时间：2023-08-09 17:32:38
【摘 要 题】法学与实践
经济法纠纷与接近司法
经济法是国家调节经济之法。在国家经济调节中，国家(或其代表)作为一方主体，运 用干预、参与、促导的方法调节经济，促进国民经济稳定、协调和发展。获益者为了最 大限度地争取国家调节带来的利益，受损者为了最大限度地避免既得利益的损失，利益 的争夺在所难免，纠纷也就在所难免。
笔者认为，任何纠纷都必须有解决的方法和途径。解决纠纷的方法有四种：协商解决 、仲裁解决、行政解决和司法解决。司法解决被认为是最后的解决纠纷的办法。对通过 其他方式仍然不能解决的纠纷，这就涉及到当事人是否可以请求司法解决，即是否有“ 接近司法”之权的问题。
这里，笔者把国家经济调节中出现的法律纠纷称之为经济法纠纷。经济法纠纷的解决 方式，也无外乎协商、仲裁、行政和司法四种方式。但是，国家经济调节主体之间以及 国家经济调节主体与被管理主体之间的纠纷不适宜仲裁解决，因为仲裁机构为民间组织 ，不能对国家机关行使裁判权。经济法纠纷应否接近司法，应区分不同情况：1.经济调 节主体主要是国家行政机关，根据“任何人不得为自己案件的法官”的原则，行政机关 不能自行解决与其发生的纠纷；上级行政机关与下级行政机关的天然关系，也使其难逃 “官官相护”的指责，难以给相对人公正裁判的信心。因此，国家经济调节主体与被管 理主体之间的纠纷不宜由行政机关作终局裁决，应当能够接近司法，除非另行设立某种 独立于经济调节主体的独立裁判机构。2.被调节管理主体之间的纠纷，是平等主体之间 的纠纷，按照各国民事诉讼法的规定，基本上能接近司法，也除非另行设立了专门的裁 判机构。3.经济调节主体之间的纠纷，在有些国家是可以接近司法的，如“在美国，几 乎没有什么政治问题不是或早或晚转变为司法问题的”。在中国，是否应当允许接近司 法，则有待于进一步研究。
经济法诉讼问题
2000年8月，从最高法院始，各级法院实施撤销经济审判庭的机构改革方案。笔者认为 ：其一，无论经济审判庭存在与否，中国的经济法诉讼是一直存在的；其二，即使在经 济审判庭存续期间，经济法诉讼案件也不全由经济审判庭审理，而经济审判庭审理的也 不全是或者说主要不是经济法诉讼案件。因此，以经济审判庭之被撤销来否认经济法的 可诉性，进而否认经济法诉讼的存在，是不恰当的。但中国远未解决经济法纠纷接近司 法的问题。接近司法包含两个方面的含义：一是形式意义的接近司法，即当事人享有请 求司法救济的权利；二是实质意义的接近司法，即司法能真正有效地实施对权利和利益 的救济。
从实际意义的接近司法来看，世界上在各类诉讼中普遍存在的接近司法的实质障碍， 如贫穷者请不起律师、法律援助供给不足、诉讼成本过高、诉讼效率过低，等等，中国 的经济法诉讼同样面对。除此以外，更有以下障碍：司法受到行政干扰：“厌讼”的传 统观念；司法审查的局限；公私益交织的诉讼未得到法律的特别支持。最后一点特别重 要，经济法是社会化的产物，包含了对社会整体利益的关怀，经济法纠纷往往是私人利 益与公共利益的交织与对抗。解决经济法纠纷的诉讼中，有很大一部分案件，当事人在 维护自己利益的同时，也维护了社会公共利益。在有些案件中，维护的私人利益与维护 的公共利益相比，已经显得微不足道。对于这种诉讼，当事人起诉与应诉在经济上往往 并不合算，需要国家给予特别的鼓励措施(如惩罚性赔偿)，而我国在这方面几乎为空白 ，因此，当事人参与诉讼的积极性很有限。
司法解决的方案
为了解决经济法纠纷接近司法问题，近年来法学界进行了有益的探索。囿于传统的三 大诉讼理论，许多诉讼法学专家不承认有新的经济法诉讼类型，但也意识到了所谓“现 代型诉讼”带给诉讼法的冲击。经济法学界对此问题更是殚精竭虑，提出了种种有价值 的学说。
笔者认为，法学研究是有价值的，学者们可以做形而上的追求：但法律首先是务实的 ，必须体现对现实的关怀。对经济法纠纷司法解决的法律制度设计，必须扎根于中国的 政治、法律和文化的土壤中。现阶段，寻求一种能为经济法学界、诉讼法学界和司法实 务界共同接受的方案，且这种方案能基本解决经济法纠纷的接近司法问题，也许是最明 智的选择。按照我们的理解，经济法调整对象具有广泛性、调整方法具有综合性，经济 法纠纷呈现多样性，建造统一的经济法诉讼制度是不现实的。相反，对于违反经济法的 犯罪行为，按刑事诉讼处理，对于行政机关与被调节管理主体之间的经济法争议交由行 政诉讼处理，对于被调节管理主体之间的纠纷适用民事诉讼的规定，有其合理性。当然 ，经济毕竟有其特殊性，三大诉讼显然也不能解决所有的经济法纠纷，对于现有三大诉 讼不能解决或者不能很好解决的经济法纠纷，必须创设新的诉讼制度。笔者认为，具体 来说，对经济法纠纷司法解决的方案应该是：
1.将一切犯罪案件归于刑事诉讼，违反经济法的规定，情节达到了犯罪的程度，就同 时触犯了刑法，这和违反民法、行政法的规定、情节达到了犯罪的程度一样，都应按照 刑法和刑事诉讼法的规定追究刑事责任，不应再视为经济法诉讼的范围。
2.对于按照现行民事诉讼、行政诉讼能够很好解决的经济法纠纷，仍然按照现有的法 律规定解决，只要经济法上的权利受到侵害时能够得到充分的司法救济，当事人并不关 心救济的程序是民事诉讼程序、行政诉讼程序还是经济法诉讼程序。
后诉讼时代：纠纷解决体系的结构合理化
按照诉讼制度在纠纷解决体系中的相位和功能，可以将当代中国纠纷解决史分为三个阶段：前诉讼时代、诉讼时代、后诉讼时代。“在中国，九十年代以前可以被称为前诉讼时代，此后，进入诉讼时代。在前诉讼时代，诉讼不是解决纠纷的主要方法。随着法律制度的重建以及商品经济的发展，人们越来越多地依靠诉讼来解决纠纷。因此，非诉讼的纠纷解决方式，比如，一度盛行的调解，逐渐不受重视。诉讼时代的主要特征是就是争议解决方式的渐趋单一化、集中化。它的最主要的问题是高昂的诉讼费用耗费和时间耗费。社会复杂性、纠纷多样性的增强，要求纠纷解决方式的多样化。后诉讼时代是一个民事纠纷可以被多种方式合理解决的时代。
从1986年以来的统计数据看，人民法院审理案件的数量一路飚升
从前诉讼时代到诉讼时代，不仅诉讼解决纠纷的数量在增长，诉讼与人民调解在纠纷解决体系中的结构比例也发生了很大的变化。1990年人民调解纠纷总量为740.92万件，同年民事一审案件数量为291.6774万件，诉讼案件相当于调解案件的39.4%；而1998年，民事一审案件数量达到336万件，诉讼案件数量已经相当于调解案件的63.8％。 据有关人士介绍，2001年诉讼案件与调解案件的数量比例已经基本持平。纵观1980年到2000年20年间，人民调解的组织建设和工作绩效的发展趋势，人民调解在90年代中期达到高潮后逐渐呈下滑趋势，调解人员和调解纠纷数渐趋减少。“强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征已经形成。一个社会的纠纷解决机能能否良性运作在很大程度上是由其纠纷解决体系的结构决定的。诉讼时代纠纷解决体系结构的变化，一方面反映了我国在法治化进程中对司法功能的强化；另一方面，对于司法的过高期望也导致了纠纷解决体系的结构失衡。诉讼时代的“强诉讼、弱调解”与前诉讼时代的“强调解，弱诉讼” 一样，都是纠纷解决体系结构失衡的表现。诉讼成本高昂、诉讼迟延和司法腐败可以说是诉讼时代纠纷解决体系结构失衡带来的种种弊端的首当其冲者。从纠纷解决资源的供求规律看，当对一种纠纷解决资源的需求远远超过它的供给能力时，必然导致利用这种资源的困难性，成本高昂和迟延也就在所难免；随着这种资源的稀缺性的不断上升，掌握这种资源的人借以寻租的可能性也会加大，这就为司法腐败营造了可以想象的空间。纠纷的诱因是多方面、多层次的，解决纠纷的方式和途径也应当是多方面、多渠道的，诉讼是多元纠纷解决机制中关键的一元，但是，诉讼的承载能力是有限的，负荷过重必然会损害诉讼的正当性根基-程序正义，进而损害司法的公信力。因此，诉讼时代向后诉讼时代的过渡有其内在的必然性，或者说是一种合目的性与合规律性相统一的发展向度。后诉讼时代正是谋求纠纷解决体系结构合理化的时代，它将在解构诉讼时代纠纷解决体系结构特征的同时，建构诉讼、调解以及其他纠纷解决方式共同发展、相互促进的纠纷解决体系。暂时还难以对合理、均衡、良性互动的纠纷解决体系结构进行精确的量化，不过，改变“强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征，健全人民调解制度，进一步充实和强化人民调解功能显然是迈向后诉讼时代的第一步。
后诉讼时代、人民调解与市场经济
后诉讼时代是市场经济日益繁荣的时代，市场经济及其支撑下的主流信念系
统有选择人民调解这种纠纷解决方式的内在需求吗？纠纷解决方式与一个社会的经济基础和主流信念系统具有内在的一致性和协调性。传统的调解作为中国古代社会的主流纠纷解决方式与马克思所言的亚细亚生产方式和主张以礼乐仁义风化天下的儒家思想、提倡“和为贵、让为贤”的传统道德观“是一体性的。人民调解作为解决人民内部矛盾的重要途径，在计划经济时期，在以集体主义和奉献精神为基调的共产主义道德情操的感召下焕发出令西方人称羡的生机和活力。市场经济条件下，人民调解还有能够获得足够运行能量的生存空间吗？
市场经济社会的显著特点就是国家与社会分离。市场经济体制下的社会，是与国家相对分离的社会，社会是人们追求物质财富、精神财富和私人利益的领域，是在一定范围内能够自我管理、自我教育、自我服务的领域。市场经济不但是法治经济，同时，也是社会自治经济。因此，市场经济的发展必然要求国家与社会相对分离，以使社会按照自身的发展规律来发展，同时，这也是建构“有效政府”，提升国家能力的需要。市场经济社会客观上要求更多的社会自治来整合社会。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度，属于社会自治的范畴。人民调解不是计划经济的附属物，后诉讼时代高度繁荣的市场经济对于社会自治的要求为其创造了更为广阔的发展空间。
市场经济社会是一个权利意识蓬勃兴起的社会，是一个高度尊重个人权利的社会，计划经济向市场经济的转型意味着走向权利的时代的到来。诉讼是保护个人权利的最后屏障，但是，由于心理上、经济上、环境上、诉讼服务自身缺陷等多方面的原因，公民对诉讼的利用存在诸多障碍。诉讼利用的可能性越低，诉权被消蚀的可能性就越大，对权利的保护也就越困难。 在城乡差别难以在短时间内消除的我国，权利保护与诉讼利用之间的矛盾尤显突出。人民调解恰恰是缓建这种矛盾的蕴含着巨大潜力的制度设置。虽然，在初建市场经济的我国，诚信等道德规范的缺失，建立信任机制的困难，使人民调解面临窘境，但是，对于市场经济主体，人民调解灵活、便捷、易于接近的优势具有难以抗拒的魅力。后诉讼时代是进一步高张权利保护旗帜的时代，为权利而协商对话的心理共鸣必将使人民调解焕发出新的生机。
后诉讼时代、人民调解与法治
后诉讼时代是法治理念和法治实践日臻成熟的时代。人民调解究竟是推动法治呢？还是阻滞法治进程、蚀损法治精神呢？这的确是一个问题。黑格尔在《世界历史哲学》中认为，古代中国的法律缺乏整体上的原理，它没有区分道德领域与法律领域。 传统调解与“德治” 、“教化”等国家治理方式密切相关的。与传统调解不同，人民调解被赋予了完全不同的政治内涵。在毛泽东时代，纠纷的解决是一个政治行为。调解是党的意识形态在实践中的表现。“调解已被发展成为动员的工具，它将纠纷的解决与共产主义者重构社会的尝试联结在一起并使纠纷解决的政策适应社会主义建设的需要。” 诚然，人民调解与计划经济时期的国家治理方式存在某种同构性。国家治理方式转变的同时，人民调解的组织形式、工作方式没有进行相应的调整，这是导致诉讼时代纠纷解决体系结构性变迁的重要原因，另一方面，对于法治内涵的误读也是不容忽视的原因，九十年代以来，法治几乎成了诉讼的代名词，司法最终解决原则被扩大化理解。这样的“法治氛围”一方面导致公众对诉讼的过高期待、社会对诉讼的积极鼓励；另一方面也贬抑了人民调解的价值和正当性。
事实上，1989年《人民调解委员会组织条例》的颁布已经构成人民调解发展史上的分水岭。此前的人民调解以政策、意识形态等作为调解依据。1989年条例确定了人民调解的三项原则：依法原则、自愿原则和不限制诉权原则。依法调解原则的确立奠定了人民调解与法治亲和的基础。从当代人民调解的实践看，依法调解与依情理调解、依风俗习惯调解等其它调解方式并非截然分开，而是处于一种交融状态。这种交融状态恰恰说明，当代法治社会中的调解，是包含利己动机和共同动机两方面的“契约性合意”，是一种起源于信赖的共存状态。“因此，法制化条件下的调解与对立性主张的充分讨论以及为此设立的程序、法律家的专业性活动是可以并立而存的。正是通过契约关系这一中介环节，调解与法治结合起来了。—――司法程序与私法秩序结合起来了。” 从更深层面看，虽然，调解只能在有限范围内创造规范，但是如果能为调解和正式法律体系之间的交流提供充足的条件，则调解在促进法治的过程中发挥的作用不可忽视。如，（1）促进对法律制度的反思和纠纷当事人的反思，积极调和实体法和纠纷当事人的主张；（2）通过规范间的竞争和选择，大大增加法律发展的契机，以弥合实体法和生活规范间的裂隙；（3）基于个别纠纷的具体情况，对权利关系作出判断，促进实体法的具体化；（4）使潜在的纠纷得以外显，扩大对程序法的需求；（5）把日常会话的规则和程序内的行为规范以更有利于当事人的方式予以整合，以此来发展程序法规则；（6）通过部分地放松严格的审判程序的要求，从而达到形式正义与实质正义的平衡。因此，调解和法律试行机制极为近似，都是在合法与不合法之间的狭窄地带增加了法律发展的契机。 由是观之，人民调解非但不是法治的对立面，不但不会阻滞法治进程、蚀损法治精神，恰恰相反，人民调解具有与法治的亲和性，它可以成为法治发展的促进性力量。
[论文关键词]诉讼 纠纷 价值 解决
社会矛盾的解决方式可分为诉讼和非诉讼两种途径。随着社会经济的发展和依法治国方略的贯彻和落实，我国已经建立起较为完整的法律制度和诉讼体系，在定纷止争、化解矛盾方面发挥了巨大的作用。人民法院一审案件的收案数量1978年为44万件，1996年超过500万件，其后每年都在500多万件的水平上徘徊，而其中民事案件要占据大概80%的比例。同时，诉讼案件数量的激增和司法资源的有限之间也产生了巨大的矛盾，给基层法院的法官们带来沉重的压力，也造成诉讼拖延，影响到当事人权益的保护，更影响到了社会公平和正义的实现，和谐社会的构建。在不断探讨如何合理配置司法资源以及时、便捷、高效地实现当事人的诉求的同时，应在民事诉讼制度之外积极发展其他的纠纷解决方式，非诉讼纠纷解决机制进入了我们的视野。
一、非诉讼纠纷解决机制概述
（一）非诉讼纠纷解决机制概念
所谓非诉讼纠纷解决机制是泛指世界各国普遍存在的、民事诉讼程序以外的各种纠纷解决程序或者制度。其源于美国，是Alternative Dispute Resolution（简称ADR）的意译，也称替代性纠纷解决方式。非诉讼纠纷解决机制是一个开放性概念，其外延难以确定，各国的做法不一，在我国传统上包括和解、调解和仲裁等方式。一般认为，民事纠纷的解决途径可分为自力救济、社会救济和公力救济，其中公力救济是指民事诉讼，自力救济和社会救济则属于非诉讼纠纷解决途径。非诉讼纠纷解决机制的主持机构也多种多样，可以是法院、行政机构、民间团体等等，如消费者协会、卫生行政管理部门、公安交警等对消费者争议、医疗纠纷、交通事故及其他纠纷的处理。
（二）非诉讼纠纷解决机制特征
非诉讼纠纷解决机制作为一个开放发展的体系，各国的做法不尽相同，而且随着社会生活的发展，纠纷种类的增多，必将会发展出越来越多的方式。尽管如此，其仍然可以概括出以下几个基本特征：
1.非法律化
非诉讼纠纷解决机制的非法律化表现在纠纷的解决无需依照严格的民事程序法和实体法，程序简便灵活，公序良俗、习惯亦可成为纠纷解决依据；通过该机制获得的结果一般也不具有法律上的强制执行力（仲裁裁决除外），当事人如反悔，仍可以向法院提起诉讼。另外，主持非诉讼纠纷解决程序的一般也非职业法官。
2.简易灵活
诉讼程序以给当事人提供严格的程序保障为目的而设计，严格而繁琐；而非诉讼纠纷解决机制虽种类繁多、模式不一，但共同的特征是程序简易灵活，易于理解，当事人一般无需专业人员（如律师）的帮助。
3.处分性
和诉讼方式相比，非诉讼纠纷解决机制更大程度上尊重了当事人的处分权。纠纷产生后，当事人可以自主合意决定是否适用非诉讼程序来进行解决，同时，非诉讼程序运行的结果也要依赖于当事人的合意（仲裁除外）。
4.非对抗性
诉讼的过程体现了很强的对抗性，正是在双方当事人的激烈对抗中，居中的裁判者查明案情进而做出判断。而非诉讼纠纷解决机制运行的过程则体现出互利性和平和性，它是通过促成当事人的妥协和和解来达到纠纷的解决。
5.不公开性
处于程序保障的需要，公开审判是诉讼法原则之一，诉讼的过程和结果一般都要公开。而非诉讼纠纷解决方式追求的是当事人合意基础上纠纷的解决，因此其过程和结果一般不公开。
二、非诉讼纠纷解决机制的价值
非诉讼纠纷解决机制由于上述简易灵活、处分性、非对抗性、不公开等特点，其对于快速高效化解当前日益累积的社会矛盾、构建社会主义和谐社会具有重要的价值。下面，笔者将从诉讼解决机制的局限性、非诉讼纠纷解决机制的优势等方面进行分析。
（一）诉讼解决机制的局限性
民事诉讼是一种公力救济的方式，是国家利用公权力（审判权）来对公民权利进行确认并确保其得以实现，因此，民事诉讼是民事纠纷的最终解决方式，是公民权利的最后一道防线，在维护社会公平正义上具有不可或缺的作用。但作为一种纠纷解决方式，诉讼解决机制也有其难以克服的局限性。
1.成本高昂
与其他纠纷解决机制相比，民事诉讼程序的设计严格而复杂、繁琐，运行周期长，需要较高的时间成本，而且随着法院案件的积压，时间成本会进一步增加，人们不得不习惯接受迟来的正义。另一方面，在诉讼过程中会出现诸如律师费、诉讼费、鉴定费、勘验费等费用，造成了诉讼的费用过高。随着社会生活节奏的加快、生活压力的增加，这些高昂的时间、人力、物力成本会让人望而却步。
2.难以满足纠纷主体多元化的利益需求
民事诉讼的严格规范性和国家强制性，在很大程度上限制了当事人的意思自治，民事判决“要么全有要么全无”、“非黑即白”，与人们多元的利益需求相冲突，难以适应特殊个案所需的灵活性解决要求。而且诉讼是在一封闭的空间运行，按照诉讼规则的要求，法官仅对争议的事实关系进行审理并作出裁判，而对当事人之间存在的其他事实关系不予考量，这种刚性的纠纷解决方式也不利于满足当事人彻底解决纠纷的需要。
3.难以为一般民众所认知
诉讼是一种极具职业专门性的技术性活动，在认知方面不易为一般民众所接受，如证据认定、证明责任分配等诉讼规则。另外，诉讼本身还可能受到立法滞后、事实还原困难、调控领域特定、法官法律信仰偏差以及司法环境侵扰等因素的影响。这些问题的存在，很大程度上限制了诉讼作为纠纷解决手段的功能和效果，影响了司法的权威性，同时也是导致判决难以执行、涉法涉诉信访率高的原因之一。
4.诉讼的公开对抗性易加剧矛盾
诉讼要求冲突的双方当事人进行公开的对抗，这会将矛盾公开化，加剧冲突双方的对立，容易将已有的社会矛盾扩大化。过多的诉讼会加剧社会关系的对抗和紧张，增加经济生活和市场运行的成本，贬损自治协商、道德诚信、传统习惯等一系列重要的价值和社会规范，使社会和共同体的凝聚力逐步衰退。[2]
上述诉讼解决机制的局限性在一定程度上决定了诉讼解决纠纷的能力是有限的，但这些局限性又是固有的，很难被其自身克服，那些试图仅仅通过诉讼解决所有纠纷的想法和做法是不适时也是不现实的。
（二）非诉讼纠纷解决机制的优势
和诉讼解决机制相比，非诉讼纠纷解决机制有其所不具备的功能优势，下面将分析之：
1.非诉讼纠纷解决机制可以低成本、高效率地解决纠纷
