时间：2023-06-18 10:46:41
城乡一体化可以理解为一个逐步缩小城乡差别,市区和郊区、城市和农村达到协同发展的过程,其实质就是城乡协同作用日益加强的空间经济过程。城乡一体化目的是为了消除城乡之间的分离和对立,使两者协调发展。人类社会发展史证明,城市与农村从一体到分离,再从分离到一体是人类社会发展的必然趋势,是被当代许多国家城乡关系的发展而证明的普遍规律,基本上可以概括为这样一个公式:原野集聚乡村定居孕育城市城乡分化城乡对立城乡融合,城乡融合就是城乡一体化。
我国在改革开放后,特别是在1980年代末期,城乡一体化思想逐渐受到重视。目前,对于城乡一体化主要形成以下几点认识:首先,城乡一体化不是城乡“一样化”和“平均化”;其次,城乡一体化的动力机制是城市化和农业产业化;再次,城乡统一市场的建立是城乡一体化的核心;最后,城乡一体化要从人的需要出发,即“以人为本”。
二、村镇与村镇空间结构演变理论
(一)村镇、村镇空间、村镇空间结构含义
本文所研究的村镇是指具有一定规模(主要指人口规模和用地规模),主要由农业人口构成的位于乡村腹地且具有特定的经济、社会和自然景观特点的地域综合体。它主要包括基层村、中心村、一般集镇、中心镇及其所辖的周围空间。从世界范围看,村镇这个特定的社会经济区域一般可分为原始型村镇、古代型村镇、近代型村镇和现代型村镇四个历史阶段。中国大多数村镇目前正处于近代型向现代型过渡的阶段。
村镇空间主要指在村镇范围内,由建筑物、构筑物、道路、广场、绿化、水体、标志物等共同界定、合围而成的空间。村镇空间是村镇的社会、经济、文化、历史以及各种活动的物质载体。
村镇空间结构即村镇经济活动的空间组织形态及其关系。根据上述定义,曾菊新在《空间经济:系统与结构》一书中定义的农村空间结构基本模式可以理解为村镇空间结构基本模式,主要有以下三种:
离散型。这种空间结构的中心是在一定规模的服务设施所在地,周围则是纯农业地区,大多数农村居民住宅分散在便利生活和生产的临水近路的农田附近。
条状型。这种空间结构的特点是乡村居民各家各户沿公路和沿江、河、湖岸居住,排成一线,农田呈细长条向两侧延伸。
集聚型。具有服务功能的中心集镇与乡村聚落较集中地分布,周围则是大片的农业用地。
(二)村镇空间结构演变理论
从绝对意义上说,国内外专门研究村镇空间结构演变的理论较少,一般都是以乡村空间演变为主题进行研究。
1、国外研究乡村空间结构演变理论
(1)有关乡村空间结构演变过程的研究
普朗特与罗吉斯对乡村空间结构演变过程的研究具有较大影响。20世纪70年代,普朗特把乡村聚落空间结构的发展划分为三个阶段:
第一,未中心化阶段。这一阶段的特征是许多社区(村落或亲族群)之间出现互惠的交换活动,由于生产率水平极其低下,因此村民之间交换的范围有限,并没有形成定期的集市。
第二,没有乡村市集的中心化阶段。乡村中节点类型有从事农业的村落和集镇两种,集镇是满足乡村居民对制造业产品需求的供给地,但由于农民的收入太低,乡村需求密度低,交易费用高,市场交换没有形成固定的位置,可以在村庄,也可能在集镇,这一阶段大多发生于不够发达的乡土社会。
第三,乡村市集中心化阶段。这是交易中心固定化以后形成的,其基本特征是高一级的交易中心(城镇)的固定和发展,形成多层次的结构,乡村已走出了乡土社会,具有相当的商品农业和城镇化的特色。
罗吉斯在《乡村社会变迁》一书中通过考察世界各国农村聚落发展将典型的农村到典型的城市排列成一个连续谱,划分出了一条完整的城乡空间结构演变轨迹。
(2)有关乡村空间结构演变特征的研究
加拿大学者麦吉(T・C・McGee)通过对中国与欧美发达国家城市化比较研究后认为,中国走的是不同于欧美发达国家城市化的道路,也与一些发展中国家有很大的差异,显示出特殊的发展形式。具体表现为,中国在实行工业化的同时,未发生人口大量迁入大城市的现象,而是通过发展乡镇工业促使城市地带高速增长,形成了城市与乡村界限日渐模糊,农业活动与非农业活动紧密联系,城市用地与乡村用地相互混杂的结构。麦吉以Desakota(desa即乡村,kota即城镇,都是印尼语)概念做理论框架,概括了这种空间经济转变模式。
2、国内研究乡村空间结构演变理论
(1)有关乡村空间结构演变过程的研究
在我国,学者曾菊新在《中国乡村空间发展研究》(1995)一文中指出了中国乡村空间发展的新趋势:空间过程上,小城镇大发展是城市化的新形式;空间行为上,经济因素对乡村经济活动的空间选择影响很大;空间关系上,区域城乡关系发生了改变;空间结构上,部分发达地区的乡镇企业开始走向联合和适度规模;空间差异上,乡村非农产业的差距趋于扩大。十余年来,乡村空间的发展验证了该趋势预测的正确性。
学者张小林的专著《乡村空间系统及其演变研究》(1999)系统研究了经济发达的苏南地区村镇空间系统从封建时代到现代的演变过程,并得出以下几点结论:
第一,乡村社会经济变迁的趋向就是乡村性逐渐减弱,城市性逐步增强;
第二,乡村社会经济变迁伴随着空间结构的变动,乡村空间系统的演变则表现为城乡空间之间的矛盾运动;
第三,在城乡空间关系演变大趋势下,不同地域的乡村空间系统的演变则各有其独特性。
(2)有关村镇空间结构演变特征的研究
在研究村镇空间演变特征方面,王跃在《苏州城郊村镇分布特征》(2005)中用遥感和GIS技术对苏州城郊村镇布局进行参数分析,概括出苏州城郊村镇分布具有明显的水乡特征。
(3)有关村镇空间结构演变动力机制的研究
在研究村镇空间结构演变的影响因素与动力机制方面,赵立德在《中国村镇空间演进过程浅析》(2004)一文中通过对传统空间演进过程的分析,指出中国传统村镇空间形成的影响因素主要有自然环境因素、民俗文化因素与社会经济因素。
冯文勇(2002)通过实地考察晋中平原农村聚落扩展,指出聚落扩展主要动力是人口增长与社会经济发展。
[关键词]城市边缘区；新农村；社区规划
1城市边缘区新农村社区规划的内涵
学术界关于城市边缘区的概念有多种提法，如城市边缘带(urbanfringe)、城市蔓延区(theareaofurbansprawl)、城乡结合部(citycountryfringe)、城市阴影区(urbanshadowarea)、城乡交错带(urbanruralfringe)等。现在国外比较权威性的定义是由普内尔于1968年提出的：“一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带，它位于中心城的连续建成区与纯农业腹地之间，兼具有城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城，但高于周围的农村地区。”…目前，国内大多数学者认为：城市边缘区是城市发展到特定阶段所形成的，紧靠城区的一种不连续的地域实体，是处于城乡之间、城市和乡村的社会、经济等要素激烈转换的地带。虽然学者对城市边缘区的表述和理解不是很一致，但城市边缘区确是城市地理的客观现实区域。城市边缘区位于城市建成区的地带，是城市与广大乡村地区相连接的部位。它是城市化发展到一定阶段所形成的独特地域实体，在土地利用上则表现为由城市向乡村过渡的混合土地利用地带。城市边缘区是城市外延的发展用地，是城市人的服务区，既是城市外延部分二、三产业的吸纳地，又是为城市提供大量农副产品的基地，它总是随着城市的发展而不断变化。
将社区作为一个科学研究的概念，最早起源于农村社区。传统的农村社区是一种自然状态下，由于长期共同生活在一定的地理空间范围，而形成的具有共同文化理念的共同体。这些社区以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主，人口密度和人口规模相对较小。
城市边缘区农村社区是指在地理位置处于城市边缘的农村社区，它具有部分城市特征，也保持了原有的农村社区的文化理念。城市边缘区新农村的规划建设，应将社区建设作为出发点，应该具有一定的前瞻性，与快速城市化的大背景联系起来考虑。当前国内城市社区的建设往往采取政府主导，依托原有的街道委员会进行。这是在城市建成区条件下的模式，而城市边缘区新农村社区的建设应该根据实际条件，创新模式，满足各方面要求。总之，在城市边缘区社会主义新农村规划中，利用创新社区规划模式可以对村容村貌进行城乡一体化规划，避免新农村社区成为城市社区时带来的一系列问题，从而实现可持续发展。
2广州城市边缘区新农村社区特点
2．1边缘区新农村社区特点
广州城市边缘区的位置、建设情况处于不断发展变化中，而且，城市的快速扩张促使城市边缘区里城中村与大型房地产开发项目的普遍出现，这部分的建成环境出现了既有完全城市环境包围乡村，也有乡村包围城市住区，还有城市与乡村杂存的复杂情况。这部分的新农村社区具有了很多新的特点，主要表现在：
(1)开放性。随着广州城市的发展，特别是房地产、交通、信息因素的介入，广州城市边缘区传统农村社区的封闭性被打破。尽管农村的基本生产和生活单位仍然是农户，但是他们的生产、生活和交往愈益社会化，由此形成丰富的社会关系；
(2)流动性。当地农村人口不再限于本乡本土，而是大规模、高频率的外出务工经商。即使在本乡村务农的农民也利用农闲时间在广州市或周边的城镇外出寻找新的工作机会；
(3)异质性。传统农村社区有高度的认同感和凝聚力还在于其同质性社会，即在同一社区居住的人群从事同样的职业，过着同样的生活。现在，由于村域内产业的兴起，外来人口的大量介入，农村社会正处于大分化之中，差异性愈来愈突出。产业分化造成不同产业人群、不同职业和身份群体共同居住在同一社区；
(4)动态性。城市边缘区处在不断发展的过程中，地域范围也不断在变化。在这样环境中的新农村社区也不断的处于动态的变化中，有的仍是农村社区，有的虽然名义上是农村社区，实际在空间上已经成为城市的一部分。
2．2边缘区新农村的实体环境特征在当今社会条件下，广州城市边缘区新农村的实体环境具有以下的特征：
(1)自然环境优美。广州位于珠江三角洲人海口，边缘区农村大多位于珠江水系纵横的河道水网之间，一年四季植被茂盛，形成丰富的绿色景观。由于地域文化特点，有历史的旧村建设都会考虑一定的风水因素，因此，大多数城市边缘区的农村仍然具有良好的自然景观基础。番禺南村镇的八个村落都有水系河流，其中陈边村内还有几个小山分布其中，形成特色生态景观。
(2)新农村传统社区环境各具特色。广州城市边缘区的传统农村社区大部分具有较长的历史，在明清时代建村的较多，例如，番禺南村镇的南草堂村建村历史可以追溯到宋代。有的村落沿江而建，有的村落依山而起，有的村落自成体系，形态完整。例如，南村镇新基村传统社区环境形态受珠江支流小河的影响明显，呈线性发展。所有村落传统社区的街巷肌理自然有序，历史性建筑点缀其间。各个村落在自然发展的过程中，既契合周边自然环境，又具有自己的文化理念，从而各具特色，体现了岭南乡土文化特征，形成了丰富的村落景观。
(3)现有村落空间架构呈现拼贴性特征。其中，历史旧村环境空间结构特征明显，广州城市边缘区的农村社区处于广府文化影响圈内，村落实体空间的生长反映了村落内部的社会结构。村落布局中，祠堂、宗庙成为核心节点，空间结构肌理具有岭南特色；而上个世纪末建设的村落格局则成格网状布局，每户宅基地面积一致，未考虑公共交通，各家住宅距离很近，整体村落呈现两种肌理的拼贴。南村镇市头村旧村肌理清晰，建筑与道路具有明显的向心性，其中宗祠(公祠)众多，新旧共存的整体空间结构呈现异质拼贴特性。
(4)村落环境需要改造。边缘区村落在发展中，实体环境的某些方面已经与村民生活需求脱节，表现在村内交通、聚居方式、交往空间、公共设施等各个方面。村内交通无法满足村民开车出行的需要，防火通道不符合要求；聚居方式分散，土地利用存在浪费现象；交往空间较少，村落公共空间不支持村民活动；公共设施缺乏，防火、垃圾处理、医疗等公共服务的提供不足。广州城市边缘区的村落居民在经济上比较富裕，与这样的生活环境显得有些格格不入。
3广州城市边缘区新农村社区规划构想
基于上述广州城市边缘区新农村社区特点，结合对城市边缘区新农村的认识，提出新农村规划应该重视以下几个方面：
(1)城乡统筹。在宏观层面需要结合广州城市总体城市规划，进行城乡规划统筹。城乡规划法已经颁布实施，在落实广州城乡规划中，需要重视将新农村规划统一进来。广州城市区域不能无限制的蔓延，基于我国可利用土地较少的现状，采取有机聚集发展是可行的方式。这样边缘区的新农村有一部分将成为城市社区，有一部分将成为城市边缘绿带界限中的聚落，自然景观得以保持而不被城市化的浪潮所淹没。
(2)产业推动。社会主义新农村社区建设的一项重要内容是产业发展。广州城市边缘区新农村社区与广州市毗邻，在改革开放初期广州市产业发展中起到了重要作用。目前广州正处在产业转型期，新农村社区需要结合自己特色，寻找发展的新机遇，在特色农业、第三产业发展中拓展空间。在社区规划建设中，预留产业发展空间，根据不同产业类型，结合居住社区建设综合性的新农村社区。例如，南村镇的新基村紧邻大型房地产开发项目——华南新城，新基村发展必然要受到华南新城房地产开发的影响，变被动为主动，走一条房地产商、村民集体和政府三赢的道路。
(3)特色保留。广州城市边缘区的新农村社区各具特色，构成了广州城乡景观的重要部分。过去在城市化进程中已经出现不少建设性破坏工作，有些农村聚落的空间组织也受到了影响。因此，在新农村社区建设中不仅要注意保护社区环境中有价值的历史建筑，也必须合理的保护具有明显空间结构肌理的农村聚落，创造有特色的新农村场所景观。
(4)规模合理。社区建设可以与村庄行政区域、基层社会组织紧密相连，为了保证社区建设与地域居住环境和基层社会组织相配合，社区应该具有合理的规模，这样有利于形成较强的社区认同感与归属感。现在的农村社区正在不断的异质化，原有的共同心理文化特征还没有被彻底改变，一些新的变化也在产生。在这个过程中，实体空间环境的规划应该注意按照社区规模确定地理范围界限。并运用多种手法，在不割裂整体性的前提下，实现社区的整合，这对于城乡和谐社会的发展具有重要的社会意义。
(5)渐进发展。城市边缘区新农村规划建设存在各种问题，也有很多机遇，在当前条件下，更容易采取的建设方式应该是小规模改造。一方面，广州城市边缘区的新农村社区量大面广，相关利益复杂。建设资金缺口也较大；另一方面，采取变革性的彻底改造并不能从根本上解决新农村的社会经济问题。因此，关照各方利益，实行渐进式的小规模改造就成为必然的选择。每个新农村社区从自身实际情况出发，由点带面，展开滚动式发展。
(6)空间有序。参照国外城乡规划的理论与实践，城乡规划方法必然是综合性规划，而不是简单的环境规划。综合性规划的一项重要内容就是将实体规划与社会结构发展相结合，建设有序的空间环境。城市边缘区的新农村社区建设的重点在于其社会意义，有序的空间环境也会影响人的行为，构建和谐社会。针对规划对象的社会结构具有传统与现代结合的特点，需要通过调查研究对新农村的社会结构进行深入的分析，考察传统社会结构发生的变化，对人们文化心理层面的认识进行探索，并落实到新农村空间实体环境的规划中，形成有序发展的新农村社区环境。
(7)可持续利用。城市边缘区新农村社区的建设必须走可持续发展的道路，根据国家允许集体所有制农民土地进行流转的新政策，考虑土地的可持续利用；采用生态的规划方法与建设科技，实现自然资源的可持续利用；创新新农村社区的管理模式，针对城市边缘区新农村不断融合进城市社区的特点，达到城市化进程中城市环境的可持续发展。
4结语
城市边缘区是城乡统筹发展的重点区域，而新农村社区是其中的重要部分，因此，如何进行城市边缘区新农村社区的建设是城乡规划必然要面对的问题。在北京，上海等地方，已经进行了一些实践。在广州社会主义新农村的建设中，我们尝试以社区建设作为出发点进行规划设计。抛砖引玉，珠三角地区的新农村具有自身特点，考虑地域特征条件下的新农村社区规划还需要更多的理论和实践。
[参考文献]
[1]杨山．城市边缘区空间动态演变及机制研究[J]．地理学与国土研究，1998(3)，19—23．
[2]丹尼斯C缪勒．公共选择理论[M]．杨春学，李绍荣等译．北京：中国社会科学出版社，1999．
【内容提要】乡村地理学在我国人文地理学分支学科中发展比较薄弱，一些基本概念的模糊、理论体系的欠缺最为突出。本文试图从多重角度（职业的、生态的、社会文化的）对乡村这一概念进行系统的剖析，认为乡村界定的困难在于乡村本身的动态性、不整合性及相对性，以及城乡连续体这一背景，最后，笔者提出了以乡村性定义乡村的设想。
【英文摘要】Rural Geography is a weak branch of Human Geography in China,especially with regard to its theoretical development and somebasic concepts.First of all,this paper analyses rural definit-ions systematically from a multi-dimention point of view (occupational、ecological、socio-cul-tural).As an occupational de-finition,"rural"means an area where farming is the main mode ofproduction.As far as ecological definitions are concerned,it means a settlement whose population scale is smaller,outside urban area,with rural landscapes showing unmistakable signs of being dominated by extensive use of land,and with discrete s-patial units isolated from the outside world.Socio-cultural definitions are in terms of clear differences in behavior and attitude between people in rural and urban area,such as ways of life,spatial behavior and aspirations.
