时间：2022-02-07 16:39:51
关键词：和谐社会，传统文化，制度创新
实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想，更是中华文化的一大特征。社会和谐是社会主义制度的内在要求。“我国的社会主义制度，为构建社会主义和谐社会提供了最根本的保证”(1)。但我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会主义初级阶段，从浅层次上看，表现为“生产力发展水平、教育科技文化水平还不高”，而从深层次看，由邓小平于改革初期“明确提出”的“继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务”仍然没有完成，与此相配套的“在制度上”所需要的“一系列切实的改革”，由于政治体制改革的滞后，尚未完全“做”到(2)，由此而引发的种种新的社会矛盾，正在将我国现行制度与构建社会主义和谐社会的关系问题明显地突现出来，把深化改革，实现制度创新的任务现实地摆在了我们面前。
一、中国传统文化中的“和谐”基因，在封建专制制度之下不能导向社会的和谐
从文化的发源上讲，中华文化中的“儒家、墨家、道家、法家的思想都是从远古‘中和’思想发展而来的”。(3)从中国文化的主流来看，儒、道两家都在不同层次，不同意义上以“和谐”为其共同的精神追求。道家主张“自然无为”，认为人应当顺从自然规律，抑制主观意志，以此构想了人与自然相和谐的“甘其食、美其服、安其居、乐其俗”的社会蓝图(4)；认为统治者应当顺从民意，并提出了建立“我无为而民自化，我好静而民自正，我无争而民自富，我无欲而民自朴”的统治者与被统治者之间和谐关系的途径(5)。儒家更是追求“和谐”的典范。不但设计了以“和谐”为理想追求的“大同社会”和“小康社会”，而且提出用以实现上述和谐社会的手段是礼制，就是以形上与形下、天道与人道、道德与法律相统一的原则，规定了“君君、臣臣、父父、子子”每个社会成员各安其位、“和而不同”的和谐关系模式。“礼”被认为是“天之经也，地之义也，民之行也。”“礼的文化品格就在于这种整体的、自然的和谐精神”(6)。可以说，“礼”是“中国传统社会里最好的最有生命力的规范体系”，它既是先哲们用以实现他们理想中的和谐社会的途径，也是中国几千年封建专制统治者对人民实行统治并保持社会稳定和所谓和谐的工具，而且“礼”的观念至今都深深地根植于中国大地，根植于大部分中国人的思想深处。
诚然，中国几千年的封建社会历史上，也不乏所谓“文景之治”、“开元盛世”以及“康乾盛世”等等这样一些相对稳定与发展的短暂时期，但总体上说，正如著名学者吴思所言，“在实际生活中，在统治集团与被统治集团的基本关系方面，现实关系总是顽强地偏离儒家的理想和规定，偏离所谓的天道和王道，呈现出日渐堕落的总体趋势，并形成人们意料之中又摆脱不掉的王朝循环。使王朝更替成为帝国专制制度对过度失衡的社会的一种自我校正机制。”(7)究其原因，由于中国以礼教所支撑的政治模式，因“对德性教化的过分倚重而对以法为形式的社会制度建设顾此失彼的忽视，由于这种对法制形式的建设的忽视，致使中国古代社会的政治生活一方面对君主绝对权力缺乏有力的制衡机制；另一方面，对于人民民主参政又没有坚强的制度保证，而使其所坚持的政治生活的真正的互主体的道德性质最终往往形同虚设和流于空洞。”(8)在中国的封建专制制度之下，由礼制所要求的社会政治生活中真正“互主体的道德性质最终往往形同虚设”，这就是中国传统文化中的“和谐”因子在封建专制制度下的必然命运。中国传统的和谐之道所缺乏的正是民主法治制度和观念，中国传统的人道精神和大同精神只有配合以法治精神，才能更好地增进人类和谐。
二、西方社会依靠相对完善的法治制度，使其文化中的对抗因素纳入一定的范围之内，有效地化解了资本主义社会发展中出现的矛盾，形成了起码的人文秩序
