时间：2023-03-24 15:00:51
一、城市规划与城市规划职能
城市规划与城市规划职能的发展历程。城市规划是随着文明的进步、经济的发展、人类居住环境的改善、城市的出现而不断发展的。在世界上，城市规划这一概念和理论都出现的非常早而且成熟，在实践上也取得惊人的成绩。城市规划在中国，主要是与我国文化的发展和经济的发展而发展起来的，在古代中国典籍中，我们会发现一些对城市规划的记载，如《考工记》中的都、王城、诸侯城的不同城市的建设制度，还有道路系统和用地功能分区。在《商君书》中更是提到了农田土地分配比例，并要发展人口、粮食、建城等相应条件。在《墨子》中更是记载了城市建设与城防的重要性，以及城市规模与农田、粮食的关系。这在很大程度上来说，我国古代城市的规划主要着眼于军事思想和整体观念，讲求城市与自然的关系，重视等级观念。这在我国后来的城市发展也有所体现，都是更为重要的是越来越强调城市的结构形态，即商品经济的发展，促使城市功能分区，形成不同的功能区域，完成城市规划的不同功能。城市规划在西方，早在古希腊时期就已经出现《建筑十书》，系统阐述了城市环境卫生、城市选址、城市公共建筑布局等原则，并提出了理想城市的模式,到了中世纪，逐渐形成以教堂为中心的城市发展模式。到了近代，则基于资本主义商业的发展，逐渐形成了多样化的城市规划理论。城市规划在现代，东西方的城市规划都着重于城市规划理论的建设、城市规划的实践以及城市建设立法，逐渐的融合各种传统学科和新兴学科，是城市规划越来越科学、越来越符合人民生活的意愿。
二、公共管理视角下的城市规划职能存在的问题及对策
1.城市规划职能存在的问题。目前，城市规划职能存在的主要问题就是城市功能分区不清晰，造成这种问题的主要原因主要有，第一，由于我国城市在发展过程中过于快速，导致城市在进行功能分区时会出现不同功能区相互参杂的情况，这在一定长度上来说，也不应该出现太大的问题，但是，这方面主要体现的问题就是在城市建设过程中，城市功能的定位于规划没有做到位，导致现代城市不同更能分区相互影响，这不仅制约了城市规划功能的进一步完善，也导致城市规划职能不能进行有力的展开，从而造成城市规划功能的下降。第二，由于我国城市在发展过程中城市规划不具体，或者说是城市发展速度超过了当初城市规划的目标，导致在发挥城市规划职能时，始终伴随着新老城区问题、新旧功能分区问题以及功能分区不合理等问题，这必然会导致城市规划职能在进行湘桂规划时，不容易解决，也成为了城市规划的老大难问题。第三，由于我国城市在规划中所注重的问题，在不同历史发展的阶段所呈现出来的特点不同，因此，在进行城市功能规划时，伴随着的问题就是城市规划不统一、政策法令贯彻不到底等问题，这就使得城市在发挥规划职能时，会产生相互矛盾的局面。可见，我国城市规划职能存在的问题，是随着市场经济的发展而逐渐暴露出来的问题，也是在城市实际发展中所出现的主要问题。
2.优化城市规划职能的对策。优化城市规划职能的对策，注重点应该立足于完善和优化城市规划职能，也就是说立足于现在城市发展的水平，通过现有的城市分区，对城市规划职能进行完善，加强城市规划只能发挥作用的能力。具体包括下面两个方面，第一，统筹城市功能分区的发展，立足于现有城市功能分区的作用，加强该功能分区的影响力。城市规划职能，究其本质来说，是服务职能，而就目前不少城市的发展水平而言，由于不同发展阶段所规划的目标不同，因此，在接受历史发展现状的同时，综合加强城市功能分析的发展，加强功能分区的基础设施建设，包括道路、交通、园区等，甚至应该建立直接管辖的部门，通过专门专管来实现功能分析的更好发展，第二，加强城市规划职能发挥作用的能力。这一方面是出于城市居民的考虑，目前，城市规划职能发挥的主要方向是以城市经济发展为首要目标，而以城市居民生活质量为目标的城市规划职能建设少之又少，因此，必须加强城市规划职能发挥作用的其他能力。另一方面主要是以城市整体发展为首要目标，这是因为，城市规划职能的最终目标是通过把城市建设的更好来满足城市居民、城市经济的发展，不应该只以一种目标为城市规划功能发展的目标，必须立足于整体，从整体上来保证城市规划职能的实现。
三、结语
综上所述，可以看到，我国城市规划和城市功能分区的理念出现的比较早，而且也比较成熟，这在一定程度上来说，为我国城市规划职能的完善以及进步奠定了很好的历史基础。而且，随着改革开放，国内与国际的接轨，使得很多国外先进的城市规划理论传入我国，在解决我国城市规划的实际中，显示出了良好的效果。因此，在公共管理视角小对城市规划职能进行探讨，则是为我国城市规划的进一步发展提供依据和借鉴。本文从分析城市规划的内涵以及城市规划职能的内涵入手，通过对城市规划历程的解读，可以使我们清楚的看到在城市的发展以及相关城市规划职能的发展，这也就为我们找到现代城市规划的主要问题，即规划理念问题、规划方法问题以及规划纲领问题找到了历史和现实的依据。这也就为我国城市规划功能的完善找到了相应的解决方法，即立足于城市发展实际进行城市规划能力的提升和加强城市规划能力的作用，其中，加强城市规划能力的作用主要是从两方面来建设，包括以服务城市居民为目标的建设和以城市规划功能总体发展为目标的建设。
作者:陈婷婷单位:青海民族大学公共管理学院
关键词：公共财政；城市公共资源；城市公共资源整合
中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2007)02-0148-02
城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：
1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。
城市公共资源具体包括：
1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原
1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。
2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征，不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力，特别是在城市公共资源的经营模式上，在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
关键词：公共财政；城市公共资源；城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：
1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。
城市公共资源具体包括：
1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：
供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原則
1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。
2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征，不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力，特别是在城市公共资源的经营模式上，在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
[关键词]辽宁文化，公共艺术，建设思路
中图分类号：TU986 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）15-0249-01
一、辽宁省公共艺术项目建设现状
首先是缺乏专项整体的规划，对于辽宁省城市的公共艺术建设现状和未来发展需要并没有采取不同的描述手法确定近、中、远期公共艺术专项总体规划项目的有关内容。其次是规范制度立法的缺失，监督管理机制松散。辽宁省各个城市还处于公共艺术建设发展的初级阶段，往往是无规、无章可循、无法可依，严重阻碍了公共艺术建设。最后是决策的非专业化、维护管理的不足、艺术作品质量不高、脱离公众需求等一系列问题。
二、 辽宁省公共艺术项目建设发展对策思路
三、 2.1辽宁省公共艺术建设对策架构――“231”结构
在辽宁省公共艺术建设上以“231”即2个维度，3个尺度，1个目标为构架。即理论和实践两个视野，宏观、中观、微观三个尺度，最后达到建设一个“文化辽宁”目标。
2.2公共艺术项目建设支撑理论
2.2.1公共艺术建设宏观理论
在宏观中公共艺术建设规划研究更关注城市定位与发展，把公共艺术建设放在规划之中进行分析和研究，强调研究方法上的多视角和多层次。研究公共空间的现状和特点，根据城市的具体情况和城市形象的要求进行设计。对图形符号的形象提炼、情景元素的场景营造、植物造景的形态搭配、色彩材质的情感引导和场所空间的活力再现[1]。
将景观生态学中斑块、廊道、基质三要素为支撑研究公共艺术建设，实现城市历史文化遗产的保护，实现历史文化景观网络的构建。
2.2.2公共艺术建设中观理论
在中观中公共艺术建设的全生命周期包括从规划设计前期的调研，并且制定可行性报告。根据城市的建设现状和未来发展的需要，采用不同的描述手法确定规划设计近期、中期、后期以及反馈问题的改进与提升等整个公共艺术建设的全过程。最终完成公共艺术的全生命周期的建设。
在此基础上注重利用现有管理法规及法规执行单位优化公共艺术环境，参照国内大中型城市制定的《城市公共艺术管理办法》使公共艺术的方案确定、审批、制作施工、养护管理等都有法可依，有章可循。
2.2.3公共艺术建设微观理论
在微观中公共艺术建设的生态系统本身是动态平衡的，而不是一成不变的静止系统。因此生态系统本身具有一定的弹性，在这个弹性范围之内的干扰波动就是适度干扰。群众的监督对于公共艺术建设适度干扰可以带来一定的活力。适度的干扰可以给生态系统带来环境上的多样性，并且具有较高的生态学价值，要求在人类干涉时，必须从多方面考虑[2]。
公共艺术环境行为心理学是研究公共艺术与人的心理和行为之间的关系的一个应用社会心理学领域，它着重从心理学和行为的角度，探讨人与公共艺术的最佳关系问题，不同的公共艺术都能满足人们寻求各种体验的内心需求，它们包括：生理体验、心理体验、知识体验、自我实现的体现等。
2.3 公共艺术建设对策
2.3.1宏观尺度的总体控制――编制公共艺术总体规划
宏观上要完成公共艺术设计的定位、公共艺术场所的选择、公共艺术规划与城市总体规划的关系、确定公共艺术建设流程、制定相关法律法规与规范。对于城市公共艺术建设更注重城市公共空间的人文状态和制度建设。
在规划编制的内容和依据上，研究城市公共空间的现状和特点，根据城市设计和城市形象的要求，规划中明确规划的定位、规划原则、公共艺术建设的空间结构、规划的依据、规划的内容构成。主要依据城市总体规划、城市各专项规划、城市文化发展规划、城市旅游发展规划、城市色彩总体规划、城市绿地系统规划等相关上位或同位规划。
2.3.2中观尺度的过程控制――全生命周期的管理
在公共艺术建设之初，进行相关利益群体的通告和协商。在公共艺术建设之中，公众可以提出自己的意见和建议。专门成立公共艺术服务机构，必须要求机构人员为公共艺术设计的资深专业设计师，做到真正体现地域文化的设计、真正符合当地风土民情的设计、真正是附近居民需求的设计。城市公共艺术是城市的“眼”，是城市的名片，凸显城市风采。因此公共艺术应体现地区独特的人文、科技等，而非单一的复制[3]。
公共艺术建设许可的最后决定由主管部门公示在公众平台上，供公众查询监督。
2.3.3微观尺度的实践控制――技术与方法的节点控制
公共艺术要把握空间尺度性―与环境“共生”。城市公共艺术公共性实现的共生性策略，要求公共艺术在形式上与周边环境相互依存；公共艺术建设公众、公共、公平、艺术―与公众“共鸣”。逐渐体现公共艺术的公共性，以及逐渐完成健全的、公平的公民监督体制和公共艺术家设计出完美的公共艺术；公共艺术注重体验―与行为“共振”。让附近的居民主动参与城市公共艺术的创作，达到体验引导公众主体积极的参与和再创造，形成“共振”公众参与公共艺术 [4]；公共艺术源于生活，传承文化―与文化“共享”。归根结底公共艺术设计也是源于生活，贴近生活，融入生活，才能让居民体会到亲切，更容易接纳和欣赏；公共艺术彰显时代需求―与时代、科技“同步”。随着当今社会的发展，公共艺术创作和现代科技之间的关系越来越密切。科技设备的改革，影响着艺术创作的观念，并为其提供重要保障；
构建公共艺术项目品牌体系―与城市“共荣”。文化价值学在公共艺术作品上的成功实施是塑造城市品牌，实现当代关注力经济学的有效方式之一，是实施城市品牌战略的重要方式，最终达到突出特色，塑造品牌，与城市共荣。
三、总结：
宏观中，专业人员主要参与公共艺术项目的设计规划把控。政府决策公共艺术项目的规划审批的把控。市民则参与公共艺术项目的反馈工作，监督政府和专业人员的工作；中观，专业人员对于设计中的法律、法规要清楚，严格把握设计尺度，避免对社会、国家造成不良影响。政府要以法律约束专业人员胡乱设计和市民对于公共艺术建设的不良作为，积极听取市民的监督反馈意见。市民则要爱护公共艺术建设设施。微观中，专业人员要专研设计创作，深入结合地域文化和人们需求。政府积极走进人们群众，定期做调查工作，听取人民宝贵意见。个人主动约束自己的不良行为，做好主人翁角色。更好的促进文化辽宁宏伟目标的实现。
参考文献
[1] 王雅丽.地域文化视角下巴东野三关公共空间景观设计方法研究[D].华中科技大学.2011.
[2] 刘玉华.从美学角度分析城市公共艺术设计的传承与创新.[D].武汉理工大学.2007.
