时间：2022-03-20 03:26:59
近年来，我国政府财政部门依照我国的农业发展现状，初步的建立起一个财政资金分配、管理和使用监督机制，其中，财政资金中的项目支出是整体部门支出的重要组成部分，这部分项目的资金分配、管理和使用监督机制对于各部门为事业发展目标制定的支出计划以及完成特定的行政工作任务起着较强的约束作用。但由于机制的建立时间还比较短，导致其内部结构还不是很完整，这就使得一些农业资金管理者找到了空子，进而造成资金管理的遗漏性现象产生。另外，由于农业项目资金管理的复杂性，使得财务管理人员在农业项目资金管理方面还存在着不合理的地方。
2现今我国农业项目资金管理主要出现的问题
2.1项目资金预算编制的不完善
现今由于项目资金预算编制的不完善使得农业项目资金缺乏科学合理的标准和依据，这就令一些部门对农业项目的计划性不足，对于农业项目资金的预算或高或低，产生项目资金预算失误的现象发生，进而影响了农业项目的顺利进行，在一些部门更是存在着对项目资金预算编制的强性主观意识，令项目资金的预算随意性增强，导致占用预算指标、挤占项目资金的现象发生。
2.2管理中缺乏明确的项目支出开支范围
在文件规范的的原则中，并没有明确的列出哪些项目开支能够在项目中列支，使得在实际农业资金管理时无据可考，只能依照农业项目资金管理人员的主观意识进行判断，这就使得财会人员依照自己的理解去审核监督，导致项目资金专款专用的原则没有得到落实，造成了“合法浪费”的现象发生，令农业项目资金应用失去了其根本的价值。
2.3管理人员缺乏项目管理资金内控意识
在我国大部分的农业事业单位都是非盈利性的，导致农业事业单位对财务人员没有相应的重视，这就使得许多财务管理人员在农业项目资金管理中只是承担了资金支付以及会计核算的简单的工作，并没有有效的对资金的支付和收入进行相应的监督和控制，导致其无法根据业务的实际情况对资金支付进行合理的安排，只是简单的事后票价报销，另外还造成资金的使用缺乏连续性，使得农业项目资金使用的风险加大，进而滞涩了我国农业的集体化发展。
3规范农业项目资金管理的对策和措施
结合上述提到的农业项目资金管理使用的一些现状，我们应当积极严肃对待，从基础开始渗透，部署好相关工作人员的责任与权利，使制度公开透明，合理有序的进行制度的使用，增强监督管理意识，加大宣传力度，使资金使用效率达到最优。
3.1做好引导工作，加强责任归属感
我们首先要做到的就是责任意识的增强，要将管理的体系、负责人、法人明确区分，特别要做好立项、投标、实施、竣工与验收等相关工作的资金流向管理。
3.2加强相关制度建设，使一切工作事宜有章可循
所有工作活动如果有明确优良的制度相约束，那么这件工作就已经成功了一半了，而农业项目资金管理这件工作也不例外，所以我们一定要做好有关制度的制订与执行。我们要通过与现实的合理有序的结合，然后再制订出相关的规章与制度，使得各项经济活动有个明确的划分，能切实投入到相应岗位之上，依照岗位与制度明确任务、职责与权限范围，在这一过程之中要时时结合相关制度，并且对制度的执行与落实情况做到时时监督，心中有数，进而农业项目资金管理工作可以依照章程办事。
3.3对资金支出进行合理管理
项目资金由于其特殊性，所以它的投入问题应当更加小心谨慎应对，要做到有针对性的核算、管理与应用，对于挤占与挪用等较为恶劣的行为要加以惩处。第一，要做到清晰的核算与管理。相关单位要设立专门的会计机构与科室，记好会计明细表，做好核算与管理工作。其次，要明晰支出的方式。相关单位要依据国家资金支付制度办事，没有引入国家相关经济制度的地方，要根据本县的财务支出制度行事，在行事方式上进行严格规范。第三，是在招投标与采购制度上进行加强。积极推行相关制度，对于符合要求者，由政府实行相应的举措，确保资金投入符合规范。第四，专项拨款，将钱投入正地方，不应该把这笔钱借为他用，具体事情具体分析，避免资金转为他用。第五，做好相应财务制度的审批工作。项目单位要做好手续的审批与结算等一系列相关工作。
4结语
1.1项目资金管理不到位
由于村干部对新农村项目建设存在认识不到位，不懂财经纪律，在村组织实施项目中，个别村干部将一些不符合财务规定，不允许报销的非项目产生的费用通过更换名称、内容等方式纳入项目支出现象。
1.2财务核算不规范
当前，村级财务虽已纳入乡镇政府和街道办统一管理，但核算中仍存在一些问题：一是有的村级投资、应收款等项目未按要求进行核算；二是存在白条入账现象；三是大额费用以现金支付，部分村级集体为了支付方便，大额费用采用现金方式予以支付。
1.3虚报冒领、重复报销
由于村集体财务监督管理不到位，村干部对支出审核不严，民主理财监督小组没有起到应有的监管作用，管理上存在漏洞，部分村干部通过虚列支出内容、重复报销等方式侵占项目资金。
1.4村级建设工程款结算不规范
一是别村级工程招投标流于形式。部分村建设工程由村集体自行组织施工，在资金管理方面存在工程无预算、工程建设按支出数入账，工程造价、采购量的真实性难以确定等问题；二是村级工程无验收程序，工程支出随意性较大。工程量减少但支付的工程款仍按照合同价款支付；增加工程量等原因引起的合同价款增加缺少必要程序。
2产生问题的主要原因
2.1村干部法制观念不强
由于村干部对法律、法规以及有关财经纪律、制度不了解，法律素质淡薄、依法办事能力不强。一些村干部为谋私利，不按程序办事。多年来，有关部门一直在搞普法教育，也取得了一定成效。但没有脱离图形式、一阵风、不注重实际效果的教育方式，要真正使农村干部群众“知法、懂法、守法”还需要做长期、扎实的工作。
2.2村级财务管理水平较低
一是长期以来，村级组织项目建设较少，没有项目建设管理经验，村级组织的管理能力较为薄弱，无法适应财政对村级项目扶持资金迅速增长的要求。二是一些财会人员不注重学习，业务水平低，难以胜任新形势下的农村财会工作。三是村务监督人员监督不到位。部分村务监督人员，看问题凭好恶，将自身利益放在首位，对公共事务关心较少，对村级财务问题不愿管、不想管或不敢管。
2.3工程监管不规范、不透明
一是村级项目建设存在应进行招投标的，没有进行招投标，而是由村集体自行组织或村主要干部承包施工，造成工程建设内容变化大，工程造价难确定；二是有的是中标人中标后进行转包，私下转包给没有资质的人施工。三是个别村主要干部为承包本村建设工程，采取暗相操作，挂靠到多个有资质单位取得投标资格，中标者实质是村干部本人，造成监管者与施工同一人，监管缺失，必定影响工程质量。
2.4村级项目监管乏力
新农村建设专项资金监督体系是一个涵盖各级人大、财政、相关职能部门、审计部门和社会相关机构在内全方位、多层次的监督体系，对项目建设的各环节、全过程进行监管。但目前，多数监督只集中在资金的分配和指标下达上，对项目预算、过程监督、项目验收等程序上疏于监督管理，也没有完善的评价监督体系作指导。
3规范村级项目建设管理的对策
3.1加强法制宣传教育
通过报纸杂志、电视广播、网络等媒体宣传法治；不定期、分批次组织村干部开展财经制度、法律知识的培训。逐步增强农村基层干部的法制观念，提高法律意识，使其在村级项目建设中能够坚持原则，抵制诱惑，切实做到依法办事、按章理事。
3.2开展业务培训
一是对村级财会人员进行业务知识、财经法规培训，提高财会人员的业务素质。二是对村财监小组成员进行法规、制度培训，切实提高监督能力，使他们敢于监督和善于监督，堵塞财务管理混乱的漏洞。
3.3规范项目管理程序
一是建立村级基建工程建设管理制度，规范资金使用，明确工程建设管理程序，做到权责分明，责任到人。二是要实行严格的工程招投标制，对于公益性的、规模较大的项目建设，必须经过村集体研究、村民公开后，在招投标平台进行公开招投标，择优选取施工单位，杜绝暗箱操作，减少违规行为。三是建立村级项目内审机构，各乡镇将有审计证的人员组成成立审计站，开展内部审计工作，村级工程完工后要进行内审组织或社会中介机构审计，通过审计监督确保项目资金用到实处。
3.4强化项目监管机制
关键词：财政支农资金；责任；行为规范；建
一、导言
进入新世纪以来，我国经济社会发展进入工业化中期，工业反哺农业，城市支持农村，工农协调，城乡统筹发展已成为必然趋势。为确保障国家粮食安全，逐步增加农民收入、缩小城乡差距，推进社会主义新农村建设，中央政府逐年加大了对“三农”资金的预算投入。据统计，2006到2013年8年间，中央预算安排财政支农资金累计达到6.63万亿元。为了加强财政支农资金的管理各级政府采取了一系列措施，取得了一定的效果。但是由于支农资金涉及面广、管理难度大，目前仍然存在许多问题。据中国纪检监察报2015 年3月29日披露，2014年中央巡视组第一轮巡视反应，2014年全国查处各种涉农补贴案件6000 多起，涉及资金 20多亿元，涉农资金已成为的高发领域。中国财政杂志2014第13期刊登题为新时期财政支持“三农”发展的对策建议的文章，反应财政支农投入过于分散，使用效率不高。该文同时还指出财政支农资金缺少有效的绩效考评机制（罗曼、修竣强，2014）。当然，缺乏有效的绩效评价就不会有好的效益和效果。作者从“中国知网”等数据库查阅这方面的文献发现，专家、学者和实际工作者的研究、讨论主要集中在建立财政支农资金绩效评价和监督的重要性、财政支农资金绩效评价指标的设置等方面。对如何实施财政支农资金绩效评价行动研究不多，特别是对财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体、监督主体的责任和行为规范没有厘清。至此，读者可能会提出疑问，如此简单的常识问题，还值得研究和探讨？作者十多年来在县一级担任财政部门负责人，真实环境或者说实际工作中的情况是，财政支农资金评价主体、被评价的责任主体甚至监督主体常常交织在一起，已成为影响财政支农资金管理效率不高的重要因素。因此，作者基于对当前财政支农资金存在问题分析的基础上，提出明确责任，规范行为，改进财政支农资金管理、评价和监督方式的意见和建议，以供决策者和实际工作者参考。为便于简洁地表述分析过程和结果，本文定义的财政支农资金绩效评价责任主体，是指在财政支农资金管理过程中行使管理权限的单位和个人，即通常所说的支农资金绩效评价的客体；绩效评价的实施主体是指财政支农资金绩效评价的组织者，特指政府财政、涉农部门；监督主体是指政府审计、监察部门、党的纪律检查机关以及检察机关等司法机关。
