时间：2023-07-18 17:24:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的新策略，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
近年来，人们对于政府的行政效率关注度呈现出明显的上升趋势，包括政府在内的相关各方积极的探究提升行政效率的可行方式。然而，政府的行政效率是一个系统工程，再逐步改进的过程中不能寄希望于一蹴而就。进而，形成了现阶段政府行政管理效率提高与问题同在，机遇与挑战并存的基本态势。在这样的背景下，本文以公共管理创新为基本依托，探究现阶段政府公共管理行政效率的现状、存在问题以及可行的解决策略，旨在为后续的提升政府行政管理效能，切实落实深化行政改革的战略布局提供必要的理论基础与实践指导。
关键词：
行政效率；全面改革；公共管理创新；优化策略
一、引言
社会的不断发展对政府行政效率提出了新的挑战与要求。党的十也指出:“要坚持四个全面，深化行政改革，以新形势下的新要求为基本契机，切实做好提升行政效率的相关工作，为政府行政改革、职能转变、结构调整奠定坚实基础。”在这样的背景下，各级地方政府以及行政效率相关单位通过充分的调研，在理论与实践层面提出来一揽子解决方案，具体可以分为如下几个层面:第一，针对现阶段政府行政效率极其相关原因的研究。在此部分研究过程中，系统地总结我国现阶段政府行政效率的基本现状，并对其中存在的根本问题及问题产生的客观原因进行分析，为后续的相关战略计划出台以及可行方案落实提供必要指导;第二，对优化行政效率过程中的政府作用进行探究，分析行政效率提升对各方带来的优势以及作用，进而提出其建设的必要性与优化的紧迫性，为切实落实行政效率改革提供重要基础;第三，针对现阶段存在的主要问题，以问题导向思维作为核心指引，切实对政府的行政效率提升进行优化布局，并构建相关的评价体系，确保其执行的有效性。通过上述的研究我们不难看出，结合实际情况给出可行对策依旧是现阶段提升政府行政效能的研究热点。为此，我们通过对政府行政效能的分析，探究现阶段可能存在的问题，并从行政效率提升的角度下提出公共管理创新优化的可行对策，为后续的优化实践提供一定的指导性意见。
二、政府行政效率现状及其存在的可能问题
就现阶段的行政管理现状来看，其效率的主要影响因素及存在问题，可以分为如下几个方面:第一，公共行政机构比较繁杂。改革开放以来，我国行政机关已经经过四次改革，但还是未能完全到位，机构行政职能交叉、重叠。第二，部门之间的协同性不够。公共行政管理部门各自分工不同，有时候一些事情需要两个或者两个以上的部门共同管理的。但我国目前公共行政管理部门基本上是不会主动配合，相互之间的协同性不够，导致一些综合性的社会现象很难处理。第三，审批程序复杂。效率的提升与简化审批程序息息相关，也是行政管理效率低的关键所在，而且这个问题已经提出多年，但依旧有个别部门在职权范围内办事不力。审批程序复杂，手续繁多第四，具体行政工作人员的能力及其业务素质有待提高。复杂的公共管理体系要求相关的工作人员的有较高的个人能力。同时，现阶段的公共管理经常出现业务交叉、多元化咨询、首访负责等相关事务，这些事务的出现不仅要求相关的工作人员对本领域的业务知识能够熟悉掌握，还要求相关的工作人员能够对与之相关的其他业务领域知识有一定的了解，只有如此才能够形成整体效应与一站式体验。然而，现阶段的培训体系还主要是在系统内部开展，对于联合业务以及其他范围外的业务知识涉猎不足，也缺乏必要的体系建设，进而无法从个人能力与业务水平上有所突破。
三、提升效率视角下的公共管理创新策略研究
通过上文的研究，我们对政府工作效率现状以及存在的可能问题与产生原因进行了研究。为了进一步提升政府行政效率，我们需要基于公共管理理论对具体的行政行为进行创新，具体分为如下几个方面:
3.1进一步深化机构改革。
以十要求的深化改革为基础，进行新一轮机构改革。通过机构职能下放，形成上下一体的行政关系；通过机构职能重合部分的分离与规划，理清机构职责之间的责任边界，做到“专事有专人，专人有专责”，进而形成更高的效能，为后续的行政效率提高提供坚实的基础。
3.2建立联合行政平台。
行证效能来源于广泛地部门联合，执法需要联动、行政审批需要联动、政策制定与执行更需要联动。为此，部门间的联动是提高行政效率的根本保障。为此，在后续的行政管理创新过程中，“政府搭架，部门唱戏”要成为一种常态，进而构建更高平台，更多部门，更畅通道的多维联合行政体系，切实形成行政行为一体化与一站式模式。
3.3审批权力下放基层。
机构整合要与权力下放相结合，以县(区)级政府为平台的行政机构是与群众联系最为紧密的，同时也是行政效率最需要提升的。为此，在具体的行政效率提高构建过程中，将权利进行下放是一种有效模式。此外，我们应该注意权利与能力建设、人员编制等倾斜的一体性，避免只给任务，不给权利的畸形情况产生。
3.4增加基层职员培训强度。
除了上文讨论的一系列内容之外，我们还应该针对基层员工的基础行政能力进行专业的培训体系构建。遵循“走出去，引进来”的基本原则丰富培训内容与形式，尤其是在连续行政、行政管理上下游知识体系的构建中重点施为，切实提升基层工作人员的办事能力与办事效率。
四、总结
经济的发展与社会的进步对现代行政效率的要求有所提升，在较高的要求下，现阶段的公共管理模式存在一定的问题与不足，急需在公共管理创新方面有所建树。为此，本文以提升行政效率为核心目的，以公共管理创新为基本方法，对具体行政管理体系中存在的不足及其根本原因进行分析，进而给出创新策略与具体的优化方案。
作者：贾鹏 单位：青海民族大学公共管理学院2014级MPA秋季班
参考文献
[关键词] 有效决策模型 有效参与 模型重构
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0102-04
一、公民参与的有效决策模型批判
1.公众参与有效决策模型的基本内容托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》中提出了公众参与的有效决策模型。该模型的基本内容是：第一，将有关政策制定和执行的两个核心变量，即政策质量和政策的公众可接受性引入模型，为社会参与范围和程度选择提供了依据，即社会参与范围和程度选择取决于公共决策的需求状况或者两个维度的平衡。政策质量期望越高，对公众参与的需求程度越小；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在增强公众参与或限制公众参与等不同观点间寻求平衡。第二，在公共决策的可接受性方面，根据参与类型和深度将社会参与划分为不同类型，按照政策的可接受性目标及需求，公共管理者可以选择不同形式的社会参与途径，吸引公众以不同的方法介入公共决策制定和执行过程。第三，进一步地提出了七个问题，包括决策质量要求是什么、政府有充足的信息与否、问题是否结构化等，以更明确地厘清社会参与的范围、程度和频率，并理性地思考一项政策过程中利益关系人的边界，寻求公共参与方式与政策要求和目标之间的相互适应性。第四，公共管理者可以根据公众参与有效决策模型，根据公共决策的性质，由低到高地选择不同梯度的公众参与决策类型，包括自主式管理决策、改良的自主式管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公众决策。[1]
