极大地推进了贵州新一轮扶贫攻坚的步伐。
为“扶贫开发攻坚”
作出示范
2011年11月，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》出台，在全国11个连片特困片区、505个县中，贵州有65个县被分别纳入武陵山、乌蒙山和滇黔桂石漠化3个片区。
今年1月，国务院出台国发2号文件， 将贵州定位为全国“扶贫开发攻坚示范区”，为贵州深入推进扶贫开发提供了更加坚实的保障。
贵州，正迎来新一轮扶贫开发的黄金机遇期。
抓住机遇，谋求发展。“十二五”期间，贵州将围绕最突出的民生，在武陵、乌蒙、滇黔桂三大连片特困地区实施扶贫攻坚，着力培育核桃、草地畜牧等“十大特色优势产业”。
围绕最基础的民生，贵州将加快基础设施向县乡延伸，实现100%的乡镇通油路（水泥路）、100%的建制村通公路，县县通高速公路，全面解决农村饮水安全和农村工程性缺水问题。
围绕最急迫的民生，贵州将投入400亿元以上，完成130万户农村危房改造任务；完成对居住在深山区、石山区、高寒山区和地质灾害易发区150万农村贫困人口的生态移民搬迁。
围绕最长远的民生，贵州将全面建立促进农村教育发展的长效机制，大幅提高贫困地区学前三年教育毛入园率，使九年义务教育巩固率达到85%，高中阶段教育毛入学率达到63%，高等教育毛入学率达到27%。
围绕最普遍的民生，贵州将加快建立“扶贫开发制度+农村低保制度+临时救助制度”有机融合的“三位一体”农村社会保障体系，逐步提高农村最低生活保障水平和救助标准，努力抑制返贫发生。
第一步确定范围。根据省扶贫办等有关部门要求，结合我市实际，决定在我市16个县（市区）开展两项制度有效衔接工作，各县（市区）在辖区内的农村全面开展工作。
第二步确定对象标准及规模。农村最低生活保障标准，根据现行政策规定，由县级以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所需的吃、穿、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。
农村扶贫对象标准。以国家统计局公布的农村贫困监测数据为依据，即年农民家庭人均纯收入1196元。鉴于我省实际，此次两项制度衔接分两个标准进行，一是年人均纯收入1196元以下的；二是年人均纯收入1197元到1500元之间的。
农村扶贫对象规模。扶贫对象规模由省扶贫办以统计部门公布的贫困发生率为依据，会同有关部门测算后下达各市。市扶贫办根据省统一测算公式，以统计部门公布的贫困发生率为依据，会同有关部门测算后下达各县（市区）扶贫对象规模，各乡（镇）、村的扶贫对象规模，由县确定。
第三步制定实施方案。各县（市区）扶贫办会同有关部门制定实施方案，主要内容包括：编制两项制度有效衔接的依据和目的、指导思想、基本原则、实现的目标、实施步骤、工作进度安排、保障措施等。
第四步宣传发动。利用召开村民大会、村务公开栏等多种形式，宣传两项制度衔接的相关政策，做到家喻户晓，人人皆知。
第五步培训工作人员。由市扶贫办负责对县工作人员进行培训，县负责对乡（镇）村的有关人员进行培训。
第六步户主申请。经过宣传发动，由户主本人提出申请，并在扶贫对象申请书上签名后，交村民委员会。
第七步民主评议。在核算申请人家庭收入的基础上，由村民委员会组织村民代表，或由村民小组组织群众进行民主评议，并将评议通过的申请对象张榜公示。
第八步审核。经民主评议公示无意见后的申请对象，由村民委员会报乡（镇）政府审核，并将结果张榜公示。
第九步审批。经乡（镇）政府审核张榜公示无异议后，由乡（镇）政府报县扶贫办和民政局，县扶贫办和民政局要充分沟通，并分清哪些是扶贫对象，哪些是扶贫与地保交叉对象。在征求有关部门意见后，将审批结果张榜公示。
第十步登记造册。所有的扶贫对象，要如实填写有关信息，进行登记造册。做到村有册、乡有簿、县有电子档案。有条件的乡（镇）也要建立电子档案。
第十一步信息录入。由县扶贫办组织人员，将登记的扶贫对象信息录入低收入农户管理系统。
第十二步落实扶持政策。经审批的扶贫对象，要按照“两优先两兼顾”的原则，优先扶持1196元以下的扶贫对象，适当兼顾1197元以上至1500元扶贫对象。各县（市区）要采取多种形式，规划帮扶项目，落实帮扶资金，并确定帮扶责任人。
关键词：农村；剩存贫困；现状；治理
中图分类号：F328文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0043-02
党的十七大提出了新时期的扶贫开发工作要通过“一个加大、两个提高”，到2020年我国“绝对贫困现象基本消除”的要求和目标。这对进一步开展新时期的扶贫开发，消除“剩存贫困”具有重要意义。
一、农村剩存贫困的特征
贫困是世界经济发展中不可回避的问题，即使到2015年，全世界也还有9亿人处于严重的贫困状态[1]。改革开放以来，我国扶贫开发取得了历史性的巨大成就，但依然面临严重的“剩存贫困”难题。
这种“剩存贫困”在我国农村尤为突出。国务院扶贫办新闻发言人刘福合表示:2007年全国农村人均纯收入低于785元的绝对贫困人口从2 148万减少到1 479万；人均纯收入在789元~1 067元的低收入贫困人口从3 550万减少到2 841万。且减少贫困人口的压力越来越重，贫困群体的弱势地位更加突出。我国农村的“剩存贫困”现象主要表现为以下特征：
第一，贫困分布广。我国“剩存贫困”主要分布在中西部地区和东部山区的26个省（区、市）。其中，国家扶贫重点县地域就占国土总面积的25.3%，总人口2.23亿，占全国农村总人口近1/4。在592个扶贫开发工作重点县（以下简称扶贫重点县）中，有49个县在东部地区，占8.28%；有150个县在中部地区，占25.34%；有393个在西部大开发地区，占66.38%[2]。
第二，贫困程度深。2004年末，我国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口有2 600万（以人均年纯收入637元以下标准），初步解决温饱但尚不稳定的农村贫困人口有5 000万（以人均年纯收入924元以下标准），也即尚未解决和尚末稳定解决温饱的农村贫困人口共有7 600万。
第三，返贫现象突出。“返贫”是指贫困人口和地区在脱贫之后又重新陷入了贫困的现象。
在我国农村，“返贫”现象十分突出，许多地方在扶贫脱贫过程中都出现过 “返贫”现象，有的还非常严重。据《中国农村贫困监测报告》介绍，三峡某库区县（一些简称“库区县”）返贫率曾经高达51.9%。而地处秦巴山区某县的笔山镇返贫率竞达95%。世行“秦巴”扶贫项目中，1998―1999年的脱贫农户比重为8％，返贫农户却高达11.5％[3]。
第四，脱贫难度大。经过几十年的扶贫攻坚，比较优势明显的地区和人群都已经脱贫致富了，多数“剩存贫困”地区的自然环境都比较差，有的甚至非常恶劣不适合人居住，再加上自然灾害频发，“剩存贫困”地区的脱贫难度日益增大。而“剩存贫困”人群的抗贫能力又呈递减趋势，使脱贫难度日益加大。
