时间：2023-07-19 17:30:16
一、关于经济责任审计的对象范围问题
从法理上讲，修订后的《审计法》授权审计机关可以对所有国家机关的主要负责人和所有依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人开展经济责任审计。同时，考虑到经济责任审计工作的政策性比较强，实践经验还比较缺乏，需要循序渐进地分步推行，修订后的《审计法》规定，审计机关开展经济责任审计，应当“按照国家有关规定”进行，从而为我们在不同时期根据具体情况实事求是地界定经济责任审计的对象范围提供了法律空间。
在实践中，我们遵循“积极稳妥、量力而行”的原则，逐步拓宽经济责任审计的对象范围，特别是应当接受经济责任审计的党政领导干部的范围，一直是在有计划有步骤地逐步扩大。目前我国审计机关开展经济责任审计的实际对象范围是：地厅级以下（包括地厅级）党政领导干部；国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的领导人员。此外，审计署还对省部级行政领导干部进行经济责任审计试点。我们相信，随着我国社会主义民主法制建设的加强，可以预见在不久的将来，省部级党政领导干部也必将正式纳入经济责任审计的对象范围。
二、关于经济责任审计管辖权的划分问题
审计机关组织开展的经济责任审计项目，不是来源于审计机关的主动立项，而是来源于干部监督管理部门的委托。因此，经济责任审计不同于一般财政财务收支审计，不需要遵循《审计法》确立的审计管辖权划分的一般原则。根据中办、国办两个“暂行规定”及其实施细则等有关规定，经济责任审计按照干部监督管理权限确定审计管辖范围，由干部监督管理部门委托同级审计机关组织实施，与一般财政财务收支审计项目的审计管辖权划分存在着显著的区别。
在实际工作中，可能导致对同一个单位财政财务收支以及有关经济活动的重复审计问题。因此，在研究确定经济责任审计项目计划时，各级经济责任审计工作联席会议或者领导小组应当加强与相关审计机关的沟通协调，合理安排，统筹兼顾，以节约审计资源，避免不必要的重复审计。
审计管辖权的冲突也容易导致审计实践中审计机关进行审计处理、处罚的尴尬。当经济责任审计管辖权与财政财务收支审计管辖权不一致时，审计机关对能否直接对这些行为进行处理处罚在认识上存在分歧，各地做法也不尽一致。实践中有两种做法，一种是移交给有财政财务收支审计管辖权的审计机关进行处理、处罚，另一种是经有财政财务收支审计管辖权的审计机关授权，由实施经济责任审计的审计机关进行处理、处罚。这两种做法，都存在一定的弊端。前一种做法人为地将经济责任审计的检查权、评价权与处理处罚权割裂开来，既破坏了经济责任审计的完整性，又有重复审计的嫌疑；后一种做法授权程序复杂，操作性差，严重影响审计工作效率。我们认为，既然修订后的《审计法》赋予审计机关开展经济责任审计的职责，中办、国办两个“暂行规定”又授予审计机关对被审计领导干部所在部门、单位违反财经法规的问题进行处理处罚的权限，实施经济责任审计的审计机关就应当享有完全的审计监督权，包括处理处罚权，即有权直接对审计发现的被审计领导干部所在部门、单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理、处罚。
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三、关于经济责任审计的救济途径
与一般财政财务收支审计中被审计单位的救济途径一样，在经济责任审计过程中，审计机关对审计发现的被审计领导干部所在部门、单位违反国家规定的财政财务收支行为依法作出审计决定、进行处理、处罚的，被审计领导干部所在部门、单位若对审计决定不服，可以根据修订后的《审计法》的规定寻求救济。
应当特别注意的是，被审计领导干部不能就审计机关作出的经济责任审计评价申请行政复议或者提起行政诉讼。这主要是由于：其一，审计机关对被审计领导干部不作出处理处罚的审计决定，而只是作出审计评价，向委托部门提出审计结果报告，不具有行政强制力和执行力，不具备要求被评价的领导干部必须履行某种义务的法律效力。而且该评价意见也不必然被干部监督管理部门所认可和采纳，只能作为干部监督管理部门考核、选拔、任用干部的参考依据。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。其二，经济责任审计评价行为属于广义的行政机关内部的人事管理范畴，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，在我国干部管理体制下，被审计领导干部不能就审计机关作出的经济责任审计评价申请行政复议或者提起行政诉讼。当然，被审计领导干部对审计机关作出的经济责任审计评价有异议的，有权向审计机关和干部监督管理部门提出申诉。
四、关于《经济责任审计条例》与《审计法实施条例》关系
为了推动修订后的《审计法》的贯彻落实，并将修订后的《审计法》关于经济责任审计的原则规定具体化，国务院将修订《审计法实施条例》和制定《经济责任审计条例》同时列入了2006年度立法工作计划。作为修订后《审计法》的配套行政法规，都是对《审计法》规定的审计工作基本原则的具体化，都是审计机关依法独立开展审计工作的重要法规依据。对于准确理解《审计法》中的法律概念、法律条文，合理确定《审计法》所调整的法律关系，更加有效地贯彻落实《审计法》，推动我国审计工作法制化、制度化、规范化，具有重要意义。
关键词：规范 经济责任审计 企业发展 良好环境
经济责任审计工作是企业干部任免的重要环节，已经逐渐显现其特殊的作用。经济责任审计工作也是提高企业领导责任感和正确、客观评价领导干部任职期内功过是非的重要衡量条件。为保证企业正常运营，需要企业对经济责任审计工作加大监督力度。切实规范经济责任审计，保障责任经济审计更加完善化、制度化和规范化，为企业发展创造良好条，已经是众多企业人共同关注的话题。那么，如何能够更好的规范经济责任审计，为企业未来的后续发展营造良好运营环境？针对此问题提出以下几点建议。
一、规范经济责任审计操作程序
规范经济审计责任首先要规范审计操作程序。规范经济责任审计操作程序要依据我国依据颁布实施的《审计法》开展，与本企业的实际情况进行有机结合，将企业内人事部门下达的审计委托书为依据，审计部门应该组建联合审计组，对审计工作进行工作方案的编制。在编制审计工作方案时，要将审计范围、审计内容、审计目标和审计要求进行明确。划分审计组长和审计员职责，结合审计工作方案的内容下达审计通知书。通知各人员在规定时间内，将审计工作开展前的各项资料准备妥当。
在审计过程中，要注意将证据的收集、鉴定等作为工作的重点，并且要求所有参与会计资料提供的人员或者经办人签字确认，保证审计证据能够真实、可靠，落实责任。做好经济责任审计工作的关键是严谨的态度和严肃的作风。
二、强化审计质量控制，防范审计风险
经济责任审计质量关系到企业未来的发展。为了提高经济责任审计质量，就要保证每一次经济责任审计严密谨慎，对每一次的经济责任审计都要实行审计项目组长责任制，在审计内部还要将内部两级审计复核制度运用到其中，审计负责人和审计人员要在制度、数据、文字等各个方面严格把关，而且每个审计项目切忌个人单独进行研究，所有项目都要进行集体研究，最终下达审计结论。这样做的目的在于提高审计的严谨性，同时也保证了经济责任审计的质量。
三、加强审计执法程序的完善度
制定健全的审计执法程序，加强执法建设，并建立审计责任制度。将审计工作的责任落实到岗位，落实到个人。保证有错案时能够有根据的将责任落实到人。例如审计人员或者审计工作发生一定问题时，可以按照建立的审计责任制度追究责任人的责任以及行政赔偿等处理。审计工作要有特定的部门进行复核。我国依据对审计法和审计准则进行了统一的规范，各地审计机构要根据本地审计工作的实际情况建立与之相符合的审计执法程序。用制度的形式来规范每一个审计项目的全过程，并对整个过程实施全程跟踪。根据审计项目的各个阶段制定操作标准，来规范审计人员的审计行为。同时，审计组一面也要出具书面保证书，进一步保证审计工作始终严格按照审计程序进行，依法执行其审计监督功能。若出现违反法律法规的现象，应当负法律责任或行政责任。
四、建立客观的评价体系，保证审计工作的独立性
为保证经济责任审计正常进行，取得客观、公正的审计结果，要使审计工作独立于其他管理。审计工作易受其他因素的影响而增加了审计工作的风险。我国《审计法实施条例》已经指出“审计机关中经费要单独列项”。保证审计的独立性，是提高审计质量降低审计风险的有效措施，应建立一套健全、客观、公正的责任评价体系。通过评价体系，正确的分析审计工作，进一步降低审计评价的主观性和随意性。同时，还要针对同行业内不同工作岗位的不同特点，制定一套分类考核指标，并在实践中不断对其进行完善和修改。
要将传统思想中对审计的独立性所定义的单独性进行更新。独立性不同于单独性。独立性是审计的灵魂，客观、公正都来自于独立性。因为审计工作很容易受到其他各种因素的影响，这样就在一定程度上增加了审计风险。我国《审计法实施条例》已经指出“审计机关中经费要单独列项”。保证审计的独立性，提高审计质量，能够进一步确保审计结果的公正、客观。
五、科学的利用审计方法
对于审计技术，应该做到灵活运用，科学利用。传统的审计法包括审阅法、核对法、顺查法、逆查法，通过将传统的审计方法与科学的审计方法，例如抽查与详查、比率分析、经济指标计算等，进行有机融合，再采取必要的计算机信息技术综合的进行比较与分析，能够得出更加正确的审计结论。
六、结束语
审计工作是为促进国家经济发展服务的。规范经济责任审计是为企业发展创造良好环境的重要先决条件。审计工作的目的在于严肃财经法纪，维护国家正常的财政秩序，我们在重视审计结果的同时，更应该规范经济责任审计的过程，将审计工作的每个环节和所涉及到的各个方面，都做到严谨严密，严格按照审计程序依法执行审计监督职能，净化企业财政环境，为企业的未来发展，创造良好的环境是我们的共同目标。
参考文献：
[1]苗泽惠.以审计实施方案规范经济责任审计行为，会计之友[J]，2011（08）
[2]余芳、朱学良.规范经济责任审计评价内容的几点思考，商情·科学教育教[J]，2007（04）
【关键词】农村；任期经济责任；审计
1.现阶段农村干部任期与离任经济责任审计的意义
1.1村干部任期经济责任审计是新时期党中央、国务院赋予农村经营管理部门的一项重要任务和职责
中办发17号文件明确要求：“加强对农村集体财务的审计监督。县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作”，“村干部任期届满或离任时必须审计”。开展村干部任期和离任经济责任审计是农村基层干部监督管理工作的一个重要环节。做好这项工作，有利于促进农民群众选出作风正派、廉洁公正、为农民办实事的村干部,有利于强化村级财务管理的监督约束机制。有利于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，促进统筹城乡一体化改革工作。从加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会的高度，从民主执政、依法执政的角度，加强对这项工作的指导，认真开展和做好村干部任期和离任经济责任专项审计工作。
1.2开展村干部任期和离任经济责任审计是农村基层党风廉政建设的重要措施
作好这项工作，有利于从源头上预防和治理腐败，促进农村党风廉政建设。有利于保护集体经济组织的利益不受侵犯，促进集体经济组织发展。有利于落实、完善农村干部经济责任制。有利于全面、公正地考察和使用干部。
2.农村干部任期与离任经济责任审计的组织。
2.1加强领导，制定审计工作实施方案，落实审计工作经费
各级各部门应高度重视任期经济责任审计工作，把村干部任期与离任经济责任审计工作作为事关村级换届选举、农村和谐稳定发展、深化农村基层党风廉政建设的重要政治任务，积极部署，狠抓落实。组织、监察等部门联合下发相关村干部任期和离任经济责任专项审计工作实施方案，区、镇也结合实际，制定具体工作方案，认真按照上级工作布署，采取交叉审计、区镇联合审计、委托中介机构审计等各种不同方式，依法开展审计工作，并下达了审计专项工作经费，确保审计工作的顺利开展。
2.2加强培训，提高审计人员素质
