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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇银行监管的原则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、中央银行履行宏观审慎监管职能的原则
（一）相对独立性原则
中央银行缺乏必要地独立性将会产生许多后果。从宏观审慎监管角度而言，缺乏必要的独立性将会使既定的监管目标可能受到“非独立因素”的影响而偏离有利于金融业长期稳健发展的轨道。这些“非独立因素”的干涉将会导致中央银行无法在一个连续的时间或事件中保持相对独立的、一贯的、连续的决策和执行原则与行为。所以，赋予中央银行相对独立性，对于宏观审慎监管稳定及提升宏观审慎监管效率都具有重要意义。
（二）依法监管原则
依法监管一方面是指金融市场主体的行为有系统的法律规定进行调节，并且必须接受国家金融监管当局的监管，不能有例外的情况；另一方面是指监管主体在实施监管工作过程中必须严格遵循既定的法律规定和程序，确保监管的严肃性、权威性、一致性和有效性。
（三）适度监管原则
金融监管的宗旨就是要通过适度监管实现适度的金融竞争，形成和保护金融业适度竞争的环境和格局。如果监管不到位，金融市场正常的秩序就难以得到维持，金融机构基于利益最大化原则的的恶性竞争将致使金融风险大量积聚，引发系统性金融风险；若监管过度，会对金融机构合理的竞争与创新予以限制，将降低金融业运行的效率，从而限制了金融业发展，最终将削弱国家金融业整体竞争实力。所以，宏观审慎监管就应该坚持适度原则，要避免过松或者过分严格监管的出现。
（四）多层次监管与监管协调原则
金融机构的内部控制和外部监管是彼此联系、相辅相成的两个方面，并且外部监管最终要靠金融机构的内部控制来完成既定目标。如果完全依靠外部金融监管，不仅难以道道监管的预期目标，而且还会增加金融监管的执行成本。如果忽略外部金融监管，而完全寄希望于金融机构自我约束，金融机构内在的逐利动机会致使投机行为的发生，从而加大影响金融稳定事件发生的概率。所以对金融机构的宏观审慎监管既要考虑外部监督，也要注重其自由约束，并且在外部监管过程中，监管者还需有能力识别金融机构的自律性程度，从而在此基础上实施积极有效监管，使得监管维持在适度的状态下，保证金融机构健康持续发展。
二、对我国中央银行履行宏观审慎监管职能的建议
（一）建立和完善我国宏观审慎监管法律制度体系
建立完善的法律制度体系有利于保证宏观审慎监管有法可依。要加快我国宏观审慎监管立法工作，同时通过对《中华人民共和国中国人民银行法》等法律的修订工作明确中国人民银行对宏观审慎监管的职责范围，建立由中国人民银行负责宏观审慎监管、专业监管机构负责微观审慎监管的金融监管构架，对中国人民银行和各金融监管机构及有关部委在整个审慎监管体系中的职责分工从法律层面进行进一步明确和完善。通过完备的制度体系有效识别和度量系统性风险，从而防止金融风险在不同市场、领域和机构之间的传递。
（二）成立由中央银行主协调的宏观审慎监管协调机构
基于多层监管和监管协调原则，宏观审慎监管协调机构架构方面可以成立由国务院负责金融事务的副总理担任主要负责人的金融协调委员会，成员包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会及财政部和发改委的某些部门。涉及国家宏观金融政策、处理金融危机的应急事务等重大问题及相关制度由金融协调委员会报国务院审核决定。在日常工作中，确定中国人民银行牵头的“主协调制度”，即中国人民银行在金融协调委员会主要负责人的授权下负责不同金融监管机构和金融监管政策之间的协调，负责处理宏观审慎监管日常事务。
（三）完善宏观审慎监管工具
由中国人民银行进行逆周期资本监管，缓解银行体系顺经济周期效应，提升银行资本的质量，从而达到“以丰补歉”的效果。中央银行要准确评估金融市场或金融产品的变化对市场系统性风险的影响，尤其是要分析金融机构之间或者金融机构与金融市场之间的连锁反应；同时对具有系统性风险的重要金融机构采取严格的监管，实施差别化的监管政策，预防此类金融机构发生风险时危及到整个金融体系的稳定与安全。
（四）加快推出存款保险制度
长期以来，我国一直实行的是隐性的存款保险制度。从近年来我国金融机构市场退出的时间来看，国家实际上承担了对银行存款的保险责任。因此，目前要结合国际存款保险制度的最新实践和改革动态，完善我国存款保险制度设计，建立适合中国国情的存款保险制度，并由存款保险公司履行存款保险和银行清算职能，强化对存款金融机构的市场约束，完善中央银行最后贷款人职能，从而促进金融机构的规范发展和维护金融稳定。
（五）加强中央银行与国际金融机构的合作
加强中央银行与国际监管机构的合作是目前金融全球化、资金全球化和金融机构跨国经营的内在要求，也是金融监管国际化和建立统一的金融监管标准的客观需要。在目前的国际形势下，赋予中国人民银行履行宏观审慎监管职责，要高度重视与国际金融机构的合作，强化与国际金融机构的合作的力度，加强与国际金融组织的信息沟通与交流。学习和借鉴其他国家宏观审慎监管机构、国际金融组织的成功经验，进一步丰富和完善我国的宏观审慎监管体系，提升我国的宏观审慎监管水平。
参考文献：
[1]王宗祥.强化中央银行宏观审慎管理职能[N].金融时报,2011-5-10.
[2]朱小川.宏观审慎监管的国际趋势及对我国的启示[J].南方金融,2010,3.
关键词：新常态；外汇管理；规则监管；原则监管
中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05
一、引言
随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。
一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-based regulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（principles-based regulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。
二、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求
事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。
（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化
随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险
详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。
（四）原则监管有利于业务创新
外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。
三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题
原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。
（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平
英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。
（二）实施原则监管不能放松监管要求
有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。
（三）实施原则监管是一个渐进过程
原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。
（四）原则监管应以结果为导向
实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”、“了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前，“展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。
四、相关政策建议
（一）加强商业银行内控建设
由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的 “展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。
（二）可以考虑实行分类监管
我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。
（三）严厉处罚违规的金融机构
对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。
（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才
原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。
参考文献：
[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.
[2]周琰.主动适应新常态 奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
外资银行进入我国内地市场已超过30年，尤其是在中国加入世界贸易组织后，伴随着入世议定书的实施，我国政府逐步开放了对外资银行的业务范围、经营地域等多方面的控制，银行业对外开放的范围与程度均有了很大的发展。截止2010年11月，在华外资银行资产总额为1.65万亿元，45个国家和地区的189家银行在内地设立了221家代表处，外资银行在内地的网点遍及43个城市，覆盖了27个省份。[1]外资银行的不断涌入，为我国市场带来了资本和先进的管理服务经验，有助于我国银行业建立完善的竞争机制。但同时我们应该看到，外资银行的进入同时带来一定的冲击，加大东道国金融市场的不确定性。因此，对外资银行实行有效的监管是加强我国金融环境建设的题中之意。本文拟结合国际法的基本理论和相关的国际实践，对外资银行监管的东道国监管，母国监管，国际监管合作等内容进行论述，分析外资银行监管的国际法上的学理基础。
一、东道国监管的国际法基础
外资银行一经东道国的批准进入，便受到东道国法律的约束。东道国对外资银行实施监管的法律依据，主要来自于以下三个方面：
(一)属地管辖权
属地管辖权(territorial jurisdiction)，又被称为属地优越权(territorial supremacy)，是指国家对其领土内财产、人或发生的行为与事件进行管辖的权利。[2]属地管辖权意味着一个国家对其领土内的人或物拥有排他性的管辖权。作为国际法上最普遍的国家主权原则，这是国家主权的重要表现，也是国际公法明确赋予国际社会全体成员的一项重要权利。尽管管辖权与国家主权并不是内涵完全等同的概念，但是两者关系十分密切：国家主权是一个国家行使管辖权的前提条件。
