时间：2023-07-31 17:25:44
关键词:公共事业管理体制创新
从新中国成立到改革开放前,我国公共事业管理体制的总特点是国家统管,高度集中统一,是顺应指令性计划经济体制而建立起来的,在长期的运行过程中形成了其特有的格局.事实上,我国也曾进行过一系列改革,例如通过简政、放权、让利、创收等方式来弥补财政资金不足,扩大事业单位的自等。但是,由于改革的目标不明确,同时期政府社会管理改革以及社会非政府组织的兴起没有同步,因而整个事业单位管理体制的基本框架并没有改变。
一、公共事业管理体制的涵义
我国的公共事业管理体制,是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节相统一又分离的管理系统。
公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容:即文化层次、组织层次和管理方法层次,其中,文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中,涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次,也是公共事业管理体制的最低层,包括管理人员、管理手段和管理方法。
二、我国公共事业管理体制创新所面临的疑难问题
1、公共事业管理体制改革相对滞后。自1985年起,我国先后了一系列有关事业单位改革的决定,进行了大量有关的探索和试验。但由于事业单位改革的深度、广度和难度较大,触及的利益也千头万绪,致使改革的步履维艰,进程颇为缓慢,成果仍在期待之中。
2、缺乏明确的改革目标和路径。由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可资借鉴,因此,在改革初期的探索阶段,基本上采取了大胆进行实验性改革的方针,并没有提出一个明确的目标模式。由于改革模式不够明确,无法科学界定、合理划分和重新调整政事双方的权责关系,因此很难做到周密策划、有计划、有步骤的简政放权。而公共事业组织自主进行的改革,既不能触动传统事业的根基,也不能解决发展中的问题,更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限,造成了体制混乱和体制冲突。
3、缺乏改革的整体配套条件。由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的,所以不仅各类事业单位的改革进展不同,而且也未能与其他方面的改革相互配合。而公共事业管理体制改革实际上是一个巨大的系统工程,其面临一系列的难题,需要各方的配合解决。尤其是资金来源与人员分流问题,更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。不解决这些问题,事业单位管理体制的改革就难以继续推进。
三、公共事业管理体制创新策略分析
1、善于利用科学的管理方法
进行公共事业管理体制的创新,离不开其具体管理方法的创新和优化。只有运用科学合理的管理方法,才能够提高组织的运行效率,做到物尽其才,才尽其用。近年来,在公共管理领域,出现了许多新的管理方法,如目标管理方法、市场检测法、环境扫描与基准比较技术、政府服务承诺制度、绩效评估方法等等。这些方法许多是从企业特别是跨国公司管理的实践中产生出来的,经过一番加工改造之后应用于政府行政部门和公共事业组织中,并取得了一定的成效。在新的经济体制下,要健全、完善现有的公共事业管理体制,必须要进行公共事业组织管理方法上的创新,从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作,实现其为发展市场经济服务的宗旨。
公共事业组织在信息化发展的新时代,必须要建立一套相应的信息管理系统,实现各部门之间的有效沟通,保证信息渠道的通畅、及时和高效。信息化的发展主要是改变公共事业组织传统的管理模式,使之以消费者主导,发挥公共事业组织在横向和纵向两个联合中的作用。在管理方法上,除了制定一系列相应的法律法规,对网络中现存的各种社团进行分类管理,还要建立一个完备的成员资料数据库,利用职能信息检索、智能化网络监控等技术手段,对网络社团进行规范化的科学管理,使得网络社团作为当代公共事业组织的一部分,充分发挥其应有的良性作用。
2、积极运用多元的管理手段
公共事业管理手段多元化是管理手段发展的一种趋势。由于公共事务随着社会的发展变得越来越负责,公共事业管理手段很难适应社会发展的需要。这是因为,传统的公共事业组织由于行政依附性较强,在管理上也沿袭行政管理的方法,对于准公共事务大部分采用行政型命令的直接管理手段。在市场经济条件下,这种直接管理的手段不利于分权,不利于发挥其他系统的作用,横向沟通困难等缺点日益显露出来。因此,这种管理方式必须进行改进、创新,更多的采取间接管理的手段。对于公共事业的管理可以运用经济、法律规范的间接手段,同时发挥情感教育管理手段在组织管理的作用。在组织中建立完善的制度体系和规范体系,加强道德约束机制,发挥主体的能动性,努力创造良好的管理环境,运用各种管理手段对公共事业组织进行综合的治理。
改革开放以后，我国政府对我国的公共管理体制进行了数次的改革，这些改革在某种程度上完善了我国的公共管理体制改革模式。现在，在信息化和全球化的大背景下，我国的公共管理体制和大部分西方国家一样，政府出现了财政负担沉重、办事效率低下、公共服务落后等问题。但是，随着新公共管理体制理论的不断发展，西方国家根据新公共管理体制理论取得了明显的改革成果，这对于我国的公共管理体制而言，具有深远的引导价值和现实意义。
【关键词】
公共管理；体制改革；发展方向页
从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。
一、公共管理体制改革主要模式
政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。
二、公共管理体制改革发展方向
从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。
三、结束语
总而言之，在对待国外的公共管理体制时，要保持“取其精华，去其糟粕”的态度，不能一味地推崇国外的公共管理体制，也不能一味地固守自己的公共管理体制。公共事业管理机制是构成我国社会管理机制的主要组成部分，公共事业管理机制和企业管理机制、国家行政管理机制及一些其他方面的管理机制是相互制约、相互影响、相互联系的。要想探索出一套适合我国发展的公共事业管理机制，必须依据我国的根本国情，这样才能确保我国公共事业管理机制的健康发展。
作者：韩康 单位：贵州省凯里学院学生处
【参考文献】
[1]朱仁显.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社,2003.7.
一、高校公共事业管理专业毕业生就业的困境分析
分析公共事业管理专业毕业生就业困境之成因，有必要从专业设置背景及专业教育存在问题入手：
（一）专业教育与非营利组织发展不平衡
自1999年云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来，全国各高校亦纷纷开设该专业。目前专业办学规模、发展速度超越公共管理体制改革步伐和公共事业发展速度是毕业生遭遇就业困境的根本原因。公共事业管理专业人才在西方发达国家大受社会欢迎甚至成为“抢手货”，而在我国却“无人问津”，究其原因是西方国家的非营利组织较为完善，而我国的非营利组织尚未充分发展。
1.我国非营利组织发展缓慢非营利组织的存在和发展在我国社会结构由二元格局向三元格局转变过程中发挥着重要作用，它不仅是政府职能转变的重要载体，起到承接原来由政府承担的具体的执行性和事务性职能的作用，而且能够为市场经济提供有效的、不可或缺的社会服务。也就是说，非营利组织凭借其独特的职能优势，能够在一定程度上弥补政府和市场失灵，并且在沟通政府与社会之间起到中介桥梁作用。[1]然而，目前我国非营利组织发展步伐缓慢，严重影响了公共事业管理专业的发展和人才的就业。首先，政府角色“越位”、“错位”。政府包办了本应交给社会管理、以市场模式运作的公共事业管理，制约了我国非营利组织发展，客观上造成专业人才无“用武之地”。其次，我国正处于推进事业单位改革的关键时期，政府部门和事业单位处于机构精简阶段，甚至不少单位实行“只出不进”政策。即使有用人需求，单位也实行“凡进必考”的原则，高门槛的准入限制以及较少的需求量，使得供大于求的局面在短期内难以改变，公共事业管理体制与人才实际需求脱节造成专业毕业生就业困难。再次，从我国民间组织的情况来看，由于目前政府与第三部门之间关系定位尚未明确，我国的民间组织大都官方色彩浓厚，缺乏自身应有的独立性、自主性。在人员构成方面，在绝大多数自上而下的非营利组织中，基本工作人员几乎都来自政府部门，其中相当一部分是来自政府部门的离退休人员；在相当多自下而上的非营利组织中，定员和编制极为有限，几乎没有固定的人才渠道，主要依靠志愿者开展活动。[2]上述三种情形，是阻碍我国非营利组织发展的瓶颈。
2.公共事业管理专业教育发展迅速1999年秋季东北大学、云南大学两所高校在全国率先招收公共事业管理专业本科大学生。随之，2000年，全国有57所高校招收公共事业管理专业本科大学生，2001年招院校是132所，2002年是180所院校，2003年是220所，2004年发展到300多所院校1，[3]它们广泛分布于农林、医学、科技、师范、财经、综合等各类院校。对于这一新专业的招生，教育部原本打算由东北大学、云南大学两校通过四年的专业建设，取得经验后再向全国推广，但由于各高校自主办学，特别是教育部对各省属高校难以控制，因而出现各高校争办公共事业管理专业的势头，并一发不可收拾。[4]虽然公共事业管理专业教育取得了较大成就，但是在教育“产品”的“销售”问题未能妥善解决的情况下过快过多地培养专业人才，无疑造成了人才的巨大浪费。由此可见，公共管理体制改革的滞后导致未能出现预期的、繁荣的公共事业管理人才需求，公共事业管理专业教育“供给”大批专业人才与公共事业管理领域人才“需求”不足的现实形成矛盾，而目前我国公共事业管理专业教育的过快发展则加剧了这一矛盾。
（二）专业教育就业定位模糊
目前我国公共事业管理专业教育就业定位不清晰、专业特色不明显，导致人才专业显示度低、缺乏不可替代性，严重影响了专业社会认可度。在公共事业管理本科专业目录中对其专业培养目标作了明确的要求：“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。由于公共事业涉及领域广泛，导致许多高校专业目标不明确，对学科内涵和学科属性存在模糊认识。有些高校开设专业课程喜欢全面开花，尽可能涵盖所有专业领域课程；有些高校则比较注重专业平台课程，忽视方向性、特色课程的建设；而有些高校则反之。专业教育导向决定了人才素质的培养，前者训练出来的学生似乎什么都学，什么都懂，仿佛任何地方都能就业，所以公共事业管理专业才会被社会普遍认为是“万金油”专业，因此，在现实就业中必然时常碰壁。专业教育社会认可度低影响了人才“供给”的质量，无法满足社会对高质量人才的“需求”，促使大量专业人员未能实现专业初创时的预期目标，无法顺利地进入公共事业管理领域就业。从就业市场对公共事业管理毕业生的要求上看，用人单位需要的是既具备一定的理论基础知识，又具备较强的动手能力，熟悉公共部门的组织机构和运作程序，能够对行政管理和公共事务管理的具体问题提出解决方案的应用型人才。然而，目前专业毕业生实践能力普遍薄弱。
（三）毕业生实践能力薄弱
高校在专业人才培养中普通存在重理论轻实践的现象是毕业生实践能力薄弱的主要原因。主要表现在：由于对专业人才培养定位不明确造成实践教学目标模糊不清，影响了实践教学的深入开展和有效运作；实践教学内容设置狭窄，主要集中在教学环节；实践教学平台建设落后，专业实验室落后，实习基地利用率不高；专业教师普遍没有参加过基层的专业实践锻炼，缺乏实践经验，严重影响了实践教学质量；缺乏科学的实践教学评价机制等。目前多数高校尚未制定专门的实践教学考核办法和标准，且多采用以理论考试成绩为主的考核评价体系，加上缺乏应有的激励机制，严重抑制了师生开展实践活动的积极性。公共事业管理专业是为适应我国公共管理体制改革与发展需要的、由国外引入并正在蓬勃发展的新兴专业。尽管目前陷入了人才就业困境，但我们并不能就此否定它的价值与存在的必要性，而应以发展促进矛盾的解决。
二、解决公共事业管理毕业生就业困境的路径分析
解决公共事业管理毕业生就业困境，实现理论与实际需求的平衡的首要任务是推进公共管理体制改革，此外还要提升专业社会认可度以及加强实践促进就业等。
（一）推进公共管理体制改革
对公共事业管理专业毕业生来说，其良好的就业环境需要有一个成熟的公民社会。
1.促进公民社会成熟，推动公共事业社会化强大的公民社会是非营利组织生存的土壤。促进公民社会的成熟，实现政府、社会与市场有效的分工合作，可以为公共事业管理人才创造更多的就业机会。[5]因此，应当大力推动我国公共事业社会化。公共事业管理的社会化，即所谓的“社会事业社会办”，也就是打破国家包办公共事业的单一体制，鼓励多方投资、融资，推动全社会兴办公共事业和公共服务，实现公共事业多元化。在成熟、完善的市场经济条件下的事业机构，往往倾向于建立多元化的事业投资与经营补偿制度。这不仅能够实现事业投资主体的多元化和投资方式的多样化，进一步增强事业组织和公共服务组织自我补偿能力，而且有利于充分调动全社会参与公共服务的积极性和创造性，进一步推进各项公共事业的发展。一旦形成这样的局面，不仅能够为社会增加就业岗位，扭转专业人才供大于求的局面，而且能够让其学以致用，不断地推动公共事业管理教育的发展。