非诉讼纠纷解决方式和诉讼相比，可以高效率、低成本的解决纠纷。一方面是由于非诉讼纠纷解决程序简易灵活，且易于理解，当事人无需聘请专业人士帮助；另一方面由于非诉讼纠纷解决程序更多地尊重了当事人的意愿，当事人对于结果一般较为容易接受和履行。这种低成本、高效率的纠纷解决机制可以有效地对纠纷进行分流，大大减轻法院案件累积的压力，解决司法资源有限的问题，同时也有助于提高诉讼的质量。
2.非诉讼纠纷解决机制可以满足纠纷主体多元化的利益需求
前面已经分析过，非诉讼纠纷解决机制充分尊重当事人的意思自治，赋予当事人自主选择权，使得当事人能够依据纠纷的原因、性质和特点选择适当的纠纷解决方式，从而更容易定纷止争，实现社会和谐。而且，与诉讼当事人的权利导向不同，非诉讼纠纷解决方式以利益为中心，注重利益的协调，在纠纷解决中，当事人可以充分考虑事件背后复杂的社会关系和自身具体情况，权衡利弊，适度妥协，从而达到双赢，实现双方利益的最大化。
3.非诉讼纠纷解决机制可以构建诚信和谐的人际关系
正如前面分析的，诉讼程序的对抗性、公开性会加剧纠纷当事人的不信任和对立，其纠纷的解决停留在表面，纠纷双方的信任和谐的人际关系并没有得以恢复。而非诉讼纠纷解决机制可以构建诚信和谐的人际关系。因为，首先，非诉讼纠纷解决机制充分尊重当事人的意愿，不仅纠纷解决方式的选择建立在彼此信任的基础上，而且合意基础上的纠纷的解决又会进一步使双方达成谅解，增强互信。其次，非诉讼纠纷解决机制在不公开的空间中运行，可以避免将矛盾扩大化，有助于缓和纠纷当事人的对立情绪。再次，非诉讼纠纷解决机制具有简易灵活、非法律化等特点，使得其结果更容易被纠纷当事人所认知和接受。
论文关键词 食品安全 ADR 解决机制
一、非诉纠纷解决方式（ADR）的价值
（一）非诉纠纷解决方式的起源
非诉纠纷解决方式即替代性纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution ，缩写为ADR），其概念源于美国，是对诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR观念的广泛传播始于20世纪70年代，但在实践方面主要见于西方国家，以英美居多。如美国接受ADR始于1925年《联邦仲裁法案》的颁布，其蓬勃发展之势始于70年代中期后。1983年，美国联邦最高法院决定：若当事人对争议是否可由仲裁解决存在争议，则法院应判决由仲裁解决争议。进入20世纪90年代，美国现行《联邦民事诉讼规则》建议在联邦地区法院中把ADR作为案件管理的六种程序之一，这些都极大地推动了ADR的运用。最新的ADR立法实践是，克林顿总统在1998年10月30日签署了《替代性纠纷解决法》。该法要求每个联邦地区法院应该允许所有民事案件中使用ADR，建立各自的ADR计划并制定相应的保障程序，从而使1990年《民事司法改革法》中提出的ADR行动计划更加具体化。现代ADR的兴起与发展逐步改变了传统的纠纷解决方式的结构，促使人们对司法理念以及某些法律观念进行重新思考。
（二）非诉纠纷解决方式（ADR）的价值
ADR不仅具有程序上的非正式性（简易性和灵活性），而且从从纠纷解决主体角度，ADR具有非职业化特征，可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断。它所彰显的当事人之间的平等关系，被称之为更彻底的新当事人主义。
由此可见，非诉纠纷解决方式（ADR）具有解决纠纷的独特价值。其一，非诉纠纷解决方式（ADR）是以妥协、而不是对抗等相对平和的方式解决纠纷，这是最独特的价值。其二，该机制可以最大限度的节约社会和当事人在纠纷解决中的成本。受“程序主义”影响的现代司法程序更为复杂、严格以及繁琐，导致诉讼活动耗时、费力、成本较大。相对而言，ADR比较灵活自由，强调并尊重纠纷当事人的自主性，因而可以最大程度地省时、省钱、省事，成本代价比较低。甚至可以说，在现代经济社会各类纠纷处理中，ADR不仅可以体现节约纠纷当事人的“个人成本”，也同样体现降低整个“社会成本”的价值。其三，现代ADR的发展，不但可以大大缓解“诉讼爆炸”给法院带来的巨大压力，而且在一定程度上也与现代的司法改革不谋而合，成为司法改革的重要内容。据统计，2011年我国各级法院共审结一审民事案件488.7万件，同比上升10%。 庞大的案件数量势必给各级法院带来了巨大的司法压力，法院负担严重超载。而在国外司法实践中，ADR机制不但被成功地引入了民事诉讼，而且在某些刑事案件的审理中也已有不少成功的做法和经验。可以预见，在日益推进的司法改革浪潮中，ADR与诉讼程序的改革相互衔接，必将促成一种更加充满协商、民土、人性、高效与和谐价值的司法模式。
二、非诉纠纷解决机制处理食品安全纠纷的必要性
随着现代社会的发展，一方面，人们在物质生活水平不断提高，维权意识也不断增强，造成法院面临大量的民事纠纷，另一方面，市场经济条件下，唯利是图的商家为了追逐利润不断制造、生产和销售有毒有害的食品，侵害着消费者的身体健康，所频繁引发的食品安全纠纷越来越多。如何有效地解决这些纠纷不仅是法院面临的难题，更是政府需要面对的难题。“缓解诉讼爆炸的最佳选择是分流案件，分流案件的最好方式是鼓励可选择争议解决方法的运用。现代社会复杂纷繁，传统司法难以完全适应，有必要探索更快捷、低廉、简单、更接近需要、更适应不同当事人要求的纠纷解决机制。”这就需要非诉解决机制（ADR）的介入。
（一）食品安全纠纷隐含的社会不安定性需要多元化途径来化解
1.主体上的群体性在食品安全纠纷案件中，由于很多人处于同一事件背景，同一地区或单位，因此形成共同的利益圈，涉及的人员和范围比较广泛，案涉人员可以达到成千上万人，明显具有群体性的特点。
2.食品安全纠纷呈现社会公益性随着商品生产社会化的发展，食品这一类商品的消费对象是整个消费者群体，导致食品安全纠纷的影响范围十分广泛。比如1998年震惊全国的山西朔州假酒案，2008年的三鹿奶粉事件等案件，不仅直接侵害了消费者的身体健康等合法权益，而且也危及了公共利益，破坏了国家的经济秩序，具有极强的社会公益性。对于这类纠纷的解决，如果处理不善，往往会纵容不乏经营者的侥幸心理，放纵其追求不法利益、侵害消费者合法权益的行为，同时也会让消费者由于投诉无门，合法权益得不到维护，导致对企业和市场经济失去信心，不利于维护社会正义和市场秩序。
3.食品安全纠纷的多发性多发性是近年来食品安全纠纷案件的一个突出特点。因为唯利是图是一部分食品生产厂家追求的唯一目的，尽管国家采取了大量措施严厉打击食品安全领域的不法行为，如2010年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，但仍有一些商家铤而走险，以身试法，这就导致食品安全纠纷的多发。以2011年为例，该年是食品安全事件频发的一年，“染色馒头”、“瘦肉精”、“牛肉膏”、“塑化剂”等诸多名词涌现，食品安全问题也由原来的单一性事件演变为各行业内的“群体性事件”，众多行业内的知名企业纷纷“沦陷”。
4.食品安全案件处理的“多米诺”效应食品安全案件由于涉案人员众多，件往往涉及当事人的身体健康权等切身利益，因而矛盾比较尖锐，加之人数众多、相互影响，容易产生过激行为。一方面需要尽快的惩治不法经营者，对于已经触犯刑事犯罪的经营者要予以刑罚处罚，另一方面，要对民事赔偿这块尽可能维护消费者的合法权益，合理公平的弥补其受到的侵害。这必然给政府和法院带来了巨大压力。
（二）单一的诉讼机制在解决食品安全纠纷中的困境
“缓解诉讼爆炸的最佳选择是分流案件，分流案件的最好方式是鼓励可选择争议解决方法的运用。现代社会复杂纷繁，传统司法难以完全适应，有必要探索更快捷、低廉、简单、更接近需要、更适应不同当事人要求的纠纷解决机制。” 而面对食品安全纠纷这一类特殊的案件，诉讼机制的困境更为突出。主要表现在：
1.有限的司法资源与超负荷案件数量的矛盾。从经济学角度看，司法运行需要成本作为代价，因为需要耗费一定的社会资源，而司法成本本身总是有限的，一旦大量案件走进法院大门寻求司法程序解决，就会超出司法成本的限度。导致司法的正义往往很难在社会得到实现，如果法官为了维持裁判的品质而不增加办案量，则案件审理必然拖延，当事人只能得到“迟到的正义”；如果法官加快办案速度，办案质量必然有所下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。 事实上，法院受理的各类民事诉讼案件呈大幅上升的趋势将在我国今后较长时期内普遍存在。根据中国统计年鉴（2011）的统计，2011年，全国各级法院审结一审民事案件488.7万件，同比上升10%，；2010年全国各级法院审理民事一审案件6090622件，与2001年的4615017件（包含经济纠纷）相比，10年之间增长了32%。2009年浙江省杭州市西湖区的民商事法官人均办案355件，是全国平均数的7倍。 由此可见，面对案件数量的激增，司法资源更显不足，两者的张力十分尖锐。而处理食品安全纠纷，又需要法官要在查明事实、法律适用问题和社会稳定效果两方面寻求解决方案，其工作难度更高，这无疑使法院本已捉襟见肘的司法资源雪上加霜。
2.司法程序的局限难以及时维护消费者的合法权益。目前食品安全纠纷在法院诉讼中仍然作为一般的民事纠纷处理。法院在审理案件时适用“谁主张谁举证”的原则，迫使消费者就食品不符合安全标准、食品对其身体健康造成了损害因果关系等提供证明。而食品安全纠纷所涉及的各种复杂的专业检测和认证决定了势单力薄的消费者举证的难度。比如，当消费者提出食品不符合基本安全标准的主张时，生产经营者可以轻易地以其他同类消费者没有发现问题而予以否认，因此，消费者个人很难提出有力的证据来证明其主张，这使这对消费者来说无疑是一种过重的负担。另外，食品安全纠纷表现最突出的诉求就是消费者的身体健康利益，而漫长的诉讼时间对消费者而言不仅是医药费难以获得及时赔偿，也是一种精神上的痛苦。
3.我国现有的民事诉讼制度中的缺陷。我国民事诉讼制度中所存在的制度性缺失也使得消费者维权之路存在诸多困难。食品安全纠纷多数是规模性的群体纠纷。虽然在我国现有的立法框架下可以采取的诉讼形式有一对一的诉讼、共同诉讼、第三人参加的诉讼和代表人诉讼等，但是对于消费者而言，这些诉讼形式都有一些现实障碍。首先，大规模单个诉讼，影响经济效益的最大化，对于影响较大的食品安全事件的解决并非最合适的法律模式。其次，我国修改后的新《民事诉讼法》规定，在发生污染环境、侵害众多消费者合法权益等社会公共利益受到损害时，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。将“公益诉讼”写进法律，无疑具有重要意义。但具体的实施意见以及程序还没有细化，还不具有实际上的操作性，这有待于进一步的规定，至少对消费者在消费维权方式的选择上的困难还不能立即解决。
4.司法有限的能动性难以满足群体诉求目的扩张。由于司法的能动性总是有限的，尤其在我国社会经济正在发展、体制正在不断改革和完善的情况下，“司法最终解决原则”还难以实施到位。我国司法机关的权力、功能和作用都是有限的。因为司法要严守法律规范的界限，不能随意造法，更不能侵夺立法机关的权力；同时司法的中立性、被动性必然要求人民法院的功能是事后调整社会关系；此外，司法的特质也决定了法院很难创造和调动新的利益资源来解决双方的纠纷。因此，无论是从司法权的地位、司法的被动性，还是从目前人民法院所能调动、整合资源的能力来看，其处理纠纷的权力和能力是有一定限度的。而在食品安全纠纷案件中，受侵害的消费者一方的诉请甚至会超出法院的司法职能，如果法院不能满足消费者诉请之时或者超越权限之时，都有可能会引发新的矛盾。
三、ADR在食品安全纠纷领域中的建立和完善
前文已述，在解决食品安全纠纷的领域中引用ADR十分必要，但针对我国目前解决纠纷机制的现状，尤其是立法和司法实践层面上，还需要构建和完善一个有效的非诉讼纠纷解决机制。笔者认为，可从以下几方面着力完善：
（一）完善民间调解的主体制度
根据2002年9月26日司法部的《人民调解工作若干规定》，民间调解主要是以人民调解委员为主体。但在食品安全领域中，食品安全的界定往往涉及到一些食品的专业性问题，而如何对专业性问题作出科学、合理的评价或者判断，正是做好调解工作的基础，显然，现行一般的人民调解委员会有专业性的缺陷。因此，需要将现有的人民调解委员会的成员格局，扩大到在行业性机构中设立人民调解委员会，从而使人民调解委员会的组成成员更具有灵活性。事实上，在调解组织的建构上，随着我国社会结构的不断变迁，以利益、价值和观念共同为特征的新型共同体也在逐步形成。近年来，我国新型的民间组织发展迅速，社会组织化程度正在增强。如果根据食品安全领域的特点，在一些有熟悉食品安全行业情况、与成员联系紧密的民间组织中培育调解机构，以扩大人民调解的主体，来调解食品安全领域的相关纠纷，会发挥行业优势，提高调解的效果。
（二）确认行政调解的法律效力
我国的行政机关历来担负着处理公民纠纷和各种申诉的职能，各类行政主管机关根据有关法律法规的规定，一般都有通过行政调解或行政裁决的方式处理该领域公民的申诉和其他纠纷的职责。因此我们认为，既然行政机关如食品安全领域的政府主管机关或部门具有一定的监管职责，在当事人申请进行调解或或依据其职能附带进行调解的情况下，只要尊重自愿原则，遵守法定程序，所达成的调解协议，就应该具有法律效力。因为最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》已经将人民调解协议的性质确定为民事合同，在法理上承认了其合同法上的效力。而行政机关调解下的调解协议，在法理上同样是纠纷当事人之间所达成的契约，应具有合同法上的效力，从而按照合同法的原则、方法及程序处理。”
（三）建立食品行业的仲裁机构
我国仲裁机构大多设在地市以上的大中城市，造成实践层面上仲裁的案件数量极少。反观英国，设置有40多个专业机构、商会和贸易组织内设有行业性的仲裁机构。因为仲裁的权威性来自于民间性、自治性、专业性。因此，就食品安全领域而言，培育和扶植食品安全专业的行业性纠纷解决机构显得十分必要。因为像食品安全领域的纠纷涉及的大多是新类型问题，而纠纷的当事人之间的力量对比往往不平衡，同时这些纠纷由于专业性强，其处理结果往往取决于技术鉴定和业内的行业标准，在此角度上更适合建立行业性的纠纷解决机构，才可以合理处理相应的纠纷。因此我们可借鉴英、美等国ADR的经验，通过食品监管的引导，完全可以让一些食品领域的行业协会及其相关组织根据行业特点组建多元化的仲裁机构。例如可以在各地的消费者协会中增设食品仲裁机构，也可以在食品行业协会中设立仲裁机构，利用行业的优势，合理、妥善的解决食品安全纠纷。
内容提要: 非讼程序是公司纠纷解决的一种民事行政路径，对于解决部分公司纠纷具有固有的制度优势。从比较法视角以及现实司法需求看，我国公司法都存在引入非讼程序的必要性。为此，哪些公司纠纷属于非讼事件需要作法理上的甄别与实务上的可行性分析。我国引入公司非讼程序的路径选择，是在将来修订的《民事诉讼法》与《公司法》中分别规定非讼程序的一般规则和公司非讼事件的特别规则，同时在司法上处理好诉讼程序与非讼程序的交错适用问题。
公司纠纷作为商事纠纷对司法效率有着特别高的要求。但在我国司法实务中，诸如股东查阅权、异议股东评估权等公司纠纷的审判正在遭受冗长的民事诉讼程序的折磨，在久拖不决中上演原告胜诉但利益严重受损的故事。为避免这种“迟来的正义为非正义”的结局发生，应该适用一种相对快捷的程序以更接近正义。这种程序就是非讼程序，适用于非讼事件，即各方在不存民事权益争议的情况下请求法院确认某种事实是否存在，从而使一定的 法律 关系发生、变更或消灭的案件。[1]非讼程序与诉讼程序一样属于司法救济手段，通过法院裁判消弭纷争，但独具的特性使之对特定商事纠纷的解决较之后者具有制度优势。
我国现行法不存在公司非讼程序，已经对公司纠纷的解决带来负面影响，探讨公司非讼程序的构建具有现实意义。wwW.133229.cOM非讼程序的基本规则需要民事诉讼法规定，民事诉讼法学的研究更具有基础性意义，但公司非讼事件类型多样，适用规则也不尽相同，公司法作为实体法关于非讼程序的特别规定也不可或缺。因为对于哪些事件适用非讼程序，研究重点在于对该事件的性质判定及多方利益的权衡，关于公司非讼程序的基本问题，公司法学视角的研讨非常重要。
一、公司法上的非讼事件与非讼程序
“有关私人间生活关系，而须利用行使司法权之程序者，除民事诉讼之外，尚有非讼事件程序”。[2]在德、日等民事诉讼法中，根据民事事件在实体权利上的讼争性将其分为诉讼事件和非讼事件，并分设诉讼程序与非讼程序。[3]英美法没有形式上的非讼程序法，但有实质上的非讼程序制度，这与其判例法传统有关。[4]在判例法传统下，法官拥有广泛的自由裁量权，根据自己的判断颁布令状、选派公司检查人等以迅速结束纠纷。据其适用对象，非讼程序又有民事与商事之分，商事非讼程序主要适用于公司非讼事件的解决。
（一）公司非讼事件
严格划分非讼事件和诉讼事件并确立标准并非易事。“诉讼事件与非讼事件的关系具有模糊性，迄今为止，对这两个领域的概念进行全面区分，并未获得成功”。[5]关于区别标准，有目的说、对象说、手段说、民事行政说及实定法说等学说。关于非讼事件的本质，笔者赞成“民事行政说”，即认为诉讼事件之裁判是适用抽象法规以解决纷争，属于民事司法，非讼事件则由国家介入私人间的生活关系为命令处分，属于民事行政；关于非讼事件的类型界定，笔者赞成德、日之多数说“实定法说”，即认为立法在形式上列为应依诉讼程序处理者属诉讼事件，列为非讼程序处理或划归职司审理非讼事件之国家机关管辖的事件属非讼事件。“实定法说”的合理性在于非讼事件范围甚广且多样化，难以寻求共通的实质特征，依立法规定为形式判断标准有利于消除理论与实务分歧。具体到公司非讼案件类型，尚需结合公司法的特别规定认定。 总结 各国公司法的特别规定，公司非讼案件具有一些共同特征。（1）争讼性小。非讼事件在多数情况下不存在对立两造要求法院依据实体法确定权利归属的问题，多由申请人请求法院确认某一事实以预防日后对某些事项发生争执，或因为行使某一无争议权利受阻而请求法院确认某一事实，或借助司法权为权利实现提供保障。[6]（2）以预防纷争发生及恶化为目的。如股东查阅权纠纷之类讼争很小，但如处理不及时会酿成更大纷争。（3）涉他性强。非讼事件的处理往往影响不特定第三人利益乃至私法秩序的稳定，如解散公司请求等事件具有浓厚的涉他性，当事人的自由处分权须受限制，法院的处理具有民事行政之特征。（4）时效要求高。非讼事件要求法院及早介入且简易、迅速、 经济 地处理，方能追求正义。
（二）公司非讼程序
非讼程序通常以简便程序行之，非以实体权利存否为审理对象，适用职权主义，以裁定不经公开宣示之方式宣示其结果，法院之决定仅具暂定性、未来性，当事人对实体权利本身仍有以诉讼方式再为争议之可能。[7]这是对非讼程序的全面概括。比之诉讼程序，非讼程序在解决纠纷方式与价值取向均有不同。概言之，诉讼属于确定私权存否之司法作用，非讼则属于对私人间生活关系事项为监督或监护目的之司法行政作用。具体到公司非讼程序，主要特征有三。其一，裁判采职权主义，处分原则受限。“由于非讼程序所针对的非讼案件往往关涉公益或他人利益，法院对它的解决带有民事行政的性质，而不完全受制于私权自治，所以，法院对诉讼程序的推进以及程序事项的处理，应当持积极的干预态度，充分地发挥职权裁量的作用。”[8]据此，公司非讼事件的强涉他性决定当事人无权私自以撤回、放弃、和解、自认等方式终结程序，法院对当事人诉权的处分采职权干预主义；法院对公司非讼程序运行采职权进行主义，法官积极干预并推动程序运行，保证效率；法院对事实、证据搜集与提出采职权探知主义，不以消极中立自居。其二，以书面、不公开审理为原则，满足时效的特别要求。公司非讼事件不存在实体争议的特征使得法官没有听取双方陈述与辨论从而明辨是非形成确信的必要，相反，他往往需要借重于申请人的诚信与书面资料来作为解决案件的重要依凭，法官的内心确信让位于形式审查的真实。[9]其三，裁判具有继续性。公司非讼案件的裁判结果强调妥当性、合目的性，如因情势变更导致非讼事件裁判错误者，法院可予变更或撤销，不当作错案处理。