城市设计实践发展至今业已从空间设计扩展为包含编制和实施等在内的整体管理实践。作为一种价值完善的专业管理过程，城市设计实践中更偏重于解决专业领域中设计问题的工具价值；而作为一种“行政过程”、“政策过程”或是“政治过程”而言，城市设计过程将体现其公共性的基本价值特征，从而使其在城市空间的公共管理领域中发挥应有的作用。由此，城市设计过程在价值取向上仍然存在着一定的争议。相关争议首先体现在其关注对象是城市空间整体还是其中的公共领域：城市空间具有公私混合的特征，且很多情况下难以泾渭分明，其公共属性并不突出；而公共领域则是城市空间中具有公共价值的部分，其管理实践自然受到公共价值的规范。另一争议反映在管理者的公共属性上：对于公私混合的城市空间而言，在管理过程中政府和市场都具有管理者角色；而作为行政过程，公共部门的管理者角色将更为突出，市场则成为管理的目标群体。城市设计相关的公共性价值特征并不明晰。然而，讨论和辨析城市设计的公共性内涵具有重要意义。公共性之于城市设计而言并不仅仅体现为职业伦理中所应持有的公共精神，也是认识城市设计管理职能的价值规范。在当代多元价值共存的城市设计实践中，将公共性作为价值基础为其管理过程提供了合法性，由此其管理职能将以保障和促进城市空间公共价值为目标。同时，公共性的认识也为具体管理实务提供一种分析工具，帮助管理者理解城市设计的管理范畴以及自身的公共角色，确保各类管理途径符合公共性的价值规范。城市设计领域的价值取向研究并不多。其中公共价值取向的成果较集中在城市空间公共属性的探讨，具有社会学视角（沃尔泽，1986；夏铸久，1994；卡尔莫纳等，2003等）、法学视角（卡尔，1992；阿里·迈达尼普尔，1996等）以及经济学视角（周进，2005；克里斯·韦伯斯特，2007等）等多种认识途径。对城市设计实践中公共性的关注一类体现在职业伦理中的公共价值规范的阐释（董慰、王广鹏，2007；刘代云、金广君，2008；金勇，2008等），另一类则体现在管理实践中与公共性密切相关的命题，例如公众参与（克利夫·芒福汀，1999；刘宛，2006等）和法律法规（理查德·黎，1988；扈万泰，2002；王世福，2003；庄宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市设计研究重结果轻过程，而过程导向的相关研究中一则关注哲学伦理层面的倡导，一则关注实务操作层面的方法技术，缺乏对公共性在管理理论层面的解析。本文将基于公共管理领域中有关公共性的理论认识，从关注对象、管理者角色和管理途径等方面辨析城市设计过程中公共性价值特征的具体内涵，从而为理解城市设计的管理职能提供理论基础。
2公共性的内涵
公共性是公共管理的基本命题，是公共管理获得合法性和权威性的基础。公共性的理解具有相当的复杂性，“公共”的含义并没有统一的界定。沃尔多（1955、1997）把“公共”理解归纳为三个方面：一是哲学、法学和政治理论层次的理解，即从国家或者政府的角度下定义，涉及、合法性、普遍福利等问题；二是从经验层次界定某种社会中人们有哪些公共职能与公共活动；三是从常识层面理解政府执行活动或者职能。①尼古拉斯·亨利（2002）对公共性提出了制度定义、规范定义和组织定义，三者结合构成公共行政的“公共性”。制度定义是按照制度术语来理解公共行政，表现为政府各级机构；规范定义专注于影响公共利益的现象上；组织定义主要是为了实现参与，即公共利益观点若能被共享必须要求相应的组织予以保障②。罗森布鲁姆（2002）认为公共行政强调的公共性体现为：（1）以宪法为基础，提供行政存在的空间并对其进行限制；（2）政府有义务增进社会的公共利益；（3）政府较少受到市场因素的影响，即使运用市场机制也是有限的；（4）作为人民的代表，公共行政管理者的行为具有合法地位与强制权力，并应遵循代表性和透明性的要求③。乔治·弗雷德里克森（1997）回顾了公共问题的哲学、经验和理论的观点，并分析了社会科学中有关公共的五类观点，提出公共既是一种理念也是一种能力：作为一种理念，它意味着所有人为了公共的利益，而不是出于个人或者家庭的目的才走到一起；作为一种能力，它意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力，通常通过政府而进行，但并不是所有④。国内对“公共性”的定义有三种：一是指政府作为人民权利的委托者和委托权利的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策（孙柏英，2001）；二是认为公共性即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等（祝灵君、聂进，2002）；三是认为公共性指一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性（王乐夫、陈干全，2002）⑤。综合而言，公共性的理解具有层次性。哲学层面的公共性是一种公共精神或是理念；政治、法学理论层面的公共性从公平和正义出发，涉及、合法性等问题；公共管理理论层面将公共性作为一种价值基础，帮助认识公共组织的公共职能；公共管理实务层面的公共性将成为一种分析工具和价值标准来理解公共组织的具体管理活动。城市设计专业具有很强的应用性，其职业伦理受到哲学、政治和法学层面公共性价值要求的引领，但对于实践而言，公共管理理论和实务层面的公共性探讨将更具认识论和方法论的作用。
3城市设计关注公共领域
城市空间及其特征包含了各类物质要素和相应的属性，同时还有这些要素之间所形成的外部性特征。随着城市空间管理专业领域的分工和细化，作为其中之一的城市设计在当代所关注的内容已并非涵盖城市空间的所有方面，而是由“城市空间”逐步聚焦于其“公共领域”部分⑥。焦点的转变蕴含了两方面的背景。一方面，基于市场经济发展的成熟程度，公共领域与私人领域分野。市场经济的发展使城市空间成为公共和私人的混合体。城市空间的市场开发运作越为成熟，市民对公共领域和私人领域的甄别越敏感。另一方面，城市设计将焦点转变为公共领域是基于“窗户外看到的所有事物”已经出于各类考虑受到了相应的干预，城市空间的控制已经形成了“看不见的网”。“公共领域”源于西方社会，发展至今已具有相当复杂的含义。现代公共领域理论中，较具影响力的是阿伦特和哈贝马斯的研究成果。总体上认为公共领域包含了物质和非物质的表现形式，承载着公共生活，这种公共生活是从公共利益出发，通过沟通和交往、辩论和批判等活动来展现自我或是达成共识。两者的差异在于前者突出其政治象征意义，而后者偏重其社会文化意义。城市设计关注的公共领域是具有物质空间表现形式的公共场所，并包含其承载的公共生活之非物质内涵。然而，公共领域的界定却无法统一。社会视角下以公共开放性来界定时会发现并非所有公共空间都会无限制向每个人开放，而准公共空间的开放程度更是因服务规模的不同而模糊不清。法律视角下以公共权属界定时会发现公共领域的各类物质要素在权属细分之后公私属性并不统一。经济视角下运用公共物品来理解公共领域时，以竞争性和排他性为划分标准，然而公共领域中的各类空间要素在非竞争性和非排他性上都存在着程度差异。由此可见，各类视角下的公共领域认识都是模糊的，然而这种复杂性并不能掩盖其公共性特征。公共领域和私人领域的差异客观存在，只是差异划分标准并非是一条泾渭分明的分界线，而是一种具有梯度性的“谱系”（卡尔莫纳等，2003）。有关对城市空间进行公共干预的合法性问题已经在城市规划相关研究中进行了深入的探讨。面对外部性问题，对公共干预的需要是肯定的，然而对于干预的限度却存在不同的观点。公共领域的实际界定及其干预程度将通过具体的城市设计过程加以辨析并得以实现，其中政府和市场之间的关系对干预程度具有重要的影响。从城市空间的使用价值和交换价值来看，对城市设计的公共需要来自对公共领域使用价值的关注，因其规模和品质直接体现了城市的公共服务水平。然而，市场化的城市开发引发私人对空间交换价值的追求而阻碍公共领域的发展。阿里·迈达尼普尔（AliMadanipour，1996）阐述了市场开发过程中产生的空间私有化和设计标准化等趋势，前者使公共领域的规模逐步减少，后者则对公共领域的品质造成冲击，而这些趋势被认为是不可避免的。面对使用价值和交换价值之间的张力关系，公共部门将立足于公共领域的空间使用价值，通过城市设计过程加以保障和促进，尽可能提供公共场所并促进公共领域的空间品质。近年来，激烈的城市竞争使得公共领域被作为一种城市发展的公共资源，通过城市设计提升其交换价值吸引投资，以促进地方经济发展。然而，“引导投资的是市场本身，而不是设计”（Cowan，2000：24）⑦。城市设计虽在提升公共领域的交换价值中具有一定附加作用，但并非其要义所在。本末倒置的价值追求将使城市设计无法发挥应有的作用。
4城市设计管理者的公共角色
有关城市设计实践主体的认识差异很大程度上与城市设计过程的不同诠释相关。作为一个社会过程，城市设计过程包含了政府、市场和社会等多元化的参与主体。作为一个有意识的管理过程，政府和市场在城市设计过程中的管理者角色较为突出，管束型和开发型的城市设计分类（赵斌、徐雷，2004）正是基于主体公私属性的差异。当城市设计被理解为行政过程时，公共部门作为管理者的角色更为突出，而市场成为了行政管理的目标群体。城市设计过程中管理者公私属性的探讨体现了政府和市场之间关系的不同理解。城市开发过程直接产生城市空间结果，市场成为了空间产品的主要供给者。在开发过程中，市场关注空间品质是希望通过创造性的设计提升空间产品的交换价值以获取更多的利益。“设计管理”是开发项目管理的重要组成部分，它将确保产品按照设计要求生产以实现价值最大化。当开发项目规模较小时，设计管理关注项目自身的内部问题，大多属于私人领域；而当开发项目规模较大时，设计管理所处理的问题往往已经覆盖了城市空间公共领域。虽然管理动机仍以营利为目的，但从结果而言已经属于城市层面的设计问题。因此，市场主导的大规模开发项目其设计管理过程是否是城市设计过程往往具有争议。在当前的城市发展中，公共领域的供给很大程度上依赖于市场。进行大规模地产开发的企业家们在城市开发过程经常扮演了一种半公共角色（乔恩·朗，2005）。这种角色产生于其管理行为结果而并非动机。市场开发的设计管理是为了扩大私人的获利，许多开发都有意识的塑造良好的公共领域来吸引更多的公共使用者，为其带来更大的获益。在这些市场主导的项目管理中，公共部门的角色相对较弱：有些是由于对公共领域的价值认识尚不成熟；有些是社会对此尚未形成公共需要，因而不必要进行城市设计的干预；还有一些是有意识发挥市场优势，依靠私人投资发挥其优势来创造良好的公共领域空间品质。然而，无论是否提出城市设计要求，公共部门对私人开发在其项目的空间效果等方面始终具有监管职能，差别在于干预程度的不同。城市设计过程伴随着开发过程而展开，它并不仅仅是结果管理，同时还包含着过程管理。对开发项目运作过程进行公共监管是政府相关部门的职能之一。出于城市设计考虑的公共监管途径一般包括：一是将城市设计的内容纳入城市规划的管理体系，同时依循规划许可的行政程序对开发项目进行管理；二是单独提出城市设计的控制内容，作为开发控制要求的组成部分，依据规划许可程序进行管理；三是城市设计控制内容采用独立设置的设计评审程序对开发进行行政许可管理。无论哪种途径，公共部门始终承担有关公共领域的设计及其实施的监管者角色。对于城市设计过程而言，权力始终是决定一切的因素（洪亮平，2002）。城市设计是“设计城市而不是建筑”，城市公共领域的塑造和发展属于公共事务范畴，因而其管理实践必定受到公共权力的影响。纵观城市设计的发展历程，最初有意识的城市空间设计由当时代表公共权威的皇权主导，随着民主化进程的推进，政府作为公众逐步成为了城市空间设计和管理的主导。之间的差异在于公共性的不同历史诠释，然而城市设计管理者角色的公共性始终存在。当代社会多元价值并存，城市设计过程中政府、市场和社会具有不同的参与程度。然而，市场和社会的参与是有限的，公共管理者仍然为是否需要对公共领域进行城市设计干预、如何干预以及干预程度提供了整体性管理框架。
5城市设计管理途径的公共性保障
法律和政治是公共管理途径体现公共性的保障。城市设计过程关注城市空间公共领域的相关公共事务及其管理者的公共角色都决定了其管理途径必然体现公共性特征，且受到相关的法律法规和政治策略的保障。法律为城市设计过程提供了基本的行为规范。各个国家对于公共部门的组织、规章制定、许可、仲裁和司法审查等程序具有相应的法律规范，从而确保了公共部门行为过程的公共性。城市设计过程同一般公共事务的管理一样遵循公共行政程序的法律要求。根据“程序正当”的法律原则，城市设计依据法定行政程序运作而获得合法性，从而保障其公共性。除此之外，城市空间的公共管理尤其是城市规划管理的法律体系也为城市设计的管理过程提供了相应的法律基础。由于城市设计在各国城市规划管理的法律体系具有不同定位，因而具体程序要求也会有所不同。美国城市规划管理的法律法规在各个州有所不同，很难说具有完整的体系。区划被认为是美国城市规划的核心，也是物质空间管制的法律工具之一。而城市设计同样也是城市空间管理的公共政策工具之一，其管理程序将遵循公共行政程序的法律规范（如联邦行政程序法，1946），或依据行政法律要求制定相关的程序要求。英国的城市规划具有整体性的法律体系，对规划管理程序制定了相关的规范。城市设计的运作被明确纳入规划管理体系（英国建筑与建成环境委员会，2000），并在新的规划法中明确纳入其管理事务（英国城市规划法，2008：第183条）⑧。因而，其城市设计的公共干预过程须遵循规划法定程序的相关要求以保障其公共性。我国的城乡规划法中并未明确城市设计的相关内容，它更多是作为地方性城市空间管理的公共政策工具之一。有些地方性的规划法规将其纳入，明确了操作程序的要求⑨；而没有明确管理途径的实践在大多数情况下参照了规划管理的法定程序。法定程序规范为确保城市设计过程的公共性提供了统一的基本的保障。国家和政府在基础上不断推进行政程序的公开性和参与性等来加强管理过程的公共性。无论是公共行政管理还是具体的城市规划管理，相关的法律机制都不断得到完善，由此受其规范的城市设计过程也将不断加强其公共性特征。对于具体公共事务的管理，公共部门会根据具体情况对市场、社会及其自身在过程中所承担的角色及其价值分配采取不同的政治策略。城市设计一直存在于“平民主义”和“专业主义”的两难困境（克利夫·芒福汀，1999）。在价值的认定上，“公众”和“专家”的观点之间存在着分歧。与此同时，“公众”本身包含着具有不同利益的群体，并持有不同的观点。城市设计师往往将城市设计保持在一个技术过程的安全范围之内，以避免直接面对重新分配权力和财富的问题。然而，城市设计过程中的管理者则无法避免去面对价值分配的政治议题。城市设计中的连续决策都是有关利益分配的政治决策，即便是通过技术分析做出决策其本身仍然代表着政治的选择。特定的城市设计管理过程会采取不同的政治策略，因而其过程的公共性将存在着程度上的差异。偏向于“专业主义”的决策过程以法律为公共性保障的基准，更关注专业价值的实现；偏向于“平民主义”的决策过程则体现为更具公开性和参与性的集体决策。实际过程中，决策往往需要考虑和平衡利益相关者的观点，采取何种决策方式则受到市场环境、社会需要等因素的影响。但每一种决策方式都体现了相应程度的公共性特征。政治策略对城市设计过程的公共性程度产生重要影响。
