时间：2023-08-29 16:43:34
关键词：社会主义制度；历史发展
中国共产党人明确认为：资产阶级领导的旧民主主义革命虽然没有成功，但是这场革命所进行的建立民主共和国的实践，还是为中国共产党人领导的革命开辟了历史道路。中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命，使民主共和国从观念转为现实，建立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。这个共和国内含两个基本原则：一是人民民主原则；二是社会主义原则。
在近现代中国政治发展中，从传统的封建君主制到现代的民主共和制，中国人民经历了近一个世纪的奋斗和努力。所以，共和国在中国不是在一天24小时内建成的，而是一个世纪努力的结果。列宁认为，每一个民族走到社会主义可以有不同的走法，同样，在民主的这种或那种形式上，每个民族也都会有自己的特点。正是基于这些特点，中国共产党在中国社会所开创的社会主义政治文明，不仅具有丰富的现实基础，而且具有中国特色的发展逻辑。
然而，对于中国这样具有上千年政治文明发展史的国家来说，作为现代政治文明的社会主义政治文明，不是中国传统政治文明发展的内生成果，相对中国传统政治文明来说，它是外生的政治文明。这个事实决定了社会主义政治文明在中国的巩固、发展和完善需要有一个过程。邓小平指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。”但是，这不能用“”的做法，必须是一个有步骤的发展过程。
另一方面，社会主义社会发展的内在逻辑决定了社会主义政治文明的巩固、发展和完善不是靠自身所能完成的，它必须基于现实的经济和社会的充分发展。马克思主义认为，无产阶级革命是在现成的社会主义经济形式没有具备或者几乎没有具备时发生的，夺取政权只是革命的开始，它的基本任务是在夺取政权以后建设新的社会主义经济。这个社会发展逻辑决定了赢得政权的无产阶级只有用新型的政治形式去有效推动现实的经济和社会发展，才能使这种政治形式获得其存在和发展所需要的相应的经济和社会基础，并在与经济、社会实现良性互动中获得巩固、发展和完善。由此可见，选择和确立社会主义政治文明，是中国政治和社会发展的历史必然，但是，要在中国社会巩固、发展和完善社会主义政治文明，不仅需要政治本身的发展，而且需要经济和社会的发展。政治与经济、社会和文化的协调互动和平衡发展，是建设社会主义政治文明的重要途径。
马克思在其留下的文字中用过“政治文明”这个概念，至于这个概念的具体指向，马克思没有给予明确界定。在以马克思主义为指导的中国共产党的理论体系中，首先有“精神文明”和“物质文明”的概括，因而，当提出“政治文明”时，人们就很自然地把“政治文明”与“精神文明”、“物质文明”放在一起考察，强调政治文明的取向是制度，精神文明的取向是价值，物质文明的取向是器物。这种把握固然具有取向明晰的特点，且具有一定的现实性，但是，它容易把问题简单化。
实际上，政治生活是由多元因素构成的，是由多方力量决定的。任何一种政治文明，都是从价值、制度和组织这三个层面来体现的。在现代政治条件下，民主化发展对制度的强烈需求，使得现代政治文明的发展更多地表现为制度的建设和发展，表现为日益深化和扩展的政治制度化过程。但是，如果我们因此把社会主义政治文明的现实取向仅仅限于制度建设或实现民主的制度化，那么我们就会忽视对社会主义政治文明中价值建设、组织建设的关怀。理论与实践表明，没有先进的价值理念，没有现代的社会组织，民主的制度化必将因缺乏必要的文化精神根基和社会基础而陷入困境。
因此，发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，必须从现代民主政治建设和发展的内在规律出发，从价值、制度和组织层面上整体把握社会主义政治文明的建设和发展。政治的发展从根本上讲决定于现实的经济和社会的发展，但是政治发展所具有的相对独立性，决定了人们对政治发展深思熟虑的选择和安排依然对政治发展的大局具有重要的决定作用。所以，如何科学地选择中国建设社会主义政治文明的现实取向，合理地安排中国民主政治建设的步骤与进程，将直接关系到社会主义政治文明建设和发展的全局。就社会主义政治文明建设的现实取向来说，本文认为有以下四大方面：
第一，推进党的建设，提高党的领导水平和执政能力。政党是现代政治运作的核心。在社会主义国家，党是整个政治生活的领导力量，党的领导是社会主义民主政治建设的基本前提。党与国家、社会所形成的高度紧密关系，决定了党的组织形态、制度形态和运作形态，将直接影响整个国家的政治生活。党要在这种影响中真正成为社会主义政治文明建设的领导力量，就不能脱离社会主义民主政治建设和发展的基本规律，为此，党应该在推进民主政治发展的同时，按照“三个代表”的要求，全面提高党的领导水平和执政能力。
第二，发展人民民主，保障人民当家作主的权利。人民民主是社会主义政治文明的核心，不仅具有价值上的意义，而且具有制度和组织上的意义。因而，发展人民民主是一个系统的民主政治建设和发展的过程，既要深入探讨人民民主的内在价值与精神，也要研究和设计人民民主的实现方式和制度安排。除此之外，借助经济和社会发展所带来的社会结构和权力结构的变化，培养和发展人民民主实现的社会基础和组织力量，也具有十分重要的战略意义。
【关键词】 劳动；铁路企业；规章制度；法律效力
铁路企业劳动规章制度是铁路企业为组织劳动过程和进行劳动管理而制定的规则和制度的总和，也称内部劳动规则，是铁路企业内部的“法律”。《劳动合同法》颁布后，对用人单位制定劳动规章制度的程序提出了更高要求，法律限制更加严格。用人单位如果不依据法律规定的内容和程序制定劳动规章制度，将面临严重的法律风险，造成很大的损失。实践中铁路企业涉诉的诸多劳动争议案件，劳动规章制度是否合法有效往往是双方争执的焦点，最终也是左右劳动争议案件胜负的关键。 因此，笔者认为有必要对铁路企业劳动规章制度的法律效力问题做简单的探讨，以有助于铁路企业制定合法有效的劳动规章制度，完善劳动管理依据和维护企业合法权益。
一、发生法律效力的依据
《劳动合同法》第四条第一款规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。这是用人单位制定劳动规章制度的法律依据。用人单位的劳动规章制度虽然不属于真正意义上的“法律”范畴，但是一些劳动法律、规章和司法解释明确赋予依法制定的规章制度具有类似法律的效力。如《劳动法》第二十五条第（二）项规定“严重违反劳动纪律和用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同”；《劳动合同法》第三十九条第（二）项 “严重违反用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同”，也作出了与《劳动法》基本相同的规定；劳动部《关于贯彻执行若干问题的意见》第87条规定，劳动法第二十五条第（三）项中的“重大损害”，应由企业内部规章来规定。此外，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据”。上述规定可以看出，铁路企业作为用人单位制定的符合法定条件的劳动规章制度具有法律效力，是企业进行劳动用工管理和司法机关审理劳动争议案件的合法依据。
二、发生法律效力的必要条件
铁路企业劳动规章制度发生法律效力，必须同时具备以下条件。
1、制定主体适格
根据劳动法律法规、规章和最高院司法解释的规定，依法制定劳动规章制度的合法主体为“用人单位”。《劳动合同法》第二条对“用人单位”的范围进行了明确，即“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织”。实践中哪些“单位、组织”可以制定劳动规章制度？在什么情形下可以制定劳动规章制度？劳动法律法规并没有明确的规定。但结合相关法律法规的规定和铁路管理体制的实际情况，笔者认为以下铁路单位是制定劳动规章制度的适格主体。
（1）具有独立法人资格的铁路企业（公司）。根据《民法通则》的相关规定，企业法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的经济组织。《公司法》第三条：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。”因此，具有独立法人资格的铁路企业（公司），如西安铁路局、路局辅业投资管理集团及其子公司等属于“用人单位”的范围，是制定劳动规章制度的合法主体。
（2）铁路企业法人依法设立的分支机构。企业法人依法设立的分支机构是否可以独立制定劳动规章制度，现行劳动法律法规没有明确规定，但《劳动合同法实施条例》第四条规定“用人单位设立的分支机构，依法取得营业执照或者登记证书，可以作为用人单位与劳动者订立劳动合同”。据此笔者认为，从法律层面看，铁路企业法人与其依法设立的分支机构是两个相区别的用人单位，该分支机构有独立制定劳动规章制度的主体资格。如果分支机构在本单位范围内履行了合法的程序，且规章制度内容合法、合理，亦应发生法律效力，对分支机构的全体职工具有约束力。但从企业劳动管理层面看，虽然分支机构可以制定劳动规章制度，如果放任管理不加以约束，势必产生企业内部劳动管理依据混乱的局面，因此，为保证企业劳动规章制度适用的统一性和整体的执行效力，铁路企业应禁止或限制所属分支机构出台劳动规章制度。
（3）铁路企业法人依法授权的管理部门和基层单位。铁路企业所属的管理部门和未依法取得分支机构营业执照的基层单位，性质上属于企业内部机构，没有制定劳动规章制度的主体资格，如其制定的内部管理规定、奖金分配办法、内部考核办法等，不具有企业规章制度的法律效力。但是，如果铁路企业依法制定的劳动规章制度明确授权所属部门或基层单位可以制定具体的实施细则、专业管理办法等权限，经授权的管理部门或基层单位在权限范围内是制定具体细则、管理办法的适格主体。
2、内容合法、合理
（1）不得违反国家法律、行政法规和政策的规定。企业劳动规章制度在内容与实施上是法律、法规的延展和具体，因此企业劳动规章制度的条款内容不得违反国家法律、行政法规和政策规定。否则，将面临规章制度内容违法、规定无效的法律后果。劳动法律、法规和政策对劳动者的工作时间、休假、劳动报酬、劳动保护、社会保险及劳动合同的签订、履行和解除等方面有明确的规定，企业劳动规章制度不能违反其中的规定。比如《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》对劳动合同的订立、履行和变更、解除和终止作出了全面的规定，铁路企业在制定劳动合同管理方面的规章制度时，应严格遵守法律法规的规定，不能任意制定。
（2）体现合理性。规章制度的内容合法但不合理，亦存在相应的法律风险。劳动规章制度的合理性问题主要发生在对劳动法律法规进行细化、具体化的过程中，如《劳动合同法》第三十九条规定“劳动者严重违反用人单位的规章制度或者严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的，用人单位可以解除劳动合同”，何谓“严重违章”、“严重失职”、“重大损害”，法律没有做出具体规定，需要企业在劳动规章制度中对“严重”情形细化，而细化后的情形是否合理，就是企业面临的一个重要问题。一般来说，体现劳动规章制度的合法性比较容易些，而合理性如何体现比较复杂。铁路企业在细化法律法规过程中应注意合理的“度”，具体情形的规定不能脱离实际，不能不近情理，不得违反正常的常规判断标准，应为大多数的职工所认同。如果大多数职工都认为不合理，那么这个规定就有问题了。
3、履行法定的程序
（1）经民主协商程序制定。《劳动合同法》强化了用人单位制定劳动规章制度的法律程序，规定“制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。并且在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善”。铁路企业在制定、修改劳动规章制度时，应严格履行经“全体职工”或“职工代表大会”讨论、与“工会”或者“职工代表”平等协商的民主程序。而且，根据《全民所有制工业企业法》第五十二条第（二）项：“职工代表大会行使下列职权：审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度。”的规定，笔者认为，铁路企业重要劳动规章制度经讨论和平等协商后，应经职工代表大会审查通过，方能充分体现制定程序合法的要求。此外，铁路企业应注意保留工会、全体职工或职工代表大会参与制定规章制度的书面证据，如集体讨论、协商会议、表决通过过程中的签名簿、讨论意见书、会议记录等。
（2）公示告知全体职工。企业劳动规章制度的适用对象是全体劳动者，所以它必须为全体劳动者所知悉。铁路企业经民主程序制定劳动规章制度后，应采取有效方式向全体职工公示告知，并注意保存公示告知的书面证据。实践中，一些铁路单位认为劳动规章制度以文件形式在铁路局域网上公布，就是履行了公示告知的义务。但笔者认为，职工是否知悉已公布的企业劳动规章制度，才是判断企业履行告知义务的标准，仅仅以文件形式公布还不够完善。实际上履行公示告知义务并不难，可以组织职工学习规章制度，让职工在签到表上签名或写出学习心得材料存档，或是将规章制度人手一册，让职工领取时签字。
三、欠缺合法要件的法律后果
1、承担行政和民事责任。根据《劳动合同法》第八十条的规定，直接涉及职工切身利益的铁路企业规章制度如果违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告。如果给职工造成损害的，应当承担赔偿责任。
2、职工可以解除劳动合同，并获得经济补偿。依据《劳动合同法》第三十八条、第四十六条的规定，企业规章制度违反法律、法规的规定，损害职工权益的，职工不仅可以解除劳动合同，而且还可以要求企业支付相应的经济补偿金。
3、司法机关不作为判案依据。企业劳动规章制度欠缺合法要件，根据最高院的司法解释，在劳动争议案件中人民法院不作为判案的依据。企业依据劳动规章制度作出的劳动管理决定面临被撤销的法律后果。
四、与企业集体合同、劳动合同的效力关系
最高院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十六条：“用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。”当企业劳动规章制度与集体合同、劳动合同规定的内容不一致，发生冲突时，企业规章制度的效力低于集体合同和劳动合同的效力。所以，铁路企业在制定规章制度后，应注意与企业集体合同和劳动合同及时衔接，对原来签订的集体合同和劳动合同进行梳理并做好变更，保持冲突内容的一致性，确保劳动规章制度在适用和执行中的法律效力。
五、结束语
在法律的明确授权下，铁路企业有制定劳动规章制度的法定权利，但并不意味企业可以任意制定内部劳动规则，只有符合制定主体适格、内容合法合理、履行民主程序和向职工公示告知的条件，才是合法有效的规章制度；只有与企业集体合同、劳动合同不相冲突，才能对全体劳动者有实质的法律约束力。
【参考文献】
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【作者简介】
所谓企业法律文化是指企业在经营管理活动中形成的法律意识、法律思维和行为模式以及在此基础上形成的企业内部组织、管理制度的总和。[1]作为企业文化的重要组成部分，企业法律文化的构成要素有三，[2]即物质表现层、制度行为层以及精神理念层。物质表现层是企业法律文化的外在表现和重要载体，表现为可观察到的组织机构和组织过程；制度行为层是企业法律文化的中间层和支持保障层，表现为企业在生产经营过程中依法制定的规章制度以及依法进行生产经营的行为；精神理念层是企业法律文化的内核，表现为企业管理者的法律意识、法律思维、法律信仰等。
企业法律文化的三个构成要素既相互独立又高度统一，共同构成了一个有机整体，只有三者相互协调、共同作用，才能充分发挥企业法律文化在企业生产经营及持续发展中的重大作用。
二、我国企业法律文化建设中存在的问题