The author thinks that all the definitions are lack of delimitations of rural totally and essentially.Rural can not be summarized by a simple definition,because it is a complicated and indistinct conception.Difficulties of defining rural lie in dynamic evolution of the whole rural,unconformity among rural elements,relativity between rural and urban,and relevant rural-urban continuum,which makes the boundary between rural and urban more indefinite.To a certain extent rural is regarded as areas differing from urban greatly and the difference can be compared in many aspects such as production activities,ways of life,etc.The close extent between urban and rural represents different stages of rural development.
The author suggests rurality should take place of rural definitions under the background of urbanization in the world of today.Rurality refers to the manifestation of rural characters which take urban as criteria of reference within a specified area.The author draws his conclusions.First,every region can be looked on as a unity of urbanity and rurality.The more urbanity a region is,the less rurality it will have.Urban and rural are continuous and there is not any broken locality between them.Second,the size of rurality index takes urban as unit of reference.Using different urban criteria can reflect difference of rurality and stages of its development.Finally,rurality is concerned with scale,index and method which are used in our research.
We can weaken some rural characteristics and improve regi-onal urbanity in practice such as village-town planning and regional planning by estimating rurality index of different aresa.In order to be favourable to urban-rural planning and man-agement we also need to put forward rural countermeasures concerned correctly.
【关 键 词】乡村/城乡连续体/乡村性rural urban-rural continuum rurality
【 正 文】
乡村具有区别于城市地域的诸多特征，在当今城市化潮流下，乡村的功能不断发生变化，对乡村这个概念的认识似乎清楚但不明晰，人们往往理解不一致，致使乡村问题的理论研究受到影响，也困扰着乡村政策的制定，虽然在有关文献资料中已有大量的关于城乡划分标准的看法，但仍然缺乏一个足以说明乡村的总体性、本质性的概念。本文尝试从多重侧面剖析乡村这一综合性概念，以期对乡村地理学的理论研究有所裨益。
1 乡村概念的多重侧面
1.1 职业的定义与功能属性
乡村作为一个职业概念是与这个词在历史上的用法联系在一起的，这就是农村，指的是以农业生产为主体的地域，从事农业生产的人就是农民，以农业生产为主的劳动人民聚居的场所就是农村聚落。这一定义的出发点是把农业产业作为农村赖以存在、发展的前提，没有农业的存在，农村就不成其为农村，农民就不成其为农民。从界定农村的角度分析，这一定义的内涵和外延都缺乏严密性。
首先，以农业生产为主体，是以从事农业生产的人来决定，还是以农业生产在整个经济中的地位，或者是以农业生产用地在整个土地利用结构中的比重来确立呢？这个主体的含义是模糊的，没有明确说明以什么为主体。不管是以人，还是以经济、用地来确立主体都难以正确地把握当今的农村与非农村。
其次，对从事农业生产的人——农民而言，农业人口＝农民＝农村人，也许在单一从事农业生产的地方，这个等式是存在的，但农业人口兼业化的发展，使这一性质日趋复杂，他们既从事农业生产又从事非农活动，这些农户可以根据其兼业的行业分为一兼农户（主要就业于农业，其收入主要来源于农业经营）、二兼农户（主要就业于非农产业，收入主要来源于非农业经营），还不包括农业内部的兼业活动，或者已经有固定的非农就业岗位的农户。
第三，从场所和地域的角度来看，农村聚落往往是农业活动与非农业活动并存，农业人口与非农业人口混杂。而且在某些非农业发达的农村地区，不管是从非农化水平还是从总量上看，都超过了中心城区，出现了所谓的“农村包围城市”现象，这样就更难以对该地方或地域进行归类。
1.2 生态的定义
乡村作为生态的概念加以认识存在着不同的视点，概括起来有以下几个方面：
(1)用来指人口在空间上的分布状况，指的是单个聚落人口规模较小的地方，这些聚落之间则是较大的开敞地带。该定义抓住了乡村与城市之间人口集聚规模差异这一特征，最为接近于人们对乡村的理解，而且便于操作，许多国家都把乡村与城市的分界线以聚落人口规模加以确定。
(2)乡村用来指一种地域的概念。乡村指的是城市以外的一切地域，严格地讲是城市建成区以外的地区，这样，乡村是一个空间地域系统，与作为一个产业部门的农业有本质的差异。
(3)用来表示某种特殊的土地利用类型，也就是乡村型的景观。维伯莱(G.P.Wibberley)认为：“乡村这个词指的是一个国家的那些地区，它们显示出目前或最近的过去中为土地的粗放利用所支配的清楚迹象。”[1]
(4)从生态构成上看，乡村不但用来指居民少的地方，而且也指与人口多的地方来往较少的隔离开的定居区。在当代社会里，绝对的隔离很少见到，但只要联系上不方便、交通上成本较高这种情况还存在，那么相对隔离还是存在的。也就是说，乡村就是受城市影响较小的地方。从城乡相互作用的角度来看待乡村，考察乡村的相对隔离程度，牵涉到两方面的问题，一是如何看待隔离，是用物理性距离、交通费大小，还是有无交通工具、时间等来说明。二是在确定是否易于接近时应该用哪一个人口中心作为参考点。如英国诺福克郡规划局(Norfolk County Planning Dept)就采用了距离2万人口城镇8.045km和距离10万人口城镇16.09km这一指标。
乡村的生态学定义建立的假设是：社会形态(Social form)可看作是人类文化适应环境特征的产物，并为人类的适应所修正。城市与乡村之间的人口分布、景观、土地利用特征、相对隔离程度等生态环境背景具有重要的社会影响，是引起城乡差异性发展的重要因素。采用生态定义乡村，避开了经济职能上专门化的问题，尽管粗放的土地利用、开敞的乡村、小规模的聚落、人口密度较低等特征隐含着以第一产业为主的特性，但更多的是从城市的影响程度来考虑的，具有重要的社会学内涵。
以生态环境状况来定义乡村地域，虽然是当今最为广泛采用的标准，但许多研究人员发现，这一定义的最大的不足就是分级界限的相对性、可变性，不同国家采用的标准不一样，国际可比性较差；其次，从人口密度较小来理解乡村，由于人口密度只是一个静态的、容易产生误解的统计指标，它大多依赖于计算密度单元的大小；第三，社会学者对生态定义的质疑是：城乡之间最本质的差异是社会的结构与功能方面，社会经济的特征与乡村的问题更为相关，如高女性比例，较低的收入，更多的家庭生活在贫困状态，劳动力中妇女就业率低，受教育的人口少，年长者受到过多的重视等。尽管人口分布状况对这些因素有一定的影响，但两者之间并不是相对应的。
1.3 社会－文化的定义
社会学家和人类学家从社会文化构成这一角度来定义乡村，着眼于城乡居民之间行为与态度上的差异性。主要特征有：
(1)乡村社会生活中，社会接触多为直接的、面对面的关系，人与人之间关系密切。
(2)乡村社会行为的标准比较单一，风俗、道德的习惯势力较大。
(3)乡村社会生活以家庭为中心，家庭观念、血缘观念要比城市为重，居民以从事农业生产活动为主要谋生手段，经济活动简单。
(4)乡村地域辽阔，人口数量少、密度低、变动慢，因而人们具有保守心理。
(5)乡村的物质文化设施较城市差，乡村居民的物质文化生活水平一般较城市低。
(6)从政治标准上看，农民在国家中处于从属的地位，要服从有权阶级的法令和要求。
乡村的社会化定义抓住了乡村居民、乡村社会的最本质属性，而且在它与城市的比较中理解其相对性。但问题在于：
首先，用极端化的方式来定义乡村，大量的过渡型、中间型地区就是不确定的。随着城乡关系的演变，不仅大量的乡村人口源源不断地流入城市，还有一些城市居民出于各种不同的动机迁往乡村，乡村本身的产业结构、人口结构和劳动结构也在发生着变化，人类社会严格地划分为乡村社区和城市社区的时代最终将为城乡结合或城乡融合发展所代替。
其次，认定乡村地区是同质的，这是值得怀疑的。从个人角度上看，大多数人都不能划分为纯粹的某种文化类型（如乡村人或城市人），传统的农民逐渐从封闭、半封闭、半自给性的小生产者向开放性、经营性的商品生产者转变，由质朴、纯厚的传统型向开拓进取的新型农民转化，农民内部发生着阶层、职业的社会分化。米勒(Miller)等人在考察美国人时，认为88%的美国人都可归入乡城混合类型[1]。弗林(Flinn)也把乡村地区的价值体系分成三种类型，即小城镇理想(Small-Town Ideology)、平均地权论(agrarianism)和乡村主义(ruralism)。可见从乡村社会角度看，乡村并不是单一化的。
第三，用生活方式、空间行为、抱负等来定义乡村，在实际应用于具体的空间地域划分时非常困难。在城乡隔绝发展的态势下，也许乡村的社会文化特征与地理分布是相一致的或相近似的，而在城乡作用日益加强的当代社会里，城市里包含着诸多的乡村特性，乡村里也纳入了诸多的城市特征，城市与乡村之间具有一系列共同的经济、社会问题，而且绝大多数的聚落都可归入乡城、城乡混合体之中。
2 乡村界定的困难
从多重角度对乡村进行剖析都存在着这样那样的问题，可见乡村不是一个简单的定义所能涵盖的，它是复杂而又模糊的概念。界定乡村的困难在于乡村整体发展的动态性演变、乡村各组成要素的不整合性、乡村与城市之间的相对性，以及由于这三大特性形成的城乡连续体。
2.1 动态性
乡村人口以各种方式向农业以外的其它产业部门转移，乡村地域向综合化方向发展是一个国家和地区现代化的基本目标。历史上的乡村与当代的乡村有很大的差异，不同地域的乡村演化过程也不一样，城乡之间的关系是动态发展的过程。随着社会生产力的发展和人类文明的进步，乡村居民单纯从事农业生产的格局、乡村严重落后于城市的不合理状况将发生根本性变化。
除了城乡之间地理景观的明显差异外（景观界限随着城市的蔓延而不断变化）无论是经济职能还是社会文化上，当代的乡村社会经济转型明显加快，正在日趋向城市靠拢。因此，乡村的概念与内涵不应该是一成不变的，我们不能以传统的农民、农村来定义当代的农民、乡村。动态性特征使乡村与城市之间的分界日趋模糊，农民与非农民之间的二分法也日趋不适应。
2.2 不整合性
传统格局下城乡界限非常明晰，乡村的职业、生态和社会文化特征相吻合，农民未走向分化，乡村的单一性、同质性显着。随着城市化进程的加快，城市对乡村的影响日益加强，乡村本身的社会经济结构急剧变动，职业、生态与社会文化特征之间不相吻合了，农业、农村、农民三者相等的格局愈加不相适应了。
从农业中转移出来的劳动力在非农部门从事生产、经营活动，从而成为工人、商人、教师等，从职业角度讲，他们已不再是农业劳动者或农民。有一些劳动力并未实现就业的完全转移，出现了亦工亦农、亦商亦农、半工半农等形式。有的人实现了地域的转移，进了城市，一些人采取了外出打工（季节性或常年性）的形式，还有一些人则在本地实现了职业的转化。这样，城市里有了乡村的人、乡村的社会文化特征，乡村里也有了越来越多的城市生产活动、生活方式，甚至于城市的居民居住在乡村等。这种社会文化特征、经济特征、生态特征三者之间在城乡的相互重叠，带来了复杂的不整合性。
2.3 相对性
城和乡是一对矛盾的统一体，乡村是与城市相比较而存在，也只有在与城市的比较中才能正确地理解与把握，因此，所谓的乡村从某种程度上看是指与城市之间差异较大的地区。这种差异可以从生产、生活方式等多种要素进行比较，城市与乡村之间接近程度的高低代表了乡村发展的不同阶段。
乡村的相对性还体现在不同的人研究尺度的差异上。我们可以从个体的角度着眼，研究农民的行为和抱负、个体参与社会活动的能力大小，在整个社会结构中处于什么样的地位，发挥什么样的功能等考察个人的社会化程度。也可以从不同的聚落来加以研究，从小的村落到小城镇到大城市等不同的乡村特性表现程度。也可以从一个小的区域到较大的区域进行不同层次的解剖。
乡村定义的相对性是依据选择的指标而有差异的，以人口密度差异、职业的不同、距城远近等相关指标来描述定义乡村，或者以复合的综合性指标来对乡村属性加以概括，更可以反映出乡村类型的多样化。
2.4 城乡连续体
我们通常用两分法把人类聚落划分为城市与乡村，从乡村的动态性、不整合性和相对性来分析，不论是聚落还是文化、经济活动，城乡都是一个连续体，在这个连续体中，区分两个极端是很容易的，而众多的中间类型则是难以确定其断裂点的。
2.4.1 聚落连续体 从聚落的规模来看，从巨大的城市集聚体到小的聚落甚至分散的住宅，其间没有明显的断裂点，城市消失的地方就是乡村的开始点，聚落连续体是沿着一条线从极点的一端——农村向另一端逐渐演变，因此城乡聚落的规模划分必然是人为的。
事实上，从聚落的职能上也存在着连续性，从纯粹的单一化农业村落、农副业村落、兼业性村落一直到非农业聚落，都代表着城乡职能上的差异性。
2.4.2 乡村—城市连续体 与地理学者对聚落连续体的关注不同，社会学者从社区、文化角度进一步分析这种连续体现象。在当代现实社会中，社区类型既不是完全的乡村也非完全的城市，可以从典型乡村到典型城市排成一个连续谱，乡村与城市的差异只不过是某种程度上的问题，许多城市郊区和城乡交错区就处于这个连续体中间的位置。特定社区在这个连续体中的位置取决于：社区人口多少、社区人口密度及社区内乡村与城市之间规范的强度。社会学研究还揭示出，即使在高度城市化的地区仍然存在着乡村的文化。
3 乡村性
随着社会生产力的发展，城市化的不断推进，传统乡村特征逐渐在转化，表现在经济上从农业向非农业转型，社会构成上农民的分化（农民—非农民或新式农民），聚落从乡村型向城镇型转化，乡村文化的转型等，这些要素的变动带动了地域的转型，出现了介于城市与乡村之间的乡城地区，这种经济、社会、文化、地域的演变代表着人类文明的进步，是现代化的必然趋势。如何在城乡连续体的现实态势下构建乡村概念的新思维？大多数研究人员尝试着在城乡之间划分一个过渡区，如在城市聚落与乡村聚落之间再分出一个似城聚落类型，在城市地域与周围乡村地域之间的交接地带划出一个城市边缘区，甚至从更大的地域范围着眼，划分出乡村城镇化区域。对处于转型阶段的地域作为城乡之间的过渡地带来加以研究，部分地解决了城乡界限日趋模糊的问题，但就象区划中划分过渡区出现的问题一样，过渡区本身，城市、乡村与过渡区之间也存在着过渡现象，因此就出现了乡村、准乡村、准城市区、城市化地区等多种多样的过渡类型。
乡村作为一个有机整体，是一个极其复杂的特大系统，它包含着生态、经济、社会等多方面的极其丰富的内容，在每一个侧面又包括着各种不同的层次和诸多的因素。因此从单个方面来定义乡村不会得到广泛的接受，寻求综合方面的界定更为人们响应。而且，什么是城市、什么是乡村，我们不应受某种概念的束缚。用极端化的传统乡村作为参照来套用当今的实际，这种理念支配下的归一法陷入困境是必然的。
笔者认为，在当今世界城市化的大背景下，乡村的定义应让位于乡村性这一概念，在一定地域内考察乡村性质的强弱（从对立面来看，就是城市性的弱强），比起不断划分过渡地带的做法更可操作，更具有可比性。确定一个地区的乡村性：
首先，每个地区都可以看作是城市性与乡村性的统一体（乡村性与城市性合计为1），城市性强的地区就是乡村性弱的地区，城市性弱的地区就是乡村性强的地区，乡村性强的地区就是乡村地域，城市性强的地区就是城市地域，两者之间不存在断裂点，城乡之间是连续的。
其次，乡村性指标的高低应以城市为参照单元，用城市的标准（如市区、市域、不同规模的城市）来衡量乡村性的高低，可以在统一的框架下反映其社会经济发展的差异，不同地域之间具有可比性。也许会出现有的我们认为是乡村的地域（行政上的），其乡村性指数低于有些城市地域，这样我们对城乡的认识会有新的本质性理解。采用不同的城市实体为标准，可以反映城市性、乡村性的质量差异。
第三，乡村性除了与选择的参照标准有关，还与研究的尺度大小（如个人、单个聚落到不同大小的地域单元）、选择的指标与采用的方法有关，社会学家可以从社会发展指标来定义乡村性，经济学者可以从经济结构状况来分析，地理学者可以综合社会、经济、地理特征加以选择，并随着社会经济的发展而不断进行调整。
第四，由于乡村性概念是以区域为基础的定义，依据的是更为广泛的地理类型，而不是专门化的单一聚落特征，体现了城乡一体化发展的思想。因此，某些与土地面积广大相关的密度指标很难与城市同步发展，但某些人均指标、结构指标则有可能超过城市，如人均GDP、非农产业比重等等，对此应区别对待，合理安排。不能一刀切，各项指标均要求与城市同样考虑。
据此，乡村性指数可以用下式粗略计算式中：E[ot,i]表示第i个反映t年份城镇特征的标准值(i=1，2，…，n)；E[st,i]表示反映t年份s区域城镇特性的第i个指标值(i=1，2，…，n)。
需要说明的是，本文只是从理论上初步探讨了乡村性这一概念，作为推论，笔者认为可以在实践中（如村镇规划、区域规划等）通过削弱某些乡村特征，提高区域的城市性。在城乡规划和管理、政策制定过程中，应贯彻城乡一体化的思想，在当今城市化快速推进的过程中，要保证城市的可持续发展，更要贯彻这一理念，提高城市性与削弱乡村性并举，进一步推动空间地域城市质量的提高。
[参考文献]
1 Guy M.Robinson.Conflict and Change in the Countryside.USA:Belhavan press,1990.
2 Edited by Rodefield R D et al.Translated by An Ziping,Chen Shuhua et al.Change in Rural America—Causes,Consequences,and alternatives.Beijing:Agricultural Press,1978.(In Chinese)［罗德菲尔德等编。安子平，陈淑华等译。美国的农业与农村。北京：农业出版社，1983.］
3 Keith Hoggart,Henry Buller.Rural Development—A Geographical Perspective.USA:Croom Helm Ltd,1987.