2.公众参与有效决策模型的本土化批判与发展公众参与的有效决策模型引入国内后，国内学者对其本土适应性提出了质疑和批判。“托马斯模型的核心关注点在于回答政府应在何时、以何种方式吸引社会参与的问题，它隐含的前提是负责的政府、积极行动的公民以及多样化社会参与机制的存在。很明显，这样的前提在我国并不现实，公民参与的必要性在学者和公共管理者之间似乎也还远未达成共识。因此，我国公共决策中的公民参与问题，首先要回答的是公民为何能够参与进来的问题，其次才是以什么方式参与的问题。”[2]
另有学者针对有效决策模型进行了本土化发展，提出了精英主导下的公民参与决策模式。该模式针对宏观、中观和微观层面决策问题的不同，提出不同的决策模式：第一，宏观问题决策坚持以高层精英为主导的自主式管理决策模式。在关系国家和地区发展走向的全局性与整体型问题上，高层精英始终是公共决策的主导力量。第二，中观问题决策坚持精英和公众参与的改良式自主管理决策和分散式公众协商决策。很多中观问题决策需要公民的适度参与，但并不能将决策权力完全让渡给公众群体，精英群体应该为公民参与决策的秩序、限度做出具体的制度安排，有效保障中观问题的决策质量。第三，微观问题决策坚持以公民参与的整体式公民协商决策和公共决策模式。包括物价调整、社会保障、教育收费、住房问题等与公民切身利益密切相关的公共决策，公共管理者应当与公民整体协商，使公众有机会充分表达自己的观点，以民意、民情作为最终决策的立足点，让公众的价值偏好成为最终决策的主导力量。[3]
托马斯理性地分析了社会参与优缺点，论证了社会参与有效性的评判标准，为公共管理者决定在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程度的社会参与形式提供了实用和可操作的指南。但是，集成了各种参与决策研究成果的有效决策模型不能给如何实现“有效参与”这一问题一个满意的答案。首先，有效决策模型是自上而下的、单向的、一维的决策模式，而公众参与在相当程度上意味着自下而上的决策模式。其次，该模型没有考虑到参与的环境，即参与的各种制度和非制度保障这一重要维度缺失。再者，该模型虽隐含了对参与程度的关注，但没有对参与程度进行具体阐述，更没有指出该如何衡量和提升参与程度。第四，该模型虽界定了参与有效性的两个维度，但没有提出要对参与结果进行评估，更没有针对结果评估而提升参与品质和提升参与有效性的修正体系，也就是说，该模型是一个静态的封闭系统。第五，虽然托马斯的有效决策模型提出了五种不同类型的管理决策，但它并未与公共决策过程相契合。第六，实践中，有效决策模型应用于上海世博会的实例表明[4]，该模型未能有助于实现有效参与进而提升决策合理性。所以，它仍旧不能完整地回答公众究竟如何参与才能实现有效参与，如何参与才能产生更具科学性和民主性的公共决策。虽然有效参与未必一定促成科学、民主的公共决策，但若无参与或是无效参与，则公共决策的科学化和民主化程度必定大打折扣。因此，探寻和研究公众参与的可供操作的方法、技术和工具以实现有效参与，是公共决策模式创新和公众参与理论丰富中有待于进一步研究的重大课题。
二、公共决策中参与模型的完善
1.模型完善的基本原则公共决策有效参与模型本土化完善的根本原则是有利于实现有效参与。“有效参与意味着能保证公众从决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们事务建议，公众清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的那些事实情况，哪些是可以改变的和不可以改变的，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓，公众可以得到清晰的关于决策如何作出、为什么会这样作出的解释。有效的公众参与并不意味着公众的意见必须被采纳，但是他们应该知道公众意见不被采纳的公开合理的解释。”[5] 因此，一个有效的社会参与必须具备以下要件：相关决策信息可及；参与途径可及且畅通；参与具有代表性；选择合适的参与形式；可以评论部分正式方案；政府有吸纳公众意见的意识且是高效能的公共管理者；能得到政府的反馈，并被通知进程及结果；参与具有实质影响性或被告知建议没被采纳的原因。其中，在论述政府有吸纳公众意见的意识且是高效能的公共管理者时，托马斯认为高效能的公共管理者要做到：提前预测问题和界定问题，而不是由外界强压问题；知晓将要从社会参与中获得什么；意识到社会参与必然要分享决策权力；提前确定哪些问题可以与公众协商，哪些问题不可以；选择参与者；选择适当的参与形式；建立良好的信息反馈机制；时刻把握公共利益的走向；接受失败并从中吸取教训，不把社会参与本身当作是非评判的标准。
不仅如此，模型完善还要有助于解决参与实践中的难题。目前，公众参与的思想在当今几乎所有的治理和管理理论中都占有重要位置，但选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众参与，是公共参与的难题。实践中的社会参与难题有：第一，政治冷漠与“理性的无知”，由于公共决策是公共物品，“搭便车”的发生在所难免，结果是公众对公共事务普遍缺乏持久的参与热情。第二，参与的不完善性，如参与者常常不具有代表性。第三，参与增加了公共管理者日常工作的难度，如摩擦成本增加，影响了公共管理的绩效。第四，参与造成了公共政策的扭曲，威胁了决策质量：由于公众常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑；公众参与可能会导致公共项目运作成本的增加；社会参与会阻滞改革、创新；很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失。[6]第五，公众参与能力有限，包括利益表达能力、组织联盟能力、资源筹集能力、协商沟通能力、公关营销能力等，这是我国社会参与实践中的突出难题。
同时，公共决策中的有效参与模型完善要与公共决策过程相契合。社会参与必然会深度影响甚至改变公共管理者制定政策和从事公共事务管理的方式，而问题的关键是如何在公共决策过程中有效融入公众参与。因此，完善的模型要使参与与公共决策过程相契合，并将之视为一个可循环、不断修正、不断更新的动态模型。
2.公共决策有效参与模型的本土化重构根据有效参与的实现要素和解决参与实践中的难题的要求，本土化的公共决策有效参与模型所需具备的条件可融合到参与目标、参与主体、参与事项、参与形式、参与程度、参与环境、参与结果等要素中。因此，新模型由决策目标（追求的是决策质量还是公众可接受性）决定是否要引入参与开始，引入参与主体、参与领域、参与形式、参与程度、参与保障、参与效果评估五个维度、六个要素的内容，从而与社会参与的内涵和核心内容（即“谁参与”、“参与什么”、“如何参与”）相契合，并能更好地贯穿公共决策分析的全过程。其中，相关法律法规、组织机构设计等是保障，也是参与的基础环境，参与效果评估则是采取纠偏措施的依据。公共决策的有效参与模型见图1。
图1 公共决策的有效参与模型
注：该模型根据托马斯“公众参与的有效决策模型”、公共决策过程构建而成。