随着社会经济的不断发展以及社会主义法治建设的不断深入，企业法律文化得到了越来越多企业的关注，但不容忽视的是企业在法律文化建设过程中都或多或少存在一些问题，阻碍了企业法律文化建设的深入开展。
（一）物质表现层
根据原国家经贸委《企业法律顾问管理办法》的规定，国家从促进企业依法经营、维护自身合法权益的角度出发，建议企业设立总法律顾问、设置法律事务机构并配备法律工作人员。国务院国资委《国有企业法律顾问管理办法》更是规定国有企业，尤其是国有大型企业应当设立总法律顾问、设置法律事务机构、配备法律工作人员。然而在实际的企业管理中，一些中央企业及其重要子企业都没有达到国资委规定的要求，更不用说地方国有企业和大量的民营私营企业了，同时很多企业即使招聘了法务人员或聘请了法律顾问，也仅是为了应付上级检查或将法律工作停留在企业管理的表面层次上，没有真正纳入到企业文化建设中。[3]法律事务组织机构的缺失和总法律顾问、法律工作人员的缺位使得企业法律工作得不到有效的组织和智力支撑，更使法律文化建设缺少了重要载体和表现形式，企业法律文化建设自然不能得到有效开展。
（二）制度行为层
一方面，制度建设有待提高。首先，很多企业的制度建设相对滞后，除了国家及地方的有关法律规范之外，其自身缺乏基础性内控制度，企业的很多内部行为得不到有效的制度约束和规范。其次，一些企业虽然制定了不少规章制度，但制度之间缺少必要的协调和衔接，内部不同部门对同一事项的规定有时大相径庭，同时有些规定过于原则和抽象，难以执行和操作，使许多规定成了一纸空文。再次，不少企业的制度执行力不强，虽然制定了许多完善可行的规章制度，但得不到有效的执行，造成了虽有制度但被束之高阁的现象。另一方面，行为建设有待改善。首先，目前很多企业的决策及经济行为中缺少法律审核环节，忽视了法律审核在企业重大决策、规章制度制定及经济合同签订中的重大作用，极大削弱了法律的保驾护航能力。其次，很多企业没有将法律管理纳入到企业管理之中，仅将法律的作用定位在纠纷案件处理上，法律被排斥在合同管理、授权管理、风险管理等日常的企业管理门槛之外，成了企业管理的看客。规章制度的漏洞和法律行为的缺失使企业法律文化建设缺少了制度保障和行动落实，仅成了一种口号。
（三）精神理念层
首先，一些企业的管理人员，尤其是高级管理人员法律意识还不强，对企业法制工作的重要性认识不足，忽略了法律的事前防范功能，缺乏企业法律文化建设的紧迫感和责任感；传统的人治思想较为严重，依法治企能力较弱，市场法制规则意识薄弱，遇事沿袭习惯做法，靠关系，讲摆平，不能充分利用法律手段维护自身合法权益，企业法律文化建设的思想基础先天缺失。其次，一些企业对普法教育的重视程度不够，忽视了普法宣传在法律意识培养上的重要作用，普法投入不足、手段单一、全员参与程度较低等，难以有效形成“知法、懂法、守法、用法”的法治氛围，企业法律文化建设的环境氛围后天不足。
三、我国企业法律文化建设的对策
（一）提高思想意识，充分认识企业法律工作的重要性
1.加强企业法律工作是建立现代企业制度的必然要求。建立现代企业制度的核心是完善公司法人治理结构，形成有效的制衡机制。建立现代企业制度，严格公司治理，真正形成有效制衡机制，关键是严格依法办事。加强企业法律工作，有利于企业依法规范行为，使公司治理名符其实，发挥效率，保证权力机构、决策机构、监督机构和执行层之间的制衡到位，有利于提高企业依法决策、依法经营管理的能力和水平。
2.加强企业法律工作是促进企业依法经营的现实需要。市场经济是法治经济，作为市场经济主体的企业，必须依法开展各种经济活动。随着我国市场经济体制的不断完善，企业所面临的市场竞争越来越激烈，不依法经营必然造成市场风险的放大，一旦法律风险发生，企业自身难以控制，往往会带来灾难性的后果。因此迫切需要企业强化法律意识，加强企业法制建设，不断提升企业防范和化解法律风险的能力，进一步提高企业在国内外市场的竞争力。
3.加强企业法律工作是深化企业民主建设的内在要求。实现管理科学是现代企业制度的重要标志。要做到科学、有序、高效，就必须摒弃人治思想，积极推行依法治企。企业内部决策，要从经验决策、个人决策向科学决策、民主决策转变；企业内部管理，要从粗放管理向依法管理、规范管理、精细管理转变。只有这样，才能保障企业决策的科学化和民主化，才能充分调动各方面的积极性。适应这一内在要求，需要提高企业领导和全体员工的法律素质，促进企业依法治理，推进企业民主法制建设。
（二）加强普法教育，提高全员的法律意识和依法治企能力
普法教育是企业法律文化建设的重要内容，是增强全员法律意识的重要途径。企业上下应当统一思想，提高认识，增强做好普法工作的责任感和紧迫感，不断提高做好普法工作的主动性、自觉性，形成人人“知法、懂法、守法、用法”的良好局面。要健全制度，规范管理，推动企业普法教育的制度化和规范化，实现企业普法工作的常态化局面。要围绕重点，狠抓落实，增强普法的针对性和实效性，将各级领导和关键岗位员工作为重点普法对象，把实施企业经营发展战略所涉及的法律法规作为重点普法内容，把企业法律管理的成功经验、做法和典型教训作为普法案例，促进普法工作取得实效。通过广泛、深入地开展企业普法教育，增强全员的法制意识，提高依法治企能力，形成“遵守法律、崇尚法律、运用法律”的良好氛围，推动企业文化建设水平的提升。
（三）加强组织建设，夯实企业法律文化建设的组织基础
组织建设是企业法律文化建设的基础性工作。各企业应按照有关要求，结合自身实际，设立总法律顾问，明确总法律顾问的工作职责，逐步推动总法律顾问专职化、专业化，充分发挥总法律顾问在企业法律文化建设中的领导作用。要设置企业法律事务机构，明确职能和工作流程，确定分管领导和机构负责人，切实加强法制工作的组织领导。要配备一定数量的法律工作人员，明确处理企业法律事务的权限、程序和职责等，逐步建立起科学规范的法律顾问工作制度和工作流程。同时企业应该加强法律顾问后备人才培养，营造优秀法律人才脱颖而出的良好环境，做好法律顾问执业资格取证工作，实现法律顾问队伍的职业化和专业化，为企业法律文化建设提供坚实的组织保障和智力支持。
（四）加强制度建设，筑牢企业法律文化建设的制度支撑
加强基础性内控管理制度建设，建立完善的企业管理工作制度体系，是规范企业行为、防范风险的有效措施，也是衡量企业治理水平的重要标志。企业应当根据实际，建立健全各项内控管理制度，强化不同制度之间的衔接，减少原则性与抽象性规定，增强制度的可执行性和可操作性，使企业的各项内部管理行为有规可依。同时，要加强制度执行力建设，加大对规章制度的宣贯力度，强化监督检查，做到有规必依、依规必严，促进企业管理工作步入制度化轨道，为企业法律文化建设提供坚实的制度支撑。
（五）加强法律审核，确保企业各项决策及行为合法合规
法律审核是企业依法决策，依法经营管理的重要保证，更是构建企业法律风险防范机制的重要环节。企业要按照“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的原则，建立健全规章制度。经济合同以及重要决策的法律审核，一是要有制度保障，企业必须制定有关法律审核的规章制度，确保法律审核嵌入企业规章制度、经济合同和重要决策的流程；二是要覆盖全过程，从规章制度的制定到执行，从合同的订立到履行，从重大项目的决策到运营，法律管理必须全程参与。通过法律审核，不断促进企业依法决策、依法行为，为企业法律文化建设提供良好的合规环境。
开展法制宣传教育是实施依法治国基本方略、全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会和社会主义法治国家的重要任务。为增强企业法律意识，提高职工的法律意识和法律素质，防范法律风险，确保法制宣传教育第五个五年规划(以下简称“五五”普法规划)顺利实施，根据中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》、全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》、以及《四川石油管理局“五五”普法依法治企规划》，结合公司实际，制订本规划。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕四川石油管理局和我公司“十一五”发展规划，结合公司在专业化重组后生产经营采取的新体制和新思路，面对法律环境比较复杂等特点，加强法律风险防控机制建设，持续推进依法治企，全面提高全员法律素质和依法经营管理能力。以“学法律，讲权利、讲义务、讲责任”为主线，坚持普法与依法治企相结合，普法与法律风险防控机制相结合，普法与提高法律管理水平相结合，普法与员工岗位职责相结合，普法与道德教育相结合，大力推进法治文化建设，努力营造企业与社会和谐发展的法治环境和管理秩序。
二、工作目标
通过全面实施“五五”普法依法治企规划，把依法治企、规范管理作为公司发展的根本保障，进一步增强全员法律素质，提高各级领导干部法律风险意识、决策管理意识、依法维权意识和依法引领企业发展的能力，建立起完善的依法治企的法律工作机构和制度体系，使依法管理水平和防范法律风险能力进一步提高，各项工作在法律框架内规范运作，法律风险得到有效控制，形成依法治企的价值取向、氛围和机制保障，为公司持续、高效、协调发展提供有力支持和保障。
三、主要任务。
（一）深入学习宣传宪法和基本法，全面形成依法治企格局。深入学习宣传宪法和基本法，是法律宣传教育的基础和重点工作。要使全体员工，特别是各级领导干部牢固树立宪法意识和基本法律意识，在公司法理念、规章制度建设、授权管理、运作程序和涉外关系等方面充分体现法治精神，营造依法决策、依法经营、依法管理、依法行使权利并履行义务的氛围；要结合“五五”普法和依法治企，持续健全和完善法律制度保障体系，形成与公司组织体系、管理体系和业务发展相适应的，覆盖公司全部管理事项和各个岗位的制度管理体系；全面加强企业法律顾问队伍建设，培养一支适应企业发展需要的企业法律顾问队伍。
（二）深入学习宣传与企业经营管理密切相关的法律法规，全面推进法律风险防控机制建设。要结合“五五”普法，充分认识法律环境变化对企业生产经营管理提出的新要求，加强法律风险防控机制建设。清晰界定每一风险领域的风险点，通过工作程序落实防控措施和责任，建立对法律环境变化反应敏锐、应对风险措施得当、效果显著的法律风险防控机制。争取在20xx年实现对重大经营管理、改革项目的法律支持率分别达到100%，基本杜绝因过错引发对外纠纷、法定权利未取得或丧失、违规对外担保、擅自对外承诺附义务事项、故意违章等现象，将法律风险给企业带来的损失控制到最小程度。
（三）深入学习宣传与企业改革发展稳定相关的法律法规。依法保障企业改革发展稳定工作的顺利进行。认真学习贯彻安全环保法规，推进制度创新，管理创新，实现由“无事故发生”安全状况向“无隐患失控”安全状况的根本转变；增强全员的安全生产意识；深入学习《公司法》及相关配套法规,进一步完善法人治理结构,依法规范工程发包、分包等工作；依法强化知识产权管理与专利商标保护，深入研究知识产权管理的特点，制定公司知识产权战略，建立健全商标、专利、专有技术等知识产权管理制度及公司标识保护、商业秘密保密制度；按照国家法律法规，依法优化完善土地和房屋等权属管理；结合普及劳动法律法规，依法加强劳动用工管理，进一步完善员工的招收、录用、培训制度。工会、妇联等群团组织要将专门法特别是涉及企业员工和妇女权益相关法律法规纳入重点宣传教育内容。
（四）深入学习与职工生活密切相关的法律知识，全面提高职工依法维护权益的自觉性，创造企业和社会和谐发展的法治环境和秩序。与公司企业员工生活密切相关的法律知识是普法宣传的重要内容，要以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主线，提高公司员工的法律意识、岗位权利和责任意识，提高员工对依法维权、依法解决争议的认识，增强运用法律手段解决纠纷的能力，为公司发展创造和谐环境和良好的企业管理秩序。
四、基本要求
（一）突出重点。在全面深入地开展普法学习的基础上，认真
抓好普法重点。
1.重点对象：一是公司董事会、监事会和高级管理人员以及分公司领导，二是市场开发、工程造价、国际合作、生产运行、安全环 保、经营管理、劳动人事、财务资产、工程技术、知识产权、印章、保密等重点岗位的员工。
2.重点学习内容：以《宪法》为核心的《民法通则》、《公司法》、《合同法》《建筑法》、《劳动法》、《安全生产法》《刑法》等基本法和市场经济的法律法规，以及与公司和谐发展、稳定和诚信建设密切相关的法律法规。
（1）各级领导干部侧重学习《公司法》、《合同法》、《安全生产法》、《资源环境保护法》、《资源节约法》、《劳动合同法》《赔偿法》等法律，《国有资产监督管理暂行条例》、资本运营等方面的法规，以及《土地管理法》、《矿产资源法》；《产品质量管理》、《招标投标法》、《知识产权法》、《世贸组织规则》、国际经贸等方面的法律法规。各单位的主要负责人还要侧重学习会计法律法规。
（2）各级机关的经营管理人员和专业技术人员侧重学习与公司经营管理相关的《公司法》、《合同法》、《招投标法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《知识产权保护法》、《天然气管道保护条例》、商业秘密等法律制度；与企业内部管理相关的工程造价、财务、用工、安全生产、劳动保障、养老、企业法律顾问等法律制度；与企业外部环境相关的银行、证券、保险、税务、环保、资源、世贸规则、反倾销等法律制度；与企业同行政主体关系相关的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》及《行政诉讼法》等法律制度；与企业纠纷处理相关的企业法律顾问、公证、复议、仲裁、诉讼等法律制度；涉外业务较多的单位或部门，在上述基础上，还要学习已有的市场和目标市场所在国的国际法律法规以及外国当地法律。企业经营管理人员学法用法以、国资委、司法部、全国普法办编写的《企业经营管理人员法律知识读本》作为统一读本。
（3）特殊岗位技术人员学习专业法规和规章，特殊岗位专业技术人员根据其专业技术工作需要，重点学习与专业技术岗位工作密切相关的法律法规和《造价工程师注册管理办法》，《注册建造师管理规定》，《国有企业法律顾问管理办法》等专业技术法规和国家专门规章，并接受国家定期的注册执业管理培训。劳动部门加强对市场化用工人员的职业资格考试考核和安全法律法规学习培训。
3.突出实效性。
通过“五五”普法和依法治企，重点提高公司全体员工特别是经营管理人员和专业技术人员依法办事的自觉性和依法办事能力，形成以企业法律顾问制度为主线的企业法律风险防控长效机制。
（二）健全规章制度。在总结以往普法经验的基础上，从制度上保证“五五”普法依法治企工作的深入开展，并与法律风险防控机制紧密结合。重点建立以下几项制度：
1.普法学习制度。一是建立公司领导干部法制讲座和案例分析制度、党委中心组法律理论学习制度；二是建立企业经营管理人员和专业技术人员法律知识培训制度，根据企业经营管理的实际需要，有针对性地对企业经营管理人员进行常规法律培训和各种短期法律知识培训；三是将企业经营管理人员和专业技术人员学习法律知识作为公司领导人培训的重要内容之一。
2.公司领导干部法律意识和依法经营管理能力考核制度。领导干部任职前，要考核其法律意识、法律风险意识和依法经营管理能力。要把领导干部依法决策和引领企业发展、依法防控法律风险、依法经营管理、依法维护企业合法权益的能力，作为任职考核的重要内容。
3.公司重大决策法律论证审核制度。要建立健全企业重大经营决策的法律论证、法律审核制度，明确法律论证、制度审核的范围、权限和审核程序，落实依法治企的相关责任，建立企业重大决策法律风险防控机制。
4.企业法律顾问制度。要切实做到企业法律顾问的职能、岗位和人员“三落实”，保证企业法律事务机构享有企业经营业务的知情权和法律审核权，全面落实企业法律顾问制度建设任务。为“五五”普法和依法治企、进行法律风险防范提供制度保障。
（三）抓好普法学习。
根据企业经营管理人员每年学习法律知识的时间要保证在40小时以上的国家规定，公司普法的具体安排如下：
1.公司党委中心组定期安排普法时间，专门学习法律知识。
2.公司机关的学习分两种情况安排：与机关部门专业管理相关的通用性法律学习，纳入机关各部门统一学习计划，部门有针对性地开展学习讲座；专项法律知识的学习由企管计划部会同各有关部门、组织专题讲座。