二、财政支农资金管理存在主要问题的表象
（一）财政支农资金管理部门多，资金使用效率低下
当前财政支农资金管理部门多，呈现“九龙治水”的景象。从国务院部委来看，就有发改委、农业、林业、水利、气象、粮食、国土资源、扶贫、科技、教育、文化、卫生、民政、财政等十几个部门。 支农资金在这些部门内部又归属于不同的司局管理。而这些资金经过中央一级分配后，再下到地方，又要经过3到4级，其管理机构之多，各种资金管理办法、项目编报指南政出多门不言而喻。周荣青（2010）认为中央、地方各级政府与财政部门、涉农管理部门在支农资金管理中，存在多重复杂关系，并运用迪克西特的观点分析得出财政支农资金效率低下有其必然性。范存惠（2007）分析了我国基层涉农部门在支农资金管理过程中的行为选择，认为基层个体决策者的理性选择，导致集体选择的非理性，财政支农资金投入分散，支持效果受到了很大的约束。而Glaser和Strauss（1967）提倡，基于数据研究中发现“理论”，而不是从已有的理论中演绎可验证的假设（Kathy C. Charmaz，2006），并强调只有保持与实证数据的紧密联系，才能构建出经得起检验有意义而且有效的理论（Kathleen M. Eisenhardt，1989）。周荣青和范存会等学者的分析具有一定的合理性，但是仍然没有完全抓住问题的关键所在。
（二）财政支农资金审批分配制度不规范存在随意性
财政支农资金从中央切块到部门后主要是按照项目审批来分配的，但是，项目立项评估、申报以及程序漏洞很多。即：项目审批公开透明度不够，也没有严格的制度约束，加之为争取资金，体现“政绩”，下级政府和部门向上跑项目热情高；不少企业钻资金管理部门多等空子，同一项目多部门、多渠道、重复申报；当然也不排除上级领导签批随意的现象。同时，很多项目论证不充分，缺乏科学性。有些地方为尽快争取资金，随意或仓促编报项目的情况比比皆是。难以谈得上尊重农民群众意愿。特别是部分产业扶持项目，没有经过气候调查、实地考察等科学认证，这些产业往往风险很大，失败的概率很高，农户利益受损也在必然之中。财政支农项目资金申报、审批和分配的盲目性和随意性导致支农资金效益难以发挥（胡克训、杨清海、吴文杰，2014）。
（三）基层支农项目管理不规范存在资金被截留挪用等现象
大量的财政支农资金经过层层审批分配下达到基层后，由于项目众多，且县级及其以下项目管理的专业人员不足，而且往往是，项目批准后，匆匆搭个班子。对项目目标分解、细化、落实责任等基础工作往往做不到位。支农资金支出缺乏专业、科学、合理认定，浪费严重。另外，在贫困地区，地方财政对农业事业投入不足，财政支农资金管理部门虚列财政支农项目成本套取资金，甚至挤占、挪用、套用项目资金等现象比较严重。（贺夏蓉，2015）指出，当前涉及支农资金分配的各环节层层贪腐。某地一笔支农资金（扶贫款）从市到县被侵吞 40%，从县到乡又被克扣 40%。广东省 2014 年就查处涉农领域违纪违法案件 6539 件。
三、问题主要成因分析
众所周知，每年中央一号文件都要强调“三农”问题，为了加强逐年增多的政府财政支农资金管理，中央和省以及各级政府都制定了一系列规章制度来进行管理和监督，各级纪检监察部门和司法机关也都按照法律制度的规定查处涉农案件，但是为什么涉农违法违纪现象屡禁不止，而且范围如此之广。作者认为不是中央不重视支农资金的管理工作，也不是纪检监察机关查处不力。如前文所述，支农资金管理中存在的截留挪用以及效益低下问题的重要原因则是我们的管理制度存在漏洞，这个漏洞主要是我们的是评价体系存在许多模糊之处，其根源就是在财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体、监督主体的责任不清晰，行为不规范。
（一）支农资金评价体系的责任主体不明确
近几年政府财政部门和相关涉农部门相继制定了支农资金评价办法，这些办法最大问题是没有完全厘清责任主体。反应在现实工作中，比如农民补贴被挪用仅仅只是处分村干部、基层涉农部门经办人员，一般至多处分乡镇分管领导了事。财政支农建设资金特别是项目资金这是财政支农资金的大头，其使用和建设效益低下，如何追究责任，追究谁的责任，至今仍然模糊不清，这方面被问责的案件少之又少。其主要原因当然应归于责任主体不明确，加之，为提高支农资金的规模效益，近些年从中央到地方大力推进的支农资金的整合运动，不同部门资金整合到一起捆绑使用，其责任主体则更加模糊。因而“查证难、评价难、披露难、处理难”（金丽萍，2005）等问题长期难以解决。对支农资金违法违规问题，造成资金损失浪费等问题的惩处长期停留在表面，并未能全面追溯到管理混乱的关键点之上的所有人和事。
（二）财政支农资金评价实施主体、监督主体责任不明确
从当前财政资金预算管理要求来看，对区域财政支农资金面上的评价由当地财政部门负责，而涉农部门则负责归属于其本部门管理的财政支农资金的评价。从实际操作来看，两者都有问题。自从实施专项资金的县级报账制以来，县级财政部门农业财政业务股室在日常工作中疲于应付项目报账和资金拨付，仅仅履行了像单位出纳会计一样的职责，根本无法实施财政监督，更谈不上认真做好支农资金的绩效评价工作。同样，涉农部门也忙于项目建设而疏于本属于其实施的监督评价工作。从理论和实践上看，管理存在模糊的边界问题，管理主体往往可跨越其管理边界行动，其目的是为了避免出现管理的真空地带。但是，支农项目在招标、验收过程中出现的涉农部门、乡镇、村、财政、审计、纪检监察部门甚至检察机关一起上，共同签字，责任严重不清的乱象，而这种状况又常常被误解宣传为对此项工作高度重视、工作积极主动的“关口前移”，其实这往往是一种热情过度的“越位”和疲于奔命的“缺位”并存的管理病态。
（三）会计核算体系转换不到位也是责任不清重要因素
从2000年开始实行的财政集中会计核算体系，逐步显露出其弊端，近几年通过国库集中支付制度改革力图进行纠正。但是实施财政会计集中核算十年来，绝大多数部门的会计机构和会计人员被撤销和解散。实行国库集中支付后，短时间内恢复机构和人员并达到一定的核算水平并不现实，加之精简机构一直是国家机构改革的“大政方针”，因而，对于恢复县级涉农部门会计机构和人员缺乏强制性的规定，很多地方采取了财政集中核算和国库集中支付双轨制运行，不少部门的会计核算仍然由财政部门。与此同时，实行专项资金的县级报账制，即使涉农部门独立进行会计核算，但是在其核算对象上也往往缺少专项资金这一大块。支农资金责任主体无形中被剥夺了资金核算权利和义务。表面上看涉农部门和乡镇、村不具有资金拨付的最终决定权力，不经手资金支付，可避免截留挪用资金现象的发生，但是，实质上这些管理主体及有关人员虚列项目成本挪用专项资金，虚报冒领骗取补贴资金却屡禁不止。由于责任不清晰，甚至出现了为达到其利益涉农资金管理主体即部门和乡镇、村与资金使用主体共谋违法违规的现象，支农资金的管理负效应有增无减。
四、结论和建议
明确财政支农资金评价主体、责任主体、监督主体的责任，才能建立、完善和实施科学的评价体系，才能规范约束各级各部门的行为，财政支农资金管理和使用中存在的问题才可望有效解决。为此，建议从以下几个方面入手做好工作。
（一）正确划分资金性质实行科学的分类管理和核算
明确将财政支农建设的项目资金和农民的补贴补助资金划分开来，并实行分类管理。对于农民补贴补助资金在明确部门和乡镇村责任的基础上可继续实行县级报账管理，这对于避免截留挪用资金仍然会起着良好的作用。对于财政支农建设资金在保留国库集中支付的形式下，取消现行的县级报账制办法，由部门进行资金审核把关并决定资金何时支付，支付多少。对于整合的财政支农资金，县级政府应成立项目管理部门并集项目管理、资金管理、会计核算和项目绩效评价为一体。明确管理的主体并实现责任主体、会计核算和项目绩效评价主体相一致才能真正达到谁主管、谁负责，责权清晰，奖惩明确。
（二）加强财政、审计监督和司法机关依法查处力度
财政、审计等监督部门从支农资金日常管理中脱离出来，为的是有更超脱的地位、更多的时间和精力做好监督工作。财政部门特别是县级财政部门应改变什么都管，而什么都管不精的状况，切实做好对涉农部门财政支农资金的绩效评价工作，加强财政和会计监督。审计部门、纪检监察和检察等司法机关同样要摆脱盲目参与支农项目的具体检查验收以及貌似”关口前移”的责任不清的事项。审计部门应集中精力审计和查实财政支农资金在使用过程的违规、违纪事项。纪检监察和检察等司法机关应积极关注重大项目、关注设计农民群众切身利益的事项，并及时依法查处财政支农资金违法违纪案件，以真正起到震慑作用。
（三）研究并赋予支农资金规划、项目论证、申报、审批各环节的责任权重
财政支农资金从预算到执行，一般要经过从上级政府到基层项目实施主体的层层分配。基层要拿到项目资金，必须先规划论证、形成项目、然后申报项目、获得上级部门审批这样一些程序，项目建成后本级政府要组织验收，上级涉农部门最后也要进行验收。在这些程序中每个环节管理主体都有管理权利，按照责权对等的原则，理所当然应该负有相应的责任。国家应考虑研究这些责任主体应付有量化的可操作的责任权重，使这些责任主体则明确其归责的量的大小，慎用其权力，监督部门在查处中也好追根溯源，进行“量刑”，以形成上下负责、全方位归责、归责清晰的评价体系。只有这样，才能增强多层级管理、多部门管理、多重、涉及广大人民群众利益的财政支农资金在使用过程中的严肃性，促使各级、各部门科学地安排资金、合理地使用资金，达到提高资金使用效益的目的。
鉴于文章篇幅有限，也为了尽量简明扼要地廓清当前支农资金管理、评价、监督存在的问题，因此，本研究有关评价、监督主体没有涉及群众、社会舆论以及人大机关等。（作者单位：浙江越秀外国语学院国际商学院）
参考文献：
[1]贺夏蓉.涉农资金不是“唐僧肉”――查处民生领域违纪违法问题系列报道之二[N].中国纪检监察报，2015-3-29（003版）.
[2]罗曼、修竣强.新时期财政支持“三农”发展的对策建议[J].中国财政，2014（13）：59.
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[4]范存会.财政支农资金整合的经济学博弈分析[J].农村财政与财务，2008（8），16.