国家有权对在其领土内任何人(包含了自然人和法人)或物行使管辖权，在一国领土上从事银行业务活动的金融机构自然而然的也成为了这种管辖权所指向的客体。二战之后，随着国际法的不断发展，国家主权原则的内涵不断丰富，从原来单一的指向政治上的独立自主发展成为涵盖了经济，社会文化等多方面的独立自主的一项原则，并且这种管辖秩序范围也得到了国际社会的肯定。1962 年联合国大会第10届会议第1803号决议正式确认国家的经济主权;1974年联合国大会第20届会议通过了《建立国际经济新秩序宣言》和《各国经济权利与义务》就明确的指出：接纳跨国公司从事经营活动的国家，根据它们所拥有的完整主权，可以通过本国法律、条例和采取各种有利于本国经济发展的措施来管制和监督跨国公司的活动[3]，这在国际法上明确规定了各国管理外国投资的权力、管理与监督跨国公司的权力，都属于各国经济主权的范畴。外资银行作为跨国公司的一种表现形式，被纳入东道国行使经济主权的范畴，已经为国家法和各国的实践所普遍接受。
(二)国民待遇原则
国民待遇原则(national treatment principle)的基本涵义是指外国人和本国国民在享受权利和承担义务方面有同等的地位，即东道国要给予外国人的权利义务不得低于本国国民所享有的同等的权利义务。国民待遇原则最初作为关贸总协定(GATT)的“一大支柱性原则”，后来又成为世界贸易组织(WTO)非歧视性原则的组成部分，并随后在服务贸易协定(GATS)中得到确立。其目的是为了推动服务贸易在全球的发展，促进服务贸易以及相关投资在国家之间的流通;但同时从另一个角度而言，国民待遇原则意味着外国服务贸易提供者并不能超位于东道国的法律体系之上，同东道国本国的服务提供者一样，受东道国金融监管当局的监督与管理，不存在外国人享有监管豁免权的情况。在实践中，奉行“卡尔沃主义”(Calvo Doctrine)的拉美国家对此态度尤甚，它们坚决主张外国投资者不应享有特权，在地位上不能够超出东道国国民。在日常经营中应该接受东道国政府或法院的规制和监督，在法律适用上应以东道国法律为准，排斥投资者母国以外交保护的名义干涉东道国对外国投资者的监管。
(三)审慎监管原则(prudential carve-out)
东道国在给予外资银行国民待遇的同时要遵循审慎监管的原则。WTO框架下的“审慎例外”条款是《金融服务附件》(FSA)中的核心条款，审慎监管例外原则指出：“无论本协定任何其他条款如何规定，不应阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有诚信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施”。
“审慎例外”条款的目的是为了平衡金融服务贸易自由化与金融监管之间的矛盾，同时也促成了WTO成员方在金融服务贸易问题上达成一致的协议，构建了金融服务贸易的多边法律规制的框架。“审慎例外”条款授权WTO的成员方为审慎目的采取审慎措施而不受《服务贸易协定》其他规定的束缚，是针对金融服务贸易的特殊性构筑的另一道强力“安全阀”[4]。世贸组织成员认识到，没有规章政策的外部规制，市场失灵和金融业外部效应的发生就会很变得很容易。在推行金融自由化的同时，需要注意到这种全球化的趋势在具体实践中是必须要符合一国国内的监管规定的。对此，世贸规则一边积极推动各成员取消金融服务贸易壁垒，一边强调成员国拥有基于审慎考虑的原因可以采取合理的措施进行规制，以保证本国金融体系的稳定发展和客户的资金安全。在银行业中，主要表现为对资本充足率的要求、对风险集中的限制和对风险管理系统的要求、市场约束的要求、信息披露要求、对高级管理人员的资质要求等。所以，应正确认识全面对外开放下外资银行仍然需要监管，监管并不意味着不合理的制约，监管当局运用一系列审慎监管措施对外资银行进行规制和调整是为维护东道国金融体系的稳定、持续发展的必然选择。
二、母国监管的国际法基础
与东道国监管形成“左膀右臂”效果的是母国对其本国的外资银行监管。即允许一国的银行可依照该国(银行母国)的法规在国外开设分行，母国对其所辖银行机构在境外的业务和活动实施监管。从外资银行监管发展的趋势来看，重视母国监管原则已成为重要趋势，被称作“贯穿于金融服务规则协调各个方面的指导性原则”[5]如欧共体第一指令规定，“对于在多个成员国开展业务的信用机构， 应由其总机构所在地的成员国对其实施全面监。”[6]这是重视母国监管的一个重要例证。母国对存在于另一个主权范围内的金融机构进行监管，是对前文所说的属地管辖权的一种突破，而从国际法角度来看，其理由主要有以下两个方面：
(一)属人管辖权(nationality jurisdiction)
外资银行的形式多样，如我国《外资银行管理条例》第二条规定：“本条例所称外资银行，是指依照中华人民共和国有关法律、法规，经批准在中华人民共和国境内设立的下列机构：1家外国银行单独出资或者1家外国银行于其他外国金融机构共同出资设立的外商独资银行;外国金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行;外国银行分行;外国银行代表处。”由此可见，《条例》调整的对象包括了四类不同的银行，而这四类主体是具有不同的国籍的。首先，银行代表处是外资银行在东道国分支机构的一种形式，具有外国国籍。外国银行代表处通常是不允许在东道国境内从事金融业务，其最基本的功能是在总行与东道国政府、银行及工商企业、公司之间沟通信息，为开展当地业务起穿针引线的作用。[7]其次，具有母国国籍的外资银行分行是跨国银行的一个很重要的组成部分，是外国银行在东道国境内的延伸。由于分行不具有独立的法人资格，实际上只是母行的一部分，因此也就不具有东道国国籍。再次，外资银行中的外商独资银行和合资银行(这两种银行我们一般称为外资法人银行)，则是外国投资者或者外国投资者和东道国投资者依照东道国法律在当地注册设立的法人商业银行。这两种外资法人银行在外国金融资本上具有外资性，但与外资银行分行及外资银行代表处的不同在于国际法人银行是具有东道国国籍的法人。
属人管辖权意味着国家对于具有其国籍的人，无论身处于国内还是国外均有管辖的权力。因此，对于不具有东道国国籍的代表处和分行而言，母国监管无疑是属人管辖权的体现。
(二)跨国公司规制
即便是具有东道国国籍的法人银行，母国依旧具有监管职责。由于外资银行作为跨国公司的一种类型，一般说来，其经营战略具有整体性，母国在国外的分行或者分支机构的经营活动与总行的策略往往是相协调的。因此，并不能因为国籍上的不存在直接联系就使得母国对东道国国籍银行失去了管辖权。在对跨国公司进行全球治理成为当今趋势的背景下，对跨国公司的有效监管不能缺乏母国的参与。尤其是外资银行的分行等机构在其他国家地区的不当交易行为不仅会对当地金融安全产生冲击，也会对母国造成影响，有着“牵一发而动全身”的后果。因此，巴塞尔委员会的《1997年核心原则》的多项原则中对母国并表监管原则做出了规定，从而使这一原则得到了进一步的加强。[8]2006年《有效实施新资本协议》的附录《跨境实施协议的高级原则》别指出“母国监管当局负责监督银行集团在并表基础上实施新协议”。这一切都是针对跨国公司的性质而采取的稳健经营政策的国际法规制。
三、外资银行国际监管合作的国际法基础
除了国别监管，外资银行的国际监管合作也在外资银行管制中扮演了十分重要的角色。国际监管的合作是国际经济法中全球合作原则的应有之义。
《各国经济权利和义务》对全球合作原则进行了明确的规定：“国际合作以谋发展是所有国家的一致目标和共同义务。”[9]随着科技、经济、社会的发展，面临着越来越多的全球性问题，单靠一个国家的力量并不能足以解决。而在银行领域，金融全球化流通的结果使得各国金融体系不同程度的联系在了一起，各国金融存在着“你中有我，我中有你”的紧密关联性。由于金融危机的骤发性与传导效应，当一个国家的银行出现危机的时候，它遍布全球多个地区的银行也将会像多米诺骨牌一样受到影响，从而对世界经济安全造成灾难性的影响。著名的“巴林银行”就是一个典型的例子——新加坡分行的操作事故最终导致了这家百年老店宣告破产。
针对此，国际社会在70年代成立了巴塞尔银行监管委员会，并在随后了《巴塞尔协议》，创造了外资银行国际监管这一新型监管模式。外资银行的国际监管主要是通过各国监管当局的协调与合作，尤其是主要代表东道国利益的发展中国家和代表母国利益的发达国家之间的合作。在监管实践中，采取互通有无，信息共享，协调监管等方式，一方面确保外资银行的安全稳健经营和外资银行业的宏观稳定，符合双方的共同利益;另一方面增进母国和东道国监管当局的沟通和了解，为外资银行的发展提供稳定、公正、透明的法律和政策保障，避免不公平交易做法的发生。
四、结语
综上所述，对外资银行进行合理的监管与规制是以充分的国际法原则与规则作为基础的，也是符合相关国家的利益和国际社会的整体利益。实践中，各国对于外资银行都有着较为严格的监管制度，如美国在1978年通过了《外资银行法》(The International Banking Act of 1978);在1991年又通过了《加强外资银行监管法》(The Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991)和《联邦存款保险银行改进法》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991);1997年美联储又颁布了《K条例》，对外国银行在美国设立分支机构和美国银行在海外扩展其经营有了相关规定。[10]在外资银行纷纷进入中国的背景下，我们必须注意到，并非所有的外资银行都能行为得当，符合“实力雄厚、管理先进”的一般公众印象。2003年的“美联银行事件”{1}就提示我们，在对外资银行开放市场的同时，实施全面有效的监管。外资银行进入中国市场，就必须遵守中国的法规和制度。[11]因此，我国有必要完善相关立法，如出台《银行破产法》等法律法规;此外，还应完善银行监管的机制，如进入、退出机制，存款保险制度和紧急援助措施[12]，加强国际监管合作等，促进我国银行业更好发展。
【论文关键词】：银行不良资产；成因分析；风险管理；法律规制
一、金触不良资产之现状与成因
(一)金触不良资产现状
1999年底，国家成立了四大资产管理公司—华融、信达、长城和东方，目的在于协助消化四大国有银行(中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行)的19001)亿元不良贷款。2001年底，时任中国人民银行行长的戴相龙指出，四大银行的不良资产已达18001〕亿元左右。截至2003年底，四大银行的不良贷款已达20001〕亿元。据统计，四大国有商业银行的不良信贷资产，1990年为2952亿元，1996年达9500元亿,6年间增加了两倍多。至1999年高达18001〕亿，3年间几乎又翻了一番。国有银行在近五年间消化了将近15001〕亿元不良贷款(尤其是四大资产管理公司经过长期不懈的努力)，但新出现的不良贷款总量几乎保持在原有水平上。国务院批准成立四大资产管理公司，是我国借鉴国际经验和方法，处理国有银行不良资产的重大举措。但是，五年过去了，国有银行的不良资产总量却有增无减，这使得我们不得不从多角度、深层次分析金融不良资产的成因。