（三）公司非讼事件的裁判
有学者提出，诉讼程序在于确定私权，故其指导原则在实现公平与正义，而非讼程序在于监督或监护，预防私权争执之发生，故以合目的性为其指导原则。[10]事实上，二者都须面对满足程序法上正确而慎重的裁判、迅速经济裁判、合目的性妥当性裁判等基本要求，[11]但另一方面，二者追求的制度功能与价值目标确不处在同一水平。具体到公司纠纷领域需强调两点。其一，对公正和效率各有偏重。诉讼程序以实体利益的公正为首要价值目标，更强调正确而慎重的裁判，因为对民事实体权益争议很大的两造最看重公正的裁判结果。非讼程序更重视迅速经济的裁判、合目的性妥当性的裁判，因为利害关系人对于实体权利基本无分歧，只对可能影响以后权利义务关系的事实确认存在不同主张，或者期待借助司法权裁定权利的应然状态，故更重纠纷解决的效率。由于商业信息与机会变幻莫测，效率对于公司纠纷的解决更为紧要。其二，在意思自治与国家干预的理念选择上不同。诉讼程序以当事人意思自治为本，通过严谨的程序保障追求正确而审慎的裁判。非讼程序体现国家作为社会经济生活监护人的思想，权衡不限于当事人的各方利害关系人之利益，更强调公权力对私法关系的干预，如公司纠纷具有明显的团体性特征，法院要权衡各利益关系方的利益而裁判，凸现合目的性、妥当性裁判的价值。
二、我国引入公司非讼程序的必要性
非讼程序与诉讼程序在制度功能上各有侧重，前者的部分程序功能和价值取向，适用后者难以达到。非讼程序既然不能为诉讼程序取代，其缺失必生重重流弊。现时我国公司纠纷解决的一个突出问题是，一些本应适用非讼程序的纠纷只能适用诉讼程序解决，纠纷类型与司法程序适用错位，不仅影响个案裁判结果，也致问题丛生。
1.公司讼争被法院拒绝受理。兹举一例。《公司法》第147条规定违反任职资格选举、委派高管的，该选举、委派无效；高管在任职期间出现这些情形的，公司应当解除其职务。如是，高管在任职期间违反任职资格而公司拒绝解除职务的，股东应如何纠正之？立法未提供答案。如有股东起诉，法官解决案件的自由裁量权因立法规定缺失而“受迫性”增大，要么行使过度的自由裁量权（这极易导致同类案件在不同法院得到不同判决），或者对此类纠纷干脆不受理以消除错判风险（这导致不能获得司法救济）。[12]当然，“为节约文本，实体法不会也不必对一般救济作出重复规定，只需对特殊救济作出安排，即便没有安排，也不意味着没有拯救。因为诉权是伴随着实体权利 自然 生成的，权利救济方案暗含于权利本身及程序法中，暗含于法官的解释之中”。[13]但问题在于，基本救济措施规定的缺失，事实上导致有些特殊类型的公司纠纷依托民事诉讼程序难获解决，也确有一些公司纠纷不宜适用诉讼程序解决。
2.司法资源配置不当。公司纠纷近年来呈现快速增长态势，[14]占用巨大的司法资源。[15]迫切需要在司法资源的有限性和给予当事人司法保护的必要性之间求得平衡。据江苏省法院系统的一项不完全统计，几类在理论上宜于适用非讼程序的案件合计占公司诉讼总数的20%以上。[16]这些类型的案件适用诉讼程序不仅过多耗费有限司法资源，而且不利于当事人权益保护和纠纷解决。[17]我国法院多年来面临有限司法资源与各类诉讼迅猛增长之间的深刻矛盾，如何更有效率地使用司法资源是审判工作的一个巨大挑战。当一项制度运行“费力不讨好”时，确有必要检讨其合理性。
3.诉讼成本高企不下。在各种商业纠纷解决方式中，诉讼对于证据和法律问题的审查是最彻底的，这也意味着诉讼是成本最高、最耗费时间的方式，[18]尤其不适合弱势人群。因为他们在法律知识、技能以及法律服务费支付方面都处于劣势。[19]作为原告的股东、债权人等是相对的弱势者，起诉时需要考虑费用等并非多余的因素。高昂的诉讼成本、旷日持久的时间耗费和并不理想的胜诉收益足以吓退很多本欲起诉者，最终选择沉默或放任权利受侵害。这绝非公司立法之本意，但非讼程序的缺位客观上加剧了这一糟糕局面。
“法律是实践的，是要解决问题的，是要解决我们的问题的，是要解决我们眼下问题的。即使要移植法律，我们也必须了解我们需要什么。”[20]上述分析表明现行公司纠纷解决机制在立法的制度供给、司法资源配置以及当事人的成本负担上都有缺陷，仅依靠诉讼程序解决公司纠纷不能满足人民对司法救济的需求。具有疏减案源、减轻人民讼累之功能[21]的非讼程序应该进入我们的视野。比如在股东知情权纠纷中，通过非讼程序快速解决股东间的信任危机，则可避免“股东间及股东与公司间都处于僵持状态，公司不能正常运行，损失巨大”之局面。[22]
三、非讼程序在我国公司法上的适用
就公司非讼事件立法的系统性而言，首推2005年《日本公司法》。该法典整理此前《非讼案件程序法》关于商事非讼案件的规定，将所有的公司非讼事件悉数集中在第七编第三章“非讼”，共计10大类。[23]需要指出，非讼事件的范围确定不仅仅是一个技术问题，不能简单地确定一个标准再以此为据作类型化划分。事实上，非讼事件范围的确定更主要出于法政策的考量，需要考虑的因素包括社会经济 发展 的程度、民众对于法官的信任度，以及纠纷本身的复杂程度等。比如，按照我国 台湾 地区2005年修订的“非讼事件法”及其后修订的“公司法”规定，公司非讼事件范围多数与《日本公司法》重合，但也有不同。有鉴于此，在我国公司法制背景下，公司非讼事件的范围是可以讨论的，本文既无意于界定一个抽象的划分标准，也无意于详尽罗列应然的事件类型，只着重论证以下几类应当在其彀中的公司事件，包括：股东查阅权纠纷；股东会的司法召集；部分的董事司法任免案件；异议股东评估权中股价的司法确定；部分的公司清算事件；部分的公司解散纠纷。
（一）有限公司股东查阅权纠纷
在我国，有限公司股东知情权主要通过查阅公司文件、财务资料获得实现，故知情权主要体现为查阅权尤其是 会计 账簿查阅权。作为一项基本的工具性权利，股东查阅权对少数股东的利益保护意义重大，由此而生的纠纷是司法实践中常见的一类公司案件。
1．我国司法救济现状。《公司法》第34条第2款规定，股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求说明目的，公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅但应自股东提出书面请求之日起15日内书面答复并说明理由；遭拒绝的股东得请求法院要求公司提供查阅。在司法实务中，股东查阅会计账簿须符合“正当目的”的实体要求和“内部救济用尽”的程序要求，但关于这两个要求是否满足的判断一旦产生争议就有待于司法裁决。这些纠纷属于明显的事实判断问题，且股东起诉之目的是通过查阅而知情财务状况以方便行使其他权利，所以强烈要求迅速、经济地解决纠纷。如前所述，现行的冗长诉讼审理程序大大减损了查阅权的制度价值。
2．比较法考察。对于股东查阅权的救济，我国台湾地区“非讼事件法”第172条规定，“有限责任股东声请法院准其检查公司账目”属于公司非讼事件。德国《有限责任公司法》第51b条、《股份法》第132条规定，股东查阅权如被拒绝则可以向法院申请司法强制执行，属于非诉讼程序。《澳门商法典》第209条第4款规定，股东要求提供资料而被拒绝，得说明理由声请法院下令公司向其提供有关资料，法官在听取公司意见后10日内作出裁判而无需其他证据。第5款规定，股东所获提供之资料为虚假、不完整或明显不清楚时，得声请法院对公司进行司法检查。由此，查阅权纠纷与公司检查制度相衔接。
如前所述，英美法不存在形式上的但存在实质意义上的非诉程序。如美国特拉华州《普通公司法》第220条第3款规定，股东或其人提出查阅要求后未获满足的，可向衡平法院提出强制执行该查阅的诉请，对股东查阅权案件有专属管辖权的衡平法院依照简易程序办理。《美国示范公司法》第16．04节与香港地区《公司条例》第98条第4款都作类似规定。
3．与非讼程序的契合度考察。股东查阅权纠纷属于非讼事件的理由有三。首先，从纠纷的性质看，股东与公司双方对股东查阅权的享有本身无争议，纠纷的争讼性不大。其次，股东查阅权是工具性权利，查阅本身不是目的而是为方便行使其他股权。再次，查阅对象的时效性很强，冗长的诉讼程序将对原告股东不利，非讼程序的快捷审理更效率、更公正。要之，寻求查阅公司会计账簿的股东与公司交涉未果后，司法救济乃最后救济途径，申请人对于迅速而经济的、合目的性妥当性的裁判要求远高于正确而审慎的裁判要求，适合适用非讼程序求得救济。
（二）股东会召集权纠纷
在“两权”分离的 现代 公司尤其公众公司，股东尤其少数股东参与公司经营管理的唯一途径是参加股东会，但股东会的举行要经由董事会召集，如少数股东欲在股东会上通过一项决议，但董事会拒不召集会议，一切流于空谈。正如有学者所观察的：“在召开会议是股东进行干预的惟一办法的情况下，当多数股东认为董事在处理其权限范围内的事务所采取的行动不是为了公司的利益，禁止股东召开公司会议将是一件令人无法接受的事情”。[24]基于此，少数股东被各国法赋予股东会召集权。但少数股东的股东会召集权实现会遭遇很多障碍，一旦遭遇障碍如何救济，也是一个常见的司法实务问题。
1．我国司法救济现状。《公司法》第40条、第101条规定，代表1/10以上表决权的股东可以提议董事会召集临时股东会（包括股东大会，下同），第41条、第102条又规定，在董事会、监事会不正常履行召集、主持股东会职责之前提下，代表1/10以上表决权的股东得自行召集、主持股东会。上述规定在司法实务中面临的主要问题有二。其一，关于召集提议权的规定过于原则化，如遭董事会拒绝如何救济，缺乏基本规定。其二，关于召集权，一方面，股东自行召集股东会发生在公司治理已不正常的背景下，但另一方面，立法未要求股东有义务就召集股东会向董事会做出必要说明，只要符合法定情形的，股东可以径行召集主持股东会而不受任何制肘，但是，如其他股东对其召集权提出异议，或者其通过的决议不被公司认可，势必引发纠纷。这些问题如何解决，立法尚无特别规定，司法实务中只能通过诉讼程序解决，比如由其他股东就某股东自行召集的股东会通过决议的效力提起无效或撤销之诉，但实践证明这是非常不效率的制度安排。
2．比较法考察。《日本公司法》第297条第1款规定，适格股东可向董事提出股东大会的目的事项及召集理由并请求召集；第4款规定，提出的召集请求未得到董事响应的，股东在得到法院许可后可召集股东大会。[25]美国《示范公司法》第7．03节规定，经适格股东之申请，法院可以确定股东会议的时间和地点，以及决定有权参加会议的股东。[26]我国台湾地区“公司法”第173条规定，适格股东得以书面记明提议事项及理由请求董事会召集股东临时会，请求提出后15日内董事会不为召集之通知时，股东得报经主管机关许可自行召集。这些立法的基本经验包括：第一，少数股东的股东会召集权，要么需报经法院允许，要么需报经主管机关允许，并不全由其意思决定，但国家的公权力干预采用民事行政而非诉讼形式；第二，股东会召集权经法院或主管机关同意后存在两种做法，由股东自行召集（如台湾地区、日本）或由法院直接决定召开事项（如美国）。
3．与非讼程序的契合度考察。对股东会召集权适用非讼程序，主要是指司法程序的提前介入，即所谓的司法召集。在司法召集制度下，股东首先要向法院提出申请，法院认为必要者则命令召集之。司法召集制度的设置乃基于权力制衡的考虑：如不赋予股东在请求董事会召集股东会议失败后的召集权，则其权利将面临无从伸张之苦；若放手股东任意召集，又不无导致权利滥用之虞。此问题的解决之所以不宜采用诉讼方式，是因为诉讼靡费时日，而股东自行召集股东会议意欲解决的问题带有急迫性，申请人急于得到迅速的、合目的性的裁判。[27]某种意义上，适用诉讼程序无异于引长江之水解辙鱼之渴。事实上，在公司法明文规定之前提下，各方对于某股东享有的召集权本身不存争议，之所以要司法权提前介入，一是为防止股东滥用权利危害公司利益，二是可以保证召集程序合法，其通过的股东会决议不会在日后因为程序问题被撤销，可收预防纠纷发生之功效。非讼程序适用股东会召集权的快捷、低成本以及预防性优势得以充分发挥，法院的提前介入以及法官的相对较大自由裁量权不会影响公正裁判的获得。
（三）异议股东评估权的定价纠纷
公司做出对股东利益有重大影响之决议的，异议股东得要求公司公正评估其所持股权价值并以该价回购。这是为保护少数股东免受多数股东之欺压而设置的救济措施，尤其在有限（封闭）公司意义重大。
1．我国司法救济现状。《公司法》第75条规定，对股东会的某些特定事项决议投反对票的股东可请求公司以合理价格收购其股权，自决议通过起60日内股东与公司不能达成股权收购协议的，股东可自决议通过起90日内向法院起诉。异议股东评估权的要害在于股权回购“合理价格”的确定机制。司法实务中，当事人不能达成收购协议主要因为“合理价格”难以达成共识，对此解决方法有二，自主协商或诉诸法院。所以，异议股东诉诸法院的目的只有一个，即要求确定公平价格。但问题是，上述规定偏偏对于法院如何发现该公平价格未置一文。“异议股东评估权的制度价值实现之根本在于最后阶段股价的司法评估程序是否严密、正义和高效，立法内容过于简单、原则，远不利于严格依法条规定判案的
四、我国公司非讼程序之构建与适用
（一）立法模式选择及制度构建
前述英美法上实质意义上的非讼程序制度，纠纷发生后，当事人根据自己的判断及时寻求司法救济，法官拥有广泛的自由裁量权，可以根据自己的判断决定何时适用诉讼程序作出裁决、何时适用非诉程序发出指令，迅速结束公司治理的非正常状态。这种模式的好处在于灵活方便、效率高，但根植于判例法传统，很难为我国法移植。
大陆法系的立法模式，一种选择是分散规定在公司法中，不单独立法；第二种选择是制定单行的非诉程序法典[42]或者在民事诉讼法中规定一章“非讼程序”，同时在公司法中明确规定何种情况下适用非讼程序。前述法国、日本、韩国及我国 台湾 地区选择了第二种模式，尤以日本为最典型。日本不仅制定有单行的《非讼案件程序法》，区分民事非讼案件和商事非讼案件（包括公司非讼事件），还在《公司法》中集中规定公司非讼事件，包括公司解散命令、股份买卖价格的确定、自行召集股东大会的许可、临时执行董事职务人选任以及关于公司债、公司整顿、公司清算案件，涉及非诉案件的法院管辖、当事人确定、非诉时效、费用承担、听取陈述、上诉等程序规定。建议我国立法借鉴大陆法系的第二种模式。因为非讼程序的适用范围终究不限于公司非讼事件，其运行的基本规则势必要由民事诉讼法从程序法的视角提供。首先，有必要在《民事诉讼法》中设专章规定非讼程序的基本规则，其次，在《公司法》的各编各章涉及到适用非讼程序的事件的，明确规定非讼程序的适用。这样，每类公司非讼事件的程序运行首先适用《民事诉讼法》关于非讼程序的规定，《公司法》对具体非讼事件有特别规定的，亦适用之。我国公司非讼程序的规则构建需要从《民事诉讼法》和《公司法》的修正入手共同推进。
现行民事诉讼法未使用非讼程序的概念，处理宣告失踪（死亡）案件、认定公民无（限制）行为能力案件、认定无主财产案件等特别程序，以及督促程序、公示催告程序等属于实质上的非讼程序，但尚不包括公司非讼程序。由学者提出的《民事诉讼法修改建议稿》主张设专章规定“非讼程序”，并大大扩展非讼程序的范围。相信非讼程序实现立法化在我国仅是时间问题。限于篇幅，本文不拟对未来《民事诉讼法》非讼程序基本规则的内容展开讨论。具体到《公司法》上关于公司非讼事件的规定，主要内容应该包括：（1）在《公司法》各个章节分散地明确规定适用非讼程序的公司纠纷类型。（2）集中规定非讼案件的管辖规则，原则上采属地原则即由公司所在地的人民法院管辖，但也不排除个别类型的非讼案件采用行为发生地人民法院管辖规则。（3）申请、听取陈述、裁判与及时上诉规则。首先，明确规定各类非讼案件的适格申请人，并要求申请人在提出申请时须证明构成其原因的事实。其次，须规定法院听取申请人陈述的规则。再次，法院就非讼案件的裁判，除公司高管选任、解任纠纷及其报酬纠纷等裁判外，须附记理由。最后，对于部分非讼案件的裁判，相关利害关系人不服者可以及时提起上诉；上诉一旦提起，除个别类型案件由其性质所决定外，均具有停止执行效力。（4）规定若干特殊类型的非讼案件裁判的特殊规则。比如，对于公司特别清算程序的非讼裁判，就其管辖法院、特别清算开始的申请、法院发出的调查命令、清算人的解任及报酬、有关清算公司财产的保全处分、高级管理人员的责任审定决定、债权人会议的召集许可申请、特别清算终结申请的裁判等环节，都需要适用一定的特别规则。还有，就外国公司分支机构的清算程序适用的特例、有关公司解散命令等程序的特例等，也有必要特别规定。
（二）司法适用的选择：非讼程序与诉讼程序的融合
传统观念中诉讼事件与非讼事件泾渭分明，适用程序截然不同，但随着民事事件的多样性、复杂性及价值追求的多元化，司法实务中会出现某些诉讼事件的非讼化倾向，可能呈现非讼程序与诉讼程序交错适用的状态。诉讼事件的非讼化，是指将以诉讼程序处理的事件改为非讼事件依非讼程序处理，包括程序法与实体法双重意义上的非讼化，随之而生的是法官自由裁量权的扩大。[43]日本的新堂幸司教授将法官裁量性和当事人对立性的高低作为是否非讼化的考量标准，认为只有对立性高，法官裁量权亦高的事件，才可以非讼化。[44]所谓交错适用，是指在一定情况下依诉讼程序解决民事案件的过程中可适用非讼程序，反之亦然。[45]比如，非讼程序以采用书面审理为原则，排斥言词审理，但在一些特殊的非讼事件中也可视情形实行一定的言词审理以弥补纯粹书面审理之不足。具体到公司非讼实践的交错适用，由于公司纠纷涉及利益关系复杂，审理程序的运行要在充分考虑案件类型、所涉各方利益等基础上决定法官是否需要适用言词审理。例如，在前述的股东查阅权纠纷中，查阅权的实现由股东依据非讼程序向法院提出申请即可；一旦公司对申请人的股东身份提出异议，要先认定股东身份，这涉及各方的核心利益，积聚极大的实体权利争议，应适用诉讼程序；股东身份一旦确定，再适用非讼程序处理查阅权的实现问题。一个疑问是，此时是否应终结非讼程序而转诉讼程序？有观点认为，对于个案是否重新选择审理程序的主要判断依据是针对实体争议的举证，如当事人对实体问题争议激烈且举出足以抗衡的表面证据，则案件的诉讼性凸现，非讼性质退居次要，需要终结非讼程序而转诉讼程序，所以这不是交错适用而是个案审理程序的重新选择。此种理解有悖程序交错的本意，程序交错理论本来是解决在非讼程序中的诉讼审理问题，只要对诉讼问题的审理适用诉讼程序保障，就应该承认裁定的效力。我国引入公司非讼程序时应充分考虑这一问题，对于特殊情形下非讼事件中需要适用诉讼程序的应有明文规定，以提高立法的可操作性和安定性。
结论
无论从比较法的视角还是从现实的司法需求看，我国公司法都有必要建立非讼程序。非讼程序固有的制度优势，更使得其被引入有其必要性和可行性。目前我国亟待适用非讼程序解决的公司纠纷事件包括股东查阅权纠纷、股东会召集权纠纷、异议股东股价评估纠纷，部分的董事司法选任与解任纠纷，部分的公司解散纠纷与清算纠纷等。我国引入公司非讼程序的路径选择，是在将来修订的《民事诉讼法》与《公司法》中分别规定非讼程序的一般规则和公司非讼事件的特别规则，同时司法上须妥当处理诉讼程序与非讼程序的交错适用问题。
关键词: 环境纠纷 多元化纠纷解决机制 司法改革
近三十年来，日益严峻的环境形势使得我国的环境纠纷呈逐年递增的态势， 2005年全国共发生5.1万起环境纠纷；上访投诉40多万起，每年以30%的速度递增，成为影响社会稳定的主要因素之一[1]。因此，探讨建立健全多元化环境纠纷的解决机制，对于保护环境，维护环境权益，促进和谐社会建设具有重要的现实意义。
一、环境纠纷与完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性