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【关键词】政府投资；公共选择；资金监管；委托
一、引言
国外通常把政府投资项目作为政府采购的一部分，自然对政府投资项目的研究主要是零散地分布在政府采购范围、政府采购程序、政府采购控制等方面，这也促进了西方政府采购理论的不断发展。孙明旺（2010）在对市场经济理论进行系统阐述的基础上，提出建立以外部监督为主的监管体系，包括设立专业性外部监督机构，建立健全媒体和公众等社会监督机制，完善政府投资监管机制，建立投资责任追究制度等。
从当前对政府投资项目资金监理的研究总体情况来看，已有的理论研究主要有以下几个方面的不足：第一，研究缺乏足够的广度和深度。大多数的研究都是针对政府投资项目管理模式、体制等，作为极其重要的资金监管方面，很少有独立深入研究的；或是针对某一具体行业如交通设施建设、水利设施建设的资金监管问题，却很少从政府投资这一角度入手。第二，没有建立一个普遍适应的政策体系。当前需要设计一个具有普遍适应性的政策体系，全面监控政府投资项目资金运行各个环节，才能从根本上杜绝、资金浪费的现象，保障资金的使用效率。第三，由于相关数据和资料的获取较为困难，就政府投资项目资金监管状况的分析来说，实证研究较少。
二、公共选择理论与财政约束软化
国外经济学者布伦南和布坎南等人将“经济人”假设引入选民偏好特征、政治家行为特点、公共决策过程以及社会制度的形成等问题，形成了公共选择理论。这一理论对政府管理理念尤其是预算理念的变化产生了重要影响。该理论认为，由于政府自身的缺陷，使得个人理性并不必然导致集体决策的理性。构建完善的政府投资项目资金监管体系，通过对政府投资项目资金进行全过程、全方位的监管，并及时进行信息反馈，建立完善的问责机制，追究相关部门和官员的责任，能有效地解决政府官员在财政基本建设过程中的这种个人理性与政府部门公共责任的不一致性问题，从而实现公共产品的有效供给。
三、财政基本建设支出中的“委托―”关系
每个社会成员则通过纳税来为其消费的公共产品进行付费，这样就产生了政府与纳税的社会成员之间的“委托―”关系，即政府作为一个国家或社会的机构，承担公共受托责任。又由于政府各个职能部门的各司其职，且政府职能部门自身并不从事产品生产，使得政府和纳税人之间的“委托―”关系表现为多重的“委托―”关系，而不再是私人经济中那种简单的单一“委托―”关系。
公共产权的委托难以避免信息不对称问题的存在，尤其是在以上这种长长的“委托―”链条中，委托人和人之间不可避免地存在着利益不完全一致和权力不匹配的情况。以中央与地方之间的“委托―”关系为例，地方政府无疑要比中央政府更了解本辖区内存在的问题，需要进行哪些基建投资，要投入多少财政资金。正是由于地方政府掌握着更翔实地信息，加上政府官员本身存在动力问题和，结果导致了地方政府在申请中央专项基建资金过程中的道德风险问题。建立完善的政府投资项目资金监管体系，对政府投资项目资金的筹集、拨付、使用进行全过程的有效监管，能更有效的解决社会成员与政府，以及政府各个职能部门之间的问题，使人的效用函数尽可能的与委托人的效用函数一致，从而将信息不对称的损失与危害降低或限制在最低程度，确保财政资金使用的合法合规性，实现财政支出效果的最大化。
四、对策与建议
综上所述，由于我国正处于经济体制的转型时期，现实国情的复杂性，加上我国文化的特殊性，导致政府官员普遍责任理念缺失。我国对于政府投资项目资金的管理一直存在着多头管理，主要是通过政府各职能部门依据各自的职责分工，通过协调和制衡来共同实现对政府投资项目资金的管理。目前，我国的政府投资项目资金监管工作还处于“自发性”阶段，只零散的见于财政部门、审计部门以及各行政职能部门，监管工作缺乏相关法律法规的保证，使工作的开展都带有很大的随意性。同时，政府投资项目资金管理只能的交叉、重叠，必然造成目前政府投资项目资金管理上部门争管，政出多门，出现问题则回避矛盾，责任纠缠不清，管理杂乱无序的局面。
要充分发挥财政资金在政府投资建设领域的使用效果，让资金的使用去向、使用效率、使用的公平与公正性更加透明，就必须加强对政府投资项目资金的监管，就必须解决好当前我国政府投资项目资金监管中存在的众多问题。我国应立足于国情，借鉴国际经验，推进政府投资项目资金监管工作的广泛和深入开展。首先，必须建立专门资金监管机构、行业行政主管部门以及项目单位为责任主体的政府投资项目资金监管三层责任体系。其次，在整体的责任体系作用下，对资金的拨付、使用、偿还三个环节进行具体的措施设计，包括建立地方政府融资平台的约束机制、项目资金实行专户专管专用统一拨付、建立政府投资项目资金使用风险防范机制以及构建政府投资项目资金使用效果评价体系等，实现政府投资项目资金的全过程监管控制。最后，还要加快相关辅助机制的完善与改革，如加快政府投资项目资金监管的法制化与制度建设，加强财政监督的力度，鼓励公众参与，建立健全社会监督机制等。
【关键词】 中职学校； 项目资金； 管理
绪 论
2012年我国财政性教育资金支出占国内生产总值的比例达到4%目标，是党中央、国务院在十一届全国人大五次会议上的庄严承诺，北京市2012年已经实现了4%的目标。2013年北京市区两级安排教育资金较2012年增长9.1%。从教育事业费构成上看，项目资金占教育事业费支出预算的55%。由此可知，项目经费管理在教育经费管理中占有举足轻重的地位。而中职学校的经费主要来源于教育事业费，项目资金的管理效果对教育事业费的使用效益起着至关重要的作用。
一、目前中职学校项目资金管理中存在的问题
（一）立项环节不规范
部分中职学校没有建立滚动项目库或项目库与学校发展规划、年度工作计划没有有机结合，体现在发展规划和年度工作计划中没有体现项目资金投入的相关内容；项目立项环节论证不规范，有的单位甚至委托施工单位、供应商代编项目立项资料，校内论证走形式，没有完全履行校内审核程序，缺乏专业人员的论证把关。
（二）评审环节指标被核减
例如，某项工程申报资金365.84万元，批复249.06万元，被核减116.78万元，审减率高达31.92%，学校宝贵的项目资金指标被白白浪费，有些预期项目无法纳入预算。
（三）执行环节存在擅自变更、挤占、挪用、未严格履行合同及竣工决算程序等问题
例如：某学校预算批复财政资金购置项目中的90.64万元未执行，而购置了预算批复内容之外的设备77.5万元；某学校将财政拨款修缮类项目资金214.11万元挪作新建项目；工程首付款比例高达60万元；项目未进行工程竣工结算审核，未提供由第三方出具的工程结算审核报告；某学校预算申报书计划2011年9月完工的项目，截至2012年5月31日只支付设计费2.22万元。
（四）绩效考评环节存在未达到预期效果、使用效率较低问题
例如：某学校“实训室建设项目”购置设备未开封使用或尚未到货等，致使17.02万元资产闲置或使用效率较低。
（五）项目资料管理不到位
项目资料不齐或分散存放，没有整理立卷并归档。
二、中职学校项目资金管理中出现问题的原因分析
（一）未严格履行“二上二下”的预算编制流程
预算编报流程是“二上二下”，从基层预算单位编起，逐级汇总。实际工作中缺乏基层单位建议的“一上”环节，部门对基层直接进入下达分劈指标的“一下”环节；“二上”环节时间很短，使得基层预算单位难以达到项目立项的“精细化”程度。即使有的单位提前准备了项目库，也会由于控制指标的不确定性而进行较大的修改。
（二）学校对项目资金的宏观管理工作不到位，体现在以下方面：
1.项目资金预算与学校长远规划和年度工作计划脱节。
2.没有按照要求建立和更新滚动项目库。
3.项目资金内部管理制度不完善、缺乏执行力。
（1）项目资金管理制度尚未系统制定。表现在：已有制度过于零散，缺乏应用性，名称、术语混乱；有的制度操作起来麻烦或者不符合本单位实际情况，不好操作；制度没有根据政策变化及时更新。
（2）管理制度缺乏执行力。表现在：各层级不同程度存在按照习惯性做法管理项目现象，制度挂在墙上，没有落实到实际工作中。
4.没有配备懂专业的项目管理人员。学校认为，项目经费各年度波动较大，只强调配备专业人员造成人员成本浪费，忽略了财政资金使用的经济效率和社会效益。由于专业人才缺乏，只能委托他人甚至供应商代编项目资料，承诺项目批复后由其实施；出于利益驱使，供应商往往站在获利角度编制立项资料，一是为了避开“公开招标”的控制标准，把一个项目拆成几个部分；二是留出“砍一刀”的富余；三是在项目设计上留出后期继续留下来工作的“缺口”。短期看学校没有付出人员成本，但是在上级评审中被挤掉“水分”、资金指标被核减，计划的项目由于指标的浪费无法安排的代价；长期看，学校缺乏发展后劲和整体配套效果，往往被供应商牵制。
5.学校领导在项目资金管理中没有充分履行职责。中职学校领导干部管理方面，没有形成动态管理和均衡人才资源机制；有的中职学校分管项目的领导不懂业务；将代编、未审的项目拿到学校领导班子会上进行集体决策，决策变成“走过场”。
6.项目预算组织工作不到位。没有真正发挥财政专网滚动项目库在学校项目资金管理中的作用，没有建立学校各部门在项目资金管理上的沟通协调和联动机制，缺乏项目资金管理上的系统安排。
7.对项目资金关键岗位工作人员的管理不到位。即使设置了相应的管理机构，其工作人员的专业素质缺乏系统管理，没有建立工作人员的专业培训、考核评价、定期轮岗等机制；工作人员资格和专业技能没有达到项目资金管理的素质要求。
8.项目资金的内部审计工作不到位。项目审计注重事后审计，缺乏对项目实施过程的跟踪审计。
9.财务信息的管理及监督存在欠缺。财务部门在会计核算中缺乏对项目分项明细核算；缺乏对合同落实等的财务监督。为了加快支付进度，在手续不完备情况下提前办理付款，违背了国家对经济业务事项进行账务处理的基本要求，造成财务会计报告不真实。
（三）项目资金支出环节管理薄弱
1.预算资金支出进度与事业发展要求难以保持一致。由于财政拨款时间与项目实施时间的不一致性，导致项目资金跟不上项目进展，影响了项目的顺利进行，甚至会导致资金管理失控。有时财政部门年底下拨项目预算，使得当年项目无法实施；另一方面是中职学校缺乏有效的机制保证两者的进度一致。
2.项目资金支出缺乏各环节的控制。有的中职学校项目资金的支出缺乏有效的控制和监督手段，实施过程中不通过审批，挪用、变更用途的情况比较多，经办人员没有控制意识，财务人员对预算执行审核不细。
3.缺乏项目核算及财务审核环节。有的中职学校没有设置项目资金收支预算、核算明细账，所有费用均使用“三栏式”账页，各项费用构成不能一目了然。
4.审计监督职能不到位。大部分中职学校的审计监督只是在工程项目完成后进行竣工决算审计，购置类项目在验收时审计，发现了变更，也已经是事后监督，处于被动监督状态。有的学校甚至没有进行结算审计，仅凭项目实施部门出具验收报告即办理付款手续，审计部门形同虚设。
三、改善项目资金管理的几点建议
（一）严格履行“二上二下”的预算编制程序
上级部门在下达“一下”控制预算前，由学校提出“一上”建议预算。
（二）学校应实现发展规划、年度工作计划、滚动项目库建设和年度项目资金预算的有机融合
1.将发展规划与滚动项目库的建设结合。及时维护、更新项目库，按照轻重缓急排序并与年度工作计划相结合；滚动项目库与资产动态库衔接。
2.建立项目资金的集体决策机制。严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。
（三）加强项目资金管理制度的建设与执行力
1.建立健全项目资金管理制度。项目资金管理制度是中职学校管理制度的重要内容。中职学校要结合项目资金管理需要，建立对项目资金取得、使用、结余处理等方面的管理制度。
2.实现相关部门项目资金管理制度的衔接。项目管理制度要保持整体的一致性，做好各环节接口的衔接和过渡，确保项目实施流畅。
3.项目资金管理制度表达方式的规范化。在制度中，要使用规范术语；制度细化条款要注意与上级法规相统一、管理方向的一致性；书写方式应便于理解和执行，可采用传统条文与流程图、表格等相结合的方式。
4.加大项目资金管理制度的执行力。管理制度写在纸上、挂在墙上，就是没有严格执行。因此，要让制度“落地”，在项目管理过程中，不能简化程序或颠倒程序过程。从资金的立项申请、使用、报销结算的全过程进行制度规范。针对中职学校制度执行力普遍较弱的现象，可以通过建立考核和奖惩机制鼓励大家提高项目管理制度的落实力。
（四）完善岗位职能和人员配备
中职学校规模较小，建议成立项目管理小组和在业务部门设置项目管理岗位。
1.项目管理小组的人员构成及职责：主管领导任组长、财务部门负责综合协调、业务部门项目管理人员和专业技术人员负责具体资料的填报。
2.业务科室项目管理岗位职责。相关业务科室的职能要包含项目管理的内容，设置项目管理岗位，配备岗位专业人员负责项目管理日常工作。
3.建立项目资金管理专业人才准入制度。
（五）建立科学的项目预算编制体系，加强编报工作
1.预算管理作为中职学校财务管理的关键环节，主要功能就是通过事前预测，对学校整体资金管理有一个清晰的认识，发挥控制作用，避免不必要的支出。因此，中职学校要正确领会上级对项目资金预算的报表要求和审批程序，使用统一的项目预算编制文本等规定格式，申报理由等测算要简明精准，财务部门在汇总时认真审核。
2.确定项目投资的范围，做到“有所为，有所不为”，优化资源配置，在确定项目时充分考虑到项目的实际价值，把资金投入到与中职学校履行社会公益职能最关键、最紧密的项目中去。
3.严格立项、筛选及科学论证。项目管理人员负责收集整理项目资料、填报项目文本等建议稿，项目管理小组对申报的项目进行可行性研究论证，聘请具有专业资质的第三方专家小组进行立项评估，出具可行性研究报告和评审报告。对基础设施改造项目采取招标方式确定设计单位，科学编制工程概算。
4.科学确定项目绩效目标。按照财政部门对项目支出事前绩效评估的要求，逐项细化《项目支出绩效申报文本》中的绩效目标。
（六）加强项目预算执行的过程控制
1.严格按照批复的预算执行。（1）对“财政直接支付项目”严格履行公开招标程序，确定供应商；对“财政授权支付项目”也应尽量纳入社会公开招标平台，确定供应商。（2）严格执行合同管理制度，签订规范的合同文本。（3）严格履行合同。不得随意更改项目功能和费用支出，确保项目实施效果。
2.加强信息沟通。中职学校在项目预算执行过程中，业务人员与财务人员应加强沟通，使财务人员及时了解项目进度，便于及时安排项目资金，以保证项目的顺利进行。
3.项目负责人对完工项目要及时组织验收和总结（包括：项目执行的情况、项目创造的效益等），经审计后办理项目款项支付手续。
4.应根据专项资金管理要求，将项目结余资金及时返还财政，不能私自挪作他用。
（七）强化项目资金的内部控制意识
认真落实《行政事业单位内部控制规范（试行）》，建立、完善学校项目资金使用的内部控制制度及风险防范制度。首先，立项环节集体决策；实施环节授权审批；核算环节实行项目资金专账核算，确保各项目核算时的独立性，使得项目资金的使用情况能够得到清晰和准确的反映。除此之外，中职学校还应当建立健全项目资金信息的公开制度，将项目资金的预算和开支等信息向学校公开，便于监督和管理。
（八）准确定位财务人员角色
财务人员应参与到项目资金管理的全过程，“资金流到哪，管理管到哪”，尤其是要加强对项目资金支出方面的管理，提高资金使用的效益、效率和效果。
（九）努力适应上级的绩效考评工作要求，建立内部项目绩效评价机制
北京市财政资金绩效考评工作从2000年开始探索，2002年出台的第一个财政资金绩效考评规范性文件是《北京市教科文部门绩效考评暂行办法》，足以看出教育资金的使用效益及效果在财政资金中处于举足轻重的地位。中职学校虽然规模较小，但也是使用财政教育资金的部门，势必成为重点考评对象。
为了保证财政资金的科学、合理使用，建议中职学校参照财政部门、上级主管部门的项目考核指标，试行三级考评。内部考评小组可采取问卷方式进行满意度调查，按照知情范围选择考评人员。例如，基础设施改造项目一般由全校职工和学生共用，可以通过职工代表大会、学生会甚至全校职工及全体学生投票方式。设置的考评指标可以侧重于定性指标。对专项设备的考评可以选择设备管理者及使用者考评，采取使用后在考评表上打分或评价的方式。考评的指标结果定期汇总，领导班子对考评结果进行客观分析，对于好的意见，建议在今后的项目预算中予以借鉴，反之引以为戒，形成管理上的良性循环。
（十）建立项目资金管理档案
项目资金档案应当包括：项目申报文本、可行性报告、绩效申报书、评审报告、预算及年度工作计划，图纸、概预算，各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明、绩效考评资料（指实施绩效考评的项目）等。以上资料可以是原件或复印件。一般情况下，项目档案资料由项目负责人整理业务部分，财务部门整理财务部分，由财务部门汇总后交学校档案管理部门保管。
领导班子集体决策过程及各方面意见也应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。
结束语
为了全面推进预算绩效管理，提高财政管理科学化、精细化水平，财政部制定了《预算绩效管理工作规划（2012—2015）》（财预〔2012〕396号），把教育列入重大支出项目，要求实现预算绩效管理质量的有效提升；在2013年开始实施的《部门支出管理绩效综合评价方案》中，要求评价“基础工作管理、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用、绩效管理创新、监督发现问题七个方面”，营造“专家敢说、中介真评”的绩效评价氛围。中职学校作为基层预算部门，应以项目绩效管理为切入点，全面适应“部门支出管理绩效综合评价”的要求，促进项目资金管理目标的实现。
【参考文献】
[1] 上海国家会计学院.高级会计实务辅导教材精讲与指南[M].财政经济出版社出版，2012.