(二)金融不良资产现状的成因
1.国家所有“虚位”、具体责任“真空”、金融风险意识淡薄、银行经营管理不善。
2.银行体制弊端、金融监控缺漏、银行职员素养缺失、金融犯罪问题严重。
3.银行有法不依—法治观念淡薄。
4.国企效益低下—债务转嫁银行。
5.诚信观念缺失—逃废金融债务。
6.人情关系文化渗透—银行借贷关系扭曲。
二、金触不良资产之法律规制
在经济全球化的今天，我们应认真学习、研究和借鉴西方银行管理经验，健全完善风险管理机制。
(一)巴塞尔原则及经脸
巴塞尔银行监管委员会于1988年7月通过、于1997年4月补充修订的(关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(通称《巴塞尔协议》)规定:资本对风险加权资产的最低目标标准比率为896，其中核心资本成分至少为496。该协议出台之后，德国为首的欧共体各国纷纷响应，英国、日本等国银行均严格达标。美国银行不仅确保资本充足标准，并创造性地建立了资本风险预替系统，从而保障监管机构防患于未然，有力地促进了美国金融业的稳健运行。1997年9月，巴塞尔委员会通过的《有效银行监管的核心原则》，规定了有效银行监管的条件、审批程序、持续监管手段以及监管权力等有关方面的25项原则。巴塞尔委员会于1998年9月针对银行出现问题的主要原因颁布的《银行内控制度的基本原则》，先后在内控文化、风险识别评价、内控措施与责任、信息及其沟通和内控制度监测等方面，规定了13项原则。同时，巴塞尔委员会在吸取一些银行沉痛教训的基础上，了《关于操作风险管理的报告)(关于银行透明度的建设》等文件。巴塞尔银行监管委员会的上述一系列原则之所以日益得到其成员国与众多的非成员国的高度重视并适用，就在于这些规则和要求是巴塞尔委员会聚集了大批业内专家，针对银行金融业务数年开展过程中的突出问题深人研究的结论、对策和成果，符合国际商业银行发展的趋势，具有内在的科学性和外在的权威性，是巴塞尔委员会与许多国家和国际性组织共同合作的结晶。
(二)西方银行风险管理
金融业高度发达的西方国家对风险管理理论和实践的不懈探讨和深人研究已取得了卓有成效的经验。20世纪30年代由美国建立的存款保险制度，有力地促进和稳定了美国银行制度，亦先后为日本、联邦德国、英国等国家所借鉴。目前，许多国家均建立并完善了存款保险制度。存款保险制度的创立和完善，丰富和发展了银行监管体系，已成为防范金融风险的行之有效的举措。
德国商业银行在风险管理中的VAR(ValueatRisk)风险度量法以及综合运用风险规避、风险分散、风险转嫁、风险补偿等多管齐下的策略，加强金融监管，有效地防范和化解了风险。
我国商业银行尤其是国有商业银行，真正步人金融市场可谓是刚刚踏上征程。我国加入WTO之后，商业银行无疑要在经济全球化的大市场中运作、经营和发展。如何防范和化解金融风险，控制、减少、避免不良资产，应当认真汲取和借鉴西方发达国家商业银行的管理经验和管理措施，逐步提高对我国商业银行的监督管理水平和我国商业银行风险管理水平。
(三)确立风险防范理念
学习和借鉴西方商业银行管理经验，牢固树立风险防范理念。金融风险防范应是整个国家、银行系统和银行全体职员共同的事业。风险管理、风险防范、风险控制的观念和意识，应根植于整个银行系统内的每个部门、每个岗位、每位职员的灵魂深处。正如巴塞尔委员会颁布的“银行内控制度的基本原则”的报告所要求的，董事会、管理层与全体员工应该在银行内部营造一种“内控文化”。银行的所有职员都应该了解各自在内控制度中的作用，全面投人内控制度建设。
论文摘要：随着我国加入世贸组织 ，金融市场也将进一步开放。本文作者分析了外资银行经营中存在的一些问题以及造成这些问题的原因之一 :我国对外资银行的监管制度存在诸多缺陷。在此基础上 ，作者指出了加入世贸组织后我国外资银行监管立法应当遵循的原则 ，分析了新修改的《外资金融机构管理条例》在外资银行监管方面的改进 ，并提出对外银行监管立法的一些建议。
随着我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织后，进一步开放金融市场已成为必然。中国人民银行2001年12月9日的《关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》也承诺在入世后逐步开放银行业。为此，我国于2001年12月12日修订了《中华人民共和国外资金融管理条例》（以下简称《条例》），新《条例》于2002年2月1日起施行，按照该《条例》，金融领域几乎所有业务都已经或将向外资金融机构开放。
一、当前外资银行经营中存在的问题
随着我国的金融市场对外资银行进一步开放，大量的外资银行涌入中国，促进了我国经济的发展，但是，目前外资银行的经营也存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）多存少贷。在国内主要从事吸收存款的业务，但同时又借贷，将在境内吸收的外汇资金转移到境外套汇和套利。
（二）转移在境内营业获取的利润。一些外资银行往往以高利率向其总行借款，同时又将在中国以低利率吸收的存款汇往总行，从而向国外转移利润，并逃避我国的税收管理。
（三）违规经营，少交存款准备金。按照《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）规定，外资银行应按照一定的标准向中央银行缴纳存款准备金，但一些外资银行总是想办法少缴、漏缴存款准备金。
（四）片面追求高额利润，主要从事一些成本低、风险小、收益高的中间业务。
（五）营运资金不到位。少数外资银行将营运资金存放于境外，或多次调拨，使运营资金不真实到位。更有一些外资银行的流动资产达不到规定的比例。按《条例》规定，外资银行的流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%，但实际上有的外资银行还达不到10%。
（六）利用非价格手段，进行不公平竞争，采用诸如回扣、降低手续费标准、邀请客户出国甚至接受假凭证等手段与国有银行争揽业务和客户。事实上，这种不平等竞争的背后也隐藏着许多法律纠纷，主要是外资银行与客户之间由于不规范经营而引发的法律纠纷。
上述这些问题的存在，无疑将造成国内金融秩序的混乱。根据东南亚金融危机的教训，金融秩序的混乱将严重阻碍我国国民经济健康、持续、稳定的发展。因此，要使国内金融服务市场更加开放，引进大量的外资银行，促进我国的经济发展，必须有完善的金融监管法律制度提供保障。
二、目前我国对外资银行监管存在的缺陷
以上种种问题和情况，源于外资银行对利润最大化目标的追求。但出现这些问题，其根本原因在于中央银行对外资银行的监管不力。其表现在中央银行对外资银行的监管政策、措施、手段等方面，但总体来看，最关键的问题在于没有一套有效的监管法律体系引导和约束外资银行的行为。
经过20年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的体系。尽管监管机构是明确的，但随着我国加入世贸组织后外资银行的进入，我国原有的法律、法规已经不能适应有效监管的需要，主要表现在以下几个方面：
（一）有关外资银行监管的法律规定不够全面、完善，针对性和实际操作性都不强。在外资银行进入我国的几种形式中，从防范金融风险的角度看，我国引进外国资本最安全的形式是代表处，最危险的形式是外国银行分行。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构不能对之进行有效监督。但是，《条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除对申请者提出申请前1年年末总资产分行规定要达到200亿美元，其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件和要求基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，没能作出具体的界定和规范。对于有的业务虽然有约束性规定，但是，对违反此规定有何惩罚措施，就没有下文了。
（二）在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，在加入世贸组织前，原《外资金融机构管理条例》对“综合监管”问题只规定申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。如果外资银行的经营受到母国的有效监管，并能够将其和我国的监管有效结合起来，那么外资银行的很多不规范行为将能得到有效遏制。
（三）对外资银行监管的手段和方法陈旧、落后，还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，不能适应外资银行在华快速发展的需要。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作现象。实际上，只有具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。
总的来说，中央银行有效监管外资银行的立法相对滞后；原有法律、法规的效力不高；对外资银行有效监管的法规内容或者欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和细则；法规制度设计上不合理。所有这些缺陷都导致中央银行在对外资银行监管时缺乏有效的法律依据。正因为如此，才为外资银行的不规范经营提供了空间。随着中国加入世界贸易组织，我国融入全球金融市场的一体化将是必然的。外资银行所带来的问题以及相伴而生的金融风险也将增多。加入世留组织之后，如何有效地加强对外资银行的监管，进一步改进和完善有关外资银行监管的法律、法规将成为中央银行监管工作的重中之重。
三、加入世贸后外资银行监管立法所应遵循的原则
1995年1月1日，世界贸易组织取代了关贸总协定。在原关贸总协定中达成的《服务贸易总协定》以及在世贸组织主持下达成的《全球金融服务协议》，使全球金融服务市场一体化的进程进一步加快。它同时也意味着，任何世贸组织的成员国都必须在这些协议的指导下开放本国的金融市场。中国加入世贸组织后，这些国际规则同样将成为我国金融服务立法的标准。《服务贸易总协定》对金融服务所做的原则规范涉及市场准入、最惠国待遇、国民待遇、透明度、发展中国家的特殊待遇五个方面的问题。由于金融部门是敏感部门，所以《服务贸易总协定》的附件中还规定：(1)金融服务的范围和定义包括除“行使政府权限时提供的服务”之外几乎所有的领域；(2)为保证金融系统的稳定，“不应阻止一成员基于谨慎原因而采取相应措施”，可以通过达成协议或自动认可等方式获得其他成员的确认，但有关谨慎监管的规定不能成为成员逃避其义务的借口；(3)对最惠国待遇和国内法规的义务，成员国可要求进一步豁免。这表明成员国可对金融实行比其他服务业更多的限制措施。这也为我国推行渐进式的金融开放政策提供了依据。
