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一、人力资源管理发展概况
二十世纪五十年代之后，美国企业管理领域学者最早提出，人力资源管理是指在不同的历史发展阶段企业组织管理为应对不断变化的外界环境，及企业自身情况而对雇佣人员采取的管理措施和方法，它借鉴了传统人事管理的主要工作内容，是对传统的人事管理或用工制度管理的延续和功能增加及更新。是在长期不同环境的不同雇佣管理实践中积累而成。
随着市场环境的不断变化，企业为了在激烈的市场竞争中保持强势地位能够生存发展，就不断总结本身及先进国家的企业管理有益经验，学习吸收传统的雇佣管理和人事管理中有效的管理方法和手段，改善出现的偏差并优化完善创新人员管理制度措施，逐渐使人力资源管理在继承和发展旧有企业管理的基础上，不断创新出新的功能。
人力资源管理在发展过程中有两大突出表现，第一是在工业革命时期，由于当时生产环境中市场竞争激烈、生产技术变革、工会智能逐渐减弱，组织环境中政府立法也有变化，作为企业负责组织应对环境变化的人力资源管理在措施和方式上也必须做出相应调整[2]。第二是在第一次世界大战时期，当时的时代背景促进了产业心理学、学科管理、福利工作及工作心理学与人力资源管理开始融合，而且通过各学科知识理论和知识深化合并交融，使人力资源管理形成综合交叉学科，相关学科的变化发展也反作用于人力资源管理促进其行业顺利进行。
二、公共部门人力资源管理发展概况
公共部门人力资源管理的延伸不仅在公共部门就业人员的就业实践，还广泛分布在政府、企业、事业单位或者其他社会机构，它们之间的区别是公共部门就业人员可以不必直接创造经济价值。同时，在公共部门的人力资源已经给予了一定的社会管理职能（或权利），这部分权力可以用于服务型工作。
美国是公共部门人力资源管理体系比较先进成熟的国家，公共部门人力资源管理这一理念起源于美国。这一概念由尼古拉斯?亨利最初在十七世纪提出，由此中国很早也出现有关理论；可见，人力资源管理在公共部门中，与社会生产力和社会制度有着显著的关系，但它们都是以适应现有人力资源管理形式为目的的，所以混淆是不科学。
三、公共部门人力资源管理与人力资源管理之间的关系分析
第一、我们通常说，人力资源管理是指企业的人力资源管理，而不是一般或普遍的人力资源管理原则。今天的公共部门人力资源管理和人力资源管理，?m然有一些相似之处：相同的基本概念，相同的目标，相同的基本功能和方法。但是，私营部门和公共部门的人力资源管理在主体和客体是有着明显差别的，两者并不是普通与特殊部分与整体的关系。
[关键词]合作治理；服务型政府；非政府组织；公共服务
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009907
在社会科学的学科概念体系中，治理概念被运用于全球治理、国家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大学治理等诸多领域。治理概念的广泛运用一方面说明治理理论具有极强的解释力和科学价值，另一方面也说明治理概念理解的多样化和模糊性，以至于寻找一个统一的“治理”概念具有一定的挑战性。“治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇之内，并且在不同的外行圈子里成为‘时髦词语’的。即便现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是；外行的用法同样是多种多样，相互矛盾。”[1]因此，对治理概念的澄清与定义既有利于治理理论的广泛运用，也有利于政治学、公共管理学、经济学等社会科学的进一步发展。特别是在我国进一步深化改革、建设服务型政府的关键时期，重新梳理治理概念的定义与内涵具有一定的现实意义和学术价值。基于此，本文在回顾不同理论视野下治理概念的基础上，尝试从服务型政府理论视角对治理概念进行新的认识和解读。
一、经典治理定义：
来自全球治理委员会的观点治理概念的广泛传播与世界银行等国际组织对治理的重视与运用有关，世界银行提出的治理概念对治理理论的传播和治理概念的形成有较大的影响。世界银行的治理概念主要是针对发展中国家出现的“治理危机”而提出的，其核心内容是实现良好治理，即达到自由、平等、尊重人权、司法独立、政府清廉、自由市场、选举民主、扩大和鼓励私营经济的管理状态。譬如，世界银行在1989年《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》的报告中用“治理危机”形容非洲政治经济社会发展状况，在此基础上世界银行提出了自己的治理框架以促进非洲等发展中国家政治和经济改革；同时，联合国等国际组织也对欠发达国家和地区提出了发展市场经济、实行自由贸易、推行经济社会改革等“善治”的标准，作为国际援助和债务减免的前提条件。显然，世界银行等机构所谓的“治理”实质是推行西方发达国家的价值观和政治制度，将资本主义的政治、经济和社会制度移植到发展中国家，使发展中国家实行经济的自由化和市场化、政治的民主化和社会的自治化。通过“治理”这样一个中性的词汇，世界银行等国际组织能够实现治理理论的传播和实施，同时也促使治理概念内涵进一步拓展和深化。
在各种关于治理的概念定义中，联合国下属机构成立的“全球治理委员会”对治理的界定较为经典和权威。在《我们的全球伙伴关系》报告中，全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和同时采取共同行动的连续的过程[2]。显然，全球治理委员会的治理概念不同于世界银行的观点。这个治理概念具有三个特点。一是制度设计的非规则导向。全球治理委员会认为治理并非强调制度约束，而是重视符合人们利益、基于公众同意的各种正式或非正式的制度安排。二是治理的协调导向。治理不是强调一种控制导向，强制性的权力在治理中没有发展的空间，治理更多的是参与主体协商的结果。三是治理的主体是由多元化的主体构成。治理主体既可以是政府等公共部门，也包括非政府组织、私营组织。多元主体的共同参与是治理的重要特征。概言之，治理是一种不同于传统统治型的管理方式，它追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理的创新。正因如此，治理概念才为各学科所关注且不同学者对治理概念进行不同视角的分析。
二、治理概念的多重解读治理概念自产生以来，不同学者从不同的视角对其进行了分析，其含义不仅突破了原初治理的含义，同时与经典的治理含义有所不同。目前比较有影响的概念分析主要来自于政治学、公共管理学、经济学等学科对治理概念的解读。
（一）政治学视角下的治理概念：来自多元主义和社团主义的观点
从政治学的视角出发，治理意味着治理主体的多元化与公共权力的分散化，它意味着国家与社会的合作，同时意味着不同治理主体围绕共同目标要进行协商与合作。一方面，治理主体的多元化在本质上是一种多元主义的观点，多元主义着重强调多元主体间的竞争，主张通过政治结构的分化实现政治权力的分散化，不同政治与社会团体在政治和社会领域进行竞争，从而防止国家权力的滥用和对社会权利的侵犯，达到国家与社会的均衡[3]（P261）。库伊曼等人认为，治理概念所强调的是，存在这样一个没有外部强力支配的结构和秩序，其功能的发挥有赖于多种彼此之间发生联系的不同行为者之间的互动[4]（P64）。格里・斯托克则指出，治理就是挑战按照正式制度与宪法去理解政治体制的传统统治方式，治理实际上促使人们注意到志愿组织和私营部门日益卷入公共服务供给和参与战略决策这一现实，治理强调来自于政府部门，但又不限于政府的多种行动者与社会公共部门[5]。另一方面，治理强调多元主体的合作，这实际上是一种基于社团主义的观点。社团主义又名法团主义、统合主义等，它主要强调国家与社会的合作，通过公民社会组织与国家的合作把社会利益统合到国家的决策结构中来。合作主义能够使分散的利益有序组织起来，参与到公共政策的制定过程中去，同时通过制度化的参与使国家权力获得合法性和控制权[6]（P7）。治理是基于这样一种共识：现代社会变得极其复杂，它是由各自独立而又不同的子系统组成，这些社会部门组织起来，制定自己的标准，保护自己的资源[7]，在此基础上实现国家与社会的合作。与传统的统治相比，现代治理则是一个权力双向良性互动的过程，公共事务的有效管理更加需要公民社会与政府之间的有效合作与良性互动[8]。从以上分析可以看出，治理显然试图融合多元主义和社团主义的观点，既突出公民社会对国家和政府的制约和竞争作用，同时更强调二者的合作，以解决纯粹一元化治理所产生的治理失效。
从政治理论的视角理解治理，其内涵包括四点。其一，治理突出民主和自治的价值。治理在一定意义上是对民主理论的扬弃，它强化了民主的价值，提倡公民及公民组织对政治生活的参与。治理在一定程度上摆脱了现代政治设计所造成的精英政治的弊端。治理兴起的原因之一是公民社会的兴起，治理的题中之义包括一个成熟的、自治的公民社会，公民社会的自治对于治理具有重要价值。所以罗茨认为，治理意味着统治过程、统治条件乃至统治的涵义业已发生了改变，在一定意义上，治理实际上是一种自主治理网络和组织间的网络[9]。其二，治理强调政治权力的下移和权力运行的双向性。与传统的统治不同，政府不再是权力的唯一来源，非政府组织、私营组织同样会成为权力的来源。无论是公共机构还是非政府组织等社会组织，只要得到同一层面参与者的认可，都能成为这一网络的权力中心，因此，治理不但意味着权力的分散化，而且也表示权力自下而上运行的可能性。其三，治理突出制度的合法性。治理不但重视正式制度的安排，更注重那些基于参与者接受认可的非正式制度的安排。治理强调的是制度的合法性，只有制度建立在沟通协调与广泛认可的基础上，才能发挥它应有的作用。其四，治理意味主体的多中心化。本茨认为，治理通常表示一种不存在权威决策的集体行动，它包含政策制定中的公共部门和私人部门广泛的合作，也包括社会部门的自主管理[10]（P323）。简言之，治理在本质上是多中心主体的共同治理，它通过多元主体的优势互补，力图最大限度地实现公共利益。
（二）新公共管理视角下的治理概念：来自管理主义的解读
从新公共管理的视角出发，治理是指把市场的竞争激励机制与商业部门的管理方法或手段引入政府行政和公共服务提供机制之中。一方面，新公共管理主张引入竞争机制，用市场的力量来改造政府。在公共服务的供给中，引入私营部门、非政府组织等主体，促使不同主体之间进行竞争以缩小政府规模和提高公共服务供给效率。另一方面，新公共管理信奉管理主义哲学，主张管理就是管理，它认为管理主义既适用于私营部门，同样也能够在公共部门发挥功效。波利特认为，新公共管理实际上是把古典泰勒主义所强调的管理原则运用到公共行政领域，即把商业部门的管理理念、方法和技术移植和应用到公共部门之中，以实现公共部门的再造[11]（P57）。在奥斯本看来，治理就是使政府变得更加有效而对政府的重塑过程，是用企业家精神来改革或重新塑造政府，即把企业管理的精髓应用到公共部门，通过改变政府部门的管理模式和机制，实现提高政府效能的目的[12]（P36）。
显然，在新公共管理视野下，治理的内涵迥异于政治学视角的解读。其一，新公共管理视野下的治理具有鲜明的效率至上价值取向。这种效率取向体现在行政改革以经济、效率和效益为追求目标。无论是在公共服务上引入多元竞争主体，还是在管理手段上引入绩效评估，新公共管理的主要目标是提高政府效率和公共服务的质量。其二，治理意味着打破公共官僚制对公共事务的垄断。新公共管理主张在公私部门之间展开竞争，以提高公共服务的效率和缩小政府的规模[13]。因而，非政府组织和私营部门等非公共官僚制机构也成为公共服务的提供主体之一，同时，改革中产生的执行机构和半自治机构也突破了传统官僚制的形态。概言之，治理包含着打破公共官僚体制，从而形成公共管理主体多元化格局的内涵。其三，以“任务驱动”的政府代替“规章驱动”的政府。奥斯本认为政府部门往往被大量的规章制度和预算程序所束缚，企业家政府是有使命感的政府，应该摆脱各种繁文缛节的束缚，授予管理者自主管理的权力，建立一种任务导向的政府[12]（P9099）。与政治学视角下强调制度的合法性不同，新公共管理更加强调去规则化取向。其四，注重管理手段的多样化。与传统官僚制使用行政手段和公权力提供公共服务不同，新公共管理更注重多种管理手段的运用。在公共服务提供方面，用合同竞争外包取代政府内部垄断供给行为；通过绩效评估等管理手段实现对公共管理的结果管理，纠正传统官僚制重投入而效率低下的弊端；在提供公共服务中引入“公民”，注重消费者导向，给公民选择公共服务提供者的权力，增加政府对公民的回应性。
（三）经济学视角下的治理：来自新政治经济学的分析
经济学视角下，治理意味着打破政府在公共物品供给中的垄断，在制度安排上引入自主治理和多中心治理体制，实现公共决策的民主化和公共服务供给的多元化。在罗茨看来，新政治经济学的治理是不同经济行为主体之间相互协同与连续互动的政治经济过程，它以批判的视角和工具论的方法来分析解决治理中的协调问题，检验与分析了政府经济管理中市民社会、政府、市场之间日益模糊的界限与关系[14]（P5490）。具体而言，治理主张在政府决策、公共服务和公共物品供给中引入竞争机制、自主治理和多中心治理体制。公共选择理论学者认为，由于政府官僚制的垄断地位、激励机制的缺位、政府的自利倾向和监督信息的不对称等，往往存在政府失灵现象。而治理政府失灵的根本措施是打破公共部门的垄断，以市场机制对政府进行改造，在政府中引入竞争机制进行公共服务的市场化改革等。同样，有学者主张治理表示在公共物品供给与管理中采用自主治理和多中心治理等新的制度安排。奥斯特罗姆认为，对于公共池塘等公共物品，由于存在集体行动的困境、公地悲剧和囚徒困境等问题，所以，无论是私有化或国有化措施都不是理想的解决方案，在政府和市场之外实际上还存在着新的治理模式，即公共池塘资源的拥有者们能够以一种自组织的形式进行自主治理。大量案例表明，在遵从清晰界定边界、建立明确权利义务的规则、构建科学的冲突解决机制、实行分级制裁、设立积极监督制度等原则进行自主治理的情况下，公共池塘资源制度设计较为有效[15]（P108）。虽然这些原则并不能必然导致更加复杂问题的有效解决，但的确能使集体行动和监督问题将更加容易和有效[16]（P267）。对于基础设施等公共物品，奥斯特罗姆认为，集权体制和分权体制这两种单中心制度安排都有其无法克服的弊端，因而应该采用一种多中心的制度安排。多中心治理主张在公共管理中使用分层次、分级别、多步骤的多元制度安排，倡导国家、市场和非政府组织等社会组织在公共事务的管理上实现沟通与合作。多中心治理以社群组织自发秩序形成的自主治理结构为基础，形成多中心的、多层级政府的权力安排制度体系，从而最大限度地克服集体行动的机会主义行为，实现公共事务的可持续发展和公共利益的实现[17]。从以上分析可以看出，自主治理的社群组织、多中心的治理主体、竞争机制的引入等是新政治经济学视野下治理的主要构成元素。概言之，新政治经济学通过引入多中心的制度安排和竞争机制，实现公共事务治理的制度优化。
（四）其他视角下的治理分析
除上述视角之外，也有学者从社会资本和公司治理的视角来审视治理。从社会资本的视角看，社会资本的积累与再生产是治理的重要前提，良好的治理必须以社会信任、社会网络和社会规范的重建为基础。在社会资本理论的代表人物科尔曼等人看来，社会资本具有公共物品的性质，在一定意义上，社会资本不仅对社会个体有利，而且有利于摆脱集体行动的困境。社会资本是个体或群体共有的一种社会结构性资源，它主要蕴涵于人际关系和社会结构之中。“与社会结构的特征一样，社会资本对其受益者而言，不是一种私有财产”，社会资本“这种社会结构不仅使积极参与建立规范的受益，而且使处于相应结构中的所有人受益”[18]（P369）。帕特南也认为，社会资本是一种公共物品，它来源于社会团体在本质上是国家的财产。社会资本不仅能够促进公共利益的实现，而且能够有效预防社会成员自利和欺诈等机会主义行为，高社会资本累积能够对经济发展和政府效能有积极的促进作用[19]（P133134）。因此，社会资本理论下的治理意味着鼓励人民参与各种公民社团组织，在此基础上建立良好社会信任关系、规范体系和公民参与网络，从而最大限度地促进政治经济的和谐发展。
此外，也有学者从公司治理的角度理解治理。公司治理主要是指管理、控制和监督企业运行的一种管理制度，它从微观和个体视角对私营部门的组织管理进行分析。
三、治理概念再解读：基于服务行政的视角以上不同学者关于治理的定义有两个基本特点：一是基于西方国家的政治经济背景下对治理进行概念分析；二是从各自的学科视角对治理进行理论阐释。但西方国家在治理理论上的话语霸权和全球治理强势推行，“其危险在于，削弱国家和政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持”[2]。因此，对于治理概念，有必要对其进行批判分析，基于我国的国情，用本土理论对其分析解读。由于服务型政府理论是我国学者基于我国改革实践和风险社会的时代而进行的理论创新，而且党的十报告明确指出，我国行政体制改革的方向是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，所以有必要用服务型政府理论对治理进行阐释和分析。
张康之认为，根据人类社会的历史发展进程，社会治理模式分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政。统治行政是以权治为主要特征的治理模式，管理行政是以法治为主要特征的治理模式。在工业社会低度不确定性和低度复杂性的社会现实面前，管理行政能够发挥有效的社会治理作用；但是，当高度不确定性和高度复杂性的后工业社会来临之际，管理行政面临着失效的风险，取而代之的是服务行政。因此，基于服务型政府理论，笔者对治理做出以下解读与诠释：治理在本质上是属于合作治理，它是指在后工业社会的背景下，多元治理主体在服务价值指引下，通过制度创新和组织创新而产生的一种合作行为。具体而言，服务型政府视角下的治理具有五点内涵。
第一，后工业社会是合作治理产生的时代背景。自20世纪后半叶以来，人类开始步入后工业社会。后工业社会的概念是美国学者丹尼尔・贝尔在《“后工业社会”的来临》中提出的。贝尔认为，后工业社会的中轴是知识，一切都是依据知识建构起来，其主要目标是指导和管理创新和改革，这些同时却又创造新的结构和社会关系。诚然，贝尔对后工业社会的预测是对的，不过，后工业社会所表现出来的特征已经超过了贝尔的预测。后工业社会不但在经济结构上表现为服务型经济，理论知识成为创新的源头和决策的依据，而且由于社会的快速发展，后工业社会表现出不同于工业社会的特点，即社会变得高度复杂和高度不确定了。在后工业社会，一方面人们的社会需求在数量上和质量上都极大地增长了；另一方面，由于社会的快速发展，社会的高度复杂性同时表现为危机事件的频发、各种突发事件层出不穷，这两方面都导致以控制为导向和注重以单一主体即政府为管理中心的管理型社会治理的失效。因此，社会治理迫切需要引入新的治理模式，这种治理模式必须与后工业社会高度复杂性的特点相适应，这种社会治理模式便是服务型社会治理模式，即它本质上是多元主体的合作治理。
第二，非政府组织等多元主体成为合作治理的主体。后工业社会的来临导致单一主体治理的失效，因此需要引入新的社会治理主体。俞可平注意到，治理实践及治理理论的兴起，其现实背景之一是公民社会的兴起，正是由于非政府组织等公民社会的兴起，才导致政府统治的消解和善治的产生[2]。实际上，“在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”[20]（P59）。非政府组织的出现打破了政府作为单一治理主体的垄断地位，非政府组织在多个领域表现出了治理的功能。非政府组织的治理功能体现在它能够提供丰富多样、具有个性化的公共物品或公共服务。非政府组织是一种社会的自治力量，来自于基层，一方面，它能够敏锐地感受到公民的各种需求，另一方面，它能够提供更加多样化的服务。因此，非政府组织能在社会治理领域与政府一道成为社会治理的主体。而且，非政府组织与政府在社会治理中属于一种平等的合作关系，而非一种层级节制或辅助协作关系。在这种合作关系中，政府与非政府组织之间的分工体现在非政府组织主要提供那些与居民密切相关的公共物品，而政府的主要职能则是服务，更确切地说，政府主要负责那些公共政策输出的功能。必须指出的是，这种合作关系的真正建立是有条件的，它不能建立在权力意志或法的精神之上，非政府组织与政府的合作只有建立在服务价值和伦理精神之上，才能够得到真正的实现。
第三，合作治理要以服务价值为基础和突出道德取向。管理型政府的行政运行体制主要来源于马克斯・韦伯的“官僚制”组织[21]。管理行政在组织设计上采取韦伯的科层官僚制，所以管理型政府是以效率价值为导向的社会治理模式，而且管理行政只有把效率价值作为主要价值它才能拥有存在的合理性；但在另一方面，现代民主政治制度的设计使得公平和公正价值也成为管理行政追求的重要价值，管理行政只有把公平价值作为其追求的重要价值，才能获得政治合法性。在管理行政的价值体系中，“公平是管理型社会治理模式的实体性价值，而效率则是作为目标追求而存在的，是过程性价值。”[22]因此，在管理型社会治理模式中是存在价值冲突的，公平价值与效率价值的冲突始终是管理行政无法解决的矛盾。在一定意义上，西方国家行政改革和治理的兴起就是为了解决公平价值与效率价值的冲突问题。实际上，管理行政价值上的冲突只有在新的社会治理模式构建中才能取得，即只有建构起服务行政的社会治理模式，把服务价值作为治理的中心价值，公平与效率二者的矛盾才能解决。所以，治理需要以服务价值作为中心价值，而公平和效率价值则作为次生性的价值，这样才能实现治理模式的彻底变革。在服务行政中，服务价值的实现主要通过公共管理者，即把公共管理者作为服务价值的实现主体。作为服务价值的承载者，公共管理者在其公共管理活动中系统地将服务价值加以实现。但另一方面，服务价值也必须体现在制度设计中，即在治理中实行一种不同于法治的德治。