从决策过程角度分析，有效参与模型蕴藏着制定、执行和评估的全决策过程分析（见表1）。从分析是否应该引入社会参与到最后的效果评估与纠偏，该模型既反映了一般决策的基本职能，又充分考虑了公众参与的特点；参与主体、参与领域、参与形式和参与程度关系到参与方法和参与工具的选择，将全面展示参与在具体领域是怎样进行的。参与形式、参与程度和参与保障可分别作为政策制定与执行、执行与评估的纽带，这样便可以把公众参与与决策阶段对接起来。
表1 有效决策模型与公共决策过程
以下对重构模型中各维度的含义及其相互关系进行具体阐述：
参与范围包括参与主体和参与领域。参与主体是指“谁参与”的问题。公众参与的主体是公民，具体指一切非政府的公民个体或公民团体行为者，具体包括公共管理者、公众、专家、学者、媒体、企业、社区、社团组织等。公共决策的主体是公共管理者，实现有效参与的前提是公共管理者与公众参与的有效互动。因此，要想提升参与有效性，就要在参与主体方面做努力：审慎确定参与主体；提高参与代表的均衡性；建立和完善需求表达机制；激发和鼓励参与主体的意识/态度/意愿；提升参与主体的参与能力和素质。参与领域涉及的是“参与什么”的问题，它在具体的参与过中指参与事项。
参与形式涉及的是“如何参与”的问题。参与形式根据参与目标、参与程度和具体的参与环境而定。根据标准的不同，参与形式可界定为三种类型：第一种以参与目标为标准。托马斯根据公众参与的不同目标提出了相应的参与形式，并寻求参与目标与参与形式之间的相互适应性。第二种以参与程度为标准，主要指以社会参与阶梯理论中提出的层级递进的八级参与形式、托马斯在决策模型中概括的五种管理决策类型以及基于信息交换的三种参与形式，即告知型、咨询性和积极参与型。第三种以参与主动性为标准，将参与形式分为对抗式参与、建议式参与、志愿式参与和录用式参与。这种划分标准体现了社会参与由被动到主动、由单一到多元的变化历程。要改进参与形式进而有助于实现有效参与，就要提高具体参与途径的可选择性、可达性和畅通性；鼓励和激发实践中的参与模式与参与形式创新。同时，参与形式的选择要注重各参与主体之间的角色平衡，去形式参与之华，重实质参与之本。
[BF]参与程度可从参与的广度、深度及效度三个层面进行衡量。参与的广度意味着参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。它有两层含义：第一层含义是指实际参与的社会成员占与其相关的政府事务和政治生活的总体社会成员的比例；第二层含义是指公民个体对参与方式和参与渠道的使用量，即公民经常使用一种方式或渠道，还是同时使用多种渠道或方式。参与的深度是社会参与对决策过程的影响程度，它可以从两个方面进行考察：一是参与的层次，公众参与“所能达到的权力系统的层级直接关系到参与目的的实现程度”[7]；二是参与过程中公众参与的自主性和充分性，即参与主体是否对其参与的事务和决策过程有清晰的认识，自己的意愿、观点是否能够完整、准确而清楚地表达。参与的效度是指参与行为对参与主体个人和整体政治体系乃至社会结构的功能和影响程度，其具体衡量维度有两个：一是参与主体在参与过程中所起的作用和获取的实际收益；二是参与行为对整体政治体系运行的影响。参与程度根据参与目标和具体的参与事项确定。同时，参与程度的界定决定了具体的参与形式的选择。参与程度是参与有效性的重要衡量指标之一。
公众参与理念的实现，需要一系列制度和非制度要素的支持和保障。参与保障是社会参与的外在环境，是社会参与顺利进行的前提。社会参与的顺利进行和有效实现，依赖于参与的基础性制度、体制和程序性制度以及支持性保障要素。[8]参与的基础性制度、程序性制度和支持性要素构建了六类保障：制度保障、组织保障、程序保障、资金保障、人才保障和技术保障。它们共同构成了社会参与的保障体系，将社会参与所依赖的社会要素、制度要素、技术和资源要素结合起来，从而促进社会参与的有效性、使参与者获得心理上的成就感，为政策的制定提供更丰富的理性化和正当化资源。
参与效果评估是参与计划执行的内部行为，它将检验参与有效性的实现程度。根据评估结果进行纠偏，可不断地修正和完善模型。这将有助于公共管理者思考如何逐步优化参与行为和参与过程，并将有效的管理路径和工具变成一套正式的行为规范。因此，要建立并完善参与效果的评估机制，建立参与的事后总结和参与品质提升机制。参与有效性的评估可从两个维度开展，即公共决策进展是否顺利？最终决策的执行效果如何？过程有效性的评估指标有：对抗或“令人不愉快”的程度；必要时间；获得决策结果的能力。决策结果有效性的指标包括：是否符合决策质量要求 ；决策执行是否成功；公众对最终决策的满意程度；管理者对决策的满意程度；最终是否达到了既定目标。决策有效性评价包括管理的和公民的两个角度。[9]
三、评析与结语
公众参与公共决策的最终目标在国家治理层面上是提高公共决策合理程度与公共治理效率；在社会层面上是为了实现更大多数人的利益。已有的公共决策公众参与研究已经在解决实现有效参与问题进而实现参与的终极目标方面做了很大努力，取得了良好成果。尤其是托马斯的公众参与有效决策模型不仅正式开启了有效决策研究的序幕，提供了如何决定参与形式的方法，为参与实践提供了实用的操作性指南，而且还为进一步的深入研究提供了基本框架和理论基础。但托马斯及其他学者的努力仍不能完整地回答如何做才能真正实现有效参与。为了将他们的研究继续推进，本文依据托马斯的公众参与有效决策模型构建了以参与范围、参与形式、参与程度、参与效果的评估和参与保障五个维度为核心要素的公共决策有效参与模型。
[参考文献]
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关键词：公民参与；地方政府；绩效评估
一、研究现状
从1938年，克莱伦斯•雷德和赫伯特•西蒙德著作《市政工作衡量•行政管理评估标准的调查》发表，标志着对政府绩效评估研究的开始。自19世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。1960年代后，新公共行政学派发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值应该是社会公平，强调公共行政改革的终极目标应该是建立民主行政的模型，强调了公共行政的顾客导向，奠定了当代公共管理的基本理念和绩效评估的理论基础。1970年代以来出现的政策科学和公共政策分析成为了公共行政的主流学派，以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果，这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维•奥斯本和特德•盖布勒所主张德企业家政府理论，胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。关于政府绩效评估构建和实践方面，1997年美国公共力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》提出了四大主体标准：评估的生产力、效果、质量和及时；美国国家公共生产力研究中心主任、美国行政学协会现任会长马克•霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序应该包括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告和使用结果和业绩信息。在政府绩效评估方法方面，国外通用的三种政府绩效评估方法就是“3E”评价法、标杆管理法和平衡计分卡法。关于政府绩效评估的困难研究方面，霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆邓人都致力于研究包含业绩测评使用的障碍和克服障碍的战略上；法国行政学家夏尔•德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清。