开放金融市场，必须伴随着金融风险，金融安全成为各国政府共同关心的议题。针对这一问题，巴塞尔委员会颁行了一系列的法律文件（统称《巴塞尔协议》），积极推行金融监管的国际合作，通过东道国和母国的共同努力对外资银行实行双重监管。1997年9月，巴塞尔委员会又颁布了《银行业有效监管核心原则》，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。《银行业有效监管核心原则》一个很重要的特点就是，强调监管的有效性。该原则强调建立银行业监管的有效系统，把建立银行业监管的有效系统作为有效监管的重要前提，合理的银行业监管法律体系是有效监管系统的关键，监管机构和被监管者都必须以法律为依据，受法律制约。1997年中国人民银行作为我国中央银行加入了巴塞尔委员会，这就为我国以《巴塞尔协议》和《原则》为框架，构建我国中央银行对外资银行有效监管的法律体系创造了条件。
总的来看，在世贸组织框架下，东道国对外资银行的监管要求采取对等互惠、平等一致，但也可以实行有条件的保护原则。针对我国金融业发展的现实情况和引进外资银行已出现或即将出现的问题，我国对外资银行的开放采取了一种分阶段渐进的过程。与此相适应，我国还不具备“平等一致、对等互惠”的政策原则条件，因此不适于采取这种单一的原则，而应该根据形势做灵活的变更。因此，在今后较长的一段时间内，我国宜采取“有限的保护主义”混合政策原则。只有这样，才能既保护我国银行业的发展，又能够更好地引进外资银行为我国的经济建设服务。当国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行尤其是发达国家的外资银行处于平等的竞争地位后，我国可以采用“平等一致”的原则。随着我国银行业融入全球金融服务一体化进程，我国银行业的海外发展具有一定的规模，实行“对等互惠”的原则条件就具备了。因此，我国在加入世贸组织之后，应遵循先“有限保护”、再“平等一致”、最终“对等互惠”的原则制定相应的监管法律体系和政策。
四、新《外资金融机构管理条例》对外资银行监管制度的改进
我国原有的《外资金融机构管理条例》是1994年颁布的，有很多条款已经不能适应金融市场进一步开放的需要。在这样的背景下，国务院于2001年12月12日（入世后的第二天）通过了新的《外资金融机构管理条例》。与原《条例》相比，新条例在外资银行监管方面进行了如下的修订：
（一）资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和规范保持一致。
（二）由原《条例》的“实收资本不低于注册资本的50%”改为“注册资本应当是实缴资本”。
（三）对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当局对其申请的意见。这使得东道国监管与母国监管能够真正有效结合起来，切实体现了国际“综合监管原则”。
（四）对“法律责任”一章进行了补充完善，对于外资银行违规行为的处罚措施更加具体，更加可行。
五、完善外资银行有效监管立法的建议
加入世贸组织后，我国应该根据《服务贸易总协定》、《全球金融服务贸易协定》和《巴塞尔协议》等国际通行的协议框架，针对我国金融开放和金融市场发展的实际情况，在以上确定的原则和指导下，进一步完善中央银行对外资银行有效监管的法律规范。具体来说，建立外资银行有效监管的法律制度，尤其需要注重以下几个问题：
（一）注重资产质量和风险。引入《巴塞尔协议》对资本衡量和资本标准的规定，注重资产质量和资产风险，按照《巴塞尔协议》确定对外资银行实行规范化管理和监督的法律文件或条文。在制定相应法律文件或条文时，应该借鉴国际规范，对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下来。只有这样，才能确保外资银行具有较高的安全度。
（二）严格对外资银行进入的审批。针对外资银行不同的进入方式，完善外资银行监管的法规，有区别地设定不同的审批条件或程序，使外资银行的引进更有章可循，保障我国的金融安全。具体来说，第一、要尽可能地简化对代表处的审批；第二、允许设立外国银行参股不大的附属行，但需要在法律上明确外资参股的最高限额和比例；第三、对外国银行所设的全资附属行实行许可证审批制度，由中国人民银行全权负责审批和管理；第四、对外国银行在国内设立分行的审批执行更严格的标准。只有这样，才能将外资银行国内经营可能带来的风险尽可能地控制在初始阶段。
（三）控制市场风险应成为我国外资银行监管立法的重点。市场风险的监控一直是各国金融监管机构关注的重心。近二十年来，国际金融业务内容发生重大变化，主要表现在以下两方面：第一、从短期的贸易信贷逐渐转向中长期信贷，从零星、分散的业务转向专业化金融服务；第二、随着金融创新工具的不断涌现，传统的国际金融业务份额逐渐缩小，新的市场业务发展较快，如金融期货、期权，再加上交易手段日益现代化，市场风险对银行经营构成的威胁必须引起我国金融监管部门的关注。《巴塞尔协议》充分考虑了金融市场客观存在的利率风险、汇率风险、清算风险、业务操作风险等要素，比较有效地统一了对银行表内业务与日益扩大的表外业务的综合监管，对当前的跨国银行监管具有很强的针对性和可操作性。因此，应该借鉴其它国家的经验，将其管理要求、管理方式、操作规程，以及外资银行对金融创新工具的应用规范和要求引入外资银行监管的法规中来。
（四）明确监管部门的职责，直辖市监管部门内部的分工，在法规中健全和完善现场检查制度。目前，我国对外资银行的监管实行现场检查与非现场检查两种方式。虽然这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排，但是由于既涉及稽核监督部门，又涉及职能监督部门，因此这一做法的一个重要前提就是明确监管部门内部的分工，加强彼此之间的协调和配合。在检查内容上，应该加大对外资银行的风险性检查力度，规范对外资银行的测评和监控。在检查方法上，根据国际惯例，应该建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度。比如引入国际通用的CAMEL和ROCA标准，对所有注册外资银行采取CAMEL评级制度，对外资银行分行则根据ROCA标准评审。在每次检查后根据评级结果给予外资银行一个综合评价，然后分别不同情况确定相应的监管制度和措施。
关键词：外汇管理；规则监管；原则监管；转变；思考
中图分类号：F832.31 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）12-0130-02
一、原则监管与规则监管的概念
（一）规则监管（Rule-based Regulation）
规则监管是指金融监管机构通过各种具体的规则为被监管者设定明确的权利义务，并以此保障各种金融业务运营的监管模式。具有以下特点。
1.监管规范体系中的规则居于主导地位， 是监管机构实施监管的主要依据，原则性条文仅具有昭示监管目标的意义，一般不作为行政依据。
2.规则监管着重于规范过程和行为。
3.对监管者和金融机构而言，具体行为违法与否都是明确的、可预测的。
（二）原则监管（Principle-based Regulation）
英国金融服务局将原则监管定义为：原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则。在国际金融危机后，全球范围内掀起了强化原则性监管的浪潮，美国、日本、德国、新加坡、加拿大等国家以及相关国际金融组织，如：巴塞尔委员会、国际反洗钱工作组，纷纷推崇和引入原则监管模式。原则监管被认为代表了全球金融监管的方向。具有以下特点。
1.原则性条文在建立和发展监管标准方面发挥基础性作用，甚至可以作为独立的执法依据。监管规则相对较少。
2.基于结果的监管，而非以过程为导向的监管。不再把监管重点放在界定被监管者所必须采取的程序和措施上，而是专注于被监管者试图实现的结果，并根据行为结果来判断是否符合监管要求。
3.让被监管机构自行决定在经营中实现风险管理结果的最有效方式。
二、关于原则监管与规则监管的关系
（一）原则监管不能完全抛弃规则
任何监管体系均由原则和规则组成。原则监管并非要求完全以原则取代规则，仍需要规则来细化和明确原则所确立的监管目标。从国际监管实践看，其都建立起与其监管原则相配套的规则体系。
（二）原则监管需要监管者、被监管者共同参与
原则监管模式下，不应再是监管者的单方行为，而应是监管者和被监管者的共同行为。即根据监管原则，监管者提出与原则配套的外部监管规则，被监管者制定内部微观细则，从而使外部监管规则的稳定性和被监管机构内部管理规则的灵活性得到有机统一，提升监管体系的适应性。
（三）建立对被监管者的约束规则体系
原则监管下，被监管者被赋予了较大的自主性和灵活性，原则监管更加依赖于被监管者在风险管理中作用的发挥。因此，为保障原则监管落实，必须建立制约违规者的配套规则体系，增大被监管者违规投机成本，使得被监管者难以或不愿实施违规行为。
三、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化
随着我国国际收支趋于平衡，跨境资金流动呈双向波动态势，外汇改革措施不断出台，相关业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此，而原则是一些层次更高的规则，能适应未来各种情况的变化。例如，无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（二）原则监管可以有效防止银行的道德风险
详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行处于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋规避外汇管理政策。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，法规的漏洞可以用监管而对这种监管来弥补。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给被监管机构，一旦出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。
（三）原则监管有利于业务创新
外汇管理应立足于服务实体经济。海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险主动进行业务创新，难以满足企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在保证业务真实性并遵循若干基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行充分发挥创新的主动性和积极性，更好的服务实体经济。