村干部任期和离任经济责任专项审计工作涉及面广、政策性和专业性强、时间紧、任务重。为确保这次审计工作的顺利开展，结合自身情况对参与审计工作的人员进行了集中培训。组织他们系统地学习了市、区审计工作方案，《福建省村集体财务管理条例》、《厦门市农村财务审计条例》、《农村合作经济组织会计制度》等法律、法规，熟悉区、镇农村财务管理方面的有关规定。通过培训提高了审计人员的业务知识和工作能力，为开展审计工作打下坚实的基础。
2.3严格审计工作程序，依法开展审计工作
各审计小组开展村干部离任审计时，严格按照《福建省村集体财务管理条例》、《福建省农村集体经济审计工作规程》、《厦门市农村财务审计条例》、《村级干部任期和离任经济责任专项审计工作实施方案》等有关法律、法规的规定和审计工作规程，依法开展审计工作。一是提前三天下发审计通知书，将审计工作有关事项通知被审计单位；审计报告完成后坚持十天征求被审计单位的意见，倾听被审计村及村民或村民代表的意见。二是开展审计时严格按照法律、法规、财务制度的有关规定耐心、细致地查阅会计账簿、财务报表、会计凭证、原始凭证、承包合同等有关资料，对有凝问的开支做好审计工作记录，对涉嫌违法乱纪的开支，认真做好原始材料的记录和复印，取得第一手资料。三是正确处理问题，客观公正评价。对审计出来的问题，坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，分清不同性质的情况，严格对照有关法律、政策规定进行处理，该整改的要求被审计村及时整改，该移交司法机关处理的及时办理移交，做到客观、公正、准确。对村干部任期内各项经济目标完成情况，财务公开，民主管理，债权债务，固定资产和村级财务管理等情况进行客观公正的评价。四是把握审计资料规范。做到有原始资料复印件，有证明材料，有审计报告，有被审计单位征求意见书等资料，做到资料齐全，立卷归档。
2.4督促落实整改，规范农村财务管理
审计工作的重点之一在于落实整改。审计结论下发后，各审计组及时跟踪督促被审计村（居）认真做好存在问题的落实整改和规范财务管理工作。一是要求被审计村在接到审计结论后十五天内对存在的问题进行整改，该清退的在规定的时间内及时清退，该补办材料和手续的及时补办，并将整改情况以书面的材料报区农业局备案。二是要求被审计村针对审计后还存在的问题，进一步建立健全财务管理制度，严格财经纪律，加强农村财务管理。三是要求被审计村严格实行财务公开、民主管理制度，增强村级财务的透明度，提高村级财务管理水平。通过村干部任期和离任经济责任专项审计，为组织部门进一步准确考核、选拔村干部提供了重要依据，为做好村级换届选举工作打下了坚实基础。
3.农村干部任期与离任经济责任审计中存在的主要问题
3.1财务内部控制管理存在一定缺失
部分村超标准发放村干部补贴、奖金；违反规定报支村干部养老保险，发放村两委委员交通通讯补贴。如审计发现34个村（居）未经过村民会议或村民代表会议通过，巧立明目发放村干部补贴、奖金；23个村违规报支村干部养老保险；11个村（居）发放村两委委员交通通讯补贴。
一、制定地方性审计法规的必要性
《审计法》和《审计法实施条例》颁布实施以来，各级审计机关紧紧围绕发展大局，依法开展审计监督工作，审计领域不断扩大，审计内容逐步深化，审计质量和效果有了显著提高。同时，随着经济社会不断发展，审计监督工作的任务越来越重，要求越来越高，虽然国家分别于2006年和2010年对审计法和审计法实施条例进行了修订，对审计监督的职责、权限、程序和审计监督机制等作了进一步规范，但其中有些规定仍较原则，尚不能完全解决审计工作中的一些具体问题，还需要通过地方立法作进一步补充和细化。因此，根据审计法和审计法实施条例等有关法律法规的规定，结合地方实际，制定一部关于审计方面的地方性法规，对保障审计机关依法履行审计监督职责，充分发挥审计监督的作用，显得十分必要。为此，早在2001年，我省就开始酝酿制定《条例》，有针对性开展了调研论证工作。2010年审计法实施条例修改后，我们正式启动《条例》的立法工作，并于2012年9月27日由江西省第十一届人大常委会第三十三次会议于通过，自2013年1月1日起施行。《条例》是全省审计机关履行监督职责、开展审计工作的重要法规依据，对加强审计监督、规范审计行为、维护财政经济秩序和社会公共利益，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，更好地发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，有着十分重要的意义。
1.《条例》的颁布实施，是进一步健全江西地方审计法规体系的需要。
我省审计机关成立近30年，尚未有一部专门规范审计工作的地方性法规。《条例》的制定，以审计法及其实施条例的相关规定为基础，全面总结江西审计实践长期积累的成功经验，系统借鉴兄弟省市审计法规的成熟做法，充分体现江西经济社会发展对审计工作的新要求，充实和完善了江西地方审计法规体系，为江西审计工作有法可依提供了重要保障。
2.《条例》的颁布实施，是新形势下强化审计监督，贯彻实施审计法和审计法实施条例的需要。
随着服务于国家治理和发挥“免疫系统”功能等审计目标的确立，新形势下审计监督的广度和深度也随之增加，社会关注度也越来越高。2006年和2010年修订出台的审计法和审计法实施条例为审计机关依法履行职责创造了良好的条件，但是，其部分规定还比较原则。如：对财政、政府投资建设项目、公众资金、企业事业和金融机构等领域的审计监督内容没有明确规定;对审计机关开展绩效审计、资源环境审计、跟踪审计和联网审计没有明确规定;对审计整改的检查、督查没有明确规定。这些都需要通过地方立法进行细化、补充和完善，以满足我省审计监督工作的需要。
3.《条例》的颁布实施，是适应新情况，全面保障审计机关依法履职的需要。
近年来，随着财政资金、国有资产规模的不断扩大和资金流向范围的更加广泛，审计工作面临着许多新情况、新问题。如：对农村集体经济组织、民办企业、民办学校和私立医院等经济组织使用财政资金情况如何加强审计，对资产涉及社会公众利益的组织和项目如何加强审计，对政府投资建设项目审计结果的效力如何认定，等等。这些问题在审计法和审计法实施条例中均没有相应的具体规定，但审计实践又急需加以认真研究和解决。与此同时，我省审计机关在审计监督工作中一些行之有效的做法，急需通过地方性法规固定下来。因此，为提升审计监督工作的质量和水平，有必要结合我省实际，制定《条例》。
4.《条例》的颁布实施，是促进被审计单位加强财务管理，规范审计行为的需要。
加强审计监督，是维护正常的财政经济秩序、保障财政资金安全、促进经济社会健康发展的重要保证。《条例》的制定，既是被审计单位加强财务管理、提高依法理财水平的需要，同时也是审计机关规范审计行为、提高依法审计水平的需要。
二、地方审计法规的立法原则
立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。立法遵循一定的原则，便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升为国家政权意志，使所立之法有效地实现立法者的目的。从《条例》的整个立法实践来看，我们认为地方审计立法要把握以下几个基本原则：
1.依据审计法及其实施条例和《江西省立法条例》的有关规定进行，并注意保持与相关法律及国家审计准则的衔接。
审计法是我国审计监督工作的基本法律，明确规定了我国审计监督的基本原则、审计机关领导体制、审计职责、审计权限、审计程序和法律责任等国家审计基本制度。审计法实施条例是国务院为执行审计法而制定的配套法规，是审计法的下位法，其主要作用是对审计法的相关规定予以进一步明确、细化和补充，推动审计法的贯彻落实。《江西省立法条例》作为地方性法规，其效力均低于法律和行政法规。因此，制定《条例》，必须遵守审计法及其实施条例的有关规定。《江西省立法条例》规定了立法的相应权限、程序和原则，《条例》的制定必须遵守其有关规定。同时，《条例》注重与相关法律和国家审计准则的衔接，发挥其他法律和国家审计准则的依据作用、借鉴意义和参考价值。如，在第四十二条中，注意与《中华人民共和国行政强制法》第十九条“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除”的规定相衔接，在第三十四条、第四十七条分别按照国家审计准则对专项审计调查和专题报告进行规定。通过对相关法律和国家审计准则的借鉴、参考和完善，体现《条例》的权威性、实效性和全面性。
2.按照建设法治政府要求，进一步规范审计执法，促进依法行政。
依法行政的本质要求是依法规范和制约行政权力，建设法治政府的关键是摆正政府与行政相对人的关系、权力与权利的关系。制定《条例》，既要加强审计监督，建立健全审计整改督查机制，又要规范审计执法，设定必要的限制和程序要求，防止行政权力的滥用，依法保障被审计单位的知情权、陈述申辩权和法律救济权;既要规定被审计单位的救济渠道，也要规定审计机关自身的纠错机制;既要明确被审计单位违反审计法应承担的法律责任，也要明确审计人员违反审计法应承担的法律责任。如《条例》第五十四条规定了审计人员、、等违法行为应当承担的法律责任，体现了《条例》对审计人员的执法行为和职业素养的规范性要求。
3.适应地方社会经济和审计工作发展的需要，及时总结各地审计工作经验。
《审计法》颁布实施以来，我省社会主义市场经济体制进一步完善，社会经济形势也不断发展，审计客观环境发生了变化，对审计工作提出了新的更高的要求。同时，全省各级审计机关和广大审计人员在审计工作中探索形成了一些实践证明是成熟的经验和做法，需要及时总结固定下来。如，近年来在跟踪审计、政府投资项目审计、民办高校审计、农村集体组织审计等方面，我省各级审计机关都取得了较好的效果。因此，制定《条例》必须适应我省社会经济和审计工作发展的需要，并将成熟的经验以法律形式确定下来。
4.研究和借鉴外省审计立法的有益经验，逐步完善江西特色的审计监督制度。
虽然基于不同的经济条件，各省的省情不尽相同，在制度安排上也有相应的差异。但有一点是共同的，就是各省都注重运用法律制度来规范和保障审计监督活动，而且这些审计法律制度具有很多地方审计的共性特征。如对政府投资建设项目的审计、对公众资金的审计、对地方金融机构的审计等。这些共性特征，对于我省审计制度的完善，具有一定的启示和借鉴意义。因此，制定《条例》要研究和借鉴外省审计立法的有益经验，逐步探索和完善既符合上位法、又具有江西特色的审计监督制度。
5.地方审计立法既要从立足于地方实际，又要兼顾适当的前瞻性。
地方审计立法既要立足于现实，突出地方特色，又要体现事物发展的趋势，增强立法工作的预见性和超前性。为配合鄱阳湖生态经济区建设，江西省各级审计机关进一步突出和加强资源环境事项审计，有力地促进了环境保护工作。为使资源环境审计工作规范化、制度化，《条例》特别对资源环境审计的对象和主要内容作了规定，从法规层面上推进和深化我省的资源环境审计工作，为积极服务于鄱阳湖生态经济区建设增添动力。除地方特色外，《条例》为顺应审计工作发展趋势和方向，还制定了一些前瞻性条款。绩效审计作为审计未来发展方向和工作重点，近年来正日益受到重视。目前，我省绩效审计在审计项目中所占的比重正在逐步加大。《条例》对绩效审计的范围、内涵作了原则性的规定，从地方法规的高度将绩效审计法制化，要求审计机关着手这项工作，尽快为评价标准、方法和技术等的确定积累经验。同时规定了“绩效审计结果应当作为政府及有关部门考核、评价、奖励或者行政问责的依据。”为适应信息处理的电算化和网络化，联网审计等新型的审计方式在未来的审计工作中将发挥越来越重要的作用。为此，《条例》第三十八条明确，审计机关在政府预算执行、税收、社会保险等重要领域实施联网审计，被审计单位不得拒绝。
三、地方审计立法的经验与体会
立法是一件既严肃又严谨的工作，立法的过程充满着艰辛和汗水，立法的过程也是各部门利益博弈的过程。从2011年5月启动立法进程到2012年9月正式通过，《条例》能够在短短一年多时间顺利出台，并在社会上产生强烈反响，得益于如下经验和做法。
一是领导重视，每个阶段亲自过问并参与立法调研。省政府、省人大当年的立法项目主要以修改法规为主，在厅长的亲自协调下，我厅报送的《条例》作为特例被予以安排，其他32件地方性法规仍然在继续排队等待条件成熟再提请省人大常委会审议。厅领导还参加了省政府法制办、省人大组织的立法调研和座谈，并及时对《条例》的修改提出指导性意见。
