时间：2022-06-04 02:55:19
内容摘要：农民负担经历了两个发展阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。
关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁
当前，农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。
一、农民负担与农民负担成为"问题"的历史背景
认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。
（一）农民负担的内涵界定
"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。
农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。
显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。
（二）农民负担成为"负担"的历史阶段
农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期：
1．第一个历史时期（1978--1994年）
从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。
农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。全面改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门（即条条），也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。
1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开，农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。
90年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。
2．第二个历史时期（1994年--今）
农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进行的分税制改革。
1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为："中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。
从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村发展，陷入了困境。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。
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二、减轻农民负担公共政策的主要内容
（一）控制并减少农民税赋
1．控制"三乱"
俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税）重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。
1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的5％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。
1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入5％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。
1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。
2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。全面禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。
2．稳定正税
农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。
（二）确定农民应承担的劳务
改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。
（三）精简机构和人员
精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。
（四）财政转移支付
财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。
（五）限制农村公共产品的供给收费中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。
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三、对减轻农民负担公共政策的价值评估
（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估
1．农民负担的增减交替进行
农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"（孙梅君，1998，P7）这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。
1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"（孙梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。
1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始全面推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。
但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。
2．农民负担增也政府减亦政府
自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对''''三乱''''的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"
由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。
农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。
3．农民负担项目日益合法化
80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其优秀就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了''''三级所有、队为基础''''的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"（马晓河，2002，P17）
随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"（马晓河，2002，P18）
我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②
4．减轻农民负担的政策制订多落实少
从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。
减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。
（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估
1．减轻农民负担公共政策措施的积极成果
党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。
2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。
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2．减轻农民负担公共政策措施的不足之处
（1）减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"
一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在第一轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。