四、原则监管中应当注意的问题
（一）原则监管是有效实施前提
关键词：银行会计公允价值会计银行监管 金融危机
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1006-1770(2010)09-029-03
一、公允价值会计与审慎性银行监管存在原则性冲突
引进公允价值计量前的传统银行会计核算极具审慎性特征。它所采用的“历史成本计价”方法，意味着资产负债表中每个项目原则上都按照购买价或取得时的成本进行确认，而按“成本与市价孰低”原则计价和会计处理的方法，则是历史成本法的一种更保守的变化形式，是审慎性原则在会计上得以运用并发挥重要作用的例证（朱海林，2004）。因为按照这一核算方法，如果一项银行资产的市值低于购买成本将按市值计价，这意味着未实现的损失实际上在银行的损益账户中得到了确认，反之，如果是市值高于历史成本导致的未实现收益则不予确认。然而，20世纪90年代后，公允价值会计的逐步引入使得基于当前经济价值的计量属性取代了基于审慎性和可靠性原则的回顾性会计计量属性，传统银行会计核算的审慎性随之弱化甚至消失。
银行会计核算框架是支持有效银行监管的重要基础设施，银行财务信息直接构成了监管当局评判其风险状况并进而作出监管反应的依据（司振强，2007）。在银行会计体系放弃传统审慎性原则的同时，银行监管却日益突出了其极具风险预防性的审慎特征。无论是围绕资本充足性构建的及时纠正行动（PCA）这一监管反映机制，还是新兴的目标型监管体制（objectives-based regulatory approach）中开始出现的专门审慎监管机构，都是银行审慎性监管强化的体现。20世纪80年代以来，金融自由化极大地推动了金融业的发展，日益庞大和复杂的金融体系危机不断，防止系统性风险、保持金融稳定成为金融监管的首要目标。在这种背景下，银行业的监管当然要更加强调其审慎性的特征。但是在会计核算框架方面，由于金融市场化的发展，使传统以存贷款作为主业的银行越来越多地卷入到了金融市场交易当中，其资产和负债的流动性大为提高，即使传统上没有流动性的贷款资产也呈现出越来越高的可交易性，金融市场的波动开始直接显著性地影响银行的损益状况。为了及时、灵敏反映银行资产负债的经济价值，银行开始运用公允价值计量方法，对金融资产和负债按照“盯市原则”或“模型估值”来计价，使资产价格波动所导致的损失直接能够进入当期损益。银行会计的反映功能得到了空前强化，但这是以牺牲其传统秉持的审慎原则为代价的，与之相对的会计控制功能也被冷落到了一边（汪祥耀，2008）。长期以来，国际会计准则制定者和金融监管当局之间就公允价值计量问题存在明显分歧，争吵不断其实就是公允价值会计与审慎性监管之间存在原则性冲突的外在表现。
二、实施公允价值会计对银行资本充足性监管的负面影响
按照《巴塞尔协议》对银行资本充足性进行监管是现代银行审慎性监管的核内容。监管当局通过资本充足率水平可以评价银行抗御信用风险、市场风险和操作风险的能力，监管者提高资本充足率水平的要求是启动银行全面风险管理行动的“按钮”（李成，2006）。资本充足率信息的公开也有利于发挥市场对银行风险控制的约束作用。虽然目前已经实施的《新资本协议》在信用风险资产的计算等方面做了重大改进，但对资本的定义和计量与1988年版的协议相比并没有什么变化。
（一）公允价值会计会给银行资本充足性评价带来不必要的“噪音”。在公允价值会计框架下，公允价值计量的实施在影响银行会计资本的同时，往往也会影响银行的监管资本，使其会计资本与监管资本在性质和数量上产生新的不一致。无论是核心资本还是附属资本，由于银行资产和负债的市值变化均会出现更加频繁的波动。具体而言，采用公允价值计量的金融工具，市场价格的变化直接进入损益；按照现金流套期会计核算的公允价值变化直接计入资本；银行自身信用风险的变化导致某些金融工具公允价值发生损益；各类持有待售金融工具的累计公允价值损益直接计入资本，同时其实际损失在损益表中予以确认（王胜邦，2005）。这些公允价值的频繁变化，或者直接导致了银行资本的变化，或者通过导致银行留存收益的变化，增加了银行资本的波动性。
公允价值会计计量所导致的银行资本过于频繁短期波动，或者公允价值估值模型本身的一些问题都会给监管者和市场带来银行资本充足性评价方面不必要的干扰“噪音”。这是因为，首先，从审慎监管的角度来看，银行的资本，特别是针对银行帐户风险提取的资本应是持久的，只有已经实现的利润才能被认为是资本，而尚未实现的利润作为资本是不合格的。其次，金融工具会计准则虽然要求银行在采用公允价值计量金融工具时必须披露确实的理由、事实或依据，但是银行在提供这些理由、事实和依据时会存在大量的主观分析和判断，并且在不同的时点会发生较大的变化。这致使银行监管机构很难判断和评价银行的真实业绩和银行资本状况。最后，公允价值计量对银行监管人员素质也提出了更高的要求，因为公允价值计量涉及大量的专业判断，监管人员要在短期内全面掌握这些专业技术是相当困难的。
还需要特别补充说明的一点是，从负债角度看，在公允价值会计框架下甚至会出现由于银行信用状况恶化而导致留存收益这一资本项目增加的“怪现象”。这是因为，银行信用等级的降低会促使投资者要求更高的风险收益，如果银行用现行的融资利率折现负债未来的现金流，负债现值将会减少。由于负债价值的减少发生在资产负债表的负债方，减少的价值会被转移到损益账户中形成利润。如果这部分利润得不到分配，就会增加留存收益。2007年美国次贷危机爆发后，美国金融机构的信用等级下调，美国金融机构所披露的2007年年报损益中就包含了按照SFAS159要求确认的因自身信用水平下降而获取的收益。
显然，金融机构信用等级的下降不仅没有产生不利影响，反而会转化为收益进入资本，这会促使银行进一步扩张信贷规模。虽然从股东利益，或者从破产的角度来看，按照会计准则要求进行的会计处理是正确的，但是这种方法并没有完全考虑到债权人的利益会因此受到不利影响。对于监管当局来说，这种无视债权人利益的作法是无法接受的，也与监管者对银行审慎性经营要求相矛盾，监管当局无论如何都不能将由于信用等级降低而产生的收益确认为监管资本。
（二）公允价值会计加剧了银行资本监管所面临的顺周期效应缺陷。顺周期效应是困扰资本充足性监管的一个重要问题。一般认为，经济处于上升阶段时，资本监管对信贷扩张的约束力会被弱化，银行信贷能力增强，这会进一步推动经济的繁荣和泡沫的形成；而在经济衰退阶段，资本监管对信贷的约束力会被强化，银行贷款能力受到限制，经济衰退程度会随之加大，并给经济恢复带来阻碍。显然，顺周期效应会使银行信贷的周期性波动幅度进一步加大，从而不利于金融稳定监管目标的实现。实施公允价值会计框架，会进一步恶化资本监管原本就存在的顺周期效应问题。这主要是由于：在经济上行期，公允价值未实现收益的确认使得银行利润和资本过多增长，以8%为标准的资本充足性监管对信贷扩张的约束力弱化，信贷很容易出现过度扩张态势；在经济下行期，资产价值的下降导致银行利润和资本过度减少，这将通过资本充足性监管机制进一步限制银行信贷规模的扩张。另外，在经济下行期，银行利润和资本的过度减少将限制银行对那些信用等级不稳定的企业，特别是对中小企业的信贷，随着中小企业日益成为重要的经济力量，对其信贷限制将对未来经济的发展产生不利影响。
三、实施公允价值会计动摇了银行监管风险评级的基础
为了实现对银行的持续监管、分类监管和风险预警，监管者首先对银行资本充足性、资产质量、管理水平、盈利能力、流动性和市场风险状况这六个方面进行单独评分，然后经加权汇总得出综合分数，并根据各受评银行的最后得分给出其综合风险评级等级。评级结果是监管当局为提高监管有效性而实施分类监管、优化监管资源配置的重要依据。这种银行风险评级方法就是业内广为知晓的“骆驼评级”体系（CAMELS Ratings System)。它源于美国，现在被世界各国的银行监管当局广泛采用。我国银监会从2004年引进了这种银行综合风险评级制度。
显然CAMELS评级体系是监管当局用来区分“好银行”和“坏银行”的工具，那么其评价的“公平性”就至关重要。而保证评级“公平性”的基础在于各银行提供的财务信息具有可比性。在统一的公允价值会计核算框架下，银行间的财务数据可比性似乎没有问题。但具体追究起来，情况却并非如此。事实上，公允会计核算使银行间的财务信息可比性出现了下降,这等于动摇了有效银行风险监管评级的基础。
对于存在活跃交易市场和可观察价格的金融资产和负债而言，采用盯市原则所确定的公允价值并无碍于银行间的财务信息可比性。问题主要在于对银行贷款等缺乏流动性的非交易性资产负债而言，公允价值选择权赋予了银行可以选择对这些金融工具采用模型估值计量的权利，但由于公允价值的确定可能存在不同的估值模型，而这些模型可能有着不同的前提假设和数据输入，如果在银行之间或者在资产负债表项目之间存在差别运用，就有可能会降低信息的可比性。而对于外部审计和监管者来说，证实每个银行通过模型获得的公允价值是否可靠是极其富有挑战性的工作。另外，估值日期和估值目的对于公允价值的确定也是至关重要的，特别是对于信用风险模型来说，受不同的估值日期和不同的估值目的影响，财务报告的可靠性也会受到影响，从而不利于市场参与者对银行经营行为进行客观评价。从一个更广的角度来看，银行会计信息国际可比性也值得关注。虽然美国财务会计准则第159号（SFAS159）中引入了公允价值选择权，但与国际会计准则第39号（IAS39）相比，SFAS159并没有对公允价值选择权的使用做出任何限制条件，而是要求披露更多有关的信息，两者的差异导致信息国际可比性受到影响。
四、结论及政策含义
本文的研究表明，公允价值会计的引入是基于当前经济价值的计量属性取代了基于审慎性和可靠性原则的回顾性会计计量属性，传统银行会计核算的审慎性也必然随之弱化甚至消失。作为有效银行监管重要基础设施的银行会计核算框架的这种变化，致使其与日益强调其风险预防特征的审慎性银行监管存在原则性冲突。从资本监管和银行风险评级这两个审慎性监管的具体层面上看，公允价值会计的实施对两者均产生了消极影响，从而影响到了银行监管的有效性。这说明公允价值会计计量属性的实施，通过削弱了金融监管有效性而应对最近这一次的金融危机负有责任，因为银行监管的有效性通常是我们判断是否会出现金融危机的一个重要观察点。本文的研究还表明，银行监管当局应加强与会计准则制定者的沟通和协调，但更为重要的是应加强对“审慎监管会计”准则的研究和制订，以求达到及时对冲实施公允价值会计框架对审慎性银行监管带来的各种不利影响。
参考文献:
1.朱海林：《公允价值会计对欧洲银行业的影响：金融稳定性视角》，《会计研究》，2004年第6期：35-41
2.司振强：《银行监管与会计准则的协调与发展》，《.金融会计》，2007年第5期：25-28.
3.李成：《金融监管学》，经济科学出版社2006年版。
4.汪祥耀：《公允价值计量：一个世界性的财务报告难题》，《上海立信会计学院学报》，2008年第1期：8－12?