第四，治理在制度设计上要突出德治。管理型政府在制度设计上表现为重视法治，这与它在组织上以官僚制为主要组织形式有关。韦伯认为，从技术观点来分析，这种注重规则和控制导向的官僚制组织能够最大程度地实现组织的效率，所以官僚制组织能够实现对人的控制，它是实现对人的控制的必要手段，而且在稳定性、准确性等方面，官僚制组织比其他组织都要优越[23]（P38）。的确，官僚制由于其稳定和高效率的特点确实在工业社会取得了巨大的成绩，但是，当高度复杂的后工业社会来临时，官僚制的稳定性和规则导向不但不能适应风险社会现实的需要，反而因其反应迟缓、规模巨大，已经成为有效治理的阻碍因素。正因如此，在奥斯本看来，“20世纪30和40年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转”[11]（P13）。因此，新公共管理运动将放松规制作为改革管理行政的主要措施。但实际上，仅把放松规制作为改革官僚制的措施是不够的，因为，如果没有摆脱管理行政的思维，过度规制化的取向仍然会出现。解决这种困境的主要出路在于建立一种德制的制度安排，即把法治和德治结合起来，使公共行政的制度道德化。“公共行政制度道德化和程序道德化的基本内涵在于，通过制度和程序的途径把组织成员塑造成自主的个体，赋予他既对组织负责又同时对公众负责的能力和地位。”[24]也就是说，通过一种道德化的制度设计，使公共管理者具有道德自主性，在此基础上通过公共管理活动去实现服务价值。
第五，治理本质上是一种合作治理。合作治理不同于参与治理。参与治理是在民主行政的理念下，以公民参与的形式去改造传统的公共行政。参与治理实际上是试图通过打破传统的政治与行政二分法，在传统的政治对行政领域的控制之外，用引入公民和社会团体参与的方式，来改善官僚制的封闭的行政过程。但参与治理的最大问题在于，虽然它在传统治理体系中引入了公民的参与，却没有改变社会治理的权力结构，即社会治理仍然是政府中心主义的，公民仍然处于社会治理体系的边缘。而在服务行政中，治理则打破了管理行政的中心边缘结构，治理主体是建立在自愿基础上的一种平等合作关系。在合作治理中，政府与非政府组织等自治主体是平等的，政府不再是控制导向，而是表现出一种服务导向。当然，在我国由于非政府组织的发育不充分，政府在一定时期要承担起引导非政府组织的功能。在合作治理中，政府与非政府组织的合作不但体现在公共服务供给的分工与合作上，而且，在公共政策的制度上，政府与非政府组织也同样进行合作。概言之，政府与非政府组织的合作是全方位的，是打破领域分界的合作。
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后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：it业将之称为数字化， 哲学 界将之称为本质直观，心 理学 家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、 科学 主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。
本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。wwW.133229.coM
1现代性，后现代话语的产生以及后现代性
“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或 工业 文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、 经济 制度(工业生产与市场经济)到 政治 制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界 历史 性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。
说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等， 自然 也就成为现代性的应有之义。
随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(bertrandrussel1)、索绪尔(ferdinanddesaussure)、穆尔(g．e．moore)、维特根斯坦(ludwigwittgenstein)、卡尔纳普(rudolphcarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。
正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。
关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(danielbel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(jean～francoislyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。
“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。
2后现代公共行政理论的几个基本观点
正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种 企业 、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。
后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务 教育 等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。
奠定后 现代 公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(davidjohnfarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(thelanguageofpublicadministration---bureaucrary，modemity，andpostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·j·福克斯(charlesj．fox)和休·t·米勒(hught．miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(postmodernpublicad-ministration…towarddiscourse)-书中。
福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、 历史 的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。
在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会 政治 生活环境极不协调。
因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物 理学 的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。
公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。
在此，有两点尤其重要：首先，为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态，我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望在话语中看到的是意义之战，是争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。
公共部门人事管理命题时有必要对公共部门概念以及该命题本身作出解说性界定。因为，尽管近几年来，人们在越来越多地使用公共部门概念和公共部门人力资源管理的提法，但包括一些学者在内的使用者并不都确切地明了它们应有的含义及适用范围，或者是在无意的混用中导致了误解或误用。一些以“公共部门人力资源管理”为书名或题目的论着中，事实上蕴涵了两个等式：公共部门等同于政府组织（由此公共部门人力资源管理等同与公务员管理），公共部门的人事管理等同于人力资源管理。笔者认为，这两个等式或等同关系是一种误解，至少是不确切的理解。
公共部门是相对于企业或私营部门而言的组织类概念。在我国，国家机关、事业单位、企业三类组织中，国家机关和事业单位属于公共部门，公共部门相对于企业门而言。我国公共部门的对人的管理制度，除了广泛适用于国家机关等组织的公务员制度之外（公务员不仅仅指政府工作人员），还包括事业单位的人事制度。国外主要有政府、企业、非赢利组织三类组织，企业绝大部分属于私营性质，非赢利组织亦称非政府组织或第三部门，其所有制性质难以界定。因此，国外的公共部门主要是指行使公共权力的政府，它相对于私营部门而言，国外的公共部门的人事管理或人力资源管理通常是指公务员管理。
人事管理与人力资源管理是两个代表对人管理不同发展阶段的管理术语。在管理学领域和企业界，对组织中人的管理的术语有一个演变过程。20世纪30年代前称“劳工管理”，30-70年代称“人事管理”，80年代开始演变为“人力资源管理”，90年代中后期又提出“战略人力资源管理”之命题。人事管理与人力资源管理不仅仅是称谓上的区别，更重要的是反映了管理人的不同理念与不同制度安排。概括地说，人事管理以“事”为中心，奉行管理本位，采用的是一种标准化、控制式、非人格化管理；人力资源管理以“人”为中心，倡导人本主义，实行个性化、开发式管理。既然这两个术语具有不同的含义，就不宜等同起来互用或混用，不能在公共部门人力资源管理的命题下做人事管理的文章。本文之所以不以公共部门人力资源管理、而用公共部门人事管理命题，是考虑到现阶段我国公共部门的对人管理总体上还停留在人事管理阶段。因此，在描述、分析现阶段我国公共部门人事管理的现状及问题等“实然”状况时，就不应该用人力资源管理术语，只有在阐述公共部门人事管理应该如何的“应然”或期望状况时，使用人力资源管理才是合乎逻辑的。这是本文题目的用意和原义所在。
二、存在的显象问题与分析
“问题”既是自我诊断的发现、也是相互比较的评价或结论。公共部门人事管理的问题，很大程度上是与企业等非公共部门相比较而言一当然问题本身也意味着缺陷或弊端。公共部门的人事管理与企业人力资源管理相比较，企业人力资源管理的活力和绩效明显优胜于公共部门。这似乎已经成为一个跨国界的不争事实，不仅我国如此，国外发达国家也不例外。除了新加坡等个别国家外，美国等国家的政府公务员制度也经常被指责为缺乏活力、效率的东西。这也是当今美国等发达国家在公共行政以及公共人事改革中借鉴甚至采用企业许多做法的原因所在。
我国的各种组织可以被非正式地区分为“体制内单位”与“体制外单位”两大类。公共部门常常被形容为“体制内单位”，体制内单位除了包括国家机关、事业单位之外，某种意义上也包括目前转制尚未到位的国有企业；外资或合资企业、民私企业可以被看作“体制外单位”。在对人的管理上，体制内单位明显落后于体制外单位。一位先后在机关、国有企业、着名外资企业任职的管理者，曾经深有体会地比较说：体制内单位是一个官僚化机构，束搏个性，唯上、唯关系，往往给想做事业的人以约束的机制；体制外单位是一个市场化组织，发挥个性，唯事、唯能力，给想做事业的人以支持的机制。这种褒贬说法尽管有些偏颇，只在总体比较意义上以及一定程度上能够被认可，但从个人对组织人事管理或人力资源管理的感受角度概括出了体制内单位用人制度的通病。再从人事管理或人力资源管理对开发组织整体人力资源效能、对组织的效用或贡献角度诊断，体制内单位人力资源的“活性”，产生的资源效益，在有效地使用人才、激励人才方面，以及人事管理成就组织发展目标作用，明显不如企业，尤其适才适用、人尽其才、奖优罚劣方面更显得相形见绌，存在人才浪费、用人不当、优劣不分以及报酬平均主义的问题。
公共部门人事管理的显象问题主要产生于传统体制及制度的缺陷或弊端。首先是人事管理的体制障碍。突出的表现在相互联系的三个方面。一是多重管理体制尚未理顺。传统沿袭下来的劳动人事制度是一种多层次管理体制，领导干部由党的组织部门管理，一般干部由政府人事部门管理，非干部人员由政府劳动部门管理，实行分类管理后又在干部中形成了公务员和事业单位人员两大类别，以后还会产生新的类别。这种由老的三层次加新的多类别的复杂结构，到目前为止还没有予以合理化整合，新老结构之间存在一些不协调的问题。二是“政出多门”的政策成为人事管理的依据。我国公共部门的人事管理很大程度上是一种政策管理，尤其是事业单位的人事管理，至尽尚未制定出一部人事法规。人事政策和干部政策来自于党的组织部门、政府的人事部门、政府主管部门等多门机构，政策本身会常常变化，适用政策时缺乏灵活性空间，这使公共部门单位的人事管理成为仅仅是一种机械地执行各种易变人事政策的行为，很少考虑本单位人事管理的实际需要。三是单位缺乏足够的人事自主权。在多重管理体制、政策管理的环境中，公共部门单位事实上没有多大的自主权和制度创新的余地，因为人事制度的基本框架已经由政策规定，能够做的事就是在即定的统一的“政策制度”中进行非特殊化、非个性化管理。其次是人事管理的制度缺陷。人事管理或人力资源管理系统由招聘、培训、考核、薪酬、福利、奖惩等管理环节的单项制度所构成。与企业组织相比，公共部门人事管理制度设计的科学性和制度运作的有效性上，存在更多不尽如人意的问题，例如，人事管理与组织的发展目标缺乏衔接，招聘方式及程序缺乏竞争力，考核结果区分度弱、与其它人事决策的关联性不强，报酬分配存在平均主义等。此外是人事管理观念的因素。公共部门长期处在传统人事制度的环境中，管理者和被管理者都形成了一些诸如论资排辈、平均主义等观念，这些幽灵观念所弥漫出的组织氛围和管理文化产生了维系传统制度的作用。
在对公共部门人事管理的问题及缘由作出上述分析后，需要说明三点。其一，这些突出的问题及原因典型地存在于公共部门传统干部人事制度之中，而在近些年的人事制度的局部性、探索性改革过程中，问题的程度已经或正在降低。其二，公共部门人事管理的许多问题具有普遍性，其它国家不同程度上也存在一些类似问题。笔者曾经对美国联邦政府的公务员制度进行过系统研宄，发现其在90年代的公务员制度改革和转型前，也存在诸多突出的问题，如管理体制过于划一、行政机构缺乏人事自主权、雇佣程序繁琐、绩效评估流于形式、薪酬与绩效缺乏联系等。其三，公共部门人事管理的问题具有普遍性，意味着这些问题的产生还有人事管理系统之外的原因，包括产生于工业化时期的以科层制为框架的传统行政理模式已不适应当今时代，以及公共部门组织和公共产品的垄断性、自主性、公平文化等特有性质或特征。
三、改革的路径及参照模式
近些年来，我国公共部门人事制度一直在进行持续不断的探索性、局部性、渐进性改革。目前，公务员法已于2005年4月颁布，只具有12年历史的我国公务员制度将在新的制度架构内进一步发展与完善，事业单位的人事制度改革正在全国范围内展开、逐步推进。公共部门人事制度改革是一个长期的实践探索过程，同时也需要进行多视角的理论研宄。笔者基于自己的思考及研宄，就我国公共部门人事制度改革的路径及参照模式问题提出一些思路及观点。
制度型式从人事管理走向人力资源管理管理。国外企业界于20世纪80年代初开始从人事管理向人力资源管理转变，90年代中后期又提出了“战略人力资源管理”的命题。美国联邦政府的公务员制度，在90年代重塑政府的改革中完成了从人事管理到人力资源管理的转变，21世纪初的“总统管理议题”行政改革中又在探索一种人力资源战略管理模式。在我国，绝大部分企业已经在90年代进行了人事管理向人力资源管理的转型，现阶段也正在迈向战略人力资源管理。但我国的公共部门却还停留在人事管理阶段，管人机构还是叫人事部门，人事管理中的考核、工资等术语还没有被人力资源管理中绩效评估、薪酬之类的概念所替代。当然，从人事管理转向人力资源管理，不仅是名称和术语的变换，更重要的是管理的理念、方法、模式的调整与变革。笔者认为，我国公共部门的人事管理改革，应该把人力资源管理模式作为范本，并在改革过程中实现从人事管理到人力资源管理的转型。同时，在公共部门人力资源管理的制度建设中，吸收一些战略人力资源管理的理念及方法，如人力资源管理的战略联盟、战略伙伴关系、人力资源管理的价值提升、变革管理、知识管理、文化管理等，形成具有战略人力资源管理特征的先进人力资源管理制度，实现我国公共部门人事制度型式的超越性发展。
系统更新人力资源管理的单项制度。从人事管理走向人力资源管理管理需要在改革中进行制度再设计。人力资源管理是一个系统和过程，由诸多方面或环节所构成，每一个方面或环节都有一个制度设计的问题。笔者认为，公共部门人力资源管理的制度更新和再设计应该注意三个方法论问题。其一，体现人力资源管理和战略人力资源管理的理念、原理及方法，如人本主义、战略联盟、双赢管理、绩效管理、整体报酬等。其二，重点建设发挥主导作用的主干制度，也就是职位或工作设计、薪酬、绩效管理三个环节的单项制度。这三项制度既各具功能、又相互关联，科学的职位或工作设计形成优化管理的基础，体现内外公平原则的薪酬制度提供激励的源泉，绩效管理使各环节连成一体，因而能在提升人力资源管理效能中形成三位一体的制度合力。其三，各单项制度形成互动的和谐系统，避免出现制度各自为政和相克的情况，使人力资源管理制度在运作中产生1加1大于2的系统功效。
注重开发人力资源管理的三大机制效用。组织的人力资源依靠有效的制度盘活，而制度又靠机制激活，这是管理人的诀窍。人力资源管理的三大机制便是激励机制、竞争机制和评价机制。人的行为需要激励，包括满足物质与精神需求的激励；竞争使人产生进取或获胜的强大动力，有利于形成追求绩效的组织氛围；公正的评价促进良性竞争，强化被管理者对制度的认同。公共部门传统人事管理中，这三大机制不同程度上存在失灵或失效的问题。由于在职务晋升、工资定级、考核结果评定等人事决定中，存在评价不公的现象，如任人唯亲、排斥异己、平均主义、优劣不分等，由于缺乏一种竞争的制度安排，激励杠杆往往失去应有的激励效用，而是产生反面的副作用。因此，公共部门的人事制度改革和中人力资源管理制度建设中，需要通过制度再设计来激活激励机制、竞争机制和评价机制，充分发挥它们的应有效用。只有这样，才能使组织在争夺人才的时代环境中形成吸引人才、留住人才、开发人才的制度竞争力。
摘要：把保险企业市场营销置于公共关系视野之中来统摄、观照市场营销是市场经济发展到一定时期公共关系与市场营销自身发展的内在要求。公共关系可以把保险企业市场营销从“术”的层次提升到了“战略思想”的高度，即用公共关系的思想、理念来统摄、观照市场营销，其核心就是要求企业组织在市场营销中要牢固树立“形象”观念，而不是单纯的“销售”观念。一定的营销观念的演变同公共关系的发展有着内在的联系。从市场营销观念的发展演变与公共关系的发展变化中可看出，用公共关系统摄保险企业市场营销有其历史与逻辑必然，它必将使市场营销进入一个全新的境界，并拓展公共关系自身发展的空间与领域。
关键词：保险企业； 公共关系； 市场营销
public relations in the insurance business in the application of marketing research
( university)
abstract: the insurance companies marketing place to unifying vision of public relations, marketing, contemplation a market economy develops to a certain period of public relations and marketing its own inherent requirement of the development. public relations marketing, insurance companies can be from the surgery to raise the level of strategic thinking height, that is, to use public relations ideas, ideas to unifying, contemplation marketing, its core is to ask the organization to be firmly in marketing establish the image concept, rather than simply selling concepts. the evolution of a certain marketing concept with the development of public relations are intrinsically linked. from the evolution of the concept of marketing and public relations, development and change can be seen, with public relations marketing unifying insurance companies has its historical and logical necessity, it is bound to make marketing into a whole new realm, and epand public relations space and areas of self-development.