2.预测专业人才需求，规范指导专业建设公共事业管理专业属于新办专业，在当前我国专业发展的外部环境还不成熟的情况下，办学规模过大、发展速度过快既不利于专业的建设与发展，又可能会带来人才的浪费。为此，教育部有必要展开专业人才需求预测，进而确定专业培养规模和布点，并对现有专业布点进行调整，同时为各高校招生提供决策参考，有必要针对各高校的专业建设开展切实有效的规范与指导，推进公共事业管理专业健康发展。
（二）提升专业社会认可度
选择合理的就业方向定位，坚持在“本色”的基础上突出“特色”是提升公共事业管理专业社会认可度的关键。第一，由于公共事业管理涉及面广，各高校可以根据自身的学科基础、师资力量、办学优势，整合各方面的力量，选择合理的专业就业方向定位。第二，加强专业相关理论研究，明确专业基本规范，围绕专业基本课程建设开展对专业平台课程的研究，在课程开设上达成共识。第三，通过多渠道、多形式优化师资队伍。为了保证专业平台课程与专业方向性课程的开设，师资队伍中既需要有具备公共管理学科背景的教师，又需要有在公共事业管理特定领域有专门研究的教师。第四，优化教学内容和课程体系，坚持在专业“本色”的基础上突出“特色”。即以公共事业管理为核心，实现专业平台课程与特色方向课程的有机配置和整合。
关键词:业单位 法人治理 政策 监督机制
一、计划经济体制下公共事业单位监督机制缺陷
（一）上位政府对下位组织监督的制度缺陷
在我国传统的政府治理理论中，政府将事业单位作为社会治理的派出机构，和其他行政机构一样，事业单位执行的是一种从上而下的管理职能，公共事业单位的法人是由上级主管部门指派和任命，在我国目前的体制下，他们充其量只是庞大而又复杂的官僚体制下的政策执行者。他们开展活动和经营管理等许多方面既得到政府的种种特殊照顾，又得到来自政府的支配和控制，换言之，在我国目前的体制下，我们的事业单位不可能成为真正意义上的具有法人地位的组织。
在缺乏相互独立性的利益主体之间建立起来的监督机制会趋于疲软，因为中央或地方政府会利用自己在财富、信息、权威等方面的优势，对公共事业组织的行为形成支配，使对方做出符合自己而不一定就完全符合公众利益的举动，最终会导致“双重俘获”的现象的发生。而“双重俘获”的必然结果是，在政府和公共事业机构的“博弈”过程中，占有更多行政资源的政府机构获得更多的利益，使公共事业组织部分地偏离其服务公众的宗旨。
公共事业组织和生产私人产品的企业一样，都是生产公众所需物品的社会组织，所不同的是前者生产的是公共产品而已。其实，无论是生产私人产品的企业还是生产公共产品的公共事业组织，其经营管理都有共同的规律，如果说，在封闭的计划经济体制下，将公共事业组织纳入行政管理的范畴有相当的合理性，但在开放的市场经济体制下，静态的管理体制显然已经不能适应时代的发展需求，在新的形式下，将公共事业组织从行政体制中“剥离”出来是必然的选择。
（二）下位民众对上位组织监督手段的缺失
我国公共事业组织的下位监督由于政治体制的原因，缺乏有力的机制。现行的各级事业单位的行政领导一律都由上级单位任命，他们主要是对上级主管单位负责，普通民众对他们根本没有很强的约束力。虽然各级事业单位都制定了一些相关的法规，但在现行缺乏高透明监督机制的条件下，他们也会利用手中的权力假公济私，投机取巧，一旦出现明显的违规操作严重损害公众利益现象时，由于更换领导的权力不掌握在普通的民众的手中，他们会转而向上“寻求支撑”，这种的现象的发生也极其容易导致权力的腐败，最终损害人民群众的根本利益。
二、法人治理下公共事业监督机制的目标体系
（一）社会利益主体的多元化
社会利益主体的多元化决定监督主体的多元化。社会结构和思想观念的统一决定了国家利益的一元化，而国家利益的一元化决定了监督主体的一元化。改革开放之后，特别是多种形式的分配制度的正式确立之后，多种利益主体和多元化的价值观念开始出现。所以利益的多元化决定了监督主体的多元化。
（二）权力如何平衡的问题
坦率地讲，西方由于政治体制的原因，容易做到权力相互制约，我们在目前的体制下，要在上层构建相互制衡的权力机构似乎有相当的难度。汉弥尔顿认为“野心必须用野心来对抗”，防止把某些权利逐渐集中于同一部门的可靠办法，就是给予各部门主管人抵制其他部门侵犯的必要的法定手段和个人主动。这种手段在我们国家唯一的实施办法就是让人民来监督和制约相关的权力机构或官员。
（三）用制度来阻止公共事业组织法人谋求私利
计划经济体制和高度一元化社会所奉行的是“道德假设”，随着计划经济体制的解体和社会的多元化，传统道德失去其存在的社会基础，但新的社会伦理规范却未能形成。改革开放之后公共事业组织内部出现了许多腐败现象与公共事业组织法人的自利性密不可分，最早提出“经济人”假设的亚当·斯密认为：“每个人都只盘算自己的安全，他所盘算的只是自己的利益。他通常既不打算促进公共的利益，也不知道自己是在什么程度上促进那种利益”。所以，阻止他们谋求私利的有效手段是在体制内外都建立完备的行政问责、依法上岗、信息披露、媒体公开等制度。
三、法人治理下公共事业监督机制的框架构建
（一）民主选举公共事业组织领导
目前我国的公共事业组织法人主要是由上级单位委任，这是和计划经济体制相适应的法人产生制度，它的产生与达到控制事业组织的目的有关，也是满足国家在特殊时期统合国民的政治思想、稳定社会秩序的需要。但随着社会主义制度的深入人心，这种制度已经不能适应我国现代社会经济的发展需要。从理论上说，如果建立了民众选举公共事业组织法人机制的话，出于保护自身利益的考量，他们只有全心全意地为人民服务才可能长久地在相应的位置上呆下去，从而得到更好的升迁的机会，他们就不会也不可能做出只有利于上级官员而损害普通民众的事情来。
（二）建立公共事业组织的社会公示和听证制度
知情权是公众参与公共事业管理与监督的前提条件，没有知情权，民主管理就只是留于形式和空谈，也无法对公共事业组织的领导者进行有效的制约，因此要大力推进政务公开，全面建设“透明政府”让公众对政府和公共事业组织拥有公共信息的知情权。
而要建立完善的公共事业组织的社会公示和听证制度，新闻媒体的作用是显而易见的，新闻媒体是行政监督的有力的工具，也是监督公共事业组织运行的重要的手段之一，要在新闻媒体的积极配合下，建立了公共事业组织的社会公示和听证制度就能够在制度的源头上杜绝公共事业组织的腐败和违规行为。
（三）加大对公共事业组织法人的责任追究
我国目前的行政法规虽然也有相关的条款，但条款过于抽象，特别是对违反纪律的相关事业组织的法律责任未作明确的规定，因此急需加强这方面的立法和制度建设。
明确的分工是事业组织问责机制的关键。我国事业组织要同时接受登记管理机关和业务管理部门的双重的管理，最高管理机构的设置受行政和业务两级部门双重控制，而且分工并不明确。这种体制就为事业组织法人推卸责任提供了便利，因为决策往往是领导集团做出的，很难追究个别领导的相关责任。
（四）建立民众和学者能够参与的上的公共事业组织评估制度
在公共事业的监督机制中，普通民众是最有发言权的，到目前为止，我们已经在工业、商业和社会服务性组织中建立了这种监督和评估机制，从广义上讲，我们的公共事业单位也是为普通民众服务的组织，只不过公共事业单位是为普通民众提供纯公共或准公共产品而非私人产品而已。
民间组织监督就是让民间的学术团体参与公共事业组织的评估，可以考虑实行会员制或委员制等方式，主要由该行业内的知名学者组成一个专门性的评估机构，负责收集、整理、公共事业组织的运作信息，运用收集的信息和建立的评估体系对本系统内的公共职业组织的运作绩效进行评估，并向社会公开。
关键词 公共事业 财政制度 财政政策
随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革，完善社会团体、民办非企业组织管理，建立现代公共事业制度，为全面建设小康社会提供优质的公共服务，满足社会公共需要，已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容，其中构建与之相适应的公共财政政策环境，是不可或缺的重要环节。
一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题
改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革，民办非企业组织迅速发展，社会团体空前活跃，传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破，改革取得了实质性进展，在政府财政关系方面的变革主要体现在：一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外，还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入，以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来，民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展，既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要， 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税，对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准，财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》，1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。
但是，与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比，我国现代公共事业制度尚未完全建立，改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域，突出的问题有：
1 事业单位对政府财政资金依赖程度高，财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务，科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重，民间投资还处在补充地位。
2 财政资金供给范围过宽，超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局，政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品，如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等，对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务，如义务教育支出等等，面临着诸多问题，成为诱发乱收费的重要原因。
3 财政资金使用效益有待提高，财务管理制度不够健全，财务监管需要加强。建国后，我国对事业单位资金的供给方式，主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排，差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式，1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应，在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下，对科教文卫等事业的发展，建立健全社会服务体系和改善人民生活，发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善，事业单位改革不断深化，这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制，容易形成等、靠、要的思想；资金使用效益不高，财政监督乏力，浪费、截留、挪用等现象较普遍；未能有效地引导社会资金投资，事业发展资金不足，等等。根据建立现代公共事业组织的需要，结合目前我国编制部门预算，需要实行国库集中收付等财政预算体制改革，进一步改进公共事业单位资金供给方式，更多地利用市场机制，提高资金利用效率，以促进公共事业发展。
4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展，不仅需要财政资金的支持，还需要相关财政政策的支持。
第一，对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中，规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策，但从现行税收制度分析，对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有：（1）法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规，对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定，与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。（2）现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善，使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。（3）有的税收政策还不够详细、具体，可操作性不强。