5.王胜邦：《国际会计准则39号与银行监管：关系与影响》，《国际金融研究》，2005年第5期：45-51
关键词：商业银行；内部审计；金融监管
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006－1428（2006）04－0048-03
一、商业银行内部审计及其基本原则
目前，国外对内审的定义通常采用了国际内部审计师协会的解释，即“一种独立、客观的保证与咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、受过训练的方法，来评价和改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标”。巴塞尔委员会采纳了这个定义，并且明确了商业银行的董事会有责任建立并维护一个充分而有效的内控系统，包括内审体系。董事会应成立审计委员会，内审部门主管应经常向银行管理层和董事会报告内审所发现的问题以及内审计划的进展情况。
按照巴塞尔委员会有关文件的要求，商业银行的内部审计职责范围应包括银行及其分支机构的所有业务活动。
同时，巴塞尔协议还认为商业银行内部审计应遵循以下基本原则：
1独立性原则
独立性原则是指银行内部审计部门必须独立于被审计的对象及其业务活动。内审独立性的基本要求有：审计工作独立，不受其他部门的影响；内审部门直接由董事会或审计委员会负责管理，直接向其报送审计报告而不受他人影响；内部审计人员的利益与银行其他部门没有冲突。内部审计是否具备充分的独立性将直接影响到内部审计的客观性和公正性。
2客观性原则
客观性原则是指内部审计人员对有关事项的调查、判断和意见的表述应当基于客观的立场，以客观事实为依据，实事求是，不参杂个人的主观意愿，不受他人意见影响。
3公正性原则
公正性原则即内部审计人员应当具备正直诚实的品质，审计行为公正，不偏不倚地对待被审计对象。
4审慎性原则
审慎性原则即内部审计人员应当对被审计对象出现重大风险事项的可能性保持警惕和关注。内部审计人员必须遵守职业规范，使用适当的审计技巧和专业判断。当内部审计人员持有证据怀疑被审计对象有不正当行为时，必须向有关部门报告，并进行必要的调查或跟踪审计。二、商业银行内部审计与银行监管的联系
商业银行的内部审计与银行监管相比，虽然在检查手段和服务的对象方面有所不同，但在审计方法、审计程序上具有一定的相似性，而且本质上都是为了促进银行的稳健经营发展。可以说，内部审计和银行监管是紧密联系，相辅相成的。
(一)内部审计和银行监管的最终目标有着共同性
内部审计最终目标是为了增加银行股东的财富，而银行监管的最终目的是为了促进银行业的合法稳健运行，维护公众对银行业的信心。我们知道，银行股东的财富价值是和银行所面临的风险水平密切相关的，和银行所处的整个金融市场环境的稳定和公众信心是分不开的，同样，单家银行的股东财富的持续增加，亦有利于整个银行业的稳定，有利于维持社会公众对整个银行业的信心。所以内部审计和银行监管的目标并不矛盾而是紧密联系的。
(二)内部审计和银行监管的审计范围有一致性
内部审计的范围应包括银行的所有资产和业务活动领域，重点是识别并评价商业银行的内部控制体系以及商业银行所面临的各种风险情况，这与银行监管当局监管单家银行时所关注的内容基本一致。内部审计和银行监管的工作方法也具有一致性，银行监管特别是在现场检查方面，和内部审计时所使用的技术方法基本类似
(三)内部审计本身就是银行内部控制的一部分
内部审计作为股东及银行管理层识别、测量、监测、以及控制银行风险的主要工具，本身就是银行内部控制系统中的重要环节。银行监管当局为了评估银行的内部控制体系的质量可以采取很多方法，其中一种方法是评价银行内部审计部门的工作，包括内审者是如何测试银行管理层控制风险的方法。如果监管当局对内审工作的质量感到满意，监管当局就可以放心地利用内审的工作成果作为识别银行存在的问题的重要工具。
内部审计可以帮助监管当局有效地提高监管效率，监管当局可以依靠内审部门的工作来识别银行的潜在风险，但这必须建立在银行内部审计是充分有效的。只有在商业银行的内审部门做到地位独立，审计范围全面，审计结果有效真实并得到及时跟踪反馈的情况下，监管当局才能够充分相信这样的审计成果，并依靠其识别商业银行的风险管理情况，提高监管效率。所以各国监管当局在考虑如何利用内部审计时，都对商业银行的内部审计部门提出了监管要求，以确保内部审计的有效性。
三、目前我国商业银行内部审计及其对监管支持的现状
商业银行内部审计可以帮助监管当局提高监管效率，而且内部审计自身也是银行内部控制建设的一项重要内容，所以各国监管当局都比较重视商业银行内部审计。而我国商业银行内部审计的现状以及监管部门对内审的利用程度方面都还存在着一些不足，需要加以改进。
(一)商业银行内部审计功能不够完善
1内部审计尚未完全独立
目前，国内一些商业银行进行了股份制改造，加强了公司治理，内审方面也有了很大改进，如在管理模式和独立性方面都有了明显进步，但除个别银行外，大部分的中资银行的内部审计体系仍以“在银行高级管理层领导下开展稽核监督工作”为主要管理模式，而非由董事会或监事会及其下设审计委员会直接领导。这种管理构架决定了内部审计部门无法有效约束行长的权力，影响了内审部门的独立性。
2内部审计范围不够全面
总体上看，目前国内银行的内部审计工作就总体而言基本上缺乏对银行所面临的风险暴露情况以及风险管理水平的总体评价，审计工作只是在主要业务层面和产品上进行，不能有效覆盖整个银行，如对IT系统审计、审贷中心以及灾难备份、外包领域等方面内审部门基本上没有涉及。面对目前商业银行业务创新频出经营范围不断拓展的形势，内部审计也不能及时跟上。
3内审工作标准不够规范
目前国内银行内部审计部门在制定内审计划、确定审计目标、报告途径、工作底稿的安排、内审质量监督等方面缺乏专业和完善的标准，内审人员开展审计工作大多凭领导和自己的经验及习惯做法，内部审计随意性很大，缺乏科学性，审计的内容完全凭审计人员的经验判断。
4内审人力资源管理有待改善
一些银行的内部审计部门在人力资源上还存在着如内审人员的专业知识结构不够合理；缺乏专业审计的职业背景；内部审计人员配备不足等问题。这些都严重影响内部审计功能的有效实施。
(二)监管部门对内部审计的重视和利用程度不足
目前我国对商业银行内部审计相关的法规并不多，如国家审计署的《内部审计工作的规定》，人民银行制定的《商业银行内部控制指引》，银监会颁布的《关于股份制改造试点银行公司治理改革与监管指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》等，这些法规对商业银行内部审计的要求并不详细，如《内部审计工作的规定》中只是笼统地规定，“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”
作为监管部门近期出台的，涉及到内部审计的法规只是银监会于2004年12月出台的《商业银行内部控制评价试行办法》，其中的第十四条提出了对商业银行内部审计的基本要求。此办法虽然对内部审计的独立性、充分性提出了要求，但内容较粗糙，可操作性不强，而且该办法并不具有法律上的强制执行力。
在实际监管工作中，监管人员对内部审计重视程度有待加强。虽然在《商业银行内部控制评价试行办法》中指出银监会及其派出机构应及时整理、分析和掌握被评价机构的内部审计信息，但并未在各监管法规中明确要求国内商业银行报送内审报告。所以目前在实际监管工作中，是否重视和利用被监管机构内部审计，只是依靠监管人员的自身经验进行主观判断，并未形成一项监管制度。
四、政策建议
1建议监管机构颁布有关商业银行内部审计的规定或者指引性文件，规范商业银行内部审计制度建设以及对内部审计监管的外包行为。通过规范商业银行的内审架构，职能和目标，能使其结果更接近监管目的，能为监管提供更有力的支持。并且使各商业银行的审计报告更具有可比性，利于监管着的类比和统计。
2完善商业银行自身的组织架构设置，切实提高内部审计的独立性、有效性和专业性。只有商业银行不断完善自我，提升内审的功能，才能使其结果更有价值，才能更好的支持银行监管。为此，我们建议商业银行从几方面入手：
一是完善公司治理结构，建立以股东大会和董事会为核心的决策机制。由董事会中有会计、审计背景的非执行董事以及独立董事为主要成员组建审计委员会，审计委员会应切实履行职责，负责在本行建立完善有效的内部审计职能。
二是审计委员会负责制定书面的内部审计章程，将内部审计的职能、审计范围、审计流程等事项制度化和规范化，并授权内部审计人员可自由接触银行任何业务活动，以保证内部审计人员的权威性；
三是加强内审独立性，内部审计部门应和董事会及审计委员会保持通畅的报告渠道，审计所发现的问题应不受任何阻挠地传达至审计委员会及董事会。内部审计部门的有关人事方面的安排应由审计委员会负责，内审人员的薪酬应根据审计工作质量本身来确定，不应和银行收益等指标挂钩；
四是内部审计的力度应和本行的实际业务情况及发展情况相适应，内部审计应以风险为出发点，加强对信用风险、操作风险较敏感的银行有关经营部门的审计；
五是银行应保证内审部门拥有足够的资源和人力。加强对内审人员的专业培训，切实提高内审人员的专业素质。
六是加强银行的内部审计的科技手段，提高审计效率。如开发或购买审计软件，充分利用计算机辅助审计，建立审计数据库，实施流程控制和动态跟踪，与外部审计或政府审计协同运作，实现审计信息共享。
3监管当局应重视对商业银行内审部门的监管。监管当局应定期与商业银行董事会及审计委员会沟通，了解其内部审计职能运行情况；定期对商业银行内审部门进行检查，对内审的审计计划、工作底稿、风险评估、审计报告等情况进行评价，判断内审的工作质量以及内审部门是否能满足银行的当前业务规模和风险水平的需要；评价银行对所发现的问题以及反馈、整改的情况，以判断内审工作是否最终实现了应有的效果。通过以上各种方法，监管当局应对商业银行的审计工作作出总体的评价，包括对其工作的有效性，规范性，并对其是否合乎监管当局要求作出判断。
在规范商业银行内部审计的基础上，监管部门应加强与内审部门的沟通协调，双方应就监管或审计的目标以及其他所关心问题的看法上达成一致，形成监管合力。
参考文献：
［1］吴金海提高股份制商业银行内审工作水平的思考［J］.中国内部审计.2004；3
［2］张进.借鉴英国商业银行内审经验的思路［J］.审计月刊.2004；3
长期以来，我国金融市场一直是银行主导型市场，银行业资产占全部金融资产在85％以上。经济增长在很大程度上依赖于银行业的稳健运行，也在很大程度上影响着银行体系的安全性。作为稳健经济环境的关键组成部分，有效的银行监管与有效的宏观经济政策一起构成了金融稳定的关键因素。当前，我国的银行业监管政策和监管实践正受到前所未有的挑战，正确应对国内国际经济金融形势，正确处理支持经济发展与维护金融安全的关系，都迫切需要提高银行监管的有效性。