(一)环境纠纷的成因、类型及其特点
环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议既可以发生在平等主体的公民、法人和其他组织之间或相互间，也可发生在公民、法人和其他组织与国家机关之间，还可以发生在国与国之间。本文所探讨的环境纠纷只限于国内环境纠纷。在我国，环境纠纷的成因，主要有以下几种类型：
首先，地方政府执法不严和环境管理缺位而致的环境纠纷。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。而那些虽取得建设许可的项目，也未能严格执行“三同时”制度，投产后产生环境问题，进而引起环境纠纷。那些依法应予以限期治理或者应予以关闭的污染严重的单位，政府没有下达限期治理或停产关闭决定，继续排污，促发形成环境污染纠纷。另外，政府应依法处罚那些环境违法者而未予处罚，使之更加肆无忌惮，造成环境侵害，形成环境纠纷。这样，政府变相成为环境违法者的“保护伞”，使之为争取更大利润，而擅自闲置、停运或故意不正常使用污染防治设施，偷排污染物，造成环境污染，形成不应有或更大的环境纠纷。可见，环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。
其次，环境活动者缺乏法律意识和环境道德而致的环境纠纷。一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故；还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题而致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。
再次，对环境有影响的合法行为引发的环境纠纷。比如县级城区集中供暖的锅炉所产生的烟尘和噪声污染而引发的环境纠纷，建筑施工的噪声扰民也经常引发环境纠纷，紧邻居民区的餐饮和娱乐营业场所引发的环境纠纷。另外，施用农药等农业污染也可引发环境纠纷。这些环境纠纷是由对环境有影响的合法行为所引起，干扰了他人正常的生活和工作。
此外，受害人自己一方的原因引起的环境纠纷。比如受害人明知污水不能饮用或灌溉而去饮用或灌溉所致的环境损害纠纷等。部分环境纠纷案件是因其他纠纷或矛盾而引起的，当事人欲借助环境纠纷的处理，来达到其他目的。
最后，各种综合因素引发的环境纠纷。这类环境纠纷既可能有政府的因素、企业的因素，也可能有受害人自己的因素，还可能伴有技术的因素、时间的因素、自然的因素等等，原因错综复杂。
不仅是环境纠纷的成因复杂，种类繁多，环境纠纷的另一特点是纠纷双方当事人力量多不均衡。环境纠纷侵害方多为具有经济实力的企业和机构，受害方多为一般民众，在纠纷解决的过程中，受害方缺乏实力与之对抗。同时，双方当事人信息也不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，且具有相应的监测能力，对自己的侵害行为最为了解，而受害方缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困
难，这使其在纠纷解决过程中往往处于不利的地位。
环境纠纷中环境权益受侵害通常是通过环境这一媒介发生，有时侵害的是特定个体的人身权、财产权和其他环境权益，具有私益属性；更多侵害的是不特定群体的环境权益，比如大气污染和生态破坏，这类环境纠纷具有公益属性。环境纠纷中私益和公益纠纷往往交叉在一起，解决起来难度很大。
另外，环境纠纷还可从不同的角度划作不同的类别：从争议的法律属性来看，环境纠纷有环境民事纠纷、环境行政纠纷、环境刑事纠纷；从对环境权益的侵害方式来看，环境纠纷有环境污染纠纷和环境破坏纠纷；从请求纠纷解决的内容看，环境纠纷可分为请求停止污染破坏环境纠纷、请求排除妨碍纠纷、请求消除危险纠纷、请求确认环境污染破坏法律责任纠纷、请求确认损害赔偿金额纠纷、请求环境行政主体履行环境行政职责纠纷等等不一而足。
(二)完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性
纠纷解决机制是指有关纠纷解决的方式、手段以及具体的制度设计的总和或体系[2]。环境纠纷解决机制作为纠纷解决机制的一部分，是指有关环境纠纷解决的方式、手段以及具体制度安排的总和或体系。根据纠纷解决与诉讼的关系来划分，环境纠纷解决机制一般可划分为环境诉讼解决机制和非诉讼解决机制。诉讼机制形式比较单一，是指通过司法裁判解决纠纷。而非诉讼机制则形式多样，如：仲裁、调解、行政复议、、协商等。从纠纷解决所使用手段的法律性质来看，纠纷解决机制又可分为司法手段解决、行政手段解决和民间手段解决。司法手段是指民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如诉讼中的调解等；行政手段是指行政调解、行政复议、行政裁决和处理等；而民间手段主要是指协商、调解、仲裁等手段。
现代社会最重要的纠纷解决机制首推司法诉讼机制。诉讼在一国的纠纷解决体系中居于核心的地位，起着主导的作用，具有规范性、程序性、强制性、终局性等特点和优势，诉讼制度的产生对于纠纷的解决具有里程碑的作用，它以公力救济代替了私力救济、以文明的诉讼程序取代了野蛮的暴力复仇，这种转变与国家的产生共同被视为法的产生的主要标志[3]。但是，随着近三十年涌向法院的各种环境纠纷日益增多，环境案件的复杂性使得法院不堪重负，判决的迟延、费用的高昂、程序的复杂、审判的不公以及诉讼的对抗性，使得诉讼并不是纠纷解决的唯一且最优的选择。正式的诉讼程序已无法有效地承担解决纠纷的全部重任，诉讼解决环境纠纷案件的不足，也就决定了其他环境纠纷解决机制存在的必要性。和谐社会需要多元化的纠纷解决机制，“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权”[4]。因此，形式多样的各种非诉讼解决机制就应运而生，与诉讼机制一起成为解决纠纷的重要方式。当然，无论调解、仲裁或是行政手段都无法取代诉讼在解决环境纠纷上的功用，但这些非诉讼纠纷解决机制可以在一定程度上弥补诉讼方式的不足。非诉讼机制具有低廉、快捷的优势，更适合于特定社会关系、特定主体、特定纠纷的解决。它以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，有利于他们保持长远关系和谐；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师自行解决纠纷；整体地考察事件背后复杂长远的社会关系，做出合理的判断，使当事人易于接受和执行[5]。事实表明，非诉讼环境纠纷解决机制在化解矛盾纠纷、缓解法院诉讼压力、维护社会稳定方面发挥了重要作用，而且越来越受到社会各界的推崇。
多元化环境纠纷解决方式的合理性在于社会主体对环境纠纷解决方式需求的多样性，多种环境纠纷解决方式构成了一个完整的多元化环境纠纷解决机制。要使每一种方式都能够发挥其应有的作用，关键在于其制度安排是否合理，即需要建立一个完善的多元化环境纠纷解决机制。正如世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中指出的那样：“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，迅速加快和范围日益扩大的对环境基础的影响，将法律制度远远抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是……加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法。”[6]因此，建立健全多元性的环境纠纷解决机制是法治社会发展的需要，是实现多元化价值理念的需要。多
元化环境纠纷解决机制的意义在于为人们提供了多种选择的可能性，同时以每一种选择的特定价值为选择者提供引导，而防止因为解决程序的单一而导致的滞后和僵化[7]。
二、我国现有环境纠纷解决机制存在的缺陷考察
应当肯定，我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化的环境纠纷解决机制。但是，各纠纷解决机制在众多而复杂的环境纠纷的解纷实践中暴露出很多缺陷，有的是机制尚未真正建立起来，有的是功能发挥不尽如意等等。下面从诉讼和非诉讼两方面来考察我国现有环境纠纷解决机制中存在的缺陷。
(一)环境纠纷诉讼机制中存在的缺陷
除了现行诉讼机制普遍存在的缺陷，如诉讼迟延、法院难以独立判案、执行难等以外，我国环境纠纷诉讼机制还存在自己独特的困难：
1.立案难。我国《民事诉讼法》中规定“有具体的诉讼请求、事实和理由”，而1997年最高法院颁布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求“有具体的诉讼请求和事实根据”。这种法律和相关司法解释规定的不一致，造成环境纠纷诉讼立案难。有的法官将“事实根据”理解为证据或胜诉证据，而环境纠纷案件中有些证据是受害者难以提供的，这就导致了难以立案。2008年最高法院的《民事案件案由规定》只有“环境污染纠纷”案由，而没有“环境破坏损害赔偿”案由，在出现“环境破坏”要求损害赔偿的，立案法官很可能会因找不到合适的案由而拒绝立案[8]。同时，有些针对政府机关提起的环境行政纠纷案件，可能由于政府的直接或间接的影响而未被立案。
2.诉讼时效不合理。我国1989年《环境保护法》第42条规定：因环境污染损害赔偿提讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道受到污染损害时起计算。相对于普通的民事诉讼时效而言，环境污染纠纷实行较长的诉讼时效，但是，这种较长的诉讼时效仍然不尽合理。因为，环境污染损害后果能够真正体现出来，常常需要较长时间的持续积累才最终爆发出来，有的甚至需要几十年或更长的时间，同时，受害人即便知道自己受到了污染损害，但无法确定污染致害人怎么办？比如，在存在多个污染源的情况下，受害人很难确定谁排放的何种污染物导致其受到了侵害。立法者关于环境污染侵权的“3年”诉讼时效规定有无科学依据令人怀疑。更为严重的是涉及到环境公共利益的损害，如果受害人没有及时行使诉权，则诉讼期间经过后，公共利益不能受到法律的保护。实践表明，现行的环境污染侵权诉讼时效很难满足受害人寻求法律救济的需要。
3.环境公益诉讼制度缺失。环境纠纷往往涉及的是特定或不特定人的环境权益被侵害。如前所述，环境纠纷中双方地位和能力不均衡，受害人保护自己权利有时举步维艰，在环境行政纠纷中，甚至有的受害人不敢提讼，放弃自己的权利主张。但是，环境本身具有不可分割性和公共品属性，如果受害人自己未，而其他人也不能的话，侵害人继续侵害环境，势必给公共利益和社会利益造成更大的损害。而我国现行民事诉讼法和行政诉讼法及其司法解释，都要求者与案件有直接的利害关系或法律上的利害关系，限制了其他非直接利害关系人出于公共利益的考量而的权利。
4.普通法院审理环境案件能力不足。环境纠纷诉讼具有专业技术性比较强，覆盖面广、影响力大等特性，环境案件的审理有时还会涉及到公共政策选择的问题。现行的环境案件由普通法院进行审理，由于法官缺乏必要的环境专业知识，而且环境行政案件、民事案件和刑事案件分别由不同的法庭来审判，在涉及环境专业问题和公共政策选择的问题时，承办案件的普通法官往往难以作出恰当的判断。
(二)环境纠纷非诉讼机制中存在的缺陷
我国现行环境纠纷非诉讼解决机制中主要有以下几种方式和程序：协商、调解、仲裁、行政复议、，这些方法和程序具有程序上的简易性和灵活性、解决纠纷的成本低，有的还具有当事人的合意等优势。但是，环境纠纷非诉讼解决机制在我国也存有不少缺陷，下面分别进行考察：
1.协商。我国《水法》、《草原法》、《土地管理法》等都有关于协商解决环境纠纷的规定
，但是我国的环境纠纷通过协商解决的比例还是很低的，协商这一解决纠纷的方式的合意性和自主性的优势在我国还没有发挥出来。协商对于邻里之间的生活型环境纠纷作用较大，对于工矿企业污染纠纷一般难以适用。究其实，污染者和受害者的地位不平等，在协商时受害者缺少公益团体等外部力量的支持，难以平等地协商解决纠纷。至今，我国尚缺乏关于协商解决环境纠纷的制度规范。
2.调解。在我国适用调解解决环境纠纷主要有三种情形：法院调解、行政调解和民间调解。(1)法院调解。我国现行调审结合的审判模式中，办案法官在主持调解的过程中具有双重身份，既是调解者，又是裁判者。法院调解中缺少严格的程序限制，法官会给当事人产生压力，达成调解协议有不少出于违心的自愿。有的法官还可能主动地利用自己所具有的裁判者的身份，对当事人积极地施加某种不当影响，出现“以判压调”的现象。(2)行政调解。根据现行法律和全国人大法工委的解释，当事人主动申请环保行政机关调解环境纠纷，环保机关提出调解方案，以促成双方当事人达成协议。在法律效力上，调解协议无法律强制力，只有依靠当事人自觉履行，一旦有一方反悔，协议便自动失效。环境纠纷行政调解不具有行政行为的公定力和执行力，造成实践中环境纠纷行政调解难以为当事人所选择。(3)民间调解，又称人民调解。我国目前尚无关于人民调解的正式立法，由于缺少法律的支持和保护，人民调解组织的作用尚未得到充分发挥，人民调解工作不够规范，组织管理水平有待提高，调解员队伍的整体素质尚待提高，在面对较为复杂的环境纠纷时人民调解往往难以发挥作用。
3.仲裁。仲裁具有法律所赋予的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时公平地解决纠纷。我国1994年《仲裁法》规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”根据该规定，环境纠纷应该在其受案范围之内，因为环境纠纷中有很多是涉及财产权益的，然而实践中各地仲裁委员会未把环境纠纷列入仲裁的受案范围，环境纠纷当事人也很少提起仲裁。除了海洋环境污染纠纷可适用仲裁外，在我国环境法中，仲裁尚不是解决环境纠纷的法定程序。
4.行政复议。根据1999年《行政复议法》，行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议。但是，我国现行的行政复议制度也存在不少缺陷：比如，未经行政复议就的案件比重大，大多数环境行政诉讼案件在前未经过行政复议，行政复议调处环境行政争议的功能远未充分发挥出来；行政复议受案率、撤销率、变更率低，维持率高，与环境行政执法中存在的违法、不当行为相比，通过复议程序纠正的只是其中一部分，行政复议纠错功能未充分发挥出来；复议机关难以独立办案，有的案件受理后，被申请人利用关系影响审理结果，使行政复议的公信度降低；有的地方，复议机构被虚设、复议职能无法实现。
5.。从总体上看，我国法律法规不够健全，救济与其他救济尚不能有效衔接，这与当前形势需要建立的大格局不够适应。在环境方面，由于缺少切实保障人知情权、参与权、表达权、监督权的程序性规定，我国的环境机构尚不能规范地建设渠道和运作制度，环境事项办理的公正性、有效性和确定性仍然值得怀疑[9]。
三、完善我国多元环境纠纷解决机制的对策
(一)完善环境诉讼机制的对策
现行诉讼机制中普遍存在缺陷，笔者认为既有体制上的因素，也有法律上的因素，这是在我国法治发展进程中将被逐渐解决的议题。笔者这里仅就环境诉讼机制中独有的缺陷谈谈自己的愚见。
1.针对环境纠纷诉讼立案难的问题，笔者认为解决的路径是最高人民法院专门就环境诉讼一项司法解释，要求各地法院只要受害者“有具体的诉讼请求和损害事实依据”（因为2002年最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”即举证责任倒置。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第86条也从环境实体法上作出了同样的规定。）就可以立案了，并在《民事案件案由规定》中把“环境污染纠纷”案由改为“环境权益损害纠纷”，这样既可以包含请求损害赔偿的
环境污染或破坏纠纷，又可以包括其他非损害赔偿请求的，比如请求“恢复原状”、“排除妨害”等救济形式的环境纠纷。同时，还包括未来对涉及其他环境权益损害纠纷进行立案的可能性。
2.针对环境诉讼时效不合理的问题，笔者认为解决的途径是对《环境保护法》进行修订并与现行的司法解释结合起来对诉讼时效作出合理规定。首先是针对一般的环境权益损害诉讼，保留现有的3年诉讼时效的规定，对其适用范围和损害起算时间做出修改。将仅适用“污染损害赔偿”的案件扩大为“环境损害赔偿”案件，并从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定损害人时计算。即“因环境权益损害提讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定侵害人时计算”。其次是结合民法典中关于法院诉讼时效延长裁量权的规定，针对特殊情形的出现由最高人民法院作出相应延长环境诉讼的司法解释。《民法通则》第137条规定“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”最高人民法院关于《民法通则》的司法解释第169条规定“权利人由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的，属于民法通则第137条规定的“特殊情况”。而受害人知道自己环境权益受到损害，但不知道加害人是谁时，就是属于“由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的”情形。最后，涉及环境公共利益损害的可以不受诉讼时效限制。环境公共利益同样属于国家利益、社会利益甚至是人类利益，环境诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的渠道。因此，针对特殊的十分严重的环境公共利益损害的环境诉讼也可以适用最高法院关于《民法通则》的司法解释第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”
3.环境公益诉讼制度中关键的问题是扩大人的范围，修订现行的《环境保护法》，增加公益性环境保护团体有权对涉及到环境公共利益的环境侵害提起环境公益诉讼的条款，这里的公益诉权仅限于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，而环境刑事公诉权则仍由检察院行使。这就要求我国政府大力鼓励和扶持公益性环保团体的发展，当然也可以在新修订的《环境保护法》中直接表明“为保护环境公共利益，国家鼓励公益性环保团体的发展并支持其依法开展相关的环境保护活动。”当然，对于环保团体提起环境公益诉讼应该设置一个诉前的督促程序，即环保团体在提起公益诉讼时，应该向拟议中的被告和管辖法院送达督促通知及其副本，通知违法者在合理期限内纠正违法行为并采取所建议的补救措施，否则期限届满将对其发起公益诉讼，情况紧急的，也可以不经过督促程序而直接。设置前置的督促程序主要是给违法者一个自我纠正的机会，违法者纠正违法行为后，公益诉讼就可以不必发起。这主要是为了节约司法资源，同时也是为了照顾相关违法者的声誉，因为公益诉讼影响非常广泛。当然，环境公益诉讼制度的建立与健全还需要其他相关配套规定，这里就不加多述了。