key words: insurance companies; public relations; marketing
第1章 绪论
1.1 研究背景及目的
在二十多年前，伴随着改革开放的春风，中国各项事业陆续进入了恢复和发展的轨道。作为舶来品的公共关系，开始被沿海和北京等发达城市的一些企业尝试使用。20世纪80年代初，以广州中国大酒店为代表，较早从事涉外活动的酒店旅游业开始有意识地运用并被冠名为“公关活动”；1984年，以广州白云山制药厂为代表的中国本土企业成立了独立的“公关部”，开始公共关系在中国(大陆)的首次应用；随后不久，深圳大学开设了公共关系的职业培训；80年代中期，国内学者开始了对公共关系的探讨，翻译和撰写相关书籍。公共关系作为一种职业和学科，正式被引入中国。在上世纪九十年代初，尽管曾经出现了一些波折和起伏，公共关系作为一门显学逐渐获得了人们的认可，被包括企业和政府在内的社会组织所应用。
公共关系和市场营销都是市场经济的产物，它们相互依存，相互渗透，市场经济越发展，它们结合得就越紧密。随着公共关系和市场营销的发展，运用现代公共关系的思想和理念统摄、观照市场营销，从一个全新的角度来进行市场营销的策划和实施开始被一些企业界的有识之士所认识，并逐步运用于企业实践。本文将就此进行全面的论证与分析。
1.2 主要研究内容
在艾维&8226;李创立公共关系的时候，公共关系是企业追求生产效率和实现利润的新手段，于是，这一时期的公共关系的主要目标、主要手段和功能，就是帮助企业对内协调各种关系，缓解劳资冲突与矛盾，优化生产管理，调动员工的生产积极性，最大限度的提高劳动生产率；对外帮助企业通过名称的宣传，提高知名度和美誉度，改善外部形象。20世纪50—70年代，企业的经营思想和行为方式都发生了重大变化，企业对公共关系的需求也发生了相应的变化，从而使现代公共关系进入一个全新的成熟发展时期。于是，公共关系在帮助企业实现“市场一需求”导向，即帮助企业了解市场需求，实施需求满足，选择整体营销策略及实现预期目标的过程中，不但形成了以事实原则、公众原则和科学原则为核心的理论体系，使公共关系的理论更加系统和完善，而且也形成了以市场调查、计划制定、组织实施和效果评价为主体的现代公共关系运作模式，促进了公共关系事业的长足发展。
本文在通过对公共关系的核心概念和基本理论研究的同时，并分析了 公告关系的主要职能，运用理论与实践相结合的方法，列出了公共关系视野观照保险市场营销的可能性与必要性，进一步探讨，最而规划出用公共关系统摄保险市场营销逻辑必然性。
公共关系如何运用与保险市场营销中是公关学界一直存在争议的问题，正因为有争议，才有研究价值，笔者无意标新立异，独领，只是想把自己的一些思考与公关同仁们进行和谐沟通，以期为公共关系的基本理论研究推波助澜。
1.3 主要研究方法
本文主要采用的研究方法有文献查找法，例证法，归纳总结法等等
第2章 公共关系的核心概念和基本理论
在二战后的半个多世纪里，公共关系事业在实践、理论和人才培养等各方面都取得了相当大的进展。公共关系所体现的现代意识正在深入影响社会生活的方方面面，而公共关系人员及公关顾问的工作也得到了社会组织的承认，公共关系作为社会的粘合剂和剂正在发挥越来越重要的作用。然而，对于公共关系及其作为学科的地位的争论就从来没有停止过。反对公共关系的人们总是指责公共关系没有相对独立的、纯粹的理论体系和特有的技术手段，没有相对确定的学科范围和鲜明的专业个性。其实，这种指责虽有一定道理，但对真正的公关研究者来说是不公平的。虽然公关理论没有太多的抽象思辨，对理论的系统性、严密性和深奥性的追求也不是公关理论的长处，但经过专业研究者几十年卓有成效的研究，公共关系还是形成了自己的核心概念和基本理论，而且在这些核心概念和理论的基础上，培育出了枝繁叶茂的公关大树，并使之不断地茁壮成长起来，成为当代最具活力和发展潜力的学科。
2.1 公共关系的核心概念
我国关于公共关系学研究的逻辑起点的探索开始于90年代初，当时并没有明确提出逻辑起点这一学术术语，只是潜含于“核心概念”的争论中。“核心概念”的研讨之所以可归于逻辑起点探索之列，是山于对其界定实际上就含有逻辑起点的意味。例如，在全国通用的《公共关系学》教材中，熊源伟曾指出：“核心概念是学科理论体系的基石并作为一条主线贯串于整个学科的各个方面。”。 许多学者正是在这个意义上参与了“核心概念”的旷日持久的争辩。就此意义而言，“核心概念”无异于逻辑起点。而国内公关学者对公共关系核心概念的看法可谓是众说纷纭，形象说、传播沟通说、协调关系说、参与说等各执一词，自成体系，至今仍未形成统一而权威的观点。还有一些学者则干脆回避这个问题，把研究的重点放在对国外理论的介绍、借鉴以及在中国的应用上。其实作为一门学科，当然应该有它的核心概念。挖掘公共关系学科的核心概念，凸显其学科特色，乃是发展建构公共关系学理论体系的关键。国内对公共关系学研究的逻辑起点的探索，主要有下述几种代表性观点：
2.1.1 传播说
20世纪80年代我国出版的大量公共关系著作，主要是从传播沟通的角度界定公共关系的。将公共关系学研究的逻辑起点定位于传播范畴，这是中国公共关系学创阶段一些学者的主要倾向。他们认为；公共关系的理念与核心本质在于利用传播手段利技术，树立组织良好形象，传播组织良好形象，以获取公众的好感、支持与合作。对大众传播手段，小众化传媒，多渠道全方位的传媒使用与把握是公共关系的独特技术，从业的主要核心规范与行为。传播的内容是组织形象。传播的受众是相关受众，一切和组织打交道的人、组织和群体。传播的符号是丰富多彩的。离开传播的公共关系是无法想象的。传播是管理和协调的主要技术手段，技能。并研发出大量的公共关系传播沟通技术。
大众传播事业、新闻学、组织传播学、广告学的发展，为其提供了理论基础、传播媒介和系统化的传播模式；这种观点，直接指向公共关系实践的主要技术手段和行为规范，具有针对性同时，社会实践获益匪浅。例如，公共关系调查技术，企业新闻撰写，信息，公众联络与沟通。并对公共关系调查研究、专题活动宣传策划、形象整合传播与品牌推广产生了很好的意义。
2.1.1 管理说
这类定义将公共关系学研究的逻辑起点定位于“管理”。 持这种观点的人认为，无论是协调，还是传播都是管理的一个方面内容，是管理的一种手段或模式。管理主要对内人力、物力、财力、信息的优化配置以其发生相应的外部影响。管理的目标在于使资源配置和关系管理产生社会效益利经济效益。体现管理的优化、科学、民主。提法稍大气一些，主要集中于管理型公共关系模式。
在管理型公共关系模式下，公共关系不仅发挥信息传播和沟通协调作用，同时还发挥参与冲突管理、战略关系协调、企业形象管理以及其他职能管理融合参与行销，内外关系协调、决策科学化民主化、受众心理调研与把握等方面具有重要作用。反映公共关系实践内容、手段和层次的不断深化，同时也反映了现代管理对公共关系职能的更高要求。
2.1.1 咨询说
这类定义侧重于公共关系的决策咨询功能。
2.1.1 形象说
热衷于将形象作为公共关系学研究的逻辑起点，与传播说不同，“形象说”一改传播基石的传统，强调任何其它范畴都不及形象更具有学科基石的价值。组织形象问题是公共关系理论的核心问题，组织形象概念是整个公共关系理论概念群中的核心概念。 该学说断言 ：公共关系学历史就是塑造形象的历史，形象概念的覆盖面是全方位的，塑造形象是公共关系的重要职能，所以只有形象才可作为公共关系学的核心概念(应为逻辑起点)。
以上个各学说都有其合理性，但都表现出一定片面性，而且对实践的指导也有着局限性。
然而从历史的角度来考虑，公共关系发展史就是一部以塑造组织形象为主导的发展史。我们把公共关系发展史分成前公共关系时期和现代公共关系时期，其标准实际上是公关意识即组织形象意识的觉醒。因为从形式上看，古代的准公关活动与现代公关活动确实非常相似，只不过到了现代，大众传播媒介和传播技术更发达而已。
从概念的涵盖面来看，只有组织形象才能全方位地涵盖公共关系的理论。公众、传播、关系都是比较重要的公关概念，但它们都不能承担核心概念特有的功能。将公众视为核心概念，将使公关理论立足点偏向于公关客体，未免有本末倒置之嫌；将“关系”作为公关核心概念，则流于空泛，也易给公关理论和实践活动造成一定混乱(拉关系、搞关系、关系学的说法，对公关学科声誉的负面影响极大)。“传播”只是公关运作中的必要手段，把其当成传播学的核心概念比作为公关核心概念更合适。
从公关职能来考虑，在公关的许多职能中，塑造良好形象职能是最为重要的，从某种程度上，公关就是塑造形象的学问。从这个角度出发，就能够把公关学同其他学科区分开来。从组织形象这个核心概念出发，就能构建起公共关系的理论大厦，促进公关不断发展。
2.1.1.1 企业组织形象的概念和特征
形象是客观事物的形状相貌之意。从一般意义上说，形象这个词有三层意思。第一，形象是客观事物的具体状态或姿态。这是一种可用语言描绘出来的事物外部状态，如花红柳绿、人之高矮胖瘦等。第二，形象是客观事物在人们头脑中的再现。印象的形成是一个大脑加工的过程，尽管其本源是客观的，但不同事物在人的头脑中形成的印象是不一样的，如人们对美的看法就因人而异，对同一件事的评价(这也是一种印象)也会各不相同。第三，形象对人的思想和感情会产生深刻的影响。看到某一事物形成某种印象后，常会引发人的相关联想，我国古人说“登山则情满于山，观海则意溢于海”就是这个道理。良好的形象会给人以愉悦的感觉，让人终生回味；丑陋的形象会使人厌恶顿生，难以释怀。总之，形象是人们的主观世界对客观世界的认识和反映。
同其他客观事物一样，每个组织也有自己的形象。谈到麦当劳，我们就会想起那金黄色的m型拱门；谈到芝加哥公牛队，球迷就会想起飞人乔丹；谈到国际红 十字会，我们便会想到救死扶伤的人道主义精神。这可以说就是组织形象，但严格地讲，这又不完全是组织形象。那么，组织形象是什么呢?
所谓组织形象，就是社会公众对组织综合评价后所形成的总体印象。前面所提到的m型拱门之于麦当劳，飞人乔丹之于芝加哥公牛等，只是组织形象的一个方面、一种表现(当然是最有代表性的形象之一)。组织形象包括的内容很多，如组织精神、价值观念、行为规范、道德准则、经营作风、管理水平、人才实力、经济效益、福利待遇等，组织形象是这些要素的综合反映。
2.2 公共关系的主要职能
李健荣、邱伟光二入主编的《现代公共关系》一书中提出：“公共关系的一般职能主要包括塑造良好的组织形象，协调组织内外关系和增进组织的工作效益三方面内容。”“具体职能可以表现为采集信息、监测环境，咨询建议、辅助决策，策动传播、提供服务这三种类型。”在其他一些著作中，还谈了公共关系的另外一些职能。那么，现代公共关系的核心职能是什么呢？核心职能就是其最基本、最重要的职责和功能，核心职能决定其本质属性。
2.2.1 和谐沟通
剖析公共关系三个要素，不难发现，公共关系的核心职能就是沟通，因为只有通过沟通，主体和客体才能建立起联系。但是沟通分为和谐沟通与不和谐沟通，和谐沟通是一种良性沟通，可以使主体与客体建：立起亲密的、友好的、共生共荣的关系。而不和谐沟通是一种恶性沟通，能够使主体和客体形成隔阂甚至对立。比如日常生活中，以父母为主体的一方与以子女为客体的一方，是经常沟通的。可是有的父母以老子自居，沿袭了父为子纲的旧观念，与子女沟通时总是批评、训斥甚至辱骂，以致于产生“代沟”，子女和父母融不到——起，有的子女甚至离家出走。这就是不和谐沟通。而有的父母则是高度尊重子女的人格，与子女进行平等的对话，耐心倾听子女的想法，千方百计满足子女的愿望，没有指责，只有鼓励。这就是和谐沟通。同样是沟通，产生的后果是不同的，不和谐沟通还不如不沟通。
公共关系的职能是为了达到公共关系的目标，公共关系的目标简而言之就是“内求团结，外求发展”。怎样才能达到这样一个目标呢，只有通过和谐沟通。所以，笔者认为，公共关系的核心职能就是和谐沟通。
2.2.2 信息管理
公共关系的一个主要职能是信息管理，它包括信息的搜集及信息沟通等多方面的内容。信息沟通是公共关系的本质。
（案例）1964年，《中国画报》的封面刊出这样一张照片：大庆油田的“铁人”王进喜头戴大狗皮帽，身穿厚棉袄，顶着鹅毛大雪，手握钻机刹把，眺望远方，在他背后，远处错落的矗立着星星点点的高大井架。
当时，由于各种原因，大庆油田的具体情况是保密的。然而，上述由官方对外公开的极其普通的宣传中国工人阶级伟大精神的照片，在日本三菱重工财团信息专家的手里变成了极为重要的经济信息，揭开了大庆油田的秘密。其一，根据对照片的分析，可以断定大庆油田的大致位置在中国的东北的北部。其依据是：惟有中国东北的北部寒冷地区，采油工人才必须戴大狗皮帽和穿厚棉袄。又根据有关“铁人”事迹的介绍，王进喜和工人们靠肩扛将百吨设备运到油田，表明油田离铁路线不远。据此，他们便轻而易举地标出大庆油田的大致方位。其二，根据对照片的分析，可以推断出大庆油田的大致储量和产量。其依据是：可从照片中王进喜所站的钻台上手柄的架式，推算出油井的直径是多少；从王进喜所站的钻台油井与他背后的油井之间的距离和密度，又可基本推算出油田的大致储量和产量。又根据新闻报道王进喜出席了第三届全国人们代表大会，可以肯定油田已出油。其三，根据中国当时的技术水准和能力及中国对石油的需求，中国必定要大量引进采油设备。
于是，日本三菱重工财团迅即集中有关专家和人员，在对所获信息进行剖析和处理之后，全面设计出适合中国大庆油田的采油设备，做好充分的夺标准备。果然，不久中国政府向世界市场寻求石油开采设备，三菱重工财团以最快的速度和最符合中国要求的设备获得中国的巨额订单，赚了一笔可观的利润。此时，西方石油工业大国都目瞪口呆，还没回过味来。
这个案例表明，公共关系具有信息搜集、信息管理的职能。公共关系活动的基本目的，就是通过双向的信息沟通，有效的达成组织与公众之间的信息交流。信息管理已经成为公共关系工作的一项重要职能。据报道，三菱重工财团总公司每天使用的信息处理纸带可以绕地球一周，其信息意识和信息处理的技术、速度可见一斑。因此，出现中国大庆油田的照片在其手中变成经济信息，又变成巨额财富这样的故事也就不足为奇了。机会总是留给有准备的人。
2.2.2 咨询建议
公共关系作为一项管理职能，主要体现在其对经营管理决策所发挥的参谋作用。在这个意义上，公共关系部门就是组织的智囊机构，公关人员则参与组织决策的全过程。
日本1968年成立的paos公司，就曾为不少濒临破产的公司更新了“公司整体形象”，使这些公司恢复了生机。几年前松屋百货公司因为经营不善而不大景气，于是求助于paos。paos公司经过调查研究，发现该百货公司的顾客多数为年轻人，于是便根据年轻人爱美求新的心理，建议松屋把重点销售场所加以美化，摆上新鲜蔬菜和水果以招待年轻人。paos公司还注意到，顾客来松屋购买东西主要是为了送礼，于是就特别设计出一种精制漂亮的包装纸，使许多顾客着迷。paos公司还进一步为松屋公司设计各种新奇的宣传广告，一时轰动了当地市场。松屋从此名声大振，经营业务蒸蒸日上，顺利的度过了面临破产的危机。
第3章 用公共关系视野保险市场营销的可能性与必要性
用公共关系视野观照、统掇保险市场营销是市场经济发展到—定时期公共关系与市场营销自身发展的内在要求，公共关系可以把保险企业市场营销从“术”的层次提升到了“战略思想”的高度，即用公共关系的思想、理念宋统摄、观照市场营销，其核心就是要求保险企业组织在市场营销中要牢固树立“形象”观念，而不是单纯的“销售”观念。公共关系将改变传统保险市场营销的思路：从直接通过产品诉求于顾客转向通过形象塑造诉求于顾客。按照公共关系的理念，保险市场营销应把促销活动从仅仅是卖方向顾客和潜在顾客提供商品信息，进行宣传劝说的活动，扩大到监察整个社会发展趋势、社会舆论，让社会大众了解企业的方针、政策及发展前景，建立起企业与社会公众的良好关系，把促销活动纳入树立适应企业生存和发展的最优形象的目标之中，使企业的市场运营活动更加注重自己的声誉和形象，从而培养良好的顾客营销环境和良好的社会营销环境。这就有力地改变了传统市场营销的短期性、战术性局限，使企业以更宏观、更全局、更长远的视野来审视，开展市场营销活动。用公共关系理念统摄保险企业市场营销，就要求保险企业营销人员也应是公关人员，不仅仅推销产品，更应该自觉塑造、维护、宣传组织的形象。公共关系视野中的市场营销的基本目标就是要通过形象塑造来培养组织良好的营销环境，建立起与公众长期而稳定的伙伴关系。
在保险市场经济发展过程中，作为一个企业组织，要彻底转变观念，以市场为导向组织生产，用公共关系的战略思想去指导产品创新、 品牌形象、质量管理，通过对市场信息收集立项、调研、分析环境，确立目标，进行创意，组织人员实施，并以一种全新的市场意识来理解和全面实施市场营销。一个企业如果能够从公共关系的角度把握市场、考虑问题，把产品、品牌、营销市场等全部纳于公共关系视野之中，就一定能在激烈的市场竞争中立于不败之地。
同时，用公共关系视野统摄保险市场营销，就要将“内求团结”的公关理念引入到市场营销活动中，使市场营销不仅注重对外关系，也重视对内关系，为组织市场营销创造一个良好的内部环境。企业内部存有多种关系，包括部门关系、员工关系及股东关系等，内部各方关系的融洽是实现营销目标和树立企业形象的基础。企业是由营销、生产、人事、财务等职能部门组成的经济组织，各部门相互依赖、相互作用，应当密切配合以达到企业的整体目标，做到各部门相互协调，了解市场要求，共同制定、检查企业市场营销目标；现代市场营销中，顾客与员工的关系，特别是与非专门营销人员的关系更加密切，顾客对企业及产品产生的依赖信心感，来自于产品的品种、质量、信誉、服务等各方面管理因素，而独立的营销部门或专门的营销人员确实无法实现营销的全部职能，因此，企业必须通过全员的协调努力去实现营销职能。
由此看出，用公共关系来统摄、观照保险市场营销就是运用公共关系的思想、理念来指导市场营销活动，就是通过传播沟通来塑造组织形象、协调组织与公众的关系，以帮助企业在市场竞争中更科学地利用“天时”、“地利”、“人和”等因素，全面准确地了解和把握公众的心理、需求及其社会变化趋势，使保险企业有的放矢地进行经营管理。
第4章 用公共关系统摄市场营销的历史与逻辑必然
市场营销发展的历史，也是市场营销观念演变的历史。—定的营销观念的演变同公共关系的发展有着内在的联系。
市场营销观念发展的第一个阶段是“生产观念”阶段(19世纪末—20世纪20年代)，这个时期企业的一切经营活动以生产为中心。当时的科学技术相对落后，生产力的发展水平较低，商品的数量和品种都还无法有种满足市场的需求，市场基本上处于供不应求的短缺状态，表现为典型的卖方市场形态，企业经营属“以产定销”态势。与此相对应，虽然公共关系也已诞生，但对于大部分企业来说还是很陌生的，也没有什么公共关系意识、形象意识。因此在这个时期，市场营销与公共关系几乎没有什么关系。
市场营销观念发展的第二个阶段是“推销观念”阶段(20世纪20年代—20世纪40年代)。随着商品经济的发展，商品供不应求的短缺局而得到较大发改观，一些产品供大于求。这时，产品的销售成了企业生存、发展的关键，企业的中心任务是如何使用各种推销手段来刺激需求，争取顾客，把生产出来的产品销售出去，以实现获取利润的目的。这个时期公共关系作为企业实现利润的新手段，开始被运用到企业产品推销中，其主要手段是利用多种传播媒介来沟通企业及其产品与消费者之间的关系，由误导消费者购买的强行推销发展到利用有效的信息传播来提高企业及其产品的知名度和美誉度，最后借此实现企业的经营目标。