第二，鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看，我国对捐赠的税收优惠比较宽泛，有利于鼓励向社会公益机构捐赠，促进各项公共事业发展，但同时还存在一些问题：（1）没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例，对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。（2）对可接受捐赠的机构没有具体界定，难以区分其营利性与非营利性。（3）对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠，也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。
第三，公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革，公共服务的定价难度大大增加，所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策，而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施，在这一领域还存在许多问题需要解决。
5 需要采取切实有效的财政政策措施，加快事业单位体制改革。改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革，但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强，有关业务活动仍受政府直接干预。（2）事企不分，其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动，收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出；有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围，且屡禁不止；有的事业单位的公益与经营性活动界限不清，等等。（3）事业单位内部机构臃肿、人浮于事，公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后，不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位，进一步加剧了这种状况。
二、构建现代公共事业制度的财政政策体系
根据公共财政与公共事业组织的内在联系，结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状，以及与政府财政的关系，构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在：
（一）以公共需要为准则，重新界定公共事业类别，建立法定分类体系，实施相应的财政政策。
计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度，已不适应市场经济的需要，必须进行改革，逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导， 对现行事业单位制度进行重新整合，建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论，政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给，如国防、法律制度等等，而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类：
第一，按公共事业组织提供服务的性质，可划分为公益性公共事业组织、准公益性公共事业组织和承担一定行业管理职能的公共事业组织。公益性公共事业组织提供的服务完全具有非竞争性和非排他性特点，是纯公共物品服务，如公共图书馆等；准公益公共事业组织所提供的服务既具有一般私人物品的特点，同时又具有一定的公益性，如高等院校等；而承担一定行业管理职能的公共事业组织，是接受政府委托，在提供公共物品服务的同时又承担一定的行业管理职能的公共事业组织。这种划分的实际意义，首先，明确公共事业组织、政府机构和企业的边界，对现行事业单位体制重新进行分解和归类。应由政府承担责任的，由财政供给资金；而属于企业性质的，逐步推向市场。其次，明确政府财政的职责范围。公益性公共事业组织原则上由政府举办，由财政保障其资金需要，同时也鼓励民间机构兴办此类组织，政府在资金、政策等方面给予扶持；而准公益性公共事业组织，政府根据政策需要和财力可能，只承担部分资金供给任务；对承担一定行业管理职能的公共事业组织则严格控制，谁委托就由谁提供资金支持。
第二，按公共事业组织提供服务的领域，参照联合国的标准和一些国际学者的分类，结合我国国情，可将公共事业组织分为公共教育事业组织、公共科技事业组织、公共卫生事业组织、公共文化事业组织、环境保护事业组织、社会福利和慈善事业组织、宗教活动组织、商会和专业协会，以及其他公共事业组织等等。
第三，按法人性质，可将公共事业组织分为社团法人和公共企业法人。社团法人包括公益性社团法人和互社团法人；公共企业法人可分为纯政策性公共企业和以提供基础设施服务为主的公共企业。在公共事业管理中，凡享受政府财政支持和税收优惠的公共事业机构，必须具备法人资格，以保障有关优惠政策真正服务于社会公共利益。
以上述公共事业组织的业务性质和法人制度为主要标准，建立我国科学合理的现代公共事业组织分类体系，为政府各项财政税收政策的制定和实施提供依据。
（二）改革财政资金的供给方式，推动公共事业组织健康成长。
公共事业机构提供的服务，有的不能进入市场交换，不能以货币方式体现其的价值；有的只能部分进入市场，但其收费与成本支出之间是不对称的。公共资金的供给方式要保证事业组织发展的资金需要，努力调动其积极性，为社会提供优质的公共物品服务。
1 建立竞争性拨款机制。某些公共事业发展资金不一定直接拨付给具体单位，可采用项目招标、投标的方式选择使用机构，如国家重大课题研究项目、重点实验室建设、公共文化设施投资等等。通过竞争性拨款机制，引导公共事业机构努力实现政府的经济社会发展宏观政策目标，严格遵守公共财政制度，千方百计提高资金使用效益，为社会提供优质公共服务，满足公共需要。
2 建立公共事业财政补贴制度。对提供准公共物品的事业机构，不一定全由政府举办，对企业、个人和其他社会组织投资兴办的这类机构，经审核凡符合政府所制定的公共事业组织标准者，政府可给予一定补助，既支持有关事业发展，引导社会资源配置，又不形成财政拖累。公共事业财政补贴制度的建立，有利于逐步改变目前公共事业组织主要依靠政府举办、国家财政负担沉重、效率不高的状况，在各类公共事业组织中引入竞争机制，为社会提供所需要的公共服务。
3 建立激励性财政资金供给制度。对一些纯公益性的公共事业机构，如公共图书馆、博物馆等，可主要根据其为社会提供的业务量，以及所产生的社会效益、生态效益，如参观人数、读者满意度、污染指数等，确定财政资金供给量，以调动公共事业机构和人员的积极性，提高公共服务的质量和水平。即在部门预算编制过程中，对公共事业组织定员、定额的核定，以及定员、定额的调整，要科学地反映各类公共事业组织所提供公共服务的数量与质量，体现与社会公共需要的均衡，政府保证其所需要的公共资金，从而激励公共事业组织合理配置资源，提高服务效率，更好地满足社会需要。在资金供给制度安排中，迫切需要解决的问题是尽快建立科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业组织的业绩评价体系，比较准确地反映其公共服务的效果，以决定政府财政供给的规模与结构。
4 强化公共事业组织零基预算管理，提高财政资金供给方式的灵活性。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，公众对公共事业服务需求的规模、结构也会相应发生变化，有些公共服务需求增加了，就需要增加政府财政资金支持，而有的公共服务需求缩小了，就不需要维持原有的支出规模。因此，要通过公共事业组织零基预算管理，每年审查有关公共事业组织支出的必要性、可行性，在此基础上编制预算、供给资金，及时调整公共事业组织支出的规模与结构，既保证社会公共需要，又减少公共事业组织对财政资金的过度依赖。
（三）完善财政政策支持体系，优化公共事业组织成长环境
1 对公共事业组织的税收减免政策。在公共事业机构税收优惠政策方面需要进一步改进：（1）实行公共事业机构免税资格核准制度。即公共事业机构是否具有免税资格，要由税务机关核准。从国外的公共事业机构的情况看，有自动具有免税资格和税务机关核准其资格两种情况，自动具有免税资格一般指公共事业机构经政府主管部门审核后即具有免税资格。我国目前还处在体制转轨时期，实行税务机关核准制度有利于加强税收管理。（2）坚持免税公共事业机构的公益性、非营利性。只有从事社会公益事业、不以营利为目的的公共事业机构，才能给予减免税收优惠，公共事业机构来自与公益事业无关的收入要依法纳税。在目前我国事业单位、社会团体和民办非企业单位实际上存在营利与非营利活动并存的情况下，税务机关以公益性和非营利性为标准，才能正确界定是否给予减免税。（3）要求免税的公共事业机构具有法人资格。从事公益性、非营利性活动的公共事业机构具有法人资格，就能保证免税收入用于其宗旨所规定的社会公益事业，其财产为法人占有，机构终止或解散时财产归政府所有或转移到其他公共事业机构，防止免税收入形成的资产落入私人手中。（4）根据我国公共事业机构改革与发展的具体情况，对现行税制中有关公共事业机构减免税的政策进行调整修改，使之更加详细、清晰，即有利于促进社会公共事业发展，又防范产生税收漏洞。
2 鼓励社会捐赠的税收政策。对向公共事业机构捐赠的税收优惠政策需要进一步规范：（1）明确对互惠性公共事业机构的捐赠不予减免税，只对公益性公共事业机构的捐赠减免税，以保证各项捐赠为公众利益服务。（2）对捐赠给予减免税优惠的公共事业机构进行具体界定，要求接受捐赠的公共事业组织具有法人资格和免税资格，具有公益性的特征、范围等。（3）对公共事业机构捐赠实行限额扣除，适当提高扣除标准，如按应纳税额的10%或应纳税所得额的50%扣除。
3 完善公共事业服务定价的政策体系。各类教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构，在向城乡居民提供服务时，可收取一定的费用，以补偿其成本支出。由于其非营利性和接受了政府财政资金及社会捐赠，收费标准即公共服务定价必须受到政府管制。凡接受了政府财政资金、社会捐赠的公共事业服务定价，由各级政府财政主管部门审核。其要点包括：（1）维护社会公共利益。在公共事业服务定价政策决策程序中，建立相应的公众参与机制，如举行价格听证会、公示、投诉等，充分反映公众意见，维护公共利益，提高服务质量。（2）成本补偿。即收费加政府补助和社会捐赠，可补偿提供服务所发生的成本消耗。在政府财力许可的范围内，有些服务可免费或低于成本收费。（3）激励原则。在不违反非营利性宗旨、不损害公众利益的前提下，公共事业服务定价需要一定的激励机制，以调动公共事业机构及人员的积极性，提高服务质量，加快公共事业发展。
（四）采取有效的政策措施，加快事业单位制度改革进程，构建中国现代公共事业管理制度
（一）上位政府对下位组织监督的制度缺陷
在我国传统的政府治理理论中，政府将事业单位作为社会治理的派出机构，和其他行政机构一样，事业单位执行的是一种从上而下的管理职能，公共事业单位的法人是由上级主管部门指派和任命，在我国目前的体制下，他们充其量只是庞大而又复杂的官僚体制下的政策执行者。他们开展活动和经营管理等许多方面既得到政府的种种特殊照顾，又得到来自政府的支配和控制，换言之，在我国目前的体制下，我们的事业单位不可能成为真正意义上的具有法人地位的组织。
在缺乏相互独立性的利益主体之间建立起来的监督机制会趋于疲软，因为中央或地方政府会利用自己在财富、信息、权威等方面的优势，对公共事业组织的行为形成支配，使对方做出符合自己而不一定就完全符合公众利益的举动，最终会导致“双重俘获”的现象的发生。而“双重俘获”的必然结果是，在政府和公共事业机构的“博弈”过程中，占有更多行政资源的政府机构获得更多的利益，使公共事业组织部分地偏离其服务公众的宗旨。
公共事业组织和生产私人产品的企业一样，都是生产公众所需物品的社会组织，所不同的是前者生产的是公共产品而已。其实，无论是生产私人产品的企业还是生产公共产品的公共事业组织，其经营管理都有共同的规律，如果说，在封闭的计划经济体制下，将公共事业组织纳入行政管理的范畴有相当的合理性，但在开放的市场经济体制下，静态的管理体制显然已经不能适应时代的发展需求，在新的形式下，将公共事业组织从行政体制中“剥离”出来是必然的选择。
（二）下位民众对上位组织监督手段的缺失
我国公共事业组织的下位监督由于政治体制的原因，缺乏有力的机制。现行的各级事业单位的行政领导一律都由上级单位任命，他们主要是对上级主管单位负责，普通民众对他们根本没有很强的约束力。虽然各级事业单位都制定了一些相关的法规，但在现行缺乏高透明监督机制的条件下，他们也会利用手中的权力假公济私，投机取巧，一旦出现明显的违规操作严重损害公众利益现象时，由于更换领导的权力不掌握在普通的民众的手中，他们会转而向上“寻求支撑”，这种的现象的发生也极其容易导致权力的腐败，最终损害人民群众的根本利益。
二、法人治理下公共事业监督机制的目标体系
（一）社会利益主体的多元化
社会利益主体的多元化决定监督主体的多元化。社会结构和思想观念的统一决定了国家利益的一元化，而国家利益的一元化决定了监督主体的一元化。改革开放之后，特别是多种形式的分配制度的正式确立之后，多种利益主体和多元化的价值观念开始出现。所以利益的多元化决定了监督主体的多元化。
（二）权力如何平衡的问题