西方社会自文艺复兴以来，由于创造了比较完善的民主法制制度，不但较为有效地解决了发展中产生的一些社会问题，形成了起码的人文秩序，而且以此对世界政治文明发展做出了贡献。无论西方文化中有无和谐的观念，可以说，西方资本主义社会的民主与法治制度十分有效地发挥了维持社会和谐有序的功能。从西方民族国家近现代以来依靠制度创新而崛起的个例来说，“必须承认，美国的成长史是近代以来人类社会最了不起的发展之一。”“美国对人类进步所作的真正贡献，不在于它在技术、经济或文化方面的成就，而在于发展了这样的思想：法律是制约权力的手段。”“美国宪法作为世界上第一部成文宪法，应该被看作是美国贡献给现代世界政治的最大制度创新，今天世界上的200余个国家，几乎所有的国家都效仿美国制定了成文宪法就是一个明证。”(9)这里的关键在于，如何认识依靠民主与法治制度创新而崛起的美国社会的和谐程度问题。如果我们按照总书记的讲话精神，将“民主与法治”视为社会和谐的首要特征，那么，尽管美国的民主与法治，本质上只是服务于美国社会有产者的制度，不像社会主义国家的民主与法治那样是为大多数人所享有的最广泛的人民民主制度服务，因而是有缺陷的。但是，就这种有缺陷的制度作为一种社会治理手段而言，却似乎又比我们社会主义国家所宣称的最广泛的人民民主制度，在维持社会的协调、稳定、有序、和谐方面，发挥了更为确实的功能。其主要原因可归结为两种不同质的民主制度分处于各自不同的发展阶段：社会主义的民主与法治制度，虽然在本质上优越于资本主义的民主与法治制度，但由于这种制度尚处于其实现过程中的初始阶段，因而其出发点与实际功效之间难免会有较大的距离；而美国的民主法治制度经过二百多年的发展和完善之后，已经进入成熟稳定阶段，其功效与人们的期望往往比较接近，因而更易于体现出这种制度的社会治理功能。从这一意义上讲，总书记在讲话中将民主与法治作为构建社会主义和谐社会的首要目标，就不仅具有理论上的合理性，更具有现实的针对性。这也正是资本主义的民主与法治对于我们在制度层面上构建社会主义和谐社会所具有的借鉴意义。如果我们换一个角度，把具有判断能力的人们的去向选择作为判断社会是否和谐的标准，那么，美国在吸引和利用人才方面所拥有的独一无二的优势，使“源源不断的高素质的外来移民”涌向美国社会，这使得美国人能够肆无忌惮地放言：“在人才日益国际化的今天，无可否认的事实是，全世界人才的自然流向是美国。因为人才流动不可能强迫。”(10)这表明美国以法治为特征的民主制度不仅协调了国内社会矛盾，稳定了国内人心，而且还有效地调动了世界各地人才的积极性与创造性。当然，上述两个角度对于说明美国社会的和谐程度问题，无论从广度还是深度上都是远远不够的，但这样的角度或许可以为我们借鉴资本主义制度来构建社会主义社会和谐提供一定的线索。
三、封建专制主义残余的影响仍然是构建社会主义和谐社会的障碍，深化体制改革、实现制度创新是唯一出路。
脱胎于两千多年封建专制传统的中国社会，仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平、教育科技文化水平还不高，因而，极大地发展科学技术和社会生产力仍然是促进社会和谐与发展的主要任务。这一基本国情，从社会制度的角度看：一方面，意味着我们的社会主义制度与延续两千多年的封建专制传统之间的天然联系一时难以割断，同时意味着这一制度与中国自近代以来一直不断学习借鉴的西方资本主义社会(包括其社会制度)有着某种联系。
党的十一届三中全会后，随着党的实事求是思想路线的重新确立，“肃清”我国社会主义制度中“封建专制传统”“残余影响”的任务，以及学习和借鉴资本主义制度中的“进步因素”以使“我们的制度一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度”的任务(11)，被既合乎逻辑发展又顺乎历史要求地提上了我们“党和国家领导制度改革”的重要议事日程。这一“任务”的提出，为构建社会主义和谐社会开创了新的制度路径。邓小平指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”。(12)如果我们追问今天社会上所发出的种种不和谐声音产生的源头，无论这种声音是从人与自然之间和人与人之间，还是从人自身精神和肉体之间的磨擦中发出，无不可以追溯至“社会腐败”，而中国的“社会腐败”其根本原因就是由“封建专制主义”所引发的“现行制度中的弊端”，这些弊端是我们迈向社会主义和谐社会的“最大的绊脚石”。因此，从“构建社会主义和谐社会”的角度看，首要的和具有决定意义的就是要彻底肃清“现行制度中”的“专制主义”“弊端”，离开这一点来构建和谐社会，只能是舍本逐末，于事无补，而且会因为有意无意地掩盖了封建专制主义的存在，而延误构建和谐社会的大好时机。