为贯彻党中央、国务院“依法治国”的方针，适应我国加入世贸组织的新形势，近年来，我市在预算管理改革方面取得了很大的进展，市级行政事业单位全面推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购等制度，这对于缓解财政收支矛盾，优化资源配置，提高资金使用效益，增强财政宏观调控能力具有重大的意义。
一、XX市教科文部门支出预算改革的进展情况
按照财政支出预算改革的总体思路，结合教科文部门的行业特点，XX市财政部门在教科文部门支出预算改革方面进行了一些有益的探索和尝试，主要措施是：
（一）积极实施部门预算，提高预算管理水平
各部门按照市财政局的统一规定和标准报表、编制反映部门所有收支情况的预算，个人部分按实际，公用部分按定额，专项经费经科学论证后进入财政项目库，编制滚动预算，由财政部门视财力按轻重缓急排序安排。
实践证明，实行部门预算，硬化了预算的约束力，强化了部门和单位和预算观念，提高了使用财政经费的责任心，促使部门提高管理水平，集中精力抓好本部门的主要工作，自下而上编报、汇总使产生的部门预算更符合基层实际。突出表现为以下特点：
首先，制定和完善了分部门、分行业的支出预算定额，科学和文体广播部门采用定员定额方法，高等院校和中专技校实行生均综合定额，按照各院校学科设置特点、发展规模和水平，实行七大类十四种定额标准。
二是加强项目科学论证，明确资金投入方向。市财政、市教委共同成立了由财政、教育等有关专家参与的“教育财政咨询委员会”，就XX市教育财政性资金投入的重点方向和具体项目提出指导性意见，为编制部门预算提供参考依据。结合专家和市教委高教处、科研处、基教处等业务处的意见，就2002年教育专项资金预算再次进行修订，加大对重点前沿学科的扶持力度，提高我市高校重点学科的知名度，加强学校基础办学条件建设，落实扩招政策。
三是进一步提高年初预算到位率，使部门能够集中精力抓好本部门的大事。市科委将科学事业费与科技三项费用统筹使用，年初全部按领域安排到项目，并按照部门预算的改革思路，转变政府职能，由以往科技经费预算划块式管理转变为领域式管理，由过去的单纯抓科研项目，转变为抓项目的同时抓好平台的环境设施建设，理财思路更另清晰，资源配置更加合理。
（二）加强财政专项资金管理，规范支出行为，提高资金使用效益
一是加强专项经费论证工作。鉴于XX市财政局教科文处事业发展专项资金比重较大的特点，选出旅游咨询服务中心、锅炉改造等大额的修缮类资金，送财政投资评审中心审定，由评审中心按照“科学、客观、公正、高效”的原则进行审核，待评审结果出来后下达预算，从而提高了资金使用效益，节约资金10%左右。
二是为用好大额文物专项资金。与市文物局共同研究，制定了《市级以上文物保护单位文物建筑抢险修缮专项补助经费使用管理办法》，由市财政局与市审计局、市文物局的领导和职能部门共同成立专项资金管理小组，对文物抢险经费的管理形成了一个完事的工作程序。专项经费的审计工作由市审计局负责，对文物专项经费实事前、事中、事后的审计检查。同时，还建立了上报制度，使市政府能够及时了解文物抢修工程的进展和资金使用情况。
三是加强科技专项资金管理，建立科技专项经费管理制度体系。2000年，市财政会同市科委制定了《XX市科技课题预算编制规定》，2001年又在充分调研的基础上草拟了《XX市科技经费财务管理办法》，使科技经费从预算、执行、会计核算到监督各个环节都有章可循，有制可依。目前，我市已经出台了《XX市自然科学基金资助项目经费管理办法》、《XX市科普活动专项经费管理办法》、《XX市科技新星计划经费管理办法》和《XX市创新创业资金管理办法》等一系列专业性经费管理制度，建立了一套科学、规范的科技预算经费管理制度。
二、管理中存在的主要问题
尽管我们在教科文部门支出预算管理方面取得了一定的成绩，但与国外先进水平相比，还有很大的差距，需认真加以研究。
一是支出预算定额需要进一步细化。尽管学校实行了文史类、理工类、农林师范类、医类、综合类、艺术类、高职类七大类十四种定额标准，但即便对农林、师范这样的学校，内部也要算细帐，剥离非师、非农林专业，不搞大而同的拨款。
二是专项资金管理需进一步规范。首先是资金使用不规范，有些专项资金，特别是基金预算、项目预算比较相，且习惯于“先确定资金，后论证项目”，影响使用效益；再者是一些管理办法还是前几年制定的，有些条款已不适应部门预算的要求，如：目前教育费附加管理执行的政策是1990年修订的《国务院征收教育费附加的暂行规定》。
三是事业支出结构不合理，使用效益不高。人员经费所占比例过大，教育中的人员经费约占学校事业费总支出的57.5%，并且这种状况还在是上升趋势，特别是一些财力比较薄弱的区县人员开支已达80%左右，事业发展的经费了了无几。这种状况如不改变，财政再怎么增加投入也很难保证教科文事业的发展。
三、进一步深化教科文部门支出预算改革的几点设想
为了推进XX市教科文部门支出预算改革的发展，今后一段时期要着重做好以下几方面的工作：
（一）加强基础工作，进一步完善教科部门支出预算定额，提高部门预算的科学性
这是一项政策性强，涉及面广，技术要求程度高的工作，在制定过程中必须兼顾需要与可能，预算内外资金相结合，节俭高效，简便易行的原则。
完善教育综合定额要与落实国家支持各类教育发展的有关政策一致。由于教育综合定额是从财政生均拨款逐渐演化而来的，本身存在着较明显的基数概念，而且一经确定多年不变，与各类教育今后的合理发展及中央各类教育发展的不同政策存在一定差异。依据国家各类教育发展定位，以高等教育综合定额为重点，进一步研究如何发挥财政资金导向作用，调整各类教育综合定额，促进各类教育协调发展。
（二）强制度创新，规范支出行为，提高财政资金使用效益
教科文部门预算中除保证正常经费外，还有一部分是用于事业发展的专项资金，专项资金的管理是教科文部预算管理的重中之重，是提高财政资金使用效益的关键。
一是要做好专项资金论证工作，引入科学的决策机制进行科学的评估、评审、建立科学高效的财务管理机制和预算管理制度。科技经费要继续完善专家咨询和政府决策相结合的立项审批制度，保证科技项目选择的科学性和民主性，并体现两个统一，即：专家管理与政府决策相结合，自由探索与国家目标相结合。教育经费要充分发挥教育咨询委员会作用，由教育咨询委员会议确立各类教育的发展方向及资金安排的比重意向，然后联合市教委高教处、科研处、基教处及财务处具体组织各类教育项目的专家论证工作，并逐步引入招标方式将项目落实到具体使用单位，市教委部门预算的科学编制做好基础工作。
二是对核实资金后下达预算的专项经费，签订专项经费合同书，以合同管理的模式，规范支出行为，牢固地树立起依法行政、依法理财的观念。
选择高中优质资源扩招等专项资金实行项目合同管理试点，在下达专项的同进与区县签订合同书，明确项目的具体目标、责任、进度、区县配套资金落实情况及项目效益考评等。三是加强制度建设，规范资金的分配与管理。随着国家对教科文事业投入力度的加大，各项规章制度必须及时跟上，否则，投入再大，也难以发挥应有的效益。特别是专项资金，要做到有专款就要有制度。建议首先制定出教育费附加具体实施办法、市级教育专项资金管理办法、区县教育专项资金管理办法、旅游发展专项资金管理办法和科研课题核算制管理办法，提高我市教科文部门的专项资金管理水平。
四是加强财政监督管理，建立起财政资金的追踪问效和反馈机制，对专项资金从论证、资金拨付使用到效益评估实行全过程的监督。运用定量分析的方法，制定出XX市的“财政专项资金项目绩效考评办法”，先选择一些条件比较成熟的部门和单位试行，在是结经验的基础上逐步推开。
（三）紧紧围绕教科文事业改革，优化支出结构
一是按照“共建、调整、合作、合并”等多种方式，加快教育体制改革步伐，对现有的高校、中专、技校进行优化重组，通过提高高职生财政补助标准、解决中职与高中在收费方面的倒挂问题等财政政策，大力发展职业教育，培养较高层次的专门人才。
二是落实XX市基础教育工作会任务，优化基础教育经费支出结构，合理配置教育资源。要向关心教育投入一样，重视提高教育经费的使用效益，通过调整中小学市局达到合理配置教育资源提高教育质量和办学效益的目的。
优化教育资源配置，盘活教育资源，避免重复建设和资产和低效运转。结合基础教育规划合理调整中小学布局，通过资产置换、学校撤并及城市改造等多种形式，逐步形成规模适度、办学规范的良性资源配置。
研究探索我市中小学教职工编制标准，对教师队伍要合理定编，减少冗员，建立合理的师生比和员工比。安排专款重点解决超编教师分流转岗和再就业前的培训，并对这项工作完成得比较好的区县给予奖励。
三是支持和促进科研院所管理体制改革。社会公益型院所的改革已全面启动，要认真研究有关配套政策，配合有关部门做好各项工作，对应该推向市场的坚决向企业化转制，与财政拨款脱钩，对确需政府支持的按非营利机构管理和运行的，加大财政支持力度，要进行资源优化配置，并会同有关部门严格核定编制，建立新的运行机制，提高财政资金的使用效益。
［关键词］事业单位;预算管理;预算申请;预算执行
1事业单位预算管理的概念
事业单位预算主要是指事业单位根据自身职能，为了事业的顺利开展，按时完成上级单位下派的年度工作任务为目的，来进行编制的年度财务收支预算。它是事业单位财务工作的基本依据，反映了事业单位一个会计年度财务收支状况。事业单位的非营利性，是采用国家的财政资金为改善民生和基础设施建设提供服务，落实惠民政策，解决民生问题。事业单位的公益性，是将财政资金的有限性，发挥无限的作用，更好地发挥社会服务职能。现阶段我国事业单位的预算工作普遍纳入财政的预算管理系统，这为各级政府集中财力办实事提供了坚实的保障。
2事业单位预算管理的重要性
我国的财政体制改革已经进入深水区，预算管理工作已经在整个政府履职过程中起到了重要的作用。事业单位预算管理工作对开源节流，增强人民意识，提升资金管理，提高工作效率促进事业发展具有重要的意义。目前，我国财政非常重视事业单位预算管理体系的建设，这也使事业单位越来越健康地发展。从社会发展的角度来看，事业单位作为我国经济体制中的一员，预算管理工作的优劣直接影响着整个事业单位的运营和发展。事业单位预算管理体系的构建，为事业单位的管理水平的提升，事业的稳步发展做出了不可磨灭的贡献。由此可见，构建完善的事业单位预算管理体系具有重要的现实意义。预算管理工作作为当下财政体制改革的重要成果，推动了财政资金的运用，也为事业单位的综合管理工作提供了相应的支持。预算管理的有效性将会推动事业单位管理工作实现创新性发展，进而倒逼事业单位每个项目的实施都要进行高效的管理机制。这也使事业单位利用财政资金为社会提供服务产生了积极的作用和重要的影响。
3事业单位预算管理存在的问题
3.1预算项目论证不足，影响资金的使用价值
现在每年开始预算制定的时候，首先想到的是明年上级的任务是什么，明年要开展什么工作，然后苦思冥想，到处找依据，找材料，找上级的文件。而对于事业单位来说，应该把为社会提供服务放在首位，从上级找文件、材料上规划的预算，只是为了完成任务，没有对要开展的工作进行充分的论证，这将导致财政资金的使用不会精准地用于服务对象，只是泛泛而谈，这将直接影响资金的使用效果。预算编制是预算管理中的重要一环，是预算执行的基础。预算的前期论证充分与否，直接影响着预算的编制;预算编的精准与否，直接影响着项目的实施。在实际工作中，预算前期论证的准备应该注重平时工作中的资料收集、整理，同时需要对单位的各项资产数量、质量、使用状况、维修时间、维修保养等工作做到心中有数。然而，在实际工作中由于各种原因造成对基础工作的准备不足，对资产状况、情况摸得不清、不准，从而导致预算编制与年度工作计划脱节、与年度重点工作脱节的情况屡见不鲜，对预算编制缺乏前瞻性的预计、资金的使用效果也会受到相应的影响。