3.各单位领导的普法学习结合实际，参照公司机关的方式，纳入党委中心组学习安排。机关工作人员参照公司机关的安排进行。经营管理人员和专业技术人员的法律学习通过专题讲座或普法光盘、录象等方式进行，保证每年有40小时的学习时间。
（四）广泛宣传。要充分利用广播，电视、网络、报刊等各种媒体进行普法宣传，要采取板报、墙报、宣传专刊、法制专题节目、法治图片、摄影、法治宣传日、宣传周、宣传月等多种普法形式，广泛宣传“五五”普法和依法治企的重要意义，有针对性地宣传法律知识。
（五）加强企业法律顾问队伍建设。企业法律顾问队伍建设是依法治企的重要保障之一。要加大企业法律顾问的培养、考核、选拔和使用力度，建立健全企业法律顾问管理的各项工作机制。“五五”普法期间，要初步建立起一支政治素质好，法律业务精，管理能力强、文化程度与专业结构合理的企业法律顾问队伍。
（六）按照中央关于开展“法律六进”活动要求，创新法制宣传形式。以“宏扬法治精神、普及法律知识，共建和谐社会”为主题，按照中央关于开展“法律六进”活动的要求，开展“法律进机关”、“法律进部室”、“法律进项目工地”、“法律进分包企业”等专业普法活动。引导机关、部室、车间（队站）、班组、提高依法管理、依法办事水平。“五五”普法期间，有条件的单位，要利用现有工作场地、设施、建立中国石油法制宣传栏或普法教育网，通过普法专栏、网上答疑等多种普法形式，积极为石油企业员工提供高效的法律咨询。
六、工作步骤和安排
“五五”普法规划从开始实施，到20xx年结束，共分三个阶段：
(一)宣传启动阶段：12月底之前。各单位、各部门要结合本单位特点制定“五五”普法规划实施计划及具体措施，建立“五五”普法工作领导小组和工作机构，做好“五五”普法宣传发动工作，为“五五”普法深入发展奠定思想基础和组织基础。
(二)组织实施阶段：1月至20xx年。依据本规划确定的目标、任务和要求，结合本单位实际，每年制定工作计划，突出年度工作重点，做到部署及时、措施有效、指导有力、监督到位，确保“五五”普法规划全面贯彻落实。根据本规划，各单位按年度计划，每年组织一次检查，考核和总结，及时表扬先进，督促落后，并于每年11月底将本年度的总结材料上报公司普法依法治企办公室。
(三)总结检查验收阶段：20xx年1月至12月。各单位、各部门在公司普法依法治企办公室统一领导下，对本单位、本部门对“五五”普法规划实施情况和依法治企的开展情况进行自检自查和认真总结，并于20xx年4月15日前上报总结材料。公司在8月份以后对各单位、各部门进行抽查，考核验收，并作好迎接上级检查验收和全公司“五五”普法总结表彰工作。
七、组织领导和工作保障
(一)进一步加强对“五五”普法和依法治企工作的领导。各级党政工团组织要高度重视“五五”普法依法治企工作，把“五五”普法工作作为实施公司“十一五”发展战略，促进企业持续健康发展的重要机制保障，作为维护公司稳定，构建和谐企业的重要措施来抓，真正摆上重要议事日程，认真研究，精心部署，狠抓落实。各单位要进一步健全普法依法治企领导机构和普法领导小组办公室，充分发挥其组织、协调、指导、督促、检查等职能。做到“五五”普法和依法治企工作有主要领导抓、有专门法律机构管、有法律专业技术人员做。各级党政工团组织，要积极配合，齐抓共管，共同推进“五五”普法和依法治企工作。
公司成立由分管法律工作的主要领导为组长，公司党办、公司办、企管计划部、组织人事部、财务资产部、思想政治工作部、机关事务部、质量安全环保部、市场开发部、国际工程部、维稳信访办、纪委监察部、公司工会等部门主要领导为成员的“五五”普法和依法治企领导小组。日常普法工作由企管计划部承担。各部门确定一名部室领导抓本部门和部门管理范围内的普法工作。
公司“五五”普法依法治企办公室的主要职责是：组织制定“五五”普法依法治理企业的规划，负责“五五”普法工作的组织、部署、协调、监督、检查和考评；会同有关部门研究制定有关“五五”普法学习、考核及依法治理的制度、措施；组织“五五”普法资料的编制、发放工作。
(二)进一步建立健全完善对企业法律顾问的培训制度。不断提高企业法律顾问和助理法律顾问的岗位工作能力。充分发挥企业法律顾问在“五五”普法和依法治企中的法律骨干作用。
(三)建立健全协调配合的法制宣传教育工作机制。尽力解决基层法制宣传教育在人员、教材、经费、设施等方面的困难，努力创造良好的“五五”普法宣传教育条件。在开展法制宣传教育活动中要区别对待、分类指导、因人制宜，防止形式主义，注重实效。
论文关键词:证券法律体系证券法律体系内幕交易行政制裁法律模式
论文摘要:中国证券法律存在许多法律和制度问题,因而是我们的证券市场的发展衍生放多难题,导致了证券市场发展的委摩,因此有效的证券责任实现的前提和保证。我们对比国外及中国香港先进成熟的证券法律体系,主要来自于英国的普通法和衡平法体系,证券市场的运行机制比较健全,并处于法律的严密监管之下,相比之下,内地的证券法律体系仍有待完善。
一、证券法律责任概述。目前我国已经形成了由法律、法规和部门规章等构成的数量达三百多种的规范证券市场的法律体系。因此,调整证券法律责任的证券法是广义上的。证券法律责任是指证券市场行为主体对其违反证券法行为以及违约行为所应承担的某种不利的法律后果。…证券法律责任是法律责任的一种,因此,它具备法律责任的一般特征,但证券法律责任也有以下独特的特征。(一)证券法律责任主要是财产责任。无论对行为人进行行政罚款,还是要求其承担民事赔偿责任,其责任必然以财产为主要内容。证券法律责任按照法律性质可以划分为证券民事责任、证券行政责任和证券刑事责任。按照主体不同可以划分为证券发行人的法律责任、证券公司的法律责任、证券交易服务机构的法律责任、证券监督管理机构的法律责任、证券交易所于证券登记结算机构的法律责任以及其他主体的法律责任。(二)证券法律责任常常具有职务责任和个人责任并存的特点。证券发行人、证券公司、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、证券交易所以及证券监督管理机构的工作人员在履行职务过程中违反法律规定导致承担法律责任时,其所在单位要承担有关赔偿等责任,其负责人和直接责任人也要承担相应的法律后果。(三)证券法律责任是与有价证券相关的一种具有综合性特点的法律责任,既具有公法责任的性质,也具有私法责任的性质。
二、中国证券法律体系存在的问题。第一,较高层次的法律法规较少,主要是规章和规则。从现行证券法律法规体系的构成来看,全国人大常委会的证券立法虽然有3部,但因为调整范围较窄,如《证券法》仅调整股票和债券;《投资基金法》仅调整公募基金。国务院的行政法规也不多,证券市场急需的证券法配套法规如《证券违法行为处罚办法》、证券公司管理条例、上市公司监管条例》等法规一直没有出台。现行体系中主要是证监会的部门规章和证券交易所的规则。较高层次的法律法规较少,严重影响了证券法律法规的有效实施。第二,实践中法律规则的作用较大,自律陛规则或合同规则的作用较弱。通常将证券监管体制分为法定型和自律型两种,但不管哪一种监管体制,都离不开自律。我们将基于公权制定的规则称为法律规则,基于私权、并通过合同对当事人产生约束力的规则称为自律性规则或合同规则。在证券法律法规体系中,自律型规则是重要的组成部分。但是,在现行的证券法律法规体系中,证券交易所和证券业协会制定的规则不仅数量相对较少,作用也没有充分发挥。尤其是,法律规则和合同规则的适用范围没有明确的区分,导致合同规则基本上没有独立发挥作用的空间。第三,部门规章在立法形式上不够规范,在内容上存在重叠、交叉甚至冲突。根据2000年3月颁布的立法法的要求,部门规章的制定应当遵循一定的程序,并以中国证监会令的形式实施。中国证监会的其他规范性文件不具有行政规章的法律效力。但立法法》颁布以后,证监会以证监会令形式颁布的规章只有26件,大量的是其他规范性文件,在立法形式上不够规范。而证监会颁布的数以百计的规范陛文件中,在内容上存在重叠、交叉甚至冲突的现象,需要及时清理,进行废止或修改。第四,有些证券法律机制的构造不够合理,甚至会造成实施上的障碍。法律本质上是政策的反映,许多法律问题的讨论其实涉及政策问题,但法律机制本身也有一个是否合理的问题。如证券法》规定的股票审核制度。股票发行审核委员会作为证监会内设的独立机构,它所行使的审核和证监会核准权之间的关系,在法律上是不够明确的。第五,证券市场本身存在的严重不规范现象,影响了证券法律法规的有效实施。如市场结构、股权结构和公司治理结构不够规范,导致法律法规无法有效实施。如上市公司股权结构中,存在流通股和非流通股的区别,而(《证券法》关于上市公司收购、信息披露、股票交易的规定,没有根据这种不规范的实际情况制定,这样,就出现了法律法规在实际执行中的困惑和困难。第六,制度成本过高。健全、明确、透明的法律法规体系固然是证券市场发展的客观要求,但是,如果法律制度的设计不科学,不仅发挥不了促进市场发展的应有作用,还有可能大大增加市场成本。例如,在制度设计中,动辄要求出具审计报告、法律意见书,就会增加市场成本。这方面的问题比较多。此外,现行法律法规从总体上说还存在审}比.觇定多、监管觇定少的问题。
三、国内外法律对比。中国香港特别行政区证券法律责任由于香港的法律制度长期受英国的影响,因此,以判例为主的普通法成为香港法律的一个特点。香港没有综合性的证券法,有关政权的法律主要包括条例、附属法例、规则及一系列守则,如:《公司条例》、《证券条例》、《证券(内幕交易)条例、保障投资者条例》、《证券(公开权益)条例))、《证券(在交易所上市)规则》。除了以上法律法规之外,还有香港《公司收购及合并守则》、((香港公司购回本身股份守则》和香港<(单位信托及互惠基金守则>>等法律。(一)证券民事责任制度在证券条例、公司条例》、《保障投资 者条例》、《证券及期货条例》、失实陈述条例等中规定违反信息公开义务的民事责任主要是:赔偿金支付、撤销合同、恢复原状。1990年颁布的《证券(内幕交易)条例对内幕交易所发生的民事责任进行了规定。可分为对公司的责任和对股东或其他人的责任。前者是公司可要求内幕人士归还通过内幕交易而获得的利益;后者则是将公司成员的整体利益作考虑。香港证券条例第135条、第136条、第137条规定了市场操纵行为:制造虚假交易、制造虚假市场、不涉及是以拥有权转变的证券交易、流传或散播资料、使用使用欺诈或欺骗手段、证券价格的限制。第141条对违反这几条规定的人做出了民事损害赔偿的规定。(二)证券行政责任制度。1、不符合条件上市。在某种证券不满足理事会规定的上市条件或委员会处于保持有秩序的香港市场的目的而认为有必要的情况下,取消其在香港联合交易所的上市资格。2、违法经营股票市场。任何人不得在香港联合交易所之外零星建立或经营股票市场,不得有意协助经营香港联合交易所之外的股票市场。否则,可被处50万港元的罚款。3、擅自使用“股票交易所”、“联合股票交易所”、“联营交易所”或“联营股票交易所”等名称。
否则,可被判处10万港元的罚款。如不悔改,可在其继续犯法的期间以其处以每月5000港元的罚款。(三)证券法律刑事责任制度。《证券条例》第138条及于2003年4B1日修订生效的《证券及期条例都规定了违反虚假或误导陈述责任的刑罚处罚。证券条例》第13条的规定了操纵证券交易价格的技术犯罪,处5万港元以下的罚款或两年以下的监禁。香港《证券条例》第80条的规定了证券卖空交易的责任。通过两地证券法律责任制度的比较,可以看出,香港的证券法律责任制度是比较完善的。主要表现在:1、香港有完善的证券民事责任制度的规定。我国的证券法仅有1O条关于民事责任的规定,而《股票香港发行和交易暂行条例》和《禁止证券欺诈行为暂行办法也各只有一条原则性规定,使我国的证券法律责任制度中的民事责任非常落后。2、香港对有关证券法律责任的规定详细具体,切实可行。而内地证券法律责任的大量规定不够明确。具体表现在:一是对一些证券违法行为未作规定;二是监督管理主体的地位、职责不是很明确;三是对证券法律责任的追究缺少程序方面的规定等。因此有些规定过于原则缺乏可操作性。这也反映出内地投资者,特别是中小投资的合法权益的保护机制的不完善。3、香港的责任承担上很明显的带有金钱惩罚性质,即民事责任、行政责任以及刑事责任中有很多是通过金钱赔偿、行政罚款与罚金来实现的。并且对违反证券交易规则的行为一般处罚较重。而内地对证券违法行为所规定的罚款金额偏小,处罚条款过少,执法、司法力度不够,很难适应今后形势发展的需要。尤其是当前违法犯罪行为不断加剧,涉及金额愈来愈大,现行法律中规定的罚款金额显然惩罚偏轻,不能有效打击证券违法犯罪行为。
四、完善中国证券法律体系的几点建议。第一、全面清理现行证券法律法规体系,重新设计一个科学合理的证券法律法规体系。如前所述,现行体系存在的问题很大一部分是由于“应急立法”造成的,本质上还是一个缺乏预先规划、科学设计的问题。
因此,应当重新审视现行证券法律法规体系,深入研究现行体系的框架和内容,在全面清理现行法律法规的基础上,根据中国证券市场发展的实际情况,设计一个科学合理的新的证券法律法规体系,彻底改变以危机为导向立法模式,以创新为导向来构建现代化的证券法律法规体系。在新体系的设计中,应当注意以下几个问题:一是科学构建证券法律法规的结构,严格划分立法权限,尤其是明确法律规则和合同规则的界限;二是法律的稳定性和灵活性相结合,如何协调这两个表面上互相矛盾的两方面,是新体系的重要任务;三是建立制度化的检t楫日创新机制,使现行法律法规能不断完善,新的法律法规能及时制定。第二、促进证券立法的市场化和国际化进程,降低制度的经济成本a。市场化和国际化从总体上说中国证券市场发展的基本目标,也是中国证券法律体系的基本目标。证券立法的市场化和国际化事实上包括两方面的含义,一是立法过程的市场化和国际化;二是立法内容的市场化和国际化。要充分借鉴成熟市场的成功经验,在证券立法中尽可能采用国际惯例。证券市场投资者所有成本最终都要由投资者承担,在证券法律制度的设计中,有必要对制度的经济成本作一个全面的评估,尽可能降低制度成本。第三、严格执行立法法》的规定,提高证券法律法规的透明度。在新体系的建设中,要严格执行立法法》,明确立法权限,规范立法程序,减少和消除“依文件治市”的现象,尽可能采用法规、规章的形式,一般不要采用法规l生文件和规章性文件的形式,提高法规、规章本身的规范化程度,加强法规、规章的透明度。第四、立法重心应当以监管为主,具体法律规定应当具有可行陛和可操作性。行政性强和重审批、轻监管是现行体系存在的不足。在新体系中,应当改变这一现象。证券立法的重心应是确立监管标准和规则,而不是制定审批规定。可行陛和可操作性是立法的基本要求。现行体系存在的问题主要是有些规定已经不适应市场实际情况,如《公司法》的有些规定已经明显不能适用,如证券法关于股票发行审核制度的规定;还有的则是互相有冲突,难以执行,都应当加以修改和补充。
一、目前企业法律工作普遍存在的主要问题
随着我国法制建设的不断加强，企业法律工作也从无到有，从弱到强，逐渐走向规范，但仍有一些企业法律工作不到位，给企业带来经常性的法律风险，企业法律工作普遍存在的问题主要表现在以下几个方面。
第一，对法律工作认识不到位，企业法律工作严重滞后。
当前，我国正处在法制社会建设的进程中，企业管理者对法律工作的重要意义认识不足，法律风险防范意识不强，企业法律工作严重滞后。如合同签定前不进行法律风险评估、重大决策和规章制度制定没有专业法律人员参与把关、不认真履行已经生效的合同和法律裁定，给企业造成了不应有的损失。
第二，对法律工作的职责认识出现偏差。
随着整个社会法律意识的不断增强，大多数企业都设立了专（兼）职法律工作机构，聘用了专（兼）职法律工作人员，但有些企业对法律工作机构和人员的职责界定不清，认为法律工作完全由法律专（兼）职人员来完成，其他人员不用参与法律管理工作，使法律工作浮在表面，不能与企业日常管理工作紧密结合，造成了企业法律风险多发、常发的现象。
第三，法律专业知识匮乏，法律工作不能很好开展。
我国法制工作是在市场经济发展过程中不断完善的，而企业管理者没有充分认识到法律工作的重要性，未能很好的学习法律专业知识，对法律法规的理解不深，甚至出现法律知识盲点，法律素养不高，法律工作水平较低，使法律工作不能很好地开展。
第四，企业法律专业人员配备数量不足。