二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987-1991年每年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。"（罗文杰，2002，P53）剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。
三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有最优的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"（林光彬，2003，P97）如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。
（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作
农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。
（3）只给政策的减负措施基层无法持久执行
我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。
"放权让利改革战略和''''分灶吃饭''''财政体制的实施，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"（金太军，2003，P45）当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。
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四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议
（一）构建城乡统一的公共财政体制
1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题
农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格''''剪刀差''''将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）
国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。
1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。
2．城乡统一的公共财政体制的建立
公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。
长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。
（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制
从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。
各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。
农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。
国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。
（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制
1．税费制度变迁
从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担''''三提留五统筹''''不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。
税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。
税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。
2．高等级阶层就业制度变迁
农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。
推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。
二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。
3．乡村自治制度变迁
"农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。
集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。
现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几乎少得可怜的分配剩余，就是唯一的选择了。
新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是最大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。
[摘要]随着北部湾经济区的构建和发展，对高技能人才的需求逐渐增加。本文结合北部湾经济区高技能人才就业的特点，分析了产业政策、财税政策、人事政策和劳动和社会保障政策等公共政策对高技能人才发展的影响，从公共政策的角度分析如何通过促进高技能人才发展来推动北部湾经济区的经济发展。
[关键词]北部湾高技能人才公共政策公共管理
2008年1月14日，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，标志着北部湾经济区（以下简称：“北部湾”）正式纳入国家发展战略。北部湾地处我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市组成。广西作为西部欠发达的省份，工业化、城镇化和市场化水平较低，经济总量小，产业结构层次较低，面临着来自东盟地区和国内各省份竞相发展的竞争压力。按照《广西北部湾经济区2008年～2015年人才发展规划》，今后8年是北部湾社会经济实现跨越式发展的重要时期，加强区域人才开发与合作，是加快区域经济发展的必然要求。
一、新公共管理理论的启示
新公共管理在西方被冠以不同的称号,如管理主义、企业型政府等，它缘于1979年英国撒切尔政府。新公共管理的出现意味着政府的管理模式从公共行政向公共管理的转变。新公共管理注重“顾客”导向、结果导向,强调绩效导向,即以经济、效率、效果三大变量来对绩效进行测量与评估。在公共服务方面倡导市场导向,重视人力资源管理,不以固定职位而以实绩为依据进行管理。
社会是政府的来源，服务社会是政府的职责和价值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服务型政府”、“市场导向型政府”等理念，反映了政府与社会互动关系的合理发展趋向。新公共管理理论可以指导政府运用市场机制和经济学的方法来管理公共事务，确立行政服务的理念，整合各方利益，从而提高公共服务的效率。
当前我国的市场经济基础还很薄弱，市场还无力全面负责公共性很强的活动，政府仍需承担必要的公共管理职能，这就要求政府在引入市场机制、培养市场力量的同时，还要规范市场管理，使市场得到健康、良好的发展，以便承担更多、更重的公共服务，同时还要把政府建设成为真正全心全意为人民服务的政府——服务型政府。
为促进区域经济的发展，北部湾可以通过转变政府职能、调整公共政策、促进高技能人才的发展，进而促进区域经济的发展，在理论上是有依据的，在实践上也是可行的。
二、区域内高技能人才发展面临的机遇和挑战
1.北部湾经济区对高技能人才需求旺盛
人才是区域经济发展成败的关键。目前北部湾的人才队伍现状和人才资源开发工作无法适应北部湾经济区加快开放开发的需要，无法适应推动泛北部湾区域合作的需要，无法支撑起区域经济社会的跨越式发展。
按照《广西北部湾经济区发展规划》的发展目标，北部湾在石化、林浆纸、能源、钢铁和铝加工、粮油食品加工、海洋产业、高技术、物流和现代服务业等九大重点发展的产业对相关人才需求较大。而发展沿海工业需要的技能人才等严重匮乏，已成为制约北部湾经济区经济社会发展的“瓶颈”。
随着北部湾建设的不断深入，以及工业化、城镇化、新农村建设和对外开放合作等，区域内劳动密集型企业不断向资本密集型企业的转型，制造业产业结构全面升级，先进技术的大量应用和先进设备的大量更新，必将对从业人员的素质和技能以及人才的数量提出更高的要求。
2.北部湾区域内高技能人才发展的软环境有待完善
北部湾的许多企业依然存在着“人才高消费”的用人观念,企业招聘往往起点就是本科,甚至是硕士、博士,也不管是否真正需要。在许多企业中存在盲目追求高学历造成的能级错位和人才浪费现象。而学历层次为大专及以下层次的高技能人才,依然遭受着“弱势文凭”的社会歧视,存在就业机会少和就业层次低的现状。
现有的人才评价体系对高技能人才明显不利，仍然沿用老标准，将人才的定义为“具有中专以上学历和初级以上职称的人员”。而高级技工、技师和高级技师等高技能人才，却因为学历和职称这两道“硬门槛”，被摒弃在“人才队伍”之外。许多地方为管理、技术研发人才提供好的待遇，却忽视同样做出巨大贡献的高技能人才。