6结语
关键词：公众参与；城市管理；微信公众平台；机制创新
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0026-05
随着新媒体技术的发展及公众网络言论表达自主性的增强，我国城市管理问题一再被推上风口浪尖，尤其表现为城市管理执法者在城市管理执法过程中与管理对象之间产生的矛盾冲突问题，诸如“城管打人”“城管被打”乃至“城管妖魔化”现象，近年来一再引起社会各界的高度关注和广泛评论。在网络媒体高度发达的今天，“先天缺陷”和“后天失调”的城市管理如何能破解并走出这一困境？笔者认为，新型城市管理模式中需要实现管理主体的大众化，并有效利用新媒体手段来构建公众参与机制，从而提升现代化城市管理水平。那么，城市管理中公众参与的技术途径在哪里？公众应该如何有效参与城市管理？应该建立怎样的公众参与机制？本文以“大城管”为研究对象，在对城市管理现实困境分析的基础上，试图从城市管理中公众参与的技术途径、公众参与机制建构等层面来探讨上述问题。
一、我国城市管理的现实困境
当下我国城市管理所面临的现实困境，概括起来说，有两大层面，即“制度内的困境”与“制度外的困境”。
1制度内的困境。所谓“制度内的困境”，也就是城市管理制度本身的“先天缺陷”。具体而言，从城市管理的组织机构来看，到目前为止，从中央到省（自治区、直辖市）都没有一个相对应的主管部门，城市管理机构还有不少是挂靠在地方其他职能部门下面。因此，城市管理部门没有垂直的领导架构体系，缺乏直接的领导或指导。就城市管理部门的名称来说，也没有完全统一，从全国范围来看，大致有这么几种：“城市管理委员会”“城市管理执法局”“城市管理综合行政执法局”等。从城市管理的立法角度来看，自从城市管理相对集中执法模式实行以来，城市管理执法缺乏一部系统的针对性强的法律。各地目前实践中所使用的是《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》中涉及的对相对集中执法论述的法律依据，或者是各地制定的地方性城市管理条例和地方性城市管理行政执法条例。从城市管理综合行政执法角度来看，由于没有一部系统完善的城市管理法律，很多时候执法过程都是“借法执法”。同时，从普遍范围来看，城市管理部门定性为事业单位（参公编制），作为事业单位只有经过法律、法规的授权以后才享有行政权力。而事实上，我国目前根本没有法律对城管部门授权，因此城管执法还需要“借力执法”“借权执法”；执法中的自由裁量权过大，而又缺乏相关的约束力和监督机制，导致城市管理执法者与被管理对象之间的矛盾冲突愈演愈烈，产生不少社会弊端。从城市管理的职能来看，由于各个部门行政处罚权划转不彻底，故而城市管理综合行政执法过程中多头执法、职能交叉的问题仍然存在。同时，城市管理职能较多，到现在，城管部门的工作涉及1215个领域，涉及事项200项左右，最多的城市达300多项（ 广州是321项），[1]而人员配比受地方政府财力等各种因素影响很难达到实际的工作量要求，故“人少事多”也是其重要困境之一。
2制度外的困境。城市管理“制度外的困境”也就是城市管理制度本身设置之外实践操作中所面临的困境。其中，对城市管理工作、城市管理执法者影响最大的要数网络媒体。在网络媒体高度发达的今天，城市管理执法者与管理对象之间的矛盾冲突事件在网络媒体上的报道是一波未平一波又起，这使得城市管理执法者越来越难执法，城市管理工作变得更加举步维艰。从现实实践来看，主要有以下两方面原因。
（1）舆论消极效应。在网络媒体中，城管形象已经被“妖魔化”，网络媒体所报道的基本都是“城管打人”等负面的事件，很少有报道城管人员助人的先进事迹。同时，很多网民没有深入地去分析问题，小心地去求证结论，而是简单地从表象把城管引向“妖魔化”境地，进而形成“群体极化”效应。所谓“群体极化”意指“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”[2]47“网络对许多人而言，正是极端主义的温床，因为志同道合的人可以在网上轻易且频繁地沟通，但听不到不同的看法。持续暴露于极端的立场中，听取这些人的意见，会让人逐渐相信这个立场。”[2]50事实上，当下的“城管困境”就是如此。一方面，由于部分“意见领袖”的言论，引导或带领了不少公众对“城管事件”的负面评论，从而集聚一股没有理性的言论合力将“城管形象”推向一个负面的极端。另一方面，由于城管部门作为政府的直属机构或是政府在一线管理的“人”，部分公众将长期以来积累的对政府的不满情绪恰好“借机”通过网络舆论的“城管事件”中得以宣泄和表达，从而使城市管理工作的开展变得愈发艰难。
（2）公众参与不足。城市管理中参与的主体非常有限，即便有少部分公众参与，也基本都是被动式的。因此，城市管理主体匮乏，公众与城市管理部门的互动不充分，从一定程度上造成城管工作的效率低下等问题。首先，公众参与意识不足。长期以来社会的二元格局及传统的官本位思想，使公众与政府之间缺乏沟通和互信。许多人在思想观念上认为城市管理是政府应该做的事情，不需要他们来管理，公众抱有一种对政府的依附心理和顺从心理。同时，在“强政府、弱社会”背景下政府管制模式又加深了公众这样的观念。其次，公众参与的途径缺乏。有效的参与平台是公众参与城市管理的必要前提和客观基础。而在现实城市管理中，除了各地数字城管系统中的举报电话以外，其他公众参与的技术途径或手段几乎没有，缺乏公众与城市管理部门之间的联系纽带。最后，公众参与的动力机制不足。现代化和市场经济的冲击导致个体的私利意识膨胀，公众的行为逻辑往往偏向理性“经济人”行为。“我为什么要参与”“参与对我有什么好处”这些问题往往是公众行动之前需要考量的。故而，缺乏相关的公众参与的动力机制和制度保障也势必导致公众参与的热情和积极性不足。
由是观之，对于如何破解城市管理的现实困境，如何实现城市管理模式的转型，提高现代化城市管理水平等问题，学界往往倾向从“病象”来找“病因”，也就是从“制度设计”“立法”层面来寻求“处方”。而事实上，笔者认为，在新媒体高度发展的今天，城市管理除了需要完善“制度内的设计”以外，更需要“制度外的创新”。公众借助新媒体载体来参与城市管理，恰恰是推动城市管理模式转型，实现“制度外创新”的有效形式。
二、城市管理模式创新的重要路径：公众参与
城市管理模式创新在国内已有初步探索，目前学界普遍认同的是从推动城市管理的重心下移和实现城市管理主体的大众化层面进行实践尝试。主要观点有：在“大城管”背景下，加强政府与社会职能转换的联动机制，把传统的以政府为唯一主体的城市管理转变为政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市管理，提高“公众参与”度，加大与非政府组织的合作，形成全社会共同参与的城市管理新模式。[3]城市管理单纯依靠政府已难以为续，必须引入参与式治理理念，可以借鉴新加坡等国家城市治理的有益经验，组建在城市管理部门主导下的“公众参与委员会”，通过定期召开联席会议，检查和分析公众参与状况，反馈处理结果，并根据提出的问题采取相应的纠正对策，有效整合各类城市治理资源等，推动城市管理向城市治理的转变。[4]在城市管理方面，参与式治理主张发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市管理体制。[5]城市管理可以采用基于正式听证制度上的协调会形式，强调多方利益主体之间的参与，来产生出“服务为主，管制为辅”的政策。[6]城市管理经由管理重心外移替代管理重心下移，以实现管理主体大众化替代管理主体多元化。在不涉及改变现有体制的前提下，通过城管局牵头，经由经费补贴、工作指导等方式组织、联合辖区内的社区组织、社会组织、民间积极分子和有影响力的个体，构建大众化、全覆盖的城市管理民众主体网络，优化城市管理环境，夯实城市管理基础，实现城市管理现代化的目标。[7]也有从城市管理中公众参与形态和公众多元化参与途径来探索实现城市管理新形式的。[8]显然，参与式治理是实现城市管理走向城市治理的必由之路。
目前实践较好的要数浙江宁波的“城管义工案例”（志愿组织参与城市管理）和浙江杭州的“社会组织参与城市管理的杭州实践”。宁波城市管理义务工作者协会成立于 2008 年9月，是由社会个人和单位自愿参加联合组建的关心、参与城市管理工作的全市性组织，属于典型的非营利性社会团体。从其运作模式来看，宁波“城管义工协会”严格的领导架构体系、合理的岗位设置、有效的会员及财务管理办法等使志愿义工参与城市管理，已形成比较成熟的公众参与模式。杭州的做法是成立城管志愿者、民间改善办、社区犬类自治协会等社会组织来参与城市管理，分别从效率维度、民主维度、自治维度、和谐维度、服务维度、研究维度等六个维度进行社会组织有效参与城市管理的实践。以上两个成功的实践案例已经初步实现城市管理主体的多元化，并且取得一定实效，在国内具有相当的影响力，是当下城市管理部门借鉴和参考的经典案例和宝贵素材。
从城市管理主体多元化向城市管理主体大众化转变，公众参与是实现城市“善治”的必要条件。党的十报告指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。”[9]党的十八届三中全会在创新社会治理体制中也指出，要发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节。[10]因此，现代化社会治理尤其是城市管理走向城市治理的过程对公众参与提出了迫切要求，公众参与意义重大。
第一，公众参与有望实现城市管理向城市治理的职能转型，使参与主体从单一化向多元化再向大众化发展，实现“人民城市人民管”的城市管理模式的“新常态”。第二，提高公众参与城市管理的积极性，不断加深公众参与的深度，拓宽公众参与的广度，有利于增强公民意识，促进城市管理、城市治理，也促进公民社会建设。第三，公众参与有利于实现与城市管理部门之间的良性互动，在一定程度上消弭公众与政府部门之间的矛盾冲突。第四，公众参与有利于营造生态和谐的城市管理舆论环境，一定程度上破解和改变“城管妖魔化”的困境和现状，重塑城管形象。
总之，公众参与是当下城市管理职能转型和管理模式创新的现实选择，也是破解或缓解“城管式”困境“另辟蹊径”的主要路径，它对提升我国现代化城市管理水平、对城市社会的良性运行及协调发展有着重要意义。
三、微信公众平台：公众参与的有效载体
在现代化媒体发展背景下，网络媒体对重构公共领域起着至关重要的作用。“信息技术，特别是互联网，对国家与社会都是有效的工具。对社会团体，它是行动的手段；对国家，它是限制和控制部分社会网络行为的工具。基于网络公共领域的国家与社会的互动使国家与社会都发生了变化，并提供了中国政治变革的动力。”[11]新媒体技术的发展为公众参与城市管理也提供了可能性和技术保障。
如果说公众参与是破解并缓解“城管式”困境、“另辟蹊径”的主要路径的话，那么新媒体技术载体就是公众参与城市管理的“助推器”或是“动力引擎”。新媒体的发展，从某种意义上来说，有着重构公共空间的作用。公共空间，作为社会学和政治学的重要概念，对其论述较为经典的要数阿伦特和哈贝马斯。其中，哈贝马斯见解最为独到。哈贝马斯所说的公共领域指的是一个国家和社会之间的公共空间，市民们可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。通俗地说，就是指“政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间。”它具有如下特征：“推理性和讨论性；批评性和批判性；平等性和开放性；强调公众意见和公众舆论的形成；强调理性的守护和展示；而具有标志性的特征则在于，公共领域所形成的总体的历史语境，即启蒙现代性语境。”[12]哈贝马斯从广场、咖啡馆、展览厅等具体的现实物理空间出发，对新媒体、大众媒介所构建的公共空间持理性的批判态度，认为新媒体所构建的公共空间使得公共领域与私人领域的界限模糊，公众将不再变得理性。事实上，与其说公私界限在新媒体时代再也难以复原，毋宁说公私领域相互交织、相互作用甚至相互转化。[13]5
微信是腾讯在2011年推出的一款基于智能手机，可以通过网络快速发送语音、短信、视频、图片和文字，支持多人群聊的移动通讯软件；它是继微博之后注册使用量最大的社交软件，其方便性、可操作性强等优势普遍为公众所欢迎和使用。截至2014年第一季度，仅浙江地区共开通党政机关微信公众号438个，居全国首位。[14]微信作为政府管理的一种有效技术手段的作用正在日益凸显。
微信作为参与手段的有效性主要体现为以下几点：第一，用户使用量大，使用率高。截至2013年8月，微信的版本已经更新到50版，用户数量也已经突破了4亿，成为国内最为流行的移动社交工具。[15]将微信引入政务工作平台，显然，其受众量是相当可观的，这是其他自媒体无法比拟的。第二，操作的简便性。微信作为一款社交软件，其操作相当简便，除了传统的文字聊天以外，亦可以通过照片拍摄传送、语言消息传送达到传播的效果。它可以被随时随地地方便使用。公众若需订阅公众号，只需将搜索公众账号添加或是通过将公众号二维码“扫一扫”即可添加完成。第三，管理与参与成本低。政府将微信公众号引入政务，其成本比其他媒体低。同时，对于公众来说，基本是零成本；也就是说在运行资本最小化的同时可以实现效益最大化。第四，可以实现良性互动，增强“亲民效应”。微信作为公众参与城市管理的途径，明显拉低了参与门槛，从一定程度上改变了传统公众参与“高门槛”“少途径”的现状。公众通过社交软件进行“公事办理”，使公众在与城市管理部门的互动中倍增亲切感，从而为深度互动奠定了基础。