4.针对普通法院审理环境案件能力不足的问题，笔者认为解决的办法如下：首先对环境案件进行分流，对于普通的、事实情节清楚、没有复杂的技术性问题的环境案件仍由基层人民法院作为其一审法院。对于那些案件较为复杂，具有一定的技术性问题的，或人数众多的、影响范围较广的，或环境公益诉讼案件，应将其视为“本辖区内重大、复杂的案件”交由中级以上法院根据其管辖范围确定一审法院。其次，在中级以上人民法院设立环境法庭，并对法官培训专门的环境法律和环境保护知识，培养专门的环境法官。同时，按国家和省级行政区域设置独立的环境侵害技术鉴定机构，负责为环境法庭提供权威的技术鉴定。这样就可以增强法院审理环境案件的办案能力。
(二)完善环境非诉讼机制的对策
1.协商。针对缺少环境纠纷的协商规范，笔者认为可以由国家环境保护部依法制定有关协商解决环境纠纷的规章，明确协商的基本原则和基本程序，并规定由环保部门引导当事人选择协商机制解决纠纷。在当事人双方力量过于悬殊时，支持环保公益团体援助弱势一方进行平等协商。
2.调解。(1)结合司法系统当前推行的司法改革，将诉前调解、委托调解和诉讼中的调解加以完善，建立健全司法调解的各项正式制度。笔者对于《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)(以下简称“《若干意见》”)中关于司法调解的规定表示肯定，它比较好地解决了我国现行
司法调解制度中出现的一些问题。但是，《若干意见》中仍然看不到有关的监督制约机制。因为在一些接近诉讼必经程序的调解程序中，如果调解员故意施加压力或偏袒一方而导致另一方违心自愿地达成调解协议而生效，后经诉讼程序被撤销给当事人造成损失的，调解者难道对此不应承担一定的责任吗？!笔者认为《若干规定》应增加对违反规定者施以相应的惩戒措施。(2)对于环境纠纷行政调解中出现的调解努力落空的现象，笔者认为可以参考《道路交通安全法》中关于公安机关交通管理部门处理交通事故的有关规定对《环境保护法》进行相应的修订。在发生环境纠纷时，应当事人一方或双方的请求，环保机关应及时调查取证，查明基本事实和当事人的责任，制作责任认定书并送达当事人。对环境损害赔偿的争议，当事人一方或双方可以请求环保机关调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经环保机关调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。相比之下，环境纠纷行政调解书仍不具有法律强制力，但是，环保机关出具的责任认定书却具有法律效力，给调解达成协议增加了更大的可能性。(3)对于人民调解，应加紧制定《人民调解法》，以正式立法的方式解决现行民间调解中存在的诸多问题，促进享有“东方一枝花”美誉的人民调解机制在解决环境纠纷中结出更多的硕果。
3.仲裁。作为有效的纠纷解决方式之一，我国应建立健全环境仲裁机制。首先是加强相关立法，笔者认为可以在修订《环境保护法》时明确仲裁作为环境民事纠纷的法定方式之一。同时，修改《仲裁法》第77条，增加环境民事纠纷作为另行规定的内容之一，由全国人大常委会授权国务院先行制定条例，待条件成熟时再上升为法律。在对环境仲裁进行立法时，要注意把握以下几方面问题： (1)受案范围不宜过宽。将那些数量有限但事关重大公共利益的影响范围广、程度深、受害人数众多的环境污染或者破坏纠纷，列入到仲裁范围中来，将普通的小范围的和影响不是很大的环境纠纷排除在仲裁范围之外，以减轻仲裁的压力。(2)在仲裁的启动上，仍应以仲裁协议为依据，笔者不赞成实行强制仲裁[10]观点，因为多元环境纠纷解决机制应该能满足提供给当事人更多的选择权和追求公平解决纠纷的需要。(3)在仲裁机构和人员的设置上，设立专门的国家和省级环境仲裁委员会，划定二者的管辖范围，依法各自独立仲裁环境纠纷。仲裁委员会由环境行政机关的代表、专家代表、行业协会的代表、公益性环保团体或者公众的代表组成，并实行环境纠纷仲裁员资格认证制度，提高环境仲裁员的准入门槛。
4.行政复议。针对环境行政复议中出现的问题，笔者认为需要修订我国《行政复议法》。在修订过程中注意解决好以下几个问题：首先，要解决行政复议机关的独立性问题。英国丹宁勋爵有句名言：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”[11]现行的行政复议管辖是建立在现有的领导体制框架内，复议机构不具有独立的法律地位与人格，不利于其公正地行使行政司法权。解决行政复议机关过于分散问题的一个有效方案就是在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关———行政复议委员会，赋予其行政主体资格，由其以自己的名义独立受理、审理和裁判行政复议案件。行政复议委员会在全国范围内设四级：即县级、市级、省级、国家行政复议委员会[12]。其次，要建立行政复议的外部监督制度。经行政复议的案件进入行政诉讼程序被人民法院生效判决确定后，可以通过人民法院提出司法建议由有权的监督主体对那种不认真履行职责，只作形式工作的复议机关以及其工作人员进行问责。最后，就是建立一支专业化、高水平、廉洁勤政的行政复议工作队伍，可以考虑从通过国家司法考试的人员中进行行政复议工作人员的选拔。
5.。现行环境机制中存在的不足，最主要的是立法上的不足。因此，全国人大应尽快制订《法》，在立法中着重解决以下几方面的问题：首先，明确机关的法律地位。工作和政府其他工作一样需要依法进行，必须明确界定机关的职责、权限和责任。其次，建立健全工作的程序制度。通过将工作程序和标准的法定化，保证事项的正确处理和处理意见的公平公正，尤其注意解决好保障人知情权、参与权、表达权、监督权等问题。再次，明确工作责任。明确规定受理的时限要求和告知义务等[13]。最后，完善与其他救济渠道之间的有效衔接。比如，建立与行政复议、行政诉讼等法定机制的有效衔接，同时，建立终结制度。在此基础上，国家环境保护部门依法制订环境的具体实施办法。
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注释:
[1]中国环境问题的思考———潘岳副局长在第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话[eb/ol] . (2006-12-12)[2009-11-10]. http： //www.mep. gov. cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180621. htm.
[2]何兵.和谐社会与纠纷解决机制[m].北京：北京大学出版社， 2007. 9.
[3]沈宗灵.法理学[m].北京：高等教育出版社， 1994. 84-85.
[4]范愉.adr原理与实务[m].厦门：厦门大学出版社， 2002. 23.
[5]吕忠梅.环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲[j].中国地质大学学报， 2008， (3).
[6]世界环境与发展委员会.王之佳，柯金良译.我们共同的未来[m].长春：吉林人民出版社， 1997. 430-431.
[7]吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构[j].兰州学刊， 2005， (4).
[8]杨晓梅.环境民事诉讼立案现状和原因[j].环境保护， 2008， (11).
[9]徐军，常永明.论纠纷解决机制视野下的环境制度[j].河海大学学报(哲学社会科学版)， 2008， (3).
[10]刘长兴.论环境仲裁的模式[j].郑州大学学报(哲学社会科学版)， 2009， (1).
[11] [英]丹宁勋爵.杨百揆，刘庸安，丁健译.法律的训诫[m].北京：群众出版社， 1985. 76.
[12]石佑启，王成明.论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构[j].环球法律评论， 2004， (春季).
环境侵权救济诉讼机制内在运作机理上的问题
1．环境侵权诉讼中对“受害人”认定的争议和资格困境在环境侵权纠纷案件中，原被告双方对诉讼的主体资格问题的争论是关键问题。这一争论根本上来源于环境侵权行为的特殊性以及《民事诉讼法》对于原告主体资格给定的条件。我国的《民事诉讼法》第一百零八条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《民事诉讼法》强调的是，资格必须是与“本案有直接利害关系”，从这一条文可以看出，对受到环境侵害的当事人非常不利。因为这些当事人受到的权利侵害大多都是无形的，很多环境侵权纠纷是间接型环境侵权纠纷，即行为人以实施环境污染或生态破坏的行为来间接侵犯了他人的权利。
2．环境侵权案件审理中当事人对于遭受的环境损害举证困难现行的环境救济机制中环境权利受害人经常遭遇的举证困难问题，即使最高院出台司法解释，明确规定环境污染引致的环境侵权诉讼适用“举证责任倒置”原则，但当事人仍然不能在此机制中实现权利救济。在法庭审理中，负有举证责任的当事人应该提出证据来证明自己主张的事实。在环境纠纷案件中，绝大多数情况下当事人不能完全还原当时的场景，因此对这类证据的保存是非常重要的，否则将可能导致关系人无法证明遭受环境侵权的事实。3．环境侵权损害鉴定上的困难随着经济和社会的发展，已经发生了大量的环境侵权纠纷案件，环境侵权致损的原因、层次都很难确定。尤其是在环境侵权救济实施的过程中，案件双方当事人各执一词，常常阻碍环境侵权诉讼顺利进行。从这方面可以看出我国现行的环境救济机制中的司法鉴定存有问题。鉴定结论与诉讼进程、诉讼结果关系密切。目前，我国环境损害评估工作才刚刚起步，特别需要建立完善的环境损害鉴定评估体系。［4］
行政机关对环境侵权纠纷案件干预过多
在发生环境侵权案件后，大部分是依靠各级政府采取的关、迁、转、并、停等手段来实现救济。由法院在环境侵权诉讼中判令排除侵害的案例极为少见，绝大多数情况下，法院仅仅是判决责任人赔偿损失。不仅解决不了环境侵权纠纷，而且也不利于对受害人的环境权益进行有效的救济。
关于完善环境侵权司法救济的一些建议
(一)建立环境法治秩序、健全环境法律制度
虽然制定了许多与环境有关的法律法规，但有些效力较低，而且部门法地方法律法规之间时有抵触现象。我国环境侵权司法救济迫切需要一个良好的环境法治空间，环境质量的提高需要通过环境法治建设来实现。基于《21世纪议程》提出的“周密的社会、生态、经济和科学原则”，进入系统化和纵深化时期，不仅重视发展综合、有制裁力和有效的法律制度，还加强环境立法和法律制度的综合化与一体化;不仅把中国的环境法制建设同气候控制、荒漠化防治等国际环境问题的防治结合起来，还按照国际环境法的要求，加强国际环境合作，使国内与国际环境法之间的协调日益增强，提高环境法的实施能力和环境法治的效率。［5］环境法治建设需要保障公民的环境权，培养公众的参与意识和监督意识。
(二)完善环境侵权救济诉讼机制内在运作机理
1．扩大诉讼主体和法律适用范围诉讼主体在环境侵权纠纷案件中应当与其他诉讼法上的主体有所区分，这是由于环境问题不仅关系到受到环境侵权的受害人的合法权益问题，而且对遭到环境侵权间接损害的人的权益也影响甚大。因此，在环境侵权案件中将诉讼主体适当扩大，并结合实际情况采用相关法律法规、建立环境公益诉讼制度。这样可以在一定程度上遏制环境侵权纠纷的发生。这将有利于那些因环境侵权行为受到侵害的受害人可以成为环境侵权诉讼案件的正当当事人，有利于维护环境侵权受害人的合法权益，保护他们的合法权益。这正是我国环境立法的应有之义。
2．改变“谁主张谁举证”的举证形式，按照实际情况分配举证责任在环境侵权纠纷案件诉讼中，为了更加保护受到环境侵权行为侵害的人的环境权益，应当根据实际状况进行举证责任的分配。例如，在环境侵权的行政诉讼中，相关的法律规定由行政机关承担举证责任。而在环境行政诉讼中，环境行政机关的举证能力有时可能弱于企业的，而且环境侵权是一个复杂性、持续性的过程。所以，这就需要改变现有的“谁主张谁举证”的举证分配形式，实现在环境侵权诉讼中举证责任的公平分配。
3．完善环境侵权损害的鉴定方式环境污染侵权发生时，及时取得有关证据材料，对受害人提讼至为重要。然而，环境污染侵权作为产业化的产物，往往关涉高度科技，而受害人又多为没有此类技术能力和专业知识的普通公民，因此，立法明确授予受害人对加害人或有关国家机关就有关机器设备、使用原料、排放废弃物的种类、数目、性质、迁移转化规律及可能的危害后果等的咨询权或向当地环境行政治理机关的责任鉴定请求权就十分必要。对财产损害认定应经过国家有关部门资质认定的“环境分析测试中心”、“环境健康重点试验室”、各级环境监测中心(站)提供相应污染物的分析检测数据，并结合受损财产的现场调查与取证来进行。
(三)减少行政权对环境侵权案件的干预，实行环境侵权救济“双轨制”
环境侵权纠纷，除了传统的行政诉讼和民事诉讼途径外，因其大多属于严重的社会性权益侵害、并与生态环境保护行政处理活动息息相关。因此在环境侵权纠纷案件中，行政权对纠纷的处理和解决发挥了不可替代的作用，然而环境侵权涉及到多种复杂的权利纠纷，需要建立多种机制来解决这类纠纷，因而可以更好的发挥环境侵权司法救济的作用。因此，受到环境侵害的关系人既可以向主管机关要求对纠纷进行处理，而且当事人如果对主管机关的处理结果不服时可以向法院提讼;关系人也可以直接向法院提讼，从而最大可能地保护环境侵权受害人的合法权益。［6］对于自然资源所有权、使用权权属确定之后发生的环境侵权行为，应当与一般的民事侵权行为并无差异，不应当再由有关自然资源行政管理机关进行处理，以免国家行政权对公众生活进行过多的干预，从而引起公众的不满、不能对环境侵权进行有效的救济。
商人在从事商业活动的过程中，不可避免的会发生各种各样的纠纷。规范商人的商事行为、调整商人之间权利义务关系、解决商业纠纷的实体法，就是商法。商法起源于早期商人的商业贸易习惯。后来为国家许可并赋予其强制执行力，就成了现代意义上的商法。在大陆法系国家，关于商法的立法例，有民商分立和民商合一两种，前者如法国、德国，后者如瑞士。但不论“民商分立”还是“民商合一”，在大陆法系国家，商法都是作为一个法律部门存在的，作为部门法意义上的商法的范围主要包括公司法、票据法、海商法、保险法、破产法等。英美法系国家不讲究法律部门的划分，凡是与企业和经营有关的法就是商法（Business law）。《大不列颠百科全书》（国际中文版）将“Business law”译为商业法，意指“通过公约、协议、国内或国际立法规定的调整商业事务中人际关系的法规总称。”并认为商业法有两个确定的领域；一是通过公司法、合伙法、法和破产法调整商业实体；二是通过合同法和有关的法律调整商业交易。概而言之，无论大陆法系还是英美法系，通常都将公司法、票据法、海商法、保险法、破产法、合同法作为商法的主要组成部分。出于比较法的考虑，本文关于商业纠纷和商业诉讼的考察主要限于这些领域。
商业纠纷发生后，其解决方式大致可以分为两种类型，即合意型和决定型。合意型的商业纠纷解决机制如和解、调解，决定型的商业纠纷解决机制主要是商事仲裁和商业诉讼。在商法发展的早期，商人对他们之间发生的商业纠纷是排斥国家干预的，一旦发生纠纷，往往求于由经验丰富、富有威望的商人所组成的仲裁组织解决。这种状况直到1563年法国国王查理九世颁令创设商事法庭，才得以改变，从此商事诉讼日渐发展起来。
在中国，诉讼作为商业纠纷的解决途径的历史也并不久远，甚至在80年代之前几乎不存在商业诉讼。随着改革开放的起步，80年代以后中国各级法院开始设立经济审判庭。审理以合同纠纷为主的商业纠纷案件。进入90年代，商业诉讼已经在法院审判业务中居于举足轻重的地位。这从一组数据可以看出来，据统计，1998－2001三年间，全国法院共受理一审民商事纠纷案件503万余件，涉案总标的数额达18231亿元；其中，受理购销合同纠纷案件126?9万件，审结125?1万件，结案标的数额为2587亿元；受理企业破产纠纷案件2?63万件，审结1?92万件，结案标的数额2168万元；受理股票、票据、债券纠纷案件2?89万件，审结2?76万件，结案标的数额352?5亿元；受理农村承包纠纷案件17?3万件，审结16?9万件，结案标的数额113?1亿元。商业诉讼在中国的发展，使理论界开始重视商业诉讼在解决商业纠纷中的作用，并为人们研究商业诉讼中存在的问题提供了契机。
综观世界各国关于商业诉讼作为解决商业纠纷的救济机制的立法和实践，可以将商业诉讼的典型特征概括如下：
1.商业诉讼中，解决纠纷适用的实体商法具有很强的任意性。这一方面表现为商业惯例的适用，各国商法中几乎都有这种规定；法律没有规定的情况下，可以适用国际惯例。中国《海商法》第268条、《合同法》第60条的规定就是这种体现。另一方面体现为具体诉讼中当事人可以协议选择适用的实体法，如《合同法》第126条规定，涉外合同当事人可以选择处理合同争议所适用的法律，但法律另有规定的除外。
2.商业诉讼中当事人的处分权得到最大限度的尊重。在各国关于商业诉讼的立法中，不仅允许当事人处分其诉讼权利，如协议管辖，撤诉自由等；而且允许当事人在不违背社会公共利益的情况下自由处分其实体权利。
3.商业诉讼程序尤其注重诉讼效率和审理方式的灵活性。这一点在那些设置独立的商业诉讼程序的国家尤能得到体现。例如在法国，商事法院诉讼程序的主要特点表现在；简易、迅速、成本低，以及商人法官极为重视诉讼效率，审理方式灵活和强调和解等。商业诉讼效率及审理方式的灵活性，是与商业纠纷主要为财产权益纠纷，以及及时确定商事权利义务关系、维护瞬息万变的商品交易秩序安全的诉讼目的相联系的。
二、中国的商业诉讼体制和商业诉讼程序
（一）中国的商业诉讼体制
世界各国处理商事纠纷的商业诉讼体制，大致可以划分为四种模式：一是没有专门的商事法院，也没有专门的商事诉讼程序，而是由普通法院、职业法官来审理商业纠纷，如爱尔兰、西班牙、日本等国。二是虽然没有专门的商业法院，但是在普通法院内设置专门的审判庭审理商业纠纷，法官均为职业法官，德国、罗马尼亚采用这种制度。三是设有专门的商业法院，但由职业法官和被任命的来自商人的法官组成，如比利时、克罗地亚等国；采用这种模式的有些国家，如法国，商业法院的法官均为从商人中选举出来的非职业法官。而另有一些国家的商业法官均为职业法官，如卢森堡。四是设立由职业法官组成的仲裁法院处理商业纠纷，如俄罗斯。
中国基本上采用的是第二种模式，体现在：
从审判机构的设置看，中国没有设立专门的商事法院，商业纠纷主要内设在普通法院内的经济审判庭审理。经济审判庭的受案范围大致包括十类案件：经济合同纠纷案件，技术合同纠纷案件，商标专利纠纷案件，票据、债券、股票纠纷案件，农村承包合同纠纷案件，企业承包经营、承租经营合同纠纷案件，企业破产案件，海事海商案件等。经济审判庭受理的绝大多数案件是商事纠纷案件，因此，商业诉讼在中国又被称经济诉讼或经济审判。2000年8月，最高人民法院推行机构改革。撤销了经济审判庭的建制。商业纠纷统一划归民事审判庭审理（实践中通常是民事审判二庭审理）。但是，法院系统机构改革只引起了审判组织名称和内部职权分配的变化，对我国的商业诉讼体制并没有实质性的影响。如今，除了普通法院的民事审判庭审理商业纠纷案件外，有些专门法院也受理一定范围的商业纠纷，如海事、海商纠纷案件的一审主要由海事法院审理，铁路运输法院有权受理当事人一方为铁路运输企业的商业纠纷。
从诉讼程序看，中国没有独立的、统一的商业诉讼程序。首先，民事、商事诉讼程序不分，绝大部分商业纠纷案件，如发生在合同法、公司法、票据法、保险法等领域的商业纠纷，都是适用《民事诉讼法》规定的普通诉讼程序审理的。其次，某些领域的商业纠纷案件，又有相对独立的诉讼程序。第一种就是海事、海商案件，除了适用民事诉讼法的规定外，还受《海事诉讼特别程序法》的调整，二者是一般与特殊的关系，并且海诉法优先适用；第二种就是破产案件；不适用民事诉讼法规定的普通审判程序，而是适用该法第19章的“企业法人破产还债程序”；如果全民所有制企业破产，还要受《破产法（试行）》的调整。