市场营销观念发展的第三个阶段是“市场营销观念”(20世纪50年代—20世纪60年代末)，它是在美国等西方经济发达国家新兴买方市场形势下形成的——种全新的经营哲学。在这个时期，企业的经营思想和观念与传统的生产、产品推销观念相比较，发生了根本性的转变，主要体现在消费者的地位的提高上，它促使企业开始把满足消费者的需求放在了首位，并且由流通领域延伸到生产领域乃至贯穿在整个企业经营过程中，从而相继出现了“以消费者为中心”、“顾客至上”的观念。因此，这时的企业经营管理的基本目标首先在于研究和确定消费者需要，并力求比竞争对手更有效地去满足消费者的需求；此外，企业的一切经营活动都必须建立在市场调查和预测的基础上，并通过整体市场营销去赢得消费者，并最终赢得企业的长远利益。山于企业这一经营理念和行为方式的革命性变化，从而使得企业对公共关系的要求也相应发生了变化，在这客观上促使公共关系在新的商品经济条件由最初的发展状态进入了一个全新的现展时期，即现代公共关系基本模式得以确立的成熟发展时期。表现在：在公关观念上，明确了企业组织与消费者公众之间的相互影响、相生制约的互利互惠关系；在手段上帮助企业实现了解市场需求和实施有效满足需求的双向信息传播，在满足消费者需求的基础上去增进消费者公众对企业及其产品的信任、好感与忠诚，塑造企业形象与信誉；为企业赢得更大的长远利益，形成了以公众为目标，以事实为依则，以沟通为手段，以互惠为原则的理论体系；并在此基础上，形成了以市场调查、计划制订、组织实施、效果评估为现代公共关系运作程序和操作模式，促进了公共关系义务活动领域的拓展和职业化的长远发展。公共关系的发展及在市场营销领域的运用，又反过来影响着市场营销观念的演变与发展。
市场营销观念发展的第四个阶段是“社会市场营销观念”(20世纪70年代—20世纪90年代末)。进入20世纪70年代后，西方国家工业化过程中所带来的负作用逐渐显现出来，土地贫瘠化的加速、世界沙漠带的扩大、工业污染的加剧，再加上市场环境的诸多变化，如能源短缺、通货膨胀、失业增加、消费者保护运动盛行等，人们开始对单纯的市场营销观念提出怀疑并且加以指责，认为它忽视了满足消费者个人需要同社会长远利益之间的矛盾，从而造成了资源大量浪费和环境污染等社会弊病。正是在这样的背景下，社会市场营销观念被提了出来。认为企业在营销活动中不仅要满足消费者的需要和欲望并由此获得企业利润，而且要符合消费者自身和社会的长远利益，正确处理好消费者需要、企业利润与社会整体利益之间的矛盾关系，求得三者之间的平衡与协调。在这个时期，公共关系的思想、理论也有了全新的构建与发展。
首先，它自身也逐步脱离了“术”的局面，上升到了宏观的“战略”局面。其二，公共关系的目标不再局限于通过塑造企业形象而为企业获得更大的经济效益，而是充分考虑社会的长远利益。其三，公共关系逐步发展完善为一个多层次、多功能的操作运行系统，它能够发挥其它手段难以发挥的整体作用，从而大大提高了公共关系的有效性和适应性。
随着后工业文明时代的到来，对形象的塑造与追求正成为时代的潮流，形象正延伸至社会生活的各个角落，一个形象制胜的时代已来临。在企业界，企业的发展也进入到了以形象塑造和形象传播为核心的“公共关系时代”，企业之间的竞争已从单一的产品竞争、服务竞争、技术竞争、营销竞争过渡到更高层次的体现企业综合实力的企业形象竞争。这就要求在企业运行的各个环节，都必须围绕形象的塑造、传播，都必须用公共关系的思想、理念来指导、来升华，这也包括市场营销领域。由于公共关系在企业运行中的统摄作用，“社会市场营销观念”也必然上升到更高层次的“公共关系营销”，这也是公共关系发展与市场营销观念演变及二者互动的逻辑必然。从市场营销观念的发展演变与公共关系的发展变化中可看出，用公共关系统摄市场营销有其历史与逻辑必然，它必将使市场营销进入一个全新的境界，并拓展公共关系自身发展的空间与领域。
结 语
如今的公共关系，主要在于运用传播沟通的手段，帮助企业或社会组织提高知名度和美誉度，塑造良好的企业形象，为企业的生存竞争和最终利益的实现创造一个良好的环境。从根本上说，以爱德华伯内斯，杰夫金斯和卡特利鲁与森特为主要代表的现代公共关系思想和模式，实质上仍然是一种独特的企业市场营销和形象塑造的策略。服务于企业自身的利益目标，遵循“工具理性”的原则，是现代公共关系思想和理论的基石。
不可否认，现代公共关系作为一种全新的思想观念，首先改变了企业和社会组织的价值取向和行为方式，它是人类亘古期盼着的道德价值在不断生产着物欲并进而寻求物欲满足的社会生活中人类文明的进步与升华。它是商品经济发展到一定阶段，人们的物质需求得到基本满足，从而在一定程度上因物欲和利益 的适度诱发和膨胀给企业、社会组织和社会整体的发展带来限制和危害的产物。公共关系等强调以公众利益为出发点的互利互惠，强调与公众之间的双向沟通与交流，因而成为企业和社会组织面对竞争获得优势的一剂“良药”，在一定意义上也是人文精神和道德价值在资本主义世界中的初步胜利。
然而20世纪是一个物欲膨胀的时代，也是一个野蛮的时代，更是一个短视和缺乏社会责任的时代。人类受其集团利益的驱动，将发展简单地理解为经济的增长和无情的战争，对自然肆意摄取，从而将人类推到自我毁灭的边沿。于是，环境问题、核威胁问题、人口问题等，不得不使人类思考自己的“可持续发展”问题。“以天下为己任”是全人类共同的道德责任和义务，更是企业和社会组织重要的价值导向，也是公共关系核心理论构建的价值目标。全球一体化使得每一个国家、民族、企业等必须打破封闭，参与广泛的合作。竞争无可避免，但越来越无法通过那种原始的竞争谋取长远利益。只有符合人类根本的利益的公平、有序的竞争，才有企业和组织的生存和发展。因此，追求企业与企业之间、企业与社会之间、社会与自然环境之间的“和谐”，就成为时代的最强音。利益的冲突、观念的冲突、文化的冲突等现代世界的文化主流，将被公平、正义、协作与和谐所取代。公共关系必须顺应这一时代的潮流，以构建和谐为目标，实现观念创新。
参考文献
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内容提要：“公共”是相对于“私有”而言的，其表明了针对某一对象拥有所有权或使用权的人数。公共利益意指符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益；公共事务是为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务；公共事业则指体现社会全体或大多数成员的需要，关系到他们的共同利益的那类社会公共事业。公共利益是公共事务处理的目标追求，公共事务是公共利益的载体；公共事业在本质上都属于公益性事业，它与社会公共事务是可以等同的概念；公共事务与公共事业是包含与被包含的同心圆关系。
概念是分析问题的逻辑起点，“概念引导我们探索”。① 如果我们对概念理解得不正确，那么最后很可能危险地放弃了真正对我们有益的东西，而得到了对我们有害的东西。鉴于此，本文的基本旨趣在于，对公共利益、公共事务和公共事业的概念加以准确界说，并做概要性比较，从而奠定后续研究之基础。由于从构词法角度来看，“公共利益”、“公共事务”和“公共事业”分别是在名词“利益”、“事务”和“事业”前加限定词“公共”而形成的，而且关于这三个概念的论争均主要“环绕在所谓'公共的概念'，及努力来阐明这个概念的问题所在”，② 故此，有必要首先对“公共”这一概念加以考察。
一、公共概念之省察
根据辞海的解释，“公”的中文含义为“公共、共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》曰：“大道之行也，天下为公”即为此意。汉语大辞典中“公共”意为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。因此，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。“公共”在古希腊语汇中有两个起源。一是起源于古希腊词汇pubes or“maturity”，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇（Koinon），英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。③ 《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Pubic意指“公众的、与公众有关的，或”为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）“。④
美国行政学家德怀特·沃尔多从三个方面阐释了对“公共”含义的理解：（1）可以根据政府与国家之类的词给“公共”下定义，这就涉及主权、合法性、普通福利等法律概念、哲学概念和普通政治理论方面的问题。（2）可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”下定义。这样一来，由于人们的认识不同，很难有统一的规定。（3）可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但有许多政府行为是不稳定的或不确定的。⑤ 沃尔多所给出的解释“公共”之三种角度实际上可以归结为规范和经验两个层面。规范层面的解释更具理论厚度和说服力度，而经验层面的解释则容易导致价值祛除，并引发认识上的混乱。
在我们看来，“公共”是相对于“私有”而言的，其表明了针对某一对象拥有所有权或使用权的人数。从最宽泛的意义上说，凡是涉及到一个人以上的对象都属于“公共”的范畴。“私相对于公，只是人群集合规模的大小。小的人群中的事相对于大的人群中的事来说，属于私；反之，则属于公。同样，个人相对于群体来说，再大的事也属于私；而群体相对于个人来说，再小的事也属于公。所以，公私的概念只是人的集合状态或规模的状况，在这之外就没有什么差别了，所指的只是一种个人与集体的相对性。实际上，公私的边界是模糊的和无法确定的，需要更多地取决于'涉事者'个人的理解和领悟。”⑥
二、公共利益概念之阐释
明确了“公共”的涵义后，为了准确厘定“公共利益”概念，还需回答何为“利益”。在中国古代典籍中，“利益”是两个具有独立意义的词。所谓“利”，在甲骨文中具有使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟的庄稼之义。后来，“利”逐渐演变为祭祀占卜意义上的“吉利”，即特定的活动能够达到预期的目的和获得预期的效果，又进一步引申出“好处”之意。“益”，即富裕之意。后来，由于“利”和“益”在指人们衣食住行等日常生活的意义中都有“好”这种相同之处，故形成“利益”一词。⑦ 《辞海》对利益的解释是好处。⑧
霍尔巴赫认为，“利益”是“我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”。⑨ 罗·庞德则将“利益”界定为“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去。”⑩ 德国学者认为，“利益”在拉丁语中的含义是在场、有份，是指主体对客体（其他人、事物或者关系）的参与（实在关联性）。利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用，必要、值得追求）。 （11） 综合上述观点，可以认为，所谓利益，就是主体所认为的、客体对主体所具有的价值，它包括具体的、物质的利益和抽象的精神的非物质利益两大类。
廓清了“公共”与“利益”的涵义后，继而需要厘清什么是“公共利益”。许多学者都认为公共利益是一个十分含混不清的概念，难以明确界说。安德森指出：“包括政治科学家在内，许多人都强调不可能对公共利益概念进行一个公认的和客观的厘定。”（12） 黛博拉·斯通亦指出：“在何谓公共利益这个问题上，永远无法形成广泛的共识。公共利益如同一个空盒，每个人都可以将自己的理解装入其中。”（13）台湾学者陈锐雄认为：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”（14）正因为如此，许多学者都不愿直面这个恼人的问题，而把其当作一个可以随意拿来装点门面并无需做过多思考的词汇。
《公共政策词典》中将公共利益界定为社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。（15） 林德布罗姆则认为，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而仅表示某些人看来对公众有利的事物（16） 边沁认为，公共利益是“组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”（17） 边沁看到了个人利益与公共利益的内在关联性，但他将公共利益看成是成员利益的总和则显然易于混淆公私利益的界限。正因为如此，所以德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯不赞同边沁的上述看法，并指出：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。（18） 弗得罗斯虽然看到了公共利益与个人利益的本质差别，但其又误将“个人的合作”看成公共利益得以产生的充要条件。在笔者看来，公共利益在不存在利益相关者的个人合作的情况下仍然能够存在，此其一；其二，在不产生公共利益的组织中，同样存在个人的合作。
另有学者从公共利益的受益范围角度来对公共利益概念加以厘定，即认为公共利益不应是无主体的利益。从主体角度的考察表明了受益的范围。关于这一点，存在地域说、人数说等观点。德国学者罗厚德（C. E. Leuthold）在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，将地域作为衡量标准，尝试着分析公共利益受益主体之内涵。在他看来，公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益，即这个地域或空间就是以地区为划分标准，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以地区内的大多数人（平均数）的利益，就足以形成公益，至于在地区内，居于少数人的利益，则称之为个别利益，必须屈服于大多数人的平均利益。（19） 地域说有一定的合理之处，但亦有其局限：一是容易使人认为公共利益具有地域外的排他性，即将不属于该地域范围内的人排除在外，这显然与事实不符，因为即使其他区域的人也可使用该区域内的交通设施等等；二是地域往往以国界为最高界限范围，从而无法把全球化时代日益迫切的诸如环境、反恐、能源危机等全球性问题纳入自己的视野，故而忽视了国际甚或全球公共利益。人数说是由与罗厚德同时代的另一位德国学者罗门·斯克诺（Roman Schnur）提出的。他认为，公共利益是不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的内涵。也就是说，根据受益人多寡的方法决定，只要存在大多数的不确定数目之受益人，即属公共利益。（20） 斯克诺的观点实际上是根据公共利益的效果所及范围来界定的，只要存在占大多数的数量不确定的受益人，即属于公共利益。他的这一观点类似于民主理论中的简单多数决定原则，并且使公共利益具有了受益的非排他性特征。但是，他用不确定的多数人来阐释不确定的公共利益，似乎并没有使之十分清晰，而存有同语反复之嫌。
由上观之，“公共利益”可以界定为符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益。（21） 具体来说，公共利益具有以下特征：
1.公共利益的开放性或非排他性。公共利益不能排除单个人的享有机会，而应体现为社会共享性，因而既不是封闭的也不会专为某个人保留。例如某一城市的居民或某街道的居民，他们虽因行政区域划分而与别的城市相分离，而这只不过是透过地方的界限使某一群人聚居在某一区域，任何第三人都可以通过住所的设定而成为该区域的成员。（22）
2.公共利益的层次性。公共利益不是绝对的利益，而是比较性的相对利益。按照高低层次，公共利益可分为国际性或全球性公共利益、全国性公共利益、地方（包括省市县乡）性公共利益和基层性（街道、社区、村）公共利益四大类。公共利益的层次性表明公共利益的种类繁杂、范围迥异，时常存在内在冲突。如何有效处理冲突，确定相应的优先次序，是一个异常复杂的问题，需要综合考虑公共利益的性质、受益范围的大小以及迫切程度等诸多方面。
三、公共事务概念之解析
何谓公共事务？从发生学的角度来看，“公共事务”这一概念产生于18世纪的英国，当时叫做“社会事务”。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中强调，需要政府处理的社会事务包括三大方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”（23）
由于事务的概念与物品的概念关系密切，物品的概念与需要的概念紧密相连，因而在界定公共事务的概念之前，需要先对公共物品的含义进行解释。萨缪尔森在其经典教材《经济学》中将公共物品界定为每个人对该类物品的消费都不会导致其他人对其消费减少的物品。他认为，公共物品有如下两个特征：一是消费的非竞争性，即增加一个人的消费并不减少其他人消费的特性，非竞争性是相对于竞争性而言的，它强调物品的获得性与该物品的消费者数量无关，那么具有非竞争性特征的物品增加一个消费者的边际成本必然为零。二是受益的不可分割性和非排他性。（24） 而马斯格雷夫等人则从公共物品关联度方面对其加以深入阐述：“一种纯粹的公共物品在生产或供给的关联性上具有不可分割性，一旦提供给社会的某些成员，在排斥其他成员的消费上显示出不可能或无效。”（25） 由是观之，萨缪尔森和马斯格雷夫等学者强调了公共物品有三个特性：非竞争性、非排他性和不可分割性。当然，完全具备上述特性的物品一般被称为纯公共物品，而此类物品并不多见，更多的物品是只具有其中某方面特征之准公共物品。纯公共物品是指完全为了满足社会共同需要的物品，准公共物品是指部分为了满足社会共同需要的物品，私人物品是指不是为了满足社会共同需要的物品。如果说，物品是对客观状态的界定，那么，事务则是对物品形成的描述，即事务是生产物品的活动。这样对应于公共物品、准公共物品和私人物品三种物品，就分别有公共事务、准公共事务和企业事务三种事务。所谓公共事务是生产公共物品的活动，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有完全的“非排他性”；所谓准公共事务是生产准公共物品的活动，是指涉及部分社会公众的生活质量和共同利益的系列活动，其产品具有部分的“非排他性”；所谓企业活动是生产私人物品的活动，是指涉及企业职工的生活质量和利益的一系列活动，其产品具有完全的“排他性”。（26）
从静态与动态相结合的角度考察，所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体而言：在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益，因而是全体公民都十分关注的事务。公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动。社会公共事务具有公共性、劳务性、非营利性、阶级性。（27） 该概念中的社会公共事务即是指公共事务，所取的是广义的“社会”涵义。
概而言之，所谓公共事务，是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务。按照公共事务的性质来划分，可以分为政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务（狭义的“社会”涵义）三大方面。政治公共事务主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作、司法行政、民族工作、宗教工作等。经济公共事务主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务。社会公共事务主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等。（28） 当下中国事业单位从事的主要是这里所论的社会公共事务。
四、公共事业概念之透视