3.2预算申请论据不充分，影响资金的审批力度
资金的申请需要对项目的执行提出有力的依据，并测算资金的金额，对项目的执行提出预期达到的效果，为项目完成进行绩效考核提供依据。我们对项目的申请往往考虑不够全面，申请资金时，对达到的效果预期的过于大、宽，测算的资金数目比较多。但是财政对资金的使用将遵循“谨慎性”原则，往往批复的资金数额与申请的资金数额有一定的差距，但是对于项目的考核还会按照申请资金时达到的效果去考核，这就使我们的工作处于被动状态，有限的资金难以完成过大、过宽的既定工作任务。项目结束后，绩效考核难以通过，这将直接影响下一年度该连续项目资金的申请。
3.3预算的执行不到位，影响预算绩效的考核程度
预算的执行进度，时时刻刻牵着每个单位负责人和财务人的心。预算的执行进度是检验预算制定合理与否的重要标志，为了让每一分钱都花到刀刃上，充分显示它的时效性和实用性，我们在制定预算的初期就要制定出预算的执行进度。然而事业单位至今仍存在的一种现象就是“年底突击花钱”，对于为了花钱而突击的进度，将会大大降低资金的使用价值，项目本身的预期效果也会大打折扣，影响资金绩效的考核程度，造成资金的浪费与闲置，并且为腐败提供了滋生的土壤。奖惩和考核制度的推行与实施也是预算管理工作的重要内容，一旦缺乏相应的预算考核制度，预算管理工作将难以正常开展，更是无法充分有效地发挥出预算工作的实际作用。然而就目前而言，事业单位内的预算绩效考评在实施力度上稍显不足，更多表现出对核心项目评审不够重视，没有发挥出预算考评的作用，导致预算的实效性较差。监管意识不强、监管力度不足、监管不到位不全面，导致预算考核实施缺乏应有的效力。预算的执行程度直接影响着绩效的考核结果。
4完善事业单位预算管理的对策
4.1事前做好调研，论证充分归口统筹管理
一个好的项目、一个得民心的项目、一个能够精准使用资金的项目，必须事前做好充分调研，找准、找足论据。在做好充分调研的基础上提出项目的执行计划。每一个项目的计划都要做到合并报送，统筹管理。例如，事业单位的业务部室要举办的培训，在各自充分论证的基础上提出自己的培训计划和预算，然后报送到培训部门来进行统筹安排。事业单位在研究立项的时候将会和本单位下一年度工作的大盘子进行对接，安排资金和项目，进一步提高资金的使用效能。在项目执行的过程中，接受培训部门的监督。项目执行完毕后，财务部门负责整个项目的资金审核，培训部门负责整个项目的绩效考评。项目的事前调研和归口统筹管理大大提高了项目的可行性，也为项目今后的发展提供有力的指导依据。
4.2预算金额贴近实际，确保项目审批
项目的资金申请在充分论证的基础上，应慎重地测算出贴近实际的资金数额，在能达到项目预期目的前提下，将考核的目标制定的精准、详细，避免制定过于宽泛的目标，这样对项目的审批更具有积极的作用。项目资金的落地关系到整个项目的实施，也关系到惠民政策落实的效果，项目资金的测算会很大程度地推动项目进行。
4.3严把绩效考核关，确保预算执行到位
每一分钱都能精准的施策，这就是预算制定与执行的最好体现。把好项目的审核关，把项目的制定与绩效考核相结合，充分体现资金使用的价值，让资金的预算管理落到实处，起到应有的作用。(1)事业单位内控制度的完善，是从制度上规范和控制，从源头上杜绝，保证项目的实施。有了完善的内控制度，事业单位的预算、收支、项目实施、政府采购等业务都将按岗定责，有预算编制，有预算审核，有项目实施，有项目评价，互相监督，避免错漏。(2)对单位的重大事项，要加大内部控制力度，尤其对基建、修购等项目，要充分发挥内控的作用，从预算的制定、审核严把质量关，从项目的实施严把进度关，从资金使用严把审核关，从项目的验收严把考核关，从而提高项目在执行过程中大额资金的运转效能，杜绝腐败的滋生蔓延。(3)规范执行预算，有利于拒腐防变规范预算的管理，是每个事业单位都应该重视的工作。项目的论证，每个项目的调研结果和立项依据，将会支撑着整个项目的框架，也会为资金的审批提供强有力的推动作用。项目的执行，项目的归口管理是项目执行的前提，在项目执行的过程中先提交执行计划，然后再根据审批进行，使整个项目有了监督机制。项目考核，项目执行完毕进行资金拨付时，项目的绩效考核会进一步论证资金的使用效率和项目的可行性。经过这三部分无缝隙的对接制度，充分论证了项目的预算管理的重要性，也为下一年的预算制定提供有力的依据与支撑。预算管理作为事业整个经济活动中的重要一环，健全相互制约、相互协调、相互合作的机制将对勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的预算原则起到举足轻重的作用。健全、科学、规范、高效的预算管理制度可以提高有限资源的使用效率，有利于促进廉政建设。总的来说，预算管理是一项系统工程也是事业单位管理的重要组成部分，对建设社会主义和谐社会具有非常重要的历史意义。
为规范**县政府建设项目管理，充分发挥财政性建设资金使用效益，促进我县城市基础设施和各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、财政部《基本建设财务管理规定》（财建[20**]394号）、《**省省级预算项目管理办法》等法律法规和有关政策的规定，结合**县实际情况，提出如下意见：
一、政府建设项目的范围、标准
政府建设项目是指经县政府批准实施，全部或部分使用财政性建设资金进行建设的项目。
**县政府建设项目具体包括建筑物及基础设施购建、大型修缮两类。城建、交通部门50万元以上，其他部门30万元以上的建筑物及基础设施构建、大型修缮必须纳入项目库管理。
建筑物及基础设施购建是指房屋建筑物购建和基础设施建设方面的支出项目。房屋建筑物购建包括购买或自行建筑办公用房、业务用房、仓库、职工生活用房、教学科研用房、学生宿舍、食堂及图书馆、体育场馆、科技馆等建筑物（含附属设施如：电梯、通讯线路、水气管道等）的支出。基础设施建设包括农田设施（含土地整理开发）、公路（乡村道路）、桥梁、水坝、车站、排污、给水、排水、供气、供热、园林苗圃、绿化及公共绿地等公共基础设施建设方面的支出。
大型修缮是指按照财务会计制度规定纳入固定资产核算范围的各类设备、建筑物和公共基础设施等大型修缮支出项目。包括：资本化的各类设备维修、房屋建筑物维修、管道维修、公共基础设施维修、文物建筑维修（保护）、革命纪念建筑维修等。新晨
财政性建设资金，是指财政预算内、预算外安排的和政府性融资取得的，用于市政、教育、科学、文化、卫生、农业、林业、水利、交通等基础设施的建设、维护、维修的资金。具体包括：
（一）财政预算内安排的建设资金；
（二）政府性基金安排的建设资金；
（三）用财政预算外资金安排的建设资金；
（四）政府性融资取得的建设资金；
（五）政府各部门、各行政事业单位从上级部门取得的各种专项建设资金；
（六）政府各部门、各行政事业单位以集资、捐赠、赞助等方式取得的建设资金。
二、项目库管理
政府建设项目实行项目库管理，项目库是对建设项目进行规范化、程序化管理的数据库系统，进入项目库的项目是经过严格论证后符合要求的项目。
项目库的设置原则是统一规划、统一建库，分层管理。县财政局制定统一规范项目申报表和项目建议书格式，纳入财政信息化管理系统。各部门按规定填制和上报项目数据。
项目库设立两个层次：部门项目库和财政项目库。部门项目库由部门管理，预算部门对本部门及所属单位提出的项目按规定的程序进行论证和审核，将符合条件的项目，按照统一要求编制项目建议书，择优排序，列入部门项目库。
财政项目库由县财政局管理。预算部门根据要求，将部门项目库中的项目提交县财政局，县财政局对预算部门申报的项目报县政府审批确定后，纳入财政项目库。
三、预算单位项目的申报
预算单位于每年的10月底前根据全县经济和社会发展规划、本部门职责、工作目标和发展计划、县级预算资金投资的方向和范围、县级财力的可能等因素，收集项目所涉及资源、部门经济数据、社会经济数据、市场情况等有关资料，初步确定项目的内容、投资构成、规模和资金来源，综合研究后向财政局提出次年本部门的政府建设项目申请，并填写项目申报表（附件一），建立部门项目库。对不可预见及上级专项资金安排的项目可随时申报，随时入库。
项目申报表是预算部门向财政局报送预算项目的申请文件，内容主要包括项目的名称、类型、性质、承担单位、申请理由、项目基本情况和有关部门审核意见，以及项目总预算额、分年度预算安排情况、资金来源等。新晨
四、项目的筛选、审批、论证
财政局对预算单位报来的建设项目及概算进行汇总整理，编制预算单位建设项目汇总表，于每年的11底前报县政府审批。县政府根据县城建设总体规划，社会事业发展规划，三年大变样重点工作等进行筛选，优选最急需最可行的确定为重点建设、维修项目，并按轻重缓急进行排序。重点项目确定后，县政府组织发展改革局、建设局、财政局、国土资源局、环境保护局和交通局等相关部门会商同意后，由预算单位按照规定的建设项目报批程序到相关部门办理各项前期审批手续（交通部门可暂按原体制建库，抄送财政备案），对项目必要性、可行性进行充分研究论证，编制项目建议书（附件二），及时报县财政部门。
项目建议书是项目论证和规划相关材料汇集文本，主要内容包括项目基本情况、立项依据、项目概况、项目效益情况、项目可行性报告、资金筹措、投资规划、分年度预算、部门评审情况等。项目建议书需附相应的城建、国土、发改、环保等部门的审批材料、项目可行性报告、立项批准材料。
财政部门根据预算单位编报的项目建议书建立财政项目库，并按照政府批准的项目顺序排列，列入财政项目库的项目为拟列入部门预算的项目，没有入库的项目不能列入部门预算，仍保留在部门项目库做为储备。
五、入库项目的预算安排
列入部门预算建设支出项目均从财政项目库中择优顺序选取，财政部门结合财力按部门预算编报程序统一编报建设项目支出预算，报县政府审批。
经批准列入部门预算的建设项目勘察、设计、施工、监理必须经县政府审批同意，再由建设单位和项目承包单位签订合同。
经批准列入部门预算的建设项目，必须委托有相应资质的设计单位进行设计，施工图设计文件须按有关规定，报建设局委托审查机构审查。
经批准列入部门预算的建设项目，预、决（结）算必须经财政投资评审中心进行评审，做为项目招投标和资金拨付的依据。
六、项目库的考核
为确保建库质量，保证项目信息的完整、准确、合规，一是要考核预算部门对建库的认识。是否存在认识不足，应付了事，滥报项目个数，漫报项目金额，难于保证项目信息准确和有效利用的；二是要考核具体操作的合规性。是否存在不按要求格式和时间申报，导致入库项目信息不全，报送更新不及时。是否存在评审、论证不规范。是否存在将几个小项目打捆成一个大项目，各分项目之间数据不准确，细化困难的。新晨
考核结果做为项目预算安排的依据，区分问题的大小及对建库的影响程度缓列或不列入次年部门预算。同时和县委、县政府出台的项目建设考核办法规定挂钩。
附件：1、项目申报表；
关键词：工程管理；课程规划与设计；关联性；逻辑性