在近些年来，我国学者在学习和借鉴国外政府绩效评估的理论与方法的同时，也积极的探索符合中国国情的政府绩效评估的理论与方法。一般对于政府绩效评估理论的研究有两种，一种是基础理论的研究，比如概念、价值取向、方法和步骤等等，另外一种就是应用层面的，比如我国目前政府绩效评估研究的现状、存在的问题和分析等等。关于政府绩效评估的概念，比较有代表性的观点如“政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”；关于政府绩效评估的价值取向上，比较有代表性的是李静芳认为“政府与民众的关系决定政府绩效评估的价值取向，中国体制转轨后，政府与民众的关系模式发生了变化，客观上要求政府的价值取向由政府本位向民众本位转变”；关于政府绩效评估体系的建立研究的人也很多，比较有影响力的如人事部人事科学研究院“中国政府绩效评估研究”课题组提出的指标体系，在应用的层面上，中国行政管理学会联合课题组对国内政府绩效评估的现状给予了比较全面的介绍：课题组认为，从实践来看，我国得政府绩效管理可以大致划分为三种类型：一是普适性得政府机关绩效评估，二是具体行业的组织绩效评估，三是专项绩效评估，而各地的探索主要集中在目标责任制与组织绩效评估、社会服务承诺制与组织绩效评估、效能监察与组织绩效评估、效能建设与组织绩效评估；就我国目前政府绩效评估中所存在的问题，北京大学的周志忍教授做了比较全面的概括：评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障、缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性、评估以政府为主，多时上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估、评估内容不全面，没有建立科学的评估体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效地评估指标、评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果很难做到客观公正甚至流于形式、评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学、不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段等等。
二、公民参与地方政府绩效评估的现状及对策
（一）概念及必要性
我国有很多学者已经关注政府绩效评估这个领域，比如颜如春学者认为“政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”蔡立辉则认为“政府绩效评估，就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和群众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。”
我们可以看出，学术界对“绩效”、“政府绩效”、“政府绩效评估”、“公民”“公民参与政府绩效评估”等还没有达成共识，那么，本文所采用的概念在此确定一下。
政府绩效，顾名思义，就是指政府的成绩或者表现，在经济、效益和效果三个方面的成绩或者表现。中国行政管理学会联合课题组认为“政府绩效”是在最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念，也有西方国家称之为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。
在本文里是指接受政府所提供服务的对象，与“群众”同义，“公民参与”与“群众参与”、“公民评议”与“群众评议”等概念都是可以相互互换的。
公民参与政府绩效评估就是指那些接受政府服务的对象主体对政府的成绩或表现进行的评价。它与以往政府评估不同的地方在于：公民参与政府评估是群众对政府的评估，而不是传统的自上而下的、由上级评下级，政府绩效是由上级说了算；其次公民参与政府绩效评估是体制外的主体对政府进行评估，而非以往传统的政府内部，体制内的环节。
以往对政府绩效评估问题的研究主要集中在对政府绩效评估的现状分析上，指出存在的问题并提出建议，或者是探讨政府绩效评估指标体系的建立，再者是政府绩效评估的理念以及价值取向的阐述，还有就是中国政府绩效评估研究的现状、困难以及展望，也有较少的一部分谈到了关于政府绩效评估主体的构建。在实际中，我国现阶段的政府绩效评估大多还是政府内部、自上而下的评估，作为政府所提供服务的直接接受者的公民，最有感触和发言权的主体，参与程度却非常的低，尽管有一些地方政府或部门已经关注倒了公民参与问题，开展了一些公民评政府的活动，但是仍处于初级阶段，缺乏一定的理论支撑和成功经验的总结和借鉴。那本文试图在前人对政府绩效评估的研究基础上，加入公民参与的视角，试图通过对理论的阐述和对国内外实际的公民参与政府绩效评估的案例的对比分析，力图解决公民参与的机制不健全，参与程度低，积极性不高等问题，这对我国地方政府绩效评估的机制本身来说也是一种完善；同时，它也涉及了政府行为的价值取向、政府职能的转变、政府与公民和社会关系等等，是为解决实际问题所做的一种尝试。
（二）现阶段我国公民参与政府绩效评估的状况
首先，公民参与的能力不强，意识有限。虽然社会主义市场经济和政治民主化唤起了公民的参与意识，激发了公民的参与愿望，但是历史上所形成的对权威服从的心理沉积，使公民在短时间内很难形成独立自主的人格，也很难认识到自己在社会生活中的地位和作用。尤其在对政府绩效评估这一活动不甚了解的情况下，公民更加难以意识到自己的主体地位和应有的权利和责任。所以，即使公民在其他主体对政府绩效进行评估的过程中萌生了参与的愿望和要求，也不知道自己是否具有参与的资格以及如何参与。此外，由于公民自身素质的局限和对咨询的掌握程度以及对政府各项行为的理解能力不足等诸多因素的影响，使现实中公民参与的能力与参与要求不符，致使参与效率低微。
其次，公民参与的渠道不畅，方式有限。由于种种原因，思想仍然或多或少在政府部分官员和一些公民的潜意识中存在着，使政府与公民之间始终留有一层隔膜。再加之政府与公民之间的信息交流与沟通又十分有限，政府不了解公民真正的期望与需求，公民也不理解政府的许多政策和行为，使得政府与公民之间的关系紧张、陌生。而在这样一种关系状态下，公民不敢、不想、不易参与到评估政府绩效的活动中来，政府也很难以平常的心态对待老百姓的评议，不愿意公民参与评估，致使公民参与的渠道不畅。