（二）商业诉讼的审判程序
如前所述，中国没有独立的、统一的商业诉讼程序，绝大多数商业纠纷案件都是适用民事诉讼法规定的审判程序审理的。根据民事诉讼法规定，第一程序分为与受理、审理前的准备、开庭审理、合议庭评议、宣判五个阶段。在第一审程序外，还有第二审程序和审判监督程序。下面就其中主要问题展开讨论。
1.主管与管辖
主管，是指法院与其他国家机关社会组织之间就解决法律纠纷的职能分工与权限范围。在商业诉讼中，主管所要解决的问题主要是商业诉讼与商事仲裁的关系问题。关于商业诉讼与商事仲裁的关系，根据民事诉讼法、仲裁法的规定，当事人之间发生了合同纠纷和其他财产权益纠纷后，可以向法院，也可以达成书面仲裁协议申请仲裁；当事人达成书面仲裁协议后，不得向法院；当事人根据仲裁协议申请仲裁后，仲裁庭作出的裁决是终局的裁决，当事人不得声明不服，更不得向法院。
管辖，解决的是法院之间就受理第一审商业纠纷案件的分工问题，包含级别管辖和地域管辖两方面的内容。（1）级别管辖，解决上、下级法院之间受理第一审案件分工问题。在中国，四级人民法院都有权受理第一审案件，但是基层人民法院享有普遍管辖权。较高级别法院仅对本辖有重大影响的案件行使管辖权。（2）地域管辖，解决同级法院之间受理第一审案件的分工问题。在当事人没有约定，法律没有特别规定的情况下，适用“原告就被告”的地域管辖原则。所谓当事人有约定，是指根据民诉法第25条、涉外商事纠纷当事人根据民诉法第244条的规定，协议选择管辖法院的情形。所谓法律另有规定，是指特殊地域管辖的规定，比如：因保险合同纠纷发生诉讼，由被告住所地或保险标的物所在地法院管辖；因票据纠纷发生诉讼，由票据支付地或被告住所地法院管辖等。
2.审前准备程序
当事人向有管辖权的法院提讼，法院受理后，诉讼就进入了审理前准备阶段。中国民事诉讼法规定的“审理前的准备”，与欧美国家的审前准备程序大相径庭。欧美民事诉讼的审前准备程序中，双方当事人相互交换证据，明确争点。使当事人在充分准备的基础上进入法庭审理；审前准备程序首要目的是保证当事人享有充分、平等的辩论权，其次才服务于法庭审理，分流不必要开庭审理的案件。
当前中国民商事司法实践中，审前准备程序的主要内容和特点如下；
（1）送达诉答文书，告知当事人诉讼权利，并组成会议庭；
（2）弱化了法院在审前准备程序中的作用。建立了当事人举证指导制度。基本实现了法院在审前程序中由亲自出马调查收集证据向指导监督当事人有效举证的角色转化；
（3）建立了庭前证据交换制度，规定在案情比较复杂，证据材料较多的案件中，法院可以组织当事人交换证据；
（4）通过司法解释修正了民诉法确立的证据随时提出主义的立法精神，确立了适时举证的制度。并规定了当事人无正当理由逾期举证的。所举证据可能不被采纳的后果。
3.审理方式
法院适用民事诉讼法审理商业纠纷案件，在审理方式上应当遵守以下规定：第一，应当采取开庭审理的审理方式。开庭审理的方式相当于西方民诉中的直接、言词原则。法院未经开庭审理就判决的，将成为二审法院裁定发回重审的理由。第二，应当采用公开审判的审理方式。所谓公开审判，是指除涉及国家秘密、个人隐私，以及涉及商业秘密当事人申请不公开审判的以外，法庭审理应当保障当事人充分的程序参与权，法庭审理的过程对社会公开，允许公民旁听；即使依法不公开审理的案件，也要公开宣告判决。第三，应当采用当事人辩论的方式。人民法院审理民事案件时，当事人有权辩论，是中国民诉法明确规定的一项基本原则。但中国的辩论原则不同于西方的辩论主义，不能体现当事人诉权对审判权的制约，具有明显的局限性。第四，可以采取调解的方式。
所谓法院调解，是指在法院审判人员主持下，双方当事人就争议的实体权利义务自愿协商、达成协议，以解决纠纷的诉讼活动。人民法院制作的调解书与判决具有同等的效力。调解在中国不仅被视为法院行使审判权的方式之一，而且是民商事审判程序的一项原则。根据民诉法的立法精神，调解不仅可以依当事人申请而开始，也可以由法院在主动征得双方同意后开始；调解不仅适用于审理前的准备程序中，而且在法庭审理的任何时候都可以调解；不仅第一审程序中可以调解，而且二审和再审程序中也可进行调解。总之，调解贯穿于民事诉讼的始终。
4.审级制度与裁判效力
中国法院审理民商事案件，实行四级两审终审的审级制度。所谓四级，是指我国法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院四个级别。两审终审，是指地方各级法院作为第一审审理一个商事纠纷案件后，所作出的裁判暂不发生效力，当事人如果不服，可以向上一级法院上诉；二审法院的裁判的终审的裁判，一经作出，立即生效，当事人不得对此再提起上诉或另行。
但是，由于民事诉讼法同时规定了发达的审判监督程序，使终审裁判的既判力大大弱化。根据民诉法177一188条的规定，终审裁判作出后，不仅当事人可以申请再审，而且检察院可以依据法律监督权提起抗诉，法院自身可以依据审判监督权主动发动再审。发达的审判监督程序使生效裁判的再审率居高不下，有资料显示：94－96年三年间，生效裁判的再审率平均高达25.82％。这种现象已经遭到学术界的严厉批评。我们认为，随着我国市场经济的进一步发展。商业诉讼将成为民事诉讼的主体内容。而商事诉讼制度的目的，一方面在于保护受害者的合法权益，另一方面在于及时确定当事人之间权利义务关系，维护商品交易秩序的安全、稳定、有序。发达的审判监督程序已经使终审法院裁判的终审意义荡然无存，因此必须改革，改革方向应当是取消法院、检察机关依职权主动发动再审程序的做法，将现行的审判监督程序改造成为当事人再审之诉制度，并严格限制当事人申请再审的理由和次数。
（三）特别商事诉讼程序
1.海事诉讼程序
海事诉讼虽然属于民商事诉讼的范围，并受民事诉讼法的调整，但与普通民事诉讼相比，又明显具有其个性特点；
（1）海事、海商案件的第一审由海事法院受理，而不是地方法院受理。在1984年以前，我国一审海事、海商案件也由地方中级人民法院审理。1984年11月，根据全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》，在全国设立了5个海事法院，以后又增加到10个。这些海事法院遂成了我国审理第一审海事、海商案件的专门法院。海事法院在级别上相当于中级人民法院。不服海事法院的一审判决；可以向海事法院所在地的高级人民法院上诉。
（2）海事诉讼案件都是具有海事、海商内容的案件，法院审理这类案件时不仅适用我国的海商法，还必须遵守大量的我国缔结或参加的国际条约的规定以及我国认可的和当事人协议选择的国际商贸惯例，专业性和实践性要求明显较高，是一般商事纠纷某件所不可比的。
（3）从海事，海商纠纷的解决看，海事诉讼程序中的某些程序和制度明显不能为民事诉讼法所涵盖，如海事请求保全程序。船舶优先权催告程序。海事诉讼省管辖制度等。因此，海事、海商纠纷案件应当有其相对独立的程序。我因《海事诉讼特别程序法》于是应运为生了。
2.破产程序
在我国，企业法人破产适用民诉法中的“企业法人破产还债程序”一章的规定；如果是全民所有别企业，还要受《破产法（试行）》的调整。由于本文篇幅有限，加上我国新的《破产法》可能于近日出台。关于我国破产程序不再赘述，敬请关注新破产法的颁布实施。
三、问题、改革与完善
在50-70年代，中国最重要的民事法律就是婚姻法，法院受理的民事案件也大都是婚姻诉讼案件。随着1978年改革开放的进行，中国先后颁布了一批调整商品交易关系的法律，比如《经济合同法》（1981），《涉外经济合司法》（1985）年，《破产法》（1986），但这些法律明显带有计划经济色彩；破产法只适用于全民所有制企业。经济合同法十分强调政府的行政干预和计划对合同的指导作用。中国颁行的现代意义上的商法都是在90年代市场经济被确立为经济体制改革目标之后的事，比如《海商法》（1992）、《公司法》（1993）、《票据法》（1995）、《保险法》（1995）、《合伙企业法》（1999）等。反观我国的民事诉讼立法，1982年颁行《民事诉讼法（试行）》，1991年进行了修订，这些诉讼立法都是在我国市场经济和商事活动还不繁荣的背景下制定的，在商事立法实施前颁行的。由于这些历史因素所决定，中国的商事诉讼一直处于一种自发的、被动的、盲目的发展状态，缺乏理论的系统指导，难免存在这样或那样的问题。
（一）传统的民事审判方式严重不适应商业纠纷解决的需要
新中国成立后的民事审判实践及1982年民事诉讼试行法所确立的民事审判方式，我们称之为传统的民事审判方式。传统审判方式审理民事案件的基本步骤是：第一步，审查诉讼答书状和证据资料；第二步，询问当事人；第三步，法院深入调查收集各种证据；第四步，庭前反复调解，拖延开庭；第五步，层层报批。即合议庭决定开庭审理应首先取得庭长、院长的批准；第六步，开庭审理；第七步，宣告判决。这种审判方式惯性之大，以致于1991年民诉法修订后五、六年的时间里，法院在审判实践中依然沿用之。传统审判方式的基本特征是：（1）法官直接并且包揽证据调查，当事人基本上不负举证责任；（2）公开审判和开庭审理多为走过场，基本上是先定后审；（3）庭审采取“纠问式”，当事人基本上只是被动应答，较少有主动行为；（4）合议庭的作用没有真正发挥，基本上是“合而不议”、“审而不判”；（5）当事人处分权受到较大限制。
学者们通常将这种传统的民事审判方式称之为职权主义或超职权主义的诉讼模式，以与欧美的当事人主义诉讼模式相对应。传统的民事审判方式在中国80年代之前并没有引发严重危机。80年代末90年代初，随着大量商事、经济纠纷案件涌入法院，导致法院了负担过重、诉讼迟延的问题，传统审判方式弊端开始显现，由此引发了以减轻法院负担，提高诉讼效率为初衷的民事审判方式改革。这项改革至今仍在继续之中。关于我国传统民事审判方式的成因，学者们有诸多论述，并认为改革目标是建立当事人主义的诉讼模式。我们认为；分析诉讼模式时，切莫忽视对经济背景的考察。欧美的当事人主义诉讼程序，形成于资产阶级大革命胜利之后，是适应新兴资产阶级解决商业纠纷、维护商业交易秩序安全的需要而制定的，问此总体上可将其界定为“商事”型主导的诉讼程序；而中国的民事诉讼程序，是计划经济时代的产物，它主要不是为了解决商人间的商业纠纷，而是解决婚姻、一般民事侵权等民事纠纷，因此可以将其界定为“民事型”主导的诉讼程序。由此我们认为，我国民事审判方式改革的实质，就是将我国传统的民事型诉讼程序向现代的“商事型”诉讼程序转变，为此我们必须结合商业诉讼纠纷解决机制的特点展开研究，才能将民事审判方式改革向纵深推进。
（二）审判权与诉权角色错位
如果笔者前述关于欧美民事诉讼程序是“商事型”程序的理解成立，那么对当事人主义诉讼法理也就易于理解了。当事人主义在美国又称“对抗式辩论原则”（adversary system），在德国体现为“当事者主导原则”（verthandlungsmaxime），无论是美国对抗式辩论原则，还是德国的当事者主张原则，在处理法院审判权与当事人诉权的关系上，都遵循了辩论主义的法理。辩论主义包含以下三方面含义：1.能作为法院裁决依据的事实，以当事人主张为限；2.当事人自认或不争执的事实，应当作为裁判根据，勿需举证；3.需要证明的案件事实，以当事人提出的证据为限。辩论主义的精义，就是强调当事人对程序的主导，强调当事人诉权对法院审判权的制约。
在我国民事诉讼中不存在辩论主义，只有辩论原则。辩论原则的立法精神仅仅在于赋予当事人在诉讼中反映自己主张的机会。给予法院以兼听则明的机会。但当事人的辩论原则并不能对法官产生约束力。由此可见，我国现行民事诉讼中依然是审判权主导型民事诉讼。具体表现在：1、法院有权主动调查证据，裁判可以不以当事人声明的证据为限；2、当事人行使处分权，比如撤诉、调解协议等，必须征得法院同意；3、一事人可以依职权启动财产保全程序等。因此，如何处理审判权与诉权关系，还是今后需要继续研究的问题。笔者的意见，既然实行民事审判方式改革，就是要建立商事型主导民商事诉讼程序，也就要建立当事人主导的诉讼程序，使诉权能够制约审判权，使审判权与诉权的关系复位。
（三）我国商事诉讼受案范围亟待拓展、完善
对经济纠纷有个准确的了解是我们分析并解决经济纠纷的前提和关键。何为经济纠纷？我们知道经济纠纷，又可称之为经济争议。而具体的定义则是：因经济义务以及经济权利的矛盾而引起的经济法律关系主体间的争议，其意指为经济纠纷。所涉及的经济内容的纠纷和法人、公民或者是在其他组织作为行政管理人与行政机关之间，因行政管理所引发涉及的经济内容的纠纷，且主体间是平等的。这也称之为经济纠纷。可见，经济纠纷的纠纷内容是多样性的，则也就决定了经济纠纷解决途径的多样性。
2.对于经济纠纷的解决途径
经济主体为实现各自的经济目标，必然要进行各种的经济活动。但又由于彼此都以维护各自独立的经济权益为主要准则，又伴随着经常变幻莫测的客观情况，因此会发生无法避免地各不相同的经济权益争议，在市场经济的前提条件下，从而便产生了我们口头所说的经济纠纷。一般解决经济纠纷的途径包括和解、调解、仲裁以及诉讼的这几种方法。具体如下：
2.1和解
和解是完全由双方当事人在意思自治的基础上简单、灵活、迅速的解决纠纷。在经济合同的履行过程中，如果当事人双方彼此产生意见分歧时，当事人应当在进行充分协商以及互相谅解的前提下自愿达成和解。当然，达成和解的前提是在不违反相关法律法规和相关、政策以及公共利益的的基础上才可通行的。而这个基础是双方当事人都能充分协商和相互理解，并最终使经济纠纷得以解决。而很多问题是复杂的，这就需要更多其它的方式。
2.2调解
当合同的当事人双方彼此间发生了争议、且不能相互达成和解的情况下，这时候，就需要用到调解途径。进行调解可向当事人双方的上级单位、合同仲裁机关或人民法院进行申请，并在当事人双方自愿的基础上来达成调解协议。
2.3仲裁
在当事人双方未能协商成功达成和解或者进行调解的情况下，当事人双方可根据合同所订立的相关仲裁条款及其他书面形式，即其在纠纷发生前后双方达成的仲裁协议向仲裁机关申请进行仲裁。当前我国仲裁实行的制度是一裁终局。要向人民法院申请执行的前提是，在当事人一方不履行合同相关条款时，另一方当事人可依照我国民事诉讼法相关条文规定的这一前提下申请执行仲裁。
2.4诉讼
如果当事人双方所订立的合同中并未订立相关仲裁条款，且发生纷争后也未能达成仲裁协议时，合同当事人则可将合同纠纷向法院提讼，通过司法途径予以解决。除以上所述情形外，部分合同还是具有其自愿的这一特点，如解决时可能会引用外国法律、而不是中国相关的合同方面法律的涉外合同纠纷。当事人也可依照我国民事诉讼法的相关法律条款来向人民法院提讼所产生的经济合同纠纷，经人民法院调解无效的，法院可以依法对其作出裁定或判决。在我国，解决其经济纠纷的途径以及方式有如下几种，其最主要有民事诉讼、仲裁、行政诉讼、行政复议。当经济纠纷发生在当事人均为平等民事主体之间时，解决这种经济纠纷的方法首选的是民事诉讼或者是仲裁的方式来解决。当公民、法人或其他组织认为其合法权益受到行政机关行政行为的侵犯时，可采取提起行政诉讼又或者是申请行政复议的方式予以解决。
3.经济纠纷解决途径的相关研究
关于经济纠纷解决途径的相关研究，即经济纠纷及其解决机制已成为当前社会科学研究的重点研究对象。这一研究是由不同方法所构成的，与学科、理论及实践并重的综合性的研究。从20世纪50年代开始，经济纷争及其解决途径的相关研究就已备受各国法学界关注，获得了迅速的发展。特别是在法社会学和司法实践研究领域。不得不说，国外有关经济纠纷解决的研究现状与成果，到现今为止已有大量介绍，此处便不再累赘复述。在国内，近些年来关于经济纠纷解决途径方面的研究已较有成果，其发展相对较快，大量出版物也相继问世。国家教育部、司法部以及社科基金等也加大了对这一领域科研的投入。由此可见经济纠纷及其解决机制的研究已引起社会和学界的极大重视，尤其在构建和谐社会的大环境下，对多元化经济纠纷及其解决机制这一制度构建中，也逐渐形成了一定的自觉意识。但是，目前我国所参与的关于经济纠纷及其解决机制的相关理论研究、制度构建、程序设计、立法以及实践的主题皆较为集中于法律界，因而，法学界关于经济纠纷及其解决机制的研究成果也居于首位。
4.对于经济纠纷解决途径的完善
人民法院在对民事案件进行审理时必须运用适用于案件的法律，同时在依照相关法律条文来处理民事案件时，是必须要在我国人民法院组织法、宪法和民事诉讼法中都相当明确规定的前提下进行的。这些法律原则不但适用于人民法院的判决工作，也同样适用于人民法院的调解工作。诉讼带有一定的成本，这里不仅是法院和当事人的开支，也包括诉讼可能带来的当事人的名誉损失等。因此，找到最有效的解决途径迫在眉睫，刻不容缓。通过对以往经济纠纷解决途径的了解与分析，本文认为，由于，经济纠纷内容复杂，在主持和解、调解等活动的时候，应当做到以下几点：①人民法院在主持相关调解活动时，必须严格按照《民事诉讼法》的相关规定来进行调解。②当事人双方所达成的协议内容必须符合国家相关政策和法律条文的规定。在进行调解活动时也必须严格遵守“以事实为根据，以法律为准绳”的调解准则。③对当事人的处分权既不违背相关法律规定、不违反国家相关政策的规定，也不会对国家、集体和其他公民的利益造成损害，是在当事人自愿为前提条件下，人民法院对调解协议进行适度干预，这就是调解协议的达成。在司法的实践过程中，人民法院所审理的民事案件很大一部分都是通过调解来结案的，这种结案方式已经越来越受到司法工作人员的重视，通过调解来结案在很大程度上节约了司法资源，从而提高了司法效率。我国民事诉讼制度历来对法院的调解都是相当重视的，并且这也是法院对民事纠纷进行审理的一种极为重要的解决方式。并且，从审判务实这一角度来看，调解也是法院进行案件审理时运用最多的结案方式。相对于判决，法院在对民事争议进行处理时，调解则具有较大的优越性，通过调解有利于矛盾的化解，从而促进当事人双方的团结，有利于社会主义建设的顺利进行；也有利于将民事权益争议更及时、更彻底地解决；有利于进行法制宣传，预防以及减少民事诉讼；有利于社会秩序以及经济秩序的维护，促进社会经济和谐发展。
5.总结
关键词：新闻纠纷 新闻调解 调解前置
新闻纠纷是由新闻采访行为或新闻作品引发的、存在于新闻机构及其从业人员与新闻作品相关的法人或公民之间的冲突。自1986年《民法通则》颁布以来，诉讼作为最具权威的争端解决机制，一直是我国新闻纠纷解决的主要形式。这一方面是我国公民依法维权意识高涨的结果，另一方面也是新闻纠纷的诉讼外解决方式匮乏的体现。30余年后，人们更能理性地看待诉讼的优势与局限，认识到诉讼并不是解决新闻纠纷的最好手段。在国外ADR（诉讼外纠纷解决）运动蓬勃发展、国内人民调解制度成功实践以及各级人民法院普遍重视运用调解手段来调处各类纠纷的背景下，调解这一诉讼外争端解决方式运用到新闻纠纷的解决上，有了越来越多的成功案例。只要新闻调解机制设计科学、合理，人们选择使用方便，新闻调解未来极有可能真正成为社会生活中替代诉讼的新闻纠纷解决方式。根据我国调解制度多年的实践经验，从强化新闻调解的地位及功能出发，在法律上明确新闻调解前置制度，是弥补新闻诉讼在新闻纠纷解决上诸多缺失的理想制度选择。
新闻调解前置的概念及特征
新闻调解，指在中立于新闻纠纷之外的新闻纠纷调解机构的主持下，以关于新闻活动的法律、法规和政策以及新闻职业道德为依据，对新闻纠纷当事双方进行斡旋、疏导、劝说，促使他们相互谅解、进行协商、达成协议，从而解决新闻纠纷的活动。将新闻调解作为新闻诉讼必经的前置程序，就是在新闻纠纷案件为人民法院受理之前，强制性要求新闻纠纷的当事人经过人民法院委托的新闻调解机构先行调解，在调解阶段如果能够达成协议，则争端就此终止。只有在调解不成功后，争端才能进入案件的审理程序。作为一种规范的纠纷解决制度，新闻调解前置程序具有如下特征：