4 Wang Cijun,Zhou Zhigang.An Investigation on the CrypticUrbanization in the Countryside with its Level Estimate—Villages under Xiaoshan City Cited as an Example.Population & Economics,1993(1).(In Chinese)［王嗣均，周志刚。农村隐性城镇化的调查与水平估测——以萧山市农村为例。人口与经济，1993(1).］
[关键词]乡村－城镇转型；城镇化；内涵；模式
中图分类号：F2911 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03007905
城镇化是人口和资源在城乡空间上重新布局的一个永恒的过程。城镇化可以是工业革命以来乡村人口向城市核心区集聚的经典模式，也可以是后工业化以来农村人口向乡村中心居民点集聚的后现代模式[1]（P126）,当前从整体上看，中国已经进入了工业化的中后期和城市化的加速发展阶段，城乡发展失衡的矛盾也日益凸显。因此，对中国城镇化问题的研究不仅要继续着眼于城市化进程中城市的变化问题，而且也要注重城市化进程中乡村的发展问题。
一、乡村－城镇转型的科学依据
从理论上看，马克思主义经典作家历来认为，城乡对立实则是受早期工业化条件的限制而在资本主义生产方式发展中产生的一种城镇化恶果。在这种城镇化发展中，各种有效生产要素和良好发展条件都向城市集中，同时使农村经济社会极度衰败，变成与城市完全相反的另一种世界。所以，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散”。表现在社会形态上，就是“把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都重新产生二者利益之间的对立”[2]（P104），分别成为“两个不同的阶级”[2](P243)。所以，马克思主义经典作家特别强调，作为革命目标性的未来社会的城乡关系，一定要消除这种长期形成的城乡对立。到那时“农业和工业在它们对立发展的形态的基础上的联合”[3](P579),“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”[2](P294)。因此，消灭城乡对立、实现城乡一体化，“通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展”，“从事农业和工业的将是同一些人，而不再是两个不同的阶级”[2](P243)。每个人都成为“全新的人”、“全面发展的人”、“能够通晓整个生产系统的人”[4](P223224)，这属于“共产主义的高级阶段上”[5]（P12）的整体性、本质性变化，是共产主义社会的基本特征。
马克思主义者是从共产主义理想观出发看待城乡关系的变化的。同样，与共产主义理想观的客观规律性相统一，他们关于城乡关系的分析，也在历史的客观趋势中揭示了城镇化变革的规律性，并告诉人们这种规律与革命进程的高度一致性。马克思主义的英明预见，为我们关于城镇化模式创新的探讨提供了有力的佐证。
从实践的进程看，与马克思主义的预见相一致，国际城镇化从城乡关系变化的特征去分析，大体也经历了“城市瓦解乡村”（工业化早期）——“城市反哺乡村”（工业化中期）——“乡村-城镇转型”（工业化后期）三个阶段性模式的变革。特别是第三阶段模式，从发达国家的情况来看，事实上具有现代意义的城乡一体化的特征。权威性的国际考察证明,发达工业化国家城镇化率在达到50%以后，其有关乡村建设的政策变化，可以分为5个“里程碑”式的演变，而最后（第5阶段）即进入“城镇区域化阶段”。“事实上，发达工业化国家的城镇正在进入一个区域化的阶段”，这属于“后现代城市的特征。”[1](P144)依据这个权威考察和其他一些相关的研究可以发现，这种“城镇区域化”的“后现代城市”大体可以归结为五个特点。第一，城乡基础设施条件实现一体化，城市中享有的各种设施条件，在普通的农村都可以享有，包括家庭污水处理、村庄游泳池、湿地花园等近乎奢侈的设施，在农村都一应尽有。更重要的是农村已很好地实现了可持续发展，人们的“生活方式酷似自给自足的‘桃花源’，但是，那是一个现代技术下的‘桃花源’。他们否定了现代化的弊端，接受了‘桃花源’天人合一的自然观”[1](P144)。第二，在城镇化道路上都经历过“城市病”困扰，然后都采取了由集中到分散，由重点发展大城市到重点发展郊区、卫星城市和小城镇，由忽视农村建设到强调“城乡等值”和“城乡均衡”的调整和转变，并且开始了一条城镇化的新路径。“二战后50年，老欧盟的城镇化主流方向是原先的乡村人口就地改变他们的生产生活方式，人口不一定是向人口密度较高的地区转移，而是留驻在原先的乡村地区，在那里建设起一座座‘新城镇’，以致造就了‘无尽的城镇’”[1](P111)。第三，在居住上都出现了“逆城市化”现象。许多人工作在城市，而居住在农村，农村成为富人首选住地。据欧盟2005年统计的数据，尽管从事农业生产的劳动力占整个就业人口的比例在3%～4%不等，但是欧盟50%左右的人口居住在占国土面积90%的农村地区，而另外50%的人口居住在占国土面积10％的城市地区[1](P133)。第四，众多发达国家都非常重视对农民收入的提高，有的已实现城乡收入基本均等，农民的收入中很大一块是从国家的资助或补贴中获得，基本公共服务也与城市人口没有什么差别。第五，鉴于城乡差别的化解，对城、乡（村）标准的划分，转变为按每平方公里居住人口的数量来确定，即从人口居住密度上加以区分，而不是从其他什么差距上确定。按照经济合作和发展组织的标准，人口密度小于每平方公里150人，就是乡村[1](P36)。
显而易见，国际“城镇区域化”的发展同我国提出“城乡一体化”战略以及本文称之“乡村-城镇转型”的城镇化模式，在发展趋势上是完全吻合的，表现出城镇化道路的否定之否定演变。早期的城镇化与早期的工业化相统一，其所需要的条件只能来自传统的农业，只能走生产要素由乡到城集中的路径。因为在当时的条件下，只有采取集中的方式组合生产要素，才能形成生产能力的创新，实现经济效益最优。在这个意义上说，如果不把生产要素集中于一城一地，便不会有工业化的成功推进。因而，城市化是工业化的必然，“瓦解”农村是城市发展所必需，现代城市的产生与城乡对立的出现，是一个过程的两个结果。由于早期工业化和城镇化造成的城乡发展中的双向弊端和压力，自然地引发了先集中、后分散，先剥夺、后反哺，先污染、后治理的回馈性政策调整，从而也就形成了城镇化路径和模式的转变，其最终结果是推动了新阶段模式的出现，并逐步地由部分性、政策性调整，演变成为整个城镇化理念和整体路径的创新，即进入“城镇区域化阶段”和建设“无尽的城镇”的路子。总之，在经历一系列历史性转变之后，城乡关系便由早期的对立，又回归到了“一体”，但这绝不是退回到城镇化发生前的“一体”，而是一种经历了新“否定”之后的新的“一体”，是一个历史性进步。
二、乡村－城镇转型内涵的界定
乡村-城镇转型的提出是基于国际城镇化历史演变的一般趋势，更是基于中国和其他发展中国家经济发展的历史积累与现实问题的迫切需要，也是实现城乡一体化的根本途径。目前与乡村-城镇转型相关的概念或者相同、相类似的提法也有一些，但其在内涵与外延上还有一些细微差别。乡村-城镇转型的具体含义体现在生产和生活方式等多个方面。乡村-城镇转型简单地说，是一个国家或地区由传统乡村社会向现代城镇社会的转变。但乡村-城镇转型本身是一个复杂的、综合性的社会经济现象，是一个受到多种因素影响的、包含诸多方面内容的、动态的演进过程。要理解乡村-城镇转型这一概念，就必须了解乡村-城镇转型的内涵及其演进路径。
首先，乡村-城镇转型作为社会经济的转型过程，包括人口、地域、经济、社会、文化等诸多方面结构转变的内容，其内涵丰富。概括起来，乡村-城镇转型包含着四层含义。1人口的转变，即农村人口不断向中心居民点和城镇转移的过程。表现为农村人口转变为城镇人口，农业人口转化为非农业人口，即人口结构的转化，也就是我们通常所说的人口城镇化或人口的转变。2经济结构的转变，即农业活动转化为非农业活动，非农产业不断集聚的过程。表现为劳动力、资金、商品等经济要素在中心居民点和城镇的集聚，不断实现资源的优化配置，并由此引起生产方式由分散的乡村自然经济向集中的社会化大生产转变，即经济结构由以农业为主向以工业和第三产业为主的转变，也可以说是经济结构的转变。3空间地域结构的转变，即农村地区向城镇地区逐步转化的过程。表现为在空间上城镇数量的剧增、规模上的扩大以及区域城镇村体系的形成和完善，即城乡地域空间结构的演化。4基础设施的完善，即道路、交通、供电、供水和供气等的配套，公共设施的完善，实质是人们的生活方式由乡村型向城镇型转变[6](P73)，又表现为城镇生活方式的扩散和普及，城镇文明向乡村广泛渗透的过程。这四个方面概括了乡村-城镇转型的典型特征，或者说是转型的具体标志，其中任何一个方面的发生，我们都可以把它看作为乡村-城镇转型，如果四个方面都发生了，也就意味着实现了城乡一体化。
其次，乡村-城镇转型是经济社会发展的产物，是多种因素作用下的复杂过程。乡村-城镇转型的推进过程，受到经济水平、自然条件、人口状况、政策、体制等自然、经济、社会多种因素的影响，各种因素及其组合的复杂多变，造成了乡村-城镇转型动力机制的复杂性。而乡村-城镇转型动力机制是决定乡村-城镇转型进程的基本力量，也是乡村-城镇转型路径形成的动因所在。可以说，有什么样的乡村-城镇转型机制，就会有什么样的乡村-城镇转型模式和路径。乡村-城镇转型机制的复杂性，决定了乡村-城镇转型路径的差异性，不同地区具体实现乡村-城镇转型的过程是不同的，是存在相互差别的发展模式。
最后，乡村-城镇转型是一个由量变到质变的动态的历史演化过程。从乡村-城镇转型的发展过程来看，乡村-城镇转型在不同的发展时期具有不同的特征。随着经济社会的发展，其发展阶段、发展条件、内容特征、表现形态和动力机制都在发生着变化。反映到乡村-城镇转型的路径上，不仅具有静态的特征，而且表现为动态的演进过程。乡村-城镇转型演进的动态性，决定了乡村-城镇转型路径不是固定不变的，而是动态变化的，同一地区在不同的发展阶段，乡村-城镇转型路径必然有所不同，但终结是实现城乡一体化。实际上乡村地区某一方面城市化特征的表现，也应该包含在乡村-城镇转型的范围之内，当农村劳动力的边际劳动生产率与城市劳动力的边际生产率接近，农业劳动力与非农业劳动力的边际生产率接近，农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇化地区转移，基本上处于均衡状态，在这种情况下照样还是有城有乡，但原来意义的穷乡富城、城乡差别、城乡分割状态和关系性质已经基本不再存在。应该说也实现了乡村-城镇转型。
综上所述，乡村-城镇转型实际上是乡村社会向城镇社会转变发展的内容特征、动力机制和演进过程的概括和总结，它具有多样性、差异性和动态性的特点。从乡村-城镇转型的实现过程来看，各国各地区乡村-城镇转型总的趋势和方向是一致的，即实现传统农业社会向现代城镇社会的转变，并且遵循一定的共性规律。但同时，由于乡村-城镇转型内容特征的多样性、动力机制的复杂性和演进过程的动态性，不同国家和地区在不同发展阶段，其推进方式和实现途径及其表现形态又具有明显的差异性。乡村-城镇转型既包括乡村-城镇转型自然演进过程的规律性，又体现乡村-城镇转型路径选择的特殊性。乡村-城镇转型研究的实质就是在乡村-城镇转型进程及其变革中寻找乡村-城镇转型的共性与个性特征，在个性特点上发现共同的演进规律，从共性的原则中辨析地域发展的个性特点。
三、乡村－城镇转型的基本模式
乡村-城镇转型的模式可以从不同的角度、依据不同的标准、按照乡村-城镇转型的各个方面的各种不同的特征，分成各种不同的模式。
首先，按照乡村-城镇转型的主导力量和组织管理的方式，乡村-城镇转型模式可以分为市场主导型和政府主导型。
市场主导型乡村-城镇转型是指在乡村-城镇转型进程中主要依靠市场机制配置各种资源、协调各种利益关系、处理各种问题，政府或者给予必要的宏观调控，或者放任自流、完全由市场调节。其典型特征是：在乡村-城镇转型过程中，与乡村-城镇转型相关的人口、土地、资本等经济要素能够自由流转和配置，市场机制发挥了主导作用；乡村-城镇转型的推动力量主要来自民间，自下而上的力量占主导地位。市场经济体制是这种模式产生的根源。但市场主导型乡村-城镇转型也分两种：以欧美和日韩为代表的政府调控下的市场主导型城乡村-城镇转型，以拉美各国为代表的自由放任式的乡村-城镇转型。西欧、日本等发达的市场经济国家，市场机制在这些国家的乡村-城镇转型进程中发挥了主导作用，政府则通过适当有效的宏观调控手段，引导乡村-城镇转型健康发展。而拉美、非洲等地区的市场经济国家，政府缺乏必要的调控和干预，没有及时对乡村-城镇转型发展加以有效的引导，造成乡村-城镇转型发展的自由放任，其弊端是十分明显的。研究表明，完全由市场引导的乡村-城镇转型，由于市场调节的自发性和盲目性，乡村-城镇转型进程中存在资源配置失衡和低效率的问题，存在着诸多弊病和复杂的社会矛盾。
政府主导型乡村-城镇转型是指乡村-城镇转型进程中的资源配置、各种问题的处理和利益关系的协调等都是由政府决定和安排，政府是乡村-城镇转型进程的主导力量，市场或者处于从属地位，或者被完全排除在外。其典型特征是：政府在乡村-城镇转型的要素配置中发挥了主导作用，人口流动和土地供给受到政府的调控；乡村-城镇转型的速度、城镇人口的增长、城市规模的扩大，城、镇、社区的空间布局等，都是在政府行政调控和政策安排下进行；城镇与社区的投资建设依靠政府自上而下的实施，计划性强，目标明确具体。计划经济体制是这种模式产生的根源，计划经济国家多采用这种乡村-城镇转型模式。实践表明，政府主导型乡村-城镇转型缺少资源要素优化配置的内在机制，易受到人为因素的影响而造成乡村-城镇转型的偏差。
其次，按照地域景观特征，可以分为乡村地区转型模式、集镇转型模式、城市边缘区（或者城市郊区）转型模式。
（1）乡村地区转型模式。乡村地区转型“主要是通过发展以市场为导向的商品农业；发挥本地自然资源和人力资源优势，改善投资环境，吸引外资，发展乡镇企业；办开发区等方式来促进转型。”[7](P1)乡村在某些较好区位或非农产业发展较好、具有一定聚集规模的农村、集镇、城镇已经或正在发展成为小城市、实现城市化。对于大多数乡村地区，随着经济发展、财富积累，交通、金融、通讯以及居住、教育、医疗卫生、文化娱乐等方面的改善，农村本身的观念、生产生活方式也相应改变。乡村向城镇转型，最终目的是提高经济发展水平，改善人们的生活方式，提高人们的生活质量。向城镇转型也分为几个层次：产业转型、基础设施转型、地域景观转型、生活方式转型、价值观念转型等几个方面[8]（P63）。可能是实现全面转型，完全的城镇化过程，也可能是实现部分的转型，如在基础设施方面有所改善，在生活方式和生活水平上有所改善，非农产业有一定发展。一部分剩余劳动力以及剩余资金直接向大中城市迁移，实现城镇化过程；一部分基础较好的村、乡、镇转化为小城镇、小城市；大多数乡村地区在生活上有所改善，即以缩小乡村与城市在经济和生活方式上的差距为目标，而不是追求城市“名义”的一种城市化模式。对中国绝大多数乡村来说，其乡村-城市转型只能靠自己的努力实现。
（2）集镇转型模式。农村城镇是城镇现代化要素向乡村扩散和辐射的中间环节。农村城镇的城镇化水平直接影响到城市现代化要素向农村的发展和辐射能力，因此，必须加强农村集镇的城镇转型，特别是要重视县城和重点镇的建设，使之真正具有城镇功能。
（3）城市边缘区转型模式。城市边缘区转型是以为城市服务为基本特征的乡村城市化模式。由于城市周围的乡村具有与城市地域上联通的地理优势，有的还在行政意义上隶属于城市，其转型方式主要靠发展三高农业，向城市提供农副产品；与中心城市联合发展工业，成为中心城市的工业发展基地，通过产业链条加强城市与郊区的联系；借助接近中心城市的优势，向城市输送劳动力，提供城市发展用地和分散城市部分功能。
最后，按照乡村-城镇转型的主导产业和发展方式可分为农业发展型、市场拉动型、现代工业催生型、旅游开发型和城市辐射型。
（1）农业发展型。这种类型的特点是：从本地的农业资源优势出发，以市场需求为导向，培养特色农业，积极发展农产品加工工业，延伸农业产业链，逐步形成种养加、产供销、农工贸一体化的现代农业生产体系，构筑乡村-城镇转型的产业基础和市场化平台，依靠农业工业化推进乡村小城镇建设与发展。这种类型的关键是农业生产的商品化、产业化和工业化，通过农业生产的商品化刺激农业生产效率的提高，并使农业剩余劳动力的形成成为可能，通过农业生产的产业化和工业化推动农村产业结构转化和农民职业转换，与此同时，也增强了城镇对人口的吸纳能力、承载能力和集聚能力。我国中部地区的“襄樊模式”，西部地区的“富平模式”就是典型代表。
（2）市场拉动型。这种类型的特点是：以本地的传统的商业文化积淀为基础，以市场为导向，主要以民营经济为主，通过发展家庭工业和民间交易建立货物批发市场，逐步形成具有一定规模和一定辐射能力的区域商品集散地，进而发展成为各项配套服务和功能较为完善的城镇。通过市场培育形成流通贸易，经济因市场贸易而繁荣，人口也因经济繁荣而聚集。这种“小商品，大市场”、“小城镇，大战略”是一条乡村-城镇转型的可行之路。这种类型以“温州模式”最为典型。
（3）现代工业催生型。这种类型的特点是：随着工业化进程的加快和城市“退二产进三产”的产业结构调整，一些工商企业迁到了城乡结合部，从而成为当地农业剩余劳动力转移的“蓄水池”，带动了该区域人口的集聚。人口的集聚又进一步推动交通运输、餐饮住宿等服务行业和相关产业的发展，并逐步促进商品市场、生产资料市场、劳动力市场和技术信息市场等市场体系的形成和完善。“苏南模式”就是现代工业催生型的典范。近年来也出现了不少这种以现代工业催生的乡村-城镇转型的典型，如陕西的庄里镇、大柳塔镇等。
（4）旅游开发型。现代社会，虽然人们的收入水平在不断提高，但随着社会发展速度和人们的生活节奏的不断加快，都市居民的工作压力、心理压力也在不断加大，到郊区、小城镇乃至乡村的自然空间去旅游便成为都市居民放松精神、缓解工作压力、心理压力的一种普遍方式，形成了一种新消费文化主义。适应这种新的消费需求，各地纷纷开发当地旅游资源来推动经济发展。这种类型的特点是：依托当地丰富的自然、人文旅游资源，吸引各地游客，通过旅游业的发展，进一步推动交通运输、餐饮住宿等服务行业和相关产业的发展，并逐步形成一条旅游业产业链，成为乡村产业结构转变、剩余劳动力转移就业的主要载体，同时也促进了当地小城镇规模的扩大和经济的繁荣，进一步加快了乡村-城镇转型的进程。这种类型的典型有：上海的周庄，浙江的乌镇，山西的平遥古城，陕西的凤县和柞水等地。
（5）城市辐射型。这种类型的特点是：随着城市经济活动聚集程度和人口密集度的提高，城市中心区的交通、企业、住宅以及环境承载力都出现了高度饱和状态，这种情况下，城市中心区的环境开始恶化，各种要素开始向城市的转移，由此推动了城市郊区乡村经济的发展和社会的进步。随着这种推动作用的不断增强，会在郊区形成多个卫星城镇，并逐步发展成为城市群，在城市群环抱中的乡村可以凭借周围城市的辐射作用，利用便利的交通网络和信息网络接受中心城市的科技和经济的援助以及产业转移，进而推动本区的产业扩张和经济增长，最终完成乡村社会向城镇社会的转型，实现整个区域的城市化。这种类型的典型地区有：珠江三角洲地区、长江三角洲地区、京津冀地区及闽南三角洲地区。
参考文献：
[1]叶齐茂.发达国家乡村建设考察与政策研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.
[2]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社,1995.
[3]马克思.资本论（第1卷）[M].北京：人民出版社,2004.
[4]马克思恩格斯全集（第46卷）[M].北京：人民出版社,1979.
[5]马克思恩格斯全集（第3卷）[M].北京：人民出版社,1972.
[6]刘君德，彭再德，徐前勇.上海郊区乡村-城市转型与协调发展[J].城市规划，1997，（5）.