微信公众平台作为公众有效参与城市管理的技术途径，国内城市管理部门对此已有大胆尝试。以浙江衢州市综合行政执法局为例，具体做法是：公众通过扫描“衢州城市管理”二维码，或者搜索微信号“qzcsgl”即可找到“衢州城市管理”的公众微信平台，点击“关注”即可成为该平台的粉丝，接受该平台发送的各种消息。进入平台后，页面下方跳出了“全民参与”“微活动”和“志愿者”三个栏目。点击每个栏目，下面又设置了诸如“在线交流平台”“城市管理大家拍”“便民服务站”等子栏目。衢州公众微信参与城市管理的流程框架如图1所示：
图1 公众微信参与城市管理流程框图公众通过微信公众平台上的“全民参与”栏目可以参与城市管理，市民可以将发现的问题“随手拍”将消息通过微信公众平台推送给城市管理部门，城市管理部门会及时作出答复并处理相关问题。同时，在“微活动”栏目的“便民服务站”，公众可以咨询相关的城市管理问题和法律问题，或是遇到紧急问题可以向城市管理部门求助。公众也可以通过“志愿者”栏目登记志愿者会员，参与（体验）城市管理。当然，微信公众平台也推出诸如“优秀微文大赛”，“小贴士”等栏目，方便公众亦可将微文“发表”或是获得日常生活中的温馨提示等。微信作为一种自媒体，恰好是一款集公私领域相互交织、相互转化的有效载体。微信可以吸纳“原子化”参与主体，使原本碎片化的参与集中起来，通过微信公众平台这个公共空间，参与主体可以讨论、反映问题。同时，政府有关部门可以通过微信舆论场来引导和有效控制城市管理舆论。总之，微信公众平台通过手机终端方便公众随时随地参与到城市管理中来，是公众参与城市管理的有效载体。
四、公众微信参与城市管理的机制创新
公众通过微信参与城市管理是实现大众城管的一种可操作的方式，也是城市管理部门乃至政府部门社会管理的一种有效手段。那么，如何将城市管理中的公众参与推向深处？如何实现公众有序参与城市管理？笔者认为，必须要建立健全公众微信参与城市管理的长效机制。
1建立平台管理机制。由于公众参与的广泛性和随机性，将微信公众平台应用于城市管理领域可能导致城市管理的“混乱”。因此，需要提高微信公众平台的管理水平，实现城市管理工作有效、有序开展。首先，管理队伍专业化。城市管理部门要成立专门的管理团队来管理微信公众平台，通过加强管理人员的管理技能培训来提高平台管理水平及效率。微信作为一种网络自媒体，可将其纳入城市数字管理系统，由数字城管来实现规范管理，这样，一则可以减少不必要的岗位增设和经费开支，优化管理队伍，提高办事效率；二则微信公众平台的常态化管理可以有效地避免出现微信公众平台“空壳化”现象，不致成为城市管理部门的“形象工程”。其次，要抢占舆论话语权。微信同微博一样具有裂变性，信息扩散呈裂变式扩散，一旦出现舆情漏洞，尤其是对于城管问题，势必会导致舆论的轩然大波。因此，城市管理部门要第一时间抢占舆论话语权，对网络报道要通过微信公众平台及时公开解释、澄清，有效地对舆论进行正面引导，避免因信息堵塞、不透明导致公众的盲目揣测及舆论负面效应。第三，实现管理精细化。从微信公众平台的运营来看，要逐步建立健全收集、分类、交办、督查、反馈的一体化链条；同时要制定相关的安全预案，对随时可能出现的网络舆论事件进行有效的预测和预防，制定可操作的应急方案。
2建立舆论监督机制。近年来，网络媒体对“城管妖魔化”的频频报道导致城市管理的舆论环境浑浊，因此，迫切需要创建良好的网络舆论环境，而这离不开舆论监督。党的十八届三中全会也指出，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。[10]可以说，微信为公众意见发表和利益诉求提供了方便的平台。的产生，很大原因是其拥有较大的自由裁量权而又缺少相应的监督制约机制，从而导致执法过程中出现的行为是“暴力”而不是“文明”“柔性”“以人为本”的。因此，城市管理部门要建立公众对城管的监督机制。第一，应该在微信公众平台上专设公众监督一栏，对城市管理中出现的不合理、不合法的行为，公众可以直接向城市管理部门或政府反映、举报。与此同时，城市管理部门或政府应该制定相关条例，要充分保障公众监督权力的有效运作。这在一方面，可以改变传统政府“自上而下”的体制内监督模式；另一方面，也可以改善传统政府与公众之间信息不对称现状。第二，要通过微信公众平台进行政务信息公开，使得城市管理活动、政府相关决策信息透明化，充分保障公众的知情权。事实上，很多网络负面舆论很大程度上是公众对城市管理部门相关事宜的不知情导致妄加揣测从而引发舆论风波。因此，建立网络舆情监督机制是城管执法者形象重塑、城市管理舆论环境改善的重要机制保障。
3建立互动反馈机制。微信公众平台通过移动手机终端可以实现消息的精准推送，是公众与城市管理部门的良性互动的重要载体，有利于实现公众与城市管理部门的“有机团结”，有利于增强公众参与城市管理的效能感，有利于提升公众参与的积极性。更重要的是，良性的互动可以逐步实现城市管理主体从单一化向多元化再向大众化发展的横向到边、互动方向从政府部门向城市管理部门再向大众的纵向到底之“垂直二维互动”。其一，畅通信息接收。要充分保障公众微信平台的正常运行和有效使用，将公众微信平台管理纳入城市管理日常的工作之中，确保公众表达的信息能够顺畅地通过微信公众平台反馈给城市管理部门。其二，妥善处理信息。对于公众反馈的信息，公众反映强烈的问题，要高度重视和及时解决；对于公众提出的批评不要去刻意回避，要虚心接受，客观公正地处理。其三，要即时作答回复。很多网络事件过分夸大就是因为相关责任主体没有及时公开作出回应，从而导致事件愈演愈烈。因此，城市管理部门对公众通过微信咨询的问题、发表的意见、反馈的问题要及时予以回答、解释、处理。其四，要建立公众评价反馈机制。对于城市管理部门已经做出处理的事情，要进一步让公众进行满意与否的意见反馈，这对城市管理工作绩效考量和公众深度参与城市管理有着重要意义。
4建立奖励激励机制。行动理论认为，人的行为是受内在需求影响的，并且是多层次多样化的。公众参与的内在驱动力离不开相应的激励措施。社会交换理论也提出“刺激命题”：如果某特定刺激的出现曾经成为一个人行为得到酬赏的原因，那么现在的刺激越是同过去相同，这个人就越可能采取这种行动或与此类似的行动。[16]具体对于城市管理部门而言，应考虑制定相对应的奖励方案，以刺激公众参与的行为。诸如：对及时发现公共垃圾无人处理并及时向公众平台反映者，或是及时反映并主动帮助城管部门整改者，通过经费外贴等方式，实施可操作的方案，给予一定的物质奖励或精神奖励。激励可分为“正向激励”和“负向激励”。所谓“正向激励”，指的是在城市管理实践中充分考虑目标群体的内在需求，把它与实践措施有机地结合起来，通过公开表彰、物质奖励等方式激发公众的参与热情。具体来说，城市管理部门通过公众微信实名认证来定期定量考察公众参与的次数。公众参与次数越多、热情越高，所获得的奖励也就越多。这是一种对公众参与成效的定量考核。“负向激励”也就是在城市管理实践中，较少考虑公众的主观意愿需求，严格根据城市管理相关条例，对违反标准的行为进行强制性的惩罚，借用负面案例激发人们遵守规范的行为。比如当有人占道经营影响到行人通行的时候，公众通过微信平台举报，那么城市管理执法者就根据公众的举报作出相应的惩罚等措施，让人引以为戒，从而起到“负向激励”的效果。
五、结语
微信公众平台这一新媒体技术的发展为公众参与城市管理提供了新的途径和手段，它为推动公民社会健康发展和城市善治提供了技术保障。新型现代化城市管理模式的转型除了需要完善“制度内的设计”以外，更需要“制度外的创新”。为此，要通过微信自媒体来搭建公众参与城市管理的有效途径和技术平台；建立平台管理机制、舆论监督机制、互动反馈机制、奖励激励机制，是促进公众微信有序参与城市管理、实现城市管理“新常态”的重要举措。
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[关键词]城市管理；公民满意度；公民信任；感知形象
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.46.111
1 引 言
城市是由若干个复杂子系统组成的巨系统，因此城市管理本身属于综合管理，构建一个超越部门的协调管理机制和公民参与的评价监督机制是十分必要的（翟宝辉，2009）。城市管理的主要目标是，为满足公众日益变化的社会需求，提供城市公共产品和公共服务，增强城市综合竞争力，从而促进城市的长期可持续发展（关克鑫，2015）。在城市管理中，城市只是人类改造自然，使其造福于人类的一种载体，人类才是唯一的主体，公民是城市发展最直接、最广泛的参与者。目前，伴随着人民生活水平的日益提高，公民对城市管理提出了更高的要求，现代的城市管理应以让城市中的公众生活更好为主要价值取向，以公民满意度作为衡量和监督城市管理水平的重要评估指标之一（仇保兴，2005）。
以公民满意为导向的城市管理理念，目前已经引起了国内外学者的广泛重视。Dimock（1936）指出，顾客满意度这一标准在政府运作过程中的运用应当与企业中的运用一样广泛。Hughes（1994）指出，公共部门中顾客的角色正在日益雷同于私营部门中顾客的角色，对公共部门的绩效评估除了应该包含目标全面进展情况的指标之外，还应该包含关于顾客满意程度的指标。我国学者在从公民角度对政府绩效进行评估方面也取得了一定的研究成果。蔡立辉（2003）在其研究中指出以公民需要提供公共服务与产品，并依据公民对公共服务和产品的满意程度来评估政府绩效，从而确定政府管理的公共责任与运行机制，是政府绩效评估的主旨。城市管理应以公民满意为导向，充分考虑公民需求，扩大公民参与城市管理的途径和力度（尤建新，2007）。
具体而言，公民满意是指公民在体验城市管理工作的过程中，公民需求得到满足，公民期望与实际感受一致，从而使公民产生愉悦、满足的心理状态（夏雪皎，2008）。以公民满意为导向的城市管理绩效评价，应以公民满意度理论为核心理论。城市管理公民满意度反映了公民对政府城市管理工作的满意程度，是对公民心理状态的量化。
用公民满意度对城市管理的水平和效果进行评价，一定程度上解决了测评工作缺乏定量评价和科学预测工具的问题。公民满意度是多个因素共同影响的结果，同时每个因素所产生的影响程度各有差异。基于现有顾客满意度理论，可知影响满意度的因素主要包括公众安全感、公众信任感、公众荣誉感和公众价值感、公众期望、服务质量和感知价值（盛明科和刘贵忠，2006）；感知形象、公众期望和感知质量（夏雪皎，2008）。在文献研究的基础上，本研究将以感知形象、公众期望和感知质量为公民满意度的前置因素，以宁波地区为例来研究城市管理满意度。
当然，对于城市政府而言，公民满意度指数的具体数值并不具备太大的意义，找出影响城市管理公民满意度指数的关键因素，为城市管理的服务质量提升与改善提供有意义的政策参考才是最重要的。本文旨在基于城市管理满意度的基础理论，通过实证研究的方式，识别影响公民满意度的重要因素与关键指标，以期为当地城市管理工作提供有价值的理论指导。
2 研究设计
2.1 研究假设
感知质量和顾客期望：Fornell，Johnson和Anderson（1996）在其研究中指出，感知质量对顾客满意度有显著的正向影响，即感知质量越高，顾客满意度越高。同时，顾客期望对感知质量和感知价值也具有直接的影响。感知形象：OLoughlin 和Coenders（2004）在其研究中指出，感知形象对顾客满意度有显著的正向影响。Kristensen等（2000）指出，感知形象对感知价值具有显著的影响作用。顾客信任：Ryzin（2004）在其研究中指出，顾客满意度对顾客信任具有显著的正向影响。基于上述文献研究，本文提出如下假设。
假设1：感知形象对公民满意度有显著的影响。
假设2：公民期望对公民满意度有显著的影响。
假设3：感知质量对公民满意度有显著的影响。
假设4：感知形象对公民期望具有直接正向影响。
假设5：公民期望对感知质量具有显著的影响。
假设6：感知形象对公民信任具有显著的影响。
假设7：公民满意度对公民信任具有显著的影响。
2.2 调研方法及问卷设计
本文在文献的分析和理解的基础上，通过编制调查问卷、选取调研样本、实施问卷调查、回收问卷和录入数据等一系列步骤，获取了城市管理公民满意度的量化数据。在分析过程中使用EXCEL及SPSS16.0工具对样本进行统计和描述性分析，并在此基础上展开相关分析和回归分析等，从这些分析中得出在宁波地区，公民对城市管理的满意度评价。本次调研采取现场拦问和入户访问相结合的方式进行调研，共发放了600份问卷，回收485份，其中有效问卷400份，有效率占82.47%。
本次调查问卷主要包含两大组成部分，第一部分是被访者个人背景信息，第二部分是关于城市管理公民满意度研究中所涉及的各研究变量。这些研究变量主要包括感知形象、公民期望、感知质量、公民满意度和公民信任。
2.3 样本情况分析
本研究以宁波市为研究范围，分别在宁波市海曙、江东、江北和鄞州等地区进行问卷发放，共访问宁波市民600余人，收回有效问卷485份，问卷回收率为80.83%，经过筛选，挑出不合格问卷，共获得400份供分析的有效问卷，有效问卷回收率为82.47%。研究样本的详细信息如表1所示。
从表1可知，在本次问卷调查中男性占比为41.8%，女性为58.2%，男女比例基本与现实情况一致。在年龄分布上，35岁以下被访者占比为51.8%，35岁以上且50岁以下的被访者占比为31%，50岁以上的被访者为17.2%，年龄分布相对均衡。在学历分布上，高中以下占比为31.9%，高中/中专占比为19.5%，本科/专科占比为44.8%，硕士及以上占比为3.8%。在职业分布上，学生占比为15.8%，企业人员占比为26.5%，政府公务员及事业单位人员占比为7.8%，自由职业者占比为20%，其他职业为30%。本次被访者包含两类，一类为宁波本地居民，另一类为户籍由外地迁入宁波的新宁波居民，其中本地居民占比为56%，新宁波居民占比为44%。被访者在宁波的居住时间，52.2%的被访者居住时间超过5年，35%的被访者居住时间在1年以上且5年以下，这在一定程度上确保被访者对宁波当地的城市管理相对熟悉，能够较为真实地反映情况。
3 数据分析与结果
3.1 各变量的描述性统计分析
本研究包含的主要研究变量包括感知形象、公民期望、感知质量、公民满意度和公民信任。各研究变量均采用李克特5分尺度进行测量，其中1分表示非常不同意，5分表示非常同意，3分为中数。从表2可知，感知形象的均值为3.66，公民期望均值为4.36，感知质量均值为3.76，公民满意度均值为3.80，公民信任均值为3.79。各变量均值都在中数3以上，在一定程度上表明，公民对当地城市管理水平的认可度相对较高，公民满意度相对较高。特别值得关注的是，公民期望均值高达4.36，说明公民对当地城市管理的期望值极高，要想实现较高水平的公民满意度和公民信任，当地政府仍需做出更大的努力。