第五，个体贫困突出。当前，农村贫困由 “整体贫困”向“局部贫困”或“个体贫困”转变，原来单一的“贫困区”逐步向“贫、富区”交织化发展。从“库区县”看来，随着经济的不断发展，扶贫攻坚工作的不断深入，到2004年，该县的市定特困村仅有141个，比2002年减少了149个，比2001年减少了260个。与此同时，贫困地区致富能人的不断崛起，他们用适量的资金和较大的技术支持当地农户的发展，实现了“大户帮扶贫困户”，并带动了一批农户逐步富裕起来，使 “贫困区”逐步消失，而个体贫困随之凸现，“有的落后地区的农民人均年收入不足100元” [4]。
第六，持续贫困增多。持续贫困或“长期贫困”是指一个贫困个体经历了五年或五年以上的确切的能力剥夺。个体可以指个人，也可以指一个家庭或家族。也有研究认为，90％的长期贫困者都经历了四年贫困时期[5]。据统计，中国农村贫困人口已从改革开放之初的2.5亿减少到2002年的2 820万。但2003年由于受灾等原因，贫困人口反而又增加了80万，即达2 900万。2004年底，全国农村绝对贫困人口为2610万，比上年减少290万，占农村人口的比重为2.8%，比上年下降0.3个百分点；初步解决温饱但还未稳定的农村低收入人口为4 977万，减少640万，占农村人口的比重为5.3%，下降0.7个百分点。到2005年底，中国还有2 365万农村绝对贫困人口及4 067万相对贫困人口，两者共计6 432万。此后，即使在新农村建设步伐加快，高度关注民生，美元贬值的背景下2006年仍然有2 148万，2007年也有1 479万；人均纯收入在786元~1 067元的低收入贫困人口也分别为3 550万和2 841万。这些数据在扣除“脱贫后返贫”人口以外均为持续贫困者，随着持续的时间越长剩存贫困的累积越多，甚而出现贫困的代际传递。
二、农村剩存贫困的治理路径
1.强化政府责任
加强公共服务型政府建设，强化政府在农村剩存贫困治理中的责任。首先要形成“必须在全社会确立起让全体社会成员共享社会发展成果”的基本理念。其次要重视加强对中国返贫问题的理论研究及政策指导。同时，要加大扶贫经费投入、管理和使用。中国目前的反贫困资金不足GDP的0.5 %，与国际上至少应占GDP的1.5 %的标准还相差甚远。《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010) 》中明确提出：中央财政逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。当前要加快公共财政供给制度改革，调整中央和地方两级财政预算支出结构，加大对农村扶贫的支持力度。
2.壮大经济基础
消除农村剩存贫困必须建立在县域经济和乡村经济发展的基础之上，树立全新的科学发展理念，用发展的眼光审视贫困，把扶贫纳入发展之中统筹谋划，在发展破解剩存贫困难题。对此，一要加强农业产业结构调整。要根据自然环境条件和资源优势，按照产业化经营的要求，优化区域布局，优化农产品品质，选好产业项目，采取扶持龙头企业、加大金融支持、发展专业合作组织，发展特色经济、生态产业、绿色产品。二要加快工业化进程。工业化是一个地区经济发展中的必经阶段，也是剩存贫困地区脱贫发展的必经之路。牢固树立以工兴农、以工脱贫的思想，大力发展乡镇工业和乡村工业；加大招商引资力度，鼓励适宜小项目进乡村，鼓励外来资金项目入农村，为贫困户就业、增收、脱贫拓宽渠道。三要拓宽农民增收渠道。不断增强贫困农户的组织化程度和市场竞争的能力。四要引导农民就地就近创业就业。形成“县有开发区、乡有集中区、村有创业点”，为广大农民提供就业岗位。
3.提高抗贫能力
人力资本是现代经济发展的内生变量，是解决返贫问题的决定性因素。西奥多・舒尔茨指出：“土地本身不是造成贫穷的关键因素，人力才是：在提高人口素质上所进行的投资会极大地促进经济的发展、提高穷人的福利水平。”[6]
农村剩存贫困人口的人力资本素质较低，抗贫能力弱，脱贫难度大，应着力提高贫困群体自身素质，增强劳动本领和致富能力。必须坚持扶持、扶技、扶智相结合；高度重视农村教育，落实 “两免一补”政策；加大农民继续教育力度，加强剩存贫困农民的生存和发展技能培训；扩大对贫困地区、贫困人口的人力资本开发投入；扶抑并重着力提高剩存贫困农民人力资本的积累水平。当前，应着重实行订单培训、定向培训、免费培训，使有培训需求和创业就业欲望的剩存贫困农民尤其是特困、残疾和大龄贫困劳动力都能接受免费培训；大力弘扬新时期的创业文化，努力形成“人人想做事、家家忙致富”和自主创业、艰苦创业、全民创业的社会风尚。
4.创新扶贫机制
要以改革创新精神开展新时期的扶贫工作，一要整合扶贫资源。以扶贫开发规划为统揽整合各方资源，建立行业规划与扶贫规划相衔接的机制，把部门职责与扶贫开发工作有机结合；逐步形成“政府引导、农民主体、部门联动、社会参与、多元投入、统筹发展”的扶贫工作新机制、新格局。二要完善对口帮扶。加强社会扶贫工作，加强和完善“集团式”扶贫工作；要加大宣传力度，大力组织开展形式多样的扶贫捐助活动，为全社会参与扶贫营造氛围；建立党员干部、富裕农民结对帮扶剩存贫困农民机制。三要多元扶贫开发。拓宽扶贫途径，在发展思路、物质财力、科技文化、社会事业等方面给予帮扶；鼓励多种所有制经济组织包括民营企业以各种方式予以帮扶；广泛地动员和组织社会力量参与扶贫，支持社会组织、民间团体积极开展“脱贫工程”、“光彩事业”等帮扶活动。四要重视对贫困地区的小额信贷进行积极引导、规范运作。规范小额信贷运作，积极引导国际有偿援资金、国内政策性银行、农村合作金融组织的资金参与小额信贷，支持扶贫开发项目。五要转变扶贫思路。《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》第19条指出，稳步推进自愿移民搬迁。对居住生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫，使农村剩存贫困农民远离恶劣自然环境的居住地。当前，应结合新农村建设和城镇化建设，在输血式扶贫和造血式扶贫的基础上，大力实施移民式、迁徙式扶贫，切实改善其生存和发展的环境，以降低反贫困的成本。
5.完善保障体系
由于社会保障具有防止非贫困的社会成员沦为贫困阶层及帮助贫困的社会成员摆脱生活困境的双重功能，发达国家均建立了比较健全的社会保障体系。必须站在共享改革成果，实现科学发展的高度，建立倾斜农村、关照贫困、城乡统筹的社会保障体系。一方面要建立健全新型农村合作医疗制度，免除建卡贫困户的自筹参合费用，将经济扶贫与卫生扶贫有机结合起来。另一方面建立农村特困农民的最低生活保障制度，逐步提高低保标准。同时，加快农村养老保险制度的建立和实施，使剩存贫困农民“老有所养”。而且，还要完善和发展倾斜农村的社会救济和慈善事业。
参考文献：
[1] Hulme,D.,（2003）.Chronic Poverty and Development Policy：An Introduction.World Development.31（3）：399.
[2] 李其道.在“十一五”水电农村电气化县建设中结合实施农村水电增收解困工程论证分析[EB/OL].中国能源网,2006-10-30.
[3] 国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告[R].书号：ISBN 978-7-5037-4160-9/F.1674.
[4] 金鑫.中国问题报告:第4版[M].北京:中国社会科学出版社,2002.