邓小平在改革开放之初为完善社会主义制度所提出的“肃清封建专制主义残余影响”的任务现在并没有完成，这意味着我们吸收资本主义制度中的“进步因素”以完善社会主义制度的任务也没有完成。因为，资本主义制度中真正的进步因素就是在法治保障之下的民主，而民主与法治正是集权与专制的天敌，此二者是一对辩证统一的范畴，此消彼涨，有你无我。事实上，正是因为我们国家现行制度中的民主化程度不高，才导致了专制主义继续存在，才使得“构建社会主义和谐社会”成为现实社会最强烈的声音。而根本的出路只有一条：继续坚定地推进制度和体制层次的改革，确实实现制度创新。正如一位学者所言，“我认为我们如不从制度的高度去反思，学不到足够的东西，不是勇敢地去深化制度改革，扩大开放，正确地“与国际接轨”，老老实实学习别国成功的经验，我国的建设成功率不会很高。”(13)我认为这句话用于构建社会主义和谐社会也适合。至于制度创新的具体要求，国内有关中国哲学创新的以下卓识高见可提供有益的启示：“取中国传统的‘天人合一’之优点与西方主客关系思维方式相结合，是未来中国哲学创新的必由之路。”(14)这就是要求“从文明的根基上做起”，“意味着文明根基上的再造或创造”(15)，“就是要创造中华民族的‘思想自我’”(16)。这里“创造”或“再造”的根本依据在于，首先从思想上“主张中西文化各有不同的特点而可以相调合”(17)，从思想上解决中西文化的关系问题。更重要的是真正将中国文化传统的特点与西方文化传统的特点在哲学层次上“调合”起来。这些见解启发我们，通过制度创新的途径构建社会主义和谐社会，一定要继续弘扬中华文化中的和谐精神，用西方政治文明中的法治民主观念弥补自身观念的不足。只有这样，才能克服西方政治治理中的极端个人主义、利己主义和对抗主义的倾向，同时更重要的是“除却”由封建专制主义所导致的“中国传统社会积贫、积弱、积乱的病根”(18)。也就是说，要充分吸取我们自己制度发展中曾经的教训和世界政治文明尤其是资本主义制度发展中成功的经验，将此二者揉合起来，从中华文明的根基上创生出一种既适合于中国国情、又适应构建社会主义和谐社会要求的新的制度形式。只要抓住这两点，在我国真正的制度创新就一定会实现，我们“构建社会主义和谐社会”的任务就一定会完成。
注释：
〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话〔N〕.人民日报，2005-06-27.
〔2〕〔11〕〔12〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1983.335，337，333.
〔3〕李翔德.美在和谐〔N〕.光明日报，2005-04-26.
〔4〕〔5〕老子〔M〕.太原：山西古籍出版社，1999.121，103.
〔6〕〔17〕夏勇.人权与人类和谐〔M〕.新华文摘，2005，(17).
〔7〕吴思.血酬定律〔M〕.北京：中国工人出版社，2003.305.
〔8〕张再林.中西哲学的奇异与会通〔M〕.北京：人民出版社，2004.149.
〔9〕〔10〕任东来.美国的立国之本和强国之道〔J〕.博览群书，2005，(4).
〔13〕袁伟时.二十世纪中国历史的启示〔J〕.炎黄春秋，2005，(9).
〔14〕张世英.哲学导论〔M〕.北京：北京大学出版社，2002.349.
〔15〕吴晓明.文明的冲突与现代性批判——一个哲学上的考察〔J〕.哲学研究，2005，(4).