3.2 各研究变量的相关分析
为了更好地了解本文各研究变量之间的密切程度，本研究对感知形象、公民期望、感知质量、公民满意度和公民信任进行了相关分析。具体分析结果见表4。
从表4可知，感知形象与感知质量、公民满意度和公民信任之间具有显著的正相关关系。感知质量与公民满意度、公民信任之间具有显著的正相关关系。公民满意度与公民信任之间具有显著的正相关关系。
感知形象与感知质量之间的相关系数为0.269，显著性水平=0.000
3.3 回归分析
为了更好地厘清各变量的相互关系，本研究采用回归分析来检验前文所提出的各个假设。
第一，以感知形象、感知质量和公民期望为自变量，公民满意度为因变量。首先，为了检验假设1、假设2和假设3，本研究以感知形象、感知质量和公民期望为自变量，公民满意度为因变量进行回归分析，具体分析结果见表5和表6。
4 结论与建议
本研究以宁波市区居民为访问对象，进行了问卷调查，基于所回收的有效数据进行统计分析，主要得出以下研究结论。
第一，感知形象和感知质量对公民满意度有显著的正向影响。感知质量和感知形象对于决定公民对城市管理的满意度有十分重要的影响，而公民的感知形象和感知质量来源于其对城市管理方方面面的感知，特别是对其生活影响程度大的方面，如城市环卫、城管、绿化等各个方面。这在一定程度上表明，企业要想提高城市管理满意度，需要以公民满意为导向，深入了解市民对城市管理各方面的需求，提供满足公民需要的公共服务与产品。
第二，感知形象和公民满意度对公民信任具有显著的正向影响。这表明良好的感知形象和公民满意度对提高公民对城市管理的信任具有十分重要的作用，对于提高公民参与城市管理的积极性也具有十分重要的影响。政府提高其在公民心目中的感知形象和公民对城市管理的满意度，可以有效地增强公民对政府的认同感，降低城市管理成本，提高公民参与度，有效地解决城市管理中的难点问题，这对于整个城市的和谐、有序、高效发展具有十分重要的意义。
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关键词：公共管理；城市规划；政府职能转型；规划变革；政策制度；选择机制
中图分类号：TU981 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2012）30-0125-04
城市规划的元素自古城邦雅典即表现以“政治管理”为目的，但作为政府公共管理手段并使之成为一项公共事务的现代城市规划，却仅有百年历史进程。西方政府对城市化的引导和城市规划首先着眼于城市公共卫生和环境保护，体现出以公共利益和公共安全为主要目标的公共政策属性。二战后，随着城市经济的高速发展和全球化浪潮的推动，城市规划逐渐成为政府干预城市发展的重要手段，由传统规划思想只关心物质环境转向理性的综合性规划，更多地注重经济、环境和社会发展，从强调设计和实践转变到理论政策研究范畴，逐步实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变。
1 公共管理职能与城市规划转变
1.1 城市规划的公共政策导向
21世纪是中国城市化的时代，城市规划作为一项重要的政府行为不断得到发展提升。在市场经济条件下，利用城市规划对规划区内人口规模、土地利用、资源节约、环境保护和各项建设等重大事项进行统筹协调，将城市规划作为社会必须遵守的公共政策，保证城市可持续发展。
以英国为例，自20世纪60年代以来，城市规划的重点逐步从规划（plan和plans）编制向规划（planning）实施转变，更加强调规划作为政府推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排。到了20世纪80年代，英国发展规划已经不再提供具体的蓝图，而是成为城市发展规划政策、策略的集成，是建立规划原则和政策的过程。因此，市场经济越发展，城市规划越表现出其战略性、指导性和政策性，必然向城市公共政策转变。
1.2 城市规划的公共管理职能分析
从公共管理要素性职能分析，公共管理更强调战略管理和外部构成要素管理，更加侧重于城市发展目标和政策引导。按照现代城市管理理论，新时期城市规划应有效应对多元化、复杂现实环境与目标，逐渐由原来的注重空间规划和物理规划、注重规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的研究转型，规划内涵也向经济、社会、环境、生态、文化等发展战略规划等方面拓展。
从公共管理任务性职能分析，公共管理主要通过各种公共政策来解决社会公共问题，提供公平而稳定的社会秩序、公共产品和公共服务。在社会转型期间，政府通过城市规划来合理安排和弥补城市公共设施和社会设施建设不足，更加关注公共资源、公共产品和公共服务以及社会协调发展的规划与引导，并提供一种权威性的价值分配方案。现代城市规划逐步由狭义的物质空间环境“一书两证”为核心，转向解决现代城市发展公共领域问题和管理社会发展公共利益等。
从公共管理程序性职能分析，城市规划作为公共管理系统的组成部分，除具备一般管理活动的基本环节和程序外，还应积极应对全球化、信息化对规划管理的影响。积极开展公众规划，对规划管理过程普遍实行公示制度，检验和整合规划目标和公共需求之间的差异，更加强调政府、企业、公民社会的互动。通过公众参与，实现不同利益群体的多元化利益表达、利益聚合、利益分配，使城市规划成为一种由相关者达成的“公共契约”。
2 政府职能调整与城市规划变革
2.1 城市规划与政府职能调整
20世纪50年代，英国城市复兴运动从清除平民窟和疏解城市中心的压力开始，到20世纪80年代工业区复兴改造，以至21世纪当代文化导向的城市复兴，政府通过制定地区发展战略、实施策略等形式，吸引大量市场资金参与，实现城市经济、社会、文化、物质形态等全面复苏与复兴。以改善市民生活质量和工作条件为中心，政府部门利用城市规划和公共政策手段，引导城市中心区大规模的物质形态的更新，对老建筑（大多为工业建筑）和开放空间（如公园、展览场所）进行改造再利用，增加商业设施和公共服务设施，将文化视为“复兴的催化剂和引擎”，建设“文化区”和“文化地标”，促进社会各阶层的有效融合，激发城市的自豪感和自信心。
因此，作为一般市场经济条件下的政府职能，除主要提供政治职能和经济职能外，还应注重经济和社会协调发展的调节职能和公共产品提供、公共问题解决等救济职能。城市规划作为重要的政府职能和资源配置工具，在我国传统“全能政府”职能模式向现代“有效政府”职能调整过程中，也应由“规划管制”向“规划服务”转变，有效实施经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。
2.2 政府职能转型下的城市规划
在经济调节方面，城市规划不仅是一种空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配。新时期，应充分利用规划引导和规划控制，实现资源的有效配置和重构，谋求不同利益间的协调和平衡，以城市问题为导向，以资源环境为基础，以产业发展为动力，发挥规划的指导作用和基础设施建设对城市发展的引导带动作用，实现从项目建设规划向区域经济发展规划的变革。
在市场监管方面，市场经济条件下作为制度供给者的政府，既是市场秩序的提供者，也是市场秩序的仲裁者。城市规划作为重要的公共政策，在规划编制、规划审批和规划监督的全过程，均应体现出对市场主体及其行为的监督和管理。通过技术标准和制度设计，对城市发展设定规划控制和引导。同时，利用技术标准和公共政策手段，进一步加强对规划设计单位的监管。
在社会管理方面，现代城市规划应充分考虑市场经济条件下城市发展的复杂性，合理引入公众参与等公共管理模式。科学规划，合理配置城乡资源，严格规划监督和违法建设查处，化解社会矛盾，加强规划的动态适应性和可操作性，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。
在公共服务方面，政府应提供满足公众消费和受益的公共产品，以实现社会公共需求和促进社会利益。在城市规划中，必须更加突出政府的公共服务职能，结合城市布局的调整优化及功能疏解，加强各项公共服务设施的建设与保障，建立以服务为导向的公共行政体制。
3 公共管理过程和城市规划创新
3.1 城市规划与公共管理过程
城市规划是城市建设和发展的蓝图。在总体规划层面，城市性质、发展目标、城市功能布局、城市要素安排和实施规划等，是城市未来发展的指引，也是城市政府和各部门制定政策和建设管理城市的基本依据。城市规划需要从重要公共政策的角度，从方法上和内容上进行变革与创新。
以英国为例，1947年，英国议会通过了近代城市规划立法体系中最重要的法律之一——《城乡规划法》（《the Town and Country Planning Act》）。在此之前，英国实行的是“分区规划”，对地方政府而言缺乏弹性，难以适应外部环境的变化。新法规改革了英国规划体系，立法创立了地方规划局，并授权编制本地区 “发展规划（Development plan）”。发展规划本身不具有约束力，它仅仅表达规划部门的意图，建设项目需要经过规划部门审批批准。1967年，英国颁布的规划法把规划分成了结构规划和地方规划，进一步明确了中央政府与地方政府的事权划分。结构规划又称为战略规划（Strategy?plan），它包括总体政策及其阐述文件、框架图纸（图解）以及专项政策等，突出城市发展方向、整体空间框架（结构）的战略布置和过程的控制，需要向中央政府报批。而地方规划（Local?plan）是以小地区规划（District?plans）为主，局部区域的较详细的战术性政策规划强调发展的具体空间布局、土地利用及交通网络等，可在批准的战略框架内由地方政府自行决定。后来，在城市发展相当成熟的地区，又将结构规划和地方规划合二为一，称为一体化发展规划（Unitary?Development?plan）。2001年底，英国政府发表了《规划绿皮书》，提出简化规划体系，减少规划层次，让公众更多地参与规划制定的过程，在区域空间战略下制定地方发展框架。
在公共管理模式下，城市规划的社会性决定其本身将成为技术和制度的综合体，规划管理的目标从单一的物质控制和计划目标，转向对社会发展综合目标和城市实际建设过程进行干预，规划控制的行政手段也逐渐削弱，决策、协调、监督等规划管理方法不断更新，规划政策法律、政府投资、资源重新优化配置等规划引导将成为现代城市规划管理的主要内容。
3.2 城市规划体系的创新与完善
国外城市规划体系通常包括规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。
近年来，城市规划更加强调与其他经济社会管理方法的融合，形成共同的政策框架和行动纲要。通过加强区域规划研究，借助概念性规划使总体规划更准确地把握未来城市发展的战略重点，突出城市发展结构性重点问题，为政府决策提供有效的技术支持，成为公共管理模式下城市规划创新与完善的重点。
为适应市场经济变化的能力，实现对城市发展过程动态、实时、有效的调控，城市规划体系越来越注重城市运行和规划运作体系，更加注重对实施过程的引导与控制。根据经济社会环境的变化适时调整规划内容，滚动编制城市近期建设规划，将规划原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤转化为公共政策，尽可能地消除城市发展的不利因素，引导实现城市的规划目标和城市发展目标，确保公共利益的实现与增进，将是城市规划向公共政策转型的目标与方向。
3.3 城市规划公共政策制度设计
公共政策的基本价值取向直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、有效性和社会公正的程度。目前，我国城市化进程快速发展，由于片面追求经济利益或政治利益最大化，造成的环境破坏、公共利益损害、城乡差距不断扩大等城市问题越来越严重。究其原因，城市规划管理失灵和公共政策失衡直接影响和制约了城市科学发展。
在城市规划公共政策制度设计时，应充分引入公众参与，以城市公共产品、公共利益的提供以及城市各利益主体间实现均衡博弈为主要内容，以社会公平为其基本价值取向，以不同利益主体间利益均衡为目标，不断完善城市规划公共政策体系。从程序和规则等方面确保效率与公平相统一，将城市规划作为服务和增进公共利益的政府产品，使自上而下的城市规划行政管理转变为上下互动、服务和管制相结合的新型城市规划公共管理模式。
3.4 城市规划公共选择机制
在当代，城市规划过程更多地表现为公共政策的制定过程，而公众参与成为其公共管理思想的核心内容之一。城市规划作为利益相关者的共同事务，为保证公共利益不被相关利益人侵害，涉及城市社区、城市公共设施和公共环境等规划，都应通过公示、听证等制度对规划的内容和程序进行完善，保证各项规划成果真正成为社会成员和各利益主体必须遵守也自愿遵守的公共契约，确保城市规划作为政府公共政策执行的可操作性。
从西方国家的规划实践看，公共参与通常以个体所组成的团体或利益集团为主体，通过城市社区的平台来实现。在我国，城市社区逐渐成为现代城市管理的基础，也是实施城市规划的具体目标。“规划进社区”不仅是市民自治、公众参与的舞台，也是城市规划公共选择机制的具体体现。通过行使社区发展规划知情权、建设规划参与决策权以及实施规划救济权，让公众参与涉及城市规划编制、决策、实施、监督等全过程，保证公共利益在程序性和实体性方面趋于最优。在某种程度上，城市规划从单一的、垂直的行政指令向多方参与的、横向的公共政策转变，将是城市规划公共选择的必然趋势。
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[关键词]人的生存和发展；城市公共建设；安全使用年限；制度保障；品质保障
[中图分类号]F294 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）10-0012-06