二是耐心沟通，上门做好有关部门的协调工作。《条例》的出台，必然涉及相关行政管理部门，立法的过程，实际上是部门利益博弈的过程。省财政厅、省发改委、省农业厅等有关部门对《条例》有关经费、政府投资建设项目审计、农村集体经济组织审计等条款持反对意见或不同看法，我们积极主动上门作耐心、细致、反复的宣传、解释和沟通。同时，我们认真查找相关法律依据和外省立法资料，将有关条款的立法依据和理由提供给省人大常委会法工委，获得了省人大常委会的理解和支持，最终使相关条款得以顺利通过。
三是反复修改，积极配合省政府法制办、省人大财经委、法工委对《条例》的修改和审查工作。《条例》从立法前期调研到列入省政府、省人大立项，从起草送审稿到提交省政府法制办审查，从省政府常务会通过到省人大常委会两次审议和最后的表决通过，期间经过反复的调研论证，广泛的征求意见，逐字逐句的斟酌推敲，先后召开各种座谈会二十余次，前后修改达四十余稿，一些重要的条款和语句经过多次立法博弈才达成共识。我们放弃双休日和集中休假时间，平时更是加班加点，使得《条例》立法进程稳步推进。
关键词：问责制 审计问责制 问责范围 问责力度 经济责任审计
一、引言
河北省在2009年展开了全省干部作风建设年活动。活动的核心内容是：建设服务型政府；规范行政审批；提高办事效率；行政权力公开透明运行；落实责任追究；同时，省委提出要建立健全五项制度，即：公开承诺制；首办责任制；限时办结制；考核评议制；追究问责制。干部作风年活动是我省践行科学发展观，加强干部勤政、廉政建设，推进惩治和预防腐败体系建设，打造责任政府的具体举措。笔者认为改变我省干部作风的长效机制是要完善制度建设并使制度得到执行。而使制度得到执行的制度是建立责任追究制。责任追究制是笔者在干部作风年活动内容中看到的出现最多的关键词。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。我省纪委、省委组织部等部门也在2009年印发了《河北省机关工作人员违反“十个严禁”问责暂行办法》。这两个文件规定了相同的问责程序：即对在检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计、专项检查中或以其他方式发现的工作人员应当问责的线索，纪检监察机关、组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。
二、审计问责制的意义与程序
（ 一 ）审计问责制的意义 腐败与反腐败斗争是人类历史上具有全球性、历史性和时代性的难题，新中国60年发展的历程也是与腐败分子斗争的历程。在法律法规建设上，上至国家法律，下至党政部门颁布的各类规章、文件、规定和通知正在不断更新和健全；在反腐机构建设上，我们形成了纪检、监察、审计、组织、人事、、举报等多部门的联动。在学术上，有关惩治、预防腐败的研究成果不计其数。但是从审计问责的角度研究预防腐、惩治腐败的成果并不多见。审计问责制是建立责任政府，加强干部勤政、廉政建设，预防、惩治腐败的制度设计之一。责任政府的初级目标就是推行政府问责制，借此形成强大的督促官员正当行使公共权力的外在压力，防止权力对责任的超脱与异化。国家审计的独立性、审计手段的专业性以及审计信息的客观公正性也必将使国家审计成为政府问责机制中最具工具性的监督因素。问责制就是由问责主体通过识别不能履行责任、不负责任的情形，对责任方依法追究相应的行政、经济和刑事责任。审计问责就是指国家审计机关通过审计，发现应该追究责任的线索，进而依法单独或联动其他问责主体对责任方进行问责。我国乃至我省的政府审计问责还处于起步阶段，从“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象分析，审计问责的范围既不广又不深，被追究责任的都是些严重的违法违规或触犯刑律的事件当事人，这只能起到局部治标的效果。笔者认为，审计问责作为问责制度链条上的重要一环，在推进惩治和预防腐败体系建设中发挥怎样的作用，在新时期如何完善审计问责制，有许多需要探讨的问题。
（ 二 ）审计问责的程序国家审计通常是按照工作计划和规划来实施的，这意味着审计问责并不都是在预知“存在过失”的情况下才展开工作的，即审计的监督并不以追究责任为目的。审计的本质是证明被审计对象的受托责任的履行情况，只有在认为受托责任未履行或未恰当履行时（发现线索时），才具有延伸问责的功能。这时，审计问责需要提请纪检监察、公安、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以介入。审计工作中还有是因举报、案件移交、上级委托、财经法纪而进行的专项审计，这些可能表现为全过程的问责特征。因此，审计问责的程序应该是：在审计中认定存在错弊；单独或联通其他问责主体依法处理处罚；实施后续审计已检验责任追究落实情况。
三、审计问责制的问责范围及实施
（ 一 ）政府审计问责制的问责范围我国现行的有关行政问责的法律法规主要有：《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院第302号令，2001.4.21公布施行）、《突发公共卫生事件应急条例》（2003.5.9，中华人民共和国国务院令第376号）、《中华人民共和国行政许可法》（2003.8.27，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003.12.31)、《中华人民共和国公务员法》（2005.4.27，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过））、《中华人民共和国行政监察法实施条例》（中华人民共和国国务院令第419号， 2004.9.17），这些关于行政问责的法律法规都各有侧重，各有各的问责程序，但大都没有提及通过审计来问责，只有《中华人民共和国行政监察法实施条例》第18条指出了需要审计机关协助的情形，《中华人民共和国公务员法》第八十六条提出了公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。总之，总结以上的法律法规得出的结论是：如果在这些法律法规范围内追究责任的话，审计是不主动介入的，除非涉及经济问题。《审计法》（2006.2.28，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修正）、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（1999年中共中央办公厅、国务院办公厅）、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》（国资委令第7号）及《中央企业经济责任审计实施细则》（国务院国有资产监督管理委员会），这些法律法规都体现了审计的本质是评价受托责任，同时规定了审计追究责任的情形（《审计法》第43、44、45、46、47、49、50条），但问责范围限定在被审计单位或责任人的严重违法违规问题。从审计署的2010年第20号审计结果公告“2008年以来已结案的审计署移送的部分典型案件和事项”（ 2010.6.23公告），这是我国首次公告由审计发现线索并移交有关部门最终查实的并被追究责任的案件，从中可以领略到审计在惩治腐败方面的独特作用，但是从中还可以总结到，在公布的36起被追究个人责任的案件中，被追究责任的都是贪污、行贿、受贿、诈骗、挪用国有资产并给国家造成严重损失，影响恶劣的个人。笔者认为，对最大恶极问责固然重要，但是，有些决策从形式、程序上审计是没有问题的，但其中隐含着渎职、私下交易、重大决策失误、监管不力、效率低下等问题，这些都是腐败的信号。一些地方公布的GDP总量不小、上报的招商引资数额很大，但却看不到实际工作中的亮点，群众生活和城乡面貌没有大的改善，就很值得人们深思。惩治腐败，需要追究问责；预防腐败，需要加大问责范围。国务院《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《河北省机关工作人员违反“十个严禁”问责暂行办法》，明确规定了通过审计来问责的程序（审计问责只是其中的程序之一，除此之外还有通过检举、控告、处理重大事故事件、查办案件等方式进行问责），首次清晰地界定了问责的具体情形，这实际上也扩大了今后政府审计问责的范围。从中可以领悟到我国乃至我省防治、治理腐败的决心和方向。我国关于审计问责的法律法规建设是一个不断健全的过程，对于审计问责范围的界定，目前还多集中在对造成重大损失或者恶劣影响的结果问责。笔者认为，审计问责应从只追究过错责任到追究非过错责任，将无作为、慢作为、不作为、乱作为、作为不力、不经济、无效率、无效果、决策失误、用人失察等都应纳入问责范围，审计问责不应只对结果问责，还要对过程问责。
（ 二 ）政府审计问责制的实施我国国家审计采用行政模式，审计机关隶属于政府的属性，决定了审计问责的方式是对被审计单位进行行政处理、处罚。根据修订后的《审计法》的规定，审计机关可采取的处理措施包括责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理和其他处理措施。根据《审计法》、《审计法实施条例》和《财政违法行为处罚处分条例》，审计机关有权对被审计单位作出的处罚种类包括警告、通报批评、罚款和没收违法所得。对于个人的处理，审计机关可以对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行罚款（2万元以下），还可以提出处分的建议，由被审计单位或其上级机关、纪检监察机关做出决定，并将书面结果通知审计机关。构成犯罪的，要移交给司法部门依法追究其刑事责任（《审计法》第44条）。从上面的法律、法规的规定中，我们可以总结，审计机关本身的问责权限是非常有限的，但是它有权力移交给纪检监察、司法部门实施进一步问责。多年来，我国乃至我省审计问责的力度不够，问责不能切中要害。如现行的审计惯例是：审计报告之后，追讨资金的行动一般都会接着展开。从某种程度上来讲，问责比追讨资金更重要，因为倘若问责到位且足够严厉，债权债务单位双方当事人自然会引以为戒，并且以后轻易不再违规。审计问责存在太多的弹性和模糊性，往往是“光打雷不下雨”，大事化小，小事化了，强调部门责任、集体责任而放弃对个人责任的追究，追究基层责任而忽视对高层领导责任的追究。审计报告中，我们更多看到的是：“某某部门挪用资金、违规收费”等。这些行为虽然从形式上讲是带有组织性、系统性的预谋行为，但实施者是一个个具体的人。但最终却追究行政机关的责任。尽管近年来对于个人责任追究的数量在提升，但承担责任的往往都是级别较低的人员，违规违纪的单位和部门领导却安然无恙。人们无法想象，一个部门滞留数十亿拨款或挪用资金修建办公楼或所谓的培训中心，诸如此类的问题，若没有更高级别领导的默许或批准，下级人员怎敢自作决定？即使高级别领导确实不知情，恐怕也应承担间接责任。从审计署的2010年第19号审计结果公告：“56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”，依然看到了那些老问题，部门乱收费，截留、挪用财政资金，虚报冒领，形象工程建设，豪华办公，招待费超标等问题。有些问题相当严重，但审计处理建议多是针对部门而提出的诸如调账；合理安排项目预算的执行进度，提高财政资金使用效益；加强部门本级和所属单位资产的管理与监督，规范经费的财务管理等，只有一个部门被追究了个人责任（交通运输部2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果），从这一现象可以看出，我国目前的国家审计工作，还是面临着“审计难，审计处理更难，审计问责难上加难”的窘境。因此，笔者认为审计问责必须从虚无的“集体问责”、“部门问责”，转化为切实的“个体问责”。同时审计问责制应该“关口”上移，无论什么部门出现重大问题，都不能仅仅只追究下级的相关责任，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任。审计问责制应从对执行环节的问责到对决策环节、监督环节的问责延伸，要使被问责的个体感到切肤之痛。