(征求意见稿)
一、编制依据
依据《中华人民共和国土地管理法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准(试行)〉的通知》(自然资规〔2020〕5号)、《江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准(试行)的指导意见》(赣府厅发〔2021〕2号)、《樟树市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《樟树市城市总体规划(2008-2030)》等文件的相关规定编制《樟树市土地征收成片开发方案（2021-2022年）》。
二、基本情况
成片开发方案内建设项目用途为工业用地、仓储用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、交通运输用地、居住用地、绿地与开敞空间用地、商业服务业用地、特殊用地。
本方案共涉及9个片区，其中城区涉及5个片区，乡镇涉及4个片区。城区片区分别为滨江新区片区、电子信息产业园片区、张家山片区、老城片区、盐化工基地片区，成片开发范围总面积836.91公顷，含部分已建成地块，拟征收面积477.22公顷；乡镇片区分别为阁山镇片区、永泰镇片区、观上镇片区、洲上乡片区，拟征收面积19.61公顷(成片开发范围以最终批复为准)。
城区片区一位于樟树市滨江新区，东临葛玄路、西北侧为滨江大道、南临盐城南大道。该片区涉及福城街道办事处龙溪村、吴家巷村和洋湖乡敖洲村、武林村、晏梁村，共2个乡镇5个行政村。成片开发范围面积233.71公顷，拟征收面积145.12公顷。
城区片区二位于樟树市经楼镇电子信息产业园，北靠樟树汽车站、西临樟树互通线、东面为经楼镇政府。该片区涉及经楼镇经楼村、老店村、两江村，共1个镇3个行政村。成片开发范围面积24.06公顷，拟征收土地面积13.58公顷。
城区片区三位于张家山街道办的药都产业园和港城开发片区，北临村庄，南面为赣江。该片区涉及张家山街道办事处金岸村、薛溪村、贮木场，槎市村、枨湖村、处马村、桑林村共1个街道7个行政村。成片开发范围面积258.31 公顷，拟征收土地面积146.55公顷。
城区片区四位于樟树市老城区，本片区通过盐城大道、四特大道、药都北大道等主干路连接各个拟建项目地块。该片区涉及大桥街道办事处东村社区、枧头村、南上社区、湾里村，福城街道办事处吴家巷村，淦阳街道办事处郭里村、曲水村和洋湖乡晏梁村，共4个乡镇8 个行政村。成片开发范围面积86.26 公顷，拟征收土地面积18.40公顷。
城区片区五位于樟树盐化工基地范围内，盐化大道两侧。该片区涉及大桥街道办事处彭泽村、土塘村，阁山镇关坊村、上阳村和观上镇横里村，共3个乡镇5个行政村。成片开发范围面积234.57公顷，拟征收土地面积153.57公顷。
乡镇片区六位于阁山镇片区，该片区涉及店下镇枫林村、淦上村和阁山镇东站社区、孙家村，共2个乡镇4个行政村，拟征收面积5.15公顷。
乡镇片区七位于永泰镇片区，该片区涉及永泰镇大观村、洋塘村，共1个乡镇2个行政村，拟征收面积1.39公顷。
乡镇片区八位于观上镇片区，该片区涉及观上镇观上社区、下聂村，共1个乡镇2个行政村，拟征收面积8.12公顷。
乡镇片区九位于洲上乡片区，该片区涉及洲上乡大洲社区、双塘村，共1个乡镇2个行政村，拟征收面积4.95公顷。
三、项目位置
项目涉及到敖洲村、槎市村店下组、槎市村墙房组、槎市村铁门口组、槎市村西房组、槎市村熊家组、槎市村杨家组、槎市村中山组、枨湖村陈家组、大观村第2组、大观村第3组、第4组、大洲村大基山组、大洲村古株树组、东村社区下房组、东站社区罗家组、东站社区洗沙埠组、枫林村高兴组、淦上村岭西组、淦上组、城上组、阁山镇、关坊村梅湖组、观上社区观上组、观上社区刘家组、观上社区上胡组、观上社区袁家组、郭里村聂家组、横里村龚家组、横里村罗家组、横里村徐家组、枧头村黄家脑组、金岸村观下组、金岸村金岸组、金岸村金洲组、金岸村老岸组、经楼村方家组、经楼村郭村组、经楼村黄村组、经楼村老严组、经楼村危村组、经楼村危村组、黄村组、经楼村新严组、老店村店东店西组、两江村小南组、龙溪村、马棱村湖尾组、马棱村马棱组、马棱村西棱组、南上社区王家边组、南上社区下水田组、彭泽村、彭泽村洪光塘组、曲水村丁家园组、上阳村刘家组、双林村卢家组、双林村罗家组、双林村庙下组、双林村闵家组、双林村杨家组、双林村周家组、土塘村、土塘村叶家组、湾里村谢家组、吴家巷村古圳组、武林村、下聂村中彭组、薛溪村薛溪组、晏梁村、杨林村杨园组、洋塘村第4组、第5组、第14组、张家山街道办事处、洲上村黄家组、洲上村饶家组、洲上乡。
四、成片开发的必要性
方案注重节约集约用地，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，着重体现规划引领城市集中连片发展、公益性设施优先、生态优先的理念，符合樟树“十四五”发展的实际需求，为樟树市十四五规划发展提供了土地要素保障，为樟树市实现高质量发展提供了支撑。
方案的实施有利于产业发展和资源配置进行合理的规划和布局，便于开展大规模土地基础设施建设，形成功能齐全的土地区块，从而可促进樟树市经济社会的高质量发展。
五、公益性用地情况
根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，公共管理与公共服务设施用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地，特殊用地以及城镇社区服务设施用地、公用设施营业网点用地、储备库用地等其他公益性用地属于公益性用地。城区片区一公益性用地比例为58.39 %;片区二公益性用地比例46.86 %;片区三公益性用地比例53.14 %;片区四公益性用地比例79.51 %；片区五公益性用地比例40.81 %。均符合《江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准(试行)的指导意见》(赣府厅发〔2021〕2号)文内公益性用地占比一般不低于40%的规定。
六、规划符合情况
本方案符合国民经济和社会发展规划的发展定位、要求，有利于完成规划目标、任务，已纳入国民经济和社会发展年度计划。成片开发范围布局在城镇开发边界的集中建设区，符合报批的城镇开发边界。成片开发区域范围不涉及永久基本农田、生态保护红线、各类保护区，符合成片开发项目送审报批的要求。
七、实施计划
综合考虑当地社会经济发展状况、市场需求情况、资金筹措等因素，本方案实施周期为两年：2021年—2022年。
八、征地补偿标准
征地补偿标准按《江西省人民政府关于公布全省征地区片综合地价的通知》（赣府字〔2020〕9号）文和《樟树市人民政府关于调整征地补偿的通知》（樟府字〔2020〕17号）文件规定的标准执行。
一、农业大市实现城镇化和农业现代化一体化发展所面临的问题与困境
1.城镇化和农业现代化一体化发展区域不平衡，特别是村级集体没有稳定的收入。经济薄弱村和富裕村之间的差距有逐渐扩大的趋势。从衡阳村集体经济收入成分分析上看，集体业务收入相对稳定（指的是集体统一的营业收入，合同和工资收入和投资收入）并不多，很多村庄的收入来源都依靠供给非常不稳定的生活补贴，土地补贴等。
2.城镇化和农业现代化一体化发展中土地经济的红利不断减少，村级集体经济收入渠道萎缩、集体负担重。在相当长的一段时间内，村级集体经济发展的本质就是“土地经济”，在城市化迅速推进的过程中，许多村庄获得了与土地资源相应的级差地租。然而，这一优势现在已经基本丧失。在收入萎缩的同事，村级集体的刚性支出确在不断增加，村级公用事业的负担日益增加。
3.城镇化和农业现代化一体化发展过程中村集体资产管理体制改革相对滞后。总的来说，村集体经济发展内在动机不足，乡村干部的热情不高。同时，集体资产管理体制改革明显滞后，力量不够大，集体资产价值和规范的运行机制还没有真正建立，与村级集体经济相关的权益纠纷时常出现。
4.公共财政资源相对分散，投资业绩需要改善。近年来，各级金融资本有效地支持新农村建设，但在实践中，公共财政覆盖面在农村仍然较小，城乡一体化的公共产品供给体系尚未建立，公共财政不平衡，政府支持基金绩效低等诸多问题仍然存在。
5.紧缩政策因素制约发展的空间发展困难。土地宏观调控的加强使得一些区位优势明显的村级集体经济发展难以为继。更突出的问题是农村土地制度改革滞后，当前的集体建设用地政策极大的限制了村级集体经济将自然资源优势转化为经济发展能力的发挥。与此同时，保护生态环境的压力，集体经济发展不得不为环境保护让步。
6.资本积累相对薄弱，发展力量削弱。由于收入渠道逐渐萎缩，村级刚性支出逐年增加，削弱了村级集体经济积累，也减缓了村集体经济发展速度，影响了村级集体经济发展的力量。与此同时，随着国家金融宏观调控，一般没有银行信贷条件的村集体经济组织，不得以个人或民间高息贷款的方式筹集资金，村集体经济发展不能进入正常发展的轨道。
7.村级集体经济组织体系的缺陷。虽然我国《宪法》和《民法通则》中均有关于集体经济组织的规定，但是，对于村级集体经济组织的法律人格、组织机构、权利义务及责任形式等重大问题均未有相应规定，这无疑将严重影响村级集体经济组织市场主体作用的发挥。正如张红宇所说，改革开放以来农村集体经济不但没有得到有效发展，相反，集体统一管理的功能正在进一步削弱，相关政策在与农民的关系处理上存在“越位”和“缺位”两种状态，当前国家，集体和农民的关系亟需重建农村集体经济组织。
二、农业大市实现城镇化和农业现代化一体化发展的主要路径
1.通过市场机制引导农村生产要素向县城、乡镇和农村社区集中，以此推动城乡发展一体化进程
在市场机制的引导下，生产要素集聚可以产生规模效应和溢出效应，实现生产要素的优化配置，提高社会分工和专业化水平，从而带动城乡经济增长和产业结构改善。因此，应从劳动力、资本、土地、技术等四个方面加快农村生产要素集聚。
第一，在劳动力要素集聚方面，应逐步转移农村剩余劳动力，引导农村劳动力向城镇和农村社区集中，实现农民工市民化。城乡一体化关键是要实现城乡劳动者素质的一体化。高素质的人才是促进城乡社会经济协调发展的主要推动力。随着城市化水平的提高和城乡一体化进程的加快，一方面要积极促进城乡之间在思想意识、文化交流、科技信息等方面的双向交流与融合。另一方面，强化政府对义务教育的保障责任，整合农村教育资源，提高农村义务教育水平。同时，积极设立各类科普教育培训班，加强农业生产技能培训和农业新技术的推广工作，使之掌握新的农业生产技术和农业产业化生产技能，提高农民的就业能力和科学文化素质。
第二，在资本要素集聚方面，应盘活农村分散的富余资金，完善城乡金融机构布局，可以使城乡资金实现自由流动和合理集聚，促进城乡经济社会发展。目前衡阳又出现了新的工农金融存贷“剪刀差”，在农村吸收资金的正规金融机构很少在农村地区发放贷款，农村资金大部分流向城市。因此需要加强农村金融制度建设，使农村金融真正成为为“三农”服务的金融体系。银行对农业和农村经济的支持力度，切实为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展等方面提供信贷支持，解决它们融资难的问题。还要发挥农村信用社的作用，使其真正成为直接面向农民和农业的金融服务组织，满足农户种养及加工等方面贷款需求。