工程管理是为了解决工程建设(主要是建筑项目，但不局限于建筑项目)中的时间、成本、质量等问题而产生的专业，其理论与方法可以直接为优化项目进度、降低建设成本、优化建设质量提供理论支持与策略指导。[1]从学科定位角度来看，工程管理专业属于跨学科范畴，其课程特征以交叉性为主。[2]传统工程管理课程设置内容侧重点及课程名称主要有：①经济理论（工程经济学、会计学原理）；②法律法规（建设法规、工程招投标、工程合同法律制度）；③管理理论（财务管理、工程合同管理）；④土木工程技术（工程力学、工程结构、施工组织与管理、工程地质与地基基础、工程造价）；⑤综合能力（工程项目管理、建设项目评估）。这五个方面的课程将经济学、管理学与专业技术等知识糅合成一个较为完整的知识体系。然而，从专业建设时间短、建筑法律教育的弱化以及高校任课教师间沟通乏力所致的知识架构碎片化的现状来看，相关人员有必要对如何提高工程管理专业的学习效率提出相应建议。因此，本文首先梳理了工程管理专业课程内容，然后从学习角度出发，研究工程管理专业知识体系的关联性与逻辑性，最后提炼出工程管理专业知识体系在提高个人技能方面的应用点以及具体的学习思路。
1工程管理专业课程内容的关联点与应用点挖掘
1.1工程经济学
工程经济学理论与技术方法可应用于建设项目初期，其可以分析和控制各工程阶段的成本，全面衡量施工中的人工、材料与机械设备以及不可抗力等因素对工程预算的影响程度。工程经济学理论与技术方法还可应用于项目估算结果复核工作中，其有利于实现优化资源配置和工期的目标。成本管控工作与财务管理工作中的财务报表（如现金流量表、资产偿债计划表、建设期利息表等），有利于统筹项目整体预算与规划。工作人员可以结合经济分析与评价的理论计算方法，在强调项目微观经济效益的前提下，从国民经济角度来衡量项目的宏观效益。工作人员可以合理比选项目拟定的人员、材料、机械等方案，从经济效益与社会效益层面来选取最优方案。工程经济学理论层面的主要内容如下：在项目建设初期，工作人员需要应用工程经济学理论来分析项目的可行性，并且确定合理的项目规划、项目选址、项目建设设计等方案。选择投资方案是工程经济学研究的重要内容，工作人员应先确定项目筹资与融资方案，建立筹资主体和筹资机制，分析各种筹资方式的成本和风险（如投资估算、资金的筹措、融资结构和资本成本等），再了解方案的相互关系与资金约束，比较和优化最终投资方案。工作人员还需结合财物评价指标与方法来分析方案的可行性与风险（如确定性分析、投资风险及其控制、风险管理工具等）。
1.2财务管理
财务管理课程的主要内容包括以下几个方面。①筹资管理解决的是企业运营过程中资本来源问题，在筹资活动中，工作人员需根据企业实际情况来预测企业需要的资金量，不仅要保证筹集的资金能满足企业经营与投资的需要，还要在筹资风险可控的条件下，分析权益资本和债务资本的比重并且决定取得这些资本的方式。从企业角度来看，筹集资金的目的是维持生产经营以取得利润。因此，工作人员应尽可能地将筹集资金应用于投资回报率高的项目上，并且加强投资风险控制。②营运资本投资管理的主要内容是制定营运资本投资政策，决定分配多少资金用于应收账款和存货、决定保留多少现金以备支付，以及对这些资金进行日常管理，并且尽可能加快资金周转，提高资金利用效率。另外营运资本筹资管理的内容是还涉及决定向谁借入短期资金、借入多少短期资金、是否需要采用赊购融资等。③利润分配管理的主要内容是通过资金的投放和使用，形成企业利润。企业利润应按照规定的程序来分配：企业首先要依法纳税，其次用利润来弥补亏损，提取盈余公积，最后向投资人分配股利。财务人员需要确定股利支付率的高低，即将多大比例的税后利润用来支付给投资人。过高的支付比率会使大量资金流出企业，影响企业的再投资；而过低的支付比率可能引起投资人的不满，甚至导致股价下跌。因此，本课程学习需要初步了解财务部门是如何根据企业的财务状况制定最佳分配策略的。此外，财务管理人员除了需要管理经济事务以外，还需要管理相应的财务关系，即企业在财务活动中与有关各方所发生的经济利益关系（如股东与经营者的关系、股东与债权人的关系、股东与职工的关系、企业与税务机关的关系等）。在这些利益关系中，主体所处地位不同，追求的利益也就不一样，甚至可能产生利益冲突。工作人员通过财务管理可以实现利润最大化、每股盈余最大化、股东财富最大化、企业价值最大化的目标。在以上经济活动的管理过程中，工作人员需要采用相应的财务控制和分析方法来达到良好的管理效果。财务控制总体目标是在确保法律、法规和规章制度贯彻执行的基础上，优化企业整体资源综合配置效益，根据资本保值和增值的委托责任目标与其他各项绩效考核标准来制定财务控制目标，是企业理财活动的关键环节。财务分析方法包括偿债能力分析法、营运能力分析法、盈利能力分析法以及财务状况综合分析法。从财务管理与工程经济这两门学科的知识体系来看，工程经济学科既涉及项目可行性研究等定性管理方面的内容，也涉及许多为实现经济效益最大化目标而采用的定量方案优选与财务评价方法，这些内容在财务管理学科中也有所体现。因此，这两门学科交叉点在于，工程经济为财务管理提供了许多工具性质的应用型基础知识。在实际课程学习过程中，教师可将工程经济学中财务评价方法应用于财务管理中，并且横向比较两个理论的侧重点。
1.3建筑法规
我国建筑法规体系由建筑法律、建筑法规、建筑规范及地方性法规和地方性规章组成，它们形成了相互联系、相互补充、相互协调的统一整体。建筑法规知识体系一般由建筑行政法规、建筑民事法规和建筑技术法规组成（见表1）。
1.4工程造价
工程造价管理的基本内容是准确地计价和有效地控制造价。准确地计价就是客观真实地反映工程项目的价值量；而有效地控制造价则是围绕预定的造价目标，对造价形成过程中的一切费用进行计算、监控，当出现偏差时，要分析偏差原因，并且采取相应的措施进行纠正。从建设项目全周期来看，本课程理论知识体系如2表所示。工程造价是一门把专业技术知识点与经济学理论相结合的宗旨贯穿于施工全过程的学科，工作人员需要根据项目自身特点，倡导“合理预测、静态控制、动态管理”的施工造价管理方式，正确处理工程造价、工期和质量的辩证关系。这种综合性强、研究内容涉及面广（如质量、工期、造价等）的学科，与工程经济、财务管理、施工组织与管理、工程项目管理与工程招投标等重点学科之间产生了密切联系。笔者建议高校将工程造价作为土木工程专业技术基础课程，或反向总结学习的重难点，研究其中的工期、质量等理论与施工组织设计课程之间的关联性。
1.5工程招投标与合同管理
招投标程序可以分为招标、投标、开标、评标定标、订立合同五个阶段。[3]招标阶段知识的学习重点是熟悉招标范围、方式及程序和招标文件的内容及编制原则，了解标底文件的作用及编制方法，独立编制招标公告、招标文件、标底文件。合同管理知识体系的内容包括工程施工合同管理、工程变更和索赔管理，学生要达到的学习目标是：打下坚固的理论基础，根据《建设工程施工合同》，简单编写建设工程施工合同内容、初步判断和处理合同中的管理问题，处理一般的合同争议；根据合同解除情况，认定合同解除后的责任。在学习建设工程合同管理知识的过程中，学生应牢固掌握相关法律知识，如《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国建筑法》等。因此，工程合同管理知识体系与建筑法规课程知识体系的交叉点较多。此外，工程招投标知识体系中也涉及了项目投标报价中的工程量初步概算，这部分知识内容在工程造价中有较为详细的阐述。
1.6建筑施工组织与管理
《建筑施工组织设计规范》（GB/T50502—2009）规定，施工组织总设计包括工程概况、总体施工部署、施工总进度计划、总体施工准备与主要资源配置计划、主要施工方法、施工总平面布置。[4]建筑施工组织的基本任务是从施工的全局出发，根据具体的条件，围绕施工项目目标，确定施工进度，合理布置施工现场，落实质量安全技术措施，协调设计与施工、技术与经济、前方与后方、整体与局部以及项目各相关者之间、项目建设不同阶段之间、项目管理不同部门之间的相互关系，科学合理地安排各项生产要素，兼顾经济效益与社会效益，保证合同目标的顺利实现。综上所述，建筑施工组织与管理属于软科学的范畴，工作人员需要综合应用工程技术与管理相关课程知识，如工程结构学、工程力学、施工技术学、建筑材料学、建筑设备学、建筑电气学、工程经济学、项目管理学以及计算机科学、系统工程学等学科知识。[5]
1.7工程项目管理
工程项目管理是以工程项目为对象，在既定的约束条件下，为最优地实现工程项目目标，根据工程项目目标、工程项目的内在规律，对从项目构思到项目完成（指项目竣工并交付使用）的全过程进行的计划、组织、协调和控制，以确保该工程项目在允许的费用和要求的质量标准下按期完成。工程项目管理可按照工程参与方划分为建设项目管理、勘察设计管理、施工项目管理和工程咨询（监理）项目管理。[6]工程项目管理研究领域基本涉及整个建设周期，如项目的进度、成本、质量、资源、沟通、风险、采购以及相关方管理等，其中以质量管理、成本管理、进度管理为重点管理对象。为完成项目质量控制中的人、机器、材料、方法、环境这五个方面的控制目标，工作人员可应用成本、进度综合控制指标和方法来开展控制工作。在预定工期内，工作人员既不能过于追求质量而忽视建筑施工进度与施工成本，也不能在进度与成本控制状态良好的情况下忽视施工质量要求，而是要把握与协调这三者（施工进度、施工成本、施工质量）之间的关联性与重要性，这是工程项目管理课程学习的宗旨（见表3）。
2工程管理专业课程内容的逻辑挖掘
本文基于传统工程管理课程设置内容侧重点及其课程名称，主要从五个方面着手，优选具有代表性的课程来挖掘关联点并阐述课程内容间的横向联系与知识架构，得出的结论是：在课程学习过程中，学生应关注知识体系的关联性与逻辑性，采取逐步填补知识盲区的结构化、系统化的探索性思想；为提高大学生对工程管理课程知识体系的学习效果，教师可从工程建设全周期角度出发，结合经济管理学理论，将知识点串联成完整的知识模块。
2.1全建设周期的系统性学习逻辑
学生需要结合建设工程全阶段来解读所学的专业知识，以工程建设全过程为主线，确定课程体系中的专业基础课，这既能拓宽基础专业的知识面，又能增强课程学习的适应性。[7]这种从全局出发的学习思路，一方面可以让学生在梳理建设工程全周期中各个阶段的特点时，进一步掌握专业理论知识；另一方面有助于学生将专业管理技能与方法应用于实际并产生前瞻性认知。BIM技术可以通过信息共享，贯穿建设项目全生命周期，紧密联系各参与方，[8]从而实现知识体系融合的学习目标。
2.2经济管理学理论渗透
结合前文课程之间关联性挖掘成果可知，经济学理论在土木工程技术课程的渗透点表现在地基基础与荷载设计的经济性、施工进度计划的经济性、时间成本、实际施工成本等方面。从管理学与专业基础课来看，财务管理理论与经济学理论交叉点较多；此外，建筑法律是建筑设计、工程量计量与计价的主要依据，而工程合同设计索赔违约等法律与经济纠纷事务则属于经济学理论应用范畴。因此，学生把握经济学理论的侧重点，既有利于提高工程管理专业知识学习效率，也有利于明确工程管理专业学习目标。
3结语
综上所述，挖掘工程管理专业知识体系间的关联性与逻辑性具有重要意义，有利于提高大学生对工程管理课程知识体系的学习效果。从工程建设全周期角度出发，工作人员结合经济管理学理论，将知识点串联成完整的知识模块，能高效实现知识体系的融合。因此，工程管理专业的研究人员需要不断研究知识体系之间的横向与纵向联系，为该专业知识学习提供新思路。