再者，公民参与的程度不高，范围有限。任何民主的形式都需要一定的物质基础，公民参与也不例外。但目前我国的物质生活条件制约了公民参与的广度和深度。一方面由于我国离小康社会还有一定的距离，一些地区仍处于贫困落后状况，一些人仍处于最低生活水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题。至于政府的绩效究竟如何，那是政府的事，他们无力关心。另一方面由于我国现有交通和通讯设施还很不够，地域和时空的界限依然横亘在政府与公民之间，使得许多地区的公民很难获知有关政府绩效的足够信息，也不知道该如何来评估政府绩效。同时由于缺乏对其他地方政府绩效的了解，没有一个可以比较参照的对象，使得公民也无法有效地对政府绩效进行评议，所以绝大多数公民选择了沉默，放弃了自己参与评估的权利与机会。
最后，公民参与政府绩效评估的制度不健全，作用有限。在现代民主社会，公民的参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度是否健全直接影响公民参与的热情。我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证，但是关于规范参与行为，畅通参与渠道，保证参与实施的制度却不够健全。这样使得政府虽然鼓励公民介入绩效评估的过程，但是由于参与的形式、方法、渠道和手段等都没有具体的规定，公民想怎么评就怎么评，并且公民评议出来的结果政府又不予考虑和重视，依旧是按照自己的意图评定自己的绩效，使得公民评不评都一个样，这不仅严重挫伤了公民参与的积极性，使公民参与的热情随之消减，而且还有可能引起公民的不满，使公民参与以非制度化的形式出现，给社会增添不稳定的因素。
（三）问题的症结及对策
针对前面所述，当前我国公民参与地方政府绩效评估的困难，提出几点建议：第一，加大宣传力度，唤醒公民意识。由于历史遗留的原因，或者其他什么民族特性的原因造成了我国人民目前对民主比较没有概念，理解不深，没有意识到自己在当今的社会上的主体地位，这个时候，我们只有加大宣传的力度，使得公民有机会有途径去了解并接受，增强公民意识；第二，采取多种方式，灵活运用。在方式的选择上，政府部门要针对不同的服务对象，以及其意见所占权重的不同，运用多种不同的方法充分的了解各个群体的信息，注意各种方式的结合，使得公民有多种途径可以参与到评估过程中来；第三，注重双向的沟通，扩大参与范围。在公民参与政府绩效评估的这个过程中，政府要做到与公民充分的沟通，使得政府的信息公民得以全面的了解，这样，在公民参与评估时更可以客观可靠的信息，做出公正的评价，保证评估结果的质量；另一方面，公民要及时的了解必要的信息，对政府所提供服务的过程的问题可以给出充分的评价，并非一时主观冲动，或者随意评价，这样的双向互动沟通过程，有利于评估过程持续的进行下去；第四，政府方面要建立起相应的公民参与机制，保障公民参与的可行性，比如政府可以建立专门的小组对政府绩效评估这块内容做持续的跟踪，或者建立起法规，让被评估的政府部门意识到公民参与的重要性，从而可以将公民参与日益地引入正规方式。通过以上的陈述，我们可以看出，公民参与政府绩效评估不但可以保证绩效评估结果的可靠性，更加有利于被评估部门利用评估结果及时的发现不足，并做出针对性的改进，因此，我们要切实地加强地方政府绩效评估过程中的公民参与，使得绩效评估良好的持续下去。
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我国公共物品管理中政府行为存在的问题
1．政府公共服务的供给长期不足。这种不足表现在两个方面，一方面是品种上的不足；随着社会经济生活水平的发展和人民生活水平的进步，人们对于公共物品的需要越来越多方面，政府对公共物品的提供应该随着社会生活的进步进行充分的补充和完善，使公共物品的品种供给度达到人们需要的水平上去。另一方面是单个品种上数量的不足。生活水平的提高，增加了人们对公共物品数量的要求程度，这便造成了公众的许多需求难以得到满足，供需矛盾成为限制经济发展和人民生活水平提高的瓶颈。
2．政府公共物品管理部门缺乏动力，效率低。由于我国的行政管理体制存在着一定的缺陷和不完善的情况，我国政府管理部门所造成的行政机构繁多，公职人员繁多，结构臃肿，对于公共物品管理和供给存在相互推脱和行政效率低下的情况。而且公共物品供给和管理部门与生产私人物品的营利性企业不同，它不是以追求利润最大化作为其行为目标，而只是完成政府规定的供给任务，缺乏提高效率的内在动力。并且由于他们的薪金是固定的，缺乏有效的经济激励机制，使得他们缺乏提高公共物品供给效率的积极性。
3．公共产品分配严重不均衡。广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，根本不能满足他们对公共服务的基本需求。据2000年世界卫生组织报告介绍中国在“财务负担公平性”方面位居尼泊尔、越南之后排名全世界倒数第四。而且我国城乡分割的体制，造成了城市和农村在公共服务供给上的差距。相对于城市，许多农村的公共服务还停留在低层次的水平上，农村的饮用水、医疗、教育等方面的公共服务，根本满足不了农民的基本需求。
4．政府公共物品管理缺乏有效监督。受体制、技术等方面的影响，大部分人群缺乏有效的监督权，也没有相应的监督机制为其作保障，大多数公共物品供给部门依靠政府财政拨款维持营运和供给，难免存在着高报生产（供给）成本和投入量的现象，一旦不能完成指标，或者出现亏损，便要求政府继续增加财政拨款或者财政补贴。由于政务公开的不彻底，加上权利意识的淡薄，人大等的监督作用没有得到有效的发挥，因此造成了一方面是公共物品供给的财政和资源的不足，而另一方面是一些资源由于缺乏监督而在筹措、使用和管理的过程中被浪费或挪用的局面，最终导致公共产品供给和管理的成本逐渐提高，人们的负担越来越重。
公共物品管理中政府行为的改革与完善
1．加强政府管理理念的转变，积极建设企业型政府。思想是实践的先导。公共物品单中心供给体制的改变有赖于政府管理理念的创新，因为在公共物品供给的过程中，政府虽然不在是唯一的供给主体，但对公共物品体制的建立必将具有关键的指导和保障作用。政府管理理念的转变会相应带来治理模式的变化，从而形成新的管理体制。企业型政府是指由一群富有企业家精神的公职人员组成的政府部门，员工运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效的运作。同时使政府在公共物品管理职能中得到最大的发挥，更好的处理公共物品与政府管理的一致性。
2．加强政府自身建设及电子政务建设创新服务途径。政府自身的建设和改革是社会主义市场经济建设的重要一环，加快推进行政审批制度改革，加强政府对公共物品管理中的有效率作业，减少中间环节带来的时间拖得过久，简化行政审批制度，使公共物品流通的速度得到加快进行。随着国家信息技术产业的发展和三网融合的速度加快，公共物品的管理方面越来越涉及到电子政府方面的信息。加强电子政府的建设，有利于政府对公共物品的管理方式更加快捷更加方便，是人民群众跟快更直接的看到公共物品的管理和使用程度，建立一个完善的信息交流平台。
3．政府应扶植第三部门发展。我国第三部门存在起步晚、自治性比较差的实际情况，对实现公共物品有效供给而言，最重要的是使第三部门成为以政府为主体的公共物品协作供给体系的积极一员，发挥它在行业管理以及技术上的优势。对第三部门的发展，首先政府要大力支持，在现行政府体制下，主要是加大对第三部门的资金扶持、人才扶持。其次，第三部门内部也应该加大自身的管理，加强行业的自律，同时克服官僚化倾向，真正成长为与政府和市场相协调的供给主体。再次，政府要转变对第三部门的思维方式和管理方式，既要加强管理与规范。