为了清楚厘定公共事业的基本内涵，首先需要明确何谓“事业”。《辞海》没有收录“事业”这一词条，（29） 但收录了“事业单位”这个词条。《现代汉语词典》对“事业”做了如下两种解释：“①人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动……②特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（区别于'企业'）：～费，～单位。”（30） 从《现代汉语词典》的出版年代来看，当时的事业单位改革还没有正开始，因而这部词典对“事业”的解释只是从实然层面对当时事业单位的实际特质所做的概括，其恰当地反映了当时政府包办“事业”的局面，但这一概括很难与今天的现实相符合，也不适合本研究的需要；同时，“《现代汉语词典》对'事业'第二条义项的解释有很大的局限性或偏差：第一，'事业'是一种活动或工作领域，'企业'是一种组织，与'企业'相对的概念应该是'事业单位'或'事业组织'；第二，从事'事业'活动或工作的有国有事业组织（事业单位），也有非国有事业组织，对后者国家财政可以（至少理论上可以）不负有经费支持义务”。（31）
事业作为中国特有的一个行业性概念或行业集合性概念，可用排除法或列举法表示。用排除法表示，事业是指社会中政治、经济、军事之外的社会活动领域。用列举法表示，事业是指教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障、计划生育和人口等社会活动领域，其中教育、科学、文化、卫生等所谓“文教”部门是其最重要、最有代表性的领域。另外，在各类政府文件（如经济社会发展计划）、口语乃至研究论著中，事业又常常等同于社会事业这一概念。从活动性质划分，事业可以分为以实现社会公益目的、非营利性质的事业和以营利为目的的事业，前者属于公共事业，后者属于非公共事业。从提供公共事业服务与产品的主体来看，公共事业领域可以分为国家事业与民办事业。“（32）
同时参照“公共”和“事业”的基本内涵，有学者认为，公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是以公共事务中狭义的社会公共事务为基础和主要内容，并包括一定的经济事务所构成的一种特定的社会公共事务。从公共物品的角度看，公共事业主要由公共物品和准公共物品构成，但主体是准公共物品。我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分：一是属于纯公共物品的事业物品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等。二是属于准公共物品的事业物品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。（33） 还有学者认为：“公共事业是在政府之外，为实现社会大多数成员的公共利益而从事的活动领域，它包括以国有资产举办的社会公共事业和由民间资本举办的公民社会事业。”（34） 比较两位学者的观点，主要分歧在于公共事业的受益主体是社会全体公众还是社会大多数成员。笔者认为，某些公共事业的受益主体是社会全体公众，如气象，另一些公共事业的受益主体则可能是社会大多数成员，如教育。
综合借鉴上述观点，我们认为，所谓公共事业，是指体现社会全体或大多数成员的需要，关系到他们的共同利益的那类社会公共事务。由此可见，公共事业是特定类型的公共事务，亦即是公共事务的重要组成部分之一。由于公共事业的最大特点是公共性，具体表现为公众性、公用性、公益性和非营利性等基本特征，（35） 因此，笔者认定，所有的公共事业都可以称为公益性事业（这里不是指诸如社会慈善事业之类的公益事业）。从公共物品的属性角度进行分类，可以将公共事业分为纯公益性事业和准公益性事业。需要补充说明的是，“公用事业”（Public Utilities）是一个容易与“公共事业”产生混淆的概念，它一般指的是“大多数为电力、天然气和通信行业厂商构成的一组厂商，受到一个或多个政府机构的严密管制。这些机构控制着企业的进入、制定价格、确定产品质量，也影响着厂商可以赚到的总利润。”（36）
在分别对公共利益、公共事务和公共事业的概念做出厘定后，当我们用比较分析的视角对它们加以审视时，可以发现，它们的内在关联性主要体现在：公共利益是公共事务处理的目标追求，公共事务是公共利益的载体；公共事务包括政治公共事务、经济公共事务以及社会公共事务三大类型；公共事业在本质上都属于公益性事业，它们与社会公共事务是可以等同的概念，因而公共事务与公共事业是包含与被包含的同心圆关系。
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注释：
① ［奥］维特根斯坦：《哲学的逻辑》，商务印书馆，1962年版，第540页。
② （19）（20） 陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社，2001年版，第184页、第184—185、第186页。
③ 王乐夫，陈干全：《公共管理的公共性及其与社会性之异同析》，《中国行政管理》，2002年第6期，第12页。
④ 《牛津高级英汉双解词典》，商务印书馆，1997年版，第1196页。
⑤ Waldo， D. The Study of Public Administration. Doubleday， New York，1955.转引自蔡立辉：《公共管理：公共性本质与功能目标的内在统一》，《中国人民大学学报》，2003年第2期，第147页。
⑥ 张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社，2004年版，第35页。
⑦ （11） 胡建淼，邢益精：《公共利益概念透析》，《法学》2004年第10期，第4页、第5页。
⑧ （29） 夏征农：《辞海》，上海辞书出版社，2000年版，第2097页、第57页。
⑨ ［法］霍尔巴赫：《自然的体系》，北京，商务印书馆，1999年版，第259页。
⑩ ［美］罗·庞德：《通过法律的社会控制·法律的任务》，商务印书馆，1984年版，第22页。
（12） James E Anderson: Public Policymaking An Introduction， Houghton Miffin Company， 2003，P23.
（13） Deborah Stone Policy Paradox The art of Political Decision Making， W. W. Norton Company， 2001，Inc P23.
（14） 陈锐雄：《民法总则新论》，三民书局，1982年版，第913页。
（15） ［美］E·R·克鲁斯克B·M·杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社，1992年版，第930页。
（16） ［美］林德布罗姆：《决策过程》，上海译文出版社，1988年版，第27页。
（17） ［英］边沁：《道德与立法原理导论》，商务印书馆，2000年版，第58页。
（18） ［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1998年版，第298页。
（21） 我国学者席恒认为，所谓“公共利益”是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事务。参见席恒：《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆，2003年版，第3—4页。在笔者看来，该概念将利益与事务等同，并认为公共利益与公共事务是同一的概念，这在严格意义上讲是不科学的。潘恩也将公共利益与公共事务等同。他认为，政府“据以建立与行使的宗旨、理由和目标：res-publica意为公共事务或公共利益；或可直译为公共的事。”参见［美］潘恩：《潘恩选集》，商务印书馆，1981年版，第243页。另外，将“群体”概念引入“公共利益”的内涵中还导致了“公共”的范围之扩大化，所以也是笔者所不能苟同的。
（22） 城仲模：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局，1997年版，第158—159页。
（23） ［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆，1974年版，第253页。
（24） ［美］保罗·A·萨缪尔森威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第16版），华夏出版社，2001年版，第58—59页。
（25） ［美］丹尼斯·缪勒：《公共选择》，中国社会科学出版社，1999年版，第15页。
（26） 娄成武郑文范：《公共事业管理学》，高等教育出版社，2002年版，第1页。
（27）（28）（33）（35） 崔运武：《公共事业管理概论》，高等教育出版社，2002年版，第4—6页、第6—7页、第14—15页、第14页。
（30） 《现代汉语词典》，商务印书馆，1979年版，第1042页。
（31）（32） 赵立波：《事业单位改革：公共事业发展新机制探析》，山东人民出版社，2003年版，第8页、第40—41页。
1体育公共服务的内涵
体育公共服务是公共服务不可或缺的重要组成部分，两个概念之间存有属种关系。明确了“公共服务”的内涵，“体育公共服务”的内涵也就显而易见了。
1．1公共服务的几种观点公共服务概念在公共管理学和公共经济学中有着广泛深入的讨论，虽尚未达成共识，但对准确地把握公共服务概念提供了有益的参考，这里仅讨论三种具有代表性的不同观点。第一种观点认为，“公共服务等于公共产品”［19］。这种观点认为，“公共产品与公共服务实质上是同一个意思，将两者视为通用概念”［7］。该观点依据美国经济学家萨缪尔森在“公共支出的纯理论”一文中从消费角度对公共产品的经典表述，即“集体消费品是指这样一种产品，每个人对这种产品的消费，不能减少任何他人也对于该产品的消费”［25］。从这一定义出发不少学者认为，“‘公共服务’和‘公共产品’被看作是可以等同和相互交换的概念，至少它们之间的界限是模糊的”［5］，主张探讨公共服务首先要从公共产品开始，明确了公共产品的内在规定性也就明确了公共服务的特有属性。他们认为，公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本特征，“所谓非排他性，是指公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。所谓非竞争性，是指公共产品一旦提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益”［16］。基于这两个特征，他们把公共产品定义为，“公共产品（PublicGoods），是指具有非排他性和非竞争性，不能依靠市场机制实现有效配置的产品”［3］，认为“公共服务不是商品，也绝不可以成为商品，因此也没有必要通过市场渠道来实现公共服务的供给”［20］，强调公共产品的“公益性”和“无偿性”，主张政府是公共产品的供给主体。在此基础上，该观点认为，“所谓公共服务，广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义上一般是指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公共事业，如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政等”［8］。第二种观点认为，虽然公共服务与公共产品具有相同的含义，但是，公共产品不一定都具有“非排他性”和“非竞争性”特征。这种观点依据另一位美国经济学家布坎南的“俱乐部理论”。布坎南认为，同时具备“非排他性”和“非竞争性”特征的公共产品在现实生活中非常少，并且产品的非排他性与产权制度的不完善有关，因此，他不是从消费，而是从供给的角度对公共产品进行了定义。“任何集团或社团为何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务”［21］。这一定义淡化了公共产品的“非排他性”和“非竞争性”特征，拓宽了公共产品概念的外延，使公共产品有了更加广泛的适用性。在此基础上，阿特金森和斯蒂格利茨对公共产品概念进行了更加深入的研究，他们“描述了纯私人产品和纯公共产品中间的第三种类型，可以称为非纯公共产品（impurepublicgoods）或准公共产品”［9］。也就是说，“人们的消费以产品作为对象，产品按照是否具有消费的排他性和竞争性，分为：私人产品、公共产品和准公共产品”［3］，从而弥补了萨缪尔森两极模型的中间部分，丰富了公共产品理论。基于对公共产品的重新解释，这种观点认为，“公共服务并不受物品属性的限制，当为了公共利益的需要时，任何物品都可以作为公共服务提供的内容”［5］。第三种观点认为，公共产品不等于公共服务。这种观点依据马摩洛的观点，认为“所谓‘公共’和‘私人’只是指不同的供给方式，而与产品本身无关。只有产品的‘公共供给’和‘私人供给’，而无所谓‘公共产品’和‘私人产品’的区分”［9］。这种观点将“产品”与“产品的供给方式”区分开来，而“产品的供给方式”实际上就是“服务方式”，也就是说，“通过公共服务可以提供公共产品，也可以提供混合产品或私人产品”［6］，这种将“公共产品”与“公共服务”相分离的观点摆脱了以物品的规定性决定产品服务性质的公共服务理论，为公共服务的社会化和市场化提供了理论依据。综观上述观点，我们认为，三种不同的观点之间具有批判、继承和发展的关系，为不断完善公共服务理论做出了贡献，但同时也存有一些理论缺陷。首先，从现代公共服务的实践来看，把公共产品仅限定在纯公共产品的范围之内并等同于公共服务，进而从物品的视角解释说明公共服务特性的观点有其理论局限性。这种观点不仅不能解释现代公共服务中实际存在的多元主体，也不能说明政府在公共服务中所提供的各种不同性质的物品。因为，“从实践上看，政府提供的物品，涵盖所有性质的物品，包括在特定情况下提供私人物品，如灾难时期，战争时期提供的帐篷、食品、衣物、药品、房屋等等。政府提供的远不止公共产品，更不止纯公共产品，因而，以公共物品的属性来界定政府提供的公共服务是不准确的，逻辑上也行不通”［5］。其次，那种淡化公共产品的非竞争性和非排他性，拓宽公共产品概念的外延的观点符合现代公共服务实践中产品供给方式的实际。然而，混淆公共产品和公共服务两个概念的不同内涵，不能够说明将私人产品纳入公共服务之中的理由，从而导致其理论不能自圆其说。最后，我们认为将公共产品与公共服务相区别的观点较为合理，理由如下：第一，公共产品的表现形式是客观化的物品，是静态的；公共服务的表现形式是人的活动，是动态的。第二，从逻辑学的视角来看，公共产品是一个实体概念，它可以脱离其他关系而独立存在，如衣物、饮料、桌椅、书、技术等；公共服务是一个关系概念，它不能脱离服务对象和服务产品（有形的或无形的）而独立存在。因为，服务本身具有为他人工作，满足他人需要的含义，如果失去了他人，也就谈不上服务。第三，这种观点可以从理论上说明公共服务实践中提供公共产品、准公共产品以及私人产品的现实存在。
1．2公共服务概念的本质属性韩小威、尹栾玉认为，“公共服务可以界定为，以实现公共利益最大化为目标，提供各种需要物品（有形物品和无形物品）的活动”［5］。他们强调公共服务的“公共利益性”，而“这种公共利益应是为符合社会全体或大多数成员的需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益”［5］。马庆钰、杨庆东从供给产品的性质及其供给主体职责的视角将公共服务定义为，“公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者”［11］。张强认为，“公共服务是指公共服务主体以公共利益为目的，以公共资源消耗为基础，提供满足社会公众需求的产品的公共活动”。他从主体的广泛性、目的的公共性、权利义务关系的非对等性和资源消耗的多样性四个方面论述了公共服务的本质特征，并强调公共服务没有必要通过市场渠道来实现［20］。王勇从公共服务的社会共享性视角，认为“所谓公共服务，就是社会中所有成员都可以享受的服务”［17］。张召华强调政府在公共服务中的作用，认为“公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称”［22］。上述观点内容丰富，各说不一，为准确定义公共服务概念开拓了思路，提供了有益的参考。然而，从逻辑学的角度来看，准确界定一个概念的内涵需要找出被定义概念的种差和邻近属概念，公共服务概念也不例外。因此，从上述关于公共服务属概念的五种表述，即“活动”、“职责职能”、“公共活动”、“服务”、“服务行为”中归纳提取出公共服务的邻近属概念，是定义公共服务概念的必要条件。首先，根据语词含义的相近性将上述五种表述划分为两类，一类是活动和公共活动；另一类是服务、服务行为和职责职能。之所以把职责职能放在第二类之中，是因为在我国各级政府由管理型向服务型转轨的今天，政府的职责职能实际上就是服务。其次，进一步对这两类不同的概念进行分析。第一，关于活动与公共活动，如果仅从这两个概念来看，毫无疑问，活动概念的外延大于公共活动的外延，且两个概念的含义不同。但如果联系其具体定义来看，公共活动的限制词“公共”则可以去掉，因为上述相关定义中的“公共利益为目的”、“公共资源消耗为基础”、“满足社会公众需求的产品”等表述已经限定了该“活动”性质是“公共的”，没有必要在定义的最后再重复强调。因此，这里的“活动”与“公共活动”可以视为相同概念。第二，关于服务、服务行为和职责职能。因为服务本身已经含有活动、行为的意思，所以服务与服务行为没有本质的不同。另外，关于职责职能与服务的关系前面已讲，此不赘述。这样，经过归纳分析只剩下了两个概念，即“活动”和“服务”。在这种情况下，选择公共服务属概念的依据应同时满足以下两个条件：其一，与公共服务概念之间存有属种关系；其二，是公共服务的邻近属概念。我们认为，“活动”与“公共服务”之间虽然存有属种关系，但“活动”并不是“公共服务”的邻近属概念，而是其更上位的属概念。具体地说，“服务”是“活动”这一属概念的种概念，而“公共服务”又是“服务”这一属概念的种概念。很明显，服务与公共服务之间不仅存在属种关系，而且是公共服务的邻近属概念。在服务这个属概念中含有公共服务、私人服务、准公共服务和准私人服务等性质不同的种概念。因此，用“服务”作为“公共服务”的属概念符合逻辑学要求。关于反映公共服务概念本质属性的种差，从上述的各种观点中可以归纳出以下几个不可或缺的本质属性，即“公共利益性”、“社会共享性”、“主体多元性”、“政府主导性”，也就是说，公共服务必须以公共利益为目的，通过社会共享满足公民的需要。同时，公共产品的供给主体不是一元而是多元的，政府在公共产品的供给主体中居主导地位。在确定了公共服务的属概念和种差之后，我们可以如下把握公共服务概念：公共服务是以实现公共利益为目的，以政府为主导，通过提供各种不同性质的产品满足公民需要的服务。上述概念有几点需要说明。第一，“公共利益”是体现大多数人的共同意愿，符合大多数人共同需要的利益。然而，共同需要可以分为一般需要和基本需要两种。就公民的一般需要而言，由于区域间的经济社会发展水平不同，国家与区域之间，区域与区域之间的公共利益会呈现出差异性特征。例如，由于我国东部与西部、沿海与内地、城市与农村之间存在着经济社会发展的不平衡，发达地区的需要不一定是欠发达地区的需要；城市的需要不一定是农村的需要。但就公民的基本需要而言，并不存在区域差异，因为它是全体公民共同的、最低层次的需要。第二，“公民”一词作为法律用语，一般是指具有一国国籍，享有该国法律规定的权利和履行义务的人。而人民是政治用语，在不同国家和不同的历史时期有着不同的含义，在我国社会主义建设时期是指一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的人。显然，公民概念的外延大于人民概念的外延；公民概念具有稳定性，人民概念具有可变性，使用公民一词更具有广泛性，更能代表社会大多数人的共同意愿和共同需要。第三点，“不同性质的产品”作为公共服务的客体，既包含了公共产品、准公共产品和私人产品，同时也包含了有形的和无形的，物质的和精神的产品。第四点，“政府主导”的表述不仅是指中央政府，同时也包括省、市、自治区等各级政府，体现了政府作为公共服务供给主体的层级性。