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关键词：封闭式；工程资金；资金管控
中图分类号：TU723 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2014）04-0150-03
在工程项目建设领域，施工企业为获取较高资金的使用效益，对改变资金用途有较高需求，严重威胁工程正常建设，提高工程贷款和项目资金的风险。为了确保工程项目建设顺利完成和贷款资金的安全性，贷款机构、项目业主应当加强对施工企业的工程资金管控措施。但是，从工程资金管控作为工程建设的一项管理内容受到业内重视至今，目前没有对其具体操作方式制定统一的行业标准或操作规范，致使部份法规文件的管理措施无法达到预期效果。如何做到工程资金有效监控？“封闭式”工程资金管控不失为一种有效手段和方法。
1 工程资金管理常见问题
1.1 重建设、轻管理
目前，工程建设管理人员主要是工程专业技术人员，经营管理型人才相对缺乏，许多项目专注于施工建设和技术创新，经营管理方面的工作力度相对薄弱，特别是财务管理方面，大部份建设项目财务水平长期停留在报账、记账的基本操作，较少参与到工程建设的计划管理、决策管理等工作。一些忽略财务管理的工程项目常常因资金监控不到位，导致工程资金被挪用、转移、侵占或者浪费严重、周转失灵等财务因素影响建设进度，甚至造成长期停工，成为“半拉子”工程。
1.2 有规章、缺流程
工程资金管控越来越引起业内管理层的关注，各项资金管理制度应运而生。但在诸多资金管理的规章制度中，更多的是强调工程资金管控的重要性和目标管理，至于如何去组织资金管控、以何种方式管控、流程如何设置等具体操作问题则很少。没有具体的操作流程，各职能部门参与资金管控的职责不清，难以提高项目管理整体水平。
1.3 常突击、疏记录
工程项目建设常常有赶进度、冲任务的情况，很多时候是出现状况才搞突击检查，查找原因。财务人员需要及时处理大量的账务信息，往往疏于建立管理信息台账，由于平时较少记录管理中的日常信息，不及时掌握工程项目建设的资金管理动态，往往会影响到工程财务管理和贷款监控效果。
2 “封闭式”工程资金管控运作方式
2.1 以合同为基础，将所有工程资金纳入“封闭式”管控渠道
施工合同是构建工程项目业主、监理单位、施工企业的权利和责任的基础。施工合同应约定的所有工程资金（包括施工企业前期投入自有资金）全部纳入监控管控范围，明确工程资金管控的范围、方式、流程、内容等。“封闭式”工程资金管控主要是根据施工合同的规定，紧密监控每一笔工程资金的流向，杜绝不符合管控要求的对外支付。
2.2 实行计划管理，审查式放行
“封闭式”工程资金管控要求施工企业必须结合施工进度计划，向业主提交工程资金支付计划申请，经业主和监理单位审查通过后，才能从银行专用账户对外支付。为了提高审查的准确性，项目业主各职能部门等应参与对施工企业资金使用依据的审查，监控人员根据审查结果监督施工企业的资金使用。业主有权对非本工程项目建设相关的资金支付进行否决，只有符合经过业主审批的支付计划才能从封闭的管理渠道中放行。
2.3 业主、施工单位和银行三方共管
业主、施工企业和银行三方共管是资金管控的客观要求，也是“封闭式”管控的必要条件。施工企业必须在业主指定的银行（一般为贷款银行）开设工程资金专用账户，由银行提供资金封闭渠道，根据资金监管协议书配合业主执行管控措施。工程资金监控应做到不留死角、不留空档，银行和业主应随时掌握工程资金的使用动态，避免产生资金支付失控。
2.4 建立管控台账，强化事前计划、事中审查、事后稽核的管控措施
施工企业每月提交资金使用计划及相关采购合同、劳务合同、机械租赁合同等，由业主审查批准后才能按计划支付，这是资金支付事前管理的措施。业主监控人员审查施工企业每一笔对外支付款项是否已获审批，履行事中监控的职责。项目业主定期或不定期对施工企业的财务资料进行稽查，对违反资金监控措施的资金使用情况追究相应违约责任。业主监控人员应登记工程资金管控信息台账，建立工程资金长效管控机制。
3 “封闭式”工程资金管控具体内容
3.1 准备阶段
3.1.1 制定工程资金管控方案。“封闭式”资金管控的特点是实行精细化管理，对管控所需要的人力、物力要求较高，管理成本较大，同时，管控中审查、审批环节较多，在时间上也会影响工程款项对外支付的速度。所以，采用“封闭式”资金管控的一般是投资金额较大、管理要求较高的重点基础建设项目。
3.1.2 有针对性地补充和细化招标文件相关内容。实行“封闭式”工程资金管控必须以合同条款的形式，明确提出在资金管控方面各方的基本权利与义务。招标文件是工程合同的重要组成部分，所以，在招标文件前，在《公路工程标准施工招标文件》的基础上，有必要对招标文件中涉及工程资金管控事项的内容进行补充和细化。
3.1.3 制定内部管控制度。实行“封闭式”工程资金管控，要求项目业主各职能部门和监理单位共同参与。应根据参与者的日常工作内容，制定内部管控制度，明确项目业主各职能部门和监理单位对工程资金管控的职责、审批流程等。
3.1.4 与经办银行达成《工程资金监管协议》内容。实际工作中，《工程资金监管协议》作为招标文件的组成部分，在确定中标单位之前必须完成格式文件，招标工作完成后不能再擅自作原则性的修改，所以，采用“封闭式”工程资金管控的工程项目要在招标前与经办银行就《工程资金监管协议》内容达成一致意见。
3.2 实施阶段
3.2.1 与中标单位签订《工程资金监管协议》。《工程资金监管协议》是“封闭式”工程资金管控的必备文件，其中包括明确业主、银行与中标单位三方资金管控职责、资金管控的主要方式和具体流程、资金管控的违约责任等。与中标单位签订《工程资金监管协议》手续完成之前，不能进行下一步资金管控操作。
3.2.2 开设工程资金管理专户。开设专户是工程资金封闭管控的前提条件，所有的工程资金都必须纳入专设的银行账户，以便管控各方全程监控工程资金的管理动态。《工程资金监管协议》签订后，中标单位需持相关资料向银行申请开设银行账户，并将银行账户信息报业主备案。
3.2.3 施工单位每月制订资金支付计划。每月施工企业按下月工程施工计划和建设进度进行资金支付计划安排，填制资金支付计划表。同时，附上工程主要材料采购合同、机械设备采购（或租赁）合同、劳务合同等资料，递交业主和监理单位审批。
3.2.4 业主、监理单位审批资金支付计划。监理单位主要审查资金支付是否存在非本工程项目使用的情况。业主各相关部门（工程部、计划合同部、交通管控部、财务部等）按各自的管控职能对施工单位的资金支付计划表进行审核，并提出审核意见。最后，由业主领导签署审批意见。
3.2.5 建立资金支付计划管控台账。施工企业凭业主审批后的资金支付计划对外支付工程资金。业主直接参与施工单位对外支付的审批，这是工程资金事中管控核心举措。业主应建立工程资金管控台账及相关的辅助台账，实时监控每一笔款项支付，完整记录工程专用账户的资金运用情况。
3.2.6 工程资金管控稽查。由于资金支付计划审批和对外支付审查等管控环节有一定的时限性，为了保障资金管控的质量及效果，有必要对资金支付进行事后稽查。事后稽查可以采取定期或不定期的核查方式，稽查所涉及的内容可涵盖工程建设全过程，对查出的问题严格按《工程资金监管协议》约定的违约条款执行，强化工程资金管控的责任。
3.2.7 工程资金管控的辅助措施。为了使工程资金管控长效机制发挥更大的作用，可以采用以下几项主要的辅助措施：一是建立主要材料供应合同台账，了解资金使用与工程材料耗费是否匹配；二是建立劳务合同台账，加强对农民工工资发放的管理；三是建立工程资金管控资料档案管理，增强事后稽查的管控力度。
4 “封闭式”工程资金管控效果
4.1 确保工程资金专款专用
工程项目资金专款专用一直是工程管控中的重要组成部分，也是工程贷款关注的要点。在实际工作中，由于工程资金管控环境复杂，监管难度较大，施工单位挪用、转移、侵占工程资金的现象屡禁不止。实施“封闭式”工程资金管控，能够最大限度地确保工程资金专款专用。
4.2 有利于农民工工资管理
农民工工资管理是工程建设的重要任务，国家及地方各级政府对农民工工资的发放情况十分重视，多次相关政策法规来规范农民工工资管理。“封闭式”工程资金管控专门对工程劳务费单列项目进行细化管理，有利于及时解决拖欠农民工工资和劳务费用纠纷等
问题。
4.3 有利于提高工程项目建设的计划管控
“封闭式”工程资金管控要求施工单位每月提交资金支付计划表，对施工单位的计划管理有较高的要求，充分调动了项目建设的计划性，有利于促进项目建设的整体计划管理水平的提高。
5 结语
本文创新性地提出一种可操作性较强的工程资金管控方法，重点论述“封闭式”工程资金管控的运作方式和具体内容，为工程资金和贷款管控的理论和实际工作提供指导和参考，期待提升工程建设行业的财务管理效果和财务服务质量，促进项目业主提高工程建设管理方面的整体水平。同时，通过银行参与工程资金监控的过程，增强工程贷款的安全性。
参考文献
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关键词：财务集约化模式；资金集中管理；问题；解决方法
中图分类号：F275 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）009-000-01
资金是企业运营的血液，资金集中管理是企业财务集约化管理的重要部分。同时财务管理中的资金管理是直接影响企业的内部控制管理和企业发展战略制定的关键所在。所以说当前只有根据企业的未来发展战略，制定合理的资金集中管理方式，才能发挥财务集约化模式的真正内涵和优势。资金集中管理还要依托于一些经济学理论，如委托理论、交易成本理论和内部资本市场理论。
一、财务集约化模式中资金集中管理的优势
（一）财务集约化模式中资金集中管理使资金规模效益达到最优化
企业项目的开展取决于企业资金的安全性，同时企业财务管理取决企业的投融资渠道和能力。当前企业财务集约化模式中资金集中管理主要是依托于银行管理，实现企业资金的回笼控制，实现项目管理、内部控制管理、投融资计划的资金同一进出，保证资金的正常运行，也使得企业资金能够形成规模化，产生规模效益，最终协调资金规模形成创造最优化的效益收入。同时财务管理下的资金集中化管理使企业能够形成定期的银行账户查询，实现资金流通的电子化远程操控管理，及时发现企业经营中的坏账和假账。
（二）财务集约化模式中资金集中管理减少企业不必要的资金成本
由于当前企业的资金支出主要由项目资金和内部资金构成，相应地要求企业资金归集也实现项目资金归集和内部管理资金归集。在企业经营管理中，明确的资金归集方式能够实现每笔资金流通去向的清晰性，从而保证资金使用的有效性，同时对于项目资金所产生的收益进行比较分析，确定企业各个项目发展的必要性和可行性，从而减少企业对没有收益的项目进行资金投入，减少企业不必要的资金投入，提高资金集中管理的积极作用[1]。
二、财务集约化模式中资金集中管理的困难
（一）财务集约化模式中资金集中管理信息技术支持不足