4．加快立法建设，加强政务公开增强民众对政府的监督。政府公共服务的对象是社会、是老百姓。建立公开、透明的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下。目前，要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。适应开放社会和履行公共职能的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。还应尽快出台信息公开的相关立法，尽快将公民的知情权和政府信息公开化这两项内容写进宪法。（本文作者：麻青青单位：山东师范大学公共管理学院）
关键词：独立学院 整合 教学管理 创新策略
独立学院，是由普通本科高校（申请者）与社会力量（合作者，包括企业、事业单位，社会团体或个人和其他有合作能力的机构）合作举办的进行本科层次教育的高等教育机构，是按照新的机制和模式举办的本科层次的二级学院。随着我国经济的发展，人们生活水平的提高，国家各项建设事业的需要，学生的人数逐年攀升。目前的高校难以满足现实的需要，在此背景下，独立学院应运而生。经过几十年的发展，日渐蓬勃，但独立学院在组织维度和教学管理创新上都存在一定的问题，本文依据平时的教学管理的实践，积极探索教学管理创新上的一些新的策略，对独立学院组织维度进行深入的探讨。
一、独立学院及其特点
独立学院就是具有国家高等教学资质的高校利用自身的教育资源举办的大学，实际上是一所独立院校，独立学院最大的优势就是利用现有的教学资源，实现教育教学资源的共享。独立学院虽然隶属于母体高校，但也有其自身的特点。
1.不具有独立的办学主体资格
创办独立学院是从20世纪90年代开始，是中国的一些公立高等学校开始在其内部设立民办形式的二级学院。这些二级学院通常寄居于母体高校，并不独立。2008年，中华人民共和国教育部26号令了《独立学院设置与管理办法》，详细规定了独立学院的含义、设立、组织与活动、管理与监督、变更与终止、法律责任等一系列事项。按照该行政规章，独立学院是指“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”；在性质上是一所具有法人条件的民办院校，与母体高校关系十分有限；审批机关只是把创办“二级学院”当做普通高等学校下设的一个附属机构，本身所处的地位就不是很高。所以在办学条件和办学资质上把关审核都不是很严格，只要申报一般都能获得批准。正因为如此，这些“二级学院”并没有获得至关重要的独立办学资格。 综上所述，“二级学院”很难具有独立性，只能依附于高校存在下去。
2.难以独力运行
如今想要创办一所高等学校，只凭自己的一腔热血是不够的，必须要有办学资质，办学条件。独立学院的创办主要是由母体学校完成的。没有母体院校的参与，独立学院难以独自支撑。第一，母体院校提供必要的师资，教学资源。根据相关部门的统计，独立学院初创时期，有1/3的老师是由母体学校的老师兼职。有1/3是独立学院退休的老师。还有1/3是独立学院自己招聘的老师，完成日常的教学任务。这样可以有效的盘活高校剩余的师资力量，也提高了独立学院的教学质量。这里就出现了一个问题，独立学院的老师没有把自己看做是学校的主人，仅仅看做是一个打工者，缺乏主人翁意识。这对学院的发展是极为不利的。第二，独立学院的专业设置缺乏特色。全国所有的独立学院的专业设置基本上是模仿母体院校的。根据调查显示2008年，湖北的17所高校，创办的20所独立院校，共有416个本科专业，和母体院校相同专业有403个。相似率达到了96.87%。可以说母体院校有什么优势专业，独立学院就设置什么专业，完全丧失了自身的独立性，创造性，长期以往失去了独立发展的空间和动力。
二、独立学院组织维度整合
什么是组织？组织就是各类人群相互协作，达成目标的多维空间框架。维度就是指构成空间的各个因素以及他们相互之间联系的一种状态。组织维度是一个相对复杂的概念，主要是指结构性维度描述了一个组织的内部特征，它们为衡量和比较组织提供了基础。其内容包括标准、规范、体系、繁复、集权等等八个方面。所谓的维度之间的关联就是指整个维度的特点，讲述了对各个维度的影响和环境。在内容上有组织技术、组织规模、环境、组织文化以及组织的目标和战略五个方面。
独立学院组织结构主要是针对师资共享以及学校各个部门之间要素的不完整性进行优化，组织结构的调整，整合各组织维度，积极推进教学管理体制机制创新。本文将从以下两个方面进行具体的阐述。
1.整合组织结构，对教学管理体制进行创新
独立学院组织结构具体是指各个要素的分化与整合，整合与分化之后，教学管理体制主要是明确教学管理关系，对学院组织之间的责权关系进行制度化处理，这是工作运行的基本规范和框架。这样的规范和框架是整合各个组织结构和教学管理体制创新的基石。
学院组建新教研团队，健全现有教学管理机构。教研团队主要是依据学院的教学主体，共享独立学院师生资源，推进现有的独立学院教育教学改革，这是目前教学管理的的首要任务。组建新的教研团队，最主要的是根据人才培养、专业特点，学科优势，进行合理的分化、整合。打破原有学校，院系的组织关系。形成信息互通，教育教学资源共享的一个平台。这样的一个平台，就是以独立学院为依托，现有的教师和各种教学资源是主体，专业化的教学科研为中心，这样三位一体的平台，是组织结构的核心。这也有效的解决了目前独立学院教研机构欠缺，师资共享难以管理的难题。
2.整合教学管理组织结构，设置专管教学管理职能教学机构。
独立学院的核心就是教学，对教学工作进行综合性管理，首要的是对教学管理组织结构进行必要的整合。主要是针对教研团队的非结构性和各个部门的缺点，例如学院组织结构的松散，组织性，协作性，教学部门的自觉性等等问题。因此要设置专管教学管理职能教学机构，这个机构有统一管理制度，一个有效的领导体系，制定一个总体的教学目标，教学规范，教学工作的监督，评价，奖励惩罚制度。这样的一个专业化的教学管理机构，可以有效的提高学院的教学质量。
3.独立学院组织维度整合，要明确责权关系，完善教学管理网络教学
独立学院之间各组织的维度整合，实质就是对各种教育教学资源的一种整合，其实质就是有效管理。有效的管理首先需要明确各方的责权关系。独立学院高层主体就是董事会及领导班子成员。中层机构就是各个教学管理机构。基层机构就是具体的教学工作者以及学院的工作人员。高层主体主要是对学校的日常的教学进行管理，以及学校的行政领导工作。中层主体总的工作就是指导教学科研工作，管理学生会。基层组织主要负责各自学科的教学任务，科研改革和学生的各项管理工作。明确各个部门层次的职责后， 独立学院各级各部门可以通力合作，提高独立学院的管理水平，改善独立学院老师的教学效率，进一步完善教学管理网络教学。
三、教学管理创新策略
教学管理创新首要的就是优化组织功能，优化组织简而言之就是采取有效手段使组织发挥更好的作用，教育教学各要素相互作用的过程和方式就是教学管理机制，不仅是实现教学目标的路径与方法，而且优化组织功能和教学管理机制是提高教学管理效能的保证。