坦率地讲，西方由于政治体制的原因，容易做到权力相互制约，我们在目前的体制下，要在上层构建相互制衡的权力机构似乎有相当的难度。汉弥尔顿认为“野心必须用野心来对抗”，防止把某些权利逐渐集中于同一部门的可靠办法，就是给予各部门主管人抵制其他部门侵犯的必要的法定手段和个人主动。这种手段在我们国家唯一的实施办法就是让人民来监督和制约相关的权力机构或官员。
（三）用制度来阻止公共事业组织法人谋求私利
计划经济体制和高度一元化社会所奉行的是“道德假设”，随着计划经济体制的解体和社会的多元化，传统道德失去其存在的社会基础，但新的社会伦理规范却未能形成。改革开放之后公共事业组织内部出现了许多腐败现象与公共事业组织法人的自利性密不可分，最早提出“经济人”假设的亚当·斯密认为：“每个人都只盘算自己的安全，他所盘算的只是自己的利益。他通常既不打算促进公共的利益，也不知道自己是在什么程度上促进那种利益”。所以，阻止他们谋求私利的有效手段是在体制内外都建立完备的行政问责、依法上岗、信息披露、媒体公开等制度。
三、法人治理下公共事业监督机制的框架构建
（一）民主选举公共事业组织领导
目前我国的公共事业组织法人主要是由上级单位委任，这是和计划经济体制相适应的法人产生制度，它的产生与达到控制事业组织的目的有关，也是满足国家在特殊时期统合国民的政治思想、稳定社会秩序的需要。但随着社会主义制度的深入人心，这种制度已经不能适应我国现代社会经济的发展需要。从理论上说，如果建立了民众选举公共事业组织法人机制的话，出于保护自身利益的考量，他们只有全心全意地为人民服务才可能长久地在相应的位置上呆下去，从而得到更好的升迁的机会，他们就不会也不可能做出只有利于上级官员而损害普通民众的事情来。
（二）建立公共事业组织的社会公示和听证制度
知情权是公众参与公共事业管理与监督的前提条件，没有知情权，民主管理就只是留于形式和空谈，也无法对公共事业组织的领导者进行有效的制约，因此要大力推进政务公开，全面建设“透明政府”让公众对政府和公共事业组织拥有公共信息的知情权。
而要建立完善的公共事业组织的社会公示和听证制度，新闻媒体的作用是显而易见的，新闻媒体是行政监督的有力的工具，也是监督公共事业组织运行的重要的手段之一，要在新闻媒体的积极配合下，建立了公共事业组织的社会公示和听证制度就能够在制度的源头上杜绝公共事业组织的腐败和违规行为。
（三）加大对公共事业组织法人的责任追究
我国目前的行政法规虽然也有相关的条款，但条款过于抽象，特别是对违反纪律的相关事业组织的法律责任未作明确的规定，因此急需加强这方面的立法和制度建设。
明确的分工是事业组织问责机制的关键。我国事业组织要同时接受登记管理机关和业务管理部门的双重的管理，最高管理机构的设置受行政和业务两级部门双重控制，而且分工并不明确。这种体制就为事业组织法人推卸责任提供了便利，因为决策往往是领导集团做出的，很难追究个别领导的相关责任。
（四）建立民众和学者能够参与的上的公共事业组织评估制度
[关键词]公共事业管理专业 实践教学 问题 原因 对策
[中图分类号]G [文献标识码]A
[文章编号]0450-9889（2013）02C-0049-03
在我国，相较于其他成熟专业，公共事业管理还是一个新兴专业，主要培育掌握现代管理理论、技术与方法及应用等知识的能力，能在科教文卫体等公共事业单位和行政机关从事管理工作的高级专门人才，具有公共性、应用性、实践性和跨学科性多个特征。该专业不仅要求学生掌握管理学、政治学、经济学、法学和社会学等多学科的基本理论和方法，更强调学生具备过硬的实践操作能力。实践教学是高校培养复合型人才的关键环节和必要手段，在培养学生实践能力和创新能力、提升学生综合素质方面发挥着不可替代的作用。近年来，公共事业管理专业发展很快，但其实践教学环节普遍较为薄弱，因此，探讨公共事业管理专业实践教学环节存的问题及其原因，并提出相应对策，对于提升该专业学生的综合能力与促进公共事业管理专业建设和发展具有重要意义。
一、公共事业管理专业实践教学中存在的问题
（一）能力培养目标定位不明，针对性不强。综合多所大学公共事业管理专业的培养方案和实践教学大纲不难发现，大多数高校均把“坚持宽口径、厚基础、强能力、高素质、重应用的前提下，努力培养德、智、体、美全面发展，知识、能力、素质结构优化，具有社会主义市场经济适应能力和竞争能力，具有创新精神和实践能力的应用型人才”写进方案之中，并原则性描述了公共管理人才所应具备的能力、技能和素质的基本要求。这种表述存在几个问题：一是对公共事业管理人才的行业需求和岗位群定位缺少规定；二是公共事业管理人才所应具备的能力、技能和素质没有被细分；三是对认知、知识、管理、技能等能力和素质的具体要求未被量化；四是能力培养目标从结构上看逻辑混乱，主次不清，重点不突出。
（二）组织不规范。随意性明显。一是部分院校尚未建立实践教学组织机构或未赋予机构实践教学管理功能，普遍存在重理论轻实践、重课堂轻课外教学现象。二是实践教学普遍缺少制度规范和保障，表现在教学学时占总课时比重普遍偏低；实践教学课可上可不上，实践教学活动可开展可不开展，实践教学成绩可多可少、标准不一；教学环节缺少监督、考核方式实用性不强、评价缺少依据等方面。
（三）流程管理失控，形式主义突出。目前，各高校公共事业管理专业的实践形式主要有课程实训、假期见习、专业实习和毕业论文等，但是在这些实践项目的实施上都存在不同程度的问题。一是大多数学校尚未建立电子政务、公共部门人力资源、公共部门财务、地主政府行政、政府绩效管理与评估、计量分析、公务员考试等模拟系统与实训平台，课程实践教学流于形式。二是多数学校规定公共事业管理专业学生专业实习时间为一个月左右，但学生基本处于放任自流状态，无基地实训、无导师指导、无过程监督。三是假期见习与专业实习雷同，无统一部署。四是毕业论文从选题、开题、写作到答辩，虽然也安排了指导老师，但学生迫于就业竞争压力或要准备考研，很少真正用心独立构思和创作，抄袭现象普遍存在，指导老师有苦难言。
（四）体系紊乱，缺少系统性。公共事业管理专业是一个新兴专业，多所高校虽然开办该专业时间不长，但大都建立了完整、系统的理论教学体系，从设立组织机构、设计培养方案、编制教学大纲到教材建设、教学制度建立与完善、质量评估体系构建与实施，从专业、学科、课程、教学团队建设到教研、教改和科研项目，相关院校均做了大量工作进行探索和创新，成绩显著、效果突出。同理论教学相比，公共事业管理专业实践教学无论是软环境还是硬条件的差距都还很大，更无法同其他如工商管理、师范类专业相提并论。存在的问题表现在：一是实验中心、实践基地、经费支持、平台建设等硬件建设滞后；二是制度、规章残缺不全或流于形式，软件建设没有跟进；三是已有资源整合度差，缺少有效统筹和整合，效率较低。
（五）考核评价失范，缺乏科学性。实践教学的评介体系包括评介的依据、目标、原则、方法、标准、实施、监督、反馈和采用等多方面内容。综合多所院校公共事业管理专业实践教学的评价体系，突出问题表现在：实践项目的能力、技能和素质等目标要求不具体，教学活动缺少可靠的理论依据，评价方法欠科学、操作性不强致使评价结果信度和效度受到质疑，重目标轻过程、监督失控，评价结果不反馈或反馈不即时，等等。
二、原因分析
（一）跨越多学科的专业特点导致实践教学难度大。一般认为，公共事业管理起源于威尔逊将泰勒的科学管理思想和韦伯的“官僚体制”理论运用到政府管理中。因深陷政府规模扩张、机构臃肿、财政赤字加剧、行政效率低下等困境，20世纪80年代开始，英、加、美、澳、新等西方国家掀起了以私有化、市场化、社会化、地方化为特征的新公共管理改革运动。与此同时，我国的改革开放也把变革政府机构，转变政府职能。提高政府管理水平，实现公共事业管理的科学化、规范化提上了议事日程。公共事业管理专业正是在这种背景下引进和创办起来的。该专业把培养掌握现代管理理论、技术与方法的理论知识和应用这些知识的能力，能在文、教、体、卫、环保、社保等公共事业单位及行政管理部门从事管理工作的应用型高级人才作为其培养目标，要求学生主要学习管理学、政治学、经济学、法学、社会学等学科的基本理论和基本知识，并受到一般管理方法、基本素质和基本能力的培养和训练，同时还要兼顾人文、自然科学、文理工交叉边缘学科的学习，以提高学生的整体素质。可见，跨越多学科既是公共事业管理专业的显著特征之一，又是实践教学难度较大的原因之一。
（二）专业快速发展与政治体制改革推进较慢的矛盾。公共事业管理专业的政治经济生态原本是西方议会民主制和高度发达的市场经济环境，其理论与实践的价值取向以效率为主，旨在打造一台高效、廉洁和简政的政府机器。该专业于上个世纪90年代末引入我国的初衷也正是为了满足我国经济政治体制改革的现实需要。然而，30多年改革开放，虽然我国经济体制改革取得显著成就，但政治体制改革步伐比较缓慢。行政机制、人事制度、领导体制等变革的力度有待加强，政府、事业单位和第三部门的关系没有理顺，良性的政治决策体制、行政体制和监督体制尚未完善。这在一定程度上导致公共事业管理专业的理论与方法同我国政治经济的生态环境脱节，如何将舶来的理论与方法同我国本土的公共管理实践有机结合起来，这对公共事业管理专业实践教学来说确实是一个不小的挑战。
（三）教育观念不能与时俱进。一是部分教育管理者没有充分认识到公共事业管理专业的实践教学对培育公共管理人才的重要性和必要性，没有足够重视组织机构建设、基地平台建设和实验实训平台建设等。二是部分教师对实践教育的意义、目标、方法、内容、方式、评估、监控等一系列问题缺乏清楚的认识与深刻的理解，其教学思维始终停留在单纯的课堂授课环节上，理念落后，方法简单，对学生的监督控制不力。三是学生对实践教学的重要意义认识不足。
（四）教师自身实践教学能力较低。“作为公共事业管理专业的教师，不仅应具备较高的公共管理的理论知识，还应包括较强的公共管理的实践能力等。”实践教学是公共事业管理专业培育人才的关键环节，欧美等发达国家均把公共事业管理的教学目标确定为培养具有实践能力和创新能力的新一代公共领域管理人才，并把实践能力的培养与训练确认为公共事业管理教育的基本特征。在我国，由于理论教育与政治经济生态环境的不协调、大多数院校公共管理学科发展历程短、专职教师缺乏管理实践经验等原因，公共管理教师自身实践教学能力不足，从而限制了公共事业管理专业实践教学工作的开展。
三、解决公共事业管理专业实践教学问题的原则
要解决公共事业管理专业实践教学存在的问题，尽可能提升学生的实践能力和综合素质，应坚持以下原则。
（一）实用性原则。实用性原则要求公共事业管理专业实践教学的目标设计、方法选择、形式组织、活动安排、质量评估等不能囿于理论，而应考虑教师的教学特点、能力水平和学生的专业层次、能力需求与能力水平等其他因素，同时还应兼顾社会政治经济生态环境。
（二）能力本位原则。能力本位教育是以全面分析职业角色所必须具备的能力为出发点来确定培养目标、设计教学内容、方法和过程、评估教学效果的一种教学思想与实践模式。开发公共事业管理专业实践教学课程的内容和教学模式时，应充分分析职业角色的能力需求，对相关能力需求进行细分，并按一定规律和逻辑关联进行科学整合，这样，公共事业管理专业人才培养方案的目标定位才有针对性和科学性，实践教学才能做到有的放矢。
（三）本土化原则。公共事业管理专业实践教学坚持“本土化原则”的具体要求是：秉持教育“国际化”理念，以中华民族优秀的管理文化传统为依托，以具有中国特色的决策、行政及人事体制的政治制度环境为基础，坚持中国公共行政的教育实践路线，移植国外的先进公共行政理论与方法、借鉴外国的公共行政的实践经验。使之与本民族的教育实践相沟通、融合，并在此基础上进行自主创新和实践，创生出具有中国特色的、原生性的公共行政理论与方法，培养出符合中国特色的公共行政管理人才，以便更有效地为中国公共行政管理服务。
四、改进公共事业管理专业实践教学的策略
（一）成立管理机构，制定管理规范，为实践教学提供组织和制度保障。学校应由教务部门牵头，协调各相关职能部门，成立由二级院系负责组织实施工作的实践教学领导小组，全面负责本院实践教学工作，起草实践教学相关各类文案规章、统计评估、协调、督导和归档T作；小组成员由本院系全体专职教师和实践教学老师组成，各相关人员应分工明确，责权清晰。小组负责人应高度重视公共事业管理专业实践教学的重要性和紧迫性：一是及时组织小组成员研究、讨论和制定各项规章制度；二是研究、设计、完善或深入学习公共事业管理人才培养方案，确定开展实践教学的课程和课时，制定基地实践或专业实践教学的原则、内容和方法；三是制定相关的成绩评定方法和标准；四是遵循实用性、能力本位和本土化原则编制实践教学课程大纲。
（二）加大经费投入力度，为实践教学提供物质保障。公共事业管理专业是应用性和实践性很强的专业，为社会培养的是高素质的复合型、应用型人才，实践教学是该专业教学过程中不可或缺的环节。高校是组织开展实践教学的重要主体，公共事业管理专业的实践教学需要学校的高度关注和较大投入；同时，实践教学本身又是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，各相关部门只有在学校统一领导和协调下，齐心协力，共同努力才能确保实践教学取得实效。
（三）加强课程建设，完善实践教学课程体系。一是增加实践教学课时比重。强调实践教学的重要性，采用现代教育技术手段，适当减少理论教学课时以增加实践教学比重。二是优化实践教学内容。针对职业能力需求结构和知识水平层次的不同，依照循序渐进原则，规划课程及其内容和教学方法，制定评估方法与标准，优化毕业论文（选题）的形式和操作规范。三是坚持目标管理与过程管理相结合的原则，强化监控力度，做到任务具体、目标明确、流程清晰、全程跟进。四是注重考核公正、合理、规范。五是改进教学方法。根据实践教学环节和各阶段的不同特点和不同要求，选择和创新不同的教学方法，注重案例研究教学、管理游戏教学、情景模拟教学等方法的综合应用，完善团队式案例研究教学过程的组织与管理。