当前企业的财务集约化模式主要依托于大数据技术对于各项企业财务信息的收集和分析，但影响资金集中管理的企业内部管理信息相关数据收集难度较大。另外企业财务集约化全面、系统的信息平台主要就是依靠信息数据构建起来。信息技术的不足容易导致资金集中管理中较难实现资金的统一调度、拨备，同时影响数据产生和传输，影响资金管理的集中性特点[2]。
（二）财务集约化模式中资金集中管理的管理体制落后
财务集约化模式并不是企业经营先天拥有的管理体制，而是在后天经济环境发展中不断优化创新得来的。因而当前企业财务集约化模式中关于资金管理的相关体制制度延续了历史有关管理经验，一定程度上具有落后性，如资金预算管理采用的是传统的预算方式，而资金预算的规划和设计的项目具有繁复性特点，项目管理需求和内部管理的资金预算往往交互叠加，导致资金预算结果混乱，实际操作效果较差。
（三）财务集约化模式中资金集中管理资金风险管理机制不健全
随着经济全球化的发展，金融危机所影响的范围越来越大，资金集中管理会增强资金风险应对能力，但同时由于资金集中，规模较大，系统风险会较为集中。同时，资金信息安全也是影响资金风险的重要内容。一般而言，当前主要的资金集中管理模式中缺少对资金信息安全和资金系统安全的风险识别、评估、应对机制，未能有效的应对资金和信息安全的挑战 [3]。
三、财务集约化模式中资金集中管理的优化措施
针对于上述提到的关于财务集约化模式中资金集中管理的问题，可以采取以下优化措施[4]：
（一）持续提高企业财务信息技术水平
加强企业财务信息技术水平，不仅仅要求加强对大数据技术的创新使用，还要求对企业整体的信息技术的协调统一，实现各个相关信息的衔接和共享。同时要求在信息技术水平的支持下优化创新信息系统平台，实现企业各个环节资金财务信息的统一对接，加强企业对资金管理的及时把握。
（二）创新优化资金预算体制
资金预算涉及到企业项目资金、内部管理资金等建设运营资金，是企业财务集约化模式中和日常经营活动的重要内容。因此要明确各个项目各个生产、投资环节的资金预算指标，提高资金预算的条理性；或要求资金预算具有完整的组织结构特点，能够采取合理的预算程序和预算方式，加强不同项目之间资金预算的协同管理，最终建立资金预算评价体系，提高企业资金预算的有效性和实用性。
（三）完善资金风险管理机制
风险是企业经营发展中必不可避的现象，关键在于采取合理方式予以应对。建立完善资金风险管理机制，加强对资金风险的预警能力，通过企业资金发展规律，建立一个资金风险管理体制，有效构建指标因子，赋予指标权重，通过指标变化进行资金风险识别，合理评价风险等级，并提出相对应的管理措施。另外要实现资金风险管理体系和信息技术平台的有机结合，实现电子信息化的风险管控，通过资金数据的动态变化，进行资金风险的事中控制。
四、结语
综上所述，财务集约化模式中资金集中管理对于企业的资金安全性和经济效益具有重要的意义。但同时资金集中管理处于发展上升的阶段，在实际操作使用中仍然存在不容忽视的影响发展的问题，如信息技术水平低、资金预算混乱、风险意识弱等。所以实现资金集中管理的优化措施要从这些问题中入手，建立有效的体制，推动资金管理中各个环节的规范化、科学化发展，从而实现企业资金的集约、安全、高效，推动财务集约化管理模式的改进，为企业发展提供有力支撑。
参考文献：
[1]朱青.项目管理理论在县级供电企业财务集约化管理中的应用[D].华北电力大学，2012.
[2]李振东.国家电网公司财务集约化模式中的资金集中管理问题研究[D].西南财经大学，2013.
江苏省科技成果转化专项资金财务管理实施细则全文第一章 总则
第一条 为加快重大科技成果向现实生产力转化，培育壮大具有自主知识产权的高新技术产业，增强我省经济整体素质和综合竞争力，省政府设立省科技成果转化专项资金(以下简称成果转化资金)。为加强成果转化资金管理，提高资金使用效益，特制定本办法。
第二条 成果转化资金每年由省财政拨款，省财政厅、科技厅共同管理。
第三条 本办法所称科技成果转化项目，是指已取得科技成果、经中试并进入产业化开发或直接进入产业化开发、能较快形成较大产业规模、显著提升相关产业技术水平和核心竞争力的重大科技成果转化项目。
第四条 成果转化资金的使用和管理严格执行国家和我省有关法律、法规，按照突出重点、集成联动、科学管理、专款专用、注重效益的原则，鼓励和引导各级政府、金融机构、民间和外资等多方面资金支持重大科技成果的转化。
第二章 工作机构及职能
第五条 设立省科技成果转化专项资金管理协调小组。其主要职责是：
(一)审议成果转化资金管理办法;
(二)审议成果转化资金年度工作计划;
(三)审议成果转化资金的年度经费预算及决算;
(四)审议成果转化资金支持的重大项目;
(五)协调解决成果转化资金运作中的重大问题。
第六条 省科技成果转化专项资金管理协调小组由省政府分管科技工作的副省长任组长，省政府分管副秘书长、省科技厅和财政厅主要负责同志任副组长，成员由省政府办公厅、省发展改革委、经贸委、教育厅、科技厅、财政厅、信息产业厅、农林厅、环保厅、药品食品监管局、中科院南京分院等部门和单位分管负责同志组成。
第七条 省科技厅具体负责成果转化资金管理的日常工作。其主要职责是：
(一)会同省财政厅拟定成果转化资金管理办法及相关实施细则，研究提出成果转化资金项目的评审论证标准;
(二)研究提出成果转化资金年度支持重点和项目指南，统一受理成果转化资金项目申请并进行形式审查;
(三)组织专家开展成果转化资金项目的评审、论证工作;
(四)会同省财政厅编制成果转化资金工作计划，提出成果转化资金年度支持项目及经费安排建议;
(五)负责成果转化资金项目实施过程的跟踪管理，包括成果转化资金项目的合同签订、项目监理、验收、统计等，并向省科技成果转化专项资金管理协调小组汇报重大项目的进展情况;
(六)办理省科技成果转化专项资金管理协调小组交办的其他事项。
第八条 省财政厅是成果转化资金的监管部门，与省科技厅共同拟定成果转化资金管理办法、相关实施细则及工作指南，研究提出成果转化资金项目的评审论证标准，编制成果转化资金年度工作计划及项目安排建议;根据成果转化资金年度工作计划，安排成果转化资金年度经费，并依据项目合同及实施进度拨付项目经费;负责成果转化资金使用情况的监督、检查。
第三章 资金支持范围与对象
第九条 成果转化资金主要支持电子信息、生物技术与新药、现代装备制造、新材料、新能源、环境保护技术及高科技农业等重点领域的重大科技成果转化项目。
第十条 成果转化资金支持的项目应具备以下条件：
(一)符合国家产业、技术政策，具有自主知识产权，技术含量高、创新性强、成熟度高、处于国内领先或国际先进;
(二)产品的附加值高、市场容量大、产业带动性强、经济效益和社会效益显著、有望形成具有较大规模和较强竞争能力的新兴产业或高新技术产品群;
(三)市、县财政安排相应的配套资金，对经济薄弱地区符合条件的项目可适当降低财政配套资金要求。
优先支持获国家资助的重大科技项目进行成果转化。
第十一条 成果转化资金项目的实施以企业为主体。实施项目的企业应具备以下条件：
(一)在江苏境内注册，具有独立企业法人资格;
(二)具有较强的科技创新能力或与国内外高校、科研机构有稳定的合作关系;
(三)企业资产及经营状况良好，具有较高的资信等级和相应的资金筹措能力。
第四章 资金使用方式
第十二条 根据项目和企业的不同特点确定成果转化资金支持方式。主要有：
拨款资助。主要用于对重大科技成果转化项目中试或产业化过程中的研究开发工作给予补助，补助额度原则上不超过项目研究开发经费的50%。
有偿资助。主要用于能较快产生经济效益、在合同确定的项目实施周期结束后的一定期限内能偿还资助资金的产业化开发项目。回收资金继续用于重大科技成果转化。
贷款贴息。主要用于为形成较大产业化规模效益而向银行大额借贷的重大科技成果转化项目。根据项目技术水平、贷款规模等采用全贴、半贴方式，确定相应的贴息额度。
上述方式可以单项使用，也可以混合使用。
第五章 项目申报
第十三条 由省科技厅成果转化资金项目申报工作指南。
第十四条 项目申报实行属地化管理。符合成果转化资金支持条件的项目，由企业或者企业与技术依托方联合按要求向所在地省辖市科技局申报。南京地区的省直和中央部属单位也可直接向省科技厅申报。
第十五条 省辖市科技局、财政局应对申报单位的申报资格、申报材料的真实性和完整性等进行审查。对符合申报条件和要求的项目，出具推荐意见。
第十六条 申报单位应提交以下材料：
(一)成果转化专项资金项目建议书;
(二)成果转化专项资金项目可行性研究报告;
(三)企业与技术依托方的合作协议;
(四)经会计师事务所审计的企业上两年度的会计报表，包括资产负债表、损益表、现金流量表以及报表附注等，并提供最近一个月的各类会计报表(复印件)。
(五)项目技术情况的证明文件(包括科技成果鉴定证书、查新报告、检测报告、专利证书或其他技术权益证明等)。
第六章 项目审批
第十七条 由省科技厅从专家库中选聘相关专家组成专家组，对申报项目进行评审、论证。专家组由省内外科技、产业、管理等方面的知名专家组成。专家组对申报项目的技术创新性和可行性、市场前景、风险性、投资概算及资金来源等进行评审、论证，并提出明确的咨询意见。
第十八条 省科技厅、财政厅依据专家组的咨询意见，并听取有关方面意见，提出项目安排建议，报省成果转化资金管理协调小组审定。经审定的项目，采取适当形式予以公示。经公示无异议的项目，由省科技厅、财政厅行文立项，并与有关责任方签订科技成果转化资金项目合同。
第七章 项目管理
第十九条 项目承担单位应根据可行性论证报告和项目合同书的要求，落实自筹资金等实施条件，保障项目顺利实施，并定期报送项目进展及经费使用情况。
第二十条 省辖市财政局、科技局负责落实地方财政配套经费，了解项目进展情况，协调解决项目实施中遇到的有关问题，监督检查经费使用和财务管理情况，并及时报告项目实施中的重大事项。
第二十一条 省科技厅、财政厅负责项目的实施管理和监督检查。省科技厅组织对项目的验收。
第二十二条 建立成果转化资金使用效果的绩效考评和奖惩机制。考评的重点是使用成果转化资金的项目是否较快形成较大产业规模，是否显著提升相关产业技术水平和核心竞争力并取得预期的经济效益。
第八章 资金管理
第二十三条 成果转化资金由省财政厅实行专户管理，专款专用。对批准立项的项目，其经费由省财政厅按项目合同和实施进度及资金合理流向予以拨付。
第二十四条 项目承担单位要严格执行国家有关财经政策和财务制度，科学、合理、有效地安排和使用经费，加强经费管理和核算。成果转化资金、配套资金与自筹资金等实行统一预算管理和核算。
第二十五条 对违反财经纪律，弄虚作假、挪用或挤占成果转化资金的，由省财政厅、科技厅采取通报批评、停止并追回拨款、终止项目、取消申报资格等处罚措施;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章 附则
第二十六条 省科技厅、财政厅依据本办法制定项目管理、财务管理等实施细则。
第二十七条 本办法由省科技厅、财政厅负责解释。
第二十八条 本办法自下发之日起实施。
江苏省科技成果转化风险补偿专项资金暂行管理办法日前，江苏省设立并启动了省科技成果转化风险补偿专项资金，《江苏省科技成果转化风险补偿专项资金暂行管理办法》也已专门制发。这一专项资金旨在缓解科技型小企业融资难问题，促进科技成果转化，推动江苏省新兴产业加快发展。