高技能人才被作为普通劳动力，劳动者权益遭到侵害的情况比较普遍。具体表现为;(1)试用期长,试用期工资低;(2)劳动合同签订率低或合同形式化;(3)工资增长缓慢,且存在随意克扣或拖欠工资;(4)劳动时间被随意延长,加班无报酬或少报酬;(5)社会福利和保险无着落,就业不稳定。(6)违规收取就业押金等费用。这些现象虽然不是北部湾所独有,但在实际上阻碍了高技能人才的发展。
三、公共政策对促进高技能人才发展的影响分析及对策
1.产业政策的影响分析
产业政策是国家从宏观角度调整产业发展的重要措施,是政府通过干预资源在产业之间的配置,以期达到优化产业结构,促进经济发展的目的。产业结构升级对就业总量和就业结构产生影响，产业结构升级会对区域内掌握新技术的高技能人才的需求增加。
产业结构调整蕴藏着大量就业机会，第三产业的发展将成为扩大广西就业的主要出路，而且广西第三产业与发达地区相比差距很大，具有潜在优势，同时加快发展第三产业能够创造更多的就业机会。
产业结构的调整是一个长期的过程，政府的促进与保障是必要的。应该利用北部湾建设和发展这一契机，把握积极因素，克服消极因素，通过政策引导和相关配套体系的完善等途径，最大程度的拓展高技能人才发展的渠道。
2.财税政策的影响分析
财税政策具有资源配置、收入再分配、促进充分就业和促进经济稳定增长等宏观调控职能。由于市场经济的效率原则与市场机制失灵并存，要求财政与市场在资源配置中合理分工,相互配合,以实现经济发展和充分就业。财税政策可以促进市场发育和完善,保证资源最优配置,创造更多就业机会。财税政策可以做到：(1)促进经济增长。使经济增长保持适当的协调比例，相应地扩大市场对劳动力的需求；(2)调整经济结构。运用税收政策调节产业结构，以期创造更多就业机会；(3)直接扩大就业需求。体现在：一是鼓励自主创业；二是鼓励企业雇佣人才。
3.人事政策的影响分析
通过制定和完善就业政策和法规,以立法的形式明确政府各级主管部门、用人单位和人才的权责利,可以对高技能人才就业实行单位控制和宏观管理。强化立法约束和政策引导,建立和完善社会保障机制,劳动人事制度、户籍管理制度改革,以及与之相适应的就业制度和服务体系,可以为高技能人才提供配套的就业服务。
政策因素对人才作用发挥的影响非常显著。政策相对宽松的地区或部门，为人才作用的发挥提供了更为广阔的空间，使人才的聪明才智可以自由发挥出来。人才为了追求才能的发挥和事业的成功，就必然产生向政策宽松地区流动的愿望。
4.劳动和社会保障政策的影响分析
现有的劳动和社会保障政策未能深入人心。《劳动法》和《劳动合同法》等法规被一些企业看作是影响企业发展的障碍而加以抵制。一些企业存在拖欠工资、加班不给报酬、不签劳动合同等违法侵权行为，甚至以经济效益差、社保负担重为借口，采取瞒、漏报甚至逃避缴纳社会保险费的法定义务。
在劳动和社会保障政策上存在法律“盲区”，或有法不依，或执法不严。有些地方全员参与招商引资,劳动执法部门借口以经济建设为中心,不能履行法定的职责，甚至以保护外商投资者的利益为由对一些企业侵犯劳动者权益的行为包庇纵容,对劳动者维权的请求置之不理。
四、总结与建议——促进高技能人才发展的公共政策选择
1.调整区域产业结构促进高技能人才就业
(1)积极承接东部发达地区的产业转移，对第二产业结构进行相应调整。重点培育和发展兼备经济增长点和就业增长点的行业，发掘优势产业、朝阳产业的潜力。大力开发优势资源，着力培育发展一批符合国家产业政策、产业关联度高、就业带动作用强、市场前景广阔的、与东盟互补的新优势产业，努力把潜在的资源优势转化为产业竞争优势。
(2)借中国—东盟自由贸易区的构建，大力发展第三产业，改造传统产业,尽可能挖掘就业潜能,同时发展新兴产业尽可能拓展新的就业领域，从这两个方面调整和优化第三产业内部结构。包括:①改造传统的交通运输仓储业，向现代物流产业转变;②大力发展房地产等关联度大、拉动性强的行业;③大力发展旅游服务业，带动与旅游业相关产业;④积极发展会展服务业等新兴产业。
2.充分发挥财税政策促进就业的作用
(1)调整和优化财政支出结构。在财政预算中设置“高技能人才就业补助”科目，从预算上给予资金保证。增加财政投入，建立就业与再就业培训中心和各种培训机构，加强劳动者就业与再就业培训，提高劳动者的技能和再就业能力。
(2)促进完善社会保障制度的财政支出，完善社会福利制度，提高社会保障统筹层次，扩大社会保障覆盖面，建立促进高技能人才发展的社会保障体系。
(3)加大财政转移支付力度，完善财政管理体制。通过区域内财政转移支付的模式，以政府投入为主导，对弱势产业实施合理保护,创造就业机会并实施积极的救助,适当调节地区间公共服务水平的差异。
(4)通过税收优惠来促进高技能人才发展。如采用对高技能人才创办企业和企业雇佣的高技能人才，给予个人所得税或者企业所得税上的优惠的方式。政府要按照促进高技能人才就业与实现经济增长的战略，以直接增加就业岗位为目标，调整和完善现行税收优惠政策，鼓励社会稳定和增加就业岗位。
3.改革人事制度促进高技能人才发展
(1)建立科学的人才评价体系，提高高职人才的社会地位。高技能人才评价是一项复杂的社会工程，要树立系统的战略思想。要针对不同行业和职业要求，制定分类分层的人才评价系列、考核评价标准；评价重在业内、市场或社会认可，坚持实践检验人才，形成包括群众、专家、市场和技术等多元化的人才评价体系；要建立以能力和业绩为导向的社会化的人才评价机制。
(2)建立正确的选人用人体系。要正确处理好人才培养近期与长远目标、重点与全局发展、自主培养与吸引凝聚人才模式的关系，完善并规范企事业单位科学设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等环节，规范公开招聘制度和辞聘解聘制度，建立多种形式、多种渠道的高技能人才管理办法，促进企事业单位由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理的转变。
4.完善劳动和社会保障制度促进人才发展
(1)进一步完善劳动立法，使其真正发挥保护劳动者权益的作用。根据目前我国劳动关系的特点,扩大劳动法的调整范围,加强对中小企业、民营企业和外资企业的监管,切实保护好劳动者的权益。
(2)尝试建立对高技能人才就业实施特别保护制度。可以借鉴国外关于促进就业和劳动保护的立法。比如德国实施的《强迫职业实习教育法》和《工业法典》等法律，鼓励企业雇用技能人才并参与培养；《企业基本法》和《职业教育促进法》等法律，对技能型劳动者的权益加以规范和保护。
(3)建立统一的多层次的社会保障体系。全面落实和完善企业单位各类高技能人才的养老、失业、医疗、工伤、生育保障，依法推行人才全员参保制度，确实维护高技能人才的合法权益。
(4)建立职工凭技能、凭职业资格得到使用提升，凭业绩贡献确定收入分配的待遇机制。鼓励企事业单位在薪酬中考虑技能贡献的因素，建立科学合理的高技能人才薪酬制度；推广高技能人才与其他人才在工资福利方面享受同等待遇的做法；对做出突出贡献的高技能人才，由各级政府实行政府津贴等鼓励政策。
[摘要]加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题，应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。
[关键词]公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制
公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。
一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境
公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。
公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。
公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。
二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境
狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：
（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力
要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]
（二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力
公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的优秀，在监督的多元主体中处于优秀地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。
综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。
三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境