程序适用的强制性。调解前置制度一旦为法律所确定，就具有法定的强制性，属于纠纷当事人不可选择的必经程序。新闻纠纷发生后，纠纷当事人应当首先申请调解，如果纠纷当事人不经过调解过程而径行向人民法院，人民法院可依规指定或委托新闻纠纷调解机构进行调解。也就是说，新闻调解前置制度，为新闻诉讼案件的提起设置了一道强制性的门槛。
调解本质的自愿性。调解前置的强制性仅体现在诉讼之前的程序上，本不强制要求纠纷当事人必须达成调解协议。调解的基础是合意，对新闻调解来说也是如此，即要求纠纷双方当事人意思表示一致，双方可以共同选定新闻调解机构的调解员，共同就新闻调解的程序及调解协议的内容进行自我约定，新闻调解的过程完全自愿。如果新闻调解协议最终无法达成，也即调解失败后，当事人仍然可以启动诉讼程序，并不妨碍当事人行使诉讼权利。
适用范围的有限性。新闻调解前置程序仅适用于人民法院认为适用简易程序审理的新闻纠纷，即是那些新闻法律关系明确、事实简单清楚、案件标的数额不大，并且在群众生活中发生频率较高的新闻纠纷。对这些纠纷采取诉前强制调解的方式，有利于纠纷的快速化解、协议的自觉履行和社会的和谐稳定。而对于涉及刑事内容、危及社会公共利益、造成重大经济损失等明显不具备调解价值的新闻纠纷，可无需调解直接进入诉讼程序。
新闻调解前置的可行性
由于人们对诉讼制度的过于推崇，制约了新闻调解制度在新闻纠纷化解中的功能发挥。国内外的新闻纠纷解决实践表明，将新闻调解前置于新闻诉讼，有利于引导人们充分使用这一非对抗性的纠纷解决方式，有相当的可行性。
调解相较于诉讼更适合于新闻纠纷的化解。根据国内外的纠纷调处实践，适用诉前调解的纠纷一般具有以下特征：纠纷内含丰富的伦理道德内容，如果单纯用法律规范去调整，难以判断是非曲直，不利于纠纷的彻底解决；纠纷关系到当事人的生活秩序和环境，用调解的方式化解矛盾，有利于双方当事人未来继续合作、和睦相处；纠纷事由简单明确，双方不存在较大争议，且不包含数额较大的经济纠纷。从众多已诉诸法院的新闻官司案例来看，具体的新闻采访行为是否被认可、新闻作品的部分表述是否侵害了他人的合法权益是新闻纠纷发生的主要事由，寻求不菲的经济利益并不是新闻纠纷当事人的主要诉求。我国是成文法国家，目前却尚无直接规范新闻传播活动的法律，因此人民法院在审理新闻纠纷案件时往往没有统一的标准，畸重畸轻，审判的结果也常常难以让当事双方都满意。新闻纠纷一旦发生后，如果只能采用诉讼这一对抗性极强的方式来解决，不利于新闻传播者与受众在案件审判后和谐相处，如果采用调解的方式，前述状况出现的几率将大为降低。新闻纠纷的调解过程，也是新闻传受双方相互了解的过程。在关于新闻纠纷事由的沟通过程中，受众一方对新闻传播的业务流程、运作方式及功能特点有了更为深入的认识，新闻传播一方也知晓了受众对新闻报道的关注点和敏感点。新闻纠纷调解协议达成后，化干戈为玉帛，新闻媒体可获增来自受众一方的信任度，进而维持甚至扩大新闻作品的发行量（收视率），以保有新闻事业发展所需的基础条件；而受众一方也有望接受更多来自新闻媒介有规则的信息，为自己的生活、学习提供有益的参考。
将新闻调解前置于新闻诉讼的主张，在我国有着法律基础。2003年9月10日，最高人民法院颁布了《关于简易程序审理民事案件的若干规定》，在该规定的第14条中，明确了涉及六种情形的民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解，也就是调解前置。这六种情形虽不直接包括新闻纠纷，但其中有一种情形是“诉讼标的额较小的纠纷”。新闻纠纷在大多数时候表现为纠纷当事人对特定新闻事实理解的偏差或观念的冲突，不必然涉及较大的经济利益纠葛，从已发生的新闻官司来看，大部分诉讼标的额并不十分大，因此可以将新闻纠纷理解为我国法律所规定的调解前置的范围。
2009年7月最高人民法院又了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，其第14条规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到状或者口头之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。”这实际上是我国法院系统扩大了适用调解前置制度的纠纷范围，将包含新闻纠纷在内的所有适合调解方式来解决争端的民事纠纷囊括在内。当然，《规定》中该条关于“可以……进行调解”的表述，与法律上完全明确新闻调解前置制度还是有距离的。
域外调解前置制度已有成功经验。德国与我国一样同为大陆法系国家。2000年1月1日，《德国民事诉讼法施行法》开始生效，这是德国第一条具有较广泛效力、规范前强制调解制度的法律。《德国民事诉讼法施行法》第15a条授权各州规定三种争议的诉讼提起只有在州司法管理机构设置或认可的调解组织对争议调解之后才可被受理：（1）地方法院受理的财产争议低于1500德国马克；（2）邻地争议；（3）没有经过媒体广泛报道的个人名誉损害。这一法律规定明确将没有经过媒体散播的名誉伤害案件归入前强制调解的管辖范围。德国的名誉伤害案件中受害人的诉讼请求与我国新闻纠纷主要形式――名誉权纠纷案件中的诉讼请求基本相似，常常包括停止作为、撤销不当的意思表示和损害赔偿，这些诉求很容易在调解达成协议后得到履行。从立法意图来看，德国是将个人名誉损害案件视作小额诉讼案件交由调解机构解决，以缓解司法机构的负担。
美国是法院附设调解制度运用得最为广泛的国家之一。对于婚姻家庭纠纷、相邻纠纷等案件，以及包括没有大额经济诉求的新闻纠纷在内的小额民商事案件（具体数额根据各地经济水平决定），许多州的法院都设立了强制调解制度，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解来解决争端，若调解不成，再行。
新闻调解前置的现实意义
新闻调解前置，有利于减轻当事人讼累、减缓法院诉讼压力。新闻调解为当事人提供了低成本的纠纷解决程序，避免了纠纷当事人在维护自身权益的同时也要承担巨大精神压力和付出相应物质代价的尴尬。通过恰当的制度设计，可以引导当事人选择新闻调解的方式来解决争议，在保护当事人正当权益的同时，还能有效减轻当事人的“讼累”。同时，新闻调解的大量运用，明显分流了法院审理新闻官司的负担，避免或缓解了“诉讼爆炸”局面的出现。从这个意义上讲，法院系统也成为调解制度的受益者，因此他们出台支持调解的规定也较多。
新闻调解前置，有利于专业化解决新闻纠纷。新闻纠纷属于行业性纠纷，其争端的有效化解应建立在遵循行业规范及特点的基础之上。在我国，由于新闻官司审理可直接依据的法律不健全、法官的媒介素养参差不齐、涉及新闻媒体的官司易受舆论干扰等诸多因素，新闻纠纷案件审理的上诉率较高。美国的法院附设调解制度之所以成效明显，与他们拥有由高素质的专业律师组成的调解队伍不无关系。在新闻事业发达的西方诸国，普遍存在着诸如“新闻评议会”、“报业投诉委员会”等组织，瑞典、荷兰、意大利、土耳其等国家还设立了“报业荣誉法庭”、“最高记者法庭”等行业执法机构，这些组织机构的主要职责就是新闻调解，显示出现代社会新闻纠纷解决机制选择的专业化倾向。如能将新闻调解前置于新闻诉讼，并在我国建立相应的新闻调解机构和新闻调解队伍，就可以很好地弥补诉讼在解决新闻纠纷上的种种缺失。
新闻调解前置，有利于新闻纠纷的彻底解决。新闻纠纷在更多的情况下表现为当事双方在观念和看法上的差异，站在不同的立场和视角来看，出现这种差异是正常的。在大多数情况下，我们无法必然得出结论：旁观者就一定客观，或亲身经历者的事后描述就一定真实。我们做不到，法律当然也做不到。在现实生活中，观念的冲突并不适合以对错来判断，观念冲突的结果也没必要是刚性的。最好的解决办法就是分歧的双方面对面交流、沟通，可能最终无所谓观念的是非对错，但至少可以做到相互理解与体谅。这样的结果，更容易在新闻调解这种非对抗性的争端化解中得以实现；而在诉讼的对抗过程中，处于极度防卫状态下的纠纷双方，实现互谅互让的可能性无疑是极低的。
新闻调解前置，有利于调解与诉讼的衔接，完善新闻纠纷的多元化解决体系。诉讼作为最具权威的纠纷解决方式，本应是争端解决机制中的“维护社会正义的最后一道防线”，新闻纠纷一经产生就直接诉诸法院的现实，却让人民法院成了解决新闻纠纷的第一战场。相反，本可以作为“维护社会稳定的第一道防线”的调解制度，在新闻纠纷的化解中却无所作为。将新闻调解前置于新闻诉讼，可以将解决新闻纠纷的关口前移，引导纠纷当事人在进入诉讼程序之前通过沟通、交流，有效地消除分歧、化解矛盾，从而腾出有限的司法资源投入更需要司法解决争端的纠纷中去。
合理解决纠纷是纠纷解决制度设计的根本出发点，我们只能根据纠纷的特征设计相应的解决机制，而不能本末倒置，为了追求制度的貌似完美而忽略了纠纷解决的实际效果。新闻调解前置于新闻诉讼，看似部分限制了纠纷当事人的诉权，却也避免了诉讼这把双刃剑在斩开纠纷双方的同时，也伤害了纠纷主体。（本文为国家社科基金项目《新闻纠纷的非诉讼解决机制研究》的阶段性成果）
——构建非诉讼纠纷化解综合平台建设
论文提要：
本文共分为三章：
第一章，概述非诉讼纠纷解决机制的重要意义和独特优势，体现了坚持以人民为中心，维护群众合法权益的价值追求、创新社会治理，构建共建共治共享治理格局的路径导向、深化司法改革、破解“诉讼爆炸”难题的现实需求；有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性、降低时间成本便利当事人、使受损或失衡的社会关系调整修复。
第二章，非诉讼纠纷解决机制的制度设计，主要包括主要内容、基本原则，及构建非诉讼纠纷化解综合平台的设想。主要内容包括：民间性纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、法院附设性纠纷解决机制；基本原则包括：坚持“一体导向”，分散和集中相结合、坚持“需求导向”，刚性和柔性相结合、坚持“效果导向”，治标和治本相结合；非诉讼纠纷化解综合平台主要是打造“三大中心”（
“线下+线上”非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心）、构建“四大平台”（家事、商事、行政、民事纠纷）；建立“四项机制”（
“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核）。
第三章，作为非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分，介绍了“一乡一庭”工作的建设情况。主要做到“五个提升”：提升推进工作层级、提升工作规范化水平、提升保障水平、提升数字信息化水平、提升工作实效。
全文共7567字。
主要创新观点：
一、构建非诉讼纠纷化解综合平台
基本原则是坚持“一体导向”、“需求导向”、“效果导向”。打造“三大中心”：“线下+线上”非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心；构建“四大平台”，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖；建立“四项机制”，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核等“四项机制”，支持和促进非诉讼多元化综合体系协同高效运行。探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”等组合式化解方案，建立“矛盾纠纷就地化解率”
“非诉纠纷化解群众满意度”等指标，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测的运行模式。
二、完善“一乡一庭”工作建设
“五个提升”：（一）提升推进工作层级；（二）提升工作规范化水平，（1）规范人员选聘标准，（2）规范案件来源，（3）规范案件办理，（4）规范文书制作及档案管理；（三）提升保障水平；（四）提升数字信息化水平；（五）提升工作实效，（1）加强宣传引导，浓厚舆论氛围，（2）细化考核标准，确保工作实效，（3）定期开展培训会，加强队伍建设。
第一章
非诉讼纠纷解决机制概述
一、非诉讼纠纷解决机制的意义
总书记在中央政法工作会议上提出：“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这是适应新时代我国社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活的需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾的变化，推动社会治理创新的重要论断，是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势，践行新发展理念作出的重大理论创新，为推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，指明了方向，提供了基本遵循。
（一）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了坚持以人民为中心，维护群众合法权益的价值追求。
当前社会主要矛盾发生变化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。诉求的多样化，导致矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势，有限的司法资源难以充分满足群众需要。非诉方式以便捷和低廉的优势，拓宽了群众维护自身合法权益的渠道。
（二）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了创新社会治理，构建共建共治共享治理格局的路径导向。
“非诉”与“诉讼”作为化解矛盾的两大手段，都是推动矛盾纠纷纳入法治化轨道解决的重要途径。非诉纠纷解决方法在法制框架内运用乡规民约、道德文化等规范行为，有利于促进社会自治善治，充分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合，自治、法治、德治相融合的治理思路。
（三）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了深化司法改革、破解“诉讼爆炸”难题的现实需求。
中国人奉行“和为贵”和“无讼”理念。随着法治建设的推进，公民权利意识增强，特别是受立案登记制等因素影响，诉讼案件数量快速增长，案多人少矛盾突出。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，从源头上减少诉讼增量。要求我们加快推动非诉讼纠纷解决方式建设，健全多元化纠纷解决体系，筑牢矛盾纠纷化解屏障。
二、非诉讼纠纷解决机制的独特优势
与诉讼相比，非诉讼纠纷化解方式在化解矛盾纠纷、修复社会关系中具有独特优势。主要表现为：
（一）纠纷双方合意，纠纷非诉解决的当事人主要基于双方合意解决纠纷，有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性。解决依据多样，纠纷非诉解决通常是在法律框架内，灵活运用各种社会规则来解决纠纷，有利于满足现代化社会多元化的需求。
（二）程序设置灵活，纠纷非诉解决方式程序相对灵活，当事人可视争议的具体情况选择合适的解决方案，选择余地大，时间成本低。
（三）解决过程非对抗，非诉解决方式大多以协商而非对抗的方式解决纠纷，有利于受损或失衡的社会关系调整修复。在制度设计和法律规定层面，非诉纠纷解决方式之间有紧密的逻辑相关性。
第二章
非诉纠纷解决机制的制度设计
诉讼作为一种传统的、权威的纠纷解决方式，具有最高的权威性。然而，面对“诉讼高潮”的到来，传统审判机制的诉讼负荷日益沉重。仅依靠正式的司法诉讼程序难以满足社会纠纷解决的需求，多元化纠纷解决机制应逐渐得到立法、司法的重视，建立一种多元化纠纷解决机制更符合我国社会和法治可持续发展的需要。
一、非诉讼纠纷解决机制的主要内容
目前，我国有明确法律依据的非诉纠纷解决方式主要有以下几种：
（一）民间性纠纷解决机制
民间性纠纷解决机制主要是人民调解，是处理社会民间纠纷的重要手段，主要作用是民间纠纷的调解与仲裁，来缓解民间纠纷双方之间的矛盾冲突，使双方之间的紧张局势缓解降温，使矛盾双方保持非紧张姿态，遏制互相之间的紧张局势扩大化和蔓延。民间纠纷解决机制的优点在于纠纷处理的快速性，不拖延，不耗时，只要双方能够意见协调一致，纠纷处理便可以结束，能从长远角度处理双方之间的矛盾，甚至缓和双方关系。与诉讼相比，前者对矛盾双方利益及关系的发展有更多的好处，在不破坏双方现有关系的基础上解决纠纷是最理想的一种方式。
（二）行政性纠纷解决机制
通过行政机关进行纠纷调解是当前社会发展的一大趋势，它的执行效力与民间纠纷调解比较相对较高。行政纠纷调解需要专门的相关法律进行约束，使其成为行政机关及政府的一种工作职能，是目前社会中多样化纠纷解决的一项重要手段。行政性纠纷除了可以调解公民之间的矛盾外，更多的可以运用与社会中的一些不太容易调解的较重大的问题。如农民工讨薪问题，这种问题关乎民生，社会影响大，比起劳动者自发要求管理人员给付工资的方式，行政干预更具有威慑力，也能更好的维护老百姓的利益。行政性纠纷调解介于民间性纠纷调解和法院诉讼，既能及时有效的处理社会中产生的一些社会纠纷，也不会影响司法机关处理其他重大社会问题的权威，是处理相对不容易解决的民间纠纷的有效方式。行政性纠纷解决机制主要包括行政调解、行政复议、行政裁决等。
（三）法院附设性纠纷解决机制
法院附设性纠纷解决主要强调事件的是非对错，从法律的角度出发，不以调解为手段，不考虑结果会否是当事人所期待的。而纠纷调解相对更加人性化一点，处理结果不一定应用法律知识或者法律手段，只要当事人双方同意、满意，就可以终结纠纷。法院的介入让经济案件转化成诉讼，势必造成时间上的拖延和程序的一一进行，不会像普通调解一样，很快让矛盾双方达成协议。调解不属于法定程序，所以，不需要法律正式机构和法律正式裁判人员通过正式法律程序进行审判，只需要相关法律助理人员或街道社区法律顾问等法律附设性经济方法来化解纠纷双方民事矛盾。
二、非诉讼纠纷解决机制的基本原则
从发展趋势来看，非诉纠纷解决方式逐步向一体化、组合式、高效率转变。
（一）坚持“一体导向”，分散和集中相结合，树立开放、协调、融合的工作理念，打破各自为战、自成一体的格局，推动非诉纠纷受理、办案机制从“一部门、一通道、一条线、一入口”到“一张网、一站式、一条龙”转变。
（二）坚持“需求导向”，刚性和柔性相结合，既引导群众发挥主体作用，运用私力救济手段，自我化解矛盾，又依据国家法律法规，通过公力救济机制救济纠纷。
（三）坚持“效果导向”，治标和治本相结合，在发挥非诉纠纷化解定纷止争基本功能的基础上，将修复社会秩序、防范社会风险确立为价值追求，运用非诉手段有效调节平衡社会利益关系，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。
三、构建非诉讼纠纷化解综合平台的设想
（一）打造“三大中心”。主动对接人民法院，统筹行政机关、专门机构、社会组织、民间人士等各方面的力量，以建设“线下+线上”非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心“三大中心”为抓手，打造以“多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测”为运行模式的非诉讼纠纷化解实体、网络、热线平台，建立健全非诉讼纠纷化解组织网络，构建起多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的非诉讼纠纷调处工作体系。
1.