一是制定组织目标，推行教学管理目标化。以目标为导向和控制手段的管理制度是目标管理，目标管理是教学管理的有效模式。谈到这个我们首先要研究一下目标的定义，即人们在一定时间内期望达到的目的或结果，是组织的存在依据和运行导向。组织目标是一个多层次目标体系。所以根据调查教学目标管理这种方法是目前多半独立学院采用的方法，有教育教学总目标的只是占有少数，这对教学目标的实现和人才培养的总目标都是不利的。简而言之，独立学院的办学宗旨和教学任务，要分阶段，有目标，有规划，一步步实现。这样才能推动教学管理的目标化，规范化。
二是制定独立学院组织规范，实现教学管理正规化，标准化。
独立学院要制定一个组织规范，以此可以有效的实现管理的正规化和标准化。学院组织的正规化和标准化，可以有效地提高教学的效率。规范的制定要根据各个学院的具体情况，不可一概而论，对行政人员的管理准则，教师的教学行为要做具体的规范，在工作内容和工作规范化具体就是说要有组织，规范。独立学院组织规范就是要以书面形式制定一个工作制度。以标准化的组织规范每个老师和员工的工作内容。相同的工作内容和工作流程，规范化的管理就是一种尺度，标准。这有利于学院的管理，监督和工作方式的指导。根据高等高校委员会的统计，全国百分之九十五的独立学院建立了教育教学的规章制度，制定和完善了各自的人才培养模式。独立学院在推进自身管理的标准化方面，首先要明确教学管理和行政管理规范。教学管理就是制定教学任务和教学目标，设立教学监督小组，提高教学工作的严肃性和规范化。行政管理就是明确独立学院的教育教学实质就是服务，为学生提高最优的学习环境，最好的师资团队是独立学院最大的任务。
三是优化组织策略，实行人性化教学管理策略。
在一个组织里人是核心，一切的组织管理都是针对“ 人”，在独立学院里就是老师和学生。在老师和学生中间，老师既是管理者也是被管理者，因为老师受学校高层主体的管理，同时老师也管理学生。老师的主要职责是教书育人。所谓的教书就是“传道授业解惑。”也就是知识层面上的。老师还有一项工作那就是管理学生。老师管理学生要管心，管心才能从根本上管理学生，也是对学生的一种关怀，这就是人性化管理。教学管理除了教师还有教学管理者，教学管理者应坚持以人为本，以教学为核心，积极探索出有效教学管理策略， 一是要坚持教育教学的交流制度，对于一些教师专业性强，知识面广，要建立教师共享制度，提高团队之间的协作效率，形成开放互动的教学管理模式。二是要在人员管理上坚持制度与情感相结合的模式，也就是人性化的管理模式。主要是尊重教师和学生的主体性和独创意识。做到对人的理解，关心。主要是情感的沟通，形成一种管理者和师生互动的模式。
当前的独立学院充满着机遇与和挑战，独立学院各组织之间的整合，可以进一步的明确管理思路，探索有效合理的独立学院内部管理模式，以适应环境和时代的发展。在有效的组织、管理基础之上，可以对教学管理策略进行适当的创新，以提高教学质量。本人长期工作于独立学院，处在教学的第一线，对独立学院组织维度与教学管理都极为熟悉，在分析了学院的组织维度和教学管理问题之后，对整合和创新管理策略提出了自己的看法，希望对以后的独立学院的建设提供有效的参考。
参考文献
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电子政务服务是政府部门利用信息技术，在规范、优化、重组业务流程和组织结构等基础上，通过在政府组织内部建立网络办公系统和数据库，在政府组织之间及政府组织与市场组织、社会组织之间建立的协同办公网络，可以为公众、企业提供各种公共服务的政务模式，它是提升政府公共服务水平的有效途径。电子政务公共服务质量直接影响到政府公共服务的效果和效益。
2000年以来，随着电子政务的快速发展，电子政务评价已日益成为电子政务研究的热点。虽然国内外的研究机构和咨询公司在近几年的跟踪评价过程中均发展了一套各自的测评体系，但是在对电子政务进行评价时始终停留在简单的技术评价水平上，并没有体现出电子政务的核心内容——服务。随着中国政府逐渐从全能型、管制型政府向公共管理和公共服务型政府的转变，电子政务实现了自身的纵深发展，电子政务服务质量已经成为衡量政府服务能力的一种标志。根据CNNIC的报告，截至2011年1月，政府网站的域名数量已达到105279个，这些网站推出各种网上办公业务以推行政务公开，30%左右的网站提供了网上办事功能。目前，在电子政务服务质量研究方面，满足顾客或公众需求的观念已被普遍接受。张成福等[1]认为“以公民为中心”是电子政务的最高理想和终极目标；赵生辉等[2]从公众需求的角度进行分析，并结合卡诺模型，探讨出了一种识别公众服务需求层次及政府电子服务质量改进的新策略；Reddick[3]则从公众的社会学特征出发，研究影响电子政务服务效果的因素；蒋录全等[4]引入服务质量的理论与方法，以公众的满意度作为评价尺度，对电子政务的服务质量进行了评估，并给出了电子政务公共服务质量管理的思路。
至今为止，在电子政务服务质量研究方面，虽然有文献给出了基于卡诺模型对政府公共服务质量因素进行分类的方法，但是对电子政务服务质量相关要素的研究并未涉及，而这恰恰是应用卡诺模型的前提，同时在数据收集方面也有需要改进之处。虽然有文献提出了电子政务公共服务质量管理的思路，但是并没有给出实际可参照的具体指标体系。因此，在前人研究的基础上，有必要对电子政务服务质量要素进行分析确定，并讨论应用卡诺模型对质量要素进行分类。
二、电子政务服务质量要素分析
格罗鲁斯(Gronroos)认为，对于服务产品的品质而言，顾客感知服务质量包括两个部分：一是技术和结果质量(technical/outcome quality)，即服务结果和产出的质量，或者说是在服务交易或服务过程结束后顾客的“所得”(得到的实质内容)，一般而言，由于结果质量牵涉的主要是技术方面的有形内容，因此，结果质量可以通过比较直观的方式加以评估，并且顾客对结果质量的衡量也是比较客观的，因而结果质量是顾客评价服务好坏的重要依据；二是功能和过程质量(functional/process quality)，即顾客是如何接受或得到服务的，由于服务具有无形性和不可分割性，因此，服务过程——即服务人员如何与顾客打交道或服务人员如何给顾客提供服务的过程，必然会影响到顾客对服务质量的看法。就这个角度而言，电子政务服务作为面向公众的服务产品，其质量要素也包括两个方面：一是公众通过政府网站接受电子政务服务过程中的相关质量要素；二是公众通过政府网站所获得的结果质量要素。
（一）电子政务服务过程质量要素
电子政务服务是政府借助网络传递政府服务的一种模式，政府网站是传递政府服务的一种典型工具。因此，电子政务服务过程质量要素应该包括网站质量要素；电子政务服务则包括信息服务、事务服务、参与服务[5]，因此电子政务服务过程质量要素还需要包括电子政务信息服务过程要素、事务服务的过程要素和参与服务的过程要素。
⒈网站质量要素
网站质量要素包括网站设计、网站功能、用户友好性、网站技术性能等，具体说来包括如下几方面：
①浏览网站时的错误识别。公众在访问网站时，接受网站服务并进行相关操作时出现错误，网站能否及时提示错误信息。
②站内搜索引擎。网站作为一个平台，集成了相关的服务，为了便于公众快速找到所需要的服务，网站是否提供了方便的站内搜索功能。
③网站地图。在网站上提供了网站地图，以便公众很快地找到自己所要访问的页面。
④多语种表现形式。适应不同的访问者，提供相应的语言。
⑤链接的数量、有效性和快速性。