1．3体育公共服务概念的把握体育公共服务是公共服务的一个领域，完全具有公共服务的各种特性，所不同的是体育公共服务概念的外延比公共服务概念的外延狭窄。公共服务涉及到科教文卫体、社会保障、医疗、国防等诸多领域，而体育公共服务只是诸多公共服务领域中的一个。简而言之，体育公共服务是通过提供各种体育产品满足公民需要的公共服务。
2体育公共服务的划分划分是“揭示概念外延的逻辑方法。按照一定的标准，把概念所反映的对象分成若干小类”［2］。体育公共服务概念的内涵明确之后，有必要通过划分明确其外延，以全面把握体育公共服务概念的整体。本文依据不同的标准将体育公共服务分类如下：第一，依据服务特征，可以将体育公共服务划分为纯体育公共服务和准体育公共服务。纯体育公共服务是指具有非竞争性和非排他性的体育公共服务，如体育法律法规、方针政策的制定、体育公共设施的建设、体育外交、体育行政管理等。政府组织是纯体育公共服务的主要供给主体，动用公共财政，消耗公共资源。准体育公共服务是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的体育公共服务，如职业体育的经营管理、休闲健身俱乐部的经营管理、一般体育设施的建设、体育经纪人、社会体育指导员的培训等。政府组织、企业组织、非营利组织和社区组织共同构成准体育公共服务的供给主体，导入竞争机制，充分利用社会和市场的资源。第二，依据服务对象，可以将体育公共服务划分为群众体育公共服务、竞技体育公共服务和学校体育公共服务等。群众体育公共服务是以广大人民群众参与体育活动为主要指向的体育公共服务，如公共体育设施的建设、社会体育指导员的培训、国民体质监测等；竞技体育公共服务是以教练员、运动员取得优异运动成绩，并为大众提供高水平竞技表演等为主要指向的体育公共服务，如运动员的选材、训练条件的提供、运动员的文化教育、教练员、运动员的社会保障、大型体育赛事等。学校体育公共服务是以广大青少年学生参与体育活动，增强体质和培养高水平竞技运动人才为主要指向的体育公共服务，如学校体育设施的建设、学生体质监测、学生体育保险、体育安全保障、学校高水平运动队建设等。体育公共服务涉及领域广泛，凡是我国公民有体育需求的地方就存在着体育公共服务的问题，体育公共服务的对象是人而不是物。目前我国群众体育和学校体育的公共服务投入严重短缺，需要加大建设和投入力度，但不能因此把竞技体育公共服务排除在外，否则就会造成体育公共服务体系的不完整。第三，依据服务范围，可以将体育公共服务划分为全国性体育公共服务和地方性体育公共服务。全国性体育公共服务是指该服务的受益范围辐射全国各地，如大型体育赛事的转播、体育日的制定、体育法律的颁布等。地方性体育公共服务，是指该服务的受益范围在一定的地域之内。由于我国幅员辽阔，不同地域之间的自然环境不同，加之城乡之间、沿海发达地区与内地欠发达地区之间在经济社会发展水平上存在较大差别，为了满足不同地域居民的体育需求，必然会形成有地域差别和特色的体育公共服务。第四，依据服务的层次，可以将体育公共服务划分为基本体育公共服务和一般体育公共服务。基本体育公共服务是根据国家经济社会发展阶段的总体水平，为了满足公民基本体育需求所提供的公共服务，如公共体育场（馆）和基础设施建设，国民体育参与权利，必要额度的资金投入等。一般体育公共服务是指基本体育需求以外的公共服务，如高水平体育赛事的观赏、体育休闲娱乐设施的建设以及体育保险的提供等。我们还可以根据不同标准对体育公共服务概念进行多种类、多层次的划分，本文以满足研究的需要为限度，不再进一步划分。
3体育公共服务多元供给主体中的政府角色明确了体育公共服务概念的内涵和外延，为进一步探讨政府在公共体育服务体系中的地位和作用提供了理论前提。换句话说，如果不首先弄清楚体育公共服务这一核心概念的内涵与外延，也就不可能从根本上说明政府在公共体育服务体系中的地位和作用。
3．1政府在多元供给主体中的地位新公共服务理论已表明，那种认为政府是公共服务的惟一供给主体，并采用行政命令和计划分配的传统公共服务已经不适应当今我国经济社会发展的实际情况。这种计划经济的公共服务体制不仅使政府在人力、物力和财力上不堪重负，而且，由于针对性不强，灵活性不够，不能够满足公民日益增长的物质文化需求，很难提高公共服务的效率和质量，还会造成公共资源的巨大浪费。因此，由政府垄断的单一模式向政府、企业、非营利组织和社区组织共同参与的多元公共服务模式转变，已经成为我国公共服务的发展趋势。“这种多元的供给结构打破了以往那种由政府独家主导的格局，形成了公民、企业和非营利组织等共同参与的、多为网络，这可以更好地确保公共服务的质量，提高资源配置的效率”［14］。新公共服务理论完全适用于体育公共服务的理论与实践。体育公共服务概念的内涵表明，在体育公共服务多元供给主体中政府始终居主导地位，主要表现在以下两个方面：3．1．1政府在体育公共服务中的绝对主导地位政府的绝对主导地位是由体育公共服务的性质和政府的职责所决定的。一方面，在纯体育公共服务领域，如体育法律、体育公共政策的制定、体育外交等，其他非政府组织不具备行使职能的资格，非政府莫属。另一方面，在基本体育公共服务领域，如基础公共体育设施建设等，政府通过国家财政，消耗公共资源为公民提供参与体育活动必不可少的基本条件，而企业组织、非营利组织、社区组织等在这方面的积极性不高，虽然也有私人企业或个人捐资体育公共服务事业，但从公民的基本体育公共服务需求的总体来讲，所占的资源比重很小。用比较通俗的话来说，在纯体育公共服务领域和基本体育公共服务领域中是“政府搭台，政府唱戏”。这是政府受公民的委托行使国家权力所必须履行的职责，不能把政府应当履行的义务和责任推向市场和社会。
3．1．2政府在体育公共服务中的核心主导地位在准体育公共服务领域，政府组织按照社会主义市场经济规律充分调动社会力量和市场力量参与体育公共服务的积极性，多渠道地利用社会和市场资源，政府不再是一切社会事务的“统揽者”和事必躬亲的“划桨者”，而是通过制定公共政策将重点转向规划、引导和“掌舵”，成为体育公共服务多元供给主体的核心，主导体育公共服务的运行。同时，市场这只无形的手也不是万能的，“市场失灵”要求政府必须加强监管。“市场失灵主要表现为垄断、宏观经济失衡、不能有效提供公共物品、外部不经济问题和收入分配不公平等方面”［16］。因此，政府必须时刻关注体育公共服务的市场化、社会化进程，加强市场监督和必要的干预，以保证体育公共服务市场化、社会化的健康运行。用比较通俗的话来说，在准体育公共服务领域是“政府导演，社会和市场唱戏”，政府的角色转换不仅可以提高体育公共服务的效率和质量，同时还可以充分发挥政府的核心主导作用，有利于防止腐败现象的滋生。
3．2政府在体育公共服务中的主要作用政府在体育公共服务中的主导地位决定了政府在体育公共服务中具有不可代替的重要作用，主要表现在以下几个方面：
3．2．1政府是体育公共服务的立法者政府是制定体育法律法规，体育公共政策的惟一主体。中央政府和各级地方政府制定的法律法规是体育公共服务的法律依据。1995年我国颁布《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）以来，相继出台了多部体育法律法规，其中不少法律法规涉及到体育公共服务方面的内容。《体育法》第四十一条明确指出：“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入”［12］。在2003年颁布实施的《公共文化体育设施条例》的第一条中规定：“为了促进公共文化体育设施的建设，加强对公共文化体育设施的管理和保护，充分发挥公共文化体育设施的功能，繁荣文化体育事业，满足人民群众开展文化体育活动的基本需求，制定本条例”［23］。第五条规定：“各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算”［23］。另外，中共中央、国务院颁布的重要文件中也有关于体育公共服务的内容，如在《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出，“以满足广大人民群众日益增长的体育文化需求为出发点，把增强人民体质、提高全民族整体素质作为根本目标，积极开创体育工作新局面”［24］。上述的法律法规和方针政策明确体现了体育公共服务的两个关键要素。其一，明确了满足人民群众开展文化体育活动基本需求的“公益性”；其二，明确了政府在投资体育事业和体育基本建设中的“主导性”。改革开放以来，随着我国体育法制建设的不断完善，极大地推动了我国体育公共服务的进程。然而，在现行的体育立法中尚存在着明显的不足。首先，虽然在体育法律法规中有关于体育公共服务的内容，但多是停留在原则性表述，缺乏具体内容和细则，使得法律条文的可操作性不强。例如，《体育法》中规定，县级以上各级人民政府应当将体育事业经费，体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，但对资金的额度没有具体要求，也没有对该条款在实施过程中的监督和惩罚，容易造成该法律条文形同虚设。又如，在《公共文化体育设施条例》第十五条中规定，“新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”［23］。据陈彦等人对西安市住宅小区体育设施配套建设实施现状及立法保障的研究表明，有28．6％的房地产开发商和50％的物业公司不了解住宅小区体育设施配套的法规，有些了解法规的开发商不是为了遵守法律，而是为了采取对策规避法律，获得暴利。“通过实地调查，发现44．3％的开发商为了获批土地和开发权，在规划时按照国家建设规定和指标设计，建设时却没有执行国家或城市规划设计部门的标准”［1］。这说明由于缺乏刚性要求，使法律在实践中难以实施。其次，在目前出台的体育法律法规中尚没有使用“体育公共服务”概念，说明在我国的体育立法中还没有高度重视体育公共服务的问题。随着小康社会的建设，民生问题越来越受到重视，体育公共服务既是一个事关我国广大人民群众的重要民生问题，也是公共服务的重要内容。因此，政府应当针对我国经济社会和体育事业发展的实际情况，尽快出台关于体育公共服务的法律法规和公共政策，以弥补现行体育法律法规的不足。
3．2．2政府是基本体育公共服务的供给者基本体育公共服务，是指为了满足一定经济社会发展阶段上公民最低体育消费需求的服务，它以全体公民为受益对象，具有无偿性特征。同时，公民对基本体育公共服务需求，是每个公民的基本体育权利，应当得到保障。体育公共服务概念表明，政府在基本体育公共服务中的绝对主导地位决定了政府是基本体育公共服务最主要的供给主体，这是政府的职责所在，责无旁贷。然而，目前我国在基本体育公共服务方面的投入严重不足，公民的体育基本权益得不到充分保障，影响了公民参与体育活动的积极性。沈建华对上海市体育公共服务的需求研究表明，上海市民对体育公共服务的满意度低有各种原因，其中公共体育场馆数量少是主要原因之一。“目前上海市民小于18岁、18～44岁、45～59岁、60～74岁的四个年龄阶段都认为场地设施缺乏是影响他们锻炼的主要因素”［15］。李益群、李静对北京、上海、广州、武汉等大中城市居民体育锻炼的调研结果表明，在“城镇居民需要什么样的‘体育产品’”的回答排序中，锻炼场（馆）排在第一位，占调查对象的79．2％，远远高于体育教育、体育表演、体育娱乐、体育旅游等［10］。北京、上海现代化大都市尚且如此，其他城市和农村的体育公共服务水平可想而知。目前，我国平均每万人拥有体育场（馆）6．58个，人均体育场面积1．03m2；现有社会体育指导员90万人，平均1488人拥有1名体育指导员，2009年中央和地方财政投资体育事业238．26亿元（折合37．34亿美元），人均2．8美元。而韩国现有5．1万个体育场（馆），每万人拥有体育场（馆）10．46个；现有144193名各种类型的体育指导员，平均338人拥有1名体育指导员；2009年用于体育事业的投资为34090亿韩元（折合3．07亿美元），人均6．3美元。［13］以上数据表明，我国体育公共服务的投入远落后于韩国，更何况与西方发达国家之间的差距。因此，我国在建设体育强国的过程中，应当优先考虑加大体育公共服务的投入力度，尤其要加大对公共体育场（馆）和基础设施等基本体育公共服务产品的投入。为此，政府部门应当尽快制定与我国现阶段经济社会发展相适应的基本体育公共服务的指标体系和政府体育公共服务绩效评价机制，有步骤、有计划地不断完善我国体育公共服务体系。
3．2．3政府是多元体育公共服务供给主体的主导者政府是体育公共产品的主要供给主体，但不是惟一供给主体，需要企业组织、非营利组织、社区组织共同参与，形成多元的供给主体体制，尤其在体育准公共产品的领域，通过体育公共服务的社会化、市场化运作导入竞争机制，从而实现资源的有效配置，改进和提高体育公共服务的质量，以满足国民对于体育文化的需求。然而，由于计划经济体制的影响，长期以来，我国体育公共服务由政府组织一家包揽，没有充分发挥非政府组织的作用，使政府陷入具体事务之中，要耗费相当大的精力“办”体育，而不能集中精力“管”体育，这种管办不分，既当运动员又当裁判员的状况，不仅造成精力和财力不足，还会产生腐败等异化现象，不可能提供国民满意的体育公共服务，我国现行的足球管理体制就是典型案例之一。因此，在体育公共服务中政府应当转变角色，实现由运动员向裁判员转变；由经营者向管理者转变；由独断者向主导者转变；由重权力向重服务转变；由划桨者向掌舵人转变。通过深化改革，理顺各种关系，充分发挥政府组织、企业组织、非营利组织、社区组织在体育公共服务中的作用，形成以政府为主导的多元体育公共服务体系。
3．2．4政府是体育公共服务的监管者所谓“公共服务监管是指，政府运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束（政府内或政府外）独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的提供效率和公平”［4］。政府作为国民公共利益的代表者应当对体育公共产品的公益性和社会性高度负责，切实监督各类体育公共产品的数量和质量是各级政府组织的重要职责之一。在基本体育公共服务领域，政府应当高度重视体育公共产品的均等化，努力促进农村体育与城市体育之间、东部地区体育与西部地区体育之间、竞技体育与群众体育之间的体育公共服务协调均衡发展。同时，在我国城乡二元结构，地区间经济社会发展不平衡的大背景下，政府应当运用宏观调控，支付转移，政策倾斜等手段尽量缩小城乡之间、各地区之间体育事业发展的落差，努力做到基本体育公共服务的相对均等化，以维护公民的基本体育权利。在一般体育公共服务领域，多元供给主体的存在和市场化运作机制的导入，一些体育公共服务不可避免的带有营利性特征，容易产生行贿受贿、行业垄断、市场失灵、权力寻租等腐败现象，造成“假、冒、伪、劣”体育公共服务的滋生，致使体育公共服务的公益性和社会性丧失，我国体育领域所暴露的“假球”、“黑哨”、“兴奋剂”、“操纵比赛”以及背后的利益链条就说明了这一点。因此，没有强有力的监管也就不会有优质的体育公共服务，而政府组织是公权力行使部门，其监管最有权威性，这是各级体育政府部门义不容辞的职责。为了加强监管力度，尽快构建一个以政府为核心，纪检部门、监察部门、新闻媒体、行业组织、消费者团体和一般公民共同参与的体育公共服务监管体系十分必要。
3．2．5政府是体育公共服务人力资源的开发者众所周知，体育公共服务的构成要素中既包含有形的物态产品，如体育场馆、体育器材等；也包含无形的精神产品，如法律法规、公共政策等；同时还包含了人的因素，如体育公共服务的生产者、提供者和消费者等。人的因素在体育公共服务中具有决定性的作用，体育公共服务人才的数量和素质直接关系到体育公共服务的规模和质量。目前，我国体育公共服务资源的短缺，不仅表现在物质产品和精神产品方面，也突出的表现在人力资源方面。仅从社会体育指导员的数量来看，截止到2009年底，我国已有90万人获得社会体育指导员等级证书，而获得职业社会体育资格证书的仅有2万多人，远不能满足广大人民群众体育活动的需求。另外，我国在体育经纪、体育场馆管理、社区体育指导、大型赛事策划、体育俱乐部运作、体育营养和康复等方面人才匮乏，严重制约了我国体育公共服务的发展。因此，政府应当高度重视体育公共服务的人力资源开发，充分发挥企业组织、非营利组织和社区组织的积极作用，采取多种形式，有组织，有计划地加大各类体育公共服务人才的培训力度，以满足人民群众开展体育活动的人力资源需要。
3．2．6政府是体育公共服务改革的推动者2010年我国人均GDP已达到4000美元，依据国际经验，人均国内生产总值处于1000～8000美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务的重要阶段［18］。这一时期，人民群众日益增长的对公共服务的需求与其在数量和质量上不能满足人民群众需求之间的矛盾凸显，2008年北京奥运会之后，我国社会体育的发展也完全反映出这一特征。然而，全面系统地完善体育公共服务只能通过不断改革，这是不可绕过的必经之路。抓住机遇，积极推进体育管理体制改革，为广大人民群众提供优质体育公共服务，既是建设和谐社会、幸福社会的需要，也是政府义不容辞的责任。在学校体育领域，通过教育体制和考试制度的改革，为广大青少年学生提供切实可行的各种体育公共服务，确保学生每天活动1h，有效遏制学生体质健康状况逐年下滑的局面。在社会体育领域，通过放宽体育社团组织的准入条件，减少体育健身休闲娱乐行业的税率等措施调动社会和企业参与体育公共服务的积极性，提高我国体育公共服务的社会化、市场化水平，更好地满足人民群众的体育需求。在竞技体育领域，通过不断完善“举国体制”，打破既得利益和行业垄断的藩篱，真正实现“管办分离、政企分离、政事分离”，从管理体制和运行机制上改变以往缺位、越位和不到位的现象，提高体育公共服务的水平和效率，为广大人民群众提供精彩的竞赛表演和优异的运动成绩。目前我国以足球为突破口正在酝酿出台的改革方案，正是不断完善我国竞技体育公共服务体系的重要一环。
主要测查与公务员职业密切相关的、适合通过客观化纸笔测验方式进行考察的基本素质和能力要素，行政职业能力测试试题包括数量关系、言语理解与表达、判断推理、常识判断和资料分析五个部分，全部为单项选择题，题量为140题，答题时限120分钟，满分100分。
常识判断部分涵盖法律、政治、经济、管理、人文、科技、省情等方面，主要侧重测查考生的法律知识运用能力，涉及宪法、行政法、行政诉讼法等内容。
申论
主要通过考生对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查考生解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力和文字表达能力。全部为主观性试题，考试时限120分钟，满分100分。
《专业知识》考试范围
一、计算机类
计算机科学技术基础
第一章计算机基础知识
一、计算机的特点、分类及其应用
二、信息编码与数据表示；数制及其转换
三、计算机硬件系统的组成及其基本工作原理
四、计算机软件系统的组成，系统软件和应用软件的基本概念、功能和分类
五、软件基础知识；程度设计语言的基本概念
第二章多媒体技术
一、多媒体的基本概念及关键技术
二、多媒体计算机及关键设备
三、多媒体技术及其应用