我之后想到，如何做到“精准”，其实SDG已经提供了一个非常有价值的视角和途径。
SGD的目标1，就是“在全世界消除一切形式的贫困”，而在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中有着具体的举措，比如对SDG目标1下的1.1的目标“到2030年，在全球所有人口中消除极端贫困，极端贫困，目前的衡量标准是每人每日生活费不足1.25 美元”，中方的落实举措是“到2020年，确保中国现行标准下的5000多万农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”
而对于目标1.2的“到2030年，按各国标准界定的陷入各种形式贫困的各年龄段男女和儿童至少减半”的目标，中方的落实举措是：按照“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的要求，对农村贫困人口实行分类精准扶持，确保实现2020年全部脱贫的目标。
可见，精准扶贫是中国实现SDG目标1的重要方式和途径，从企业的角度，又怎么能做到“对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的这几个“精准”呢？我认为有以下几个重要的考量因素：
1、发挥企业专业优势
要做到精准扶贫，企业自身也要精准自己的优势和劣势，发挥自己的专业优势投入精准扶贫工作，结合公司主业将精准扶贫提升到战略高度。例如国家电网大力推进“国网阳光扶贫行动”，加强援疆兴边富民，推进村村通动力电、井井通电、光伏扶贫项目接网等工程建设，有效改善了贫困地区百姓的生产生活条件。青海省果洛州玛多县为国家电网公司定点扶贫县。玛多县10兆瓦扶贫光伏电站已正式并网发电，该电站预计年发电量可达1562万千瓦时，发电纯收益将全部用于玛多县贫困人口脱贫。又比如华润集团下属的华润新能源与忻州市政府签署风电扶贫协议，利用五年时间投资270亿元，在忻州风电资源好的贫困县及地区建设合计300万千瓦的风电扶贫项目，并成立华润忻州清洁能源扶贫基金会，项目投产运营后纳入总计1.2亿元作为扶贫专项资金。华润集团输入新能源项目，以投资新兴产业，再以产业促脱贫，最终塑造该地区强大的“造血功能”。
如农村淘宝是阿里巴巴集团的战略项目。2015年，阿里巴巴规划在三至五年内投资100亿元，建立1000个县级服务中心和10万个村级服务站。通过这一规划实施，阿里巴巴探索建立了农村电子商务新渠道、生态农特产品电子商务供应链体系以及农村电子商务公共支撑体系。例如与湖南平江县签署“农村淘宝”合作协议，据了解，平江县目前还有贫困人口11.8万人，占全县总人口的10.7%。目前平江县已有1300户精准扶贫户参与到农村淘宝中来，有300余户精准扶贫户开淘宝店。
企业借助自己成熟的技术和商业优势助力精准扶贫，这也是一种“精准”。
2、跨界合作，打造精准扶贫价值链
企业虽然有自身技术、商业和资金的优势，但是还需要联合在扶贫方面具有专业优势的非营利组织等第三方，才能更好地发挥多方的优势，通过跨界合作，打造精准扶贫价值链。
例如中国扶贫基金会通过多年的摸索，为解决扶贫的“漏斗现象”，成立了社会企业“善品公社”， 善品公社的运营模式简单概括就是以农村合作社为组织载体，善品公社为统一品牌，通过合作社把农民组织起来，把分散的生产要素整合起来，实现规模化，解决市场规模与生产效率问题;其次通过合作社建立社员的利益制约和激励机制，解决生产质量和利益分配问题。最后以合作社y一管理经营为基础，提升服务水平，打造统一的农产品品牌，直接面对消费者。善品公社在苹果等公司的支持下，为雅安灾区农民的猕猴桃和黄果柑实现了数百万元的收入。
3、善用企业志愿者
企业的员工既是拥有专业技能的技术人才，同时也是贡献爱心的社区人才，企业的志愿者文化不但能让员工贡献于社会，还能激发员工的创造力和对企业的自豪感和凝聚力，培养领导精神，激发企业的创新文化。IBM将企业的志愿者与SDG的17项目标进行了对标，思爱普（SAP）也在计划将企业的志愿者与SDG的关系通过执行手册的方式加以引导。 精准扶贫和持续影响力打造圆桌论坛合影
企业在继确定贡献SDG的优先顺序、目标设定并公开承诺之后，可以通过员工志愿者的持续贡献将精准扶贫落实到具体的项目上。
【关键词】金融 精准扶贫 难点 对策
1引言
改革开放以来，我国经济得到迅速发展。在收获发展成果的同时，也凸显出一些矛盾和短板，其中，贫困人口生活困难的问题较为突出。针对这一问题，我国提出要对贫困人口实施精准扶贫，并从多渠道、多途径研究采取扶贫措施，金融精准扶贫就是其中之一。了解把握精准扶贫的必要性和推进金融精准扶贫工作的难点，是开展金融精准扶贫的基础前提，针对难点提出相应的解决措施是确保扶贫工作有效进行的重要保证。因而，本文从实施精准扶贫的必要性出发，探讨金融精准扶贫过程中遇到的难点，并提出相应的解决对策，希望对推动贫困人口脱贫、促进国家经济社会的健康可持续发展有所帮助。
2精准扶贫的重要性
了解精准扶贫的重要性是开展金融精准扶贫工作的前提，也是有效促进贫困人口脱贫、缩短贫富差距的认知基础，以下是本文总结的精准扶贫的重要性，希望对于广大参与这项工作的机构和人员正确认识精准扶贫有所帮助：
2.1有利于促进社会公平
精准扶贫是实现贫困人口脱离贫困、缩小我国的贫富差距的有效举措。实施精准扶贫，有利于提高贫困人群社会价值创造能力，体现人生价值和社会尊重，提升贫困人群的社会消费水平，使其享受到相应的社会福利和保障，享受和其他人群一致的社会待遇，共享改革开放带来的发展成果，从而促进社会公平的实现。
2.2有利于促进经济的有效发展
根据木桶理论，一个人的发展取决于其短板而不是长板。同理，一个国家经济社会的发展水平取决并受制于贫困人口的生存状况而不是富裕人群。只有贫困人口得到有效的发展（至少脱离贫困），国家的经济才能步入更有效率、更科学有序的发展轨道。精准扶贫正是补齐发展短板的有效措施，通过精准扶贫，能够有效改善贫困人群的生存状况和生活水平，促使逐渐缩小贫富差距，进而促进国家经济发展更加平稳和扎实有效。
2.3有利于维持社会稳定
在贫富差距越来越大的背景下，贫困人口因几乎占有不到社会的的资源禀赋而逐渐成为社会的“边缘”甚至是“弱势”群体，在被“挤压”的生存状态下，极易形成怨天尤人甚至仇视社会的心态，一定条件下还可能激化，这种状态长期积累对社会的安全稳定十分不利。而精准扶贫在经济和民生保障上促进社会公平的同时，在对贫困者心理的疏导上，也将逐步建立其对社会的认同感和帮助实现自我价值，对维持社会稳定起到了积极的正面作用。
3金融精准扶贫的难点
实施金融精准扶贫面临两方面难点，一在于“贫”，二在于“准”。首先是如何判定“贫（贫困人群）”，即符合怎样的条件和标准才算贫困；其次要解决“准（精准）”，即如何通过建立完备的制度和机制，对各种类型的贫困人群做到精准施策，确保脱贫。“贫”是工作的标的，“准”是过程中的要求。认清这两个问题是金融精准扶贫工作有效开展前提和基础。围绕“贫”和“准”，本文认为有以下难点：
3.1金融精准扶贫的对象易出现偏差