企业法律工作虽然有很大加强，但仍有一些企业对法律风险防范的重视程度不够，没有充分认识法律工作的重要意义。没有配备固定的或兼职的法律专业人员，或配备的人员数量不足，企业法律工作力量薄弱，专业性、系统性不强，法律工作没有牵头人或牵头部门，法律工作水平不高，造成法律纠纷不断。随着市场经济的发展，全民法律意识不断提高，企业法律纠纷呈现逐步上升的趋势。
第五，企业法律风险防范工作重心滞后。
根据调查发现，企业普遍存在着法律事务工作部门和人员参与重大决策、规章制度制定、合同管理等日常管理工作的程度较低，直接导致法律风险防范工作和企业法律管理工作滞后，与企业日常管理工作严重脱节。法律工作在企业中承担的“事前防范”的作用失去了时效性。
第六，企业内部管理制度存在法律漏洞。
在诸多被调查企业中发现，很多企业制定的的管理制度不够严谨，缺乏法律支持，有些管理制度存在着明显的法律漏洞，没有可操作性，甚至违法，给企业的生产经营埋下了法律纠纷的隐患，导致企业法律纠纷不断，制约了企业发展。
第七，企业缺少系统的法律工作规章制度。
企业法律工作是逐步融入企业管理工作中的，由于一些企业对法律工作的认识不足，还没有制定或者正在完善法律工作管理制度，使得企业管理者在法律工作上无章可循。有的法律工作制度可操作性不强，形同虚设，使法律工作不能全面、系统的正常开展，不能起到法律风险防范的作用。
第八，法律基础工作薄弱，法律工作成效不明显。
由于企业的法律工作处于起步阶段，人们对法律工作的认识不充分，不重视法律的基础工作，导致企业法律基础工作薄弱，法律风险防范经常处于被动的地位。如发生法律纠纷时，没有及时保全证据，使法律纠纷处于被动局面，给企业造成了损失；没有在规定的诉讼时效时间内进行维权，错失了维权的良好时机。
二、企业法律工作中存在问题的原因分析
企业法律工作存在问题的原因固然有很多，但最根本的原因是企业管理者对法律工作的重视程度不够，法律知识匮乏，思想认识出现偏差。
第一，管理者对企业法律工作重视程度不够。
长期以来，我国的法制不健全，管理者用惯性思维来理解法律工作；企业在市场经济初期，经济结构简单，法律纠纷较少，法律风险较低；管理者法律基础理论和法律知识不足等。这些直接影响着管理者对法律工作的认识，使管理者没有认识到法律工作的重要性，法律意识淡薄。不能自觉的把法律工作与日常的生产经营工作紧密结合；法律专业人员处于管理的从属地位；常常把防范法律风险的工作重点放在事后补救上。在当今市场经济形势下，无论是企业内部管理，还是企业外部经营都面临着诸多的法律风险。我们必须从企业生存与发展的战略高度认识法律工作的重要意义，加强法律管理工作，为企业生产经营提供强有力的法律保障。
第二，企业管理者、法律专业人员素质有待提高。
企业管理者和法律专业人员的专业素质和工作能力直接影响着企业法律工作的效率。一些企业的管理者和法律专业人员素质不高，法律基础理论水平较低，不能很好地开展法律工作，制约着企业法律工作的健康发展；
第三，依靠外援开展企业法律工作的思想亟待改正。
有些企业为了控制员工数量、减少管理成本，试图借助外力来满足企业法律工作的需求。然而，由于外聘的法律人员不是本企业员工，工作没有连续性，责任心不强，对企业的内部情况掌握不全面，了解不透彻，很难发挥参与企业重大决策、制定规章制度、合同签定的审核工作，提供的法律支持很难满足企业的需要，不能最大限度地保护企业利益。因此，依靠外援开展企业法律工作的思想亟待改正。
三、改进企业法律工作的措施
通过以上分析，为了更好的加强企业法律工作，针对法律工作存在问题和原因，我们要采取积极有效措施，不断改进企业的法律工作水平，防范企业法律风险。
第一，提高对法律工作的认识，加强法律风险防范能力。
随着我国法制社会的不断深入，依法管理，依法办事的理念逐渐深入人心。企业无论在内部管理，还是外部经营，都面临着越来越多的法律风险的考验。企业管理者要从企业的长远发展战略角度出发，高度重视企业法律工作，学习法律专业知识，提高法律工作水平，在抓好生产经营管理的同时，抓好法律工作，把法律工作融入日常生产经营工作中去，增强法律风险防范能力，充分发挥法律工作的保驾护航作用。
第二，建立健全组织机构、配备法律专业人员。
随着全社会法律意识的不断提高，企业法制化进程不断加快，企业对法律工作的要求也越来越高，规避法律风险，降低经济损失，是企业必须做好的一项重要工作。为了保证法律工作的顺利开展，企业内部必须建立健全法律工作组织机构，如实行总法律顾问制度，成立法律专职管理机构，配备足够数量的法律专业人员，全面负责公司的法律宣传教育工作；处理法律纠纷和日常法律事务；做好企业规章制度、合同审核；参与企业重大决策等。
第三，明确法律工作责任目标，加强监督管理。
企业法律工作的目标，是防范法律风险，规范内部管理，避免经济损失，为企业生产经营提供强大的法律保障，促进企业发展。为了实现这一目标，首先，必须科学合理的明确法律专业人员和全体员工的法律工作责任分工，把法律责任落实到每一个工作岗位，使法律工作真正融入企业的日常管理工作中去；其次，要加强对法律工作的监督管理，注重事前防范、事中控制，认真落实好法律专业人员参与重大决策、参与制定重要规章制度、参与签定合同的三项审核制度；再次，制定严格的法律责任追究制度，对违反法律制度，造成经济损失的，追究责任，严肃处理；对企业人员涉及经济活动中的重大渎职事件，根据法律规定依法处理。
第四，加强法律知识和基础理论培训，提高法律工作水平。
为了提高法律工作水平，无论是企业专（兼）职法律专业人员还是企业高级管理者和企业全体员工，都要加强法律法知识和法律规章制度的学习。要求法律专业人员精通法律知识，熟练掌握法律事务处理方法；以专业法律工作人员为核心，对企业员工进行普法宣传；定期、不定期的组织企业管理者、法律专业人员和骨干员工进行法律基础理论和法律知识培训，提高企业管理者、法律专业人员和企业员工的法律工作水平和依法管理、依法办事的能力，为企业更好的开展法律工作，打下坚实的基础。
第五，建立健全法律规章制度，规范法律工作流程。
法律工作的管理制度是企业法律事务工作的基础，是企业法律工作必须遵循的基本原则，是企业法律工作的行为准则。必须建立健全法律规章制度，规范企业法律行为。要将法律工作的组织领导、责任分工、工作目标、工作内容、考核机制等方面综合考虑，统一规范。要把法律工作嵌入到企业日常的生产经营管理工作流程之中，使法律工作与企业日常生产经营管理工作紧密结合，融为一体，保证企业管理者和全体员工自觉遵守法律法规，做好法律风险防范，规避企业法律风险。
第六，扎实有效推进三项审核制度。
法律风险在企业生产经营工作中是无法回避的，正确的决策、完善的规章制度、规范的合同管理可以有效的化解法律风险。法律工作必须在这三个方面发挥事前控制的积极作用。首先，法律专业人员要参与企业的重大决策，探讨企业重大决策中的法律风险，提出法律应对措施，保证企业生产经营活动的合法性；其次，法律专业人员要参与企业规章制度的制定，建立重要规章制度的审核制度，审核企业规章制度的合规性，确保企业生产经营活动依法合规；再次，法律专业人员要从法律法规的角度，对企业拟签定的合同进行认真审核，严格把关，完善合同管理，从源头上避免法律纠纷的产生。
第七，加强法律基础管理工作。
法律基础工作是法律工作的基本保障，没有夯实的基础工作，法律工作就会成为空中楼阁，一切无从谈起。因此，必须加强法律基础管理工作，建立健全法律规章制度，收集整理法律管理工作的基础资料，保全各类法律文书、证据，完善法律档案管理。
一、关于法律体系的涵义和构成
关于法律体系的涵义，即法律体系是什么，人们的意见基本相同，笼统地讲，是指一个国家中的依照一定原则和要求组成的全部法律规范的统一整体。就这个意义上而言，凡能够被称之为法律体系，则必然是指覆盖社会关系各个方面的全部法律规范，也就是说，社会生活各个方面的制度都是有相应的法律规范来调整的。而这个统一的成系统的全部法律规范的构成，按规范的性质的不同，或者说按不同的划分标准，可以划分为不同的法律部门。历史上有公法、私法之分，国内法、国际法之分等。出于立法工作的实际需要，九届全国人大有关工作部门曾对我国现行法律作了划分，分为七个法律部门：宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。这种划分，虽然有其不足，如国际条约就不知可分在哪个法律部门，但还是被各方面基本认可，延用下来。至于学界对法律部门的划分，则是仁者见仁，智者见智的事。有的认为劳动法是一个单独的法律部门，有的还认为经济法不是一个单独的法律部门，而应当是行政法中的一部分。总之，标准不同，划分的结果也就不同。但无论用何种标准划分，都不影响法律体系本身，不会因划分标准的不同，而使法律体系多一块或少一块。对法律体系进行分类，只不过是人们研究法律体系内涵的一种手段而已。
问题在于，当我们回到现实的社会实际当中时，面对我国法律制度建设的实际状况，在回答究竟我国的法律体系具体都应当包括哪些内容时，即法律体系是由哪些性质的规范构成时，人们的看法就大相径庭了
二、对我国法律体系包括哪些法的规范的几种观点
一种意见认为，我国的法律体系只包括宪法和法律，不包括其它规范性文件。法律体系当然只应当是由法律规范所构成的体系。
第二种意见认为，我国的法律体系除了包括宪法和法律外，还包括国务院制定的行政法规。虽然行政法规的地位次于宪法法律，但具有全国一体执行的效力，而在没有制定法律的领域，行政法规则起着法律的作用，特别是经全国人大及其常委会授权制定的暂行规定和条例，在未制定法律之前，当然与法律有同等的效力。
还有一种意见认为：我国的法律体系不仅包括宪法和法律、行政法规，还包括地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等规范性文件。持这种观点的理由是，根据宪法的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定基本法律和其它法律；国务院制定行政法规，并根据全国人大及其常委会的授权，在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准；根据全国人大的授权，经济特区的国家权力机关可以制定在经济特区实施的法规。上述基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，虽然阶位不同，效力不同，但都具备法的形式要件，属于法的范畴，是我国法律体系的组成部分。
这种意见可以归结为三层次论，即我国的法律体系是由法律、行政法规和地方性法规三层次构成。
三、我国法律体系应否包括法律之外的其它规范？
我国的法律体系是否还包括法律之外的其它规范，这个问题不说清楚，将对我国的立法总体目标的实现产生不可忽视的影响。
我国的法律体系究竟是否应包括法律以外的其它规范，首先是要弄清的是，在我国现行的宪法制度下，法律这种规范与行政法规、规章及地方性法规等规范之间的性质上的区别。如果它们之间没有性质上的区别，就很难说法律体系不包括法律之外的其它规范。
长期以来，在国家立法实践中就有这样一种立法思想倾向，即除了国家的刑法和司法制度以外，在经济管理和社会管理的各个领域，国务院都有权制定行政法规。在这些领域，立法条件成熟的制定法律，立法条件不成熟的可以先制定行政法规，在条件成熟时再制定法律。省级的地方人大及其常委会还可以根据自己的具体情况，在国家没有立法的领域制定地方性法规，被称之为拾遗补阙。正是在这种说法下，在政治、经济、文化等社会生活管理的很多方面没有法律，充斥的是大量的行政法规、规章、部门文件，不是法律而是法规和规章或者是政策在规范和调整着社会关系，甚至即使是在涉及公民最基本的权利义务方面的新闻、出版、结社、社会保障等方面，长期以来不制定法律，甚至不制定行政法规，靠的是部门的规章甚至是政策文件。回顾一下，早在上个世纪八十年代就宣称过我们已经基本上有法可依了，说我们
已经有了宪法，有了法律，没有法律的还有行政法规，还有行政规章、地方性法规等等，我们的法律制度已经基本健全了。耐人寻味的是，到了九届期满时又出现这种情况，在没有制定出物权法、民法典，没有制定出行政程序法、社会保障法等一系列基本法律，以及在涉及公民基本权利义务的政治、经济、文化等社会生活的各方面大量的单行法律尚付阙如的情况下，又再次宣布说，我们国家已经初步形成了有中国特色社会主义法律体系。问题的根源就在于法律体系究竟应包括什么并由此如何认识我国法律体系建设的现状。不弄清法律体系究竟应包括什么，对我国法律体系建设的实际状况的认识必然产生偏差，不能自圆其说。在这个问题上，来不得半点浮夸，应当实事求是。
按照我国一九八二年宪法的规定，在行政立法方面，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。当然，宪法还规定，国务院领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；等等。应当说，对国务院管理权限的范围理解为包括经济管理和社会管理的方方面面，是准确的，符合宪法的本意。但问题在于，国务院这种管理权是否就意味着在这些领域范围内有权在没有法律的情况下，自己创制规范，制定行政法规？答案当然是否定的。宪法明确规定，国务院要根据宪法和法律制定行政法规。这就是说，除非经过特别授权，国务院是不能在没有法律的依据这一前提下制定行政法规的。这一点可以与当时的修宪说明相印证。彭真同志于一九八二年在代表中共中央所作的修宪说明中明确指出：“国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率”。彭真同志的这段修宪说明，清楚地表达了划分国家机构之间职责权限的这样的宪法原则：立法，即创制规范，是国家权力机关的职责，应当立法的事项，必须由国家权力机关来决定；执行法律才是行政机关的职责，行政机关不能僭越职权去规定应当由法律规定的事项或者进行重大决策。行政机关去做立法机关的事，就动摇了的根基。据此可以看出，无论是宪法条文的规定，还是修宪说明，都清楚地表明了，国务院无权在没有法律依据的前提下在其所管理的领域创制规范制定行政法规。正是基于这种分权的宪法原则，根据我国改革开放事业发展的实际需要，才出现了84年和85年连续两次对国务院的立法授权，授权国务院就改革工商税制有关税收条例试行，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。试想，宪法条文中已经明确规定了国务院领导和管理经济工作，领导和管理教、科、文、卫、民政工作等等等等。工商税制及经济体制改革和对外开放无不都是在国务院的领导和管理职权范围之内，这些方面的事项都要由国务院来组织管理和实施。如果国务院基于其领导和管理权就可以在这些领域自行制定行政法规，授权岂非多余之举？！无疑，在授权的领域范围内，国务院有权创制规范。这些规范在效力上，等同于法律，应当是我国法律体系的组成部分。但是，全国人大及其常委会的这两次授权的范围是很明确有限的，仅限于税收、经济体制改革和对外开放方面，并没有涵盖社会管理的方方面面。这两次授权，也再次证明，国务院在经济管理和社会管理的方方面面不是有权自行制定行政法规的。在宪法明确规定了权限界限的情况下，以立法条件不成熟为理由，不立法而是以行政法规甚至部门规章或其它来代替法律的做法，损害了宪法的实施，给行政专权提供了通道。