从人生存和发展的保障在城市公共建设中的落实情况来看，我们可以清楚地了解人的发展与经济发展之间的关系以及二者关系的紧密程度。城市公共建设作为公共产品，是现行管理学或细分为公共管理学、城市公共管理学教科书的核心概念。然而，我们在这些教科书中很难看到人的发展与经济发展之间的紧密联系，因为这些教科书在给公共管理学建构理论体系的时候，讲得最多的是由谁、给谁、怎么给谁提供多少公共产品或公共服务，其中也没有忘记讲什么叫公共产品（或公共服务），却没有或忌谈政府购买或生产公共产品（包括服务）向社会提供时，钱从哪里来？现行公共管理学教科书的理论中，由于不包括公共产品的生产和购买资金的来源保障问题，它给人的感觉就是不差钱或不应该差钱，给多给少全由政府随意确定。公共产品或公共服务提供不足，是政府对公共产品或公共服务的提供认识不到位的结果。显而易见，这正是人生存和发展的保障在城市公共建设中落实得不好的重要原因，而更深层的原因是作为管理学理论基础的经济学理论的严重缺陷，它没有把公共产品或公共服务的成本看作是保障生产和再生产的成本，因而在它指导下的经济活动就没有为政府专门提供公共产品和公共服务的“产出”，政府就只能四处筹措，得多少做多少，使得政府在公共产品或公共服务提供方面永远拿不到高分甚至不及格。由于人生存和发展保障的资金来源与现行的经济运行体系、特别是与分配和再生产的保障体系不匹配，其对人生存和发展保障的影响需要用人的发展经济学的理论加以剖析才能说清楚。本文不打算就此展开讨论，而是着重探讨人生存和发展的保障在城市公共建设中的落实问题，以期更加深刻了解经济发展与人的生存和发展的关系。
一、城市公共建设与人生存和发展密切相关
（一）城市最伤不起的事：公共建设设施事故频发
随着网络媒体对信息的快速传播以及对社会影响力的不断扩大，城市政府因公共建设设施事故频发变得越来越不能耐受社会的批评。《中国最缺“下水道市长”》、《“落井女孩”避不开夺命井盖？》、《“井盖上的民生”不能忽视》、《别再用生命去测试下水道的良心》。2013年7月9日，中央电视台《新闻1+1》播出《雨大，风险能不能小一点？》之后，次日光明网以《北京暴雨预警细节：被下死命令城里不能死人》转发央视节目实录，用这个标题意在着力强调北京市政府对城市公共建设设施安全性的重视……这样的新闻标题，一个比一个更令人震撼！
2012年7月5日，长沙一轿车落人马路陷坑，1人死亡，3人侥幸逃生。2012年8月14日，哈尔滨行人跌进陷坑，2死2伤。2013年5月20日晚9点，深圳市龙岗区横岗街道华茂工业园一处路面塌陷，多人坠入塌陷坑，事件造成5死1伤。2013年6月17日下午5点左右，湖南省娄底市潭邵高速娄底连接线万宝镇路段发生一起道路塌陷事故，一个直径约3米的“天坑”突然出现在公路的辅道中央，一辆行驶至该处的摩托车不慎栽进了“陷阱”。2013年6月25日上午7点40分左右，常先生抱着3岁的孙女走在深圳市南山高新中二路的人行道上，正走着时，脚下的路面突然发生断裂塌陷，常先生躲闪不及，一脚踩空，爷俩一起跌入深坑。这一连串的事故，件件惊心，不夺命也要破大财。
我们很难预料，社会发展到今天，公共建设设施事故频发已经变成城市最伤不起的事。现在的城市市委书记和市长，在不断地替20年前、30年前的书记市长所埋下的祸患受过，相当地无奈！
（二）城市公共建设是一项关乎民生的事业
城市公共建设设施事故频发会引起社会的强烈震撼，是因为城市公共建设项目的好坏与民生直接相关。城市社区停水、停电、暖气断供和燃气断供，如不及早预告便会导致许多居民生活陷入困境，突然停电可能发生不可预料的安全事故，即便是有预告的断供，因时间过长而又处置不当，也容易引发公共事件。至于地陷、街道排洪时下水道井盖位移、地下热水管道破裂和地下高压电线漏电，这样的事情一旦出现，轻则会导致人们财产损失，重则伤人甚至取人性命。在某种意义上说，城市公共建设是一项关乎民生，甚至可以说是一项与城市居民性命攸关的事业。
城市政府变得越来越不能耐受社会的批评，是因为这些本该可以避免的事故，它在很多年以前就已经因为没有意识到城市公共建设本身是一项与城市居民性命攸关的事业，出于种种原因，使用了安全系数低、使用寿命不长的建设方案，埋下了严重的隐患。表面看，这些事故发生时的当地政府官员不是这些事故的直接责任者，他们是代人受过。然而，城市政府是直接对社会、对城市居民负责任的机构，它对居民所承担的责任不因政府公务人员的更替而变更。
二、城市公共建设水平取决于人对自身生存和发展保障的认识
（一）城市公共建设水平与经济发展直接相关
在经济发展与保障人生存和发展的关系中，经济基础是决定性的因素，没有经济的发展，人生存和发展的保障是难以想象的。作为保障人生存和发展最基本方面的城市公共建设，它的建设水平、保障水准的高低，与城市经济发展的水平直接相关。城市公共建设的规划、设计、材料选择、施工方案以及建筑工艺等方面的水平，受城市经济发展水平的影响。经济发展水平低的，会因资金不足而不敢对城市公共建设提出高的要求；经济发展水平高了，决策者能够从容面对城市公共建设问题，在规划、设计、材料选择、施工方案以及建筑工艺等方面会提出较高的要求。中国东部沿海城市公共建设设施一般都比中西部城市公共建设设施好，就是最好的证明。而就西部而言，一些财政收入比较好的资源型城市，因其经济实力强，它的公共建设项目的建设水平也相当高，有的甚至还超过东部沿海城市。
（二）经济发展水平不决定城市公共建设水平
虽然城市公共建设水平与经济发展直接相关，但绝不意味着经济发展水平高的城市，其公共建设的水平也相应地高。就经济发展水平而言，北京、上海、广州和深圳等大城市的经济发展水平，在中国均可以说是很高的。然而，2012年7月21日，北京的一场特大暴雨就造成数十人遇难，190万人受灾，经济损失近百亿元。2012年12月4日上午，上海市虹口区发生煤气泄漏中毒事件，导致25人中毒、2人死亡和5人重度中毒。事故原因是西安路地下煤气管道破裂导致煤气泄漏，通过下水道进入居民家中。2013年1月28日，在广州市区一处繁华的地段康王路发生了一起地面塌陷事故：在地面上出现了一个150多平方米大小、深10米的巨大空洞。2004年在康王路也发生了地陷，地陷30多平方米。近年来，广州市在这样一个区域内发生地陷灾害并不少见。粗略统计，从2008年1月18日到2013年1月28日，5年的时间内发生了5次地陷：2008年1月18日，5号地铁工程工地发生地陷；2009年7月，在6号线隧道上方也发生了一次塌陷；2009年9月，在地铁施工工地发生了下陷；2012年，也是在地铁6号线施工点附近发生了地陷。至于号称改革开放样板城市的深圳，统计到2013年6月25日，在2013年上半年不到6个月的时间内，仅较大地陷事故就发生9起（深圳新闻网）。巧合的是，2013年上半年深圳这9起较大地陷事故均与地下水管有关。以上事例表明，经济发展水平不决定城市公共建设水平。以深圳的事例而论，似乎给人一种印象：经济发展越快的城市，公共建设设施发生事故的次数越多、频率越高，对社会的影响越大。或许，经济发展较快、发展水平较高的城市，公共建设的资金投入较多、项目较大，其出现事故的次数较多和频率也相对较高。然而，为什么资金投入较多还会出现危及公共安全、甚至夺人生命的事故？这是需要反思的。
（三）对人自身生存和发展保障的认识是城市公共建设水平的决定性因素
文章开头笔者提到，现行公共管理学因依据的经济学理论存在明显缺陷，致使公共建设资金与现行生产和分配体系没有紧密联系。事实上，城市公共产品作为社会再生产保障的投入，是社会生产中极其重要的一种成本，没有被纳入社会生产成本进行核算。这样，城市公共产品生产或购买的经费落实，与城市当时当地的经济发展并不构成有机的联系，更形成不了良性互动的机制，对公共产品的生产或购买，纯粹看在任领导人的喜好。国家强调重视民生时，公共建设的投入会安排得多些，反之就少些。其实，只要我们把对人自身生存和发展的保障看作是对社会生产的保障，进而把公共产品的提供也看成是对社会生产的保障，在决定提供公共产品时心里面就会很清楚，我们要进行的公共建设项目，必定以百年大计来要求，它的成本分摊要以50年、100年甚至更长的时间来确定。这就是说，城市公共建设水平的决定，不是以计划当时的经济水平为依据，要以城市公共建设项目的安全使用年限为依据。安全使用年限一到，必须及时按照新的安全使用标准进行更新改造。只有这样，城市公共建设设施才不会发生事故。而要以城市公共建设项目的安全使用年限为依据确定城市公共建设水平，必须对人自身生存和发展的保障有充分的认识。
三、城市公共建设对人生存和发展的保障重在落实
（一）城市公共建设对人生存和发展的保障是一件实践性很强的事情
由于现行城市公共管理学对政府提供公共产品或公共服务的资金来源不做进一步深究，也就误导了城市管理者，让他们误以为城市公共产品和公共服务与经济发展不共生于一个相互联系、相互制约的经济体，以为政府提供公共产品和公共服务无关社会生产和分配的结合，经济发展水平高才是保障城市政府提供好的公共产品和公共服务的可靠基础。前面我们已经阐明，经济发展水平高并不等同于可以提供高水平的公共产品和公共服务。有好的经济基础，只是有条件提供好的公共产品和好的公共服务，如果决策者对城市公共建设与人生存和发展保障的关系没有正确的认识，其所提供的公共产品或公共服务就不可能是优质的、安全的和长寿的。北京、上海、广州和深圳等经济发展水平高的大城市公共建设设施照样事故频发就是最好的例证。
由此可见，城市公共建设与人生存和发展的保障不仅需要我们从理论上加以深刻认识，事实上，它是一件实践性很强的事情，这一点更重要，需要城市公共建设的规划设计者、城市公共建设的决策者、城市公共建设的建设者（包括建设材料供应商）、城市公共建设的管理者和城市公共建设的使用受益者同心协力才能做好。
（二）要在现实生产、生活过程中落实城市公共建设对人生存和发展的保障
通过一些媒体，我们经常发现许多假借提供公共产品或公共服务的名义，肆意挥霍本就很难筹措到的城市公共建设资金的事例。如修建豪华、超大广场，建设花里胡哨的城市雕塑，花费巨资引种名贵树木，不同的部门轮番给城市道路开膛破肚……所有这些，都脱离了城市公共建设是要对人生存和发展进行保障的正道。造成这样的原因除了服务和保障意识不到位外，更重要的是城市公共建设行为规范不健全，特别是对于公共产品或公共服务的提供不能通盘、长远考虑。比如，对于一些暂时、突发的公共设施事故的维修，需要对街道（有时是刚验收通过投入使用）进行开膛破肚才可以施工，管理部门看似无奈，实则是由于当初在项目规划设计甚至决定立项过程中，科学管理的意见不被规划、设计和决策者重视，甚至连发表意见的机会都没有。要是规定所有的公共设施必须确保50年或100年不出重大问题，地下管网必须做到50年或100年不用对城市道路开膛破肚，建设项目所使用的材料、施工工艺就得按照寿命50年或100年来选用，设计方案就得考虑50年或100年不用对城市道路进行开膛破肚也能进行维修养护，以确保地下管网运行正常。如果明文规定所有的公共建设项目都必须按照50年或100年安全实用的标准建设，做不到的要追究行政责任乃至刑事责任，豪华超大广场、花里胡哨的雕塑和巨资引种名贵树木这样的假公需、假民生项目就很难进入城市公共建设项目名单。
诚然，要规范城市公共建设行为，还应从人的生存和发展与经济发展的关系来着手，只有这样才能使城市公共建设对人生存和发展的保障在现实生产、生活过程中得到落实。也只有这样，城市居民才不会对避不开的夺命井盖谈之色变，才不会用生命去测试下水道的良心，也才不用时刻担心地陷对自己的伤害。
四、超前建设是保障人生存和发展的基本要求
（一）城市公共建设必须是长寿、耐用以及长久安全的产品
从上文的阐述我们不难看出，城市公共建设作为政府向居民提供的公共产品或公共服务，它首先必须是实用的，即有很高的使用价值；其次就是它必须做到保证长久安全。城市公共建设的特点是，一旦建成投入使用，它就不应该经常大修大补，更不应该使用没有多久就因存在危险而停止使用。正如前面指出的那样，城市公共建设关乎民生福祉，一些设施如下水道井盖、地下高压电线、地下煤气管网和地下热水管，一旦出了问题，对城市居民来说性命攸关。我们不能武断地要求公共设施不能出任何问题，但我们可以要求它选择用最好的设计方案，用最可靠的材料、用最好的工艺来做，尽量少出问题，只出小的问题，出问题有预警，就算出了问题也不至于危及生命。
（二）长久安全地保障人生存和发展的要求往往会超前于经济发展水平
一些人往往会拿从实际出发、不超前于经济发展水平提供公共产品或公共服务来搪塞，作为不愿意提供安全的公共产品或公共服务的理由，更拿这种说辞来逃避应负的责任。无论从哪个角度来看，处理好当前经济发展水平与确保今后相当长时间内公共产品或公共服务能够安全使用，都是政府提供公共产品或公共服务时必须做到的事。2012年还在使用的地下排水系统，无论建于何年何月，它都在客观上要求当时的规划、设计、施工乃至于后期管理，必须确保2012年使用不会出现安全事故。因此，无论北京市在以前经济发展水平如何低，都不是造成7·21事件数十人命丧城市洪水、190万人受灾、损失100亿元的理由，更不能因此逃脱责任。试想，你在商场买了一件衣服，没出什么意外，第二天就烂了。厂商说这是很多年前设计的服装，在半年前就生产出来了，你现在穿不了很正常。你该作何感想？当然，你肯定说厂商得负责任，而且有关部门肯定支持你维权。那么，城市公共产品和公共服务呢？你30年前向居民提供的，难道要让居民回到30年前去使用吗？由此可见，如果你要在30年后还让居民使用你所提供的公共产品，这个产品必须考虑30年后能够安全使用。这也是长久安全地保障人生存和发展的要求所决定的，它不是能不能超前于经济发展水平的问题，是必须为将来的使用安全考虑。实际上，如果我们要建一栋保证能够使用200年还安全的房子与建一栋只保证10年以内能够安全使用的房子，投入的资金是不一样的。在这个意义上说，它不是超前于经济发展水平的问题，而是确保安全使用年限的问题。能够做到什么程度，就按照这个程度去做，实事求是，这是任何人都可以做到的。如果政府不愿保证一个公共产品在30年以后还安全使用，政府就不能决定提供一个在30年以后还要使用的公共产品。政府这样做了，就是失职。对于一个到了安全使用年限应该更新改造的公共产品，如果政府不进行更新改造以确保其安全使用，政府就必须对这个过了安全使用年限还在使用的公共产品承担责任。
（三）只有超前设想、超前设计、超前建设才能使城市公共建设起到保障人生存和发展的作用
从一定意义上说，政府提供公共产品或公共服务是为后人造福的。既然是为后人造福，这种行为就具有超前性。它就要求这个公共产品或公共服务+不但要让当时的公共产品或公共服务能够满足当时的公共需求，还要能够满足其安全使用年限内的公共需求。公共产品和公共服务安全使用年限越长，对提供公共产品或公共服务的政府来说，要求就越高、越苛刻。城市公共建设往往是使用时间比较长的，对于城市地下排水系统而言，30年、50年应该说都不算长，100年以上还在安全使用的，在经济发达国家是普遍存在的现象。因此，城市公共建设必须超前设想、超前设计和超前建设。只有超前设想、超前设计、超前建设，才能使城市公共建设起到保障人生存和发展的作用。对于中国来说，城市快速发展是一件好事，但是否被看好还要以城市建设、尤其是地下输排系统是否能够做到长期确保使用安全和不妨碍城市生产和生活。