实施金融精准扶贫，首先需要明确的是：哪一部分人群（符合什么条件和标准的人群）属于金融扶贫对象，需要对其进行扶贫脱困。确定扶贫对象是开展金融精准扶贫工作的前提，对象不确定，金融精准扶贫工作就无从谈起。目前，我国对于金融精准扶贫对象的选取在条件、标准等方面还没有明确规定，仅从家庭年收入多少进行考量的判定方法和标准，对于金融精准扶贫工作并不完全科学和适用。贫困人口并不一定都适于金融扶贫。比如，因病致贫、因残致贫、丧失劳动能力的贫困户，致贫因素如无法彻底解决，只能通过政策兜底来解决。另外，缺乏知识、资金、技术等资源要素的贫困户，即使有强烈脱贫意愿，但因为既没有前期信用积累，也没有产业、固定资产抵押，往往也不是基层金融机构青睐的对象。特别是一些金融机构仍是以追求利益最大化为目标，仅考虑到收益和风险因素，不给基层金融机构和信贷人员松绑，信贷资金投放给较为富裕的农户或者企业的现象就不能避免。这些都导致扶贫目标的偏差。
3.2金融精准扶贫的体系不健全
在广大贫困农村，金融体系不健全的问题比较突出。随着前些年撤乡并镇等区划调整和国有银行业绩考核等多重因素，一些国有银行撤并了县级支行，农信社撤并了一些乡级网点，导致信贷服务主体缺位。农业发展银行作为专门的农业政策性金融机构，却不涉足农村一般资金供应，致使它的功能尚未充分发挥。保险机构的业务范围也仅仅是政策保险，扩大保险业务范围的顾虑多、动力小。担保机构投入到精准扶贫中的还不多，为数不多的投身其中的担保机构在和银行、保险公司合作过程中往往条件苛刻。
3.3金融精准扶贫的配套措施不足
扶贫工作不仅仅是给贫困人口投放贷款，更重要的是建立健全配套措施，使贫困人群能够自食其力，改善生产生活的条件，真正摆脱贫困，共享社会发展成果。然而，我国的金融精准扶贫往往多注重资金的“贷”与“收”，现有涉及扶贫的金融产品单一，其他配套措施以及基础设施建设方面的工作也做得不够，特别是广大银行、保险、担保等金融机构针对产业扶贫、易地搬迁扶贫、生态扶贫、教育扶贫等方面的金融产品创新缺乏积极性和主动性。
3.4金融精准扶贫的综合条件欠佳
我国幅员辽阔，贫困人口主要集中在地形复杂的山区丘陵和边远地区，那里还缺少金融机构营业网点和信息化联通手段，加上贫困人口信用意识薄弱，且农村征信体系和金融法制尚不健全，都给金融精准扶贫工作的开展带来较大的困难和挑战。甚至是在一些偏远的贫困地区，有些农户把扶贫贷款资金看成是国家给予的补贴资金，而且认为不需要归还。
4实现金融精准扶贫的有效对策
在了解金融精准扶贫工作重要性的基础上，针对我国金融精准扶贫工作中的难点，本文提出了以下几点解决措施，希望对于金融精准扶贫工作的开展有所启示和帮助：
4.1科学确定金融精准扶贫的对象
明确扶贫对象是开展金融精准扶贫工作的首要任务。在明确扶贫的对象时，要针对不同地区的贫困人群的基本状况，在生产资料占有、家庭收入、劳动能力、认知水平、从业技能等多方面，分别制定标准和条件，结合金融精准扶贫的特征要素进行综合评判，采用科学的方法进行甄别。在人群区分上，把因病致贫、因残致贫、丧失劳动能力的贫困户，充分纳入政策兜底范围；把缺乏知识、资金、技术等资源要素的贫困户，进一步明确产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫的基础上，进而纳入金融精准扶贫的范围。在手段上，可以借助现代信息技术手段，在明确金融扶贫对象时，将基本情况输入计算机，通过云端服务器形成大数据，再利用智能识别功能，依据设定标准、条件，准确锁定区域乃至全国范围符合条件的贫困人群，通过实现工作的数据化、手段的信息化来完成扶贫对象的选定工作，大大减少人工成本和工作量，为进而确定相应的扶贫方法、推进金融精准扶贫后续工作的实施奠定基础。
4.2建立健全金融精准扶贫的体系
农村金融机构的蓬勃发展，金融体系的不断完善是实现金融精准扶贫的基础。我国各贫困地区要根据本地农村经济发展的实际情况，来形成具有特色的金融体系，打破传统的垄断格局，形成以农信社、国有商业银行、政策性银行为主体，村镇银行、保险机构、担保公司、小额扶贫贷款公司及其他金融组织为补充的金融体系。
国有商业银行、农信社等银行机构要着重增加并下沉贫困地区的营业网点和ATM，使信贷服务主体到位不缺位。农业发展银行作为专门的农业政策性金融机构，要在传统的对粮棉油收购的金融服务业务的基础上，按照供给侧改革的思路，在对农业基础设施、农业技术推广、农业产业化龙头企业等方面进行业务拓展，充分发挥它政策性银行的优势。村镇银行的发展要按照“低门槛、严监管”的原则来进行，将其作为增加直接服务基层的金融机构的重要补充。同时，还要鼓励更多的保险公司、担保机构、小额扶贫贷款公司投入到金融精准扶贫大潮中去。
4.3创新发展金融精准扶贫的措施
要想推进金融精准扶贫的产品创新，既要依靠各级政府部门的大力推动，也需要金融单位出台政策给基层机构和人员松绑。
目前我国各地已经把扶贫攻坚作为一项最重要的指标纳入对贫困地区党委、政府的考核。各地政府也陆续出台了金融精准扶贫的政策，主要包括：引导银行业机构加强贫困地区基层网点建设，着力打通金融服务“最后一公里”；政府主动增强财政和金融政策的对接，例如，财政出资建立的风险补偿基金或担保基金，整合保险、银行等机构的金融产品，探索建立“政银企互保”等多种合作形式，既解决贫困人口脱贫动力问题，又为金融机构降低风险，推动各金融机构跨机构、多领域推出创新的金融产品。
金融机构也要在政策上向金融精准扶贫倾斜。国开行和农发行要发挥提供中长期信贷资金的优势，加大对贫困地区基础设施、公共服务设施、移民搬迁、生态保护、教育扶贫等领域的资金投放；商业银行特别是涉农银行业机构要建立专项工作机制，通过市场机制引导加大扶贫信贷投入，扶持生产和就业。金融机构的内部考核也有侧重，比如提高基层机构和信贷员不良贷款容忍度等。
4.4创造完善金融精准扶贫的综合条件
我国贫困人口信用意识薄弱，农村征信体系和农村金融法制尚不健全的问题急需解决，确保金融扶贫工作在合法合规和有序健康的轨道运行。
增强贫困人口的信用意识，建立农村征信体系。进行观念教育，培养诚信意识，树立“守信光荣，失信可耻”的理念。综合多方面信息，以乡村为单位开展信用评级活动，分别对农民个体、农村、乡镇进行信用评级，并建立诚信档案，在贷款方面向“信用户”、“信用村”、“信用镇”倾斜。健全农村金融法律法规。用法律手段来维护借贷双方权利。将农村金融机构的业务纳入法律规定的范围，同时也将借款者拖欠贷款等不良行为的惩治措施逐步写入法律，逐步采取强制措施。同时，金融精准扶贫监管机制要与奖惩机制有机结合起来，对方法新、实施效果好的金融扶贫项目，及时给与鼓励和奖励，为金融精准扶贫工作的持续健康开展创造有利条件。
5结束语
金融精准扶贫是帮助贫困人群脱贫脱困而采取的有效对策之一，开展金融精准扶贫工作，对减少贫困、保障和实现社会公平，促进全民共享经济发展成果以及维护社会的稳定等都具有十分重要的作用和深远意义。因此，要高度重视起金融精准扶贫工作，努力创新金融精准扶贫的方式方法，充分发挥金融扶贫在整个扶贫事业发展中的带动作用和“造血”功能，为实现全面小康社会建设目标、推进我国经济社会可持续发展提供保障。
参考文献：
[1]么晓颖，王剑.金融精准扶贫：理论内涵、现实难点与有关建议[J].农银学刊，2016.