“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。
在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。
（一）“问责制”中权责不清、主体缺位
作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。
“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。
（二）“问责制”定位不清
作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。
内容摘要：农民负担经历了两个发展阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。
关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁
当前，农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。
一、农民负担与农民负担成为"问题"的历史背景
认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。
（一）农民负担的内涵界定
"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。
农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。
显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。
（二）农民负担成为"负担"的历史阶段
农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期：
1．第一个历史时期（1978--1994年）
从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。
农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。全面改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门（即条条），也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。
1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开，农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。
90年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。
2．第二个历史时期（1994年--今）
农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进行的分税制改革。
1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为："中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。
从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村发展，陷入了困境。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。
二、减轻农民负担公共政策的主要内容
（一）控制并减少农民税赋
1．控制"三乱"
俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税）重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。
1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的5％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。
1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入5％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。
1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。
2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。全面禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。
2．稳定正税
农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。
（二）确定农民应承担的劳务
改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。
（三）精简机构和人员
精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。
（四）财政转移支付
财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。
（五）限制农村公共产品的供给收费
中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。
三、对减轻农民负担公共政策的价值评估
（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估
1．农民负担的增减交替进行
农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"（孙梅君，1998，P7）这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。
1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"（孙梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。
1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始全面推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。
但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。
2．农民负担增也政府减亦政府
自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对''''三乱''''的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"
由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。
农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。
3．农民负担项目日益合法化
80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其优秀就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了''''三级所有、队为基础''''的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"（马晓河，2002，P17）
随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"（马晓河，2002，P18）
我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②
4．减轻农民负担的政策制订多落实少
从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。
减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。
（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估
1．减轻农民负担公共政策措施的积极成果
党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。
2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。
2．减轻农民负担公共政策措施的不足之处
（1）减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"