五、制度和品质是城市公共建设保障人生存和发展的关键
城市公共建设保障人生存和发展，涉及方方面面。实践中，特别是在城市公共建设设施事故原因的调查、事故处理以及由此引发的一系列预警问题、防范问题，都会集中于协调的困难，而协调的困难表面上看是各自为政、政出多门，最终导致行政管理无效率，究其原因，还是没有统一的行为规范和制度标准。实际上，城市公共建设是否能够真正起到保障人生存和发展的作用，最为关键的是城市公共建设的制度保障和城市公共建设的品质保障。
（一）城市公共建设对人生存和发展的制度保障
1 城市公共建设项目规划、论证和决策的制度保障。这一层面的制度保障，属于项目立项阶段的保障。它主要体现在对公共建设项目的前期调研、意见征询、项目方案的提出、项目的论证以及决策过程，都有需要严格遵循的规章制度。这些规章制度必须着重强调城市公共建设对人生存和发展保障的理念，以保障人的生存和发展为指导思想。另外，这些规章制度中还包括对相关公共建设项目规划、论证和决策过程的监督、执行以及责任追究的具体内容。
2 城市公共建设项目设计、施工和施工监督管理的制度保障。这一层面的制度保障，是项目实施阶段的保障。它是在项目规划、论证和决策制度保障的基础上对人生存和发展的进一步保障。公共建设项目的超前性，安全使用年限以及为保证该安全使用年限所要达到的材料、技术、工艺要求或指标，公共建设产成品的质量指标，安全性能等都要有明确的规定。其别重要的是，城市公共建设项目设计、施工和施工监督的承担者，包括单位法人和相应的责任人，必须对其所设计、施工或监督施工的城市公共建设项目在安全使用年限内的安全使用承担终身责任。城市公共建设项目安全使用年限届满，该公共建设项目还要继续使用的，原设计、施工和监督施工单位和相应责任人可以免责，其责任转由继续使用的决定者承担。经过更新改造继续使用的城市公共建设项目，由新的设计、施工和施工监督单位承担安全使用责任。在安全使用期限内，根据城市公共建设需要对公共建设设施进行破拆接入的，该破拆接入工程的安全使用责任，由破拆接入的设计、施工和施工监督单位承担。因原公共建设项目的缺陷需要破拆接人的，原设计单位需要对该缺陷提出免责说明（如按当时的已有技术无法预见），否则按其造成的损失承担相应责任。理论上，设计、施工和施工监督单位的责任是相互关联的，但如果因施工的实际情况发生变化或出现不可预见的条件更改，变更设计必须由原设计单位具体实施；施工过程根据实际情况变化改变施工方法或变更工艺的，必须征得施工监督单位的同意；这种情况下，城市公共建设项目安全使用的责任承担，由原设计、施工和施工监督单位协调分配。实际上，城市公共建设项目的安全使用，最为关键的是项目设计、施工和施工监督的制度保障。
3 城市公共建设设施日常管理和使用的制度保障。这一层面的制度保障，需要以上面两方面的制度保障为基础。它决定着城市公共建设对人生存和发展制度保障的好坏，也就决定着城市政府提供公共产品和公共服务的好坏。这方面的制度保障，一方面需要与城市公共建设项目设计、施工和施工监督管理的制度进行衔接，另一方面，要根据实际情况对人的生存和发展实施有效的保障。另外，还要留有余地来应对突况。
（二）城市公共建设对人生存和发展的品质保障
1 城市公共建设项目规划、论证和决策依据的品质保障。城市公共建设的品质保障，要从项目规划、论证和决策依据的品质开始着手，这应该说是符合事物发展规律的。然而，在实际工作中，项目规划、论证和决策依据的品质被忽视的情况，连业外人士都觉得不可思议。在一次会议中，笔者遇到过一个课题组提出要在某县建设一个工业污水处理项目，该课题组由省级知名专家和该县环保部门工作人员组成。课题组提出建设该污水处理项目的理由中，有一组数据是：该县每个纸厂日产原纸3吨，每吨原纸用水500吨，项目周边有纸厂120多家，年排放造纸污水5000万吨以上。课题组提出项目的依据中，隐藏了一些显而易见却不能忽视的情况。（1）按每吨原纸用水500吨计算，该县没有一家再生纸厂能够生存，原因是光买水的钱都付不起，成本太高；如果再加上支付排污水的费用，就更不可想象了。（2）用原木造纸，按传统技术，每吨纸浆（折干）耗水400吨。（3）该县的造纸厂都是小型再生纸加工厂，原料主要是印刷厂的纸边和旧书报，即没有一家需要对原浆进行蒸煮的工厂，很多厂日用水不足百吨，排水就更少；一些对抄纸毛布要求不高的厂，排水极少。（4）该县某镇当时有造纸厂72家，而该镇有一个丰水年份蓄水6000万吨左右的水库，是当地生产和生活主要水源，没有一家纸厂直接从水库取水。这样看来，某县污水处理项目依据的材料，品质是有问题的，如果依据这样的材料立项投入资金建设，后果不堪设想。这些情况摆出来之后，县委县政府领导和课题组负责人都很吃惊。这个例子说明，规划、论证和决策依据的品质问题，对于城市公共建设项目来说至关重要。使用品质差的材料作决策依据，政府提供给社会的公共建设项目只能是伪劣产品，终究害人也害自己。
2 城市公共建设项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管依据的品质保障。关于城市公共建设项目设计、材料选择、施工丁艺和施工监管依据，国家相关部门应该说是制定有的。但为什么这么多的标准、这么多的依据，却阻挡不了井盖吃人、地陷夺命和用生命测试下水道的良心这样的事件屡屡发生？原因在于，这些标准、这些依据对于人的关注、对于人的生存和发展与经济发展关系的认识是远远不够的，或许它们应该更关注技术规程、技术规范，但这些技术规程、技术规范所体现着的对人的安全保障，没有被重视。例如，除去地质问题引起之外，许多或者几乎所有的地陷事故都与地下排水管渗漏、损坏和位移有关，但现有的技术规程或技术规范却对其束手无策。这就表明，城市公共建设项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管依据的品质存在严重问题。如果能够让城市公共建设对人生存和发展的品质保障成为核心，作为城市公共建设项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管的指导思想，项目设计、材料选择、施工工艺和施工监管依据的内容就会以人为中心、以对人生存和发展的品质保障为中心。唯其如是，城市公共建设事故造成的悲剧才不会发生，城市公共建设事故才不会总是困扰着城市的发展。
3 城市公共建设项目设计、施工和施工监督管理团队及人员的品质保障。对于城市公共建设项目，在现实中至今未被专业人士、更别奢谈社会公众会了解的一个极为关键的问题，即公共建设设施的安全使用年限问题，没有作为硬性规定来对项目设计、项目施工和项目施工监督进行要求。因此，对城市公共建设项目的验收及投入使用，只有即时标准，没有延时安全使用标准。为了降低成本，或者受制。于业主资金投入，设计单位、施工单位可以不考虑公共建设项目长期使用的安全保障。这就是时下我国许多设计、施丁和监理单位资质审查形同虚设，与建设工程质量之间缺乏紧密联系，致使一些大桥没有建成就垮塌、一些项目刚投入使用就不得不停止的根本原因。
城市公共建设项目能够确保在一定时期内安全使用，需要怎样的设计方案、要有什么样的技术支持、选择什么样的材料和在施工中注意些什么，一个合格的设计人员完全具备这样的知识。但这要通过相应的制度安排来确保有品质的人员参与城市公共建设项目设计、施工和施工监督。如果制度不做这样的要求，那些不合格的设计、施工和施工监督人员就会参与到城市公共建设项目中来，并通过看似“公平的竞争”，以“劣币驱逐良币”的形式，使那些本来合格的设计、施工和施工监督人员为了活路，变得不合格。
【关键词】城市建设管理；公众参与；公共决策；民利
中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：
1引言
随着改革开放以来我国经济实力的逐渐增大，我国的城市面貌也在发生着日新月异的变化，无论是从城市建设规模，还是建设工作量上来说，对我国的现代化都市建设都提出了更大的挑战，这就意味着我国的城市建设管理也将肩负起更为艰巨的任务。在我国的城市建设管理中一直遵循着由广大人民群众来共同参与并积极监督城市建设的宗旨。而在新时代、新的社会环境下不断成长的城市来说，更是渴望实现城市建设的可持续发展的长期而有效的管理，并且力争在建设的过程当中，充分地实现广大人民群众的根本利益。为了满足时展的客观需求，在我国的现代化城市建设中已经将公众参与制度纳入了新的城市管理体制当中，笔者对公众参与下的现代城市建设管理体制进行了长期而大量的研究，现在就将本文阐述一些自己的体会。
2对公众参与下城市建设管理的介绍
所谓公众参与其实就是满足广大人民群众的自治愿望，充分地发挥他们的积极性与主动性，让他们直接参与到社会各项公共事务的处理过程中去，其是一项在社会主义社会中发展民主的基础性工作。社会成员可以通过打电话、写信、上访、听证以及上网等多种方式来发挥自身公众参与的权力。
而城市建设管理当中的公众参与实际上就是令广大人民群众加入到处理城市建设中的各项社会公共事务的队伍中去。因为城市建设管理的涉及面比较广，包含着城市的政治、经济以及文化等很多方面，所以公众参与城市建设管理的工作面也就比较多，比如城市的规划、市容市貌、卫生水平、生态环境、交通设施、市政维护等都是城市建设管理工作中公众参与的内容。一个城市的建设管理中，其公众参与的程度以及获得的效果是该城市经济水平与文化开放水平的体现，同时也标志着城市的规划、建设以及管理已经不再只是讲究技术，而是向着综合性与政策性的方向转变。
3公众参与城市建设管理所能取得的成效
自二十世纪八十年代公众参与城市建设管理兴起到二十世纪九十年代城市建设管理中公众参与的迅速发展，我国公众参与城市建设管理的工作取得了令人欣喜的成效，对城市经济水平的提高与社会总体的进步做出了很大的帮助。
3.1对人民群众的权利进行了有力的维护
城市建设管理的对象就是包含公共资源与公共物品等在内的一切公共事务，在传统的城市建设管理当中占据占据主体地位的是政府，然而为了维护社会利益的平衡，现代的城市建设管理的管理模式变成了由政府作为主导，而由营利性、非营利性、非政府组织以及社会公众等作为管理主体的模式。在这种模式下的城市建设管理中，在保障了政府的统治地位的同时，使公众关于社会公共事务的意见和建议得到了倾听与尊重，维护了公众的合法权益。
3.2对行政法制的实现起到了促进作用
城市建设管理模式由传统的自上而下的政府行政管理变成了更为科学合理的上下互动型管理，这种新型的管理模式实施的基础就是保障政府的行政合法性以及人民群众对政府的充分信任。在上下互动的良性的城市建设管理之下，参与到社会公共事务处理中的利益主体得到了扩大，当行政主体行使行政权力的时候，如果使当事人受到了不利的影响，那么此人就可以行使自身的合法的辩护权与防卫的权利，而且只有在听取了当事人的意见之后才可以做出行政裁判。这些都毫无疑问地保证了社会公众能够直接行使自身合法的民利，对行政机关进行了有效监督的作用，为行政法制的实现起到了促进作用。
3.3提高了公共决策的民主性与科学性
现代城市建设管理中的公众参与使某项公共决策的影响范围内的所有人都能够参与到这些公共决策的制定过程中去，很好地体现出了公共决策向着更加的科学化与民主化的不断努力。
4为了保障与创新公众参与制度所应做的努力
为了使公众参与制度能够真正地发挥其作用，维护公众参与制度的权威性，加快公众参与制度化的实施进程，需要在公众参与制度的保障与创新上做出一些努力。
首先，必须认识到社会与政府之间是一种上下互动的关系，而不是两个对立的主体。在城市建设的过程当中离不开政府的支持与主导作用，也不能没有社会其他利益主体的参与，只有具备了这样的思想观念，才有利于公众参与的开展与进步。
其次，培养社会成员的团体意识。社会团体是由那些具有共同利益或者目的等相互关联的人所组成的社会集合体，所以其就具有一定的社会代表性，能够更有效地实现人民群众与政府之间的信息交流与互换，能够为现代城市建设管理做出重要贡献。
最后，制定公众参与的程序。公众参与的程序实际上就是公众在参与城市建设管理的过程中所需要遵循的一套特定的操作规范，公众参与程度的制定提高了我国社会主义民主与法制社会的建设的可行性以及操作性。
5结束语
通过以上论述，我们可以了解到现代城市建设管理中的公众参与是一项政府参与的基础性工作，其极大了促进了我国的现代化城市建设管理向着民主化与科学化、综合化的方向发展，为维护广大人民群众的根本利益作出了很大的贡献。
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（临沂大学体育学院，山东临沂276005）摘要：城市社区体育的发展离不开体育公共，服务的供给，保障城市社区公共体育服务的合理供给是政府的应尽职责。围绕城市社区公共体育服务供给中政府责任的内涵、责任维度与限度、责任定位与实现等问题进行了深入分析，认为地方政府是城市社区公共体育服务的提供者、决策者以及监管者。
关键词：城市社区；体育公共服务；供给；政府责任
中图分类号：G80-05
文献标识码：A
文章编号：1672-268X（2015）02-0012-04
基金项目：全国教育科学规划项目（EL-A00385），临沂大学博士科研启动基金（20134313074）。
当前，为落实国家《全民健身条例》，使我国全民健身运动真正转入全面协调可持续发展轨道，继续保持平稳较快发展，必须采取多种措施，确保公共体育设施建设与维护，保障人民群众平等享受体育的权利。政府作为城市社区公共体育服务的主要供给主体，资源供给规则的制定者和保障体系的建立者，为了维护城市社区居民的生命健康权益，应采取合理、有效的措施，尽可能地满足社区居民对体育公共服务的需求，并毫无疑问地应承担相应的责任。