⑥特殊人群辅助。残障人士具有使用网络的同等权利。越来越多的国家和地区关注残障人士获取电子公共服务的平等性。对于残障人士而言，政府网站上的特殊通道是至关重要的。该通道是指网站能够为视力或听力有残障的公民提供帮助。因此，政府网站应该针对特殊用户如残障人士提供特殊的网站访问途径和相关帮助[6]。
⑦服务主动性。电子政务所提供的服务有两种形式，一是根据用户请求而提供的被动服务；二是主动为用户提供服务。服务主动性的目的在于通过对公众的识别，网站依据客户的具体情况、需求和历史记录给予帮助或建议，给予有明显帮助的提示信息，不需要公众自己再去查找。政府网站主动提供有针对性的信息增值服务才能体现“以人为本”的行政理念。
⒉信息服务过程要素
信息服务过程要素包括信息组织的有序性和信息的表现形式。
⑴信息组织有序性
当今世界充斥着海量数据，当数据量超过了人们的处理能力时，信息就会成为一种负担，削弱了人们通过政府网站获取他们所需信息的能力。对那些获取信息不熟练的用户来说，尤为重要的是政府网站如何组织信息并在网站上展示出来以便用户快速找到。
⑵信息表现形式多样性
信息表现形式多样性是指以什么样的形式展现信息，包括文本信息、图片信息和视频信息等。信息的不同表现形式给访问者带来的印象是不一样的，达到的效果也不一样。
⒊事务服务过程质量要素
公共事务服务是指政府应用电子公共服务系统实现企业、公众等在线办事的服务方式。随着越来越多的政府事务可以在线进行并逐渐成熟，公众的期望值也越来越高。地区和部门化的在线事务处理方式已经不能满足公众的需求。事务处理的垂直和水平整合成为必然的发展方向。各级或各层的相关事务处理数据库可以互连互通，这种互连互通对公众来说是透明的。政府管理的组织应方便公众而不是方便政府。这就要求必须进行政府管理改革，打破部门间的界限，使跨部门的服务成为集成化的过程。而由于各种各样的利益冲突，要实现部门之间及中央和地方之间的协调是一件非常困难的事情。
⒋参与服务过程要素
政府网站不应只是公众跟政府部门沟通，了解政府政策、法规等各种信息的渠道，更应是政府了解公众的意见、想法，与公众进行有效交流和沟通的渠道。这是衡量电子政务服务水平非常重要的质量过程要素，具体又可以分成参与方式多样性和反馈及时性两个要素。
（二）电子政务服务结果质量要素
电子政务服务结果质量要素主要包括公众通过政府网站或相关系统所得的信息服务、事务服务和参与服务的结果。
⒈信息服务结果质量要素
⑴信息有用性
信息内容的有用性是指信息的价值、可靠性和准确性。政府信息对公众有价值在于信息与公众自身的相关性。只有与公众有密切关系的信息公众才会去关注，只有信息是可靠、准确的，公众才会认为信息有价值。
⑵信息充分性
信息充分性是指信息完整性程度。实施电子公共服务的目的之一在于扩大公众的知情权，提高政府决策的透明度。政府需要向公众提供能帮助他们理解政府政策制定、政府决策等方面的支撑信息（包括政策制定的依据、政策制定的过程，政策执行可能带来的影响等），此外，还应包括联系信息等。
⑶信息及时性
及时性是信息的一个非常重要的属性。尤其是对于一些突发性的紧急事件，在政府网站上及时相关信息，对于提高政府的公信力是非常重要的。
⒉事务服务结果质量要素
事务处理结果需要以一定的形式呈现出来，如表格、图形和文字等，因此，事务服务处理结果质量要素应该包括结果的表现形式和结果的准确性。
⒊参与服务结果质量要素
公众通过各种途径参与政府决策和事务，而如果政府人员对公众参与并没有兴趣，反馈流于形式，则会阻碍公众参与到政府事务中。公众参与政府事务管理和决策受到消极对待时，则会影响到公众对电子政务服务的满意度，最终影响公众参与电子政务服务的积极性，也就违背了电子政务建设的初衷。参与服务结果质量要素可以用反馈结果针对性来描述。
三、基于卡诺模型的电子政务服务质量要素分类
（一）卡诺模型
卡诺模型(Kano model)根据公众的感受和质量特性的实现程度把产品或服务的质量划分为三个类型：必备质量，期望质量和魅力质量（参见图1）。
⒈必备质量
它指产品或服务应当具备的质量。这类质量特性顾客通常不作表述，因为顾客假定这是必须提供的，即使顾客对必备质量的需求得到满足也不会提高其满意度水平。而必备质量的需求一旦不能得到满足，顾客将会极度不满并可能放弃该产品或服务。
⒉期望质量
它是指顾客对产品或服务有具体要求的质量特性，这类质量特性的改进将会使顾客的满意度同步增长。这类质量特性往往是顾客能够了解并且能够清楚地描述出来的。期望质量往往是顾客讨论最多的，因而是质量的常见形式。
⒊魅力质量
它是指产品或服务超越了顾客期望的质量特性。这类质量特性的满足往往会给顾客带来惊喜，如果没有提供这类质量特性，顾客不会不满意，因为他们还没有意识到这些需求，而如果提供了这类质量特性或服务行为，顾客就会非常满意，从而提高对产品或服务的感知价值。狩野纪昭博士创造的卡诺模型，为对错综复杂的事物进行分析提供了精炼的分析思考方法。卡诺模型被越来越多地应用在产品和服务的质量管理和评价中。卡诺模型同样适用于对电子政务服务质量进行定性分析。在电子政务环境下，政府的服务供给以公众为中心展开，以服务公众为目的。将“客户关系管理”理念移植到电子政务服务当中，政府提供服务的对象就是“顾客”，包括公民和企事业单位，我们可以用“公众”这个概念来描述政府所服务的顾客。于是卡诺模型中的顾客满意度也相应地被改为“公众满意度”。基于过程和结果角度对电子政务质量因素进行分类，再结合卡诺模型对电子政务质量要素做进一步分类，以明确影响公众满意度的电子政务质量要素，并针对不同的情况进行不同的处理，这将会使电子政务服务网站建设得更完善、服务效率更高，从而提高公众满意度。电子政务服务必须满足公众的基本质量需求，也就是必备质量。这些基本要求的满足不会带来公众满意度水平的提升，而一旦基本要求不能满足将使公众极为不满，最终可能使他们对政府的电子化公共服务失去信心，甚至不再访问政府的门户网站，这对于电子政务的发展是极为不利的；期望质量属于线性质量，公众满意度与质量特性的实现程度成正比，这些需求的满足会使公众对政府所提供的电子化公共服务的质量感到满意，若不能满足这些需求，公众就会感到不满意；电子政务服务也应该为公众提供一些魅力质量特性，使公众感到惊喜，魅力质量要素会使公众非常满意，从而使电子政务的开展具备良好的公众基础。由卡诺顾客满意度模型可知，企业所提供的产品和服务必须保证必备的质量，不断改进期望质量，积极开发魅力质量。当然，这三类质量会随着科技的进步、管理水平的提高及顾客需求偏好的变化而发生变化，期望质量有可能转化为必备质量，魅力质量也有可能转化为期望质量或者必备质量。这些同样也适用于电子政务服务。
（二）卡诺模型的电子政务服务质量要素分类过程
⒈卡诺问卷设计
通过卡诺问卷调查，并对调查结果进行分析以对质量要素进行分类，为改进电子政务服务质量、提升公众满意度提供依据。根据卡诺模型，运用卡诺问卷分析电子政务服务质量要素需要从正反两个方面进行提问，以便了解公众对某项质量要素改进的看法（参见表1）。收集数据可以通过在电子政务网站的主页上建立一个“电子政务服务质量因素调查”的链接或在用户访问网站弹出调查问卷时来展开，即通过电子问卷的方式来获取数据，这样所反映出来的数据才有可能是公众需求的表达。问卷包括两部分，第一部分用于获取调查对象的个人背景资料，如年龄、性别、受教育水平等；第二部分则是公众对各个要素改进的看法，这部分内容较多，为了吸引公众参与调查，可以采取一些激励措施。