（四）加强师资队伍建设，提高教学水平。在新公共管理视野下，公共事业管理专业教师应该顺应变革，实现能力和角色的转换，变单一理论型师资为理论与实践兼备的复合型师资。为此，一是要将现有的专职教师纳入到实践教学改革的体系中，通过交流、沟通、讨论，统一大家对实践教学的认识，确实转变教师的教育观念。二是专职教师可在暑期参加适当的管理实践活动，提高教师本身的实践能力。三是聘请一批公共事业管理单位学识水平高、业务能力强、公共政策娴熟、理论基础扎实的领导和公务员、事业单位干部，参与实践教学的指导。四是鼓励专业教师参加各种专业培训班、学术研讨会及向名牌高校输送访问学者。
[基金项目]重庆市高等教育教学改革重点研究项目（112035）；长江师范学院本科教育教学改革研究项目
一、公共事业管理专业人才培养定位研究的意义
根据教育部公共事业管理专业培养目标，明确了公共事业管理的文化、教育、体育、卫生、科技、环保等专业方向。然而，相对于师范院校、医学院、体育学院等这一类专门学院而言，一般综合性大学其专业方向和专业优势较为模糊和不清。这样，使得公共事业管理专业定位很空泛，培养方向不明确，学生毕业后也没有明确的市场需求方向和职业定位。为了克服这种现象，需要研究河北大学公共事业管理专业人才培养定位，进而明确人才培养的方向，优化课程体系，突出专业特色，注重应用技能的开发，从而增强学生就业竞争力。
(一)突出公共事业管理专业特色。现在师范院校、医学院等高校都设置了公共事业管理的教育管理、卫生管理等专业方向，学校里也有行政管理、劳动与社会保障等公共管理专业，通过专业定位和优化研究可以进一步明确培养方向，突出与同类和相关专业的差异。
(二)增强学生就业竞争力。通过人才培养定位和优化研究，可以彰显河北大学公共事业管理专业特色，明确了学生的就业方向，避免培养与市场脱节;同时在课程体系上，加强实践能力的培养和训练，提升学生专业管理能力，增强其社会适应力与职场竞争力。
(三)提高学生学习积极性。由于公共事业管理专业方向和培养目标的模糊和不清，使其成为万金油，导致学生无所适从，学习动力不足，学习积极性差。通过研究可以有效改善这种状况，明确学生学习目标，提高学习主动性和积极性。在培养过程中，强化案例教学、社会调研、专题讨论等教学方法，也有助于提高学生学习积极性。
二、公共事业管理专业人才培养定位分析
目前，河北省的河北大学、燕山大学、河北工业大学、河北师范大学、石家庄铁道大学、河北农业大学、河北经贸大学、华北理工大学等均开设了公共事业管理专业，其中河北师范大学和华北理工大学培养方向明确为教育管理和卫生事业管理，其他学校没有明显差别。因而，河北大学作为一所省部共建的综合性大学，承担着为地方经济建设和社会发展培养人才的重任，在分析社会发展环境的前提下，公共事业管理专业人才培养定位上需要立足于河北，寻找其专业定位特色。
在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出推进文化体制机制和社会治理体制创新，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣;改进社会治理方式，激发社会组织活力，鼓励和支持社会参与，推进公共服务购买。非营利组织是公共事业管理中的一个重要组成部分，随着社会发展，公民参与社会事务管理的意识和能力都不断加强，多元治理格局逐渐形成，也成为政府购买公共服务的重要承担主体。因此，河北大学公共事业管理专业人才培养定位上要考虑国家和社会发展的需要。
河北大学公共事业管理专业创建于2003 年，专业属公共管理一级学科，于2006 年取得MPA 专业学位授予权，是河北省重要的公共事业管理专业人才培养基地。根据社会发展趋势和人才需求，结合学校专业优势和管理学院雄厚的公共管理类师资力量，人才培养定位是在具备系统的公共管理理论和方法与掌握现代信息技术的基础上，重点发展文化事业管理和非营利组织管理方向，兼顾教育事业管理。在人才培养模式上，以复合型应用人才培养为目标，强调公共事业管理专业的实务性和应用性，培养学生的实践能力，使学生能在行政管理部门或文教、非营利组织等组织从事管理工作。这样，在人才培养定位和培养模式的引导下，进一步优化公共事业管理专业课程体系。
三、公共事业管理专业课程体系优化设计
[关键词]农村；公共卫生；管理
[作者简介]李志友（1967―）， 男，硕士，宜春学院政法系副教授；(江西宜春336000)易启洪（1969―），男，硕士，江西农业大学人文与管理学院副教授。（江西南昌330045）
党的十六大报告指出，要“建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系，着力改善农村医疗卫生状况……”它明确了发展我国农村医疗卫生事业的必要性和重要性。需要指出的是，当今时代，农村医疗卫生事业是整个国家和社会公共事业的重要组成部分，农村公共卫生事业管理水平的高低，既关系到每个农村居民的身体健康和其它切身利益，也影响到国家和社会的发展。随着市场经济体制的逐步建立，随着社会主义新农村建设的持续推进，对我国农村公共卫生事业管理过程中暴露的问题一定要高度重视、认真思考，并找出切实可行的解决对策与办法。
一、我国农村公共卫生事业的发展现状
新中国成立以来，我国农村公共卫生事业取得了长足进步，主要表现在以下方面：1、政府干预比较有力。我国农村公共卫生事业取得的成就，与各级政府强有力的干预是分不开的，特别是在卫生条件的改善、基本卫生设施的建设和医疗保障制度的建设方面，政府的作用更是主导和显而易见的；2、建立了能够基本满足农民健康需要的、比较完善的卫生服务体系，县、乡、村三级医疗卫生保健网络基本建立，医疗卫生质量和防治传染疾病能力得到提高；3、消灭或控制了鼠疫、天花、麻风病等烈性传染病和流行病，以及一些严重危害人民健康的地方病；4、农村公共卫生事业的管理网络与管理制度更加完整。
然而，当前我国农村公共卫生事业状况总体上仍然比较薄弱，农民小病拖、大病扛，因病致贫、因病返贫现象仍然存在；乡村两级卫生基础设施差，常规设备简陋，大部分乡村卫生所目前仍以听诊器、血压计、体温表等“老三件”施诊；农村卫生资源严重不足，服务网络不全；大多数乡(镇)卫生院房屋破旧，缺乏基本医疗设备，卫生从业人员业务素质不高，队伍不稳，缺医少药、卫生条件落后的状况没有得到根本改变，特别在公共卫生事业的管理中还存在不少问题。
二、当前我国农村公共卫生事业管理中存在的问题
（一）广大农民的公共卫生意识淡薄，自我管理能力差。在广大农村，由于受到经济发展相对落后和传统思想的影响，医疗卫生事业活动的基本内涵和范围被无意中曲解，许多人认为，医疗卫生问题就是“打针吃药”，“看病就医”的私人问题；对流行疾病的预防和公共卫生的维护则被认为完全是政府行为。广大村民缺乏良好的卫生习惯和科学的预防观念，以致于面对危及生命的、传染性强的流行疾病时，显得有些慌乱甚至采取极端或迷信做法。
（二）区域卫生规划不合理。在我国，由于经济和社会发展因素的影响，一般卫生事业区域规划大都是按照行政区域来进行的，缺乏全行业的统筹，使得大中城市获得比较多的卫生资源，甚至供大于求，而广大农村及边远地区获得的卫生资源则相对不足，一些地方更是严重匮乏。
（三）政府对农村医疗卫生产品市场的介入不够。卫生事业产品的外部性，卫生产品信息的不对称性以及公众对卫生产品需求的不确定性，决定了政府对医疗卫生产品市场介入的必要性，特别对我国广大农村来说，医疗卫生市场还处于培育的初始阶段，政府的介入显得尤为重要。然而，由于政府介入的缺乏，使得许多农村的医疗卫生产品市场失灵，导致一些医疗单位牟取垄断利润，许多村民由于个人支付能力不足，导致病情得不到控制而恶化。
（四）公共支出明显不足。近几年来，尽管从中央到地方各级政府对公共卫生事业投入的经费在逐年增长，但没有形成稳定的投入机制 ，就解决具体和突发事件时的投入多，而从长远考虑、规划发展性的投入少，经费投入总体上与人民群众的要求，与卫生事业发展的需要还相距甚远。
（五）缺乏法制化的行业管理。在我国，尽管卫生行业的执法监督体系基本形成，但仍然缺乏一套有效的运行机制，特别在广大农村更是缺乏有效的监督、监测手段，工作中还大量存在有法不依、执法不严现象，对公共卫生事业缺乏刚性的，特别是法律管理方法和手段。
（六）医治水平低下。目前，我国农村医疗卫生人员总体资源配置不合理，从医人员专业水平低，诊疗、预防能力不高，“乡下郎中、土方法、以药养医”等现象严重，医患事故时有发生。
三、加强农村公共卫生事业管理的对策
基于以上分析，当前我国农村医疗卫生事业要实现快速发展，就必须在以下几方面采取措施，加大工作力度。
（一）加强对农村公共卫生事业的行政管理。各级政府特别是地方政府要从我国农村的实际情况出发，通过行政命令、公共政策的和实行，按照行政方式来组织、指挥、调控和监督，对农村医疗卫生事业进行直接干预和控制。国家可根据公众的需求及变化发展的趋势，以及社会提供公共事业产品的能力，制定出相应的方针、政策、规章制度，有关命令、条例等，加强对农村医疗卫生事业的刚性管理。
（二）改革是加强农村公共卫生管理的重要途径。要通过改革增强农村公共卫生事业的活力，逐步达到资源配置合理、网络运行健全的目标。一是要改革卫生机构经营机制。要在进一步完善目标管理责任制的基础上，探索多种经营管理方式，重点解决目前一些医疗卫生单位因管理不善而面临办不下去的问题，彻底纠正少数单位“竭泽而渔”的做法，要把有限的资金投入到自身建设上去，不断增强自我发展、自我生存能力。二是改革对农村公共卫生事业资金的投入机制。公共卫生产品的生产及其组合，决定了相应资金来源的多元化，发展我国农村公共卫生事业可以采取政府公共支出为主和社会投资的非公共支出为辅的筹资模式，公共支出要坚持公平、稳定和效益原则；非公共支出则要按照非营利、安全原则进行。条件具备的地方可采用BOT项目融资方式。三是改革人事制度。要把对职工的人事管理由身份管理变为岗位管理，根据单位各自功能、任务和社会服务需求合理设置岗位，明确岗位职责，实行逐级聘用制和全员竞聘上岗。四是改革卫生机构内部分配制度。要打破平均主义，做到赏罚分明，逐步推行绩效工资制，把工资报酬与单位的效益、职工的贡献和表现挂起钩来，合理拉开分配档次。五是改革卫生服务体系。要对现有医疗卫生单位的资源配置、服务功能和地域布局进行控制和调整，部分功能相似的单位要予以兼并，形成互补优势。要通过自身功能的完善，扩大服务项目和范围来不断满足人民群众日益增长的医疗保健需要。同时，在控制医疗机构总量的前提下对现有布局、结构不尽合理的各类机构进行清理整顿，对那些不具备执业资格，又无法履行公共卫生服务功能的社会医疗机构、个体诊所坚决依法取缔。六是改革医疗保障制度。依靠政府在农村强制建立适合我国农村实际情况的保障制度，才能真正使公众享受到必需的医疗卫生服务。在当前情况下，要在继续实行预防保健报偿制度的基础上，坚持民办公助和自愿参与的原则，积极稳妥地发展和完善农村合作医疗制度，逐步建立以家庭储蓄为主、个人帐户与社会统筹相结合的社会医疗保障体系，从而保证广大农民获得基本医疗服务和预防保健。
（三）加强公共卫生事业的法制化管理。要强化医疗卫生行业的法治意识，依法加强行业管理。一是强化卫生资源管理，通过合理调整、配置卫生资源，努力提高卫生资源的利用效率。要采取调配、对口支援、巡回医疗、下乡锻炼等多种途径，将县一级卫生单位的富余人员充实到乡村医疗单位。对部分医疗单位闲置或更换的医疗设备，采取无偿划拨、租赁经营、合作开发等方式进行合理利用，努力改善乡院村所的卫生设施。二是强化医疗市场管理。对全县范围内的医疗机构进行全面的清理整顿、调整结构、合理布局、完善功能。特别要对社会及个体医疗机构的行医资格办医条件进行严格考核审批规范管理，杜绝乱办医、滥办医现象，切实保障人民身体健康。三是强化药品市场管理，积极推进药品管理体制改革，大力规范药品经营和销售管理，严厉打击制售假劣药品的犯罪行为，尤其要注重规范农村个体医疗网点的进药渠道，保证农村群众的用药安全。严格监督药品价格的执行，控制医药费不合理增长，减轻群众负担。四是强化疾病管理。健全基层防保网络，落实计划免疫接种措施，建立严格的疫情报告制度，和领导责任追究制度，对某些传染性疾病进行控制和归口管理。五是强化饮食卫生和公共环境卫生管理。进一步完善防疫检测手段，装备基本检测设备，加紧对饮食卫生和环境卫生的执法检查，倡导公共卫生意识，增强法制观念和自我管理能力，深入开展爱国卫生活动，切实改善群众生产生活等环境卫生条件。
（四）依靠科技振兴和发展农村公共卫生事业。农村卫生事业必须牢固树立科技兴医的思想，要千方百计把农村公共卫生的管理转移到依靠科技进步和提高卫生人员、管理人员素质的轨道上来。一是要重视专业技术人员和管理人员的培养，要对现有农村从事医疗卫生人员的专业、年龄、知识结构等进行调查分析，在此基础上制订人才培养计划，明确人才培养的目标方向，分层次、分类别、有计划地培养一批德才兼备、立志农村医疗卫生事业的医疗技术骨干和管理人才。二是要重视科技成果的引进和应用。采取得力措施积极引进、推广和应用新技术、新设备和新的管理方式，以满足广大农民日益增长的预防、医疗、保健和康复的需要。三是要制定相应办法，针对目前西部边远和贫困地区缺医少药、外部毕业生或医疗卫生人员又不愿去的现状，出台相应的鼓励和支持政策。