一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在第一轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。
二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987-1991年每年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。"（罗文杰，2002，P53）剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。
三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有最优的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"（林光彬，2003，P97）如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。
（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作
农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。
（3）只给政策的减负措施基层无法持久执行
我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。
"放权让利改革战略和''''分灶吃饭''''财政体制的实施，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"（金太军，2003，P45）当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。
四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议
（一）构建城乡统一的公共财政体制
1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题
农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格''''剪刀差''''将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）
国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。
1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。
2．城乡统一的公共财政体制的建立
公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。
长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。
（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制
从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。
各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。
农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。
国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。
（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制
1．税费制度变迁
从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担''''三提留五统筹''''不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。
税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。
税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。
2．高等级阶层就业制度变迁
农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。
推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。
二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。
3．乡村自治制度变迁
"农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。
集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。
现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几乎少得可怜的分配剩余，就是唯一的选择了。
新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是最大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。
注释：
①最早使用"三乱"名称的正式文献是1990年6月5日，国家教委下发的《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》，中，称"乱办学、乱收费、乱发文凭"为"三乱"。农村问题的"三乱"最早出现在1990年9月16日《中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。
②"黄宗羲定律"是清华大学秦晖教授在2000年11月3日《中国经济时报》上发表的论文中首先概括出的。黄宗羲研究自秦以来整个中国农村的税制变化，认为每次税改都是在农民对苛捐杂税不堪忍受的时候施行的，砍掉一些杂税并入正税，农民名义税收增加但实际税负减轻；然后在下一轮，官府觉得正税不够用了，又开始加杂税；加到一定程度又觉得农民负担太重，于是又砍掉一些杂税并入正税，如此反复。
内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
美国公共政策学者斯图亚持·尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
一、“公共”原则的内涵
我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。
二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。
三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。
还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。
二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离
从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。
（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离
20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰·罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫·雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思·阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。
（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离
不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主
体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。
（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持·尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。
显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。
（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离
国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。
三、公共政策分析应如何体现“公共”原则