银行监管是政府对银行机构实施的各种监督和管制，包括对银行机构从市场准入、经营活动、市场退出等方面的限制性规定，对银行机构风险管理和控制等方面的合规性要求，以及一系列立法和执法体系与过程，以维护正常的金融秩序，保障银行体系的安全、健康、高效运行。尽管我国银行监管体系建设已经取得许多积极进展，但与国际标准和有效银行监管的目标比还存在较大差距。这些差距具体体现在实施银行监管的前提条件、发照和结构、审慎法规和要求、持续监管手段、监管信息要求、监管者的正式权力、跨境银行监管等七个方面。建议从以下几个方面加强我国的银行监管有效性建设。
第一，进一步转变我国银行监管的理念和方式。一是从强调规制向重视监管有效性转变。为了适应经济市场化和全球化的发展趋势和新的环境，银行监管必须更新监管理念，更加注重尊重市场规律，更加注重借鉴国际规则，更加密切关注国际银行监管领域在解决相关问题方面的新进展，监管规定或要求的制定与提出，要进行成本与收益分析。要更加注重银行监管的适度性和有效性。二是从注重安全性向安全性与效益性并重转变。银行监管目标既要注重银行体系的安全和稳定，也要注重银行业市场的效率和效益。银行监管应当减少风险损失与增进市场效率并举，既要通过防范金融风险减少银行损失，保护存款人利益，也要通过支持银行发展提高市场效率，优化资源配置。三是从“法规导向监管”向“法规导向监管”与“原则导向监管”结合转变。根据金融创新和技术进步日新月异以及国际上推进良好规则和实施监管改革的发展趋势，我国银行监管既要基于审慎监管的需要坚持法规导向监管，又要基于鼓励金融创新的需要逐步推行原则导向监管，从“法规导向监管”向“法规导向监管”与“原则导向监管”结合转变。
第二，进一步调整和确立有效的银行业监管框架。一是建立新的银行监管理念。有效银行监管既重视银行体系的安全性，也关注银行体系的市场效率，既重视监管活动本身的效益性，也关注银行经营的效益性或者银行监管活动对银行经营的影响。二是实现监管重心的转换。有效监管的特点除了对风险监管的关注外。还重视银行经营的效益性和银行监管的成本约束。监管重心的转换将促使监管方式从以风险控制为出发点，以监管行政管理和审慎监管要求为手段，转变到以支持发展为出发点，以审慎监管规则和市场约束为手段上来。三是体现有效监管与监管规制的权衡。监管者在根据监管目标选择和运用监管政策工具以履行其监管职能时，应当权衡收益与成本，防止监管要求过轻或过重。
第三，提高银行监管政策工具的有效性。一是提高银行监管规则的有效性。要借鉴银行监管的国际经验，根据我国银行监管的未来发展方向，基于金融监管的法律基础理论和金融立法经验，把握立法前、立法中、立法后三个环节，系统规划、科学设计、合理制定银行审慎监管规则体系。二是提高银行监管规则的可执行力。首先是提高市场准入规则的执行力。明确银行业整体发展战略，优化机构功能定位和整体布局。其次是建立持续、有效的现场检查体系，建立持续、有效的非现场监测体系，建立科学有效的风险评价、预警体系。再次是要提高纠正措施的权威性。要依据《中国银行业监督管理法》的有关规定，根据银行业机构风险变化的情况采取递进的监管措施。包括依法对违规机构实施处罚，维持公平竞争的市场秩序。三要加强对监管者的监督。要加强对监管人员履职的监督、评价，落实问责制，建立对监管人员监管行为的监督机制。要对监管规则的执行效果予以判断和评估，检验银行业立法和执法水平，在提高监管规则有效性和执行力的同时。提高银行监管的执法水平。从而提高监管政策工具的有效性。
关键词：金融隐私权；并表监管；巴塞尔委员会；欧盟
中图分类号：F83文献标识码：A
并表监管是母国对跨国银行进行持续性监管的一种基本方法，也是一项重要的巴塞尔原则。随着国际金融一体化的发展与跨国银行合作监管体制的形成，并表监管原则在跨国银行监管制度中的地位也日益上升。但是受制于各国法律的歧异、监管标准的不统一以及监管传统、监管力量的差异等因素，在跨国银行监管实践的实施效果往往大打折扣。
一、金融隐私权的法律基础
金融隐私权，是指银行拥有保守客户金融信息之隐秘性的权利与职责。金融隐私权是银行生存与发展的生命线，是维系客户与银行之间信任关系的纽带。银行对金融隐私权的保护制度经过英美等国家判例法以及普通法的确认和发展而成。如，在首开英美国家银行对金融隐私权富有保密义务先河的“图尼尔”案中，英国上诉法院便援用“默示条款”理论作为认定银行承担该种义务的基础。该案法官Atkin法官便指出：“银行对金融隐私权保护的范围不限于客户账户本身，且还包括银行因其与客户关系的存在而可获得的任何信息，并且这一金融信息保护义务并不因银行与其客户结清账户或停止使用账户而终止。”在美国1961年的“比特森”案中，法院认为：“银行在任何时候均不得认为它有自由向外界透露其与客户账目相关细节的看法是可以理解的。不容侵犯的保密性是银行与其客户关系内在的和最根本的原则之一。”现今各国银行法均有银行保密的强制性规定，有些国家还对此专门颁布了银行保密法，有的还将其上升为国家经济和经济安全问题，甚至规定泄露客户秘密的金融从业者须承担刑事责任。
我国《商业银行法》第29条也粗线条地规定了“存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密”的准则。并在第30条规定“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律行政法规另有规定的除外。”在第四章第53条还对商业银行工作人员的保密义务做了总括性的规定，“商业银行的工作人员不得泄露其在任职期间知悉的国家秘密、商业秘密。这里的商业秘密主要是指客户的有关情况。”并且还在第八章84条规定了商业银行工作人员违反对客户保密义务的法律责任。
二、金融隐私权与并表监管冲突理论依据
金融隐私权阻碍并表监管的有效实施有两个理论依据：一是国家经济的最高性；二是公法与私权的冲突。
1、国家是一国在其管辖领域内拥有的属地最高权，具体表现在一国对整个民族国家范围内的一切事务的最高统治权，而在国际社会中，依照自己的意志，独立自主地行使对内对外事务的最高决定权，不受任何外来势力的干涉。国家是一个内涵极为丰富的集合体，它既包括国家在政治上的独立自主，也包括国家在经济、社会以及文化等方面的独立自主。国家对本国境内的各种自然资源享有绝对的控制权和处置权，对于本国境内的一切经济活动享有绝对的监督权和管理权，有权完全独立自主地以平等主体的身份和法律地位参与世界经济事务的决策，这是国家在经济方面的自然延伸，也是的重要组成部分和内容。国家经济的概念由此产生，而金融隐私权的实质是国家经济的一种体现，所以一国既可在其辖域内独立自主地行使管辖权，保护客户金融信息的安全，也可名正言顺地排除他国的行政管辖权力涉足本国领域，确保金融隐私权不受他国影响。除非在极特殊的情况下，一国可以拒绝任何有损金融隐私权保护的行政措施，因此金融隐私权会影响到母国并表监管的有效实施。虽然人们已经意识到超越各国金融信息保密法的障碍，但是由于金融的敏感性与特殊性及金融的相对不可让与性决定了在这一法域的突破实属艰难。
2、金融隐私权是为了保护单一银行客户的个体利益而设定的，基于诚信与注意义务，银行负有对其客户账户信息的保密职责。并表监管是从社会利益角度出发，对金融机构和金融活动进行监管和约束的公法，其目的是为了保障金融机构的稳健运营，维护宏观金融秩序，而最终是维护所有存款人和投资人的个人利益。二者之间的冲突实际上是公法与私权、社会本位与个体权利本位、公益与私益的冲突。虽然尽管一般认为，社会本位应在社会生活中占主导地位，社会利益应高于个人利益，并且根据 “两权相轻取其重，两害相轻取其轻”的原则可以做出选择，但是，在个案处理中却往往得出相反的结果。这主要是因为许多国家把个人隐私权规定为宪法性权利，相关部门在处理公法与私权争议时往往审慎考量社会公众的反映和呼声，因而在公法与私权的冲突中公法行为未必尽占上风。
三、巴塞尔委员会及欧盟的措施
目前，为了克服金融隐私权对并表监管的影响，“巴塞尔银行监管委员会”（通称“巴塞尔委员会”，以下简称巴委会）和欧盟的工作最为突出。
（一）巴塞尔文件中关于金融隐私权的规定。巴塞尔委员会自1974年成立以来，围绕成员国共同关心的银行监管事项进行研讨，形成了为数众多的文件，提出并阐述一系列有关国际银行监管的原则、标准和建议。其中，并表监管原则已经成为了一核心原则，而就克服金融隐私权制约并表监管的有效实施问题，巴委会在多个文件中做了阐述。
1、巴委会于1990年4月了《银行监管当局之间的信息交流（巴塞尔补充协定）》（以下简称《补充协定》）。《补充协定》是针对1983年《巴塞尔协定》后，监管当局间的信息交流相对匮乏而制定的。《补充协定》阐述了“母国监管当局对信息的需要”和“东道国监管当局对信息的需要”，在这两个部分中明确了双方监管当局的所需信息内容。由此，就奠定了双方监管当局需要打破阻碍，进行信息交流的基调。《补充协定》在接下来的部分着重提出了要“取消保密约束”，对此，《补充协定》提出四项条件，并敦促各国依照此条件审查和修改它们的保密要求。《补充协定》洞察了母国与东道国当局对监管信息需求的契合性，并建议以互惠为基础建立制度化的信息交流机制，可谓是“辨证施治”，在实践中也被证明是行之有效的。但是，《补充协定》缺乏减弱银行保密屏障的具体安排，对允许银行保密的信息范围要求过于宽松，例如，《补充协定》规定，除非在刑事诉讼的情况下，否则东道国仍然有权为维护其领域内金融隐私权采取保密措施，这显然不能满足母国并表监管的信息要求。
2、巴委会和离岸银行监管者组织于1996年10月联合了《跨境银行监管》。其中，工作小组认为，保密法不应当妨碍监管者的行为，以确保金融体系安全稳运行。该工作报告在第三部分集中就克服银行保密制度的局限性做了详细规定。首先，报告拓宽了母国监管当局获取信息的渠道，规定通过多方位的信息流把大量信息汇总到母国监管当局，这样就为有效实施并表监管打下坚实的基础。其次，报告将资产负债表资产方信息（非存款人信息）和存款人信息作了区分。存款人信息是银行保密法的主要保护对象，文件给予一定程度的理解。而对非存款人信息，工作小组认为，本国立法必须对无论以何种方式阻碍有关非存款监管信息传递的条款加以修改。同时，文件要求母国监管当局对获取的信息，特别是有关存款人或投资人姓名的信息应严格保密。如果无法保证对所获得的信息保密，客户的信心会受到打击，东道国当局不愿意母国当局介入是可以理解的。文件因此建议东道国对信息获取规定保密条件。工作报告列举的条件与1990年《补充协定》中所列条件大致相同。如果东道国监管者有理由怀疑母国监管者运用监管信息的能力，东道国应当保留不提供此类信息的权利。再次，为存款信息设置解密条件。存款信息是商业银行的核心机密，如果无法保证信息的安全，客户的信心就会受到打击，因此，东道国监管当局不愿意母国监管当局介入是可以理解的。为解决这一问题，工作报告为东道国的解密设置了严格的条件。上述规则对与并表监管的顺利进行起了十分重要的作用，但是《跨境银行监管》只是针对实际问题提出的一份工作报告，效力逊于一般巴塞尔文件，因此在执行中仅具有参考借鉴价值，并无法律约束力，这多少影响了该文件的实际效果，而且在有些内容上依然复制《补充协定》，如在为存款信息设置解密条件部分，其条件与《补充协定》大致相同，且条件由东道国自相决定，这在一定程度上又弱化了实施并表监管的有效性。