（五）建立新型农村合作医疗制度是目前我国完善农村公共卫生管理的关键。本文认为，针对目前我国公共卫生事业管理中存在的问题，除了在宏观上采取得力有效的措施实施以外，为保证农村公共卫生事业的健康、长足发展，当前最为关键的举措是建立和加强新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗是我国为解决8亿农民医疗保障实施的一项伟大工程，经过多年的试点，取得了明显进展，受到了广大农民的欢迎，然而实施过程中暴露的问题也不少，针对新型农村合作医疗实施过程中存在的问题，我们认为，应采取以下具体措施和行动：1、强化政府职责，改变目前重“城市”轻“农村”、重“硬”轻“软”、重“专项”轻“日常”、重“高层”轻“基层”的状况，各级政府都应加大向农村的财政转移支付力度，以保证新型农村合作医疗事业的正常开展；2、增强新型农村合作医疗制度的刚性，在总结试点工作基础上，应制定专门法律或法规，以保证新型农村合作医疗的实施有法律的保障、有统一的目标、有科学的管理体系；3、尽快建立科学、便捷、长效、低成本的社会筹资机制，使新型农村合作医疗持续健康发展；4、健全新型农村合作医疗管理体系，科学合理地确定补偿比例；5、保持农民参与的积极性，扩大新型农村合作医疗的受益面；6、探索科学、严格的管理模式，坚决控制医药费用的暴涨、乱涨。
关键词：公共图书馆；治理政府；职能；定位
中图分类号：G14 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）21-0217-02
公共治理理论认为，政府的主要义务不是直接提供公共服务而是为公共服务提供政策支持、条件保证和环境保障。政事必须分开、管办应该分离，这是政府改革的未来发展趋势。换句话说，要进一步转变政府职能，科学把握图书信息服务职能与公共管理职能的界限，创新公共图书馆治理机制，改变政府行政管理权限过于集中的状况，把现在由政府承担的部分社会管理职能交给公共图书馆承担，实现单一公共管理向多中心治理转变。
一、政府在公共图书馆治理中的职能困境与科学定位
长期以来，由于我国政府实行的是全能主义行政理念，推行“小社会、大政府”的管理模式，在公共图书馆领域造成政府职能错位、缺位和越位问题，使公共图书馆服务效率不高。这主要表现为：政府包办一切，管办不分，公共图书馆自不够，责任主体和实施主体的区别；行政部门对公共图书馆的具体事务采取直接干预方式，管理太宽、太死，图书馆发展活力不强；对设施建设、购书经费等基础条件保障不够，公共财政对公共图书馆的事业性投入太少，图书馆的基本公共服务供给能力不强、供给方式滞后，供给效果公平不够，政府的本职责任履行不到位，图书馆普遍服务大打折扣。
政府在公共图书馆治理中的错位、越位与缺位，与公共权力的配置结构不科学、不合理有关。长期以来，政府被认为是公共图书馆事务的唯一责任主体，各级政府基本上垄断了管理公共图书馆的权力，掌握了所有的核心资源。就是说，政府一方面是公共图书馆提供服务的有力组织者，同时又是公共服务的生产者、提供者。由于行政体制与财政体制的传统模式一直没有调整，导致很多公共图书馆依旧按照“一级政府管理一个图书馆”的理念，分级建设和管理图书馆。这种体制的最大特点是政府本位，即在建设主体层面，从中央到地方，每一级政府成为该地区公共图书馆的责任主体，只要建立多少个公共图书馆，就确立相应数量的建设主体，最终形成了多级管理单元。一般来说，公共图书馆的建设主体行政级别越低，那么经济能力与配置资源的权限就越小，其图书信息的服务供给能力就越低。这种图书馆资源按权力等级配置的制度安排，严重阻碍了公共图书馆服务向城市边缘、边远人群和农村居民延伸的路径，也导致城乡、地区之间的资源配置严重失衡。从管理主体来看，各级政府设置了相应的图书馆管理单位和建设单元，拥有业务、人事、财务管理权，具有相对独立性。这种多级管理主体的突出特点是自上而下的单一领导与管理，与多级建设主体相配套，管理层级的多层次性和资源调配的高度行政化。
一级政府建设一个公共图书馆的职能困境，深层根源在于政府把公共图书馆当作社会意识形态的工具本身，“即使不断加入了对民主、自由、权利等因素以平衡自身的价值属性，但是教育是一种制度化的努力，用来教导、训练个体，这种自身的矛盾性虽然被掩盖在蓬勃发展的图书馆价值之下，但却从来没有消失过。”[1]因为公共图书馆的教育资源与体制很大程度上仍然由政府单向掌控，导致公共图书馆与政府出现微妙复杂的关系，进而形成官本位的行政心态和权力习俗，尤其是公共图书馆对政府的高度依赖心理，在很大程度上成为公共图书馆发展的重要障碍。在管理中，公共图书馆总体上绝对依附政府管制，并没有在体制上走向治理，以至于确定行业规范和维护获取信息自由不受阻碍的工作中都属于被动的状态，政治权威成为图书馆服务的最终指导，这为政府过多干预读者个人的精神世界以及公共图书馆的发展方向提供了逻辑上限制的可能性以及情理上的合法性，进而也为政治权威通过公共领域对社会、文化、经济甚至个人的全面渗透留下了广阔的空间。
可见，体制障碍不消除，将进一步阻碍公共图书馆服务体系的优化。为了解决传统体制直接影响到各图书馆之间能否公平、科学地共享资源的难题，有必要转变政府职能，改革垂直层级管理的行政体制，完善分级管理的财政体制，从而构建公共图书馆之间跨级别、跨区域信息文化服务体系。总之，加快公共图书馆治理转型，提高公共文化服务质量，成为一项紧迫任务。
二、政府在公共图书馆运行模式中的职能转变
对公共图书馆开展的分散管理模式，事实上形成了公共图书馆条块分割的局面，导致了资源分配贫富不均，共享程度差的现象，其直接后果是公共图书馆本身无力提供均等化、无差异化的平等服务。因此，一级政府建设不能局限于只建设同级公共图书馆。在某一个治理单元内，究竟哪一级政府成为建设主体，这个问题需要深入研究。
从公共权力配置的纵向来看，政府的行政级别越低，公共图书馆的服务供给能力就越不高，地方政府支撑公共图书馆建设的效率就越差。这一基本国情告诉我们，要打破公共图书馆建设主体的行政化趋向，一级地方政府不一定就成为同一级公共图书馆的管理单元，更上一级的政府同样可以承担起公共图书馆的建设责任，具体由哪一级政府来承担公共建设职责，要根据当地的财力与资源实际，有针对性地确立建设主体。比如，发达地区的县级政府可以成为发展与建设主体，地级政府在落后地区同样可以成为县市公共图书馆的建设主体。在中央直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市的所在区政府，可以成为全市公共图书馆的建设主体，而在县市级城区，副省级城市和地市级的人民政府，都可以成为公共图书馆的管理主体。
为何把公共图书馆总分馆体系的建设主体责任部分或全部上移呢？这是因为，政府的公共服务供给能力随着行政层级的递减而降低，从而所建设的公共图书馆的运行水平与服务水平相应递减。基于此，一些地区的公共图书馆可以由行政级别较高、财政能力较强的政府分担总分馆的建设责任。比如由省政府在欠发达县建立图书馆服务体系，这样，省政府与县政府一起构成了县级图书馆的建设主体。同样，地级区市政府也可以直接为街道、乡镇图书馆的发展提供各种支持。根据我国基层政府的实际，建议基层公共图书馆的建设主体重心移交县级政府，通过责任上移，加大建设街道、社区、乡镇、村公共图书馆力度，这对解决落后地区公共图书馆可持续发展能力弱的难题极其有利，同时也有助于建立辖区内联系紧密的总分馆体系。基于此，一些落后地区的图书馆可以探索联合主体模式，由中央政府和省级政府共同建设欠发达地区的地市级公共图书馆。这种由更上级政府到辖区内经济落后地区去建设流动图书馆的运行模式，对于推动政府转变职能，理顺总分馆的建设责任关系，具有重要意义。
三、政府在推动公共图书馆管理体制中的职能定位
一方面，积极培育公共图书行业协会。首先，在管理体制上，行业协会不能成为政府的“腿”，要避免职能行政化，突出服务功能，强化公共性职能。公共图书行业协会一个重要任务，就是在环境优化上下功夫，包括法治的公平正义、政策的科学灵活和舆论正确引导等软环境的营造。比如，建立政府同社会、公众一道监管图书服务体系；政府财政补贴要向图书信息与文化服务采购等倾斜。图书馆的内部管理模式和带有传统色彩的行政体制要向扁平化管理结构转型，体现民间组织特色和社会组织功能。随着市场经济的发展，公共图书馆行业协会的保障主体也应多元化，进而切实构建以政府为主导、以行业组织为重心，以多元市场主体共同参加的运行管理体制。
其次，政府不直接干预图书馆行业协会的内部建设。由于各种历史和现实的原因，政府对图书馆行业协会的监控方式变革仍然滞后，如果政府不能摆脱传统的垂直干预惯性，行业协会再次被政府直接指挥和管辖，那么行业协会的自我发展和自我调控能力将受到很大影响。为此，政府要遵循行业协会自发性和自治性的特点，明确两者之间是一种互动、互补的合作关系，不宜长驱直入对其进行直接干预。
再次，为图书馆行业协会的健康发展营造良好的法治环境。到目前为止，我国还没有对图书馆行业协会法规进行专门立法。除了《社会团体登记管理条例》外，民间组织的法律也很少。其他一些有关行业协会的政策法规，散见于一些中央和国家部委制定的有关文件。即使现有的一些地方法规，也存在法律条文比较粗放、内容过于抽象、笼统，对很多关键性问题只是蜻蜓点水。与之相反，这些地方法规对政府的强势地位与主导权力却比较突出，而对公共图书馆在发展建设中的具体措施、详细规则和实施办法，则写得比较模糊，不够具体，操作性也不是很强。这就为政府执行过程中扩大自由裁量权提供了很大空间。为此，一方面要加快要《图书馆法》立法步伐。另一方面要明确公共图书馆行业协会的监督地位，强化对公共图书馆的监管职能，细化图书馆行业协会的运行流程和管理细则，使公共图书馆行业协会有法可依。同时，政府推动人民代表大会把图书馆行业协会的功能定位和运行机制，以法律形式规定下来，尤其要从法治角度明确图书行业协会的权力与义务，并对可能出现的违法现象进行前瞻性规制。同时，政府要带头遵守法律，在宪法和法律范围内活动，支持图书馆行业协会依法开展工作。使其能够很好地提供行业公共产品，让图书馆行业协会在公共图书馆建设中发挥独特的作用。
另一方面，要改革图书馆理事会的管理制度。政府的角色应该界定为公共图书馆的设立者和监管者。比如：为公共图书馆的建立、建设和运行提供充足的经费保障；从宏观上管理公共图书馆，优化法规环境和政策环境；同公共图书馆一道研究总体发展战略与规划；承担各类图书馆的协调功能，做好服务工作；科学监管公共图书馆的服务质量并提出整改意见。
具体来说，一要规范公共图书馆馆长与理事会之间的关系，明确规定双方各自的权力和责任，改变过去公共图书馆馆长“一言堂”的作风，使两者既能相互配合又能互不干涉具体事务。二要科学制定公共图书馆理事的当选资格。理事自身的知识结构、社会声望和代表社会公众的议事能力和代表的广泛性，直接关系到公共图书馆的决策水平和运行质量。三要加大政府对理事会的监督透明度和对理事的评价监管力度，并为理事参与决策提供良好条件，形成政府与公共图书馆理事会良性互动的局面。
[关键词＼]公共事业管理；实践教学体系；专业建设
[中图分类号＼]G642 ＼[文献标识码＼]A ＼[文章编号＼]2095-3712（2014）25-0042-03＼
2005年教育部《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》指出：“大力加强实践教学，切实提高大学生的实践能力。高等学校要强化实践育人的意识，区别不同学科对实践教学的要求，合理制定实践教学方案，完善实践教学体系。”在此背景下，以“出口”为导向，改革专业实践教学课程，是提高公共事业管理专业人才培养的质量和提升专业人才的就业竞争力的关键环节，也是更好地推动公共事业管理专业发展的路径选择。
一、公共事业管理专业实践教学体系的内涵
广义的实践教学体系是由实践教学活动中的各要素构成的有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等，它们各自发挥作用，又协调配合，实现实践教学体系的总体功能。狭义的概念是指实践教学的内容体系，即围绕专业人才培养目标，在制订教学计划时，通过课程设置和各个实践教学环节的配置而建立起来的与理论教学体系相辅相成的内容体系。＼[1＼]对实践教学体系的研究主要有三种：一是从不同的角度阐述实践教学体系的构成，从而明确实践教学体系的内涵、构成特点和发展趋势；二是对学校的实践教学体系进行案例分析，对实践教学体系的目标、内容、运行机制、评价指标等一系列原则性的问题进行梳理；三是分析专业特点，改革专业实践教学体系，提出符合专业人才培养需求，更加具有专业针对性和适应性的实践教学体系构建方案。本文从目标体系、课程体系、基地建设及保障体系四个层面来探讨以“出口”为导向的公共事业管理专业实践教学体系的建设。
二、公共事业管理专业实践教学体系存在的问题
公共事业管理专业由于专业建设历史不长，其实践教学体系的研究和发展尚属一个比较新的课题。尽管本专业自1999年开始招生，但是从已有的研究来看，2007年才出现相关方面的研究成果。从现实情况来看，公共事业管理专业实践教学体系主要存在以下问题：
（一）目标体系不明确
2012年《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中规定公共事业管理专业的培养目标是，“培养具备现代公共管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文化、体育、卫生、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事管理工作和综合管理工作的复合型人才”。由于学校在各自专业发展的过程中，没有及时确立人才培养的目标以及有效地凝练专业方向和特色，导致实践教学目标不明确，不能针对目标有效地开设实践课程和展开社会实践，实践流于形式。＼[2＼]
（二）课程体系不科学
多数学校公共事业管理专业的教学实践主要是两个环节：入学时的认识教育和毕业实习或综合实习，内容过于狭窄。实践课程往往不能针对某项具体的知识或技能进行操作性练习或培训，这对于管理类专业的学生来说是远远不够的。实践课程体系应配合理论教学，通过校内模拟或虚拟的实践环境，在教师的指导下，结合相关案例，有机地安排观察实习、模拟实验、技能训练、咨询服务等实践活动。＼[3＼]
（三）基地建设滞后