四、审计问责制的完善对策
（ 一 ）强化审计责任追究 经济责任审计是对领导干部本人经济责任履行情况的审计，是国家审计的法定业务。是预防、发现、惩治领导干部腐败的最有力、最先觉的监督工具。目前我国党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到了地厅级，同时审计署还按照国务院要求和中组部的委托，对省部级领导干部的经济责任审计进行了试点工作。这标志着审计对象职级的提高，审计问责范围的扩大。但由于种种原因，经济责任审计的内容、深度还不够。如比较侧重于领导干部的财务责任，对领导干部权力运行的轨迹、管理控制能力、权力行使效果、决策失误导致的损失浪费还没有成为审计监督的重点；重大经济活动中、钱权交易和等渎职行为还很少涉及；领导干部履行经济责任有关的社会责任还没有受到关注；经济责任审计的结果还没有公告；审计中先离（任）后审现象比较常见等。凡此种种都不利于经济责任审计向深层次发展，也直接导致了审计问责的深度不够，达不到惩治、预防腐败的效果。因此，经济责任审计不经要关注领导责任履行的形式，而且也要注重实质。因此，笔者认为，经济责任要在以下两方面有所改进：首先，要修改现行的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》，这三个法规中都没有规定经济责任审计问责的具体情形，况且前两个文件都是1999年所制定，有些内容确需更改，要根据具体受托责任的履行情况设计各自的问责范围。其次，要在这些法规中明确经济责任审计行政问责的具体步骤。一是审计部门根据审计结果，发现错弊时，界定直接责任或主管责任，并向组织部门出具审计移送处理书，提出责任追究依据和建议。二是组织部门根据经济责任审计结果报告书和审计移送处理书，经审查后，按照干部管理权限和情节轻重程度，追究相关责任人员责任。对于一般性的问题，由组织出面进行谈话教育；对于问题较多但够不上党纪政纪处分的，给予诫勉提醒、限期改正等；对于工作失职造成严重损失或有经济问题的，交纪检监察机关立案查处，给予党纪政纪处分或组织处理；对于涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。三是纪检监察机关、组织部门依法作出责任追究决定后，应将领导干部经济责履行问题责任追究结果存入被审计领导干部廉政档案和组织考核档案，作为领导干部选拔、任用的依据之一，在考察干部时，将责任追究结果写入干部考察材料。四是逐步实行经济责任审计结果和责任追究结果的信息公开制度。
（ 二 ）构建问责主体联动机制审计问责是一个由多元主体参与的一个有组织的系统活动，在参与者之间，存在着协调问题。需要审计、纪检监察、人事、组织、司法部门的配合。而我国乃至我省现实的情况是，各个问责主体还没有形成协调、紧凑的协作，或者说缺少协作机制。而一些有对个人问责权的监督主体，往往是“民不告官不究”，平时很少主动去查责。以审计监督为例，审计只能对单位问责，但涉及对个人的问责，审计只有建议权，没有问责权。即便是对审计查出的一些重大违规违纪问题，往往由于纪检监察等部门没有及时跟进，致使责任人逃之夭夭，造成国有资产流失。所以，随着问责范围的扩大，更需要各个问责主体密切配合。建立健全行政问责沟通协作机制，比如，可以建立由监察机关牵头，法制、人事、财政、审计等部门参加的行政问责监督联席会议制度，同时要强化各问责监督主体的责任意识，对问责主体也要问责。
（三）科学运用审计方法从审计的程序上，要采用多种审计方法，如不能单纯使用检查书面文件和记录的程序，因为有些责任的履行虽然留下了书面轨迹，但并不能表明当时履行责任的状态和质量。如有些官员在审批、签字时没有尽到必要的审查而是随意地签字，如果我们不采用现场观察的方法是不会发现问题的。所以，在审计程序的选择上，审计人员要经常变换，换个角度看问题，有时是很有效率的，也可能会有意想不到的收获。如北京环境卫生工程集团有限公司经营发展部原部长于小兰，侵吞单位3600余万元公款，她的贪污丑闻是因为有人举报她的研究生学历造假，引起了纪检部门的关注，从而发现了她的贪污事实。其实在这之前，公司在历次的重组、清产核资审计中都没有发现这笔巨额的账外资金。这个事实给审计人员的启示是，有些问题不账面上，而是在账外，需要审计人员变换审计思路，对非财务资料比如人的诚信等问题尤其要引起关注。从审计的时间安排上，对事后结果的追责固然重要，但是这时损失已经无可挽回，恶劣影响已经造成，即使责任追究的再严厉，也不能弥补给国家造成的损失。近年在反腐斗争中，有“贪官潜伏论”之说，短的潜伏5~6年，长的潜伏15~20年，而且有越来越长的趋势，这一现象给国家审计的启示是，审计在时间的安排上要进行跟踪审计，注重对环节问责，主动查责，以防后患。事实上，许多特大责任事故的发生正是源于日常问责的缺乏下而缓慢积累―― 一次次违规审批不了了之，一次次监管失职轻松过关，一次次乱设许可没有被追究，每年几千亿的“三公”消费无人问津，久而久之就给大事故埋下了隐患，贪官污吏也渐成气候。大事故后再严加问责，可能只有暂时的震慑，关键的是不要好了伤疤忘了痛，审计应该对过程问责。从审计的范围上，可以选择下列领域作为我国审计问责的重点领域。选择受社会关注度高的项目，这些项目一般关乎国计民生，影响大众生产、生活，具有典型意义，波及面广，影响力大。如果出现问题，会对社会稳定和谐构成威胁，如教育、住房、医改、就业、城乡发展等，审计应该关注领导凌驾于内控制上现象，对民生项目进行问责、问效。选择关乎未来可持续发展的领域，如资源、环境、重大投资，这是一国经济赖以稳定、可持续发展的基础。避免因管理不善和决策失误造成效率低、严重损失浪费和国有资产流失等问题，推进责任追究制。关注政策、制度、机制、体制的责任追究，因为这些方面出现错误，将会使整个民族走入歧途，审计要提早介入。
*本文系河北省2010年社会科学发展研究课题“推进惩治和预防腐败体系建设研究――审计问责制制度创新”（项目编号： 201002012）阶段性成果
参考文献：
［1］冯均科：《审计问责：理论研究与制度设计》，经济科学出版社2009年版。
【论文摘要】我国审计法制建设经历了创立、起步、发展和完善四个阶段。 我国审计法制建设的方向和思路，要立足于推动民主和法制建设，加强对权力的制约和监督，实现维护国家经济安全，关注政府效率等目标。 在国家审计的定位上，要从微观着手，对宏观经济作出独立判断。 重新构建我国的经济监督体系，审计部门的职能不应当体现在“综合性”，而应当体现在“高层次上”。 论文关键词：审计、法制、建设 一、我国审计法制建设取得了重大成就 1982年，我国审计监督制度正式写入《中华人民共和国宪法》，奠定了我国审计监督制度的法律基础，从此，我国审计监督制度进入从无到有，逐步发展的历史时期。与审计监督制度建设同步，我国审计法制建设也经历了以下四个发展阶段： 创立阶段：从1982年宪法到1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》的是我国审计法制建设的创立阶段。作为我国第一部专门的审计工作法规——暂行规定，贯彻宪法关于实行审计监督制度，是保障国家审计逐步实现制度化、法制化的一个具体法规，为我国今后的审计立法提供了重要依据。 起步阶段：从1985年到1988年《中华人民共和国审计条例》的，为审计法制建设的起步阶段。条例将宪法关于审计监督的原则、规定进一步具体化，对审计机关的任务、职权、领导体制、审计工作程序、内部审计、社会审计，以及被审计单位和审计工作人员的法律责任等，作了更为明确的规定。并确立了审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作；审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这是一部比较完整、系统的审计行政法规，初步构筑了我国的审计法律、法规体系。 发展阶段：从1988年到1994年八届人大常委会九次会议通过《中华人民共和国审计法》，这一阶段为审计法制建设的发展阶段。审计法按照我国建立社会主义市场经济体制的要求，总结了我国审计机关成立以来的经验，借鉴国外审计立法的有益成果，明确规定实行本级预算执行情况审计和下级政府财政决算审计。每年向本级人民政府和人大常委会提出审计机关对预算执行和其它财政收支的审计结果报告和审计工作报告，从而，确立了审计机关较高层次的法律地位，也确立了我国审计法律体系的基本框架。 完善阶段。从1994年至今为审计法制建设的不断完善阶段。这一期间，国务院于1995年7月颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》、1997年10月颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》。1996年审计署了《中华人民共和国国家审计基本准则》等38项审计规范，审计法律化、制度化、规范化建设的步伐进一步提速，审计工作开始走上了规范化轨道。1999年5月中央两办颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，赋予审计机关从源头上预防和治理腐败的使命。2000年以来，审计署先后以1、2、3号令颁布了17个审计准则。与此同时，各省、自治区、直辖市还结合当地实际，就经济责任审计、国家基本建设项目审计、内部审计等问题，积极推动地方立法和规章制度建设，颁布了一批地方性法规和规章。 目前，我国已基本上建立了以宪法为根本依据，以审计法及其实施条例为核心内容，以审计准则等规章为执行标准的审计法律规范体系。审计工作基本走上了法制化、规范化、科学化的轨道，审计法律制度不断趋于完善。 二、当前，我国审计法制建设中的不足 无可否认，自1982年宪法确立我国实行审计监督制度以来，审计监督制度在国家政治、经济生活中的作用日益明显，审计监督在法律规定的领域全面展开，审计机关履行职责逐步到位，审计内容不断深化，在维护经济秩序，促进社会主义市场经济体制的发展，以及推进民主和法制建设方面发挥了积极作用。但是，我们必须清醒地看到，我国审计监督制度，是在计划经济向社会主义市场经济转轨时期这个历史条件下诞生的。因此，审计理念和审计法律制度，诸如审计的领导体制、机构设置，审计职责权限、管辖范围的划分等等，无不打上这一时期的烙印。主要表现在： 1、审计的领导体制方面。我国宪法和审计法规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关。在我国现行审计领导体制下，审计工作与政府各项经济工作紧密相连，能够对重点领域、重点部门和重点资金实施及时有效的监督，促使政府工作目标和宏观调控
关键词:军队;领导干部;经济责任审计
领导干部经济责任审计制度实行以来,全军绝大多数审计部门严格按照要求,依据规定的程序和范围,认真负责地开展工作,取得了明显的成绩。但是有些单位在领导干部经济责任审计工作中仍然存在许多问题,应该引起各级高度重视,认真加以研究、解决。
一、单位领导干部经济责任审计存在的主要问题
第一,重视不够,组织实施难度大。部分军队组织部门没有真正把军队领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中,评价和任用干部时只是委托审计机关走走形式而已。致使领导干部离任经济责任审计工作互相推诿,清查不深不细,甚至敷衍了事走过场。
第二,审计监督覆盖面小。有的单位对领导干部经济责任审计只满足于“例行公事”,过关完事,而不能通过审计从经费的使用、管理、单位全面建设情况考核干部的决策能力、理财能力和事业心等,未达到审计的最终目的。
第三,法律法规不健全。军队现行经济责任审计法规对审计的原则、范围、内容等做了明确规定,但缺乏统一完善的配套制度。在责任区分上,党委决策与个人责任、单位领导与部门领导、主要领导与分管领导、直接责任与间接责任等经济责任区分不够明确。在评价标准上,有的重视事业成果,有的重财经管理,有的重视廉洁自律等,没有形成科学统一,便于操作,定量与定性有机结合的审计评价标准。