第三章计算机信息安全技术
一、信息安全的相关概念与技术
二、计算机病毒的定义、特性、结构及分类
三、计算机病毒的检测与防治
第四章Internet知识
一、计算机网络的功能、结构、分类和使用方式
二、Internet的基础知识、网址与域名系统、TCP/IP协议
三、Internet的连接与服务功能
四、WWW与浏览器的应用
五、Internet和Extranet
计算机软件及使用
第一章Windows2014/xp操作系统
一、Windows2014/xp的特点，Windows2014/xp的运行环境及安装方法
二、Windows2014/xp的基础知识和基本操作
三、资源管理器的使用，文件和文件夹的概念与操作
四、控制面板的相关知识及使用方法
五、Windows2014/xp多媒体的管理及使用
第二章文字处理软件Word2014/xp
一、Word2014/xp的功能；Word2014/xp的启动方法和工作窗口
二、Word2014/xp的基础知识和基本操作
三、文档排版的基本知识与操作；表格的基本操作；图形及图文混排的基本知识与操作
四、页面设置与文档打印
第三章电子表格软件Excel2014/xp
一、Excel2014/xp的基本功能；Excel2014/xp的启动方法和工作窗口
二、Excel2014/xp的基本知识和基本操作
三、工作表、数据图表的建立、编辑、管理及格式化操作
四、单元格的计算以及公式和常用函数的使用
五、数据管理与分析的一般功能和使用方法
六、页面设置与报表打印
第四章C语言程序设计
一、程序设计与程序设计语言的基本概念
二、C语言的历史和特点，常见C语言程序开发环境的使用
三、C语言的基本语法与简单程序设计，包括基本数据类型、运算符与表达式；数据的输入与输出；基本程序流程控制语句；函数、编译预处理与存储属性
四、指针及其应用
五、高级数据结构及其应用，包括数组、字符串、结构、联合、位域、枚举和文件，位运算
计算机理论
第一章关系数据库理论
一、数据库、数据库技术、数据库系统、数据库管理系统的概念；数据库系统的体系结构
二、数据模型与数据视图
三、关系代数、关系演算及关系模型
四、结构化查询语言SQL
五、数据库的完整性与安全性，事务管理、并发控制、故障恢复，数据库的备份与恢复
六、数据库的设计，数据依赖的概念及关系模式的规范化理论
七、数据库应用开发工具，常见数据库系统产品的名称、特点，MicrosoftAccess数据库的使用
第二章网络技术基础
一、计算机网络的基本概念；计算机网络的功能、应用、拓扑结构及分类；网络的层次体系结构和网络协议；网络标准化
二、物理层，数据通信的理论基础，物理传输媒体、编码与传输技术及传输系统
三、数据链路层，差错检测与校正，数据链路层协议
四、局域网，多路访问协议及IEEE802局域网标准族
五、网络层，数据交换方式，路由选择与拥塞控制算法，常见高速网络技术，网络层协议
六、网络互联的概念，网桥、路由器与路由协议
七、传输层与应用层的功能、服务与协议
八、网络安全与网络管理，数据加密技术、认证技术、防火墙技术、常见网络管理协议
九、Internet原理与接入技术，TCP/IP协议族，DNS域名系统，WWW技术；电子商务的概念、体系结构与技术
第三章数据结构
一、数据结构及算法的基本概念与术语，算法的时间复杂度与空间复杂度
二、线性表及其存储结构和运算
三、串及其存储结构和运算，串的模式匹配
四、栈、队列及其存储结构，递归算法
五、数组及多维数组的定义、运算和存储结构，数组的压缩存储
六、二叉树的基本性质、存储结构、遍历算法和几种特殊类型的二叉树
七、树与森林的定义、性质，树与森林的存储结构与遍历算法
八、图的定义和术语，图的存储结构及相关算法
九、排序的基本概念，常见的排序算法
十、查找的基本概念，常见的查找算法，支持查找的几种特殊数据结构
第四章软件工程基础
一、软件工程的基本概念与常用术语；软件生命周期
二、软件需求分析
三、软件计划与软件设计
四、软件复用技术
五、软件编码与软件测试
六、软件维护
七、软件质量与软件工程管理
八、软件工具与软件开发环境
二、法律类
法理学
第一章法的概念和要素
一、法的定义、特征和本质
二、法律规则
三、法律原则与法律概念
第二章法的形式与效力
一、法的渊源和分类
二、法律效力的层次和范围
三、法律体系
第三章权利与义务
一、权利与义务的概念和分类
二、权利与义务的关系
三、人权
第四章法律责任
一、法律责任的概念与种类
二、归责与免责
三、法律制裁
第五章法律关系
一、法律关系的概念和种类
二、法律关系的主体与客体
三、法律关系的形成、变更与消灭
第六章法制现代化与法治国家
一、世界法制现代化的基本模式
二、中国法制现代化的历史道路
三、社会主义法治理念和法治精神
四、依法治国，建设社会主义法治国家
第七章法的运行
一、法的制定
二、法的实施
三、法律解释
宪法
第一章宪法基本理论
一、宪法的概念、本质和分类
二、宪法的基本原则
三、宪法规范与宪法关系
四、宪法的价值与作用
五、宪法与
第二章国家的基本制度
一、国家性质
二、政权组织形式
三、国家结构形式
四、国家基本经济制度
五、选举制度
第三章公民的基本权利和义务
一、公民基本权利与义务的概念和特点
二、公民权利与国家权力
三、公民的基本权利
四、公民的基本义务
第四章国家机构
一、国家机构的概念、本质和类型
二、代议机关
三、国家元首
四、行政机关
五、司法机关
六、军事机关
第五章宪法的实施
一、宪法实施的概念、基本方式和基本特点
二、宪法实施的原则和条件
三、宪法实施保障
四、宪法解释与修改
五、宪法实施评价与违宪审查
行政法
第一章行政法概述
一、行政法的概念与特征
二、行政法的渊源
三、行政法律关系
四、行政法的基本原则
第二章行政法的主体
一、行政主体与行政组织法
二、公务员与公务员法
三、行政相对人
第三章行政行为
一、行政行为的概念、特征与分类
二、行政行为的内容与效力
三、行政行为的成立要件与合法要件
四、行政行为的无效、撤销、变更与废止
五、几类主要的具体行政行为；行政征收、行政许可、行政确认、行政给付、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政应急
第四章行政程序法
一、行政程序的概念和种类
二、行政程序法的基本原则
三、行政程序法的主要制度
四、政府信息公开制度
第五章行政复议
一、行政复议的特征与基本原则
二、行政复议的范围和管辖
三、行政复议参加人
四、行政复议的程序
第六章行政赔偿与行政补偿
一、行政赔偿与行政补偿之异同
二、行政赔偿责任的构成与赔偿范围
三、行政赔偿请求人和赔偿义务机关
四、行政赔偿程序、方式和计算标准
行政诉讼法
第一章行政诉讼法概述
一、行政诉讼的概念和特性
二、行政诉讼法的立法目的和重要作用
三、行政诉讼法的基本原则
第二章行政诉讼的受案范围
一、确定行政诉讼受案范围的因素和意义
二、行政诉讼的具体受案范围
三、行政诉讼受案范围的排除
第三章行政诉讼的管辖
一、级别管辖
二、地域管辖
第四章行政诉讼参加人
一、原告及原告资格的确认
二、被告及被告资格的确认
三、行政诉讼第三人
第五章行政诉讼证据
一、行政诉讼的法定证据种类
二、行政诉讼的举证责任和证据规则
第六章行政诉讼的程序
一、与受理
二、审理程序
三、审判监督程序
四、执行程序
第七章行政诉讼判决、裁定和决定
一、行政诉讼的判决
二、行政诉讼的裁定
三、行政诉讼的决定
民法
第一章民法的调整对象与基本原则
一、民法的调整对象
二、民法的基本原则
第二章民事主体
一、公民
二、法人
三、合伙
第三章民事法律行为
一、民事法律行为的概念和特征
二、民事法律行为的分类
三、民事法律行为的成立和生效
四、无效的和可撤销的民事行为
五、附条件和附期限的民事法律行为
第四章物权法
一、物权的一般原理
二、所有权
三、共有
四、用益物权
五、担保物权
六、占有
第五章债权
一、债的概述
二、债的履行
三、债的保全和担保
四、债的转移和消灭
第六章合同法
一、合同的特征和分类
二、合同的订立和效力
三、合同的履行
四、合同的变更和解除
五、几种主要合同：买卖合同、赠与合同、借贷合同、财产租赁合同、承揽合同、运输合同、保管合同、委托合同
第七章民事责任
一、民事责任的特征与分类
二、缔约上过失责任与违约责任
三、侵权的民事责任
四、民事责任的承担
民事诉讼法
第一章民事诉讼法概述
一、民事诉讼法律关系
二、民事诉讼法的基本原则
三、诉和诉权
第二章民事诉讼管辖
一、级别管辖
二、地域管辖
三、移送管辖与指定管辖
第三章民事诉讼参加人
一、当事人
二、共同诉讼人
三、诉讼代表人
四、第三人
第四章民事诉讼证据
一、民事诉讼证据特征与分类
二、证明对象与举证责任
三、证据的收集与保全
四、审查核实证据与查责任
第五章财产保全与先予执行
第六章诉讼程序
一、普遍程序
二、简易程序
三、二审程序
四、监督和申请再审程序
五、民事判决、裁定和决定
刑法
第一章刑法概述
一、刑法的性质和任务
二、刑法的基本原则
三、刑法的效力范围
第二章犯罪与犯罪构成
一、犯罪的概念与犯罪构成
二、犯罪客体
三、犯罪客观方面
四、犯罪主体
五、犯罪主观方面
第三章正当防卫与紧急避险
第四章犯罪停止形态
一、犯罪既遂
二、犯罪预备
三、犯罪未遂
四、犯罪中止
第五章共同犯罪形态
一、共同犯罪的形式
二、共同犯罪人的刑事责任
第六章罪数形态
一、罪数判断标准
二、一罪的类型
三、数罪的类型
第七章刑罚
一、刑罚的目的和刑罚的体系
二、刑罚的种类
三、刑罚裁量情节和刑罚裁量制度
四、刑罚执行
第八章重点掌握的罪名
分裂国家罪，重大责任事故罪，洗钱罪，非法拘禁罪，诬告陷害罪，刑讯逼供罪，抢劫罪，盗窃罪，诈骗罪，职务侵占罪，妨害公务罪，伪证罪，拒不执行判决罪、裁定罪，贪污罪，，挪用公款罪，行贿罪，罪，罪，故意泄露国家秘密罪，徇私枉法罪。
刑事诉讼法
第一章刑事诉讼法概念
一、刑事诉讼法的目的和任务
二、刑刑事诉讼法的基本原则
三、刑事诉讼中的专门机关
第二章刑事诉讼的管辖
一、立案管辖
二、审判管辖
第三章刑事诉讼证据
一、证据的特征与种类
二、证明对象和要求
三、证据的收集与运用
第四章强制措施
一、拘传
二、取保候审和监视居住
三、拘留和逮捕
第五章刑事诉讼阶段
一、立案
二、侦查
三、
四、审判
五、执行
经济法
第一章经济法概述
一、经济法的调整范围和特征
二、经济法的地位和体系
三、经济法的制定和实施
第二章经济法主体
一、经济法主体一般原理
二、经济管理主体
三、企业
四、特殊企业形态
第三章市场规制法
一、竞争法律制度
二、消费者权益保护法律制度
三、产品质量法律制度
四、价格法律制度
五、劳动法律制度（新劳动合同法）
六、反垄断法律制度
七、环境保护法律制度
第四章宏观调控法
一、宏观调控法一般原理
二、计划法律制度
三、产业法律制度
四、投资法律制度
五、国有资产管理法律制度
六、财政法律制度
七、税收法律制度
八、金融法律制度
国际法
第一章国际法概述
一、国际法的定义和特点
二、国际法与国内法的关系
三、国际法的基本原则
第二章国际法上的国家和个人
一、国家和政府的承认
二、国家和政府的继承
三、国籍与中国国籍
四、外国人的法律地位
五、人权的国际保护
第三章国际法上的领土
一、领土的概念、意义和领土的组成
二、领土的取得和变更
三、国家边界和边境制度
第四章外交和领事关系
一、使馆及其职务、外交特权与豁免
二、领事馆及其职务、领馆特权与豁免
第五章国际条约
一、条约的概念和名称
二、条约的缔约程序
三、条约的效力和解释
第六章国际组织
一、国际组织概念和类型
二、联合国的主要机关与职能
三、联合国的专门机构
第七章国际争端的解决
一、国际争端的概念和种类
二、国际争端的政治解决方法
三、国际争端的法律解决方法
三、财会类
基础会计学
第一章总论
一、会计定义
二、会计基本职能
三、会计核算方法
第二章复式记账法
一、账户
二、会计等式
三、借贷记账法
第三章账务处理程序
一、会计凭证
二、会计账簿
三、会计账务处理程序
企业会计学
第一章资产的核算
一、资产概述
二、货币资金的核算
三、应收账款的核算
四、存货的核算
五、投资的核算
六、固定资产的核算
七、无形资产的核算
第二章负债的核算
一、负债概述
二、流动负债的核算
三、长期负债的核算
第三章所有者权益的核算
一、所有者权益概述
二、实收资本的核算
三、资本公积的核算
四、留存收益的核算
第四章收入和成本、费用的核算
一、收入和成本、费用概述
二、收入和成本、费用的核算
第五章利润及利润分配的核算
一、利润及利润分配概述
二、利润及利润分配的核算
预算会计学
第一章资产和负债
一、资产的特点及其核算
二、负债的特点及其核算
第二章净资产
一、各项基金的核算
二、结余及结余分配的核算
第三章收入与支出
一、收入的分类及其核算
二、支出的分类及其核算
财务管理
第一章财务管理总论
一、财务管理的内容
二、财务管理的环境
三、财务管理的目标
四、财务管理结构
第二章资金时间价值与投资风险价值
一、资金时间价值
二、投资风险价值
第三章企业融资及资金结构
一、企业融资概述
二、权益资金融资
三、负债资金融资
四、资金成本及杠杆原理
五、资金结构
第四章投资决策
一、投资概述
二、项目投资
三、证券投资
第五章利润分配
一、利润分配概述
二、股利政策
第六章财务分析
一、财务分析概述
二、财务分析的内容
三、财务指标分析
四、财务综合分析
会计法规
第一章会计法
一、会计管理体制
二、会计核算及公司、企业会计核算的特别规定
三、会计监督
四、会计机构及会计人员
五、法律责任
第二章财务会计报告条例
一、财务会计报告的构成
二、财务会计报告的编制
三、财务会计报告的对外提供
四、法律责任
第三章会计准则及会计制度
一、会计核算的基本前提
二、会计核算的一般原则（会计信息质量要求）
三、会计要素及其分类
财税基础知识
第一章财政概念和财政职能
一、财政概念
二、政府与市场
三、公共产品
四、财政职能
第二章财政支出
一、财政支出分类
二、财政支出规模和结构
三、购买性支出
四、转移性支出
第三章财政收入
一、财政收入的形式和分类
二、财政收入规模
三、财政收入结构
第四章税收原理
一、税收要素
二、税收分类
第五章税收制度
一、我国税收制度的历史演变
二、商品课税的特征和功能
三、所得课税的特征和功能
第六章税收体系
一、增值税
二、消费税
三、营业税
四、企业所得税
五、个人所得税
第七章国债
一、国债的功能和作用
二、国债的发行、流通与偿还
三、国债的负担与限度
第八章财政政策
一、财政政策的目标、工具和类型
二、财政政策与货币政策的配合
三、我国财政政策的运用
审计学
第一章总论
一、审计的概念
二、审计独立性
三、审计的目标与对象
四、审计的职能与作用
第二章审计的组织形式
一、政府审计机关
二、内部审计机构
三、民间审计组织
四、审计职业道德与法律责任
第三章审计程序与方法
一、审计程序
二、审计方法
第四章审计证据与审计工作底稿
一、审计证据
二、审计工作底稿
第五章审计报告
一、审计报告的内容
二、审计报告的种类
金融基础知识
第一章金融机构
一、中国人民银行
二、政策性银行
三、商业银行
四、保险公司
五、信托投资公司
六、证券机构
七、财务公司
第二章金融市场
一、同业拆借市场
二、国债市场
三、企业债券市场
四、股票市场
五、金融期货市场
第三章金融调控
一、货币政策
二、存款准备金
三、利率政策
四、公开市场业务
五、再贴现
六、基础货币与中央银行贷款
七、信贷计划和信贷政策
第四章国际金融与外汇管理
一、国际收支和外汇储备
二、汇率与外汇市场
四、药学类
(一)药品监管法律、法规知识(主要是《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》、《医疗器械监督管理条例》、《品和管理条例》、《安徽省药品和医疗器械使用监督管理办法》等有关法律法规规章内容):
掌握立法目的、意义和适用范围。
掌握药品、医疗器械等名词的含义。
掌握药品和医疗器械监督管理及检验机构设置和职责范围。
掌握药品、医疗器械生产企业、经营企业、医疗机构制剂室的开办、变更许可事项的法定程序、条件及要求。
掌握GMP、GSP、GLP、GCP、GAP等规定和要求。
掌握生产、经营药品、医疗器械的条件和要求。
掌握药品经营企业购进、销售、储存药品的规定。
掌握医疗机构制剂室配制制剂品种的要求和使用范围。
掌握国家药品、医疗器械标准概念及管理规定。
掌握处方药与非处方药的分类、医疗器械分类的管理规定。
掌握假药、劣药界定范围和生产、销售假药、劣药应承担的法律责任。
掌握对直接接触药品的包装材料、容器的管理规定。
掌握药品不良反应报告和监测管理有关规定。
掌握由药品监督管理部门从重处罚的情形。
掌握医疗器械产品市场准入的程序、要求及产品应取得的资质及证明与有效期限。
掌握药品、医疗器械生产、经营和使用单位违法行为应承担的法律责任。
掌握药品流通监督管理的主要规定。
熟悉特殊药品的概念和管理要求。
熟悉委托生产药品的规定和要求。
熟悉调配处方的管理规定。
熟悉城乡集贸市场销售药品的有关规定。
熟悉医疗机构购进、保管药品的规定。
熟悉药品、医疗器械广告审批和管理规定。
熟悉国家《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗器械生产企业许可证》、《医疗器械经营企业许可证》等管理有关规定。
熟悉药品抽样、药品质量公告有关规定。
熟悉药品监督管理、药品检验单位或个人违反有关规定应当承担的法律责任。
熟悉一次性无菌医疗器械的监督管理规定。
熟悉医疗器械分类规则和分类目录。
熟悉药品、医疗器械包装、标签和说明书管理规定。
了解中药品种保护制度的规定。
了解药品批准文号的概念。
了解新药的研制、申请、审批程序等有关规定。
了解生产已有国家标准的药品申请、审批程序等有关规定。
了解国家强制性检验药品的范围。
了解使用单位购进、验收、储存、养护、调配、使用药品和医疗器械的管理规定。
了解通过互联网进行药品交易和信息服务的规定。
了解药品价格管理规定。
了解《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中药品和医疗器械监督管理的主要规定。
了解药品召回及其监督管理的主要规定。
(二)药学专业基础知识:
掌握药理学、药动学和药物安全性评价的基本概念、主要内容和重要名词术语。
掌握各类药物的分类、作用和品、的定义及主要类别。
掌握抗生素药物的分类、β-内酰胺类抗生素的作用机理及主要不良反应。
掌握主要分析方法的原理及其在药品检定中的应用。
掌握药剂学的各种基本概念、药物剂型概念、种类、特点、质量要求、制备工艺、制剂理论和质量控制。
熟悉常用药物的作用机理、临床应用和不良反应。
熟悉药品检验工作的基本程序和药品分析的有关知识,标准品、对照品与试药的区别及其选用原则。
熟悉药物稳定性概念及其化学结构和稳定性之间的关系。
熟悉制剂生产中常用设备的种类、性能、特点,中药炮制的目的、常用的炮制方法。
了解中国药典基本知识。
五、税收
第一章税收概述
一、税收的基本概念
二、现代市场经济条件下的税收
三、中国税收制度的沿革
第二章税收负担
一、税收负担的一般问题
二、中国宏观税负水平
三、中国地区税收负担分析
四、中国行业与企业税收负担分析
第三章税收制度与税制结构
一、税收制度要素
二、税收的分类
三、税制结构
第四章税法
一、税法概述
二、税收法律关系
三、税法体系
四、税法的适用与解释
五、税法的效力
第五章税权
一、税权概述
二、税收立法权
三、税收执法权
四、税收司法权
五、税法解释权
第六章营业税
一、营业税概述
二、营业税的适用范围
三、营业税的税目、税率
四、营业税的计税依据
五、营业税的优惠
六、营业税的计算
七、营业税的申报与缴纳
八、营业税特殊业务处理
第七章企业所得税制度
一、企业所得税概述
二、企业所得税纳税人及征税对象
三、企业所得税税率