第三，在土地要素集聚方面，应逐步实现农村土地适度规模经营城市和乡村空间结构的调整与优化，是城乡一体化的最重要特征，城乡间发达的基础设施和健全社会服务网络等是城乡一体化的重要条件和标志。衡阳市实施城乡空间布局一体化，一是要实施中心城区的带动战略。在区域布局上，优先发展区域性中心城区和城市群、城市郊区及辐射区；在规模体系上，县城要发展为50万人的中等城市，使之成为县域经济、文化中心，每个县、建制镇也应优先发展1-2个中心镇，使其规模达到10万人左右的小城市，成为区域产业集聚重要基地和专业市场的重要载体。二是大力推进城乡征地制度建设一体化。目前衡阳还存在严重的征地价格“剪刀差”。按照土地政策规定，建设开发区和房地产用地必须先由政府征用，然后才能进入一级市场。目前，征地价格低，出售开发价格高。为此要尽快改革农村土地制度和土地征用补偿办法。一方面，引入市场机制，让农民直接参与土地交易的全过程，改变原有的行政征地方式。另一方面，防止和纠正在征地过程中对农民的土地侵权行为，提高征地补偿标准，充分保障农民对土地的基本权利和收益。此外，国家还应尽快出台安置失地农民就业的优惠政策，推进土地换社保的办法，将失地农民全部纳入社会保障体系等。
第四，在技术要素集聚方面，应集中配置农村科技资源，促进农业科技成果转化，加快发展现代农业。人是生产力中最活跃、最革命因素，人力资源是城乡一体化中最重要资源。科学技术和教育的发展为城乡一体化发展提供了强大的智力支持。信息、交通和通讯等技术的革命性进步，加强了空间联系，使产业在空间上的“分散化”布局成为可能。科学技术扩散和传播具有成本较低，速度快，约束条件少等特点。科学技术扩散和传播能优化城市和乡村的产业结构，能较好地解决城乡发展过程中的社会和环境问题。因此应深入实施科教兴豫和人才强省战略，切实把科技、教育发展放在优先位置，促进科技创新，加快人力资源开发，为统筹城乡经济社会发展提供强有力的科技支撑和人才保障。
2.努力通过发展现代农业、农村工业和农村服务业来促进城乡产业发展一体化
发展农村现代产业既是农村生产要素集中的落脚点，又是农村城镇化的载体，对于推进城乡发展一体化具有重要作用。具体而言，城乡发展一体化的重要目标是缩小城乡居民收入差距，缩小城乡居民收入差距的关键是增加农民收入，增加农民收入的关键是增加就业岗位，增加就业岗位的关键是发展现代产业，由此可见发展现代产业对于城乡发展一体化的重要意义。衡阳市乡镇企业的发展，要围绕实施“建设小城镇-发展个体私营经济-培育龙头企业-转移农村剩余劳动力”四位一体的战略，以小城镇为载体，以发展个体私营经济和街镇企业为核心，促进城乡经济协调发展。发挥小城镇的人口集聚、资产集聚、产业集聚的作用，鼓励个体私营经济和街镇企业向小城镇集中，实现连片发展。在交通便捷的城镇，加快开发适合于本地区企业发展的工业小区，迅速扩大城镇规模，加快城乡一体化进程。通过制定政策，鼓励公司化的农业企业、大城市的工商企业到小城镇建立配套生产加工基地，对其从事的产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动，制定相关的优惠政策予以鼓励。瞄准全国500强企业和大公司、大财团，选择一批大项目，深入做好前期工作，组织高层次的招商活动，吸引更多的研发中心、采购中心和投资公司落户衡阳市、落户到城镇和各类开发区。积极选择符合条件的企业向外商推介，力争并购重组取得实质性进展。
关键词：宅基地；使用权；流转；驱动力
中图分类号：F325.25文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0039-02
国家规定，农村宅基地流转只有国家征收征用和集体组织内部流转两种合法形式，但实际上农村宅基地的流转十分普遍，特别是在城市郊区。农村宅基地的普遍流转必然有其驱动力，概括来说宅基地流转的驱动力主要包括城镇发展驱动、经济发展驱动、经济利益驱动、文化传统驱动、国家制度政策驱动等。根据宅基地流转主体的不同，可将宅基地使用权流转分为国家征收征用流转、农村集体组织转用流转、农村居民自发流转。由于流转主体的不同，其相应的流转动力也应是不同的。
一、国家征收征用流转驱动力
国家征收征用流转是国家因经济建设与发展的需要，依靠国家强制力从农村集体手中或农村居民手中征收征用宅基地。征收是不仅使用权发生改变，所有权也发生了改变；征用只是使用权发生改变，所有权不发生改变。但无论是征收还是征用，其使用权都发生了流转。本文不将征收与征用加以区别，统一称为“征用”。
国家因经济社会建设发展需要产生了征用农村集体土地的内在需求，农村宅基地作为农村集体土地的重要组成部分也必然列在其中。国家征用宅基地的内在需求包括城市规模扩张的需求、经济发展的需求、区际联系的需求等，这些需求构成了宅基地征用的内在动力；国家征用宅基地所依靠的强制力具体表现为各种法律法规和政策的制定与实施，这些正式制度的实施形成一种外在动力，即制度诱致力，来保证宅基地征用的实现；地方各级政府所拥有的政治权利引致其自身的利益需求，这种利益需求形成了一种新的农村集体土地征用的外在动力，利益驱动力。
1.城市规模扩张
城镇化和工业化是人类社会发展的必然趋势。诺瑟姆（Ray M. Northam）把城镇化过程分成三个阶段，即初期发展缓慢阶段、中期加速阶段、后期缓慢停滞阶段。周一星（1995）认为[1]，我国的城镇化已从初期阶段迈入中期加速阶段。城镇化的中期发展阶段不仅表现为城市数量的增加，更表现为城市规模的迅猛扩张。在中期发展阶段，由于城市具有“优越的区位条件、便捷的交通网络和较发达的通讯、邮电设施，使城市具有发展某些主导职能部门的优势，并有主导职能部门相继发展的‘乘数效应’带动其他相关行政、经济职能部门的相继发展。”[2]城市的加速发展吸引了人口、劳动力、土地、资本等大量生产要素向城市集中，促使城市规模不断向外扩张，城市周围的大量集体土地通过征用转为城市用地，农村宅基地的使用权也由农村居民转给了地方政府和其他相关主体。
2.经济发展驱动
经济发展扩大了对物流、信息流、资金流等的需求，掀起了基础设施建设的高潮，农村集体土地被大量征用，基础设施建设占用的宅基地也被一并征用过来，推动了农村宅基地的流转。同时，经济的发展提高了人们的生活水平，人们对居住环境、生活环境、交通便捷等的要求越来越高。城市规模的不断扩张给居民带来了居住环境恶化、交通拥挤等众多的城市问题，城市中工业企业特别是重污染企业的发展不仅受到城市日益高昂的地价的制约，也受到城市居民的抵制。工业企业要进一步发展，必须搬离市区。工业企业的新建不仅需要厂房办公用地，还需要配套设施用地，这必然导致大量的农村集体土地被征用，宅基地的征用也不可避免。
3.制度诱致力
2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给与补偿。”第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第43条第2款规定：“前款所依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”车裕斌（2004）分析了土地征用制度在农地转为城市建设用地的动力作用，指出：“由于土地征用制度具有一定的强制性，而相应的土地规划制度和土地保护制度因内在的种种缺陷，实施执行的强度远远不如土地征用制度，各级地方政府在运用其征地权时往往将征用制度的强制性发挥到了极致，在征用范围上农户没有发言权，在补偿费用上农户更没有发言权，这种征用权缺乏有效的监督和制约的制度促进了农用地征用流转的加速，甚至出现农用地征用规模远远大于地方经济发展对非农建设用地需求的情况。”虽然宅基地的征用比农地征用复杂一些，代价高一些，但由于国家对农地征用的管制越来越严，同时鼓励农村建设用地整理，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，加上征用土地的巨大利益诱惑，征用农村宅基地也就成了必然趋势。
4、经济利益驱动
征用宅基地虽然相对于征用农地要付出较高的代价，但相对于国有土地使用权出让价格，单位面积宅基地征用补偿费仅相当于国有土地使用权出让价格的几分之一甚至十几分之一。巨大的利润空间促使地方基层政府利用新农村建设的时机，加大农村建设用地整理的力度，置换出更多的城市建设用地指标，征用更多的农村集体土地。
二、农村集体组织转用流转驱动力
农村集体组织转用流转的驱动力主要表现为经济利益驱动，这种表现在城镇郊区、特别是大城市郊区表现得特别突出。
随着经济的发展、人们生活水平的提高、城市规模的扩大、城市人口的增加，对城市住房的需求越来越大，再加上对房产投机投资，造成各城市房价一路飙升。目前城镇房价已与普通城镇居民收入严重失衡，房价已大大超过居民的购买力，这从各界纷纷要求政府控制房价的呼声日益高涨就可窥见一斑。作为理性的城镇居民在买不起市区住房的情况下，定会将目光投向郊区价格较为低廉的“村产房”，也就是“小产权房”。
农村集体组织是农村集体土地所有权代表，作为理性的代表来说，其必然为本集体组织谋取更大的利益。由于非农建设用地的收益远远高于农地农用的收益，市区房价一再高涨，“小产权房”存在较大的市场，农村集体土地所有权代表必将集体的土地转为宅基地进行“小产权房”开发。况且集体非农建设用地使用权出让的收益如何分配和使用，目前法律法规尚无明确规定，农村集体土地所有权代表对这一部分收益具有完全的支配权。利用宅基地进行房地产开发存在巨大的利益空间，必会激发农村集体组织运用各种手段将集体土地转为宅基地，就是违反国家有关土地的法律法规也在所不惜。何况他们还会采取规避法律法规的做法呢？如各地普遍存在的“以租”就是明显的例证。
三、农村居民自发流转驱动力
农村居民自发流转宅基地包括宅基地继承、买卖、出租等，其驱动力主要是经济利益驱动和文化传统驱动。
1.经济利益驱动
经济利益驱动应是农村居民自发流转宅基地的主要驱动力。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但由于种种原因，一户多宅现象还比较突出，农户住不了那么多宅基地，特别是在城市购买了商品房的农户，遇到合适的买主就会将宅基地卖掉。
出租宅基地主要是出租房屋连带出租宅基地，这种现象主要出现在城镇郊区，特别是在“城中村”中。20世纪90年代中后期，城市蔓延和郊区化进程加速，城市边缘区土地被大量征用，原有农村聚落为城建用地所包围或纳入城建用地范围，成为“城中村”[3]。城市的扩张吸引了大量的外来人口，“排外的住房政策”使外来人口只能从“城市住房体系”之外寻找住房；租赁、尤其是租赁私房，成为外来人口获取住房的主要方式[3]。“城中村”依靠优越的区位，低廉的价格成为外来人口首要的房源地。城市郊区农村宅基地的大量流转是在经济利益驱动下伴随着外来人口大量涌入城市而自发形成的，是城镇化发展的必然产物。
2.文化传统驱动
社会的发展产生了两种文明，即城市文明和乡村文明，两种文明相互影响、相互吸引、共同发展，由此产生了城乡之间的流动。城乡之间流动促进了城乡文化信息交流，使农村居民认识了城乡之间的差异，形成更高层次的心理需求，产生进入城市成为城市人的欲望[4]，当条件成熟时，就会诱致其进城定居。其在农村的房产和宅基地，特别是“一户多宅”的，就会想办法进行流转。同样，城镇居民也受到乡村文明的吸引，特别是农村优美的自然环境、淳朴的乡情、清新的空气等成为吸引城镇居民的引致力。虽说当前农村落后的基础设施会对这种需求有很大的约束，但随着新农村建设的推进，农村各种条件的改善，这种需求必将会越来越大。
继承是文化传统驱动力促进农村宅基地流转的另一种形式。虽然我国法律法规规定：农村宅基地不能继承，但几千年的中华传统：上辈的东西遗传给下辈是天经地义的。在农民眼里，农村宅基地和其房产、树木等附着物一样，都是农民的私产，很多都是其祖上一辈一辈传下来的，既是祖宗留下来的宝贵遗产，也包含对先人追思的深厚情感。
风水说也是文化传统驱动力表现形式之一。中国几千年来，农村建房就讲究风水一说，许多农户宅基地流转就是受了风水的影响。
参考文献：
[1]周一星.城市地理学[M].北京:商务印书馆,1995:88.