公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则
人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。
（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则
政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡·德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。
需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯·安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利
益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。
［摘要］公共政策是现代社会的重要政治成果，公共政策学是社会实践和科学研究相结合“科际整合”的产物。它是人类面对日益复杂的公共事务所诞生的理论产品，是自然科学、社会科学、思维科学、技术科学日益交融的知识结晶，是当代科学丛林中的一朵绚丽奇皅。公共政策学作为一门科学性、综合性、应用性很强的全新的、独立的学科，有它自己的理论支撑、学科场域、知识生态、研究方法、思维范式。本文从公共政策学的学科逻辑出发，主要探讨建构公共政策学的理论支撑与研究路径。
［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
功能过程理论
功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。
政治制度理论
政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。
政治系统理论
政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法[来源:论文天下论文网]政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。
公共选择理论
公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，优秀问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。
交易成本理论
交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。
交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑[来。
管理主义理论
管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
管理主义理论
管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
内容摘要：农民负担经历了两个发展阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。
关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁
当前，农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。
一、农民负担与农民负担成为"问题"的历史背景
认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。
（一）农民负担的内涵界定
"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。
农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。
显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。
（二）农民负担成为"负担"的历史阶段
农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期：
1．第一个历史时期（1978--1994年）
从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。
农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。全面改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门（即条条），也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。
1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开，农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。
90年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。
2．第二个历史时期（1994年--今）
农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进行的分税制改革。
1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为："中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。
从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村发展，陷入了困境。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。
二、减轻农民负担公共政策的主要内容
（一）控制并减少农民税赋
1．控制"三乱"
俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税
重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。
1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的5％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。
1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入5％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。
1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。
2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。全面禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。
2．稳定正税
农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。
（二）确定农民应承担的劳务
改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。
（三）精简机构和人员
精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。
（四）财政转移支付
财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。
（五）限制农村公共产品的供给收费
中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。
三、对减轻农民负担公共政策的价值评估
（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估
1．农民负担的增减交替进行
农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"（孙梅君，1998，P7）这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。
1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"（孙梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。
1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始全面推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机
关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。