应当说明的是，体现国家机构之间分权的宪法原则，二000年三月全国人民代表大会制定通过的立法法，对国务院制定行政法规的范围作了更为细致具体的排除性限定（不仅仅是对国务院）：在涉及国家、国家机构组织制度、国家结构及基层群众自治制度、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度、诉讼和仲裁制度等方面，只能制定法律。全国人民代表大会唯恐有所遗漏，在列举了以上范围的事项之后，还以拉大网的手法来兜底：特别强调，只能制定法律的事项还包括必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其它事项。还规定，国务院经授权制定的行政法规，制定法律的条件成熟时，应及时提请全国人大及其常委会制定法律。从由全国人民代表大会制定的立法法（应当看作是国家的基本法律而不是一般的法律）的这些条文规定中可以看出，在限定国务院的行政立法职权方面，立法者是尽了最大的努力来体现和贯彻宪法精神和原则的。而立法法也是开宗明义，第一条就说它是根据宪法，为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系而制定的。结合宪法和立法法对立法权限划分的规定，可以得出明确的结论，除了在授权的领域之外，国务院无权在没有法律依据的前提下，在其它领域以行政法规的形式来规定应当由法律规定的事项。进而可以看出，行政法规，在性质上，它是依附于法律规范的附属性规范，它不能脱离法律规范而单独存在，宪法所规定的行政权的性质决定了行政法规不能对其管理的对象设定权利义务规范，特别是实体性的权利义务规范。创设权利义务规范是法律的事，为实现法律所创设的规范服务，是行政法规的事。法律规范与行政法规规范，在性质上有着本质的不同。无视这一本质的区别，还坚持成熟的就立法，不成熟的就可以先制定行政法规，既可以立法，也可以制定行政法规，宪法和立法法对立法权限的划分就失去了意义。由此，我们应当得出这样的结论：我国的法律体系，只能是由法律规范所构成，不应包括行政法规规范，经授权而制定的行政法规除外。由此我们也可以说，目前存在的在很多领域没有制定法律而是靠行政法规或其它规范来进行管理的这一现实，正是我们在加强法制、建立社会主义法治国家进程中要努力解决的问题，而不能反过来作为我们在这些领域继续不立法的理由。我们必须实事求是，客观地认识国情，由无
法状态向法治社会努力转变确是一个逐渐的过程，要求在很短的时间内按照八二年宪法在凡是应当制定法律的那些领域都制定出法律来是不现实的，但是我们现在既然已经站在了前人的肩上，历史已经推到了二十一世纪，我们更应当本着与时俱进的精神，在法制建设上比前人有所建树有所进步才是。回归到前述的论题，我们可以得出明确的结论，那就是国家的法律体系当然应当是指只能由国家立法作出的规范，只能是制定法律的那些事项的规范。我们应当按照立法法对法律范畴的规定来理解和把握国家法律体系的涵义。行政法规不能对应当由法律来规定的事项作出规定，它就不应当是国家法律体系的组成部分。
有必要在这里就司法解释应否属于法律体系范围的问题作一分析。按照立法法和全国人大常委会对法律解释问题的有关规定，司法解释是指两院在审判和检察工作中具体应用法律的问题作出的解释。就法律设立司法解释的本意而言，这种解释应当理解为是在具体案件中对具体的事实如何适用具体的法律条文而作出的解释。因而这种解释应当是个案的、具体的，是行使审判权或检察权的题中应有之意，而不是离开法律条文去创制新的普遍适用的抽象规范，即不能以司法解释的名义去规定应由国家立法的事项。尽管在现实司法实践中与此不符，大量的司法解释是以抽象的法的规范形式规定了应当立法的事项，并且作为判案依据，是事实上的法律（因而是事实上的法律体系的组成部分），而且，客观地说，这些以司法解释形式出现的大量规范适应了改革开放和社会生活需要，弥补了立法的滞后和不足，为我国司法实践所急需，但这并非是法律上司法解释的本意。以司法解释的形式行立法之实，只能看作是适应实际需要的权宜之计，不得已而为之，而不能视为理所应当。毋庸置疑，这个问题的解决依赖于我国法律体系的建立和完善，而司法解释也最终应回到其法律规定的原本涵义上来。不言而喻，司法解释不是我国法律体系的组成部分。
地方性法规规范在性质上又如何呢？
按照宪法、地方组织法和立法法的规定，地方性法规分两种情况：
一种是，按照宪法、地方组织法以及全国人大及其常委会授权决定而享有地方性法规和经济特区法规制定权的地方国家权力机关所制定的地方性法规和经济特区法规。从地方组织法、有关授权决定和立法法中对立法权限的有关规定来看，经济特区法规与地方性法规并无本质上的区别：地方性法规要不得与宪法、法律和行政法规相抵触；经济特区法规要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。更有后来的立法法中对立法权限的严格划分限定，这二者在立法权限范围及效力方面而言，没有性质上的差别，可以看作是同一类性质的规范。所不同之处是，经济特区的法规根据授权，可以对法律、行政法规作变通规定。对法律的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。
另一种是民族自治地方的自治条例和单行条例。按照有关法律的规定，与地方性法规不同的是，自治条例和单行条例在不违背法律或者行政法规的基本原则及有关法律、行政法规专门对民族自治地方所作的规定的前提下，可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通的规定，并且还要报上一级国家权力机关批准。从法律对自治条例和单行条例这种规范的规定来看，在立法的权限范围和规范的效力等级上，是与地方性法规有所不同的。自治条例和单行条例的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。但无论是其有权变通的，还是无权变通的，都必须依附于法律和行政法规，不能脱离法律和行政法规而单独创制，是根据当地民族情况为执行法律和行政法规而制定，与一般意义上的地方性法规没有达到质的差别，仍然属于地方性法规的范畴。
至此，综合已有的法律规定，特别是立法法中对立法权限划分的有关规定，可否这样提出问题，即是不是除了立法法中规定的只能制定法律的事项之外，还有一部分事项既可以制定法律，没有法律的，也可以制定行政法规，还可以制定地方性法规、自治条例和单行条例呢？抑或有一部分事项只能制定行政法规或地方性法规，而不能制定法律？这个问题在现行的法律中不难找到答案。综合现行的法律条文规定，并不存在这样一个大家都可以齐抓共管或法律不能管而其它可以管的地带。对同一事项国家可以制定法律，国务院可以制定行政法规，地方也可以制定地方性法规，各自都可以予以规范，法制的统一就荡然无存了。更不存在中央不能立法，而只能由地方立法的地方自留地。事实上，无论是行政法规，还是地方性法规、自治条例和单行条例，都要以已有的法律为依据，不能在没有法律依据的前提下单独创制规范。关于这一点，无论是宪法、有关基本法律，或者是众多的单行法律，都没有开过这个口子。由此，我们可以得出结论，除了经授权制定的行政法规、经济特区的对法律变通的法规及民族自治地方对法律变通的自治条例和单行条例，这些法的规范附属于我国法律体系之外，一般意义上的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，不能看作是国家法律体系的组成部分。
应当在这里提出的问题是，在我国收复了香港、澳门行使国家之后，设立了特别行政区，实行特殊的法律制度，特别行政区的特别法律是否包括在国家的法律体系之内？作为问题的探讨，可否认为，尽管特别行政区的法律具有地域性，只是在特别行政区内实施，但由于这些法律规范有权规定并且大部分规定了属于国家立法的事项，即国家是在法律制度上实行“一国两制”，因而国家的法律体系是“一国两制”，因此，应当附属于国家法律体系之内。在这个意义上而言，国家的法律体系，不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，而且包括由特别行政区的立法机关按照特别行政区基本法要求制定出的施行于特别行政区的法律。
综上所述，国家法律体系的主体是那些只能制定法律的事项的规范。毋庸赘言，由全国人大及其常委会以决定、决议、法律解释等形式出现的法律规范，当然也是法律体系的组成部分。而由于授权及变通而制定的规范，以及特别行政区施行的特别法律，在各自的范围内都具有与国家的法律同等效力，自然也应附属在内。
必须明确的是，法律体系不是法的体系。法的体系包括所有的那些只要具备了国家强制力的全部规范，不仅法律、法规包括在内，而且军事法规，甚至规章、司法解释等所有有拘束力的抽象规范，都应包括在内。而法律体系则是仅指法律规范的体系，这是两回事，不能把这二者混为一谈。
四、从严把握法律体系涵义的实践意义
从我国法制建设的现状出发，根据我国宪法、立法法及其它法律的规定，着眼于建设社会主义法治国家这一国家稳定发展民族兴旺发达的百年大计，科学严格把握我国法律体系的内涵，有着重要的实践意义。
一是，符合宪法以及立法法、有关组织法等基本法律所体现的国家法制统一的内在要求，符合人民代表大会制度的内在要求，有利于避免国家立法权被行政或地方侵蚀，有利于法律体系的内在的和谐一致，有利于法律的严格贯彻实施，有利于强化国家法制的高度权威性和统一性。
二是，能够对我国法律制度建设的现状有一个清醒的客观的认识。尽管从党的十一届三中全会以来，我们摆脱了法律虚无主义，走上了法治的轨道，经过这二十多年的努力，我国立法取得了长足的进步，但离党的十五大、十六大所确定的形成法律体系的目标要求，还有很大距离。形成法律体系所需要的法律，属于应由国家制定法律的事项，还有相当大的部分尚未制定出来。二0一0年要形成法律体系，时不我待，立法任务，艰巨繁重。
一、法律规避概念及构成要件 法律规避是国际私法中一个古老的制度，又称“诈欺规避”或称“诈欺设立连接点”，是指在涉外民事领域，当事人为利用某一冲突规范，故意制造出一种连接因素，以避开本应使用的准据法，使对其有利的另一国法律得以适用的行为。 法律规避这一制度，是从1878年法国最高法院对鲍富来蒙王妃离婚案做出判决予以确立的。通过对这一案例的分析，学者们一般认为法律规避有几个构成要件：（1）从主观上讲，当事人规避某种法律必须出于故意，也就是说，当事人有逃避适用某种法律的意图；（2）从规避的对象上讲，当事人规避的法律是本应适用的强行性或禁止性规定；（3）从行为方式上讲，当事人规避法律是通过有薏改变或制造连接点来实现，如改变国籍、住所、行为地、物之所在地等；（4）从客观结果上讲，当事人规避法律的目的已达到。 二、法律规避制度的各国立法比较 对于法律规避的效力一直以来都有很大争议，在立法上是否明确规定法律规避制度，各个国家也不尽相同，大陆法系国家与英美法系国家更是存在着尖锐的对立。 在理论上，欧洲大陆国家的学者普遍认为，法律规避是一种欺骗行为，根据“欺诈使一切归于无效”的原则，在发生法律规避的情况下，应该排除当事人希望适用的法律，而应适用本来应适用的法律。但对于法律规避的对象是仅指内国强行法，还是包括外国强行法，各国的具体情况又有所不同，一般来说，规避内国法的行为一律无效，即一般认为法律规避行为无效。这是因为禁止法律规避制度本身就是处于对本国法律尊严的捍卫，而对规避外国法的行为则态度不一。 大陆法系国家的这些理论在立法上有所体现，如1891年《瑞士关于民事关系的法律》规定：“禁止通过在国外缔结婚姻来规避瑞士婚姻法。”前南斯拉夫法律冲突法第5条规定：“如适用本法或其他联邦法可以适用的外国法是为了规避南斯拉夫法的适用，则该外国法不得适用。”又如，1972年《塞内加尔家庭法》第851条规定：“当事人利用冲突规则故意使塞内加尔法不适用时，塞内加尔法取代应适用的外国法。”还有的国家学者认为，法律规避行为既包括规避实体法也包括规避冲突法，如匈牙利的立法就肯定了这种主张，在〈匈牙利国际私法〉第9条规定：“当事人为了规避本应适用的法律规则，而人为地或虚假地形成一个涉外因素与某一外国法相连接，则不得适用外国法，而应适用依匈牙利法本应适用的法律。”其中的“匈牙利法”就是指“匈牙利冲突法”。在法国，这个法律规避制度的源起地，在立法上却没有法律规避的明文规定，但在司法实践中是严格遵循法律规避无效这一原则的，并且越来越重视对规避外国法行为的制裁。 相反，在英美法系国家，法院一般不承认法律规避问题。一些学者认为，既然双边冲突规范给予当事人选择法律的可能，则当事人为了达到自己的某种目的而选择某一国家的法律时，便不应归咎于当事人。在立法上，几乎没有关于法律规避制度的规定，只有1912年美国统一各州法律委员会全国会议草拟了一份〈防止婚姻规避法〉，即关于规避有关住所地州的法律而在另一州或另一国结婚的法律，但也仅是草案而已。在司法实践中，对于当事人规避内国法的行为，英美法院一般通过其他方法，如对冲突规范做某种解释，以排除外国法的适用。 三、法律规避制度价值辨析 （一）法律规避制度存在价值 法律规避是国际私法领域中一个古老的制度，特别是在大陆法系国家，“规避法律的行为无效”已经成为国际私法中的一项基本原则。这一制度有其存在的价值。 首先，法律规避无效制度有利于保护内国法律秩序，有利于维护法律关系的稳定性。大陆法系的学者提出法律规避无效的主要理由是“欺诈使一切归于无效”。法国学者亨利??巴迪福尔（Henri Batiffol）曾明确指出：“合法的目的不能使非法的行为合法，目的不能为手段辩护。但是，非法的目的却使本质上合法的行为无效。”在这里，“非法的目的”也就是指当事人主观上的欺诈意图。也就是当事人为了逃避本应适用的法律而故意改变或制造连接点。当事人的这种欺诈行为使法律关系处于混乱状态，如果允许法律规避行为的存在，不仅不利于维护法律关系的稳定，也是内国法的权威荡然无存。 其次，法律规避无效制度作为冲突法中的一种弹性制度，有利于实现法律的公平、正义等价值追求。冲突法发展至今，已经不再局限于僵硬的双边规则来解决法律冲突问题，而愈来愈倾向于开放、富有弹性和灵活的规则 制度，在价值追求上，实质正义取代了形式正义，成为价值追求的终极目标。法律规避无效制度首先要求法官从主观上判断当事人是否具有欺诈意图，是一种很有弹性的制度。从功能上来看，它公共秩序保留制度一样，都是排除外国法适用的一种手段，从而维护内国强行法的尊严和权威，从理论上看，也更有利于冲突法实质正义的实现。 （二）法律规避制度的缺陷 如上所述，法律规避无效制度的有其存在的基础，但是从理论基础和实践请况来看，也存在着不少的问题。 1、理论上的缺陷 首先，从法律规避的产生来看，是要维护一个落后的法律制度。国际私法上对法律规避的研究始于1878年法国鲍富来蒙王妃离婚案。其案情是法国王妃鲍富来蒙，因法国禁止离婚，她便改变国籍归化为德国人，在德国取得离婚判决后，又与罗马尼亚王子结婚，婚后又回法国定居。法国王子向法国法院提起诉讼要求确认其离婚再婚行为无效，法国法院认为鲍富来蒙的行为是逃避法国法律不允许离婚的规定，因而构成法律规避，于是判决鲍富来蒙在德国的离婚和再婚行为无效。从这一案例来看，法律规避无效制度起源于涉外离婚案，属于狭义的民事关系范畴，并且，其产生的根本原因是法国法院要维护其本国的落后的法律制度，即不允许自由离婚制度。 经济发展，社会进步，法律也必然随之变化。如今，涉外民事关系领域的立法已经发生了翻天覆地地变化，类似于禁止离婚之类的法律已被各国所废除，在狭义涉外民事关系领域，产生法律规避的可能性越来越小，涉外民事关系领域产生法律规避的条件越来越不具备，狭义涉外民事关系领域存在法律规避制度的必要性值得探讨。 其次，从法律规避无效理论依据来看，欺诈是否使一切归于无效？大陆法系学者关于法律规避无效论的理论依据就是古罗马的一句格言“欺诈使一切归于无效”。持法律规避无效论的学者也一致认定，当事人的主观欺诈，是法律规避行为的构成要件之一。因此，要判断一个行为是否属于法律规避，首先要判断当事人的主观意图。这就涉及了对当事人内心意思的侵入，而对当事人意思的判断并不能保证是完全可靠的。毕竟不是左右的案件中当事人的规避法律的意图都像鲍富来蒙王妃一样明显。此外，当事人的客观行为并无违法性，正如德国的韦希特尔等人所讲，既然冲突规范承认可以适用内国法，也可以适用外国法，那么，内国人为使依内国实体法不能成立的法律行为或法律关系得以成立，前往一允许此种法律关系的国家设立连接点，这并未逾越冲突规范允许的范围，行为上并无违法性。仅以对当事人内心意思的主观判断来认定其行为性质，违反了客观归责这一最基本的法律原则。 此外，各国规定法律规避无效的根本目的是什么？笔者认为并不是要当事人的欺诈行为，而是要维护内国的法律尊严。法律规避的构成要件要求是规避内国的强行法或禁止性法律，可见，法律规避无效制度的真正原因是使本国的强行法得以实现，从而保护本国利益和本国法的权威。基于这个理论基础，才可以解释为什么当事人规避强行法的行为无效而规避任意法的行为是有效的。以及大多数国家只承认规避本国强行法无效，而对于规避外国法的行为，则态度不一，立法中更是少有规定。当事人规避外国法的行为也具有欺诈意图，但是并不因此而否定其行为效力，就是因为他这种欺诈行为并没有侵害本国法的权威。可见，“欺诈使一切归于无效”这一理论基础并不扎实，而维护本国利益和本国法的权威才是真正原因所在。