[2]张安录.城乡生态经济交错区农地城市流转机制与制度创新[J].中国农村经济,1999,(7):43-49.
[3]魏立华，阎小培.中国经济发达地区城市非正式移民聚居区“城中村”的形成与演进――以珠江三角洲诸城市为例[J].管理世
一、改革前的农税征收方式及其弊端
一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；
二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；
三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代缴，间接征收。
四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；
五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。
二、农税征收体制的改革与创新
2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：
首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。
第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。
其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。
第四，完善委托制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托制度，并根据委托的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动部门的积极性。
总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]
从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。
税费改革不仅减轻了农民的税费负担，一系列配套改革也有效地制止了乱收费、乱摊派的行为，规范了政府的行为和农税的征收方式，为农村税费征缴提供了制度条件。尤其是改革大大强化了农税干部的责任，要求他们从简接的征管者向征收者转变，努力完成征管任务。从麻城农税夏征中，我们也发现，农税征收体制及征收方式已经开始发生一些变化。最为突出的表现之一是从乡村干部征收为主向农税干部征收为主转变；二是农税干部从间接向直接催征转变；三是从向农民收税向农民主动纳税转变；四是从农税的突击征收向常年征收转变。这些均表明改革在实践中开始发生作用。在农税干部的征收行为和征收方式发生变化的同时，农民的纳税行为也开始发生了变化，其结果是大大提高了征税的效率。
其实，农税征收体制及征收方式的转变不只是具有效率上的意义，更重要的是有着重要的社会政治意义，尤其是麻城的改革旨在建立一种相对独立的农税征管系统，独立行使征税权，而乡镇政府不再直接征税，从而实现“税政分离”，这对国家与农民的关系及农村基层治理方式有着深刻的影响和意义。
" 三、农村基层治理的转型与变革
在任何社会中，国家“征税”和政府“收费”在本质上都是对社会资源的吸取，涉及到公民与国家的利益分配。在我国乡村，尤其是像麻城这样的农业县市，税费的主要来源及征收的对象主要是农民群众。税费关系也直接体现为国家、政府与农民的关系。从税费改革以前的国家与农民的税费关系来看，基本上可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配。这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”，另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。在税费的征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为纳税单位及国家与村民之间的中介。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租之中提出一部分上交国家。由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系，另一方面也表现为农民与集体的租费关系。由此结成国家、集体与农民的“三元结构”。
在税费征缴的基础上形成了国家、村（村委会和村集体）与农民三者的利益和权力关系是乡村社会最基本的经济、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构或称“治理结构”。从集体产权的角度看，农村税费改革前村委会代收代缴有其必然性和合理性。因为，现行的村委会即是村民自治组织，又是村社区合作经济组织。依据《村民委员会组织法》，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，实际上是村集体土地的所有权的行使者。村民不过是集体土地的承包人，村民与村集体的关系不过是一种“租佃关系”。在此情形下，村集体作为所有者应是纳税的主体，而村民则只需向村集体交纳“租费”。换句话说，从农民上交税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系，只需要上缴集体，由集体上交国家，而国家征税所面对的是集体而非个人。国家事实上无权、也没有必要向农民直接收取税费。也正因如此，国家通过村集体（村委会）征缴税费具有合理性。
然而，我们看到，农村税费改革的重要措施就是归并现行的税费，取消“三提五统”，仅收取“两税”、“两附加”，另一方在征收方式上由过去由村委会代收代缴转变为由财税干部直接征收。农民的“两税”和“两附加”事实上也不再由村集体来确定和分摊，而是由国家按承包的耕地面积及常年产量来计算。农民的上交也不再上交村集体，而由乡镇为代表的政府直接收取。这一改革表明村集体和村委会已经不再能直接向村民收取“承包费”，其收入已经不再是依产权获得的收益（如原有的“三提”），而仅仅是从国家税收中返回的“两附加”。由此，村集体事实上丧失了依据集体产权向农民独立自主地收取“租费”或占有生产剩余的权力和地位。换言之，村集体变成了国家税收的分配、计量及协助征收的单位，而不再是拥有独立产权的主体。按照一些村干部的说法，“村被架空了”。这也表明，国家权力进一步下伸到乡村社会并直接面对农民，原来的国家、集体与农民的“三元结构”正向“国家与农民”的“二元结构”转变。这无疑是税费改革及农税征收方式改革所引发的国家、集体与农民关系及乡村治理结构的革命性变化。
不仅如此，税费改革及税费征收方式的变化也促成了乡镇政府的功能及其行为方式的转变。如前所述，税费改革前农村税费征收体制的主要特征之一乡镇“税政不分”及由此出现的“以政代税”，乡镇政府直接从事税费征收并成为事实上的征收主体。这种做法不只是乡镇政府功能混乱和变异的表现，更重要的是，其本质是政府行政机关直接从事税费收缴，集收支大权于一体。由于税收本身具有无偿性和强制性的特点，一旦与行政权合一，“既花钱、又收钱”，不仅违背了政府机关职能分工、相互制约的原则，也不可避免地助长了政府权力的扩张和专横，难以杜绝乱收费、乱花钱及形形色色的“违规”和腐败行为，其必然的结果就是加重农民的负担，并引发干群之间、政府与农民之间的矛盾。其实，早在英国革命时期，1679年的《权利法案》就规定国王未经议会同意不得征收和支配税收，从而确定了现代民主政治中“行政权、征税权及预算权”相对独立的原则，作为“花钱”的政府不得直接“收钱”（征税）。事实上，我国的《预算法》和《税收征收管理法》也对严格预算管理及依法独立征税作了明确的规定，如《税收征收管理法》第二十九条就规定，“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。”税法还特别指出，“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构。”从而明确税收执法主体及征税权的独立性。麻城在农税征管体制改革中切实贯彻了这项原则，开始实现从传统的由政府直接征收向税务部门直接征收的转变，这无疑是一个历史性的进步。它不仅使乡镇政府从繁重的税费征缴工作中解脱出来，更专职地从事为农服务和公共管理，实现政府职能的转换，更重要的是，此项改革促成了农村基层政权内部的职能分工及行政权力的重新定位。改革削弱了行政部门的直接征税权，为对行政权力的监控提供了可能和条件。
显然，从麻城的改革和实践来看，农税征管体制的改革不仅引起国家、集体与农民关系的结构性变化，也促成了政府职能的分工及行为方式的转变。尤其是乡村征税权的独立、征税系统的重建以及乡镇政府的职责转换表明中国乡村社会的治理结构及治理方式正发生着历史性的转型和变革。
四、有待解决的矛盾和困难
改革本身是充满风险的事业。在任何时代，改革和创新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都会深深体会到其中的艰难。应该说，迄今麻城农税征管体制的改革是成功且富有成效的。但是，他们自身也意识到其中面临着诸多亟待解决的问题。其中包括国家农税征管立法滞后，农业税征管条例一直未出台，而所依据的《税收征收管理法》对农税征收的实用性和可操作性不强，难以为农税征收提供有效的支持；另外，目前一些乡镇债务比较严重，农民要求以债抵税、以欠抵税，造成农税征管的矛盾和困难。不过，农税征收体制改革与实践中最大的难题莫过于征收任务与征管能力的矛盾和困难。
解决征管任务和征管能力矛盾的另一种对策选择是充分发挥乡村组织和干部的协税作用，甚至采取一定形式的委托。也正因如此，麻城市在农税征管体制改革中建立了协税护税制度，每个村聘用2-3名协税员，协助农税的征收。在2003年的夏征过程中，对乡镇和村组实行“两挂钩”办法，对乡镇将任务完成情况与资金调度和专款拨付挂钩，对村组与转移支付挂钩，“即对完成情况好的乡镇在资金调度、专款拨付上优先考虑，对村、组把两附加和转移支付与村完成任务情况挂钩。”显然，这也是旨在通过调用现有乡镇和村组织的力量来弥补专职农税征管能力的不足。这无疑是为了缓解征管力量不足的一种现实的选择。然而，我们也不能不看到，这种协税在目前情况下依然是一种的办法，与改革前对乡村的委托并无多大差别。尤其是一旦与直接经济的或超经济的强制结合起来，虽然的确可以强化征管能力，但委托方式的内在矛盾和危险依然存在。
当然，基于农税本身的不合理性及其高成本以及其在国民经济中所占的比重的有限性，国家可以考虑取消农业税，正如现在一些地方取消农业特产税那样。这无疑是一种“一劳永逸”的解决办法。但是，从历史的经验来看，如果地方政府的财政来源不能有效地解决，即使低税或无税均不可能真正减轻农民的负担。历史上有不少时期实行“什一税”甚至“三十税一”，但农民负担依然沉重，究其原因也在于，为了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，进而成为“小民的无尽的负担”。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，显然是取消农税首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。麻城的改革也因此具有其历史的地位和现实的意义。至于改革中出现的困难和问题并不仅仅是麻城独有，它也是全国农村改革中普遍存在且必须解决的问题。毕竟，在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个民族的难题。其实，这也是中国乡村治理的困难之所在。
[①]本文是2003年6月份笔者与汪志强、袁方成等对麻城市调查基础撰写的，得到了“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的支持，也是乡村公共财政和农村税费改革项目研究成果之一。在此特别感谢麻城市委、市政府、市委市政府办公室、财政局等相关部门对我们的调查工作的信任、支持和大力协助！
[②]据《麻城市2001年财政收入分税种完成情况表》测算，参见麻城市人民政府网站：http://www.redland.net/Myweb3/zfzc.htm
[③]戴福生：《山区农村村级债务成因及对策》，麻城人民政府网站：http://www.redland.net/Myweb3/mczfb/web/37.html
[④]戴福生：《浅谈村级债务》，麻城人民政府网站：http://www.redland.net/Myweb3/mczfb/web/36.html
[⑤]《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号），2000年3月2日，湖北省农村税费改革领导小组办公室编：《湖北省农村税费改革政策手册》，2003年1月版，第6页。
关键词：城乡商贸 城乡一体化 农村土地 产权交易 补偿机制
城乡商贸一体化的内涵与实施意义
在我国城乡贸易联系日益密切、农村城镇化速度愈发加快的今天，党中央和国务院在十六届三中全会拟定并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）重要政策文件，针对新时期下我国地区经济发展失衡的问题而有针对性的提出了“五个统筹”战略方针，将城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展以及国内发展与对外开放进行综合统筹，立足科学发展观，将城乡发展放在“五个统筹”指示精神的首位，显示了政府对于我国城乡经济、政治、文化等发展的重视。自1982年以来，我国逐渐形成了“城镇包围农村”的地域面积变化格局，如图1所示。城乡一体化发展不再局限于商贸流通和文化互溶，涉及土地流转及产权交易的一体化发展趋势愈发明显，并且逐渐走上专门性制度探索道路。
我国区域经济发展具有典型的二元化特征，农村和城镇商业贸易在硬件基础和软件资源等方面都存在较大差距，流通体制落后、改革步伐较慢、要素资源差异等都是这种差距存在的原因。城镇与农村二元化经济发展特征导致我国农村地区长期商业贸易发展水平偏低，城乡收入水平发展扩大。在现阶段，城乡商贸一体化战略的实施具有重要意义。
第一，城乡商贸一体化战略是对农村地区特色产业升级发展的有效支撑。特色农产品只有依赖丰富的出货渠道才可以实现其产品价值，事实也证明，农产品企业的流通能力越强，企业发展就越有生命力和竞争力。在城乡商贸一体化进程之前，农村地区的产品加工、配送、物流等工作都是个体自主模式，不仅成本高，而且很难保证质量和新鲜度，而城乡贸易融合的迅速发展则使城市和农村实现了农产品价值实现的贸易分工，城市输送农业科技、农业管理等要素资源，农村负责专业化特色产品生产，农村经济得到空前的活跃发展。
第二，“三农问题”在城乡商贸一体化进程中得到缓解。作为经济发展的先导，商贸业的区域统筹是农村地区繁荣与否的关键，农村消费环境和农民生活质量的提升都依赖于此。城乡商贸一体化是涉及到农业、制造业以及商贸业三个方面的联动战略，是农业经济可持续发展的支撑，因此，要在新形势下发展现代农业，解决三农问题，必须进行农业生产信息化、机械化、规模化以及专业化等方面的区域一体建设，使得城乡经济组织在管理和流通等方面实现统一。
第三，城乡商贸一体化是农村土地产权交易补偿机制改革的积极推进力量，是城镇化战略的促进因素。城市商业和农村经济产业是我国城镇化进程中不可忽视的经济因素，在城市扩张步伐加快的背景下，其资源配置、业态结构以及产业空间布局无疑都会对农村产生深远影响，这其中以耕地占用和土地流转为构成城镇化战略实施过程热点，而我国“国家所有”和“农民集体所有”两种形式的土地所有权形式，经常会出现所有权界定模糊和产权不清晰的矛盾冲突，城乡商贸一体化“以物质促繁荣”的经济效果有助于解决土地权利纷争。
城乡统筹发展下的国家公共利益征地行为
我国城乡一体化发展进程中的土地权利转让及补偿纠纷问题频频见诸报端，这与我国土地所有权属性有直接关系。我国《宪法》和《土地管理法》都规定“国家可以根据公共利益征收或征用土地，并依法对所征土地给予经济补偿”，然而，我国集体所有制下的农村土地归属在国家所有权方面是较为充分的，而农民的自有土地权利则受到很大限制，农村土地的收益权多停留于形式，这不仅对于城镇化战略是很大的阻碍因素，而且也不利于农民土地收益的稳定性，影响社会和谐安定，在这一点上，我国两岸四地土地征用法律体系存在较大差别，如表1所示。