第四,审机机构人事方面力量不足。军队部门的经济责任审计机构设置、人员配备和经费保障等问题至今还没有从根本上解决,影响了审计工作的正常开展。随着军事活动的不断发展,各级军队审计机关的工作量急剧增加,审计力量不足的矛盾十分突出。
二、新形势下搞好领导干部经济责任审计的主要对策
第一,深化人事,加强组织领导。一是要提高对实行这项制度重要意义的认识。各级党委领导要充分认识到,坚持对领导干部实行经济责任审计,是新时期加强干部队伍建设的重要制度,是市场经济条件下搞好干部管理、使用的一项重要工作。特别是干部、纪检部门与审计部门,要把它作为干部政绩、廉政建设考核和审计工作职责范围的重要内容做细做好。二是要加强对此项工作的领导。党委要重视,切实加强对这项工作的组织领导,分工专人负责。干部离任,一律要安排经济责任审计。审计部门与干部部门应明确责任,相互配合,协同工作。
第二,完善军队领导干部经济责任审计的法律法规。军队领导干部审计工作已经初步实现了法治化、制度化、规范化,但是,为军队领导干部经济责任审计发挥综合协调作用的相关法律法规目前还是一个空白。《中国人名审计条例》知识在原则上要求对军事经济效益进行监督,缺乏具体的行为规范。当前军队审计部门应以《审计法》的修订为契机,完善法律制度,同时依据修改后的《审计法》修改《中国人名审计条例》,对军队领导干部经济责任审计的原则、内容、方法、程序、标准等方面做出具体规定。此外,随着军队审计工作的不断深入,《军队领导干部经济责任审计暂行规定》中的有些内容已经不适应审计工作的需要,应进行必要的补充、修改和完善。
第三,宣扬先进,推广典型经验。对领导干部经济责任审计,既要重视查处问题,清除隐患,更要注重发现积极因素,总结先进经验。通常情况下,通过审计有三个方面的经验可总结推广:一是坚持勤俭节约、精打细算,自觉过好紧日子单位的经验;二是严格执行财经制度、提高有限经费使用效益单位的经验;三是坚持原则、秉公办事、廉洁自律的领导干部典型的经验。通过总结经验,宣扬典型,增强领导干部经济责任审计的影响力,以促进领导干部经济责任审计制度的有效落实。
第四,效益评价与审计项目评价相协调。国外审计发展历程表明,许多国家是先实行财务收支审计,以后逐渐过渡到经济效益审计。我们应该借鉴国外经验,开展军队领导干部经济责任审计不宜强调与财务收支审计的过早剥离。军队审计应该在充分审查国家财政预算拨款和开支的真实性和合法性的基础上,展开对资金使用效益的分析评价,逐步探索效益审计规律,积累审计实践经验。当军队领导干部经济责任审计延伸到一定深度后,可视情况开展独立的军队领导干部经济责任审计项目。
因此，针对市场经济条件下，干部监督、纪律监督、经济监督都以经济活动为中心，以促进经济和社会的稳定、协调和可持续发展为目的的一致性。组织人事部门、纪检监察部门和审计机关等监督主体应当在坚持联席会议制度的基础上，在经济责任审计项目组织实施环节探索适应当前形势要求并适合各自特点的协作机制。如果把国有资产监督管理委员会看成国有企业的组织人事部门，我们认为，对需要利用经济责任审计手段考核、评价和监督的领导干部，为了避免不必要的重复监督、降低监督的成本，提高监督的绩效，组织人事、纪检监察和审计机关应当实施以经济责任审计项目为依托，成立以审计部门领导为组长、组织人事和纪检监察部门领导为副组长，以审计部门人员为主、辅之于组织人事和纪检监察部门人员组成的联合审计组，对审计项目实行统一立项、统一组织、结果统一利用的监督主体一体化经济责任审计组织模式。
一、监督主体一体化是市场经济条件下干部监督管理制度的内在要求
组织人事部门、党的纪律检查委员会、监察机关和审计机关等各个监督主体的监督内容并不相同，但它们监督的时点、监督的重点和监督的目的都是一致的。
首先，它们都是对同一监督对象——领导干部的监督，而且都需要在干部任期和离任时组织实施。《党政领导干部考核暂行规定》第五条和第八条规定“对领导班子和领导干部的考核，包括平时考核、任职前考核、定期考核。定期考核采取届中、届末考核的形式进行。”第十八条第三款规定通过“委托审计机关进行任期经济责任审计或请审计机关提供考核对象的有关审计情况”的方法调查核实有关考核对象的情况。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十五条规定“考察党政领导职务拟任人选，应当听取考察对象所在单位组织（人事）部门、纪检机关（监察机关）和机关党组织的意见。对需要进行任期经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”
其次，组织人事、纪检监察和审计部门对领导干部的监督有相同的重点。《党政领导干部考核暂行规定》第十条把领导干部的思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和廉洁自律情况作为领导干部考核的内容，《中国共产党章程》第四十四条规定“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第十条规定了经济责任审计的任务是“审计机关实施领导干部任期经济责任审计，应当通过对其所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况审计，分清领导干部本人应当负有的主管责任和直接责任。在审计的基础上，查清领导干部任职期间财政收支、财务收支工作目标的完成情况，以及遵守国家财经法规情况等，分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支中不真实，资金使用效益差以及违反国家财经法规问题应当负有的责任；查清领导干部个人在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。”因为思想政治素质、组织领导能力和工作作风问题最终都会表现为工作绩效不高或贪污腐败，工作实绩不佳和廉洁自律问题也都有其思想、能力和作风的根源；
因此，无论组织人事部门的干部监督、纪检监察部门的纪律监督，还是审计机关的经济监督，工作实绩和廉洁自律都是领导干部监督的重点。最后，组织人事、纪检监察和审计部门对领导干部的监督管理的共同目的是为了把那些德才兼备、实绩突出的领导干部选拔到各级领导岗位，及时清除干部队伍中的腐败分子，保证党的路线、方针和政策的贯彻执行，把建设有中国特色的社会主义事业推向前进。
在计划经济条件下，无论是党政干部还是企业干部，除了有限的人事决定权外，主要是对上级决定的事项进行贯彻落实，干部的权力和责任比较单一，对干部的评价和监督相对简单，组织人事部门是当时惟一的干部监督管理机关。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，适应市场经济竞争性和分散决策的要求，各级各类干部在被授予很大权力的同时，也必然承担相应的责任，这就增加了干部监督管理的内容和难度，组织人事部门一家难以完成监督管理干部的任务，实践中出现的大量违规违纪和经济犯罪问题催生了纪检监察的纪律监督和审计机关的经济监督。相互分离的监督主体提高了监督的独立性，使监督主体之间形成了相互制约，但同时也存在相互协调的问题。为解决相互配合与协调问题，建立了各种各样的联系协调制度，如《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十七条要求“建立组织（人事）部门与纪检机关（监察部门）等有关单位联系会议制度。”《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第十五条也规定“纪检监察机关、组织人事部门、审计机关等有关部门应当建立联系会议制度。”虽然联系会议制度有利于单个监督主体手段不足时得到其他监督主体的协助，但由于经济责任审计的重点是准确界定领导干部本人的经济责任，无论是领导干部应当负有的直接责任、还是领导干部应当负有的主管责任，甚至领导干部为小集团的谋利行为，都可能使被审计干部及其任职单位不配合、甚至阻扰审计工作，审计过程中随时有可能需要纪检监察部门的协助。由于经济活动的复杂性，纪检监察或审计机关单独发现及核实案件线索的能力受到很大的限制，即使审计机关移交到纪检监察部门的案件线索，重要案件的查处也往往采取一体化的办案方式，因此，在纪检监察与审计机关发现和查处案件方面，并不存在审计机关发现案件线索、纪检监察部门负责查处的简单分工，而是你中有我、我中有你的一体化协作。
二、监督主体一体化有利于优势互补和风险防范
组织人事部门是干部监督管理的专门机构，他通过采取个别谈话、征求意见、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、水平测试等方式对干部进行监督管理；纪检监察机关是干部纪律监督的专职机关，主要通过受理检举、控告和申诉，以核实情况和案件查处的形式实施纪律监督；审计机关是综合经济监督机关，主要通过对财政财务收支真实合法效益的审查，监督干部履行经济责任的情况。组织人事部门的主要职责是干部管理，监督是为管理服务的；纪检监察和审计都是对干部职责的一个方面的监督，这种监督也是为干部管理服务的，纪检监察侧重于查处违犯党纪政纪的行为，审计侧重于查处经济上的违纪行为，并评价经济绩效。监督主体一体化有利于把干部管理部门的宏观性与纪检监察、审计机关的专业性相结合，提高监督的针对性和效率，如对非法干预、阻挠审计的行为或提供虚假材料的有关责任人，组织人事部门、纪检监察部门可以对有关人员采取必要的组织措施或党纪政纪处分；监督主体一体化可以把纪检监察的专门手段与审计机关在财政财务收支上的专业优势相结合，把问题查深查透。监督主体一体化可以把纪检监察对人的处理和审计机关对事的处理结合起来，避免移交过程中的时滞问题和效率损失，使问题得到真正的解决。监督主体一体化可以把干部管理部门对干部个人的考核与对领导班子的考核相结合，防止纪律监督和经济监督中干部个人应当承担的责任向领导集体推委或向上、向下的转移。
对领导干部监督管理的实质是对领导干部的职责履行情况进行鉴定和评价，鉴定和评价领导干部职责的履行存在两个方面的风险，一是评价指标体系不完备导致的错评风险，二是鉴定和评价面过窄导致的漏评风险，三是鉴定和评价不准确的风险。评价指标体系的完备性是正确鉴定和评价领导干部的基础，由于市场经济完善的渐进性导致的领导干部权力责任边界的动态性，必然要求评价指标体系的动态性，在单个监督主体的职责没有改变前，新的指标可能导致单个监督主体无法评价，监督主体一体化有利于解决相对固定的监督职责与动态的指标体系之间的矛盾，同时，监督主体一体化有利于避免单个监督主体评价单个指标的片面性，如干部管理部门民主评议的群众满意度很高可能是违规违纪谋求单位利益结果；监督主体一体化可以根据各个监督主体的优势，进行合理分工，避免重复劳动，从而扩大审查的范围；通过审查手段的优势互补，人员知识结构的取长补短，技术方法的综合利用，提高审查的质量。监督主体一体化使监督主体成为风险共担的利益共同体，有利于防止监督主体之间推委监督责任，提高监督主体的责任心。
三、监督主体一体化应完善工作机制和审计程序
一、机关建设工作
（一）继续抓好勤政廉政工作，牢固树立审计机关清正廉洁的良好形象。今年以来，全局上下把狠抓党风廉政建设、机关工作作风建设看作是审计工作的生命线，结合“双评”工作，召开“双评”工作推进会，同各业务股股长签定“廉政责任状”，进一步规范和管理审计队伍，并在审计“十不准”的基础上制定了具体的考核、检查、回访措施，同时听取被审计单位的反映，一经发现有违反机关纪律的现象，将按照责任状要求进行严肃处理。由于制度针对性、可操作性强，从上半年检查的情况看，情况良好，没有发现一例违纪事件，也没有发现一例被审计单位举报事件，收到了预期效果。
（二）完善机关各项内控制度，通过制度来规范和约束审计人员的行政行为，确保审计质量。今年以来，我们结合工作实际，先后制定和完善了一系列质量控制制度，把审计机关全方位的工作都纳入制度的管理和约束范围，使审计人员工作目标更加明确、工作责任更加重大、工作纪律更加清楚，从根本上保证了审计工作质量。