这样的话完全可以用英美国家的做法如对冲突法加以解释或者是公共秩序保留制度，同样可以达到目的，同时避免主观归责。 再次，从法律规避的制度价值来看，重视对正义的追求而忽略了对安全价值的考虑。法律规避无效的制度价值在于对正义的追求，仍是从“欺诈使一切归于无效”这一理论依据为出发点。就是说法律如果被人以诈欺方法窃用，应该予以惩罚，对利用国际私法的适用规则造成与立法目的相反的结果，不能予以承认，这样做将使人人不敢作非法之想。这种观点强调的是法律的正义价值，尤其是个别正义的要求，强调适用法律不能只是一个机械的过程，应根据具体案件的具体情况变通适用。德国修订的税法通则第41条规定的“伪装的民法形式是无效的‘，是这种理论的一个注角。即对一项与当事人双方真正意图并不符合的法律形式上的文字规定，征税时可不予承认。与正义相对应的是法律的安全价值。法律的安全价值要求法律应对各种行为的法律后果加以明确宣示，从而使法律有预见性，使人们在行为之前即可预料法律对自己行为的态度而决定有所作为或不作为，避免法外之法对当事人不 可预期的打击。依此，在法律没有明确规定何种行为构成法律规避的情况下，安全价值便赋予了这种行为一定的妥当性。这里强调的就是法律的安全价值。正义与安全一直就是法哲学中一对相互矛盾的价值因素，如何在这二者中寻求平衡，也一直是学者们努力的目标。在法律规避是否应有效，同样存在这一问题。笔者认为，单纯因当事人的欺诈意图而认定法律规避行为一律无效，为追求个别正义而完全否定安全价值，这种舍一取一的做法是有失偏颇的。我们应该考虑的是如何寻求二者的互动与平衡。 2、实践中存在的问题 如果说法律规避制度在理论上还有一定的合理性，那么其在实践中的负面作用则是不可忽视的。 （1）、法律规避无效制度造成了法律关系的不稳定，是“跛脚的社会关系”产生的摇篮。各国的法律制度不一致，对于法律规避的态度也不一致。如前所述，大陆法系国家和英美法系国家之间的分歧难以消除。这样，如果一国法院判决当事人的法律规避行为无效，然而当事人的行为在其他国家可能已被判定为有效，这样往往会产生“跛脚的社会关系”。比如，当事人常常通过改变国籍来规避本国法律，当其变更国籍后，依新的国籍国法律可能享有某种权利，该国家必然会承认当事人的这种权利，而其原国籍国又因其规避法律的行为而否认其效力，也就是说新的法律关系在原国籍国不被承认而在其他国家是有效的。拿无效。再以鲍富莱蒙王妃案为例，假如判决需要在德国承认与执行，那么，根据德国法，王妃具有德国的国籍，法国的判决也并未否认这一点；但是，具有德国国籍的王妃，却没有德国人离婚和再婚的权利，从德国的角度来看，无疑是不合情理的。对于不禁止法律规避的国家和不认为法律规避无效的国家来说更是如此。这样，王妃的新婚姻在法国无效，但在德国及第三过却有效，这样的结果是法律关系的不稳定，相对人的利益更是无从保护。 （2）、随着社会的进步，法律规避行为产生的领域发生了重大变化，从而使法律规避无效制度难以适应实践的需要。传统的法律规避现象一般存在于婚姻法、亲属法、契约法等领域。然而随着社会发展进步，各国的婚姻家庭立法已经发生翻天覆地的变化，诸如禁止离婚等落后制度已不复存在，而国际经济交往日益频繁，法律规避现象更多的存在于商法领域，诸如公司法、税法、运输法、保险法等。比如，在公司法方面，当事人为了在成立公司时少交一些费用或在成立后少交一些所得税，往往先到某一国去成立公司，再到另一国去以“外国”公司的名义进行活动，以逃避本国关于成立公司时要交纳的高额费用和税款。又如，在国际海运上普遍存在着一些船舶挂“方便旗”的现象，即某一国家的船舶所有人，为了逃避在船舶登记时要交纳的巨额费用以后在航运方面的便利，不到本国的船舶登记机关去注册登记，而是到对船东条件优惠的国家登记。这些都是典型的法律规避现象，然而，即使是那些明确规定禁止法律规避的国家，也没有根据法律规避理论对这些行为予以追究责任。理论的意义在于解决实践问题，如果对实践中的问题无能为力，那么这个理论也就丧失了发展的基石。对于商法领域中的这些规避法律现象，应该用国际私法中的法律规避制度来规治，还是诉诸于内国公司法，税法更好，是我们仍需探讨的问题。 四、我国关于法律规避的立法与实践 我国的国际私法理论一直沿袭大陆法系的传统，对于法律规避这一问题，大多数学者是主张承认其效力的。在立法中尚无关于法律规避问题的明文规定。只是《最高人民法院1988年关于贯彻执行〈中华人民共和馘民法通则〉若干问题的意见》第194条规定：“当事人规避我国强制性或禁止性法律规范的行为，不发生适用外国法的效力。”从这一规定可见，对规避我国强制性法律的行为予以否定，而对规避外国法的行为则没有明确规定。 在我国司法审判实践中，依据法律规避而判定行为无效的案例极其少见，出现的问题也很多。最高人民法院在审理中国银行香港公司与中国长城工业总公司担保合同纠纷案时，以法律规避为由排除了香港法律的适用。基本案情是这样的：1991年9月，长城公司为华长电子有限公司向兴业香港的5000万美元贷款提供了担保，但是其提供的担保书并未获得国家外汇管理局批准。1992年7月，双方又签定了循环贷款协议，但是长城公司并未在合同上签字。1998年华长公司破产。2000年中银香港公司以长城公司为被告向北京高级人民法院起诉，请求判定长城公司对华长公司的债务承担连带责任。北京高级人民法院认为担保合同无效，适用内地法律驳回请求。中银香港公司不服，向最高人民法院提起上诉。最高人民 法院审理认为：我国是实行外汇管制的国家。根据国家有关规定，境内机构对外提供外汇担保应当履行审批及登记手续。本案当事人对外汇担保未履行审批及登记手续的行为，规避了内地法律法规的强制性规定，故不发生适用香港法律的效力，本案仍应适用内地有关法律规定予以处理。最后驳回上诉维持原判。 在本案中，最高人民法院适用法律规避制度排除了香港法律的适用，笔者认为这一依据存在很大问题。首先，本案的当事人的行为是否构成理论上的法律规避？法律规避的构成条件前已叙及，我们主张法律规避的构成必须同时符合这几个条件。本案不具备法律规避的构成条件，首先是法律规避制度中行为人所规避的法律，是民事关系必须适用的、唯一可适用的法律，而这一法律的适用会对当事人产生不利的法律后果，所以，当事人刻意规避这一法律的适用。本案中没有一个对当事人不利的、确是唯一可以适用的法律。与本案有关联的法律是大陆地区的法律和香港地区的法律，两法域的法律在本案中可以平等适用；其次，当事人没有实施故意制造连接点或改变连接因素的行为，没有法律规避行为；再次，当事人在本案中选择适用香港法域法律，当事人主观上是否存在规避大陆法域法律的故意无法判断，所以，本案当事人的行为不构成法律规避。 另外一个问题是合同准据法的选择中是否存在法律规避问题，笔者认为是不存在的。法律选择和法律规避是完全不同的两回事。意思自治是合同法律适用的基本原则，也就是说润许当事人协商选择解决合同争议适用的法律。诚然，当事人选择法律时，会选择对自己有利的法律，或者选择有利于涉外民事关系成立的法律，这种法律选择，客观上会产生对法律未被选择作为准据法的一方当事人或者国家不利的后果，但这种法律后果是立法者立法时就已预见到的，是国家认可并接受的，所以，不能因当事人选择的法律对本国国家、本国当事人不利就否定当事人对法律的选择，就认定当事人对法律的选择是法律规避，从而排除对当事人选择的法律的适用。因此，笔者认为在合同准据法的选择中不存在法律规避这一问题。 那么本案应该如何处理呢？笔者认为，以公共秩序保留制度排除当事人对香港法的选择更为适当。本案中，之所以排除香港法适用是因为其中没有外汇管制的规定，而大陆法律规定外汇担保贷款要有外汇管理局批准，而这一规定的目的是为了维护我国的经济秩序，因此，就本案来看，笔者认为以公共秩序保留制度来排除香港法的适用更为合理。 从司法实践的情况来看，大部分的法律工作者对法律规避这一制度的理解并不完善和成熟，因此才会导致实践中出现了问题。法律是建立在经济基础之上的，是为经济发展服务的，而今，我国加入WTO，在法律制度上应该立足于本土化，但更应面向国际化。而国际私法正是建立在内外国法律平等的这一基础上的，平等的观念也是各国经济交往的基础，因此，笔者认为，不仅是法律规避这一不成熟的制度，即使公共秩序保留也应该慎用。 五、结束语 有谚语说“everyting has two sides，任何事物都有两面性，”一种理论，一种制度也同样如此。法律规避制度，不可否认，有它的存在价值，这也是大多数学者所肯定的，然而我们也应看到它的负面的影响。经济在发展，社会在进步，法律同样应该与时俱进。
关键词：企业法律顾问 企业管理制度 制度设立 作用
市场经济是法制经济，国内外知名企业无不建立有完善的管理制度体系。企业管理制度是企业内部的法律，是企业为求得最大效益，在生产管理实践活动中指定的各种带有强制性义务，并能保障一定权利的各项规定或条例。企业法律顾问，是指取得司法职业资格或企业法律顾问执业资格，由企业聘任，专门从事企业法律事务工作的企业内部专业人员。企业法律顾问作为企业内部的法律工作者，对企业的依法运作、科学发展、预防和化解法律风险有着至关重要的影响。通过发挥企业法律顾问在企业管理制度设立中的作用，对企业的健康、长远发展将会有着事半功倍的作用。
1.企业在管理制度设立中的常见的问题
制度设立是指制度的制定、修订和废止。企业不同于国家机关，往往不太重视制度设立，缺乏规范的制度设立要求，从而导致经营混乱，甚至给社会经济带来严重危害，造成严重的负面影响。企业管理制度设立中普遍存在以下问题：
1.1制度设立程序不规范。根据《公司法》的规定，公司章程需由股东大会审议通过，董事会制定公司基本管理制度，经理制定具体规章。在很多企业中，制度的设立往往没有在股东会、董事会、经理间进行划分。制度设立程序不规范从而导致制度随意制定，制度的质量不高，或者决策效率低，制度设立不能满足企业发展需要。
1.2制度形式不规范。由于制度的起草部门往往由具体的业务部门负责，由于缺乏统一的制度形式规范，一个企业内部的制度形式五花八门，名称、结构等各成一体，不统一。
1.3制度制定随意性强。缺乏制度设立的统一规划，一发现有问题，就认为制度不完善，针对所发生的问题应急制定制度，头痛医头，脚痛医脚，而不能发现和解决根本问题。
1.4在制度执行中随意，有制度而无执行，执行中无监督，制度如同虚设。
1.5制度设立后没有回顾。制度设立后即万事大吉，没有随后的跟踪，没有及时根据国家法律法规、行业标准的修订和企业实际情况的变化及时进行修订和废止，制度试行后没有及时正式的制度，使得制度不符合企业实际，从而约束了企业的发展。
2.企业法律顾问参与制度设立的意义
2.1是企业预防和化解法律风险的需要。企业法律顾问是企业的“保健医生”，是企业的防疫员，随时全程为企业“把脉、治疗”。企业法律顾问首先是将潜在的法律风险尽可能地消除在萌芽状态，但百密一疏，客观环境也在不断变换，即便不可能将所有的潜在法律风险消除在萌芽状态，企业法律顾问也可在纠纷产生前或纠纷产生后的及时介入而能最大限度的维护企业的合法权益。企业法律顾问在管理制度设立中发挥重要作用，将会建立符合企业实际需要的管理制度，从而最大化地使企业实现经营目的。
2.2完善企业治理结构的需要。公司治理是现代企业制度中最重要的组织架构。公司治理包括公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系。企业法律顾问通过主导管理制度的设立，科学界定公司治理中各种主体的权限及运作流程，规范相互关系，有利于企业内部的良好运作，完善公司治理结构。
2.3是企业履行社会责任的需要。企业社会责任是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们赚钱作为自己的唯一存在目的，应当最大限度地关怀和增进股东利益之外的其他所有社会利益，包括消费者利益、职工利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会公共利益等内容。企业法律顾问主导企业管理制度的设立，使企业建立起良好的制度体系，可以使企业诚信合法经营，维护企业相关利益人的权益。
3.发挥企业法律顾问在设立制度中的作用的设想
3.1企业法律顾问参与设立制度的原则
3.1.1全面参与的原则。制度是企业的法律，企业法律顾问作为企业内部人员中熟稔法律知识的特殊群体，应全面参与企业制度的制定、修改和废止的全过程，在企业制度设立中发挥主导作用。
3.1.2依法制定的原则。企业法律顾问要对企业管理制度的合法性负责，企业制度不仅要符合国家法律、法规，还要符合行业标准和当地政府的规范性文件的要求。如果企业有企业标准的，还要符合企业标准的要求。
3.1.3与公司实际相结合的原则。企业制度要符合企业发展战略规划，体现企业的宗旨和愿景，也要与公司当前实际发展阶段相符合，要体现企业的所处的行业性质，实现企业追求的目的。
3.2企业法律顾问参与制度设立的具体方案
3.2.1企业法律顾问应制定公司《制度设立办法》。企业的《制度设立办法》如同国家的《立法法》，是规范企业制度设立的根本性文件。公司章程对制度设立的规定是原则的、概括的，制度设立办法则是具体的，便于理解和操作的。在符合公司章程的前提下，制度设立办法应包括制度设立的发展规划，企业制度的层级，不同层级制度的起草、审核、审批流程以及每项流程具体负责的机构，制度的名称、结构、体例，制度的修订及废止程序等内容。
3.2.2公司成立法律顾问牵头的，各职能部门专业人员参加的审核小组，必要时可以向专业机构咨询。根据公司制度体系，公司各业务部门起草相应的制度设立方案，应由企业法律顾问专业审核。企业法律顾问的审核意见反馈给起草部门修改，为保证制度的严密性，制度至少要经过两到三次修改后，再根据制度的类别提交经理、董事会或股东会审批。需要提交董事会审批的制度，在提交前需由经理先审核；同样需提交股东会审批的制度，在提交前也要由经理和董事会审核通过。
3.2.3企业章程（包括企业的下属公司）以及规范股东大会、董事会、监事会运作的规章制度，应当由法律顾问草拟。在草拟中尤其要关注下列内容有：（1）根据股东的具体情况，科学合理设置合作方的股权结构；（2）根据各股东的股权比例，设置各方推荐的董事、监事及其他管理人员的人数；（3）根据各股东的股权比例，公平、可行地设置股东会、董事会的表决程序；（4）是否会出现决策僵局和经营僵局，以及侵犯小股东的权益的情况。企业法律顾问草拟的制度草稿要组织公司法律工作人员及其他业务人员参加讨论后，再提交审批机构审议。
1 普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件
按照职权法定原则，权力清单的制定必须于法有据，法无授权不可为。严格依照法律法规的规定，对现有行政职权进行全面梳理、清理、调整。对没有法定依据的行政职权，应予取消。这样，在档案行政权力清单制定过程中，具体从事设定档案行政权力清单工作的人员，就有一个知法、懂法、用法的问题。
档案行政权力清单制定完成后，不仅需要对外公布，同时还须档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员知晓，并遵照执行。这样，所有档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员，也有一个知法、懂法、用法的问题。
很难想象，一群不知法、不懂法的人，会知道哪些法律授予了我们权力；会清楚授予了我们什么权力；会明白这些档案行政权力的行使条件、范围、对象、程序；能梳理出合法、合规的档案行政权力清单；会正确行使这些档案行政权力。从这个意义上讲，普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件。从另一个方面看，建立档案行政权力清单制度和制定档案行政权力清单的过程，也是一次难得且重要的普法与法制宣传教育良机。
2 档案行政权力清单的制定过程对普法及法制宣传教育的影响
2.1 档案行政权力清单制定的过程，是一次专业性的普法与法制宣传教育。档案行政权力清单的制定过程，首先是对档案行政权力的梳理。这些权力主要来自以《档案法》为核心的档案专业法律法规、地方档案法规、部门档案规章和各级政府制定颁布的档案规范性文件。从这个角度看，档案行政权力清单的制定过程，自然就是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动。