我国2007年《物权法》规定“国家、集体和私人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，这条法规的关键在于确定社会公共利益对私权的限制，反映在我国城乡一体化中的农村土地征收及补偿机制方面，就是直接关系到城乡经济融合和社会利益分配的重要问题。我国农村土地不能直接用于地产开发等商业项目，国家规定农村土地必须经由国家转变为国有土地后才能进行流通转让，而国家征地时的低标准补偿性也使得农村土地的收益权事实上仅仅停留在名义层次。即便是农村集体用地，法律也规定不得用于转让和出租等非农业建设，这种土地所有权的不平等逐渐落后于市场经济要求。
在城镇一体化发展趋势下，不同于土地流转，土地的公益征用只反映买方需求，而不体现出让产权人的意愿，这样就可以用公共垄断力量来保证社会利益不至于因私人主观意图而受阻。公共利益是合法征地的前提条件，国家所有权禁止侵害农村土地所有权的界限也在于此。在我国，政府机构一般以强制手段收购农村土地产权，出于公共利益考虑，农民土地在征收后可以得到合理补偿。关于农村土地征用补偿价格的合理性方面，公共利益征地具有强制性并不实质损害农民利益，非公益标准的征地由于是出于城乡统筹建设的目的而决定了其补偿标准必须依靠市场，由市场决定其土地所有权收益。
非公利益下的农村土地出让市场交易补偿机制
在农村土地市场交易方面，我国目前对诸如商业住宅开发和重大项目建设的相关立法较为欠缺，《中华人民共和国土地管理法修正案》仅提出了对于农民集体土地的征收补偿标准提高问题，对于土地交易主体等的改革并未有所涉及。笔者认为，城乡经济和文化、政治等融合是时展潮流，国家应放开农村土地转让市场，使得农村土地权利出让行为具备真正意义上的微观规制与宏观管控。
通过农村集体经济组织作为土地权利的市场化交易，代表既可以增强农民个体的土地权利责任，使得土地产权交易得以实现集所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权以及地役权等的子类划分，又可以使得被转移单位具备将土地价格纳入建设成本的能力，减少农村开发过程中的土地浪费和闲置现象。在此方面，我国部分省区已经开辟了先河，例如，四川省成都市在城乡经济一体化发展和农村土地流转制度的创新改革方面就走在了全国前列，建立了促进农村地区产权流转为核心的确权颁证制度，通过交易服务平台和联合建设用地流转、政府流转担保公司等创新制度，摸索出一条城乡一体化农村土地产权交易改革之路，如图2所示。
我国大陆地区将农村土地转让的补偿门类设置为7类，分别是土地补偿、农业人口的安置补助、青苗和地上附着物补偿、耕地占用税、新菜地开发建设基金、耕地开垦费以及征地管理费，其中土地补偿费率计算以土地年均产值倍数为基础。然而，国家层面的土地流转补偿标准设置水平相对较低，不能满足农民的土地收益期望，甚至出现农村土地转让后，农民的转让成本和补偿费用合计为负值，这不仅是对农民土地转让积极性的削弱，同时也是诱发社会矛盾、威胁社会团结稳定的根源。因此，非公利益下的市场化农村土地交易补偿机制就使得此问题迎刃而解，既能保证农民土地转让收入，又不至于阻碍城乡一体化战略的深入发展。
当然，农村土地产权以市价出让也存在一系列问题，表现为国家层面的统一土地配置宏观效果发挥不良，这有悖于城乡一体化发展战略，国家会因此而丢失农村的一级土地市场，非农用地供给量也会产生较大波动，尤其是当农村土地出现巨额“转非”过程后，我国的耕地制度将遭受直接冲击，国家粮食安全和社会基础保障存在崩塌危险。然而，笔者认为，问题是既定的，但不应是放弃农村土地制度改革的原因，在法律和相关配套设施建立完备的基础上，我国完全可以探索出一条符合国情的农村土地产权交易补偿机制，相关的地区性土地产权市场化交易补偿试点工作和新增耕地开发会是现实的探索前沿。
结论
我国是拥有十四亿人口的大国，由于历史因素而造成了城乡之间的较大发展差距。在党中央推进城乡社会、经济一体化进程的政策下，我国的城乡经济贸易实现了较大幅度的增长，然而也不可避免的碰触到较为敏感的农村土地产权交易问题。如何在城镇化大潮中妥善解决公共利益和非公利益下的农村土地产权交易补偿问题是学术界和政府都要着力关注的方面，这不仅关系到我国的耕地和粮食安全战略，也直接反映着社会主义制度经济的优势发挥，“十二五”期间的城镇化战略和土地制度改革依然任重而道远。
参考文献：
1.杨群.土地流转：实现城镇化与农业现代化协调发展[J].学术交流，2013（2）
2.范剑勇.城镇化过程中慎重推进土地流转：国际经验及对中国的启示[J].邓小平理论研究，2013（1）
3.金丽馥.土地流转背景下增加农民财产性收入研究[J].商业时代，2012（3）
4.李中.农村土地流转中应关注的几个问题[J].经济纵横，2013（3）
5.原栋.对农村土地流转问题的若干思考：基于晋中农村土地问题的调查[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（5）
6.刘文勇.以城乡互动推进就地就近城镇化发展分析[J].经济理论与经济管理，2013（8）
关键词：城中村；秀灵村；改造
“城中村”在中国城市发展过程中普遍存在而又具有中国特色，是工业化和城市化发展时期的一个新事物，与中国城乡二元结构体制密切相关。其不仅是个社会问题，更是个政治问题，如果处理不好，会危及社会正常秩序，会导致社会矛盾的激化。我国正处在改革开放的深化阶段和关键时期，此时也是各种矛盾凸显的多发期，为创造一个和谐稳定的环境，缓解并解决各种社会矛盾，党中央提出了科学发展观，以统筹城乡发展，构建和谐社会。
一、“城中村”的定义
对于“城中村”的定义，众多学者从不同的角度作出了不同的阐述。吕宏芬、王积瑾认为：“城中村”是指在城镇中仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，它是改革开放以来中国城镇化进程的产物，是城镇发展到一定阶段的特殊现象。高迎伏、黄仕伟和董平指出：“城中村”就是指原来是农村，由于城市的扩张成为社区，现已基本没有耕地，没有农业，也没有农民，但仍按村的行政管理体制来管理的城市中的特殊社区。笔者认为“城中村”是城市发展过程中，将城市周边的村庄列入城市规划管理范围，而又在特定的时期内存留城乡二元体制的状况。城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城市—农村一城市—农村”环形衍射的空间布局，也就是我们所说的农村包围着城市，城市又包围着农村，城村交替出现的现象。
二、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
(一)城乡分离的二元结构体制是“城中村”产生的本质原因
建国后优先发展城市，限制人口流动，制定严格的地籍和户籍制度，形成了城乡分治的二元体制，“城中村”就在这种城乡二元结构体制下产生了。而城乡二元土地制度是城乡二元结构制度的核心。所谓城乡二元土地制度就是农村土地实行集体所有制，城市土地实行国家所有制。在二元土地结构所有制的基础上，相应地形成了两种产权，即国有土地所有权和集体土地所有权。正因为两种所有权的差异，造成了国家可以征用农业生产的农用地，而很难征用作为农民生活的宅基地，特别是《物权法》颁布后，国家对村民宅基地的征用，未经村民同意是不能执行的，否则是违法，所以说这种二元土地结构制度是“城中村”产生的关键。由于制度的差异和条件的不成熟，地籍和户籍没有统一，就保留原来的村落，形成了所谓的“城中村”。
(二)可观的租金收益是“城中村”存在的经济根源 “城中村”交通便利，房租廉价，吸引很多外来打工的中低收入者，本地居民通过出租房屋获得很大的收入。在这些巨大利益驱动和诱惑下，村民想尽一切办法，甚至违章违规加建、扩建、改建，根本不会考虑房屋建设如何与环境相协调，是否可扩建等问题，这就使原来规划不合理的“城中村”更加密集拥挤、杂乱无章。当“城中村”的房屋加建或建成后，政府想整改或拆迁非常困难，改造的成本更高，涉及到复杂的产权和赔偿问题，在条件不允许的前提下，政府只能留存“城中村”，等待改造的时机。“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，主观上是原村民突破各种政策法律限制追求自身利益的结果，是城中村居民在房屋租金快速增值的驱动下，追求租金的后果；客观上是城市按照其经济规律以扭曲形式释放其应有价值的必然。
(三)村落的历史渊源、传统风俗是城中村存在的又一因素
“城中村”有自己特定的历史文化渊源，有着浓厚的传统观念和生活风俗，表现为乡土性很浓的血缘和地缘社会意识。村民都有一种依恋故土的情感，在村民传统意识观念中，村落就是他们生存的根，是世代相传繁衍的地盘，村落改造或整体性搬迁，就意味着失去生存的根，失去繁衍生存的窝，所以部分村民极力反对“城中村”改造或拆迁。人是情感的动物，村民很难摆脱根深蒂固传统教化和历史风俗的束缚，先进和文明作为一种软力量在短期内不能将其瓦解同化。“城中村”在这种特有的历史文化、传统风俗的内在意念的力量框架下，暂时留存下来。
三、“城中村”存在的问题
“城中村”的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。
(一)管理体制和政治选举还保留农村模式
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。笔者所调查的南宁市西乡塘区秀灵村就是一个典型，在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的村治管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为村治的公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。秀灵村本土人口1700人左右，张、梁、卢、陈、黄五姓氏的人口占总人口的百分比分别为30％、28％、27％、8％、7％，这么多年来，两委委员大多数是由张、梁两姓来担任。
(二)租金是村集体组织和居民的主要收入
一、全面推进统筹城乡就业试点工作的指导思想和目标
按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，认真落实“十一五”经济和社会发展规划，将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，坚持贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，继续实施积极的就业政策，统筹做好体制转轨遗留的下岗失业人员再就业与新生劳动力的就业工作，统筹做好城镇劳动力就业与农村劳动力转移就业工作，统筹做好本地火力资源开发与吸收外地适用劳动力工作，统筹扩大就业规模与优化就业结构、提高就业质量，探索建立社会主义市场经济条件下城乡统筹的促进就业长效机制，逐步实现城乡就业比较充分和公平的目标，为经济转型、产业升级提供人力资源保障，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。
二、全面推进统筹城乡就业试点工作的主要任务
结合城市化发展和户籍制度改革，着力推进体制创新和制度创新，经过3至5年努力，建立和完善城乡一体的劳动就业体制和管理制度；建立和完善城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度；建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系和制度；建立和完善城乡一体的职业技能培训体系和制度；建立和完善与统筹城乡就业相适应的多层次社会保障体系和制度；建立和完善城乡一体的劳动用工执法监督体系和制度，使城镇登记失业率控制在社会可以承受的范围，农村劳动力技能培训每年5.5万人以上，转移就业4.5万人以上，就业结构更趋合理，第一产业从业人员占全社会从业人员比例稳定在20％以下。
三、全面推进统筹城乡就业试点工作的主要措施
(一)加快劳动就业工作体制改革，建立、完善城乡一体的劳动就业工作体制和管理制度。
1.强化各级政府管理劳动保障工作职能，统筹管理城乡劳动就业工作，把促进城乡就业和农村劳动力转移工作摆上重要议事日程，并纳入当地经济社会发展规划。实施劳动就业工作属地化改革，加强乡镇(街道)一级政府管理劳动就业工作的职能，结合农村综合改革予以落实。
2.建立和完善覆盖城乡的劳动力资源管理制度。完善城镇失业登记办法，对失业人员实行动态管理，探索建立抽样调查制度，准确掌握城镇失业状况。完善农村劳动力资源和被征地农民就业状况季度调查制度，及时掌握情况，更新数据库，为决策提供依据，增强职业培训和就业服务的针对性。
逐步建立从招聘录用、签订劳动合同、录用备案、社会保险缴费申报的完备的招用工程序。严格录用备案制度，所有用人单位招用人员，应当自录用之日起30日内，到当地县以上就业管理服务机构办理录用备案手续。
(二)加快就业制度改革，建立、完善城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。
1．完善劳动者自主择业、单位自主用工的市场就业机制。彻底消除对农村和外来劳动力的就业限制，保障城乡劳动者享有公平竞争的就业机会。
2．坚持就业优先战略，继续实施积极就业政策，努力增加就业岗位，扩大就业规模。稳步推进农村城镇化、工业化和农业产业化、市场化，提高农村就地就近吸纳劳动力的能力。
3．完善和落实城乡统筹的就业扶持政策，形成促进就业长效机制。对城镇失业人员重点是下岗失业人员、就业困难人员，继续实施以全面开展创建充分就业社区活动为抓手，落实政策为重点的再就业援助活动。对被征地农民，继续发放《再就业优惠证》，给予享受除税收以外的下岗失业人员再就业扶持政策和就业困难人员的再就业援助政策。对新生劳动力重点是大中专毕业生，进行失业登记，纳入当地就业规划，建立就业见习和职业培训制度。对农村富余劳动力，进一步完善以提供职业技能培训和职业介绍等减免费为重点的促进农村劳动力转移就业服务制度，继续把农村劳动力转移就业培训列为政府年度实事工程，加快培训、加强服务，促进转移就业。
(三)建立、完善覆盖城乡的公共就业服务体系和制度。
1．建立和完善覆盖城乡的公共就业服务组织体系。进一步完善街道(乡镇)、社区(村)社会事业(劳动保障)工作平台，充分发挥其促进就业再就业和劳动保障的基础作用。按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”的要求，进一步加强街道、社区社会事业(劳动保障)工作平台建设。结合农村综合改革，各乡镇通过新设、挂牌、合署等形式，在今年年内必须全部建立社会事业(劳动保障)所和村(社区)的专(兼)职劳动保障协理员队伍。
积极稳妥发展和规范职业介绍、职业咨询、职业评价、职业指导、就业信息等社会化就业服务组织，为城乡劳动者提供诚信、有效的就业服务。
2．建立和完善覆盖城乡的人力资源市场体系。按照覆盖城乡的要求，调整市场布局，到2007年底前，完成各中心镇市场建设或设置招聘交流场所，形成以市中心市场为龙头、县级市场为骨干、中心镇市场为基础的人力资源市场体系。努力改善市场设施，提升市场档次；克服体制，整合资源，拓展市场功能，为所有用人单位和劳动者就地就近提供全方位的人力资源交流服务。
3．加快市公共事务网就业信息子系统建设。按照“数据集中、服务下延、上下联网、信息共享"的原则，形成覆盖市、县(区、市)、街道(乡镇)、社区(村)的就业服务信息网络，做到“一点登录，全市查询”，逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。2006年实现市与各县(市)联网，2007年底实现全市联网及与省的联网。同时，围绕就业工作的主要任务和服务对象的需求，优化业务流程，不断完善就业服务和失业保险业务的全程信息化，为求职者和用人单位提供方便快捷的信息服务，提高人力资源市场供求匹配效率。
4．健全和完善公共就业服务制度，推进就业服务的制度化、专业化、社会化。
健全公共就业服务统筹管理制度，统一规划和合理布局各类职业介绍机构，统一制定公共就业服务计划，统一设立公共就业服务项目，统一公共就业服务的工作流程和服务规范。继续实施以下岗失业人员和被征地农民为对象的“再就业援助行动”、以进城务工农村劳动者为对象的“春风行动”、以技能人才和大中专毕业生为对象的“技能岗位对接专项服务”和“就业见习计划”，提高就业服务的针对性。
全面实行公共就业服务机构的免费服务制度，制订劳动者享受免费服务、政府出资购买就业服务和培训成果的办法，完善职业介绍补贴和再就业培训补贴政策，鼓励社会各类职业中介机构、职业培训机构为城乡劳动力提供减免费职业介绍和职业培训服务。