立足新阶段 全面推进__扶贫开发工作
__侗族自治县位于__最西部，总面积1508平方公里，辖7镇16乡297个村。境内聚居着侗、汉、苗、回等26个民族，总人口26万，其中侗族占80.1%。1956年成立自治县，是全国较早成立的民族县之一。__地理区位偏远、立地条件差，经济发展滞后，全县现有110个贫困村，有贫困人口近5万余人也是__省重点贫困县之一，扶贫开发工作任务还极为艰巨。在当前，__的扶贫开发工作仍然面临资金投入不足，基础建设薄弱，农村社会保障体系缺失，贫困人口数额较大、隐性贫困现象严重，扶贫产业规模较小、结构不优等突出问题。必须立足新阶段、研究新形势、采取新举措，才能加快推进我县扶贫开发进程。
新阶段我县扶贫开发工作面临三个方面的新形势。
一是扶贫开发的任务更重。国家的扶贫标准将调整至1067元，扶贫开发的首要对象从没有解决温饱的绝对贫困人口调整为新标准以下的全部人口，并对其全面实施扶贫政策，从此不再区分绝对贫困与低收入的概念；扶贫开发的首要任务，也不仅限于解决绝对贫困人口的温饱，而是尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富。目前我县家庭人均纯收入不足683元的绝对贫困人口还有8300人、家庭人均纯收入在683至944元之间的低收入人口还有23240人。国家上调后的贫困线标准1067元计算，我县的贫困群众还更多，贫困面更大，需要扶助的贫困群众将多达5万余人。这些贫困群众，大多分布在自然条件差、地形地貌复杂、自然灾害频繁的地区，基础设施建设和产业发展都十分困难，扶贫开发的任务更加艰巨。
二是扶贫开的工作难度更大。受自去年以来的国际金融危机影响我国以出口拉动为主的经济增长势头严重受阻，外向型企业生产萎缩，我县外出就业的农民工大量返乡，农村新的转移外出就业十分困难。据调查统计，我县目前外出务工返乡农民工人数已多达57999人，占外出务工农民总数的39%，而且返乡人数还在持续增加。农村劳务转移输出困难，返乡人数增多，将导致我县农村人口、资源及各类社会矛>文秘站:
三是扶贫开发的工作要求更高。当前，我国扶贫工作进入开发扶贫和救助扶贫两轮驱动阶段，专项计划扶贫、惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”局面正在形成。国家扶贫战略、扶贫政策体系即将进一步调整完善。以专项扶贫政策为导向，进一步完善“大扶贫”的格局，实行专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合，将是今后较长时期扶贫开发的基本政策取向。对此，作为基层民族贫困县，必须在工作中更高更严要求，在基础数据收集、基本政策研究、基层举措探索上做更多、更细、更扎实的工作，为上级的扶贫战略和政策决策提供科学客观的基本依据。
立足于以上形势，__扶贫开发办将从四个方面着力，全面推进新阶段的扶贫开发工作。
一、坚定一个目标。即坚持以提升__扶贫开发层次为重要目标，积极应对新阶段、新情况和新问题，从高处着眼、从重点入手。要深入抓好抓实扶贫工作调研，全面掌握新形势、新标准下我县的贫困状况，充分听取并掌握贫困群众的意见和呼声，深入研究新时期新形势下我县扶贫开发工作的新思路、新办法、新举措，不断创新工作方式，提升工作水平，并积极为市、省和国家制定新的扶贫开发政策措施提供依据。积极争取国家和社会各界扶贫开发资金投入扩大我县扶贫开发规模，扩宽对贫困群众的扶助范围，全面推动我县扶贫开发工作上水平，出成绩。
二、突出两项重点。一是研究开发扶贫项目。针对我县贫困农村现状、发展需要和农民愿望等实际，组织相关专业技术人员，重点研究开发一批能够较快、较稳带动群众致富的好项目、大项目，丰富我县扶贫开发项目库。二是积极争取项目资金。在扶贫项目研究、开发、储备的基础上，积极向上级汇报，争取财政扶贫资金投入，加强对外宣传，用好项目、好前景、好效益争取企业投资和社会帮扶资金投入，通过项目建设，促进贫困乡村经济发展，带动贫困农民多增收，快增收，稳增收。
三、抓好三项工程。一是基础先行工程。当前重点是抓好第三轮20个“整村推进”村中19个村的公路建设、1个村的人畜饮水建设，并积极筹措资金，抓好面上其他贫困村的各项基础建设；二是产业带动工程。肉牛产业方面，在10 个贫困村扶持群众发展优质能繁母牛300头、肉牛1100头、种草500亩。农业方面，在6个贫困村扶持群众开发优质稻20__亩，整修水渠8000米。在环县城4个贫困村扶持群众开发无公害蔬菜600亩，建蔬菜大棚8个。药材和经济作物方面，在4 个贫困村扶持群众开发龙脑樟基地400亩、金银花基地100亩、优质葡萄基地100亩。三是扶贫培训工程。在选好学校、选好专业、尊重学员自主选择的基础上，抓好贫困农村劳动力转移培训，确保20__年完成371人的目标。结合我县的种类产业发展，开展好农村种植、养殖为主的各类实用技术培训，在今年实现结实用技术培训2100人，推广农业新技术20__亩的培训目标。
四、完善四个机制。一是完善工作协调机制。进一步加强乡村两级对扶贫开发工作的领导，推进乡镇扶贫开发工作领导小组小建设，通过加强领导，促进全县各贫困村发展规划、项目管理及建设等工作协调统一，减少矛盾纠纷对扶贫开发工作阻力。二是完善目标责任机制。在县扶贫办内部进一步细化工作，每项工作责任到人，确保工作有人抓，责任不重复。进一步完善对乡村的目标管理，分解工作，责任到人。实行工作责任追究制度，强化工作责任。三是完善项目管理机制。进一步严格项目项目筛选、考察、研究、申报程序，确保项目科学合理，保证项目建设效益。进一步严格工程建设管理和工程验收标准，确保工程质量、工程进度和工程效益。四是完善资金监管机制。在资金运行上，继续实行财政专户封闭运行。对扶贫项目工程实行招标，进一步完善招标程序和方法。在资金拨付上实行县财政、县扶贫办、项目所在乡、村扶贫工作领导小组共同多重把关，确保资金安排合理、运行安全和使用效益。
一、指导思想
以党的十七大精神为指针，深入贯彻落实科学发展观，加快推进以改善民生为重点的社会建设，进一步完善社会救助体系，形成政府主导、部门协作、社会参与的扶贫帮困工作体系和运行机制，不断提升我县扶贫帮困工作的整体水平，切实保障城乡贫困群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，使全县人民共享振兴发展成果，为构建和谐法库、全面建设小康社会创造良好的社会环境。
二、主要任务
（一）完善城乡最低生活保障制度，提高保障水平
1.进一步完善城乡最低生活保障制度。根据城市最低工资标准调整情况，将城镇低保标准从每月225元提高到240元，农村非农低保标准从每月195元提高到240元；将农村低保标准从每年1000元提高到1300元。进一步落实分类救助政策，将重度残疾人、学生、重病特病人员和老年人等特殊困难低保对象的保障标准上浮20%以上。此项工作由县民政局、县财政局负责。
2.完善城乡低保边缘户救助制度。提高城市低保边缘户救助标准，建立农村低保边缘户救助制度。此项工作由县民政局、县财政局负责。
（二）完善城乡生活社会救助体系
1.提高农村五保供养标准。按照不低于当地村民平均生活水平的原则，提高全县农村五保户供养标准，分散供养五保户年供养标准提高到1700元，集中供养标准提高到3200元。此项工作由县民政局、县财政局负责。