事实上，宣传和普及《档案法》及其相关的档案专业法律法规，一直是档案界普法和法制宣传教育的主要内容。“一五”普法，正值《档案法》颁布实施，国家档案局召开了全国学习、宣传、贯彻《档案法》会议，交流学习和宣传《档案法》的情况。各地纷纷将《档案法》列入普法教育的内容之一。
“二五”普法期间，《档案法》仍然是各地普法教育的主要内容。例如：“1991年4月2日，云南省委发出了批转省委宣传部、省司法厅《关于在全省公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》的通知，在这个规划中，把《中华人民共和国档案法》作为其中的一个主要内容。”[1]
“三五”普法期间，结合《档案法》修订后重新颁布实施，各地档案部门根据国家档案局的规划，制定了本地区“三五”档案法制宣传教育规划，还有将《档案法》列入本行政区域“三五”普法规划。例如，甘肃“省档案局与省委法制宣传教育领导小组办公室、省司法厅联合发文，将《档案法》列入我省‘三五’普法宣传教育的内容”。[2]
“四五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“四五”法制宣传教育规划》中要求使用《档案法实施办法释解》和《档案行政执法手册》作为专业法教材。深入开展档案法制宣传教育和法制实践活动，全面推进档案行政管理部门依法行政。
“五五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“五五”法制宣传教育规划》中要求，深入学习宣传《档案法》和《档案法实施办法》等档案法律法规，进一步提高广大档案工作人员的法律素质和依法行政意识。
“六五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“六五”法制宣传教育规划》中要求，学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，学习宣传与国家档案事业发展密切相关的法律法规，学习贯彻规范政府行政行为的法律法规，深入开展档案法制宣传教育主题活动。
由此，可以看出，档案普法与档案法制宣传教育的内容，由单一的《档案法》，向《档案法》和《档案法实施办法》《档案法》法律体系，再向以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系、规范政府行政行为的法律法规不断拓展。但《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规，始终是档案普法及档案法制宣传教育的重要内容。
按说，经过近30年的《档案法》宣传教育，档案工作者应当对《档案法》及其相关法律体系有相当充分的了解和认识。但实际情况并不乐观，就不久前的一项调查显示，虽然“多数参加调查者能正确选择出全国法制宣传日。对自己基本法律知识评价较高与一般的占比相同，总比接近90%”，但“近六成受访者错将‘国际档案日’当作‘《档案法》宣传日’，回答正确者大约只有四成。清楚《档案法》是行政法的人数最多，但占比不到四成”。[3]
因此，档案行政权力清单的制定过程，应当与“普法”规划相结合，再进行一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，毕竟大部分档案行政权力是由《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规所赋予的。
2.2 档案行政权力清单制定的过程，是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育。虽然，《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规赋予了档案行政权力中的绝大部分，但作为档案行政管理机构和档案行政管理人员，同样要在宪法和行政法的框架下依法行政，受宪法和行政法以及整个社会主义法律体系的规制。从这个角度看，档案行政权力清单制定的过程，不仅是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，还是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育活动。而现有档案行政权力清单中的“共性权力”就来自档案专业法律法规之外的行政法律法规的授权。
在多年的普法与档案法制宣传教育中，我们将重点放在《档案法》及其法律体系上是必要的，但从整体的普法与法制宣传教育的目标来看，显然是不完整、不全面的。早在1985年《中共中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》（“一五”普法规划）中，就将普法基本内容规定为：我国的宪法、刑法等“十法一条例”的法律常识的学习和普及。
1991年，全国“二五”普法规划的主要内容是“以宪法为核心”“以专业法为重点”的学习教育。其中专业法如：土地管理法、环境保护法、文物保护法、食品卫生法等，各部门、各系统要根据业务工作需要，有重点地学习同工作、生产相关的法律知识。
1996年，全国“三五”普法规划的主要内容是“以宣传社会主义市场经济法律知识”为重点内容。重点了解和掌握宪法、国家赔偿法、行政处罚法等以及与本职工作相关的其他法律、法规，行政执法人员要熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质，秉公执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。
2001年，全国“四五”普法规划的主要内容：宣传与整顿规范市场经济秩序相关的法律法规，宣传与加入世界贸易组织相关的法律知识，宣传与维护社会稳定相关的法律法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规。并要求各级领导干部带头学法用法，依法决策、依法行政、依法管理，努力实现领导方式和管理方式的转变。
2006年，全国“五五”普法规划的主要内容：宣传宪法，宣传经济社会发展的相关法律法规，宣传与群众生产生活密切相关的法律法规，宣传规范市场经济秩序的法律法规，宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。
2011年，全国“六五”普法规划的主要内容：深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。深入开展社会主义法治理念教育。深入学习宣传促进经济发展的法律法规。深入学习宣传保障和改善民生的法律法规。深入学习宣传社会管理的法律法规。
由此，可以看出，全国普法与法制宣传教育的内容，由具体的某一法律、某些法律，向部门法、专业法，再向法律部门、法律体系不断拓展。这一点，在全国档案系统“四五”“五五”“六五”法制宣传教育规划中，也可以清楚地看到。
普法及法制宣传教育的内容越来越综合、越来越系统、越来越宏观。仅仅了解或熟悉一两部或者少数几部法律，只了解或熟悉与本行业、本专业、本领域相关的行业法和部门法，已经不能适应国家经济社会发展的需要，不能适应依法行政与法制社会建设的需要。因此，档案行政权力清单制定的过程，是一次难得的综合性、系统性的普法与法制宣传教育。
3 建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育的思路
3.1 全员参与。在建立档案行政权力清单制度工作中，有一种错误认识，认为制定档案行政权力清单，只是涉及一两位档案行政管理机关领导者，或者是具体承担这项工作部门的事，与己无关。事实上，由于档案行政权力清单涉及档案行政管理和档案实物管理的方方面面，进而涉及各级档案行政管理机关、具有档案行政管理权限的事业单位及其全体工作人员。而从近期的一个档案工作者“普法”及档案法制教育情况调查结果来看，虽然“无论是对基本法律知识‘几乎都不了解’的人；或搞不清，或搞错《档案法》属于哪一类法的人；无论是搞不清全国法制宣传日是哪一天的人，还是记不得《档案法》宣传日日期的人；无论是表示没有接受过普法教育的人，还是‘觉得法律没用’的人；都说明法制和档案法制宣传存在死角和盲区。从这些人的占比数来看，有大有小，似乎不是一个大问题。但如果将这一比例用在全国十几万档案工作者身上，其绝对值就是一个不小的数字”。[4]
这些人一旦在具有档案行政权力的岗位上，运用档案行政权力，就可能产生错误，给档案事业造成损失。因此，在建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育必须坚持全员参与的原则，让所有档案工作者都参与到建立档案行政权力清单制度中。在建立档案行政权力清单制度过程中“继续进行普法教育，加大普法教育的力度与持续性，直到消除法制死角与盲区，进而提高全体档案工作者的法制意识与法制能力”。[5]
3.2 系统学习。系统学习，就是在建立档案行政权力清单制度过程中开展的普法与法制宣传教育中，全面学习中国特色社会主义法律体系和国家基本法律，包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等方面的法律。
学习促进经济和社会发展的法律法规，包括国家基本经济制度、社会主义市场经济、财税、金融、投资等方面的法律法规，农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村金融制度、城乡经济社会发展一体化制度和农村民主管理制度等方面的法律法规，加强资源节约和管理、环境和生态保护、防灾减灾等方面的法律法规，推进科技进步、加快教育事业发展、加强自主创新能力建设、实施人才强国战略、区域协调发展和城乡规划建设管理相关法律法规。
学习保障和改善民生的法律法规，包括收入分配、社会保障、医疗卫生、社会救助等方面的法律法规，就业促进、劳动合同、劳动争议处理等方面的法律法规，土地征收征用与补偿、土地承包经营权流转、国有企业改制等方面的法律法规，安全生产、食品药品安全、抗灾救灾、公共卫生等方面的法律法规，维护妇女、未成年人、老年人、残疾人权益等方面的法律法规。
学习社会管理的法律法规，包括维护国家安全、社会稳定、促进民族团结相关法律法规，社会治安综合治理、流动人口服务和管理、突发事件应急管理相关法律法规，信访、投诉、调解等相关法律法规，新闻出版、广播影视、文化文艺、网络电信管理相关法律法规，刑事、民事和行政诉讼法律。
学习反腐倡廉的法律法规，包括公务员法、行政监察法、审计法和廉政准则等相关法律法规和党纪条规。
系统学习有关法律是因为档案工作涉及社会的方方面面，档案行政管理也同样涉及社会的方方面面，而这些涉及社会方方面面的法律中的有关档案方面的规定，既是档案行政权力的范围，也是档案行政权力的边界，还是档案行政管理的职责所在。同时，更是档案行政管理依法行政、合法行政、善于行政的必备法律素养。档案行政管理要真正做好依法行政，完全落实档案行政权力清单职责，按章办事，系统学习与熟知这些有关法律是必不可少的。
一、证券法律责任概述。目前我国已经形成了由法律、法规和部门规章等构成的数量达三百多种的规范证券市场的法律体系。因此，调整证券法律责任的证券法是广义上的。证券法律责任是指证券市场行为主体对其违反证券法行为以及违约行为所应承担的某种不利的法律后果。证券法律责任是法律责任的一种，因此，它具备法律责任的一般特征，但证券法律责任也有以下独特的特征。
(一)证券法律责任主要是财产责任。无论对行为人进行行政罚款，还是要求其承担民事赔偿责任，其责任必然以财产为主要内容。证券法律责任按照法律性质可以划分为证券民事责任、证券行政责任和证券刑事责任。按照主体不同可以划分为证券发行人的法律责任、证券公司的法律责任、证券交易服务机构的法律责任、证券监督管理机构的法律责任、证券交易所于证券登记结算机构的法律责任以及其他主体的法律责任。
(二)证券法律责任常常具有职务责任和个人责任并存的特点。证券发行人、证券公司、师事务所、律师事务所、资产评估机构、证券交易所以及证券监督管理机构的工作人员在履行职务过程中违反法律规定导致承担法律责任时，其所在单位要承担有关赔偿等责任，其负责人和直接责任人也要承担相应的法律后果。
(三)证券法律责任是与有价证券相关的一种具有综合性特点的法律责任，既具有公法责任的性质，也具有私法责任的性质。
二、中国证券法律体系存在的问题。
第一，较高层次的法律法规较少，主要是规章和规则。从现行证券法律法规体系的构成来看，全国人大常委会的证券立法虽然有3部，但因为调整范围较窄，如《证券法》仅调整股票和债券;《投资基金法》仅调整公募基金。国务院的行政法规也不多，证券市场急需的证券法配套法规如《证券违法行为处罚办法》、证券公司管理条例、上市公司监管条例》等法规一直没有出台。现行体系中主要是证监会的部门规章和证券交易所的规则。较高层次的法律法规较少，严重影响了证券法律法规的有效实施。
第二，实践中法律规则的作用较大，自律陛规则或合同规则的作用较弱。通常将证券监管体制分为法定型和自律型两种，但不管哪一种监管体制，都离不开自律。我们将基于公权制定的规则称为法律规则，基于私权、并通过合同对当事人产生约束力的规则称为自律性规则或合同规则。在证券法律法规体系中，自律型规则是重要的组成部分。但是，在现行的证券法律法规体系中，证券交易所和证券业协会制定的规则不仅数量相对较少，作用也没有充分发挥。尤其是，法律规则和合同规则的适用范围没有明确的区分，导致合同规则基本上没有独立发挥作用的空间。
第三，部门规章在立法形式上不够规范，在内容上存在重叠、交叉甚至冲突。根据2000年3月颁布的立法法的要求，部门规章的制定应当遵循一定的程序，并以中国证监会令的形式实施。中国证监会的其他规范性文件不具有行政规章的法律效力。但立法法》颁布以后，证监会以证监会令形式颁布的规章只有26件，大量的是其他规范性文件，在立法形式上不够规范。而证监会颁布的数以百计的规范陛文件中，在内容上存在重叠、交叉甚至冲突的现象，需要及时清理，进行废止或修改。
第四，有些证券法律机制的构造不够合理，甚至会造成实施上的障碍。法律本质上是政策的反映，许多法律问题的讨论其实涉及政策问题，但法律机制本身也有一个是否合理的问题。如证券法》规定的股票审核制度。股票发行审核委员会作为证监会内设的独立机构，它所行使的审核和证监会核准权之间的关系，在法律上是不够明确的。
第五，证券市场本身存在的严重不规范现象，影响了证券法律法规的有效实施。如市场结构、股权结构和公司治理结构不够规范，导致法律法规无法有效实施。如上市公司股权结构中，存在流通股和非流通股的区别，而(《证券法》关于上市公司收购、信息披露、股票交易的规定，没有根据这种不规范的实际情况制定，这样，就出现了法律法规在实际执行中的困惑和困难。
第六，制度成本过高。健全、明确、透明的法律法规体系固然是证券市场发展的客观要求，但是，如果法律制度的设计不，不仅发挥不了促进市场发展的应有作用，还有可能大大增加市场成本。例如，在制度设计中，动辄要求出具审计报告、法律意见书，就会增加市场成本。这方面的问题比较多。此外，现行法律法规从总体上说还存在审}比.觇定多、监管觇定少的问题。
三、国内外对比。香港特别行政区证券法律责任由于香港的法律制度长期受英国的影响，因此，以判例为主的普通法成为香港法律的一个特点。香港没有综合性的证券法，有关政权的法律主要包括条例、附属法例、规则及一系列守则，如：《公司条例》、《证券条例》、《证券(内幕交易)条例、保障投资者条例》、《证券(公开权益)条例))、《证券(在交易所上市)规则》。除了以上法律法规之外，还有香港《公司收购及合并守则》、((香港公司购回本身股份守则》和香港(单位信托及互惠基金守则等法律。
(一)证券民事责任制度在证券条例、公司条例》、《保障投资者条例》、《证券及期货条例》、失实陈述条例等中规定违反信息公开义务的民事责任主要是：赔偿金支付、撤销合同、恢复原状。1990年颁布的《证券(内幕交易)条例对内幕交易所发生的民事责任进行了规定。可分为对公司的责任和对股东或其他人的责任。前者是公司可要求内幕人士归还通过内幕交易而获得的利益;后者则是将公司成员的整体利益作考虑。香港证券条例第135条、第136条、第137条规定了市场操纵行为：制造虚假交易、制造虚假市场、不涉及是以拥有权转变的证券交易、流传或散播资料、使用使用欺诈或欺骗手段、证券价格的限制。第141条对违反这几条规定的人做出了民事损害赔偿的规定。