（三）以“民”为本，心系政府富民、亲民工程。今年，通过积极开展党员先进性教育活动，不断增强“群众”观念和“服务”意识，我局继续贯彻落实市委关于支持、扶持养牛户的要求，加大对养牛大户的帮扶力度，局党组书记、局长倪金亭同志身体力行，亲自协调联系、布置具体工作，今年以来就先后二次到现场慰问和检查指导。我们在帮扶方式上除给予一定的现金支持外，还集中精力帮助其协调各方面关系。同时，把去年修的路面及时进行维护，使老百姓有一个整洁的生活环境，真正将人民群众的利益作为全局工作的出发点和落脚点，切实为人民群众办实事、办好事。
二、审计业务工作
（一）审计计划完成情况
20*年，我局年初确定审计项目32项，其中：上级指令性计划15项，自定项目17项；调增15项(当地市委组织部委托经济责任审计)；另外粮食风险基金调查1项，共计48项。已发出审计通知书并实施审计18项，已完成审计单位11项（户），完成计划的22.91%，其中：上级指令性计划2项，完成计划的13.33%；完成自定项目8项，完成计划25%；提交审计工作报告、信息82篇，被上级审计机关采用12篇；查出违规资金102万元；管理不规范资金129万元；应上交财政资金6万元，已入库金额1万元。应归还原渠道资金29万元，应调帐处理金额42万元，应自行纠正金额129万元。
（二）审计工作措施
1．进一步深化本级预算执行和镇级财政决算审计工作。坚持以真实性为基础，加强对财政资金的监督，规范财政收支行为，强化税收征管，优化财政支出结构，促进财政资金合理、有效使用，减少损失浪费。我局今年的同级财政审计，在上级审计机关和*市委、市政府统筹指挥下，完成了突出真实性审计，摸清财政收支家底这个基本任务，同时加大延伸力度，确保了对重大问题审深审透，达到上级审计机关及当地市委、市政府的要求。
2．完善工作机制，责任包干，落实责任追究制。局机关对全局重点任务实行了领导班子成员包干责任制，人人肩上有担子，谁出了问题谁负责。班子成员抓审计组主审，实行审计质量主审负责制。局里规定，主审人员要增强风险意识和责任意识，对审计案件要全面负责，凡因质量问题和执法过错受到追究的，主审要承担全部责任，分管领导承担分管责任。进一步明确了工作责任，落实了行政执法人员过错追究制度。
3．稳步推进，逐步开展经济责任审计。紧紧围绕经济责任审计要“积极稳妥，量力而行，提高质量，防范风险”的二十字方针，解放思想，与时俱进，不断探索，走出了一条与市情相符的经济责任审计的新路子。主动争取市委、市政府的理解和支持，从建立健全制度着手，逐步规范审计操作，拟定了《*市领导干部经济责任审计评价及审计结果运用暂行办法》、《*市经济责任审计工作重大事项决定制度》、《*市经济责任审计结果运用制度》、《*市审计结果公告暂行办法》、《*市领导干部经济责任审计责任追究制度》，逐步规范审计工作，确保审计质量，预防和降低了审计风险。到本季止，已完成了市委组织部交办的8项经济责任审计项目，审计实事求是，划清并正确评价了被审计人的经济责任，对审计发现的违规违纪问题依法进行了处理。
4．务实创新，积极推进审计信息化建设。上半年我局的上级审计计划项目及自定的经济责任审计项目均采用审计辅助作业软件开展审计工作，提高了审计效率，并规范了审计案卷的归档，在预算执行审计和税收征管审计中，积极运用财政辅助审计软件和地税审计作业软件，较好地规避了审计风险，推进了预算执行审计和税收征管审计由静态向资金动态过程的审计转变，取得了显著成效。另外，我局还投入两万多元购置一台笔记本电脑、一台投影机和两台数码相机等办公设备，应用于日常审计业务、审计学习和与被审计单位交换意见中，为进一步提升我局的审计工作质量奠定坚实的基础。
5．建立宣传调研机制，不仅要“埋头苦干”，更要提升提炼。局机关制定了《信息宣传工作考核奖励办法》，鼓励审计人员从光干不说中解脱出来，开展调查研究，撰写审计信息，提炼审计成果，提升审计为党委政府服务的水平。今年，随着审计工作重点和审计观念的转变，信息宣传工作的重点也要转变，主要是把以往信息以报道为主转变到以审计业务调研为主，要提高信息质量，提高审计形象。
三、下步工作打算
一是集中精力、统筹安排，做好审计署5号令、6号令和《财政违法行为处罚处分条例》的学习宣传及培训工作，为提高审计质量打好基础。
二是进一步加强审计执法力度，全面贯彻《审计法》、《审计实施条例》等法律、法规，加大对案件移交工作的力度和违纪问题的披露。
三是在增加审计信息数量的基础上，加强调查研究，关注社会热点、难点问题，提升审计报告、信息层次和水平。
四是加强对内审工作、社会审计的指导和监督力度，为审计体系整体作用的发挥做出努力。
一、某县农村干部违法违纪的几个实例
实例一：2007年11月27日某县人民法院刑事判决书诉：长沟河乡人武干事兼火神庙村党支部书记高某，侵吞村集体山林承包款3.6万元，犯贪污罪判处有期徒刑二年。
实例：2008年3月28日某县人民法院判决书诉：武侯镇武侯村九组村委会委员、文书兼出纳杜某，利用协助镇人民政府从事管理、经手公款职务之便，将从镇会计核算中心借支的用于“村村通”道路建设资金、农户农业税尾欠收回款、收取的村民建房押金、给农户发放的土地补偿款共计95668.40元用于女儿上学和其本人及包养情妇挥霍，案发后外逃吉林省被抓获，判有期徒刑一年六个月。
实例三：镇川乡原支离破碎村委会主任毛某，利用职务之便，擅自挪用土地征用费4.9万元归个人进行营利活动，构成挪用公款罪，判有期徒刑二年。
实例四：某县纪委处分决定诉：老道寺村党支部书记毛某，收受好处费、礼金、采取收入不记帐、虚开发票等方法非法占有公款3.15万元，隐藏集体资金1.5万元等错误，给予留党查看两年处分。
从以上实例看，对村级组织负责人实施审计监督，既是社会主义新农村建设的客观要求，又是农村基层党风廉政建设的需要。
二、开展村级干部审计监督的实践情况
近年来我们试图探索农村村级干部经济责任的监督途径、内容、方法，建立村级干部的经济责任审计监督制度。进行走访、座谈和审计调查，提出很多值得思考的做法。
(一)村级干部审计监督的政策依据和组织形式
对村级主要干部审计监督工作是根据2006年县委、政府两办下发的《关于印发勉县农村集体经济审计暂行办法的通知》，《通知》明确规定了对村干部进行经济责任审计，规定：乡(镇)对所辖村要每年审计一次，村级换届成立，村干部离任后要进行全面的经济责任审计。审计工作由县委农工部牵头，乡镇人民政府组织实施。县农经站负责业务指导，乡镇农经站负责具体审计工作。审计力量不足3人的，由乡镇组织、纪检、财政等人员参与审计。
(二)审计监督内容
1、资金、财产的评估验证；2、资产、资金使用管理情况；3、村务公开执行情况；4、重大决策的程序和效果：5、财务收支情况；6、“一事一议”筹资筹劳及各种承包金、租金、土地补偿费等集体资金管理使用情况；7、主要干部负责人任期经济目标；8、债权债务等情况；9、执行财经纪律情况；10、个人廉洁自律情况。
(三)审计中发现的主要问题
1、村集体经济薄弱，发展缓慢；2、村干部对任期目标责任意识不够。尤其是经济目标的实现措施不够：3、个别村财务管理不够规范，对相关政策了解的少；4、对村内债权债务化解工作做的少：5、重大项目民主决策不够，程序不规范；6、财务收支透明度差；7、审批程序不规范。
(四)审计监督效果
根据相关政策和初步确定的目标，通过对80个村干部进行审计，增强了被审计单位领导依法行政、科学、民主决策，认真履行经济职责的意识；促进了行政行为的公开透明；推动了各项工作快速健康发展。为地方党委、政府和干部管理部门实行村官“双推直选”提供了一定参政依据，同时又对从制度上加强防范，减少干部职务犯罪，促使领导干部廉洁自律，认真履行职责提供了有益的探索。
三、村级干部经济审计监督的难点
1、乡镇审计机构不健全，审计监督力量单薄。乡镇审计工作发展尚未成熟，对村级财务的审计监督有限，力度较低，主要表现在：一是目前乡镇尚未设置专门审计机构，没有设备和专职人员，兼职的农经人员大多时间从事与审计无关的工作，审计资源被浪费。二是农村审计工作由县级农经管理机构承担，机构规格低，人员均为经营管理员兼职，不能适应审计面广量大、情况复杂的需求，且受经费、培训条件、编制等影响，难以开展审计工作。与新农村建设要求很不适应。
2、村干部的经济责任审计工作还没有引起足够的重视。一是乡镇领导在农村取消税收，注重乡镇自身工作而把村级干部监督管理未提到重要位置上来，形成乡镇内部审计的“先天不足”。二是由于农村经济欠发达的村较多，除外出打工人员外的“留守”村民，普遍缺乏维权意识，不能有效地对集体资产进行监督，村干部就成了集体资产的支配者。三是审计经费得不到保证。上级虽然明文规定农村审计工作经费列入当地财政预算，但均因地方财政困难而无法实施，进而影响了乡镇审计工作的正常开展。
3、村级内部管理混乱，审计手段方法滞后，农村经济的层次多，经营方式多样，管理范围和内容广泛，而村级内部控制管理混乱，给审计工作带来不便。一是内部制度不健全，主要表现在财务工作没能明确的划分审批人，会计和出纳，使会计资料分散在村长、书记、会计和计生专干的手里，待需要时拼凑。二是村级基层民主制度不够健全，部分村虽然成立了民主理财监督小组，而实际尚未发挥应有的作用，财务虽然也公开，但透明度不高，内容不全，方法简单化，村民看不明白。三是会计资料不规范。有些村财务工作仍使用传统的收入减支出方法，缺乏足够的原始凭证，代之以大量的自制白条，收据和报销单，没有采取正规的记帐凭证，因而很难用现代审计方法来反映它的真实性和合规性。只能用老一套办法来反映不全面的问题。
四、实施村级干部经济责任审计监督的建议
从几个实例和审计监督的实践看，村级干部经济审计监督的必要性是显而易见的，作为共和国的审计者有义务探索中央直接关心的新农村建设中最基层的管理者履行经济职者的监督机制，制定出相应的监督制度是落实中共中央关于建设社会主义新农村各项政策的根本保证。真心发挥为社会机体增加“免疫”，保驾护航的作用，更重要的是涉农资金是国家财政资金执行的一部分，村“两委会”是执行主体之一，那么监督是不可失缺的。因此建议：
1、将村级主要干部经济责任审计纳入国家审计机关监督范围，有利于新农村建设进程的稳定和发展；
2、在县级审计机关设置村级干部经济责任审计科，负责对全县村级干部经济责任审计的组织领导和业务指导；
3、将现在从事农村经营管理的干部选择转换身份为村级财务审计员归编县级审计局管理，指导；
[关键词] 注册会计师;法律责任;产生原因
[中图分类号] F233 [文献标识码] A
Causes for the Legal Liability of Registered Accountants in China
HU Fan， WANG Xiaoxiao
Abstract： Causes of the difficulties in fulfilling the legal liability of registered accountants are analyzed. The proximate cause of the difficulties comes from the accountability of the auditees， accountability of registered accountants themselves， liability of accounting firms， excessive expectation of the public， and the competition from the same industry. However， the ultimate cause is analyzed. The regulations for the legal liability of registered accountants are not perfect， leaving an opportunity for loophole seekers. Since there is a problem for the audit system itself， to attribute the liability to the organizations or people that working in the system is a little bit single-sided. The unfairness existed in China's market economy might be one of the causes for the liability issue.