在2012年教育部的专业介绍中，公共事业管理专业是针对事业单位、行政管理部门和非政府组织培养管理复合型人才的专业。由于我国的社会体制改革和政治体制改革在缓慢推进中，落后于经济体制改革，事业单位改革不彻底，没有明确单位性质与主要责任；非政府组织缺乏相应的法律制度的保障，发展缓慢。这些使得社会中公共事业管理组织的发展远远滞后于公共事业管理专业的发展，使得本专业有针对性地寻求对口实践基地、发展潜在的就业基地的行动举步维艰。
（四）保障体系不健全
有了师资队伍建设、经费保障以及实习时间的合理安排才能让专业实践教学不虚化，避免“放羊式”和“赶鸭式”的现象。＼[4＼]公共事业管理专业发展历史比较短，专业教师大多数较为年轻、职称较低，尤其是年轻教师从学校毕业后直接走上讲台，缺乏相关的职业技能培训和管理实践，教师自身实践教学能力不足，不能提供高质的实践指导，影响实践教学效果。＼[5＼]学校实践经费多年没有提升，实践教学时间安排不足或者结构不合理的现象普遍存在。
三、“出口”导向的公共事业管理专业实践教学体系基本框架
我国事业单位的人事制度以及公共事业管理专业知识的“大杂烩”，公共事业人才培养发展过快，公共事业发展缓慢，非营利组织和第三部门不成熟等问题都使得公共事业管理专业学生陷入就业“出口”困境。＼[6-7＼]在应对“出口”困境的策略上，学校普遍采用控制办学规模，科学定位专业方向，加强师资队伍建设，改革课程设置，改变就业观念，加强就业指导等方式。＼[8＼]除了以上方面，面对就业困境，有针对性地改革实践教学体系对提高学生就业能力有着不可或缺的作用。对此本文提出建立“四位一体”的实践教学体系框架。
图1 公共事业管理专业“四位一体”的实践教学体系框架（一）“出口”导向的目标定位
公共事业管理专业实践教学体系的构建首先是对实践教学目标定位。公共事业管理专业是公共管理下的二级学科，其本科毕业生的就业方向分为四类：政府和事业单位、公司和企业、高校、其他。＼[1＼]学校可在“考研”“考公务员”“企业就业”“自主创业”等目标中，根据本校办学特点合理选择，明确专业建设的基本导向。
诚如以上分析，公共事业管理专业毕业生的就业已经陷入一个困境。其培养规模和社会就业岗位有限之间的矛盾，专业能力培养与技术岗位需求之间的矛盾使得专业学生往往在专业与就业之间只能择其一而不能两全。如果说前一个矛盾期待事业单位改革的推进和社会的成熟来缓解，那么后一个矛盾则是要通过学校对学生专业技能的培养提高来解决。而学校也不可能做到“大而全”，必须分析自身特点和环境优势，有针对性地选择某一目标为重点进行实践教学体系建设。
（二）有的放矢的实践教学课程体系
在确立了学生培养的基本目标后，需要根据目标确立公共事业管理专业实践教学课程体系内容，有的放矢，增强课程内容针对性。如果要针对公务员、村官系统培养人才，则需要增加基层实践教学的内容，以及进行政策分析实训。如果“出口”目标是企业，则可以在专业实践课程中强调人力资源管理、财务管理等方面的实践和实训。
在进行实习课程之前，要让学生明白实习的目的是什么，在实习过程中要注重小组学习和讨论。一位指导教师带领6～8人的实习小组，在实习前期做好实习准备，让学生对“为什么选择这门实践课程”“在这里准备学习些什么”等问题有明确的认识；在实习之中需要组织各个小组的学生对实习实践的过程、内容、体会、难点、问题进行交流讨论和解惑；在实习课程结束后，要及时进行综合交流和总结，让实践课程发挥它应有的作用。
（三）开发性地建设实践教学基地
人才培养需要学校、政府和社会力量联动和合作。许多高校公共事业管理专业的实践实习流于形式的重要原因之一是学校没有挖掘足够的社会实习岗位提供给在校大学生，实践实习采用的是学生分散实习的方式，不利于学校教师进行指导和联系，也无法保障实习内容和效果。因此，需要开发性地建设合理的实践教学基地，构建适应目标的多元化的实践教学基地。政府、社会和企业的支持是实践教学重要的社会资源保障，和实习单位确立长期稳定的合作需要双方建立共赢机制。例如学院整合力量，有针对性地为签订实习基地协议的公共部门、非营利组织或企业提供管理咨询；协调实习时间，解决实践基地临时项目用人需求等。
充分发挥实践教学基地的作用，离不开充分的准备和细致的管理。平时要建立与实践基地的日常沟通机制，明白他们什么时候需要人，需要什么样的人，并结合双方要求，制订细致的实习任务或实习课题，提出明确的目标要求。这样去实践基地实习的学生才能有计划、有目标、有秩序地完成实习任务。
（四）落实好实践教学保障体系
建构公共事业管理专业实践教学保障体系，主要以师资保障、时间保障和经费保障为抓手，确保课程教学内容落到实处。首先，在教师队伍建设上，要鼓励教师针对自身擅长的方面并结合学生培养目标有计划地进行培训和实践锻炼，增加教师实战经验。例如，以培养企业人力资源管理人才为目标，教师则可以有针对性地到企业参与人才管理实践或者经常性地要求一线人力资源管理人员举办讲座，与教师进行交流，切实加强教师队伍建设。
其次，在时间上也需要进行优化安排。对于校外实践基地的实习必须结合校外组织的用人需求，尽可能地安排比较集中并保证一定的时长。一般而言，实习时间选择在第六学期的后半期进行可以和暑假衔接起来，形成长达3个月左右的集中实习期，有利于学生真正掌握一门实践技能。对于校内的实训实习，则需要注意与理论课程的衔接和连贯性问题。
最后，在经费保障上，专业实习经费应按年度固定划拨，并纳入学校年度预算。除了基本课酬及基本硬件建设外，软件开发以及实训耗材的购买应允许另外申请经费。
参考文献：
＼[1＼] 吴国英.高校人文社科专业实践教学体系的构建研究――基于营销理念＼[D＼].天津：天津大学管理与经济学部，2010.
＼[2＼] 马杰.公共事业管理专业实践教学的困境与出路＼[J＼].学理论，2009（19）：225-226.
＼[3＼] 宋琪，方永恒.对构建公共事业管理专业实践教学体系的思考＼[J＼].西安建筑科技大学学报：社会科学版，2007（3）：115-118.
＼[4＼] 周湘莲.公共事业管理专业实践教学体系的建设与完善＼[J＼].湖南师范大学教育科学学报，2011（1）：42-44.
＼[5＼] 陈志勇.公共事业管理专业实践教学的问题与对策＼[J＼].科技和产业，2011（1）：122-125.
＼[6＼] 张战勇.试论如何转变公共事业管理专业就业劣势＼[J＼].内蒙古财经学院学报：综合版，2008（4）：6-9.
关键词：体育赛事；市场转型；公共服务；政府购买；体育产业发展引导资金
中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）03-0026-05
Abstract：Since sports industry was upgraded to national strategy in 2014， the construction of sport event public service system has entered a crucial stage， which is of great significance to the capital market into the field of sports public service supply， the expansion of sports social influence through sport event， and the demand fulfillment of social residents for quality sports events. This study by proceeding from the new public service theory puts forward the 4 connotative characteristics of sport event public service system： "pluralistic subjectivity"， "macro-regulation"， "micro-efficiency" and "market orientation". The key for the construction of the system is to develop social sport organizations or sport industry associations that possess legal personality， social public power and internal decision full of "democracy" spirits. It also gives the transition path that is to introduce compulsive and derivative change of institutions to improve the 6 mechanisms： "governance"， "declaration"， "evaluation"， "authorization"， "capital introduction" and "supervision". Still， government departments play the key role in the system construction， so it suggests that "government purchase"， "public guidance funds" and "judicial perfection" be adopted to strengthen the security.
Key words： sports events； market transition； public service； government purchase； sports industry development guiding fund
20世纪90年代起，我国已经着手改造传统“三级竞训体系”，建设体育赛事公共服务体系，以求推动体育赛事市场化转型。目前，我国体育赛事公共服务体系建设积累了丰富经验，已培育出部分具有较高市场化水平的体育联赛。但是，我国政府部门行政审批门槛过高，弱化了社会与市场对于体育赛事产品的自主选择和共同参与，阻碍体育赛事市场化进一步深入发展。2014年10月20日国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费若干意见》，提出：体育行政及相关部门将深化体育赛事“公共服务”改革，切实推动以足球、篮球、排球赛事（联赛）为代表的各级、各类体育赛事（联赛）的商业化、市场化发展与转型。
1 体育赛事公共服务体系内涵分析
1.1 公共服务理论基础
所谓公共服务是指满足公共需求而提供公共产品或者准公共物品的过程。20世纪西方学界提出“新公共管理理论”，核心主张是将私营部门的管理理念和管理方法引入政府管理活动，强调政府在推动公共服务转型过程中的效率，其核心价值可以概括为3E（Economy， Efficiency， Effectiveness）[1]。但是实践发现效率不断提升的过程中，公共服务产品与公共需求之间的不匹配问题越发明显。如何让民众获得充分权利，根据自身需求引导公共服务产品的生产与供给显得格外重要。因此，学界又提出了“新公共服务理论”。其本质在于：将原本由政府承担的公共产品推向市场，形成一个有利的双向互动关系，体现出“民主与效率”的平衡博弈，与西方传统的“新公共管理理论”的“凸显效率、民主流失”的诉求存在较大差异[2]。其理论的两大核心观点在于：其一，充分发挥市场优化配置公共资源的作用，有效改善和提升公共产品及相关附加物，降低“政府失灵”的威胁；其二，政府部门能够利用集中性较强公共资源间接影响市场投资行为和取向，有利于体育赛事的产业结构优化，降低“市场失灵”风险发生。
1.2 体育赛事公共服务内涵及特征
1.2.1 体育赛事公共服务内涵
计划经济时代，我国“体育赛事”完全是由政府公共财政支持开展起来的，具有典型的公共产品属性。然而随着市场经济发展，我国居民对于体育赛事需求不断发展扩张，传统的公共服务供给方式不再有效。在新公共服务理论逻辑指导下，研究者展开了对体育赛事公共服务内涵的探究，集中表现为：1）政府行政决策与执行的分离。传统政府部门同时掌握体育赛事举办、组织、招商引资的决策权力和执行权力，而新公共服务理论倡导政府更多对公共服务产品供给数量、质量、结构起到有效的引导、控制与协调作用，并不断加强决策监督权，具体公共服务的生产与供给交由市场与社会。换言之，体育赛事的组织、举办与实际管理应当完全交由各运动项目协会，政府则站在更高层次对不同项目协会的发展进行控制和调整。2）市场将成为公共供给的重要力量。新公共服务理论强调：公共财政不再是公共服务产品唯一资金基础，而成为一种引导性资金。一部分具有市场潜力的公共服务产品应当允许部分接受社会投资，形成混合式的公共服务产品。即大部分“运动项目协会”将成为政府和投资商的“中介协调”，且随着体育赛事商业化程度的提高，运动项目协会很有可能转变成为各体育赛事投资的利益保障机构，带有“行业协会性质”。未来，体育赛事公共服务项目的准入行政门槛应当降低，大量非政府组织、私营企业都将可以投资体育赛事公共服务产品。3）公民满意导向。新公共服务理论强调公共服务的目标在于公民社会，而并非市场顾客。公民社会包含市场顾客，但又存在区别。公民能够通过特定的制度安排向公共服务生产者提出公共利益诉求。公民满意导向下，应当强调各运动项目协会的治理结构改善，使其内部真正能够形成民主商议、民主决策氛围，真正能够代表民意开展“体育赛事公共服务”的生产与供给，切实形成协调政府和市场的中介、协调作用。
1.2.2 体育赛事公共服务特征