“线下+线上”非诉分流中心，在有条件的市、县人民法院诉讼服务中心和司法行政公共法律服务中心等建立“非诉大厅”或“非诉专区”，承担非诉解决接待、指引、受理、分流等功能。
2.
“分调+联调”非诉办理中心，在行政机关、专门机构、行业组织依法设立非诉办理平台及网点，实现对各类非诉纠纷化解的全面覆盖。
3、“共建+共享”非诉数据中心，联通汇集各部门各方面、各领域各类型纠纷数据，集聚归类储存、统计分析、实时监测、研判预警等功能，建立“四色预警”体系，对矛盾纠纷风险实行分等级研判、预警和处置。
（二）构建“四大平台”。树立一体导向、需求导向、效果导向，做到分散和集中相结合、刚性和柔性相结合、治标和治本相结合，针对不同类型的纠纷、不同化解方式的各自特性，按照分类而治、分类而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖。
（三）建立“四项机制”。聚焦解决衔接不畅问题，着眼破解不同方式之间联动不足问题，以纠纷化解效能为落脚点，坚持协同治理，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核等“四项机制”，支持和促进非诉讼多元化综合体系协同高效运行。
探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”等组合式化解方案，建立“矛盾纠纷就地化解率”
“非诉纠纷化解群众满意度”等指标，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测的运行模式。
第三章
“一乡一庭”工作是非诉讼纠纷解决机制的
重要组成部分
“一乡一庭”脱胎于“枫桥经验”，是服务和保障国家乡村振兴战略，推进基层治理体系现代化的内在需要，致力于让矛盾消解于未然，将风险化解于无形。推动“一乡一庭”工作向纵深发展，必须提高政治站位，明确目标要求，创新工作思路和工作举措，强化政治意识、大局意识、责任意识和担当意识，进一步增强责任感、使命感，努力使人民法庭在巩固基层政权体系、推进乡村振兴战略、促进乡村治理现代化等方面的巨大作用
（一）提升推进工作层级
把“一乡一庭”工作提升到推进国家基层治理体系、治理能力现代化的认识层面上来，认识到该项工作是人民法院参与推进基层治理现代化建设、保障和服务乡村振兴战略的创新性举措，是打造新时代枫桥经验的有益探索。县主要领导要亲自安排部署、现场指导、跟踪问效，分管责任人员要坚持以问题为导向，瞄准重点，精准发力。要构建党委领导、各方参与的矛盾纠纷调处网络，由县委、法院、人民法庭构成三级联动，县委政法委要成立专门领导小组，定期召开由各乡镇党委书记参加的推进会议，明确乡镇主管政法工作的副职为具体负责人。建立定期通报会商制度，由政法委牵头，每月定期开展活动，汇报、研讨问题、制定措施等。努力实现“小时不出村，大事不出乡，矛盾不上交，层层有人负责，事事有人真抓实干”的目标。
（二）提升工作规范化水平
（1）规范人员选聘标准
制定统一的人民陪审员选聘标准，严格按照标准进行选拨任命。人民法庭的陪审员统一由乡镇党委政府推荐符合条件能驻庭开展工作的专、兼职人员，优先选聘年富力强、经验丰富、责任心强、群众威望高的老干部、老教师、企业家等乡贤人士，由县司法局和法院统一进行考察，考察合格的，提请县人大常委会任命为人民陪审员。保证每个人民法庭的常驻庭人员至少达到四名。每月、每年对陪审员进行考核，对考核优秀的进行奖励表扬，对考核不合格的采取劝退机制。
（2）规范案件来源
1.法院委派调解
法院立案庭按照诉前分流程④④序将适合乡镇法庭调解的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、赡养纠纷及双方当事人居住地为同一乡镇的借款、合同纠纷等挑选出来，委派给相应的人民法庭进行诉前调解。
2.乡镇党委、村委会推荐
乡镇党委、村委会等机构将本乡镇适合调解的矛盾纠纷及有信访隐患的矛盾纠纷交由人民法庭进行调解，力求将矛盾化解在基层，消除在萌芽。
3.群众主动申请调解
群众有了矛盾纠纷，出于对人民法庭的信任，主动向人民法庭申请，人民法庭积极受理，认真负责，尽全力调解案件，力求化解矛盾纠纷，解群众之所急。
（3）规范案件办理
详细安排陪审员的值庭情况，确保每天至少两名驻庭陪审员。建立健全一系列工作台账，对案件进行统一登记、造册，包括当事人的基本信息、案件的受理、调解的过程及调解结果等事项。登记后及时通知双方当事人依法开展调解工作。人民陪审员在调解过程中要遵守调解纪律，遵守自愿、保密、诚实信用等调解原则。对调解成功的案件，除现场履行完毕的，原则上指导当事人向法院申请司法确认，以增强调解协议的法律效力，保障当事人的合法权益。对当场履行的案件，人民陪审员要记录在册。对于陪审员多次耐心调解仍不能达成一致意见的，陪审员指导当事人到相关部门申请处理或到法院申请立案。
（4）规范文书制作及档案管理
人民陪审员要对各类案件及时登记，录入当事人的基本信息、调解过程、调解结果，并按照法院统一下发的文书样式规范填写并整理归档，确保每个案件一卷一档。
（三）提升保障水平
落实办公用房，将“一乡一庭”工作纳入乡镇综合治理中心建设，统筹考虑，确保每个法庭有两件独立的办公用房（含调解室）。配备办公桌椅、电脑、打印机等设备。细化奖惩政策，将人民陪审员的办案补助纳入县财政预算。落实“基本待遇+绩效补贴”奖补政策，绩效补贴包括“以案定补”和“以奖代补”两种形式。根据考评结果，每年发放一次。每年开展优秀法庭、优秀人民陪审员评选活动，激励创先争优。
（四）提升数字信息化水平
加强“一乡一庭”工作的信息化、现代化建设。主动协同联动，建立线上多元化纠纷解决平台。运用互联网技术与社会纠纷力量实现跨网络互通、跨终端连接融合，与综治中心、人民调解组织、行业性调解组织等机构的信息平台对接，使得各方的联动更加紧密、便捷、畅通，形成及时传输、实时互动、环环相扣、紧密衔接的工作网络。开发
“互联网+诉非衔接平台”，设立“一乡一庭”综合指导中心。人民法庭全部接通四级政法网，安装视频在线指导系统，实现了人民法庭之间、法庭与法院之间、法院于与政法委、司法局等部门之间的信息互通与数据同步。视频会议平台极大地方便了法院与人民法庭之间的沟通交流，院机关可以方便快捷的实现针对人民法庭的视频会议，上级有关指示的传达与落实，人民陪审员在岗在位情况的查阅以及视频调解和指导调解等作用。视频会议平台还实现了法院与其他部门之间的有机对接，使各部门之间的沟通交流更加便捷及时，节约了人力物力成本，提高了工作效率。极大地缩短了地域、空间的限制，方便了群众，向着“让信息多跑路，让群众少跑腿”迈进了一大步。
（五）提升工作实效
（1）加强宣传引导，浓厚舆论氛围
一乡一庭要充分发挥人民法庭离基层群众更近的优势，积极采取“以案释法说理、参与旁听庭、集中进行宣传、解读热点问题、解答法律咨询”等方式方法，利用电视、广播、互联网、微信等多种媒体，采用法院公开日、法律进学校、法官进乡村等多种方式，向广大群众普及宪法及法律法规知识，让广大人民群众知道法庭的存在、法庭的功能和法庭的作用，引导百姓走进人民法庭，将矛盾化解在基层。要用“以点带面、以线带面”的工作思路，注重搜集并大力宣传法庭工作中出现的典型案例和经验做法，努力打造品牌调解室、金牌调解员，发挥法庭工作的“明星效应”，营造良好的社会氛围。
（2）细化考核标准，确保工作实效
明确规定人民法庭的工作职能，起草制定《“一乡一庭”年度考核方案》，制定人民法庭的工作制度，包括矛盾纠纷登记流程、调解流程、转立案流程、参与综合治理情况、开展法制宣传教育情况等，同时还要对法庭庭长制定日常工作规范和管理制度，制定人民陪审员作为调解员的日常工作管理制度和考核制度。每月一次考核，年终进行总考核。对考核优秀的进行奖励，对考核不合格的采取劝退。
（3）定期开展培训会
加强队伍建设，着力提升人民陪审员的司法能力和履职水平，加大对陪审员的培训力度，通过老法官帮带、绩效考核、定期培训等多种方式助力陪审员的快速成长。由法院、司法局组织，邀请法学教授、优秀法官及资深律师等人士进行授课，既传授法律知识，又教工作方法，实现人民陪审员的业务素质的大幅度提高。
社会的健康稳步发展，需要一个安全的法律环境来作为保证的基础，人民当家作主就需要法律机关来为人民群众谋取利益，在谋取利益的同时必然产生生产劳动过程中的民事纠纷，如何优化和完善民事纠纷时当前法律部门的重中之重，然而民事纠纷的经济如果依靠非诉纠纷解决机制会达到事半功倍的效果，更加可以化解民事经济双方矛盾。
参考文献
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摘要：小额诉讼程序追求的是简易和效率，符合司法公正和效率的目标，有利于当事人寻求司法救济。小额诉讼程序是我国正在进行司法改革的一个环节，其需要不断的发展和完善，并且要有系统论方法和必要的司法配套措施才可以真正实现小额诉讼程序的立法目的。设立小额诉讼程序有一定的法理基础，我国现有简易程序存在诸多不足，无法满足小额纠纷解决之需要。在我国构建小额诉讼程序应明确其适用范围和管辖法院，同时亦应当设立小额诉讼程序的一些特别规定。
关键词：小额诉讼程序；司法资源；司法效率
在如今这个社会经济迅速发展的时代，民事纠纷也越来越多的出现在平常人民的家庭中，对于现有的司法资源来说，真是供不应求，其中以小额纠纷更为普遍。小额纠纷所涉及的标的额较小，并且大多是金钱给付。虽然这些小额纠纷似乎只是有关个人利益的一些问题，实质上它的解决效果不仅能体现一个国家的法治程度而且体现着一个国家的司法效率和司法公平。我国小额诉讼程序的立法确认具有社会实践的显示需求，它不仅体现了法律是社会的产物而且体现了法律作为一种社会制度所占的地位。如经济基础决定上层建筑一般，社会性质也决定这法律性质，法律的本质在最终意义上是由社会物质生活水平所决定的。
小额诉讼程序的概念通常有广义和狭义之分。广义的小额诉讼程序与一般的简易程序比较来说没有很大的区别，通常只是诉讼标的额的不同，目前关于广义的小额诉讼程序的概念有两种说法，其一是将小额诉讼程序基本上等同于简易程序，而另一种是将小额诉讼程序再次简化，标的额也在简易程序的基础上再次减少。而狭义的小额诉讼程序是指在基层法院内部设置专门审理小额诉讼案件的法庭或者是在一些固定的区域内设立专门审理小额诉讼案件的法院，狭义的小额诉讼程序比一般的简易程序更加简便，它作为一种不同于普通程序和简易程序而独立存在的一种诉讼程序。日本著名法学大家小岛武司结合美国的小额诉讼法院研究经验，提出小额小额法院是具有双重含义的：如果就受理小额诉讼案件这一意义而言，小额法院是一个“事实概念”。这里所认为的小额法院不是单单受理小额案件的法院，并且是所有有权审理小额请求给付之诉的法院中，专门设立的符合小额诉讼案件的适用和特征的法院。我认为，所谓的小额诉讼，就是由基层人民法院的小额诉讼法庭或者是专门审理小额诉讼案件的法院适用比一般简易程序还要简单便捷的诉讼程序来审理一些案情简单，标的额不大的案件的过程中所进行的诉讼活动，和因为这些诉讼活动而产生的其他诉讼关系的总和。
小额诉讼程序的简便在诉讼过程中的每一个环节都可以体现。可以采用法院印制好的表格进行和答辩，也可以口头进行；简化证据调查；不进行证据开示；不设陪审团，甚至都不需要法庭记录；判决也不必说明理由只宣布结果。还有，对于小额诉讼程序来说，一般是不允许反诉和上诉的，但可以缺席判决，这样小额诉讼程序更加具有简易的优势。在审理的过程中，法官具有比较大的自由裁量权，证据规则方面也尽量简化，法官的自由心证更为重要；总的来说，因为小额诉讼程序有其特殊的优势，以迅速而简便的方式解决纠纷为目标。并且与普通程序相比，小额诉讼程序的诉讼费用少了很多。因为，小额诉讼程序的审理期限短，所耗费的人力和物力也就相对的少了很多；小额诉讼程序的标的额小，如果当事人还要付出高昂的诉讼费用的话，小额诉讼就失去其存在的价值了。
现代法治国家对人民诉权的保障和维护是其构建诉讼程序制度的基本理念。民事诉讼不仅要可以处理案情比较复杂且涉及范围广牵扯面多的案件，也要可以处理零星细微的案件，甚至是因为一些鸡毛蒜皮的小事儿而引起的纠纷。小额诉讼程序使人们的司法救济变得更加便捷和简单了，当普通公民的权利受到侵害需要救济的时候，他们不会再因为司法诉讼程序花费过大或者是诉讼程序繁琐而对司法救济望而却步甚至放弃诉讼。小额诉讼程序的设立让普通公民有了维护权利保护个人利益的“武器”。小额诉讼程序建立的根本目的是为了降低诉讼成本，提高司法效率，使司法资源得到更好的利用，人民大众的权利得到更好的维护。尽管诉讼标的额可能很小，但司法机关会尽最大的努力保护当事人的实体利益。所以小额诉讼程序能够保障所有的公民平等的接近司法，逐步实现司法的亲民化和大众化的目标，增强公民对司法制度的信任和依赖。小额诉讼程序的设立，在制度和程序上为民众行寻求司法保护，使诉权提供了便利的途径，它的价值在于通过程序的多元化安排，让当事人可以在纠纷发生的时候方便的寻求司法保护，来捍卫其合法权益，这充分体现了司法为民。
近年来，随着经济的不断发展，人们法律文化素养的不断提高，人们对法律资源的需求量也越来越大，所以为司法效率的提高带来很大的动力，因此小额诉讼程序就越来越成为我国理论界、实务界讨论的热点课题。特别是新的民诉法司法解释颁布以来，对小额诉讼程序制度的适用和实施有了一些具体的规定，那么小额诉讼程序的运行状态以及它的发展前景就更成为焦点问题。当然任何制度的建立都是需要一个过程的，都需要不断的完善。从各个国家和地区的法律实践可以看出，小额诉讼程序在提高司法效率，增强法律资源利用率等方面发挥了很大的作用，具有很大优势。所以说，小额诉讼程序的发展是一种趋势，是一种很有潜力的诉讼程序。随着我国改革开放的不断扩大，经济体制改革的更加深入，经济纠纷问题不断增加，司法资源严重的供不应求，司法资源的利用率亟待提高，所以很需要优化司法资源的配置，利用有限的司法资源解决更多的法律纠纷问题。小额诉讼程序简便快捷，运用灵活，审理人性化，并且成本也低廉，这么多的优势，让人更加期待它未来的发展。
从哲学的观点来说，事物都是具有两面性的，虽然小额诉讼程序有很多的优势但它也不可避免的存在一些弊端。我们应该理性地看待这一问题，扬长避短，不断地对其进行改良，使其能发挥出更大的价值。不可否认，事物是发展变化着的，所以制度也是永远在进化中，我们不能奢望有一劳永逸的好的制度。随着世界的不断的发展变化，经济的发展，也会有新的情况新的纠纷的出现，小额诉讼制度也一样需要在发展中不断的进步，特别是它在我国的理论基础薄弱，在程序的设计上也没有比较具体的规定。我们需要加强各个方面的建设来辅助小额诉讼程序的完善，这样才能跟得上我国法制化建设的步伐。因此，我们要在具体的实践中不断的探索创新，最终发展成有我国特色的一种民事诉讼程序。（作者单位：沈阳师范大学）
参考文献：
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