Key words： registered accountant， legal liability， cause
一、引言
近三十年来我国注册会计师行业的审计失败案件越来越频繁。例如20世纪90年代出现海南中水、北京中诚、深圳原野三大审计失败案件;1997年中化会计师事务所因琼民源利用关联交易虚构利润而被停业整顿，我国同年出台《关联方关系及其交易的披露》;1998年四川蜀都会计师事务所因红光实业虚增利润被勒令暂停营业3年，这是我国证券市场民事赔偿制度确立的标志性事件;2001年深圳中天勤因银广夏虚构利润被撤销，关键责任人移交司法机关法办;2005年普华永道被指为黄山旅游做出的审计报告缺乏客观真实性，被责令整改;2010年中准会计师事务所对紫鑫药业涉嫌虚假财务报告出具无保留意见，限期整改;2013年中磊会计师事务所因万福生科造假案被撤销证券服务许可。绿大地造假案被重罚之后，为什么万福生科还要顶风作案？其原因很是复杂，但有一点是可以肯定的，中介机构的诚信意识越来越淡薄、职业操守严重下滑。
我国在这样的法制现状下，对注册会计师的信任度开始下降，政府通过完善立法，以求实现有法可依;社会公众对审计报告的真实性也不再听之任之。也曾有学者提倡改进注册会计师出具审计意见报告的形式，以求提供更多的审计证据，而不仅仅是审计结论。当然这一想法有值得肯定之处，却打破了最基本的平衡。笔者认为，注册会计师行业作为一种中介机构，主要以平衡上市公司和投资者、债务人之间的关系，为财务报告信息使用者提供一个合理的保证，仅此而已。如果注册会计师可以发表具有指向性的审计报告，也就是包含更多审计证据的报告，他所拥有的权利在无意中被放大了，这个行业的“中立性”就不可靠了，还有可能会致使这个行业出现更多的造假和欺诈行为。
二、注册会计师法律责任难于落实的原因探析
由于审计本身具有的局限性，不能保证发现财务报告中所有的错误和舞弊。会计准则为了适应这一局限，规定只需对会影响会计报表使用者判断和决策的“重要性”作出披露，不具“重要性”的账户和交易可不作报告。
（一）表因分析
从表因分析，注册会计师的法律责任主要来自于被审计单位的会计责任、注册会计师自身的审计责任、会计师事务所方面的责任、社会公众的过度期望以及来自同行业竞争的压力。
1.被审计单位的会计责任
被审计单位若存在重大错误、舞弊或违法违规行为，而注册会计师未能保持应有的职业谨慎和职业怀疑，则可能形成注册会计师的法律责任。
错误、舞弊和违法违规行为的区别
不法行为在判定注册会计师法律责任的时候，要明确区分会计责任和审计责任。会计责任是被审计单位的责任，被审计单位在递交会计报告时应确保其所提供的会计资料和数据的真实性和可靠性。审计责任是注册会计师的责任，注册会计师要对审计报告的结果负责。虽然从理论上讲，被审计单位的会计责任不归属于注册会计师的法律责任，但在实际操作中，被审计单位的会计责任有可能导致注册会计师的法律责任。
2.注册会计师自身的审计责任
由于注册会计师存在违约、过失、欺诈等行为造成审计失败的，注册会计师应当承担法律责任。其中过失主要分为普通过失和重大过失。
注册会计师过失或欺诈责任界定图
3.会计师事务所组织形式不当
会计师事务所应当为注册会计师保驾护航，会计师事务所的组织形式要与其承担的法律责任相适应。我国现阶段的会计市场仍不完善，所以只有规定注册会计师承担无限责任，才能使其最大限度为社会公众服务，因此事务所的组织形式必须要与此一致，才能保证既定法律有效地实施。目前我国有些会计师事务所实行“有限责任制”和“收入提成制”，是导致会计舞弊萌芽的摇篮。比如银广夏案件爆发后，银广夏的市值从70亿元跌至4亿元，负责审计的中天勤事务所只留下200万元的注册资本金作为补偿，给社会公众和证券市场造成了巨大的损失，故我国现阶段会计师事务所不宜采用有限责任制的组织形式。
4.社会公众的过分期待
“期望差距”指的是社会公众与注册会计师之间认知的差距。社会公众普遍认为注册会计师行业是具有专业审计能力的中介机构，其所代表的是最权威的民间审计形式，故注册会计师决不能犯错，否则必须严惩。而注册会计师的考虑是，只要严格按照审计准则的要求履行审计工作程序，出具的审计意见是公允的，就不应该承担任何风险。由于公众过多的期待，注册会计师很容易因为审计失败而被。
5.来自同行业的竞争压力
据注会行业管理信息系统显示，截至2015年12月31日，全国有会计师事务所共计8374家，行业竞争日趋激烈。有些会计师事务所为了承接和保持业务，对审计业务的质量并不做过多的分析和评估，导致承接业务的质量很难有保障。还有些会计师事务所为了经营绩效，不断放低自身姿态，不但降低审计收费，甚至答应被审计单位不合法的要求，对被审计单位的虚假会计报表“睁一只眼闭一只眼”，从而导致了审计业务质量的下滑。
（二）根源分析
虽然从表因上来看，外在的环境以及注册会计师自身的专业技能和道德素养是导致注册会计师承担法律责任的原因，但从根源分析，首先我国就注册会计师法律责任的规定并不完善，才让有心之人有机可乘;其次审计制度自身也存在一定的问题，所以仅把责任归咎于在这个制度上运作的组织或人其实有些片面;最后我国市场经济秩序存在诸多不公平，也是滋生责任问题的一大可能。
1.法律发展落后于经济社会发展
我国经济发展总是领先于法律领域。政府采取的办法往往是经济社会出现了什么问题，然后以此为依据制定相应的法律条例。我国注册会计师行业发展千变万化，各种矛盾层出不穷。当然法律的制定也不是一蹴而就的，必须要充分考虑社会各界的接受和适应程度，因此法律的发展难免要滞后一些。
（1）行政处罚偏多，刑事处罚较少，民事审判多无结果。我国对行政处罚的规定较多，但具体条例却很少。刑事处罚方面，提供虚假信息等严重犯罪行为屡有发生，但由于犯罪事实通常具有复杂性，法律法规相互之间解读不一致，导致最终判决往往避重就轻。民事诉讼本是保护投资者利益最好的手段，但由于民事诉讼相关法律并不健全，往往案件不满足法律受理条件，常常不予受理，即使受理，也很少有结果。这不仅对司法部门不公平，也对接受诉讼调查的被审计单位和注册会计师不公正。
（2）《会计法》、《公司法》及《证券法》中对赔偿条件和赔偿金额的界定少之又少。有时只规定了使用的条件和主体的权利和义务，而不规定违反时应当承担的法律责任。尤其是《会计法》自建立以来，很少发挥其真正的约束效力。一些企业之所以最终提供了不真实的会计信息甚至是财务欺诈，大多是在衡量利弊之后，觉得法律约束效力不大，且处罚措施不够严厉，故做出了舞弊的选择。
（3）《注册会计师法》赋予注册会计师的法律权利和义务不完全。一般法律权利和义务应当是对等的，但《注册会计师法》对注册会计师行业制定的义务较多，权利较少。注册会计师法要求注册会计师务必要查错纠弊，却没有明确说明注册会计师有收取服务费用的权利。就义务来说，该法没有明确规定注册会计师的审计责任。审计责任界定不明，才使得依法追究起来有一定的难度。且没有规定详细的保密条例，也没有恰当的行业禁入条例，民事法律责任规定不够详尽等等。
2.审计制度本身存在的缺陷
审计制度是通过查明、审核被审计单位的经营和财务状况，并在此基础上作出公正评价的制度。任何一项制度的发展，都是在实践的基础上逐渐趋于成熟。注册会计师审计作为现代审计最主要的形式，也在实践、犯错中成长。
（1）审计制度本身过于依赖注册会计师。我国近年来发生的审计诉讼案件呈上升趋势，这主要是因为我国审计制度过度依赖注册会计师的职业判断和已有经验，导致注册会计师行业整体呈现疲软之势，因此出现的误断和欺诈越来越频繁。审计制度本身在设计过程中过于理想化，没有充分考虑到注册会计师的精力和能力问题。
（2）审计制度强调审计成本和审计风险的均衡，可是这种均衡状态过于理想化。从审计实际来讲，有些审计业务往往会因为审计成本的制约，而无法实施全部的审计程序，有时甚至会放弃必要的审计程序。审计模型中，审计风险=重大错报风险×检查风险，其中检查风险是未能发现重大错报、漏报的可能性，注册会计师一般通过收集充分的审计证据来降低检查风险，从而降低审计风险，但在审计成本有限的基础上，很难收集到充分的审计证据，自然无法降低审计风险，故审计成本和审计风险的均衡状态无法轻易获得。
（3）审计制度是以被审计的内部控制为基础的抽样审计。被审计单位的内部控制是注册会计师无法控制的，如果被审计单位的内控失效，再以其内控制度为基础收集审计证据，是有很多弊病的，即使完全不考虑内部控制，在其他审计程序实施过程中也会受到失效的内控的影响。再者，抽样审计是从审计对象中抽取一部分样本进行审计，并以此推断结果，样本毕竟不能替代整体，即使应用再科学的抽样方法也不能避免误差的出现。
由于审计本身制度的缺陷，很容易导致审计过程出现误差，进而导致注册会计师承担相应的法律责任。
3.我国市场经济秩序问题较多
（1）我国人情关系重。我国是一个人情关系大国，人情关系和幕后交易在处理我们的市场经济关系时占很大的比例。比如一些项目招标，明着是公开招标，实则招标对象可能早就内定了，中标的公司可能是关系户、利益共同体，参与招标的公司大多也有请客吃饭、拉拢关系的想法，这是我国经济社会中十分常见的现象。在这样的市场经济环境下，往往给注册会计师造成了不好的影响，使得有些注册会计师被这样的社会环境所同化，比如一些被审计单位为了掩盖错误、舞弊，不惜贿赂负责审计的注册会计师，而注册会计师被社会环境同化，淹没在人情关系中，最终会影响审计意见。即使注册会计不被社会环境同化，在这样的市场经济秩序下，鉴证业务也很难达到应有的效果。
（2）司法机构效率低下，执行力弱。我国市场经济秩序的相关法律发展并不完善，因为社会环境变化很快，所以法律法规偏落后于经济社会发展，这是我国经济社会转型时期的特点。在这样的法律环境下，司法部门的效率和执行力也直接受到影响。由于对违反市场经济秩序的不法行为打击力度不够，司法体系的威信遭受质疑。长此以往，我国市场经济秩序问题重重，给作为“经济警察”的注册会计师也带来不好的影响。
（3）经济社会缺乏诚信度。近年来，我国注册会计师行业的诚信度受到了严峻挑战，这不仅是注册会计师自身的问题，更主要的是经济社会诚信状况普遍较差。之所以有中介机构的存在，主要是因为投资者和上市公司彼此没有沟通的渠道，也没有诚信可言。如果没有注册会计师行业，上市公司将财务报告直接呈现给投资者，恐怕投资者很难完全相信吧？所以在这个诚信度缺失的环境中，注册会计师必须利用其独特的社会地位和作用，为经济社会诚信状况注入“一股清泉”。这也是财务报表使用者对注册会计师寄予厚望的原因，如果注册会计师让他们失望，可能就要承担相应的法律责任。
造成注册会计师承担法律责任的原因有很多，还有一些原因文章没有提及到。我们的职责是在知道成因的时候，给予注册会计师行业更多的理解和尊重，让这个行业更加茁壮地成长，造福于我国证券市场的发展。注册会计师自身也要规范言行举止，时刻谨记自己的特殊使命，不再给社会和公众带来困扰。
[参 考 文 献]
一、农业局行政执法部门的职能权限、机构设置
农业局所属行政执法部门有：市农村经济管理总站、市种子管理站、市农药管理监测站（市植物检疫站）、市农机监理站和市农村能源环保监测站（市农产品质量监督检验站），其职能权限为：
（一）市农村经济管理总站
1、负责全市农村土地承包合同管理，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定；
2、负责监督检查有关农民负担法律、法规和政策的贯彻执行情况；协助查处涉及农民负担案件；制止非法要求农民无偿提供财力、物力和劳务的行为；培训农民负担监督管理工作人员；
3、负责全市村范围内“一事一议”筹资筹劳管理、监督和审计；
4、负责对乡镇、街农村经济管理站、村、社集体经济组织，农村集体经济组织共同兴办的经济联合体，有农村集体经济组织集体资产的其它有关单位进行审计监督；