关键词：制度创新；信用交易；模式
一、制度创新——中国证券市场成长的动力
当前中国证券市场发展的外部环境正发生着极大的变化，主要表现在三个方面：经济金融全球化趋势日强，证券市场的国际化蔚然成风，中国加入WTO使得经济金融全球化与证券市场国际化的影响更加真切。
外部环境因素的变化无疑会给中国证券市场带来新的发展机遇，但更多的是挑战。因为，中国证券市场有明显的缺陷：股价运行的极端不平稳性，投资者行为缺乏理性，极具计划经济色彩的中国式“分业模式”阻隔货币市场资金与证券市场之外，严重威胁到证券市场资金配置功能的正常发挥。
这就要求我们分析阻碍市场发展的因素，寻求中国证券市场发展的途径。证券市场作为社会经济复杂大系统的一部分，与外部环境之间总存在信息和动能等的互换，由此获得推动市场发展的外部动力；证券市场系统的各组成部分也是相互作用、相互协调的，这是其内部动力，而且是市场发展的根本动力(李启亚,2001)。中国证券市场要在国际化与市场化的趋势下获得发展，应加快对外部市场开放的步伐，以便从外部获取发展的力量；但最根本的应该是证券市场的创新，促使中国证券市场适应世界经济和国际资本市场发展趋势的过程。证券市场创新的内容很多，但是我们认为，对于中国证券市场来说，最迫切最根本的是制度的创新。因为，大量的研究表明，体制、结构、机制和法律等制度性缺陷已经成为我国证券市场发展的根本，解决市场发展动力不足的问题也应该从制度创新入手。证券市场制度创新的内容主要包括：市场准入制度的创新；交易制度创新，即发展多层次的市场，并引入证券信用交易制度；监管制度创新等。就中国证券市场当前的形势来看，进行证券信用交易试点，并逐步引入证券信用交易，发挥买空卖空机制对于活跃市场，增强市场稳定性等方面的作用应该首先提上制度创新的日程。
二、证券信用交易及其效应分析
证券信用交易是有关机构对交易者在二级市场上的融资——保证金交易，包括融资和融券两种形式。证券信用交易在成熟证券市场上占有极其重要的地位,其直接作用是投资人可以以较少的资金做较大规模的投资组合，进而刺激证券市场交易的活跃，提高证券市场流动性；政府可以通过调整保证金比例，达到调节信用供求和稳定股价的目的。但是我国现行的法规却将信用交易划为，这不仅使证券市场丧失了一种极为重要的稳定工具，不利于市场的健康发展，而且，也使得无法获得满足的对信用交易的客观需求，各种形式的违规“透支”屡禁不止，严重扰乱了市场秩序。实际上，信用交易作为连接货币市场与资本市场的通道，对克服“分业经营”情况下，银行资金不得直接进入证券市场，甚至被隔绝于证券市场之外，货币政策对股票市场效应不高的情况有直接作用。从这个意义上讲，引入信用交易对我国证券市场的制度创新和发展有着深远影响。
1.对证券市场发展的影响。证券信用交易机制的引入，将对证券市场的运行机制产生规范化的影响，有利于其不断成熟；而且证券信用交易将导致社会资金、银行资金流入证券市场，直接扩大证券市场上的资金供给，对提高证券市场的活跃性和效率具有重要作用。
（1）可以完善股价形成机制，发挥市场缓冲器的作用。在实行审批制，各种证券的供给数量确定，本身缺少替代品的情况下，如果仅存在现货交易，证券市场将呈单方向运行，在供求失衡时，股价必然会胀跌不定，或者暴涨暴跌。信用交易与现货交易相互配合，可以增加股票供求的弹性。当股价过度上涨时，“卖空者”预期股价将下跌，便提前融券卖出，增加了股票的供应，现货持有者也不致继续抬价，或乘高出手，从而使行情不致过热；当股价真的下跌之后，“卖空者”需要补进，增加了购买需求，从而又将股价拉了回来。买空机制也同样可以发挥类似的缓冲器作用（屠光绍，2000）。