1992年的红山口会议开启了我国足球职业化改革之路，这也是我国全面推动体育赛事市场化转型的起点。1993年原国家体委颁布《关于深化体育改革的意见》，明确了体育赛事市场化转型基本要求，提出：改变原有体育计划经济体制，建立国家调控、自我发展、充满生机和活力的体育体制和良性循环的运行机制[3]。经过二十余年发展，我国体育赛事公共服务体系建设工作逐步进入到深化改革重要阶段，但其基本方针与内涵并未发生根本性转变，可以概括为以下特征：
1.2.2.1 多元主体性
根据新公共服务理论，政府部门分离决策权和执行权，推动公共服务产品生产、供给主体的多元化特征。自20世纪90年代开始，我国体育事业就已经开始推动政府职能改革，促进体育管理体制内的“政企分离”“政社分离”和“社社分离”。例如，中国足球职业联赛早期，中国足协便成为联赛的核心管理组织，并将商务开发任务委托给国际管理集团，随后又委托给下属的福特宝足球产业发展公司负责经营[4]。虽然目前项目管理中心与项目协会依然存在较大联系，但已为未来深化公共服务体系改革打下铺垫。
1.2.2.2 宏观调控性
体育赛事公共服务体系建设首要特征是：政府部门将精力集中于宏观性的体育赛事布局问题。新公共服务理论始终强调对公民权的尊重，认为政府部门应当为公民表达自身公共利益而设计具体的体育赛事制度安排。政府部门便能够摆脱体育赛事管理的微观性事务，着力在中观层次培育、优化和监督各运动项目协会科学、合理组织开展各类体育赛事，为社会提供优质的体育赛事公共服务产品。
1.2.2.3 微观高效性
各运动项目协会是各体育赛事组织、筹办的核心主体。例如，2003年广州市体育局出台《广州市体育竞赛表演市场管理办法》，率先开体育赛事民办先河。2004年11月北京体育局竞赛管理中心宣布不再作为体育赛事主办方，而将主办权利交由社会与市场[5]。在有限时间、空间范围内，运动项目协会能够集中精力制定符合社会市场需要的体育赛事筹办方案；市场投资者也能够借助体育赛事的社会影响力，通过不断的市场投资相关服务产品，获取利益。体育赛事在相对微观的层次，完成社会资源的优化配置与整合，形成了微观高效性特征。
1.2.2.4 市场导向性
著名行政学家胡德（Hood）认为：如何在公共服务项目资源分配公平、正义基础上，保持较高水平的资源利用效率显得极为重要[6]。新公共服务供给理论思路上，具有一定市场潜力的体育赛事产品应当是完成“公共服务市场化转型”的核心区域，由政府和市场共同完成投入。一部分市场基础弱、但是社会影响力较强的体育赛事产品，例如田径、排球等依然需要政府完全承担公共支持，属于魍车墓共服务供给模式，而市场基础良好的体育赛事产品则应当完全交由市场。
2 我国体育赛事公共服务体系战略定位、挑战及构建重点
2.1 我国体育赛事公共服务体系战略定位
体育赛事公共服务体系推动下，传统体育赛事管理体制发生分化，形成三种基本类型：政府主导、商业组织和混合开发三种模式类型（肖锋，沈建华，2008）[7]。其中，“政府主导”模式下的体育赛事依旧延续着举国体制下体育赛事供给模式，一般奥运政管计划内的小众性体育项目赛事（例如举重、田径等）或者经济欠发达地区的体育赛事依然需要由政府完全支撑。“商业组织模式”下的体育赛事是已经完成市场化转型的赛事类型，具有充分外部投资和成熟消费市场，不需要政府部门辅助以公共服务。例如2003年中国国家队与西班牙皇马足球职业俱乐部之间开展的“龙马大战”，完全属于商业运作模式主导的比赛类型，不涉及政府的公共扶持与推动。“混合模式”是新型体育赛事公共服务体系的核心内容，符合新公共服务理论诉求，是本文分析“体育赛事市场化转型”问题重点内容（见图1）。
根据图1所示，体育赛事新型公共服务体系表现为“混合模式”类型，具备较好社会影响力、且市场潜力较大的运动项目赛事适合“混合模式”，政府通过公共财政为支撑或引导，推动该类型赛事向体育赛事商业组织模式过渡与发展。实现体育赛事商业组织模式需要满足两大条件：第一，基础性混合类赛事。体育赛事商业组织模式需要较强的消费基础与群体，而保证该项目具有稳定庞大的基础参与人群非常重要。业余体育赛事往往是培育基础人群的重要手段和途径，社会影响力较好，但市场盈利能力较弱，在缺乏必要的市场投资情况下，依然需要由政府加以支撑，往往采用“政府购买模式”加以实现，当该项目赛事的商业组织模式较为成熟时，业余性赛事往往会拥有充足的市场赞助方式加以保障。第二，支撑型混合类赛事。体育商业组织模式开展需要必要的外部投资资金注入，然而目前我国体育赛事普遍存在消费能力不足的问题，体育赛事的投资利润远远低于其他投资项目，缺乏外部投资的混合型体育赛事很难实现商业组织模式转型，为此政府部门可以采用“产业引导资金”的方式，引导社会、民间及海外资本逐步投入到各类赛事的运营过程之中，推动体育赛事市场化转型。
2.2 深化体育赛事公共服务体系面临的挑战
虽然我国体育赛事市场化转型在部分发达地区初见成效，但是体育赛事管理体制普遍存在权责混乱、分工不明等显著问题，始终难以回避“资源损耗过重、效率难以提高”的老问题。2014年12月国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议上透露：国家体育总局将以运动项目管理中心和单项体育协会改革试点为突破口，深化体育管理体制改革，集中反映出未来深化我国体育赛事市场化转型所要面临的挑战与问题，可以概括为：1）项目管理中心与体育项目协会依然存在内在的强大联系，“一个班子、两套牌子”问题依然严重，并没有将实际的权利归还于社会群众，群众无法按照自身意愿组织、参与、影响体育赛事，导致体育赛事严重缺乏群众基础，限制了体育消费市场扩张。2）政府部门依然控制各类商业性体育赛事投资审批权，导致市场投资者难以有效根据社会需要，完成体育赛事组织，向社会群众提供高质量的有偿性体育赛事服务。3）我国民政部门相关规定提出较高的注册标准与“业务指导要求”，导致民间性体育社团发展缓慢，难以有效集合群众体育自发组织、参与业余性商业体育赛事需求。
2.3 深化体育赛事公共服务体系构建重点
根据《关于加快发展体育产业促进体育消费若干意见》，我国体育赛事公共服务体系未来建设重点任务将落脚于“明晰体育赛事公共服务体系内部权责关系、优化内部管理结构、引导扩大外部投资、提高体育赛事投入资源的利用效率”上来。根据新公共服务理论，明晰体系内部权责关系的关键在于彻底推动“政社分离”，促使各类体育社会组织获得充分的社会公权力，能够独立行使社会组织的对应权利。因此，深化体育赛事公共服务体系改革的关键节点在于如何培育“社会体育组织”，其应当具备以下三方面条件[8]：1）具备实际法人资格，掌握有效的社会公权力；2）组织决策机制将有效贯彻民主精神，构建出健全的民主决策机制；3）社会、市场组织体系的精英阶层将逐渐发展成熟壮大。对于不同类型的社会体育组织培育，可以考虑综合运用“顶层设计+地方创新”的方式。
3 我国体育赛事公共服务体系改革路径与运行机制设计
3.1 体育赛事公共服务体系改革路径研究
3.1.1 “强制性制度变迁”改革路径
具有政府背景的“体育项目协会”或者“社会体育组织”更适合通过“强制性制度变迁”路径加以改革，要求国家及体育行政部门通过行政命令，恰当弱化自身刚性管控职能，将公权力回归于体育社会组织。目前我国政府部门已着手展开 “政社分离”的改革工作。“十”明确提出：深化行政管理体制改革，推进政社分开；十八届二中全会提出“以转变政府职能为核心，继续简政放权推进机构改革，改革社会组织管理制度”。体育领域内，我国政府部门已在很大程度上将政府型体育社会组织改革问题纳入事业单位改革范畴，建立起“分类管理方式”，对无稳定经常性业务收入的体育社会组织法人（以田协为代表）实行全额拨款；对有一定数量收入的体育社会组织单位法人（以“排协”为代表）实行差额拨款；对有充分经营性收入的体育社会组织法人（以“足协”为代表）可以实行自收自支[9]。
3.1.2 “诱致性制度变迁”改革路径
具有民间背景的体育社团更适合通过“诱致性制度变迁”改革路径，即在条件允许的地方区域，先于中央展开对体育社团审批管理制度的逐步调整与改良。虽然在中央层面为维持全局稳定对体育社团自由结社问题持谨慎态度，例如2000年4月，民政部颁布《取非法民间组织的暂行办法》重申“未经许可登记成立社会团体和其他民间组织社会组织织，应当予以取缔”，但是地方性“诱致性制度变迁”路径可以一定程度上减少社团管理制度的变迁成本，最大化变迁收益。部分经济发达地区率先通过简化审批流程降低社团登记注册门槛，例如2000年上海市率先明确部分街道可作为社区社团业务主管单位[10]。北京回龙观地区足球协会的建立就是在北京市政府的公共资源支持下建立起来的，是我国体育社团通过“诱致性制度变迁”改革路径获得社会公权力的有利例证。
3.2 体育赛事公共服务体系运行机制设计
根据新公共服务理论，政府、社会以及市场将实现联合，共同完成“混合式”的体育赛事产品的生产与供给，以追求“民主和效率”的平衡。而政府是宏观层次的统筹协调主体；社会（或者称为运动项目协会）是中观层次上对体育赛事项目的组织、开发进行决策、操作的核心操作主体；而市场是投资各类体育赛事，利用体育赛事社会影响力获取收益的投资主体。三者关系应当被相应地制度化，保证体育赛事这一混合型公共服务产品供给的稳定。
根据上文论述，研究者认为体育赛事公共服务体系应当包含六大机制，包括“规制机制”“申报机制”“评估机制”“授权机制”“引资机制”和“监督机制”六个部分（见图2）。这六大机制在实际的操作过程中，并非是按照图2所示的顺序展开，仅是为了更清晰地表达出不同机制间的一个大致的逻辑关系。另外，研究者又绘制表1，用以描述不同机制的内涵。
4 我国体育赛事公共服务体系转型的政府保障措施
实现体育赛事公共服务体系内部的“政社分离”之后，各类社会组织获得充分的社会公权力主导区域的体育赛事市场和群众体育赛事。在此基础上，政府部门可以通过“政府购买”方式完全支撑业余性体育赛事，满足社会公民的参与需求；同时通过“公共引导”方式，鼓励社会、市场的资本投入商业性体育赛事的生产与组织。另外，还需要通过“司法保障”措施，降低转型过程中出现的各类风险。
4.1 “政府购买”保障
“政府购买”是新型公共服务理论的重要组成，其形成的理论来源主要包括公共选择理论、委托理论和治理理论。体育赛事在此处应当属于公益性较强但市场盈利能力较弱的群众性、大众性体育赛事。首先根据公共选择理论，我国政府部门将转变以往全能形象，推动“社会”与“市场”承担更多公共责任，成为“公益性体育赛事”的生产供给者。其中，各类具有相应资质的社会体育组织是“公益性体育赛事”的生产供给者。而政府与市场均可以对这类公益性项目进行投入，但不论哪类投入，均不涉及体育赛事盈利问题，只是为社会公益事业提供资助。其次，根据委托理论，政府部门需要按照特定的市场标准，以契约形式与社会体育组织完成约定，实现对公益性体育赛事的投入。根据公共治理理论，政府应当将更多的治理权限，例如财务、法律等，交由其他相关的社会权威机构、组织承担，从而降低了公共财政使用的违规违法行为的出现。2014年《上海市民体育大联赛正式承办单位采购公告》颁布，上海市体育局委托上海申权招标咨询有限公司为采购，对市民体育打联赛的正式项目、申报项目进行采购。全市86家市级单项体育协会参与了招标洽谈谈判，最终上海市体育局与27家市级体育协会、2家区级体育协会和1家体育俱乐部签订协议，完成了体育赛事政府购买[11]。
4.2 “公共引导资金”保障
我国体育赛事公共服务体系的建设是为了将部分具有市场潜力的体育赛事推向市场，体育行政部门会通过对社会体育组织进行“公共财政引导资金”的使用授权，吸引市场投资方对部分具有市场潜力的体育赛事加以投资。2011年江苏省便已开始着手探索公共体育服务转型问题，设立专门性体育产业发展引导资金。截至目前共投资约3亿元，扶持项目453个，带动社会投资近200亿元。据报道：2014年江苏省体育局总共通过1亿元引导资金投入144个项目，拉动社会投资逾50亿，这批政府资助项目包括部分商业性体育赛事。可以说，现阶段我国体育公共服务的总体目标是：完善体育投资市场；调动市场投资热情；优化产业投资结构；实现体育事业的全面、均衡、健康发展。
4.3 司法保障
《体育法》第33条规定“通过体育仲裁制度，解决竞技体育活动中发生纠纷”，该条款反映出我国体育事业发展更多强调“体育自治”原则，各类问题出现更多依赖行政力量加以解决。随着体育市场化、社会化进程不断推动，体育被放到了更广阔的社会环境之中，简单依靠有限的体育行政指令再难以解决更为复杂的问题，再难调整更为复杂的关系。在“政府-社会组织-企业”的三元模式中，行政力量应更加强调协调功能，即通过“公共财政”“公共资源使用权授权”以及“政府购买”等多重形式直接作用“体育行政部门”与“体育社会组织”互动关系，通过财税政策间接影响影响体育社会组织与市场的互动关系。
参考文献：
[1]李萍美， 许玲. 我国公共体育服务市场化分析及路径选择[J]. 西安体育W院学报，2008（11）： 17-22.
[2]曾保根. 价值取向、理论基础、制度安排与研究方法――新公共服务与新公共管理的思维辨析[J]. 上海行政学院学报，2010， 11（2）： 29-40.
[3]刘玉. 改革开放30年我国体育公共服务供给模式转型与现实选择[J]. 体育科学，2013，33（2）：11-21.
[4]王庆伟，杨铁黎. 我国体育赛事向市场化运作过渡阶段的特征研究[J]. 天津体育学院学报，2006，21（2）：139-143.
[5]李艾. 赛事主办政府放权给市场[N]. 京华时报，2004-11-07（07）.
[6]盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：250-279.
[7]肖锋，沈建华.对沪、京、穗部分重大体育赛事运作的研究[J].山东体育学院学报，2008（2）：14-17.
[8]梁枢. 市场化转型背景下体育社会组织改革研究[J]. 体育与科学，2015（1）：62-68.
[9]张瑞林. 体育管理学[M]. 北京：高等教育出版社，2008：65.