何为责任？张文显先生在《法学基本范畴研究》一书中对“责任”一词作出了较为全面的考证：（1）“责任”即为份内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”；（2）特定的人对特定事项的发生发展变化及其成果负有积极地助长义务；（3）因没有做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。概括的说，“政府责任”应包含至少两方面的含义：其一是指政府的行为活动对公民或社会所履行的职责；其二是指政府没能尽其相应的职责所必须承担的后果。那么，所谓城市社区公共体育服务供给中的政府责任，就是指政府及其工作人员根据其所承担的职能和职责在城市社区公共体育服务供给中所确定的应尽的职责，以及没有履行职责所要承担的不利后果。那么城市社区公共体育服务供给中政府为何具有自身的正当性存在，如何对政府责任进行定位，以及在当前政府职能转变、体育体制改革深化的大背景下，从哪些方面实现城市社区公共体育服务供给的政府职能转换，从而促进有限的体育公共服务在社区体育中达到优化利用的目的，这些问题的探讨对于包括全民健身在内的群众体育发展具有深远的理论意义。
1 城市社区公共体育服务供给的政府责任维度与限度
1.1 城市社区公共体育服务供给中的政府责任维度
1.1.1 政府在城市社区公共体育服务供给中要承担法人代表的义务
政府的存在是人们集体智慧的结晶，而政府合法的存在，则必须要履行其所要承担的责任。换句话说，政府之所以具有权利，这种权利是人们集体赋予的，并且政府所要行使的权利是使得人们的生活更加美好。城市社区公共体育服务作为一项促进人们更好生活的方式与手段，理应由政府不遗余力地进行提供，这种供给的行为便是政府应尽的职责与义务。所以，从这个层面来讲，政府在城市社区公共体育服务供给过程中扮演的是法人代表的角色，并且政府有义务扮演好这种角色。
1.1.2 政府在城市社区公共体育服务供给中，要做到有所为有所不为
在促进城市社区公共体育服务发展方式转变的过程中，一些地方政府积极采取行动，履行职责，发挥政府在公共体育服务供给中的作用。然而，目前也有些地方政府却对自己的职责不甚清楚，对应尽的职责有所倦怠，而非自身职责却又积极为之，导致公共体育服务的供给效果大打折扣。所以，在城市社区公共体育服务供给发展过程中，地方政府理应注意供给的“度”。政府需要明确市场调配才是城市社区公共体育服务供给创新的主体，这也是城市社区公共体育服务供给所确定的一条基本原则。为此，在城市社区公共体育服务供给转型和体育产业提升中，政府不应该依赖行政权力干扰乃至垄断市场，控制公共体育服务的项目与市场争利。事实上，由政府主导以及依靠大量的体育资金投入，实现城市社区公共体育服务供给的转型，很容易形成新一轮“洋跃进”的投资热潮，造成公共体育服务的分散、闲置和浪费。
当然，政府在“为所应为”的同时，还要防止“为所不应为”。当前，随着市场经济的发展，以及公民社会的不断兴起，公共体育服务的供给再也不是政府一家独大。政府应当在以下事务中做到“有所不为”：如不应该干涉市场对于城市社区公共体育服务的供给项目，不能够设立一些“行政许可”或“市场准入”的规则，更不应破坏市场公平竞争的环境，对一些公共体育服务供给主体实行政策性倾斜，其实质是侵害了国家的利益。
1.2 城市社区公共体育服务供给中的政府责任限度
限度是对政府职责的一种限制程度。在城市社区公共体育服务供给中，政府的责任限度应该是把资源供给的主导权交给市场，按照市场经济规律来调节城市社区公共体育服务供给。所谓市场经济是这样一种经济，其中市场机制，即反映市场供求的价格机制在资源供给中起基础性作用。但是，这个问题没有完全解决，政府在许多重要资源的供给中还起着主导作用，尤其是通过各级政府直接控制的公共体育服务，这种主导作用还有增强的趋势。这种情况不但使体育资源供给效率降低，而且易使腐败孳生。因此，政府要明确和社会的事权划分，实施管办分离，把不应该由政府行使的职能转移给体育社会团体或市场。政府只有从市场参与者的角色中退出，由“全能型政府”逐步地转变为“有限型公共服务政府”。事实上，越是在公平竞争的条件下，市场主体越能够提高公共体育服务供给的效率和竞争力，这种情况能使各类供给主体形成竞相提高城市社区公共体育服务质量和效益的氛围，因而更有利于促进城市社区公共体育事业的稳步发展。
2 城市社区公共体育服务供给的政府责任定位
2.1 政府是城市社区公共体育服务的提供者
城市社区体育是全面贯彻《全民健身计划（2011-2015）》政策的重要内容，同时也是增强城市社区居民身体综合素质、实现当前群众体育和谐发展的重要手段。城市社区公共体育服务供给的目的在于满足城市社区居民的基本体育需求，不断提高居民的身心健康水平，这种服务在很大程度上等同于公共产品，需要由政府来提供。在这种态势下，只有通过对地方政府的角色进行科学合理的定位，使得政府行为得以规范，才能有效地供给城市社区公共体育服务这一特殊的公共产品，从而使城市社区公共体育服务的公益性、福利性得到体现。二是政府提供城市社区公共体育服务，可以有效监管地方体育部门的服务质量，提高地方体育部门的工作效率，促进体育资源的合理供给与使用。政府提供城市社区公共体育服务，对社区居民的健身方式进行正确的引导，促进了体育公共服务的合理利用，使各级体育政府部门各司其职，提供更优质的服务。避免经济条件稍好的地方体育资源“扎堆”、经济条件落后的地方体育资源“缺失”等，造成体育资源的极大浪费。
2.2 政府是城市社区公共体育服务供给的决策者
从理论上讲，地方政府作为城市社区公共体育服务的提供者，有责任对其利用情况进行合理的引导、规划和供给。首先，政府应为城市社区公共体育服务供给的发展营造良好的舆论氛围，同时加大对城市社区体育的宣传力度，使广大的社区居民对社区公共体育服务有所了解；其次，在城市社区公共体育服务供给的过程中引入优胜劣汰的市场竞争机制，通过招标的形式，鼓励企事业单位、各类社会团体或者个人等对其进行投资，有利于政府对城市社区公共体育服务进行合理的规划与供给；再次，需要政府通过对地方体育部门进行监管，城市社区公共体育服务的质量信息，避免地方体育部门和社区居民之间的信息不对称带来的体育资源的浪费；此外，政府作为城市社区公共体育服务供给的决策者，还肩负着协调与整合社区公共体育服务机构中相关各部门关系的责任，包括财政、计划、民政、人事、教育、建设、公安、宣传、劳动和社会保障等多个部门，这一作用的发挥程度，决定着能否为城市社区公共体育服务的优化供给创造良好的条件。
2.3 政府是城市社区公共体育服务供给的监管者
社区是城市居民健身娱乐的重要场所，社区开展体育的状况，比如建设体育场馆设施、举行体育活动比赛以及进行体育健身指导等等，都直接影响着城市社区居民对体育的参与程度，乃至对体育的喜好程度。所以，为了保障具有公共福利性质的城市社区公共体育服务水平，保证广大城市社区居民公共体育利益的实现，政府理应对城市社区公共体育服务的供给过程进行把关与监管，对各类公共体育设施、器材设定严格的产品准入标准，对社区各类体育从业人员的健身指导水平和服务质量进行不定期监测与评估，从而有效确保城市社区公共体育服务的供给朝着规范、合理的方向发展。作为城市社区公共体育服务的监管者，政府一方面可以通过建立民主的监督管理机制，及时听取最广泛社区居民的利益表达，同时设定考核标准，以城市社区居民对社区公共体育服务供给是否满意作为指标内容，并制定相应的奖惩制度。另一方面，政府要加大对城市社区公共体育服务供给的监管力度，并将监管公众纳入到政府行政工作报告中，成为政府绩效考核的内容之一，否则，对城市社区公共体育服务的监管仍将流于形式。3城市社区公共体育服务供给中的政府责任实现
为全面落实和实现城市社区公共体育服务供给的政府责任，首先要了解城市社区公共体育服务供给状况，查找城市社区公共体育服务供给过程中存在的问题，其次是研究制订城市社区公共体育服务优化供给的实施方案，提出有针对性、可操作性的政策建议，可通过以下途径实现。
3.1 通过制定政策积极引导，以市场来完善城市社区非公共体育服务的供给
城市公共体育服务供给中政府责任的实现，需要各级政府体育部门制定相关的体育政策：第一，要集中关注与社区居民利益息息相关的政策，比如城市居民的基本医疗保险是否能与社区医疗服务接轨、在社区卫生服务机构就医的报销比例规定、社区公共卫生的提供方式等诸多方面的内容。第二，政策制定的过程应由各级政府主管部门在充分听取各方专家意见的基础上，广泛征集社区居民的看法，甚至可以开听证会，经过反复论证定夺。第三，各项政策的制定应该交由各相关部门负责，如财政部门要建立城市社区公共体育服务供给专项资金以及安排启动经费；物价部门要制定与完善统一的价格补偿机制；人事部门和体育部门要建立适合当地的社区体育指导员服务制度，建立健全社区体育指导员的任职资格制度等；城市建设规划部门要对社区体育场地设施的建设给予政策上的支持等等。考虑到政府对于市场经济主要行使三项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长，对于非公共体育服务的供给应主要依靠市场行为来完善其供给。例如，私人企业或民营企业提供的各类体育资源主要依靠市场行为来进行合理供给，工商部门负责相应的行政监管，维护其公平即可。
3.2 顺应政府机构改革的大趋势，明确体育行政部门的权利与义务
目前，国家实施大部制改革的步伐始终没有停滞，这显然已成为我国政府机构改革的趋势所在。大部制改革的核心要点在于对其业务范围的扩大，从而把以前归由多个部门管辖的具有相关性的业务内容，统一在一个部门管辖范围中，这种改革的最大益处在于，能够有效地避免政府行政机构的职能交叉、政出多门以及多头管理，将有效降低政府的行政成本，最终提高政府工作效率。我国大部制改革的宗旨其实是新公共服务理论在中国的实践体现，目的是要让政府的职责回归到服务，这从另一方面也能够有效规范政府的权利行使。我国城市社区公共体育服务的供给过程中也存在着职能交叉、政出多门现象，如即便是商业性体育赛事在经过工商部门审批的同时，也还要通过相关体育行政部门的备案或报批，这种情况的存在很容易导致各自为战，出现问题时相互推诿、踢皮球，造成管理上的“缺位”；而当有利益出现时则可能互不相让，争名夺利，造成管理上的“越位”。为此，相关体育行政部门应顺应改革大势，专注城市社区公共体育服务供给，把非公共体育服务交给市场，让工商行政管理部门行使其监督管理权。
3.3 遵守相关法律法规，依法行使社区的公共体育服务供给职能
事实上，我国先后制定与颁布了多项维系体育事业秩序的法律法规，如《体育法》、《全民健身条例》等等，各种法律法规一定程度上起到了规范与惩治作用。所以，作为城市社区公共体育服务的供给者，各相关体育行政部门需要严格按照我国相关法律规定行使其职责。当下，一些作为公共体育服务供给的体育部门涉足了众多营利性的体育产品开发中，造成体育政府部门与市场的界限不清，因而政府自身所应具有的公益性与对利益的追逐性混杂在一起，使得这种公益性变得逐渐模糊，甚至一些部门根本摒弃了应该履行的服务责任，转身投入到最大化追求利益中，完全背离了政府的责任。《中华人民共和国反垄断法》中第八条明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”事实上，市场经济在一定意义上也是法制经济，市场上的市场主体和市场的管理者都要依法办事，决不能立法、执法、仲裁和解释都由自己全权包办代替。为此，还原体育行政部门本来的服务职责，这既是体育行政部门职能改革的必然趋势，同时也是市场经济赋予政府在城市社区公共体育服务供给中的行为要求。
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论文摘要：文章借鉴国外典型都市区发展的经验，对我国都市化地区的发展，提出行政管理上应注意石坪究的问题。
随着世界经济的发展，在世界城市化进程中.都市区先后出现于西欧、北美、亚太以至全球，伴随都市区的出现与发展，都市区的行政组织与管理问题成为世界各国，尤其是发达国家广泛关注和学术争论的重要问题.近半个世纪以来，城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展更是引人注目。
在中国，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展，新兴城市大批出现，城市化进程大大加速，在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等)，都市区的规模不断扩大，城市现代化水平大大提高，与此同时，中部地区的一些城市群也将崛起，如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在向都市化迈进过程中，都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式等问题相伴产生，借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训，探讨这些问题，对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。
1都市区行政组织管理范围的确定.
所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。
2都市区行政组织与管理模式的建立
都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。
我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。
3明确都市区政府与各级地方政府的职能
在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.
多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。
4都市区内地方政府利益的协调
从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。
在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.
加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.
应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。
尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。
5都市区行政组织管理的法制建设
市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。
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