2.提高孤儿生活标准。按照不低于当地人均消费支出的原则，城乡分散供养的孤儿享受的低保标准、五保标准上浮50%。全县城乡共有孤儿155人，其中：城镇9人，农村146人。此项工作由县民政局、县财政局负责。
3.提高百岁老人生活补贴标准。将全县百岁以上老人的生活补贴标准由每月100元提高到200元。
4.不断完善城乡特困居民医疗救助制度。对城市低保户、低保边缘户参加城市居民医疗保险给予参保补助。市县两级财政列支，对参保后仍有困难的对象给予医疗救助。市、县两级财政按照1：1配套，作为农村特困居民医疗救助专项资金，进一步完善与新型农村合作医疗相衔接的农村特困居民医疗救助制度，切实提高救助效果，进一步解决农村贫困居民医疗难问题。此项工作由县民政局、县劳动和社会保障局、县卫生局、县财政局负责。
5.做好救灾救济工作。根据我县受灾情况，做好今冬明春期间灾民的生活救济工作，切实做到灾民口粮、住房、烧柴、衣被和子女就学的“五个保障”。县财政在20*年财政预算的救灾科目中，设立救灾应急储备金。此项工作由县民政局、县财政局负责。
6.建立健全临时救济的长效机制。由县级财政安排资金50万元，建立临时救济基金，滚动使用，重点解决贫困群众因意外灾害和其他特殊情况造成的临时困难。此项工作由县财政局、县民政局负责。
（三）进一步加大困难群体就业援助力度
1.开展就业援助活动，促进困难群体就业。开发就业岗位2000个，安置2100人，重点做好大龄失业人员、零就业家庭、困难家庭大中专毕业生、复转军人、残疾人和失地农民的就业工作。落实困难群体就业援助、社会保险补贴等政策，开展送政策、送岗位、送技能、送服务活动。
2.开发公益性岗位，安排困难群体就业。开发居家养老和居家养残公益性岗位100个，优先安排零就业家庭和残疾人等困难群体实现稳定就业。对零就业家庭做到发现一户、解决一户、跟踪一户、服务一户、稳定一户，确保7个工作日内实现稳定就业。以上工作由县劳动和社会保障局、县财政局、县残联负责。
3.组织困难家庭子女免费参加中等职业技术学校学习。城镇零就业家庭、低保和低保边缘户家庭子女均可免费参加中等职业技术学校的学习。此项工作由县劳动和社会保障局、县教育局、县民政局负责。
（四）解决低收入群体住房困难
1.加大城乡贫困户住房解困力度。为农村低保户、五保户和重点优抚对象建房。每户补助标准提高到2万元。上述对象中的重度残疾人补助标准上浮20%。所需资金由市、县仍按2：1配比。此项工作由县民政局、县财政局负责。
2.加大对城乡低收入家庭住房保障力度。建设2000平方米经济适用房。对593户低保家庭租赁房屋补贴110万元，所需资金市、县按7：3配比，县财政年负担33万元。此项工作由县城建局、县财政局、县民政局负责。
（五）加快社会福利事业
1.大力发展多层次、多样化的老年福利机构和服务组织。全面开展居家养老服务工作，努力开发居家养老公益性岗位，为低保对象中的“三无”人员等不能自理的特困空巢老人上门提供居家养老照顾服务，以满足不同层次老年人的养老服务需求。鼓励和引导民间资本投资养老事业，对新建和改扩建的民营福利机构，给予一次性初建扶持补贴。此项工作由县民政局、县劳动和社会保障局、县财政局负责落实。
2.继续开展农村中心敬老院改扩建工程。按照全市农村中心敬老院建设三年规划，我县新建1所。要调整和完善敬老院的机构设置、人员配备，完善管理体制，提高农村五保供养水平。此项工作的主体单位为县政府，县民政局、县发改委、县财政局负责协调落实。
（六）实施慈善救助项目，开展慈善援助活动
1.实施慈善救助项目。开展“慈善情暖万家”活动，实施“蓝天计划”、“明天行动”等慈善救助项目，为全县低保户、五保户、重点优抚对象和低保边缘户等贫困家庭的白内障患者提供免费复明手术；为全县贫困家庭的脑瘫、聋儿、自闭症、智障患儿实施学龄前康复项目；为部分贫困家庭的先天性心脏病患儿、唇颚裂患儿提供免费手术；为贫困缺肢者免费安装假肢。此项工作由县民政局、县卫生局负责。
2.做好捐助物资接收、发放工作。县民政局要将社会捐助活动所募捐的物资做到帐目清楚，并及时将募捐物资发放给贫困群众。此项工作由县民政局负责。
3.20*成立法库县慈善总会，募集资金，接受社会各界捐助的物质，做好扶贫帮困工作，切实帮助全县城乡低保户、五保户、优抚对象等困难群体解决生产生活困难。此项工作由县民政局负责，县工商联配合。
（七）深入开展送温暖、献爱心活动
1.实施春节临时救济。20*年春节期间，对全县低保户、五保户、重点优抚对象、特重灾民和城市低保边缘户，每户发放400元救济金（城市低保边缘户240元），所需资金由市、县财政按1：1配比。全县春节需要救助对象19497户，35604人。共需春节救济金777.736万元,市拨388.868万元,需县财政配套388.868万元。对其他特殊困难群众由县根据实际情况，给予适当救助。此项工作由县民政局、县财政局负责。
2.实施物价补贴。新年、春节期间，继续对城市低保户和低保边缘户实施物价补贴，对农村低保户和五保户每人给予25元的一次性物价补贴。此项工作由县民政局、县财政局负责。
3.开展助学扶贫活动。继续落实“两免一补”政策，对农村、城镇义务教育阶段学生免收杂费（含信息技术教育费）和课本费，并对义务教育阶段贫困家庭住宿学生每人每年给予300元的生活补助；对贫困家庭的普通高中学生，按照统招公费生杂费标准减免；对具有中等职业学校全日制学籍的在校生一年、二年级所有农村户籍的学生和县城非农户口的学生，每人每年一次性给予3000元补助。县总工会组织开展以困难职工子女就学为重点的“金秋助学”系列活动，对贫困家庭子女提供就学援助。县妇联组织开展“大手牵小手，爱心1﹢1”结对子互助活动，对贫困地区妇女实施脱贫致富技能培训。此项工作由县教育局、县财政局、县总工会、团县委、县妇联、县残联负责。
4.开展医疗扶贫活动。衔接好市级医院与法库县四家子乡农村中心卫生院对口支援医疗扶贫工作；继续开展卫生“三下乡”活动，组织老专家和县级医疗队到贫困村送医送药活动，全年送医送药2次以上。做好各种形式义诊活动，一级以上非盈利医疗机构至少开设2张床位作为低保对象济困病床。以上工作由县卫生局负责。
5.开展文化扶贫活动。组织全县文艺团体开展送戏下乡活动，全年送戏10场；组织送电影下乡50场；开展送书下乡，送图书500册。此项工作由县文体局负责。
6.开展科技扶贫活动。聘请*市农村科技培训讲师团培训50场，培训技术骨干5000人次；选派科技特派员深入一线开展培训100场；选送30名优秀农民到*农业大学深造。推广实用新品种、新技术15项。此项工作由县科技局负责。
7.实施农村扶贫开发计划。接洽好市直28家扶贫开发工作队对我县叶茂台、秀水河子、双台子、四家子、卧牛石、包家屯6个乡（镇）、32个贫困村的扶贫活动，以及市商业系统76家企业“一企一村”对口帮扶活动；落实好省、市相关惠农政策，以及扶贫开发小额贷款贴息工作。此项工作由县农经局、县财政局负责。
8.开展千名干部包千户扶贫活动。继续组织千名干部包千户扶贫活动，重点解决贫困家庭生产生活和就业、子女就学等实际困难。春节、新年期间全县各级领导干部要到贫困户家庭中走访慰问。此项工作由县委组织部、县直机关工委、县农经局、县民政局负责。
（八）做好残疾人保障工作