5、负责农村集体经济组织集体资产管理工作；
6、负责农村经济管理队伍的业务培训工作；
7、负责农村专业合作经济组织建设工作。
（二）市种子管理站
1、贯彻执行《中华人民共和国种子法》及其相关法律、法规。
2、负责种子计划、生产、经营和品种及种子质量的检验管理；
3、审核签发和管理《种子生产许可证》、《种子经营许可证》、《种子质量合格证》。
4、负责查处违法生产、经营种子的单位和个人，调解种子纠纷，培训种子技术和管理人员。
5、培训种子技术和管理人员。
（三）市农药管理站（市植物检疫站）
市植物检疫站与市农药管理站合属一个机构。
1、负责本行政区域内的农药监督管理工作
2、负责本行政区域内的农药经营单位经营资格审查
3、负责本行政区域内农药安全合理使用管理、农药产品质量监督和农药残留检测工作
4、对违反《条例》和《条例实施细则》有关规定的行为实施行政处罚
5、贯彻《植物检疫条例》及国家地方各级政府的植物检疫法令和规章制度，向基层干部和农民宣传检疫知识。
6、拟订和实施当地植物检疫工作计划。
7、开展检疫对象调查，编制当地的检疫对象分布资料，负责检疫对象的封锁，控制和消灭工作。
8、在种子，苗木和其它繁殖材料的繁育基地执行产地检疫，按照规定承办应施检疫的植物、植物产品的调运检疫手续。对调入的应施检疫的植物，植物产品必要时复检。
9、监督指导有关部门建立无检疫对象的种子、苗木繁育生产基地。
10、在当地车站、机场、港口、仓库及其它有关场所执行植物检疫任务。
（四）市农村能源农业环保监测站（市农产品质量监督检验站）
农村能源农业环保监测站和农产品质量监督检验站是一套人马，两块牌子。
1、宣传贯彻国家、省和吉林市有关农村能源农业环境保护的法律、法规和政策；
2、制定农村能源、农业环境保护规划和年度计划；
3、组织推广生态农业，发展农业环境保护产业，开发绿色食品；
4、宣传普及农村能源、农业环境保护知识，组织开展农村能源、农业环境保护的科学研究和技术推广工作；
5、组织、指导农村生产、生活对农业环境污染的预防和治理工作，依法调查或参与调查处理农业环境污染事故；
6、负责农村能源、农业环境保护的技术培训、咨询、服务等工作。
7、行使农产品监督检验职能，负责市农产品的定点、定位检测；
8、监督农产品质量，提供农产品质量信息；
9、对实施生产许可证和质量认证的农产品进行检验；
10、负责有关农产品质量的仲裁检验和其他委托检验等项工作。
（五）市农机监理站
1、负责上道行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机安全技术检验。
2、驾驶员考核、核发全国统一的道路行驶牌证。
3、农机事故处理。
二、行政许可、批准、审核、审验、确认、登记等行政审批项目的办理条件、程序、时限以及所依据的法律、法规和规章、政策
（一）、市农业经济管理总站
开展工作的法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院关于农民承担费用和劳务管理条例》、《吉林省农村审计条例》、《吉林省农村集体经济组织承包合同条例》、《吉林省农村集体资产管理条例》、《吉林省集体土地承包经营管理条例》、《吉林省农民负担监督管理若干规定》、《吉林省村范围内一事一议筹资筹劳管理暂行办法》等八部法律、法规。
（二）、种子管理站
种子生产许可审批依据：《中华人民共和国种子法》
种子生产许可审批条件：1、生产许可证申请表2申请者的 《种子经营许可证》及相关文件3、品种审定证明文件4、质量检验人员生产技术人员考核合格证明5、注册资本和流动资金证明6、加工、包装、贮藏、保管设备的照片及产权证明7、种子检验设施和仪器的照片及产权证明。
种子生产许可审批程序：申请审核审批发证
种子生产许可审批时限：10天
种子经营许可审批条件：①经营许可申请表②注册资金的资信证明③检验人员资格证书④种子检验仪器清单和照片
种子经营许可审批程序：申请实地考察审批发证
种子经营许可审批时限：30天
（三）、市农药管理站（市植物检疫站）
农药管理审批依据：《中华人民共和国农药管理条例》
农药经营条件：下列单位可以经营农药：1、供销合作社的农业生产资料经营单位。2、植物保护站。3、土壤肥料站。4、农业、林业技术推广机构。5、森林病虫害防治机构。6、农药生产企业。7、国务院规定的其它经营单位。
农药经营审批程序：申请审核审批发证
农药经营审批时限：30天
（四）、市农机监理站
①申报农业机械驾驶证条件：年龄在16－55周岁；具有初中（或相当于初中）以上文化程度；身高150厘米以上，身体健康，无妨碍驾驶机动车的生理缺陷或其它疾病的辖区内居民或以申领暂住证的外埠人口。
程序：申领学习驾驶农机者，凭居民身份证或户口（暂住证），到农机校报名，参加学习；到乡（镇）以上医院体检；培训学习结业后由监理机关进行考核；主管人员审批签字；吉林市所制证；内勤登记建档；核发驾驶证。
时限：考核合格的驾驶员一周之内核发驾驶证。
法律依据：《吉林省农业机械驾驶（操作）员管理办法》。
②拖拉机检验、核发牌照、行驶证。
条件：须持车主身份证明，农机来历证明（购车发货票），产品合格证到农机监理机关办理。
程序：提交相关材料；检验；登记建档；交费；审批签字；制证；核发牌照、行驶证。
时限：相关材料齐全的一个工作日内办理完毕。
依据：《吉林省农业机械管理条例》。
三、行政处罚、税费征收、行政仲裁、优抚救助、社会保险、考试录用等行政管理事项的依据、程序和结果及便民措施、服务承诺等
（一）、市农村经营管理总站
处罚依据：《吉林省农村审计条例》
行政处罚程序：根据农村审计工作计划和群众举报确定审计项目成立审计小组，制定审计方案，下达审计通知书对凭证、帐薄、报表进行审计，取得证明材料形成审计报告，征求被审单位意见违法、违纪处罚告知（符合听证条件的履行听证程序）根据审计报告做出审计结论和处理决定送达审计结论和处理决定构成犯罪的移交司法机关追究武刑事责任结论、立卷、存档
服务承诺：在接案的7天内给举报人明确答复，立案的在60天内结案。
便民措施：设立举报电话，举报电话6223421
（二）、市种子管理站
行政处罚依据：《中华人民共和国种子法》
行政处罚程序：立案阶段：举报登记立案审批案件调查、证据核实提交案件处理意见。处理阶段：违法行为处理事告知（符合听证条件履行听证告知）重大案件农业行政机关负责人集体讨论做出行政处罚决定送达行政处罚决定执行行政处罚决定结案存档
便民措施：设立举报电话，举报电话6243738
服务承诺：在接案的7天内给举报人明确答复，立案的在60天内结案。
（三）、市农药管理站（市植物检疫站）
行政处罚依据：《中华人民共和国农药管理条例》
处理程序：举报立案检查告知处罚结案
服务承诺：审核农药经营单位提出的经营申请、在七个工作日内完成。繁育单位提出的产地检疫申请、七个工作日内田检完成。调运单位或个人提出的调运检疫要求，不论节假日两天内办理完毕。
便民措施：设立举报电话，举报电话6230611
（四）、市农村能源环保监测站（农产品质量监督检验站）
行政处罚依据：《吉林省农业环境保护管理暂行规定》
处理程序：举报人举报 确定是否立案对立案的进行现场调查组织专家分析鉴定并作出结论下达调解书作出裁决决定送发当事人。
便民措施：设立举报电话，举报电话是6224949
服务承诺：在接案的7天内给举报人明确答复，立案的在60天内结案。
（五）、市农机监理站
行政处罚依据：《吉林省农业机械管理条例》
处理程序：向当事人出示合法有效的行政执法证件告知当事人违法事实处罚理由和依据填写统一制作的预定格式、编有号码的行政处罚决定书将处罚决定书当场交付被处罚的当事人造知当事人不服行政处罚决定，有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利在2日内将行政处罚决定书报所属行政机关备案依法可以当场收缴罚款的，应当向当事人出具省财政部门统一制发的罚款收据。
便民措施：1、实行一站式办公，最大限度地为农民提供方便，节省时间；2、深入基层考核驾驶员3、上门服务，为养机户检验车辆办理牌证。
服务承诺：以服务“三农”为宗旨，做到“文明监理、优质服务”。对手续齐全，符合条件申领牌证者，一个工作日内办理完落籍手续。对培训考验合格的驾驶员，7日内核发驾驶证。深入基层现场办公，上门服务。
四、行政相对人的权利：获得法定利益的权利、知情权、拒绝权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权、提起行政诉讼和要求国家赔偿的权利等
（一）、市农业经济管理总站：
行政相对人权利：农村审计实行一级复议制。被审计单位对农村审计站作出的审计结论和处理决定不服的，可以在收到审计结论和处理决定之日起六十日内向上一级农村审计站申请复议。上一级农村审计站在收到复议申请之日起三十日内做出复议结论和处理决定。特殊情况下做出复议结论和处理决定的期限可以适当延长，但必须经其上一级农村审计站批准。
被审计单位对复议结论和处理决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
（二）、市种子管理站
行政相对人权利：知情权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权、行政诉讼权、行政赔偿权
（三）、市农药管理站（市植物检疫站）
行政相对人权利：知情权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权、行政诉讼权、行政赔偿权
（四）、市农村能源环保监测站（农产品质量监督检验站）
行政相对人权利：当事人具有获得法定利益的权利，具有知情权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权和行政诉讼权。
（五）、市农机监理站
行政相对人权利：当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。
五、工作纪律、廉政勤政制度，对违法违纪违诺行为的监督办法、责任追究办法及申诉控告途径等
（一）、坚持组织原则，服从组织分配，听从领导的工作安排。
（二）、自觉遵守单位作息时间，按时上下班，不迟到，不早退，工作时间不办私事；
（三）、事业心和责任心要强，工作积极主动，任劳任怨，不计较个人得失，服务态度好，对群众和外来办事人员要热情接待，竭诚服务。
（四）、上岗执勤要两人以上，着装整洁，配带胸签，使用文明用语。工作专心致致，精益求精，高质高效地完成各项工作任务。
（五）、工作时间不准玩扑克、打麻将、下象棋；
（六）、认真参加站内组织的政治学习和业务学习，无故不得缺度；
（七）、积极参加局党委召开的各种会议和组织的各种活动。
廉洁自律“十不准”：
（一）、不准利用工作之便，与被管理对象拉关系，交人情；
（二）、不准以权谋私，不准到企业或基层吃、拿、卡、要；
（三）、不准参加和从事与本行业有关的生产、经营、活动；
（四）、不准在工作期间酗酒闹事、误事；
（五）、不准失去原则，为被查处的违法者通融说情；
（六）、不准失密泄密，将举报线索，执法检查内容等情况透漏给他人；
（七）、不准在执法过程中耍“特权”不讲文明。
（八）、不准用公款互相宴请，正常招待不超标准。
（九）、不准用公款到营业性的娱乐场所活动。
（十）、不准用公款支付个人生活消费用品的费用。
对违规违纪行为的处理
（一）、因工作人员玩忽职守、以权谋私、徇私枉法的，由所在单位的主管机关给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
（二）、工作人员违规违纪行为较轻的，给予警告。
（三）、工作人员违规违纪行为比较大的，追究行政责任。