但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。
2．农民负担增也政府减亦政府
自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对''''三乱''''的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"
由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。
农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。
3．农民负担项目日益合法化
80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其优秀就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了''''三级所有、队为基础''''的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"（马晓河，2002，P17）
随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"（马晓河，2002，P18）
我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②
4．减轻农民负担的政策制订多落实少
从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。
减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。
（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估
1．减轻农民负担公共政策措施的
积极成果
党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。
2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。
2．减轻农民负担公共政策措施的不足之处
（1）减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"
一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在第一轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。
二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987-1991年每年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。"（罗文杰，2002，P53）剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。
三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有最优的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"（林光彬，2003，P97）如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。
（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作
农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。
（3）只给政策的减负措施基层无法持久执行
我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。
"放权让利改革战略和''''分灶吃饭''''财政体制的实施，使得地方政府担当了[
推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"（金太军，2003，P45）当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。
四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议
（一）构建城乡统一的公共财政体制
1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题
农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格''''剪刀差''''将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）
国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。
1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。
2．城乡统一的公共财政体制的建立
公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。
长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。
（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制
从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。
各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。
农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。
国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。[
国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。
（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制
1．税费制度变迁
从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担''''三提留五统筹''''不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。
税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。
税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。
2．高等级阶层就业制度变迁
农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。
推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。
二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。
3．乡村自治制度变迁
"农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。
集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。
现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几
乎少得可怜的分配剩余，就是唯一的选择了。
新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是最大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。
[摘要]随着构建社会主义和谐社会伟大事业的不断深化和发展，如何使各项政策适应构建社会主义和谐社会的要求，充分发挥其构建和谐社会的保障作用，是当前需要加以研究和解答的新课题；进一步认清过时、失效政策的现状和对和谐社会造成的不和谐影响，有利于从源头治理问题。从组织角度、伦理角度、团体角度等多种角度分析终结政策，具有理论上的逻辑性和实践上的可操作性。
[关键词]公共政策；政策终结；伦理视角；组织视角
一、问题的提出
《南方周末》在2006年8月10日和8月17日两期报道中分别刊登了《无户口婴儿之死》《活人上户难死人不消户》文章，读罢一直不能平静。《无户口婴儿之死》讲述了一个父亲亲手摔死了出生仅43天的儿子。不管婴儿的死是因为其父的个人心理问题，还是周遭环境所迫，我们可以肯定的是：婴儿是无辜的，生命是可贵的。《活人上户难死人不销户》一文是湖北一位警察给《南方周末》的去信，以其切身的管理体验，对户籍制度中存在的弊端作了分析。据他工作实践调查发现以下几个问题：第一，农村死人不销户现象比较普遍。原因一是销户需要10～20元的微机费；二是医学死亡证明的缺失，即派出所给居民办理销户手续需要以此为证，但农村居民大多数死在家里，没有医学死亡证明。第二，超生婴儿上户难。超生儿没户口，那就不能参加高考、参军、买房子，甚至没有办法结婚，当然对他们的管理也给公安机关和政府部门带来更大的麻烦。如果一个没有户口的少年参与偷盗摩托车，怎么处罚?确定真实年龄至为关键，因为法律规定对不满十四周岁的当事人可以免罚；年满十四周岁而未满十八岁从轻或者减轻处罚。公安机关就只好检查骨质判断年龄，但检查骨质不是所有地方都有，需要去省会城市的公安机关，而且骨质检查也未必完全准确无误，这对行政执法的高效性和司法审判的准确性都是考验。