1.大力推进残疾人就业。落实按比例安置政策，按企事业单位职工1.7%的比例安置残疾人；鼓励企业吸纳残疾人就业，超过25%的每人退税3.5万元；鼓励残疾人自主择业，确定盲人按摩、杂修、旧物回收等保护行业，扶持20个残疾人就业个体户，以实物形式每户扶持2000—3000元。此项工作由县残联、县劳动和社会保障局、县财政局负责。
2.做好残疾人教育和康复工作。依托县特教学校建成残疾儿童康复基地、基础教育基地、特殊技能培训基地、生活自理能力培训基地。建设6个城镇残疾人康复医疗站，10个残疾人家庭康复点，培训残疾人康复人员230人，各村残疾人康复服务覆盖面100%。此项工作由县残联、县教育局、县财政局负责。
3.对低收入一级残疾人实施专项救助。对人均生活水平低于当地平均消费水平的以及智力残疾人、以及精神残疾人和以及瘫痪的肢体残疾人实施特殊救助，城镇户口每人每月100元，农村每人每月50元。此项工作由县残联、县财政局负责。
三、工作要求
（一）加强领导，精心组织。各级党政组织要把扶贫帮困工作作为贯彻落实党的十七大精神和建设和谐法库的一项重要任务，列入议事日程，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，切实加强组织领导。要加大公共财政投入力度，确保扶贫帮困、改善民生等工作的资金需求。各级扶贫帮困工作领导小组办公室要充分发挥综合协调作用，有关部门要密切配合、各司其责、形成合力，认真落实扶贫帮困的各项工作。要不断探索开展扶贫帮困的有效形式，提高工作标准和工作质量，确保扶贫帮困工作取得实效。
（二）明确责任，抓好落实。各乡（镇）、各部门、各单位要进一步强化责任意识，层层明确责任，层层落实责任制，并强化责任追究。各级领导和有关部门要进一步转变作风，深入基层，体察民情，急群众所急，想群众所想，帮群众所需，解群众之忧，真正把党和政府的温暖送到千家万户。要研究具体情况，因地施策，因户施策，制定扶贫帮困的具体计划和措施，使全县贫困群众都能有针对性的享受扶贫帮困的各项救助，人人共享改革开放的丰硕成果。
县委、县政府认真贯彻落实上级扶贫开发和强农惠农政策，自我加压，奋力追赶，特别是2011年换届以来，新一届党政班子立足县情，牢固树立“发展为先、生态为重、创新为魂、民生为本”理念，不等不靠，主动作为，大力实施“强攻工业、主攻旅游、产业兴县、富民强县”发展战略，农民收入稳步提高，农村面貌不断改观，全县经济社会事业发展呈现良好态势。2012年，全县实现生产总值31.2亿元，同比增长14.3%；财政总收入达3.9亿元，同比增长30%；全县农民人均纯收入3556元，同比增长13.5%。主要体现在：
1.坚持推进产业扶贫。一是做优农业促农业增收。通过多年加大农业产业结构调整力度，基本形成了“田里烟、莲、稻三分天下，山上油茶、果业、香樟三业并举”的农业产业格局。今年种植烟叶3.3万亩、白莲7万亩，白莲、烟叶两项产业可实现农民人均增收约1500元。此外，全县油茶面积达10万余亩，果业林5.3万亩，香樟面积达2万亩，新增连片百亩以上大棚蔬菜基地2个共716亩，成为新兴农业产业。我县被列为“中央财政现代农业油茶产业项目示范县”，并连续多年在国家、省组织的年度油茶发展业绩考核中名列前茅。积极扶持农业龙头企业发展壮大，全县规模以上农业龙头企业达22家，带动农户4.2万户。大力发展和提升农民专业合作社，新增农民专业合作社33个，累计128个，入社成员1637个。二是强攻工业促农村劳动力转移。坚持以工哺农、以城带乡总体思路，加大对农村劳动力教育培训力度，大力实施“农民知识化”“公民职业化”培训工程，确保每户贫困家庭均有一位家庭成员熟练掌握1至2门实用技术，积极引导富余劳动力向沿海发达地区和县内工业园区转移，通过劳务输出拓宽农民增收渠道。2012年新增转移农村劳动力7619人，帮助困难群体就业872人，城镇新增就业2781人。三是发展旅游带动服务业和农产品销售。依托我县丰富的旅游资源，已建成通天寨4A级景区、大畲乡村旅游示范区、九寨温泉、赣江源漂流等四大核心景区，2012年成功举办了第二届乡村旅游文化节，累计接待游客80万人次，同比增长68%，大力促进了城乡餐饮酒店业的发展，2012年全县新增餐饮酒店经营户101家，使农村一大部分人员转移到服务业脱贫增收。今年上半年累计接待游客63.98万人次，增长27.6%，实现旅游总收入1.7亿元，增长27.9%。通天寨景区、赣江源景区周边农民依托旅游的驱动，经营宾招酒店和经销土特产品，收入大大增加。
2.坚持推进项目扶贫。一是坚持以项目推进扶贫开发。为改善贫困乡、贫困村基础条件，近十年来，全县累计实施扶贫项目399个，投入扶贫开发资金总额4981.96万元，其中财政扶贫资金2061万元，整合部门和社会资金2634万元，自筹及投工投劳折款286.96万元。原来“十五”及“十一五”期间扶持的37个重点贫困村农民人均纯收入由2001年的862元增长至2010年的2086元，增长2.42倍。2012年我县安排的64个重点建设项目中，近一半项目涉及社会民生，特别是今年我县从本级财政拿出5000万元用于农村改水、改路、农田水利设施建设、危旧土坯房改造等项目的实施，将进一步改善农民生产生活条件，增强农村自我发展能力。二是加强《若干意见》的项目对接工作。我县根据《若干意见》出台了35条实施意见，编制了《县连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划》，加强项目储备，目前已编制重大项目385个，总投资达476亿元，其中投资亿元以上的重大项目180个；积极申报争取国家、省扶持资金或报批的项目102个，总投资129亿元，为把国家政策尽快转化为项目、促进新一轮扶贫攻坚尽快取得实效打下了坚实基础。
3.坚持推进整村扶贫。一是实施整村推进项目。把扎实推进新农村建设作为整村扶贫的有效载体，以做优做大村庄规模为突破口，突出抓好村镇联动、村落连片、综合示范区建设、公路沿线整治，着力改变农村面貌。2012年全县共启动100个村庄建设点（55个省批建设点、45个乡镇自主建设点），涉及农户2434户、9585人，大部分建设点已基本成型。今年争取村庄整治项目资金860万元，对全县29个重点村村庄整治进行了科学规划，共规划实施项目81个，有39个项目已全面竣工，对18个土坯房建设点进行了硬化、绿化、美化。二是推进农村危旧土坯房改造。把农村危旧土坯房改造作为贯彻《若干意见》、促进扶贫开发的首要大事、开局工程和民生工程，2012年省市下达的农村危旧土坯房改造任务4770户，现已全面完成改造任务，其中打造了50个危旧土坯房集中改造示范点建设。今年确定年度改造农村危旧土坯房9063户、拆除空心房5347户，上半年开工建设5384户，启动集中改造点建设50个，拆除空心房3389户。其做法在《中国建设报》登载。
4.坚持推进移民扶贫。切实做好深山移民搬迁工作，截止2012年底，全县累计搬迁安置深山移民1203户、5863人，建成了53个移民集中安置点，建成了怡然居、客家源、大畲旅游新村等多个特色移民新村点，实现了“三个百分之百”目标，即100%实行集中安置、100%与新农村省级示范点相结合、100%在每年春节前迁入新居。今年已确定避灾移民搬迁对象293户1319人，计划建设6个集中安置示范点，目前进展顺利，有121户移民户正在兴建房屋。该项工作连续多年获省、市先进，经验做法在全省推广，成为扶贫开发工作的一张名片。