四、企业所得税的计税依据
五、资产的税务处理
六、企业所得税税收优惠
七、企业所得税的计算
八、企业所得税源泉扣缴
九、特别纳税调整
十、企业所得税征收管理
十一、企业所得税特殊业务处理
第八章个人所得税制度
一、个人所得税概述
二、个人所得税征税项目
三、个人所得税税率
四、个人所得税应纳税所得额的确定
五、个人所得税优惠政策
六、个人所得税的计算和申报缴纳
七、个人所得税特殊业务处理
第九章财产行为税制度
一、资源税
二、土地增值税
三、城镇土地使用税
四、房产税
五、车船税
六、印花税
七、烟叶税
八、城市维护建设税和教育费附加
第十章税收征管制度
一、税收征管制度概述
二、税务登记
三、帐簿、凭证管理
四、发票管理
五、纳税申报
六、税款征收
七、税务检查与税务稽查
八、税收管理员制度
九、纳税评估
十、纳税服务
十一、税收征管法律责任
第十一章税收法制
一、税务行政处罚
二、税务行政复议
三、税务行政诉讼
四、税务行政许可
六、公安类
主要考察与公安业务相关的刑事法律、行政法律等法律基础知识；公安基本理论和公安民警所应当具备的治安管理、刑事侦查、交通管理等公安业务基础知识。
七、外语类
1、认知5000-8000个以上外语单词，其中能较正确地灵活运用的常用词语为2500个左右；
2、具有较扎实的实用外语语法知识；
3、具有较强的外语阅读技能，能正确理解难度适中的书面材料，阅读速度每分钟100-160词；
4、具有较好的外语写作能力，能根据要求写出长120-150词的外语短文；
5、掌握常用翻译技巧，能进行外语和汉语互译，速度每小时1500-2500印刷符号，译文忠实通顺；
6、具有较强的口语和口译能力。
注：1、《行政职业能力测试》参考资料为安徽人民出版社出版的《安徽省各级机关2014年考试录用公务员参考用书.行政职业能力测试》；
关键词: 中国公民社会/民间组织/制度环境
本文共分四个部分，第一部分首先阐释目前分歧较大的与公民社会及其制度环境相关的若干重要概念，第二部分着重讨论困扰学术界和管理部门的民间组织定性和分类问题，第三部分集中分析中国公民社会现存制度环境的主要特征，最后一部分简要论述中国公民社会的总体特征及发展方向。
一、若干重要概念的辨析
公民社会，总的说来，对于当今中国政府和学术界而言，还是一个新的事物。中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分展露。与此相一致，对中国公民社会的认识和研究还有许多模糊不清的地方，这突出地表现在对一些重要范畴和概念没有比较一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧义过大，既不利于讨论的深入，更不利于制定合理的政策和法规。所以，在讨论中国公民社会的整体制度环境之前，有必要就若干重要范畴表明我们的理解。
1.公民社会
在中国学术界，公民社会常常又被称为市民社会和民间社会，它们是同一个英文术语civilsociety 的三个不同中文译名。虽然国内学者目前仍然交叉使用市民社会、公民社会和民间社会三个术语，但这三个不同的中文称谓事实上并不是完全同义的，它们之间存在着一些微妙的差别。"市民社会"是最为流行的术语，也是对civil society 的经典译名，它来源于马克思主义经典著作的中译本。但这一术语在传统语境中或多或少带有一定的贬义，许多人事实上把它等同于资产阶级社会，而且容易把这里的"市民"误解为"城市居民"."民间社会"最初多为历史学家在研究中国近代的民间组织时加以使用。这是一个中性的称谓，但在不少学者特别是在政府官员眼中，它具有边缘化的色彩。"公民社会"是改革开放后对civilsociety 的新译名，这是一个褒义的称谓，它强调civil society 的政治学意义，即公民的公共参与和公民对国家权力的制约，越来越多的年轻学者喜欢使用这一新的译名。
我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。由于它既不属于政府部门(第一部门)，又不属于市场系统(第二部门)，所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的"第三部门"(the t hird sector )。
2.民间组织
公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。
但在目前的中国学术界，对民间组织的理解甚至比对公民社会的理解还更加混乱不清。无论是学者的文章或政府的文件中，经常使用的关于公民社会组织的称呼有：非政府组织、非营利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等等。一般地说，这些不同称呼并无实质性的区别，但是从严格的语义来说，它们之间应当存在着不可不察的差别，这些概念从不同的角度强调了公民社会的某个方面特征。
"非政府组织"是至今仍广泛使用的一个重要概念，它的优点是强调公民社会组织的非官方性，表明公民社会组织不属于政府组织系统，明显不同于政府组织。但在中国的语境中，这一概念可能产生两种正好相反的歧义。一是认为只有那些重要的、正式的民间组织，才属于公民社会的范畴。因为非政府组织这一概念最初引入中国，与联合国宪章中涉及的国家间非政府组织在联合国的地位与作用相关，而国家间的非政府组织往往是十分正规的，并经过政府的正式批准，而大量存在于社会中的非正式组织有可能被许多人排除在"非政府组织"视野之外。二是把"非政府组织"的"非政府性"理解成与政府没有关系，甚至理解为与政府对立。然而耐人寻味的是，在中国的现实生活中，那些最重要的"非政府组织"恰恰与政府的关系最密切，有些直接就是"政府的非政府组织"(Governmental Non2government Organization)。
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(PublicAdministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(OwenE.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
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关键词：政府信息公开；政务公开；辨析
随着公众参政议政意识的不断提高，公众对于涉及自身权益的公共信息也越来越关注，对获取这些信息的需求和愿望也越来越强烈。为了保障公民、法人和其他组织的知情权，促进依法行政，2008年年5月1日《政府信息公开条例》正式施行，“政府信息”这一概念通过行政法规的形式正式呈现在了公众面前。但是随着政务公开的进程，我们发现“政府信息”和“政务信息”正在不断的被通用，特别是在使用“政府信息公开”和“政务公开”的场合。但是政务信息和政府信息并不是两个完全相同的概念，如果混用将会引发争议。因此，有必要厘清政务信息、政府信息以及政务公开与政府信息公开之间的差异。
一、 政府信息与政务信息
对于政府信息，《中华人民共和国政府信息公开条例》（后称《条例》）作出了明确的解释，《条例》第二条指出：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”并且在第三十七条中补充到“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”。
而对于政务，《现代汉语词典》解释到：“关于政治方面的事务和国家的管理事务”。根据解释政务信息就应该是政治事务以及国家管理事务的相关信息。
通过比较可以看出，政务信息和政府信息的概念侧重各有不同。政府信息的概念侧重于强调信息主体，将行政机关，教育、医疗等企事业单位等获取信息的主体作为主要描述对象以及区别与其他概念的标尺。而政务信息的概念则侧重于对信息内容的描述，将政治事务和国家管理事务作为界定政务信息与其他信息类别区别的依据。
虽然两个概念的侧重不尽相同，但是根据行政机关职能和《条例》内容，政府信息概念的第一主体“行政机关”必然会处理国家管理事务和政治事务，如行政法规、国民经济和社会发展规划、财政预决算等，所以政府信息中肯定也包含着政务信息中的一些内容。而作为政府信息第二主体的企事业单位，其工作职能中显然涉及国家管理事务，但排除政治事务，所以政务信息与政府信息有交叉但不完全等同。再者，政务无私事，政务信息因此就不应该涉及私人信息。但是政府信息则不同，在行政机关或公共企事业单位履职的过程中会收集、储存到一些个人隐私和商业秘密等私人信息，这些都属于政府信息的内容，在权利人同意或行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响等特殊情况下，还会成为政府信息公开的内容。所以，政务信息与政府信息两个概念虽有交叉，但相互间不能完全包容。
二、政府信息公开与政务公开
政府信息公开是指将行政机关在履职过程中获取到的或者制作的信息向公众公布出来。而对于政务公开，我们目前存在狭义和广义两种理解。狭义上的政务公开，是指仅限于政府机关范围内，尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务的公开。[1]这种理解将政务公开限制在了国家行政管理事务的范围内，这种观点主要来源于美、日、欧等国，如美国1946年制定的《联邦行政程序法》、1976年的《阳光下的政府法》都是以政府为核心的。[2]法国1970年制定的《行政文书公开法》、日本1991年制定的《行政信息公开标准》也都限于行政事务方面。[3]而广义上的理解则认为，政务公开，一般是指国家（政府）的政治事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。在政党已成为政治生活中的主导因素的当代，公开的“政务”包括“党务”。[4]这也与中国实际情况相吻合，中国共产党作为中华人民共和国的执政党，其党内的重大决策和重要事项往往也会对我国的公共事务产生重大影响，如中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，十三五规划建议对我国未来5年的发展定下了目标，这些都属于国家的管理事务。此外，中央纪律检查委员会机关与监察部合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构，这就使得中纪委的职能跨越了党务与政务的界限。
除此之外，人大作为我国的最高权力机关，其职能当然也涉及国家公共事务和政治事务，在实际操作中有些信息也是由人大来公布，如人大颁布《中华人民共和国网络安全法》。再则，司法机关、检察机关、审判机关行使的是公权力，处理的也是公共事务，按照政务公开的广义理解，这些机关也应该属于公开的范畴。除了在静态的内涵外延上，政府信息公开和政务公开有所不同外，两者在公开的动态运行上也有所不同。
三、政府信息公开与政务公开辨析
（一）政务公开与政府信息公开的主体不同
通过《条例》，政府信息公开的主体已经确定下来，主要包括：各级人民政府及其部门；经法律法规授权而具有行政管理职能的单位；参照执行的公共企事业单位。而政务公开的主体还没有明确规定，尽管政务公开主体与政府信息公开主体在一些场合进行了混合使用，但是对于党委系统、立法系统、司法系统、执法系统以及承担部分行政职能的社会组织等主体并没有直接的规定。
（二）政府信息公开是结果的公开，政务公开是结果与行为的公开
政府信息公开只是单纯的信息公开，不涉及行为的公开。在政府信息公开中无论公开的是规范性文件、重大政策、重大事项、决策前信息、决策内容、还是政府机构设置与职能、人员配备、工作程序、执法依据，甚至执法之后执法过程记录都属于对结果的公开，是行为之后储存的信息，不涉及实时行为与活动。而政务公开则不同，从广义上讲它的范围广得多，不仅包括对行为结果的公开，还涵盖了对政务行为和活动的公开，比如实时直播十八届六中全会，两国间互访时的新闻会，G20杭州峰会期间的公报等。这写政府行为在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的一般情况下都应该是公开的对象，当然，其中的信息公开是政务的核心内容。
（三）公开的规则不同
虽然政府信息公开和政务公开的公开标准都是以公开为原则，以不公开为例外。但是在政务公开上只能选择要么公开要么不公开，而政府信息公开除却选择公开或者不公开外，还一种不完全公开的情况。不完全公开是指选择性的对一部分公众公开政府信息，这种情况一般发生于政府履职过程中获取并保存的私人信息中。这些政府信息虽然被相关机构保留、储存，但是一般是不对外公开的。这些信息在相关机构的网站、专用储存点可以查阅到相关目录，但是不能阅读其中的内容。公众可以得知检阅、查明这些信息的途径，但是不能直接获取这些信息。想要查阅、下载、复制这些信息，首先需要具备相应的资格，一般来说只有信息的相关者才具备查阅、下载、复制的资格。其次，在符合相应的资格要求后，还需要通过申请，采用书面或口头的形式申请获取相关政府信息。信息公开主体从形式上审阅申请人的资格后，如符合形式资格就向其公开相关信息。如不符合需向申请人陈述理由，并驳回申请。当这些信息涉及第三方权益时，还应征求第三方的意见。
无论是政务公开还是政府信息公开，其目的都是为了让权力在阳光下运行、增强公信力，都是为了推动服务型政府的建设，以建成法治法、廉洁的政府。在目前的行政用语中，也越来越倾向于将政务公开视为政府信息公开的狭义理解，或者将两者等同。但是由于从词义和现实管理国家事务上两者之间都存在交叉和不同，所以我们不能在概念上将两者混淆。否则将会为将来的行政运作埋下隐患，甚至是在法律上形成漏洞。
[参考文献]
[1] 马宝成：《政务公开的概念及理念论析》，中国行政管理学会，《政府建设与政务公开研究》，知识出版社，2001年，第74页.
[2]万鹏飞、饶诗韵. 美国联邦政府政务公开制度的实践及启示[J]；经济社会体制比较；2006年02期.
[3] 范逢春、刘汉固、王h辉.中外政务公开立法的比较研究《四川行政学院学报》；2005年05期.
【论文摘要】“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，其精神实质如去中心化、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，正在逐渐渗透我们社会生活的各个领域，并且对公共行政管理的实践产生了深远的影响。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。后现代公共行政理论主要解决的是公共产品需求的个性化响应问题。
后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：IT业将之称为数字化，哲学界将之称为本质直观，心理学家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、科学主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。
本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。
1现代性，后现代话语的产生以及后现代性
“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或工业文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、经济制度(工业生产与市场经济)到政治制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。
说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等，自然也就成为现代性的应有之义。
随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(BertrandRussel1)、索绪尔(FerdinanddeSaussure)、穆尔(G．E．Moore)、维特根斯坦(LudwigWittgenstein)、卡尔纳普(RudolphCarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。
正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。
关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(DanielBel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(Jean～FrancoisLyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。
“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。
2后现代公共行政理论的几个基本观点
正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种企业、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。
后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务教育等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。
奠定后现代公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(DavidJohnFarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(TheLanguageofPublicAdministration---Bureaucrary，Modemity，andPostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·J·福克斯(CharlesJ．Fox)和休·T·米勒(HughT．Miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(PostmodernPublicAd-ministration…TowardDiscourse)-书中。
福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、历史的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。
在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会政治生活环境极不协调。
因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物理学的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。
公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。
在此，有两点尤其重要：首先，为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态，我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望在话语中看到的是意义之战，是争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。超级秘书网