当前，我国正处于转轨时期，同时也处于建设和谐社会的关键时期，许多不适合新体制的政策都应该予以终结。这里需要注明的是：政策终结并不仅是政策的终止、结束，而往往是伴随着新政策的开始。关于政策终结在政策过程中的地位，不同学者有不同的主张。政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治(或政策)行为。政策终结具有强制性，因为政策终结会遇到利益受损者的反抗，需要靠强制力来进行；政策终结具有更替性，是新代旧的过程；同时政策更替也具有灵活性。但也有学者认为政策终结是政策过程的最后一个阶段。如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。政策终结是政策过程的最后一环，是理性化政策过程的最后结果，但也被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。政策终结是政策运行过程的最后一个环节。公共政策的最后一个阶段用“公共政策实现”这一概念为好，即是指人们通过政策实施，使政策目标和功能解化，使政策转化为现实社会存在的政策活动。
党和政府自从改革开放以来也比较重视政策终结工作，尤其是我国加入WTO后，废止了一大批与WTO规则不符合的各种政策。事实上，类似户口政策(由于我国没有《户籍法》，公安机关实施的是1958年制定的《户口登记条例》)，我国还有很多政策都滞后现实十几年甚至几十年，这些不仅是学界探讨的焦点，也是实务界人士心思所在。
二、问题解决的分析角度
问题出现了，只要积极面对是可以缓解甚至避免产生不良后果的。当然要解决问题，首先需要理性、多角度地审视问题的特征、症结及其本质等要素。
(一)伦理的视角。从哲学意义上讲，人的关系本质上是种伦理关系，人与人时刻处在各种形式的交往中。而政府的出现就是为了寻求一条有效的过群体生活的道路；政府一直处于人与人的关系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活领域，法律和道德共同作用，因为仅有法律制度而没有道德支持，法制就会僵化，在灵活具体的公共生活和行政行为中就会无所适从。就如社会生活的任何领域一样，对道德力量的忽视在事实上就造成了对无道德行为的倡导。因此，所有公共领域中的一切公共权力的滥用和腐败，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共权力行使过程中的产物，对其进行终结也需要公共权力的再次行使，但在这个过程中，有制度原因也有个人原因总使得政策终结比政策制定更显费力。
(二)组织的视角。组织视角将社会问题看作从一种组织状态到另外一种组织状态的有序进展(带有小的但暂时的危机)。组织视角重视标准化的操作程序、规则和惯例。简言之，组织本身倾向于更少的变化、更小的恐惧和更大的稳定，也即组织具有自然的维持生存的意识和保持以前状态的惯性。如果政策终结威胁到组织的生存时，它会设法延续政策终结的进程。组织机构的终结可能触犯业已确立的权力分配格局，权力的拥有者会把政策终结看作是对自身权力的一种威胁，从而对政策终结产生否定态度。例如，机构的撤销、合并或降级等就要使组织机构的权力拥有者至少会部分失去原有的权力和地位，如得不到相应的补偿，就会坚决抵制政策终结。(三)政治领导者的视角。政治领导者往往是民选或委任的、具有一定领导力的精英，他们是社会变革的积极倡导者和推动者。多数政治领导者集智慧、勇气和判断力于一身，具有超凡的特质和行为方式；他们人数虽少，但能量巨大。政治领导者的领导力越强，意味着其对形势的判断能力、对新事物新情况的分析能力以及创新能力越强。英明的政治领导善于采纳谏言，体贴民情，对过时政策的弊端有敏锐的觉察力，因而越有可能促成无效政策的终结。
(四)程序的视角。“政策终结如政策制定一样需要遵循一定的程序。完备的法律政策是政策合法化的前提，同样，政策和组织机构的废止也不得妄然行事。”政策采纳以后，还必须使政策合法化，也就是“通过法定程序，提交有关国家机关讨论通过，并以公报、决定、决议等形式向全社会公布，使政策取得公认的合法的地位和人民的认可、接受和遵照执行的效力”。法定程序要求政策终结按步骤进行而不能随意更改或省略步骤；而政策终结的程序是十分复杂的。如在一项政策终结的时机成熟时，政策终结由于法律程序的严格性和僵硬性而延误终结的时机。
(五)团体的视角。团体的视角认为政策是不同团体利益斗争、妥协的结果，是各个团体在利益、权力、价值上的平衡。我国利益团体和国外利益团体产生时间和背景都有很大区别，在公共政策中的影响作用也不同。我国利益团体在政策制定、执行、监控中发挥着不小作用，即在政策终结中会根据自己的自身利益作出相应选择。当某些势力强大的利益团体过分关注自身利益而忽视整体利益或他人利益时，就会使社会资源的权威性分配出现不公正、不公平现象。这样，政府就需要在整个社会范围内塑造良好的政治价值观，培育公共精神，使其成员在作利益选择时兼顾他人利益。
政策终结一旦危及到团体经济利益时，团体会产生空前的凝聚力，借助于组织的力量从各方面向政府施加压力，甚至会采取一些非法的途径如行贿以阻止政策终结。很多学者认为利益团体是理解确定决策问题、提供解决方案和采取相应政策的关键。然而，我们知道政治体系为大规模的、有良好组织的、富裕的、活动及既得利益集团提供和政府官员沟通的上佳机会。同时，政治体系却很少为无组织的、贫穷的、不及既得利益集团提供和政府沟通机会。
(六)媒体的视角。有些学者发现，公众对政府问题的大量关注从踪迹上来看是与媒体对那些问题的报道密切相关。媒体对政策的影响往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新闻报刊倾向于只用很短的一段时间突出报道某一件事情，然后便转向下一件事情，进而冲淡了其报道的影响。人们可能会厌烦长时间看，一个主题，新闻媒体不得不跟随时尚，从一次危机转入下一次危机。但媒体对政策相关人来说是充当着沟通人的角色，可以使他们在各自忙完自己的工作后了解到对方的情况。
三、问题解决的策略建议
哈佛大学教授詹姆斯·J·威尔逊总结了两条能够概括社会科学在政策效用领域研究的法则。第一法则是所有介入社会问题的政策都会产生预期的效果——如果研究是由执行政策的人或他们的朋友进行的话；第二法则是没有一个介入社会问题的政策会产生预期的效果——如果研究是由独立的第三方，特别是那些对政策持怀疑态度的人来主持的话。当然，威尔逊教授的观点有失偏颇，但他揭示出了由于评估方的身份差别，政策效果的评估在实践中会有很大出入。就政策终结而言，政策评估的效果是决定其必要性的先决条件；客观、公正的政策评估对政策终结的正确性、可行性举足轻重。
从政策均衡论的观点来看，政策终结意味着均衡格局的打破，即政策终结的支持力量强于政策现状的维持力量，并在一定的条件下实现了政策终结。通常情况下，当推动力强于阻力时，政策终结会实现，反之不能实现；当两种力量相当时，相互抵消，组织维持原状；要改变这种力量对比，增加驱动力与销弱抑制力并举效果最好。
(一)增加政策终结驱动力。要增加政策驱动力需要清楚政策驱动力的来源，这可从政策反对者、既得利益者和改革者三方面探讨。政策反对者往往认为政策违背了某种正当、普遍的社会生活准则，比如堕胎被认为是侵犯人的生命权而遭到诸多人权卫道士的反对。既得利益者对当前政策的公平性质疑，认为重新安排政策所带来的资源的新一轮分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己获得公平、公正的资源，因此政策需要终结。作为第三种政策终结驱动力的改革者从来都是现状的颠覆者，是破旧立新的先锋队，是社会进步的积极分子，他们从来都是反对落后、失效政策的，要求废旧出新。
(二)减少政策终结阻力。政策终结的阻力主要来自政策制定者、政策对象利益受损者以及心理落差。政策终结的原因往往被政策制定者认为是政策失误，这在政策制定者和执行者看来，承认政策终结就等于承认自己的失误。政策制定者一般都是一定层级的领导者，由于国家机关长期受正义感、责任感、职业道德、国家至上等价值观念作用，通过以公共事业为导向的政策教育和操作，弘扬公共利益的崇高性、正义感、奉献精神，也有益于加大推动力，抑制阻碍力。政策对象利益受损者和心理落差可以通过利益补偿和解释、说服等方法克服。政策终结的阻力还来自于人们对政策终结的目的、方法、机制和潜在结果的不完全的、模糊的、主观臆测的了解和理解方面；不正确的现实类比和历史对比也会造成阻力。在政策终结过程中，有些组织对终结的综合性影响和实时方式缺乏相关解释，容易使组织成员茫然，而有些人员虽然对政策终结有所了解，但未必理解。基于此，政策终结要顺利进行，一个重要前提是符合实际、合情合理、切实有效、朴实求真地进行政策终结宣传。