5.坚持推进社会扶贫。一是“四个一”组合式扶贫效果显。省委常委、省军区陶正明政委挂点联系我县，对我县扶贫开发和经济社会发展非常关心。经常深入一线访贫问苦，协调省直机关解决影响我县经济社会发展的重大问题。2012年，省军区全体官兵捐资150万元将我县温坊小学建成省希望小学。1000万元产业专项资金覆盖全县10个乡镇，27个项目突出贫困村全部实施验收。省卫生厅落实中央、省级对我县的卫生专项资金补助1834.61万元。江钨集团帮扶90余万元用于两个贫困村基础设施建设。二是推行“三联系一挂职”机制。全面推行县领导联系乡、县直部门联系村、干部联系户、新列后备干部和新聘工作人员到村挂职锻炼工作机制。全县29名县领导联系10个乡镇，每人挂点一个国家或省级重点扶贫村，落实“领导挂点、部门包村、干部帮户”扶贫开发工作责任制，有力推动了扶贫开发工作的落实。三是以县老区促进会为平台，拓宽社会扶贫渠道。加强与上级老区促进会和社会各界的联系沟通，精心编制了老区建设项目100多个，其中5000万元以上的老区建设项目达10个，上报国家、省、市老促会。同时积极向社会推介，获取社会各界企业、爱心人士赞助，共获取捐赠款100多万元，用于贫困村基础设施建设。四是以“三送”（送政策、送温暖、送服务）工作为载体，推进行业扶贫。2012年县直各单位挂点帮助群众解决实际问题2503个，为群众办好事实事4430件，为群众送上帮扶慰问金326万元。
二、当前存在的主要困难和问题
1.经济发展水平低。受历史条件、基础条件、自然条件、交通区位等因素制约，我县主要经济指标长期处在全省、全市倒数位置。2012年，财政总收入3.9亿元，是全省唯一一个财政未过4亿元的县。人均财政总收入1226元，仅为全国的14.1%、全省的26.9%；农民人均纯收入3556元，仅为全国的44.9%、全省的45.4%。全县农民年人均纯收入在2300元以下的贫困人口还有76935人，占全县农业人口的28.84%。
2.民生保障水平低。教育教学条件差。全县仍有校园缺口39.75万平方米、校舍缺口3.05万平方米，仍有危房校舍建筑面积4.93万平方米；教学仪器设备、图书资料严重不足，多媒体等现代教育技术装备缺乏。农村医疗卫生条件差。仍有17个村无卫生室、2个乡镇卫生院至今无业务用房，卫生系统危房面积达14527平方米，乡镇卫生院设备普遍陈旧老化，大多数村卫生室缺乏主要的诊疗设备。文体活动条件差。全县没有一个标准的运动场所；文化馆、图书馆、博物馆房屋老旧、设施陈旧，乡镇综合文化服务中心、村级文化活动室离上级要求差距大。特困人群保障水平低。城乡低保、社会救济、五保供养等弱势群体的保障标准和义务兵家属优待金标准均为省定低档次标准。
3.基础设施欠账大。交通基础设施落后。仍有15个行政村不通客车，有四级以下低等级公路460公里，四、五类危桥38座；仍有757个村小组、1251个自然村未通公路，严重制约县域经济的发展。农田水利设施薄弱。还有24座水库及393座重点山塘存在安全隐患，有20座小（2）型病险水库需要除险加固，4000多座山塘需要加固整治，还有60%的灌区需要配套改造。农村人畜饮水极不安全。还有77个行政村、1255个村民小组、1745个自然村、38847户农家不通自来水，涉及人口75900人，多数农民的饮用水基本上是溪水、河水、井水、塘水等不安全用水。全县还有近50%的农村人口没有解决饮水安全问题，农村饮用水安全形势依然严峻。电力供应能力差。只有110KV输变电站，高峰时期突然断电现象时有发生。
4.突破瓶颈压力大。资金难题突出。2012年，全县财政总收入3.9亿元，其中公共财政收入2.96亿元，而保正常运转和按照上级政策要求需要配套的支出超过7.37亿元，其中工资性支出达2.9亿元（未全额负担津补贴），保运转及社会必办事业开支1.35亿元，各项民生及项目县配套3.12亿元（按照相关政策，地方承担城乡低保、五保配套资金550万元，民政、就业等配套资金650万元，城乡医疗保险配套资金1100万元，城乡养老保险、高龄补贴等配套资金1300万元，农村危旧土坯房改造、新农村建设等配套2400万元，医疗卫生、教育等配套1050万元，保障性住房配套15045万元，其他项目建设配套约9000万元）。收支矛盾突出，属于典型的“吃饭财政”。在此情况下，重大项目建设投资只能依靠融资运作，资金压力巨大。用地难以解决。省政府批准我县2006-2020年的土地利用总体规划的新增建设用地规模只有8900亩，而我县2006-2013年已使用新增建设用地规模9821亩，已超出921亩。根据近几年实际情况来看，我县每年用地至少在2000亩以上。我县没有省级工业园，发展平台不优，用地指标只能依靠争取重大项目来解决。落户的所有企业享受不了工业园区的土地、资金、项目扶持和各项政策优惠，重大项目引进难。人才严重缺乏。至2012年底，全县人才队伍总量36851名，仅占总人口的11.8%，特别是懂项目编制、工业规划、工业设计、城乡规划建设、水利水电等专业技术型人才非常缺乏，人才缺乏成为各项工作快速推进的制约瓶颈。
5.致贫因素较多，群众增收难度大。一是自然灾害频发。我县地质结构复杂，自然灾害频繁，属四大暴雨区，局部特大暴雨及地质灾害时有发生，农村房屋、农田水利、交通等基础设施损毁严重。二是扶贫产业投入少，规模小，产出低，难以做强做大做优，农产品深加工产业链难以形成。三是致富门路窄，收入渠道单一。因缺技术、缺资金、缺门路等因素，谋生手段极少，80%的贫困户主要依靠传统的种养殖业，经济效益低。四是因病、因学返贫现象严重。
三、下一步主要工作思路
我县将以纳入山区集中连片特困地区扶贫攻坚区域、《若干意见》实施为契机，紧紧抓住国务院扶贫办对口支援我县发展机遇，全面贯彻落实最近召开的全省扶贫开发工作会议精神，全力推动扶贫开发工作上台阶、上水平，努力为振兴发展当好“助力器”，为国务院扶贫办推进“五项改革”、落实“十大行动”先行先试当好“试验田”。
1.以“建档立卡”落实扶贫到户政策。提高扶贫精准度，对国家新扶贫标准下农村扶贫对象基础信息数据进行统计分析，完善扶贫对象动态识别机制，通过项目规划到户、资金扶持到户、产业发展到户、素质提升到人、帮扶责任到人、档案建立到人，确保扶贫到户政策全面落实。
2.以整村推进改善贫困村人居环境。按照建设和谐秀美乡村的总体要求，将整村推进与新农村建设、土坯房改造有效衔接，加大贫困村危旧土坯房改造基础设施建设力度，确保每个点改造整治到位，到2020年贫困村人居环境得到极大改善。
3.以进城进园加快移民搬迁步伐。高标准建设县城古樟工业园移民住宅小区，规划建设用地50亩。2014年完成移民搬迁700户3000人，其中整体搬迁的自然村或居住点达到50个以上。到2020年，计划投资5720万元，完成4084户14300人的深山移民及地质灾害避灾移民任务，精心打造100个集中移民安置点。
4.以产业扶贫提高贫困群众生活水平。争取开展中央彩票公益金、贫困村互助资金、扶贫到户贷款贴息、扶贫项目贷款贴息等试点工作，重点培育壮大扶贫龙头企业和贫困村特色产业发展，努力构建“一乡一业、一村一品”的产业发展格局，拓宽贫困群众增收渠道。特别是立足丰富的旅游资源，加大旅游扶贫工作力度，努力将打造成旅游扶贫示范县。