努力完善公共就业服务功能，提供求职登记、职业指导、职业介绍、招聘洽谈、培训申请、鉴定申报、档案托管、劳动保障事务等多项功能于一体的“一站式”服务，提高公共就业服务的质量和效率，满足服务对象多层次、全方位的需要。
积极推进地区间劳务交流与合作，有效引导劳动力的有序流动，维护外来劳动者的合法权益。
(四)建立、完善城乡一体的职业培训体系和制度。
1．完善覆盖城乡的职业培训体系，形成社会各方力量参与培训的格局。统筹整合教育培训资源，动员和鼓励各类教育培训机构、企业、专业经济合作组织等参与劳动力素质培训，培育和建设一批布局合理、功能配套的区域性培训中心，构建起县(市、区)、镇(街道)、村三级培训网络。积极推行企业出定单、培训机构出菜单、劳动者点单、政府买单的四单式培训模式，提高职业培训的针对性和实效。整合资金，完善办法，运用财政补贴建立向社会购买培训成果的制度。
2．把农村劳动力的弓l导性培训和职业技能培训纳入本地职业培训计划，完善减免费培训制度，扩大农村劳动力转移就业培训规模。继续对城镇失业人员进行职业技能减免费培训。积极推行创业培训，充分发挥创业带动就业的倍增效应，对经创业培训成功开业的，给予培训机构创业培训补贴。大力开展在职职工技能培训，加快岗位成才，强化用人单位对职工的岗位培训责任，用人单位会同有资质的培训机构开展职工岗位技能培训，由政府按取得《国家职业资格证书》的人数给予适当培训补贴；对不履行培训义务的用人单位，按国家规定强制提取职工教育培训费，用于政府组织的培训。加强劳务培训基地建设，输入地与输出地共同做好转移就业劳动力的职业培训，积极探索职业教育输出地与输入地合作办学新模式。落实国家职业资格证书制度，加强职业技能实训和技能鉴定服务工作，加大技能培训在职业培训中的比重，通过初次技能鉴定，生活确有困难的，可申领一次性职业技能鉴定费补贴。
(五)建立、完善城乡一体的劳动用工执法监督体系和制度。
1．健全企业劳动工资管理制度。严格执行劳动合同制度，所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系；严格执行国家关于劳动合同试用期的规定，不得滥用试用期侵犯农民工权益；劳动合同制度3年实现全覆盖，劳动合同签订率达90％以上。探索加强各类企业工资收入分配的宏观指导和调节，健全企业最低工资标准、工资指导线、劳动力市场价位等制度，及时调整、合理确定最低月工资标准和小时工资标准，规范分配秩序。加强工时、休息休假、女工及未成年工特殊保护等劳动标准工作，改善和规范企业劳动条件。
2．积极推进劳动关系三方协商机制建设，重点抓建立乡镇、街道一级三方协商机制，在外来民工多的街道、乡镇，建立外来民工管理服务中心。推进企业内部劳动关系双方自主协调机制建设，保障农民工组织和参加工会的权利，通过工会建立集体协商、集体合同制度。
3．加强劳动保障执法监督，规范人力资源市场秩序，切实维护城乡劳动者合法权益。县级劳动保障行政部门根据劳动保障监察工作需要，在本行政区域内的街道(乡镇)设立劳动保障监察派出机构或兼职人员，保证监察执法需要。定期开展人力资源市场清理整顿活动，加强对各类职业中介行为的监管，严厉打击人力资源市场中的违法乱纪行为。将辖区内所有企业纳入劳动保障监察范围，整顿和规范企业用工秩序，严格禁止和纠正不签订劳动合同、故意压低和拖欠工资、不按规定缴纳社会保险费和随意裁员等行为。建立健全建筑业和其它特殊行业的工资担保或工资支付保证金制度，完善各级政府欠薪应急周转金制度，继续打造“嘉兴无欠薪”城市品牌，营造良好就业环境。
(六)积极探索完善与统筹城乡就业相适应的多层次社会保障体系和制度。
1．根据农民工最紧迫的社会保险需求，切实解决农民工的工伤保险。将与企业建立劳动关系的农民工全部纳入工伤保险，2006年实现基本全覆盖。
认真落实浙江省政府按照国发[2005]38号文件完善的企业职工基本养老保险制度实施办法，逐步将本地已转移到二三产业就业的农民和已稳定就业的外地农民工纳入职工基本养老保险和“低门槛进入，低标准享受”的养老保险。已经参加职工基本养老保险但中断缴费的农民工，用人单位予以续保。
进一步完善城镇职工基本医疗保险统帐一、统帐二、单建统筹办法，鼓励农民工参加基本医疗保险，2007年实现基本全覆盖。
进一步加强失业保险制度建设，将农民工全部纳入范围，并逐步过渡到与城镇职工一样缴费、一样享受。
逐步完善以纳税户为依据、单位工资总额为基数的各项社会保险费地税征收办法，努力扩大覆盖面，提高征缴率。
2．进一步完善“土地换社保”的被征地农民安置办法。被征地农民社会保障实行养老基本生活保障和社会保险相结合，劳动年龄段以上被征地农民，实行养老基本生活保障；劳动年龄段以内被征地农民建立基本养老保险关系，即征即保、应保尽保。
进一步完善被征地时建立养老基本生活保障与被征地前已建立的职工基本养老保险关系的衔接办法、被征地时建立的养老基本生活保障与被征地后接续参加职工基本养老保险的衔接办法。
3．坚持以参保人员个人缴费为主，集体经济给予补助，地方财政适当补贴扶持，权利与义务相统一的原则，探索实行个人帐户与社会统筹相结合，缴费水平与农民的收入现状和承受能力相适应，待遇水平与个人缴费相挂钩，与全市农村经济发展水平、农民最低生活保障水平和基本承受能力相适应，既有别于职工基本养老保险，又有利于与职工基本养老保险相衔接的农村社会养老保险办法，进一步完善农村养老保险体系。
4．健全和完善城乡居民合作医疗保险制度。全市城乡居民合作医疗保险的乡镇、行政村覆盖率保持100％，非职工基本医疗保险参加人员的城乡居民合作医疗保险参加率在90％以上。逐步增加各级财政投入，提高保障水平，2010年前实现城乡居民合作医疗保险与多层次职工基本医疗保险的接轨。
(七)切实加强组织领导，确保统筹城乡就业试点工作顺利进行
1．加强统筹城乡就业试点工作的领导。市就业工作联席会议负责组织和指导全市城乡统筹就业试点工作，并相应调整充实成员单位，明确职责和任务，落实责任，发挥政府的主导作用和调控职能。各县(市、区)相应建立城乡统筹就业试点工作领导机构，并负责具体组织实施。健全工作目标责任制，把统筹城乡就业体系和制度建设、农村劳动力转移就业和职业技能培训列为对各县(市、区)政府和市级有关部门的考核内容，逐步向对乡镇(街道)、社区(村)的年度工作目标考核延伸，定期进行督促检查，确保目标任务的完成。
2．加强统筹城乡就业试点工作资金保障。各级政府要根据统筹城乡就业试点工作需要，积极调整财政支出结构，加大促进就业资金投入，列入财政预算。市级财政安排促进就业专项资金和农村劳动力转移就业培训资金每年不少于2000万元，确保需要。要统筹使用财政促进就业专项资金、征地调节金(促进被征地农民就业经费)、失业保险促进就业经费、农村劳动力转移就业培训经费，发挥各专项资金最大效能。要简化拨付手续和程序，提高资金使用效率。
3．加强统筹城乡就业试点工作的协调。统筹城乡就业试点工作，坚持积极稳妥的原则，充分考虑社会承受力，充分尊重群众意愿和保障城乡劳动者合法权益，与户籍制度、外来人员管理制度、农村土地制度和教育卫生公共服务制度等整个城乡一体化改革各个环节相衔接和联动，以保障试点工作顺利推进和取得事半功倍的效果。
统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。20xx年中央一号文件把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，提出了统筹城乡发展的新要求。全面落实中央一号文件部署，对协调推进工业化、城镇化和农业现代化，加快形成城乡发展一体化新格局，具有重要意义。
一、破除城乡二元结构的任务十分繁重
新中国成立以来，我国城乡关系的变化大体可以划分为三个阶段：一是从新中国成立到改革开放前。这一阶段的政策特点是以农补工，限制农村人口流入城市，农村富余劳动力大量沉淀在土地上。这在当时的历史条件下有一定必然性，但也导致城乡二元体制逐步形成并不断强化。二是改革开放后到党的十六大前。逐步放开农产品市场，乡镇企业异军突起，农村富余劳动力向非农产业和城镇大量转移，城乡经济的关联度显著增强。三是党的十六大以来。确立统筹城乡发展的基本方略，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针，强农惠农政策体系不断强化，初步搭建起城乡经济社会发展一体化的制度框架。国家实施具有划时代意义的农村税费改革，对农民实行直接补贴；农村水、电、路、气等基础设施建设取得明显进展；全面实施农村义务教育经费保障机制改革，扩大新型农村合作医疗制度覆盖面，全面建立和完善农村最低生活保障制度，开展新型农村社会养老保险试点工作，公共财政覆盖农村的范围不断扩大；逐步放宽农民进城就业和居住的限制，推进城乡平等就业，积极维护农民工合法权益；等等。
在充分肯定城乡关系发生积极变化的同时也应看到，在我国经济快速增长、发展方式加快转变、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面尚未根本改变，城乡发展差距扩大的势头仍未得到遏制，城乡二元结构造成的深层次矛盾依然存在。这主要表现在：
农村资源要素流失问题仍然突出。在市场机制作用下，资本的趋利性使金融机构从农村吸收的资金大量流向城市，在农村形成巨大资金缺口。土地征收征用对农民的补偿标准不合理，土地增值收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，失地农民的长远生计缺乏保障。农民工工资依然处于较低水平，与城镇职工同工不同酬、工资与实际劳动贡献错位的问题依然存在。
公共资源配置不利于农村的问题仍然突出。近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但由于我国农业农村发展底子薄、投入欠账多，目前公共财政覆盖农村的范围和深度还不够，公共品供给偏向城市，造成城乡居民在享受公共服务方面差距过大。财政支农力度与国家财力的增长状况还不相匹配。市管县体制从资源配置上强化了市级政府的调控能力，出现了地级市本级与县级争利、财富日益向市级集中、财政投放日趋集中在市本级的现象，带来县及县以下政府促进发展和提供服务所需要的公共资源严重不足问题，加重了“城市偏斜”。
工业化、城镇化与农民工市民化相脱节的矛盾仍然突出。农民工进城就业，不仅希望增加收入、改善生活，而且强烈渴望融入城镇。但在城乡分割的二元结构下，他们仍被视为城镇的“过客”。城镇对农民工“经济性接纳，社会性排斥”，“要务工不管安居”，农民工进城落户门槛高，不能享受同城镇居民同等的待遇。稳定就业的农民工不能在城镇落户定居，长期奔波于城乡之间。这种不彻底的转移方式起不到稳定减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。
二、准确把握统筹城乡发展的科学内涵、目标任务和本质要求
统筹城乡经济社会发展，就是要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。从根本上讲，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。为此，必须建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，重点在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破，推动形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。
强力推动资源要素向农村配置。统筹城乡经济社会发展要解决的一个核心问题是“钱从哪里来”。一是按照20xx年中央一号文件提出的“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，切实把“三农”作为投入重点，把与“三农”有关的项目作为国家新增投资安排的优先领域，保证财政预算内农业支出有较大幅度增长，确保新增财政支出向“三农”倾斜，并建立财政“三农”投入稳定增长机制。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财 权和事权相匹配的财政支农体制。二是积极开拓农业农村发展资金的筹集渠道，引导社会资金投向农业农村。三是深化农村金融改革。建立普惠性的农村金融体系，加快培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，培育竞争性的农村金融市场，加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，提高农村金融服务质量和水平。四是规范土地税费管理。统筹土地税费收取和使用，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。
加快推进城乡基本公共服务均等化。保障和改善民生，最艰巨的任务在农村。应进一步推动公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸，加快建立城乡统一的基本公共服务制度。按照基本公共服务均等化的要求，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革，努力实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在继续全面普及并巩固九年制免费义务教育的基础上，推进实行免费的农村中等职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度。巩固和发展新型农村合作医疗制度，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，进一步提高农民享有的公共卫生服务水平。不断完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快新型农村社会养老保险试点步伐。加强农村水、电、路、气、房建设，加快改变农村面貌。
积极推进农民工市民化。吸纳农业转移人口在城镇就业和定居并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。近年来，我国农民工转移的稳定性显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城镇化，融入城镇的意愿强烈。应顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，实行主动接纳农民工融入城镇的方针和政策。一是深化户籍制度改革。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。二是推进保障性住房制度改革。农民工是最需要改善居住条件的社会群体。应多渠道、多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城镇将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。三是完善农民工市民化过程中土地权利保障机制。农民转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置问题是城镇化过程中的重大问题。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权是农民的财产权利，即使农民进城定居，也不能强行要求农民放弃。“家中有地，进退有据”。农民市民化是一个长期过程。在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业；又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。四是推进扩权强县、强镇改革试点。县域经济和小城镇是统筹城乡发展的关键环节。应扩大县级经济社会管理权限，在实行财政“省直管县”的基础上，进一步增加中央和省级财政对县级财政的一般性转移支付，加快建立县乡政府基本财力保障机制，保障基层政府履行基本职能。有条件的地方可以依法探索在行政上省直管县的体制。实行有利于小城镇发展的投资和土地政策，加大国家对小城镇基础设施和公共服务体系建设的投资，增强小城镇的吸引力，把县城和中心镇建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。