（二）欧盟银行法关于金融隐私权的规定。欧盟银行法又称欧共体银行法是欧共体制定的关于银行服务及其监管的法律制度的总称。其中，关于金融隐私权的规定主要集中于《第一银行指令》、《第二银行指令》以及《并表监管指令》中。
1、为了避免成员国间具有约束力的保密法规之间的冲突，欧共体理事会于1977年《第一银行指令》中增补了设计银行监管者应负的职业保密义务的规定。《第一银行指令》第12条是针对银行监管者保密义务的专门性条款。其立法宗旨在于解决不同成员国的银行监管者遵守各自有关职业保密法则和交换信息以进行跨境监管合作之间的矛盾，实现对共同体内银行的有效监管。该条是欧共体早期努力解决金融隐私权障碍的具体产物。其规定的主管监管当局交流机密信息的前提是，各方均处于机密状态。《第一银行指令》确实对成员国之间的银行监管合作取得了一定成效，但由于信息保密义务所具有的不确定性，在一定程度上妨碍了指令目标的实现。
2、针对《第一银行指令》的不足，1989年12月，欧共体理事会在《第二银行指令》第16条中，对《第一银行指令》第12条进行了修正。其出台具有双重目标：第一，强化《第一银行指令》第12条对银行监管者所规定的职业保密义务；第二，扩大银行监管者和其他金融机构如保险公司和投资服务公司（无论在本国还是他国境内设立）监管者之间的信息交流。本着这样的目标，第16条规定了允许披露的条件、共同体成员国监管当局之间的信息以及欧共体成员国与第三国的信息交流。由于《第二银行指令》第16条是在《第一银行指令》第12条的基础上发展完善的，其合理性更为突出，而且规定也较为详尽，尤其针对与第三国信息交流时出现的问题做了详细解说，即成员方可与第三国的主管机关就信息交流缔结合作协议。然而，《第一银行指令》和《第二银行指令》都不是在并表监管为主的情势下提出的，所以就目前看来，仍然有些落后。
3、欧共体在1983年《并表监管指令》及其1992年修订本（即1992年《并表监管指令》）等均对此做了规定，依该指令获取的信息尤其是该指令规定的主管当局间的任何信息交换，主管当局均应遵守1977年《第一银行指令》第12条规定的职业保密义务。由此便首先肯定了《第一银行指令》第12条中有关职业保密规定的重要性。同时，1992年《并表监管指令》规定，其他成员国的主管机关在收到现场调查的请求时，必须通过亲自核查、允许请求方实施或允许审计人员、专家实施核查等方式尽力满足请求方的要求，这与《第二银行指令》中开展现场调查之前只需“实现通报”有关信贷机构分支机构所在东道国的规定形成鲜明对比。这样，在一定程度上有利于双方监管机关的合作。至于和第三国的关系，职业保密的义务在并表监管的情况下略有差异。1992年《并表监管指令》第8条规定：欧洲委员会可以应某一成员国的请求或主动向理事会建议与一个或一个以上国家就对如下对象实施并表监管缔结相关协议：在第三国没有主要办事机构的信贷机构；在共用体没有重要办事机构的第三国信用机构，无论是信用机构还是金融控股公司的母企业。并且，委员会和依《第一银行指令》第11条设立的咨询委员会
应审查上述规定中磋商的结果和相应情势。
四、现状的不足及发展趋势
尽管巴委会关于国家银行并表监管所提出的建议确实顺应了金融全球化的内在要求，但它更多地体现出一种理想的状态。因为，目前国际金融监管法的发展与现状不正自明地揭示了这一命题。虽然巴委会从上述两难性的尴尬中给予最低限度协调的原则意图弱化东道国的信息保护法律保护障碍，但事实是：这样的一些安排并没有实践于一些双边的国际协定之中，相反，是被载述于双边性的“备忘录”之中。我们知道，“备忘录”并非一种正式的国家法律文件，其更多地类似于“君子协定”。文件的此种冠名就从另一个侧面反衬出了并表监管中“信息交流合作机制”的无奈与困境。当然，这与巴委会的法律权威是有关的。从严格的法律意义上讲，巴委会并不拥有任何正式的超国家的监管权力，它的决议也不具有法律强制力。所有巴塞尔文件，实际上都是一种“建议性指南”的形式存在的，其中所表现的基本原则，大都属于国际惯例的范畴，所以其有效性当然大打折扣。
欧盟银行法与巴塞尔文件不同，其监管标准和惯例的协调是通过正式的法律手段来实现的。它以《罗马条约》等欧共体条约的有关规定为基础，以《第二银行指令》等一系列银行指令为主题，并辅以相关共同提规则综合而形成的一个“法群”。欧共体乃至欧盟本身又是以国际条约为基础的、具有独立的法律人格的国际组织，是一个具备立法、行政和司法因素的独特组织。欧共体银行指令作为欧共体法律体系的一个组成部分，在法律上对所有成员国均具有约束力，从而有别于巴委会成员之间的非正式协定。但是，值得注意的是，欧盟银行法中规定的监管其实只是一种区域性监管，其有效性仍然是值得怀疑的，而且欧盟的高度独立性对其圈外的第三国具有一定的排斥，在这种情况下，离全球性的合作似乎还有一段距离。
实施银行会计内部控制，促进了银行资产运营的安全发展，加强了资金流动的控制性，有效避免了挪用公款、账目漏洞等现象的发生，避免了银行经济的不必要损失［3］。同时，由于银行正常经营管理涉及环节较多，人员素质也参差不齐，实施内部会计控制能够加强对不同环节的管理控制。最后，实施银行会计内部控制也是有效形成会计人员风险意识的主要管理方法［4］。目前国内银行内部会计人员大部分缺乏较强的风险预测和评估能力，风险意识淡薄，这也导致银行投资风险较大，急需改变现有的状况。
银行会计内部控制的现状及面临问题
目前，国内的银行企业与国外银行企业的管理模式仍存在巨大的差距，就目前国内银行发展而言，加强银行会计内部控制是十分有必要的［5］。为了提高国内银行的风险应对能力、市场竞争能力以及综合经营能力，国内的多家银行已经开始逐渐重视银行会计内部控制的建设，但是从目前的效果来看还是存在诸多不足之处。首先，银行会计内部控制流程不够完善，缺乏系统性和程序性。虽然已经形成了岗位职权的明确分配，以及业务程序的相互制约，已经形成了职权分配的雏形，但是仍旧没有形成科学有效的风险规避程序化系统，对于内部存在问题难以快速识别和反应。其次，缺乏有效的监督管理机制［6］。由于银行内部岗位任务繁多，尤其是责任较重要的岗位不能够合理细分人员职责，出现身兼数职的情况，缺乏对主要责任人的权力监管，存在管理人员失职的风险，容易留下隐患。第三，银行会计人员综合素质有待提高，许多会计人员缺乏对银行内部控制原则的理解和足够的风险意识，自控能力较差。在瞬息万变的市场中，难以理解掌握新技术和新方法，对风险的有效规避措施控制力较差，需要从根本上提高自身素质。对于尚处速发展时期的银行来说，会计人员素质的高低直接影响了银行的扩张速度和经营质量，对于业务不熟练、责任心较差，不能胜任职位的员工需要进行加强培训，对于个别不适合做银行会计工作人员要调换岗位，这样不仅能够有效提高工作效率，也可减少不必要的损失发生。
加强银行会计内部控制的有效措施
面对新时期国内银行发展的需求，加强银行会计内部控制需要采取多元化的有效措施。完善银行会计内部控制制度，强化银行会计的内部控制管理。在确立全员性和全程性的会计内部控制方面提高质量意识，理解掌握内部控制的全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则，更好的实施会计内部控制制度。对于银行的管理层以及银行的经营部门，需要达成共识，以最终实现银行的价值为目标，而不是追求短期的利益而牺牲内控环境。对于员工的要求，要加强员工内部控制制度方面的知识培训，达到一个整体的认识。具体可以从以下几个方面考虑。
首先，需要从提高会计内部控制人员的综合素质。这就需要提高会计内部控制人员的质量意识，树立正确的发展观，从健全会计内部控制制度的角度实现银行会计内部控制的有效性。银行管理者需要与经营部门达成一致，从符合银行发展利益的角度，规范自身的经营行为的原则下最终实现利益最大化［7］。也需要加强会计的内部控制培训，形成会计人员在内部控制的方法、模式上形成内部控制意识。当然，银行内部控制也需要从培养会计人员的凝聚力以及工作积极性，创造以人为本的文化氛围，培养会计人员的自我管理和自觉意识，共同实现银行会计内部控制目的。
其次，改革银行内部审计制度，加强审计监督力度，逐步完善银行会计内部控制机制。从整体结构上形成审计部门的明确分级，层次分明的开展审计活动，从健全审计规范制度方面入手，充分发挥各级审计部门的职能。审计目标也需要转变为银行风险管理和综合经营管理，采取基础抽样审计的方法，根据银行会计内部控制系统的评价结果确定审计的重点和范围。当然提高审计人员的业务素质也是提高审计工作质量的重要手段之一。
第三，要合理利用金融监管的功能，更好的推动银行会计的内部控制。银行会计内部控制应该属于金融监管部门的一个主要的内容，金融监管部门是银行内部控制系统的主要的推动力量。因此，需要进一步完善监管法规体系，让监管活动严格的建立在法规基础之上。还要重视对银行董事会以及高层管理人员的监管，树立“监管就是服务”的监管理念，不要存有为了监管而监管的想法。另外，社会中介机构的介入，对于银行的外部监管效率不错，还能够促进银行的内部控制方面的建设。在这个方面来说，可以培养或者选取一些客观诚信还能够公平公正的履行社会职责的中介机构，进行外部监管，是可行的。督促银行全面的引入社会中介机构参与银行监管，同意社会的中介机构参与银行的多项业务活动，对银行的经营活动有一个全面的了解和掌握［8］。当然，还可以强化金融监管当局和社会中介机构的信息通讯和信息沟通，促进社会中介机构能够全面真实的翻译银行的经营和银行的管理情况，一起保障存款人的合法权益。在信息披露方面，不断的加强该方面的力度，及时的向存款人以及社会大众及时准确的披露有关的信息和内容，保障存款人的知情权。在社会公众的监管下实现银行财务会计内部控制的建设。
最后，采用一些现代的高新技术，构建完善的银行信息系统，加强银行的内部控制。银行把大量信息资源通过高新的网络技术实现了各个部门之间的信息共享，从而提高银行的内部控制水平，是未来发展的方向。因此，引进一些具有高新技术能力的综合性人才，对于银行内部控制的发展，有着重要意义。技术人员通过对程序的开发设计，把安全控制中所需求的东西融入到所开发的程序当中，提高在安全控制方面的模块。在安全方面，设计多个级别的安全控制功能，提高数据信息的安全性。
结束语
加强银行会计内部控制，已经逐步成为推动银行稳步发展的一项重要战略，可以规避相关的投资风险，从而实现资金的流动以及财务信息的合理控制，辅助决策者做出准确的决策，提高银行的整体经营水平。银行会计内部控制，对于银行的健康发展，对于保障公众的切身利益，有着重要意义。相信在未来的不断发展过程中，银行会计内部控制会发展的更好。（本文作者：李金大 单位：中国农业银行股份有限公司大连市分行）