(二)证券行政责任制度。
1、不符合条件上市。在某种证券不满足理事会规定的上市条件或委员会处于保持有秩序的香港市场的目的而认为有必要的情况下，取消其在香港联合交易所的上市资格。
2、违法经营股票市场。任何人不得在香港联合交易所之外零星建立或经营股票市场，不得有意协助经营香港联合交易所之外的股票市场。否则，可被处50万港元的罚款。
3、擅自使用股票交易所、联合股票交易所、联营交易所或联营股票交易所等名称。
否则，可被判处10万港元的罚款。如不悔改，可在其继续犯法的期间以其处以每月5000港元的罚款。
1、香港有完善的证券民事责任制度的规定。我国的证券法仅有1O条关于民事责任的规定，而《股票香港发行和交易暂行条例》和《禁止证券欺诈行为暂行办法也各只有一条原则性规定，使我国的证券法律责任制度中的民事责任非常落后。
2、香港对有关证券法律责任的规定详细具体，切实可行。
而内地证券法律责任的大量规定不够明确。具体表现在：
一是对一些证券违法行为未作规定;
二是监督管理主体的地位、职责不是很明确;
三是对证券法律责任的追究缺少程序方面的规定等。因此有些规定过于原则缺乏可操作性。这也反映出内地投资者，特别是中小投资的合法权益的保护机制的不完善。
3、香港的责任承担上很明显的带有金钱惩罚性质，即民事责任、行政责任以及刑事责任中有很多是通过金钱赔偿、行政罚款与罚金来实现的。并且对违反证券交易规则的行为一般处罚较重。而内地对证券违法行为所规定的罚款金额偏小，处罚条款过少，执法、司法力度不够，很难适应今后形势的需要。尤其是当前违法犯罪行为不断加剧，涉及金额愈来愈大，现行法律中规定的罚款金额显然惩罚偏轻，不能有效打击证券违法犯罪行为。
四、完善中国证券法律体系的几点建议。
第一、全面清理现行证券法律法规体系，重新设计一个合理的证券法律法规体系。如前所述，现行体系存在的问题很大一部分是由于应急立法造成的，本质上还是一个缺乏预先规划、科学设计的问题。
因此，应当重新审视现行证券法规体系，深入研究现行体系的框架和内容，在全面清理现行法律法规的基础上，根据证券市场的实际情况，设计一个合理的新的证券法律法规体系，彻底改变以危机为导向立法模式，以创新为导向来构建化的证券法律法规体系。在新体系的设计中，应当注意以下几个问题：
一是科学构建证券法律法规的结构，严格划分立法权限，尤其是明确法律规则和合同规则的界限;
二是法律的稳定性和灵活性相结合，如何协调这两个表面上互相矛盾的两方面，是新体系的重要任务;
三是建立制度化的检t楫日创新机制，使现行法律法规能不断完善，新的法律法规能及时制定。
第二、促进证券立法的市场化和国际化进程，降低制度的成本。市场化和国际化从总体上说中国证券市场发展的基本目标，也是中国证券法律体系的基本目标。证券立法的市场化和国际化事实上包括两方面的含义，
一是立法过程的市场化和国际化;
二是立法内容的市场化和国际化。要充分借鉴成熟市场的成功经验，在证券立法中尽可能采用国际惯例。证券市场投资者所有成本最终都要由投资者承担，在证券法律制度的设计中，有必要对制度的经济成本作一个全面的评估，尽可能降低制度成本。
2018年度总法律顾问述职报告
南京XX 喜洋洋
2018年，在集团党组及审计监察法务部以及公司党委的领导下，本人认真贯彻落实中国XX总部法制建设工作要求，紧紧围绕生产经营发展，忠诚履职尽责，持续推进南京XX法制建设。现就本人2018年度法制建设工作报告如下，不妥之处，敬请批评指正。
一、忠于职守，求真务实推进依法治企工作
2018年，南京XX深入学习贯彻党的十八大以来系列重要讲话精神，按照全面依法治国战略部署，围绕中央企业及中国XX改革发展总体目标，适应市场化、现代化、国际化发展需要，坚持依法治理、依法经营、依法管理共同推进，促进企业健康可持续发展。
1、加强规章制度建设，明晰责任义务，夯实依法治企的基础
把国家法律法规对企业的要求，内化为行之有效的企业规章制度，既是依法治企的基础，也是企业实行法治化管理的重要手段。2018年，南京XX通过新立和修订了《重大经营项目决策法律审核管理办法》、《合同法律审核管理办法》、《合同履行管理办法》、《总法律顾问制度实施办法》、《法律事务管理制度》、《外聘律师管理办法》等规章制度，进一步完善法律服务体系和法律风险防范机制，通过制度的力量来管人、管权、管事，为企业发展保驾护航。
2、建立健全重大经营决策法律审核制度，群策群力为企业发展保驾护航。
南京XX的重大经营决策法律审核工作包括形式审核和实质审核两方面，形式审核是指审查送审程序是否规范、送审的材料是否完整、待审决策事项的表述是否清晰；实质审核是指对重大经营决策事项是否合法合规，是否存在法律风险等进行实质性的审核，并提出法律审核意见。法律审核意见作出后，能及时责成法务部门主动采取跟踪措施和法律服务，督促法律审核意见的落实。2018年，南京XX依照《重大经营项目决策法律审核管理办法》，对11项重大经营决策进行了法律审核，通过决策前的法律审核论证和法律风险评估，有效避免了企业法律风险及损失、维护了国有资产安全和企业合法权益。
3、重视合同法律审核，保障合同顺利履行，倡导诚信经营。
合同法律审核是公司对外签订合同之前的必经程序。南京XX按照合同的标的额度、风险程度和复杂程度，实行由业务部门和法务部门分别负责的两级法律审核制度，以及重大合同中国XX报备制度。2018年南京XX对外签订合同总数为XXXX份，法律审核率达到100%，其中由法务部门直接进行法律审核的重要合同为XXXX份，涉及金额总计约XXXX亿元，每份合同均给出了较详细的审核意见和法律风险提示，均得到了合同审批领导的认可和合同承办部门的接受，截至目前，上述经审合同在履行过程中均未发生法律纠纷。根据中国XX《关于加强经营管理风险防控的通知》要求，我公司被列入大额合同事前报备试点单位。2018年，公司法务部门向中国XX总部报备大额合同材料XXX份，涉及金额合计约XX亿元。并及时将中国XX总部的审核意见向合同主办部门进行了传达，然后再将其整改落实情况，逐条书面向中国XX总部进行详细汇报。
4、建立健全规章制度，严格行为规范，保证组织有效运转。
南京XX的规章制度的法律审核工作，组织法务部门负责围绕规章制度的合法性、规范性和协调性等方面展开，重点审查规章制度的内容等是否符合法律规定；是否与现行的其它规章制度相冲突；文字表述等是否规范；是否存在法律风险等。2018年，南京XX新立和修订了规章制度XXX份，法律审核率100%，法务部门提出的书面法律审核意见，主要写明规章制度草案存在的问题及需要修改的内容，对负责起草规章制度的承办部门起到了良好的指导和辅助作用，促进了企业实现依法经营、科学管理。
5、稳妥处置法律纠纷，善用法律武器维权。
为加强对企业国有资产的监督管理，维护出资人和企业的合法权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进企业建立健全企业法律顾问制度和法律风险防范机制，规范企业重大法律纠纷案件的管理，南京XX根据中国XX《重大法律纠纷案件管理暂行办法》及相关法律法规的规定，结合企业实际情况，制定并实施了南京XX《重大法律纠纷案件管理办法》，具体明确了重大法律纠纷案件的处理、备案、协调和奖惩等诸项规定。2018年，公司及下属子企业新发生诉讼XX起，涉及金额共计约XXXX万元，其中已结案XX起。经努力，通过法律诉讼已累计挽回和减免经营损失合计约XXXX万元，较好地通过法律诉讼途径维护了企业合法权益。
6、保护知识产权，促进企业发展动力，提升企业创新实力
知识产权是受法律保护的一种独占权利，具有很强的专业性、地域性和时间性。企业是市场经济及自主创新的主体，也是知识产权创造、管理、保护和运用的主体。近年来，南京XX十分重视提高企业知识产权保护的能力和水平，正逐步建立健全一套符合企业实际和发展需要的知识产权保护体系。具体体现在：企业决策层加强知识产权法律意识，制定与企业发展相适应的知识产权发展战略；重视知识产权人才的引进，创造良好的环境，用好的机制吸引和留住优秀的人才，防止人才流失并泄露知识产权核心内容；完善企业内部管理机构，确定知识产权管理的责任部门和工作人员，专门负责知识产权管理工作；建立知识产权奖惩制度，严格进行职务成果鉴定和成果价值评估，科学合理地分配知识产权利益；对于违反法律法规和企业的规章制度导致企业知识产权流失的行为，给予处分甚至追究其法律责任；进行知识产权监测，及时发现和处理侵犯知识产权的行为，采取各种有效法律救济途径和手段维护企业的合法权益。2018年南京XX新增了XX项发明专利、XX项实用新型专利和XX项外观设计专利，以及1项软件著作权。截止2018年底公司共拥有专利XXX项；软件著作权XX项。知识产权在企业日常经营中的作用日益重要，并且将对企业的发展产生巨大的影响。进一步提高知识产权法律风险意识和法律保护意识，将为企业创造更优越的发展环境，提供更强大的发展动力。
7、贯彻落实国家法律法规，维护企业和职工合法权益，构建和谐劳动关系。
2018年，南京XX的人力资源管理部门，与法务部门紧密合作，针对劳动人事管理工作中涉及的法律风险，结合公司实际，认真梳理风险因素，积极研究对策。设计更有利于企业风险防范的劳动合同模板，对关键内容作比较详尽的约定，有利于避免纠纷发生；建立健全规章制度，做到日常人事管理和处理特殊情况时“有法可依”；建立救济机制，一旦法律风险转化为法律纠纷，能及时确定有法律知识和人事经验的人员代表公司出面解决纠纷。
同时发挥工会在处理劳动关系矛盾纠纷中的作用。全面掌握企业和职工队伍的基本状况，积极反映职工的意愿和要求，协调各部门解决好影响和谐稳定的突出问题，形成各司其责、协调一致、运行灵活的协调机制，发挥工会的矛盾纠纷调处作用。重点做好维护职工劳动经济权益工作，作好维稳和防范抵御工作，完善劳动争议调处机制，加强劳动关系矛盾排查，妥善处理群体性事件；全方位提高服务职工工作水平，以热情热心影响人心、赢得人心。加强工会信息、信访工作，反映影响职工队伍稳定的突出问题，切实维护职工队伍稳定，为企业健康发展保驾护航。
8、弘扬法治精神，传播法治文明，专注打造企业法治文化。
公司大力推进法治文化建设，弘扬法治精神，增强法治理念，努力使全体员工成为法治的忠实崇尚者、自觉践行者、坚定捍卫者。公司全面开展普法宣传教育，加强法律、宣传与各业务部门的协同联动，推进法治宣传教育制度化、常态化。通过完善学法用法制度，将法治学习作为企业党委学习、管理培训、员工教育的必修课。2018年，在公司党委的领导下，公司工会、新闻中心、公司法务部门等，利用公司报刊、宣传海报和宣传栏、互联网、手机微信群等传播途径，发表法治宣传文章XX份，法律培训XX次，在公司范围内积极传播法律知识、弘扬法治精神，让每一位员工更深入的了解法律知识，进一步知法、懂法、守法，牢固树立了“法律红线不能触碰，法律底线不能逾越”的共识。
9、实行分级管理，调配法律资源，推进子企业依法治企工作
南京XX目前下属XXX个投资子企业。这些企业在企业规模、行业类别、经济效益和管理模式上，存在着较大差异。对此，公司总部根据这些子企业的实际情况，在集中贯彻落实国家法律法规和依法治企方针政策的基础上，采取区别化的工作指导和工作要求：一是对于执行国资委、中国XX的上级文件指示，均及时发文，要求子企业负责人作为第一责任人予以贯彻落实，公司总部也及时督促和检查落实情况；二是公司总部要求各子企业必须指定一名领导班子成员负责本企业的依法治企工作，以及指定一名专管人员负责法务及与公司总部法务的工作往来和信息交流，公司总部指派专职法律顾问为其提供工作指导并予以检查监督；三是建立健全子企业重大法律纠纷、重大合同、重大经营决策的申报和备案工作，及时发现和处理子企业在经营中存在的法律风险和管理漏洞。2018年，南京XX下属子企业未发生违法经营行为，未发生重大法律纠纷案件，取得了较好的依法治企成效。
二、牢记使命、勇于担当，实事求是，查找不足。
回顾过去的一年，在中国XX总部领导的关怀和指导下，南京XX的经营管理运行有序规范，各项事业蒸蒸日上。作为总法律顾问对自己能够在其中出了一份力量感到由衷的高兴，同时体会到：随着国企改革的深入，企业总法律顾问除了必须要有较高的法律专业素养和政治素养外，还需要具备更高的职业素质，既要具备统筹全局的战略思维和领导企业开展公司治理、企业整合、有效配置资源的顶层设计能力，又要有大型企业经营的管理理念和相应的法律风险感知能力。此外，由于法律事务涉及的利益关系复杂，个人性格中的决心、谨慎与毅力也十分重要，工作中还必须要有激情、毅力、智慧、奉献精神。
我真诚地希望在未来的一年内，能够继续努力，带领公司的法务部门和法务工作人员，尽心尽责地为公司的可持续性发展提供法律保障，提高公司干部员工的法律意识和法制观念，切实维护公司的合法权益，进一步增强公司的市场竞争能力，使南京XX在今后一年的时间里取得更好的社会效益和经济效益。
虽然本人在企业总法律顾问岗位的各项工作取得了一些成绩，但距离国资委、中国XX等上级部门所要求，以及和XX系统兄弟单位相比，还存在不少的差距，主要表现在以下几个方面：一是法律事务管理工作与企业其他经营管理工作有待进一步融合。法律服务工作不能高效率、高质量地与企业的市场开拓、产业链拓展、经营管理链条同步延伸。二是部分干部员工的法治观念有待提升。知法、懂法、守法、依法办事、依法维权的法律意识仍需加强。三是企业的法律事务工作的主要重心仍然停留在事中控制和事后补救的层面上，还没有真正转移到事前防范为主的良性轨道上来。四是企业法律人才紧缺。企业法律事务是一项系统性、政策性、综合性和专业性较强的工作，培养一个合格的法律事务管理人员，需要较长的时间和投入，难以及时满足企业快速发展的需要。
三、与时俱进，锐意创新，推动工作再上新台阶。
2019年，公司依然面临着转型升级的压力，随着企业发展集团化、多元化和市场化的深入，依法治企工作也将与时俱进，法律事务工作必须找准定位，通过自我完善和不断创新，满足企业迅速发展的需要。为此，本人拟在以下方面提高认识，重点着力，继续抓好依法治企工作。
1、以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想作为依法治企工作的行动指南，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，紧紧围绕国企改革发展的中心任务，坚持依法决策、依法经营、诚信守法，为加快企业改革发展奠定坚实的法治基础。
2、继续完善以健全各项公司规章制度为主的公司内控机制，公司本部及下属经营实体应依据国家有关法律法规，根据市场经济的发展，不断健全完善各项规章制度，重视规章制度的起草、审核、修改流程，促进公司规章制度统一规范、协调一致。确保企业在投资管理、经营管理、资产审计、财务管理、劳动关系、安全生产等重大经营管理领域，要有健全完备的规章制度可循。
3、继续以全面实施法律顾问制度为推手，建立健全法律事务管理的工作组织体系。公司本部及下属经营实体应健全相应的工作制度和流程，充实配备法律事务工作人员。重要子企业要建立法律事务机构，明确工作职责，保障工作经费，加快推进机构和人员的专职化、专业化，确保企业内部法律顾问或外聘法律顾问参与企业重大经营决策，充分真正发挥其保障依法决策的职责作用。
4、紧紧围绕公司发展总目标，不断拓展法律事务工作领域，深化公司法律管理与其他经营管理工作的有效融合，不断拓展工作领域，按照“事前预防、事中控制为主，事后补救为辅”的原则，强化法律管理，加强重大法律纠纷案件管理和处置，建立健全法律风险管控机制。完善法律风险控制流程，探索建立集中高效的法律审核工作为重点内容的法律风险管控模式，有效提升公司法律风险防范能力。
5、以领导干部带头学习为抓手，加强企业法制宣传教育。建立和完善企业领导干部的定期法律培训制度，使其熟悉掌握履行职责所需要的法律知识，做到依法决策、依法管理。逐步实现学法用法的制度化、规范化。公司要以科学决策、守法经营、规范管理为内涵，扎实开展法制宣传教育，培育企业法治文化，进一步提升企业领导干部的法治理念，进一步丰富中层经营管理人员的法律知识，进一步提高全体员工的守法意识。