（2）可以提高市场连续性，增强证券市场的流动性和效率。如果投资者出于某种原因长期持有股票，而不轻易卖出，那么二级市场上的证券交易必然陷于停滞，从而影响到证券市场的价格信号功能（这正是我国证券市场目前的情况）。此时如果有投机者参与买进，并以信用交易方式增加买进或卖出的力量，将会促进市场交易。更重要的是，股票卖空交易本身存在一种使股价连续的内在机制。如果硬性的规定卖空价格必须高于前面最近一次股票的成交价，这种机制可以有效地缓解股价下跌的速度，维持股票市场的连续性。
2.对投资者的影响。利用信用交易，投资者可以小搏大，发挥乘数作用，从而提高资金的使用效率，创造获利机会，在股价上升时获得数倍于全额交易的收益，当然一旦预测失误，在股价下跌时其损失也将数倍于全额交易。这种对收益和损失的放大机制，使得投资者在追求更高收益的同时面临很高的风险，由此可以培育更加理性的投资者，增强市场发展的潜力。
3.对管理部门的影响。证券信用交易制度的内在运行机制可以起到平稳市场的作用，为证券市场监管机构提供了一种灵活、透明和制度化的市场调控手段，即保证金比率。西方成熟证券市场的经验已经证明，保证金比率的高低是调节证券信用交易的有效工具，提高保证金比率可以紧缩信用，而降低保证金则可以放宽信用。监管部门可以根据金融形势、股票市场交易状况等条件，通过信用比例的放宽和收缩来调节股市的供给和需求。这样可以使我国证券监管部门获得更加市场化的监控手段，摆脱过多依赖政策和行政手段的困境，促进市场的健康发展。
三、我国证券信用交易制度的模式选择
进行信用交易试点，首要的是选择合适的运作模式，主要应该解决两方面的问题：一是信用来源问题；二是信用交易的监管问题。
1．信用来源。
证券信用交易制度的核心问题是信用的来源，即提供信用的资金和证券的来源。根据是否有外部信用的介入，可以分为内部信用模式和外部信用模式。前者即远期交易，其特点是交易中的信用由买卖双方互相授予，无须从外部第三方引入。而真正具有代表性的是外部信用模式，在货币资本储蓄丰富和股票所有权分散的国家，证券信用交易一般采用外部信用模式。
我们所建议引入的也就是这种模式。在外部信用模式下，买卖双方可以从外部第三者处借入所需的资金和证券，根据是否存在专门的信用融通机构，外部信用模式又可以分为分散授信和集中授信两种。
在集中授信制度下，存在一个制度化、集中统一的证券融资公司专门提供信用交易所需的资金和证券；有关部门通过证券融资公司调控证券融资业务，以此控制流入流出证券市场的资金量。与集中授信不同，分散授信模式下，证券融资机构就是原有的证券商，不再另设专门化的证券融资公司。美国是分散授信的代表，而日本、韩国等则是实行集中授信。导致上述不同选择的根本性原因在于其信用经济成熟度的差异:美国是信用经济高度发达的国家，完善的信用制度本身足以胜任调控信用规模和在一定程度上控制风险的要求。而日本、韩国等的信用经济并不发达，非市场因素、黑幕交易经常造成过度的投机，甚至由此引发金融危机，损害实质经济的运行。考虑到目前我国尚未建立完善的社会信用体系以及信用经济不发达的现实，建议我国信用交易中采用单轨制的集中授信制度，即设立一家或几家证券融资公司，由其通过众多的券商向投资者提供信用融通。
2．监管模式。
证券信用交易的监管主要包括对保证金比率、信用限额、外界信用进入市场的监管以及自律管理等内容。
（1）规定并适时调整信用保证金比率是证券监管部门调控证券市场的有效手段，保证金比率的调高可以抑制市场过热，反之则可以活跃市场交易。信用交易最发达的美国，由联邦储备委员会决定和调整保证金比率，目前其初始保证金比率为50%，维持保证金比率为25%。韩国证券交易委员会规定的初始保证金交易要求为40%或者以上，该比例可根据市场情况进行调整。考虑到我国的信用状况，宜实行较高的比率，以降低信用风险。因此笔者建议初始保证金应高于50%，维持保证金应在30%以上。
（2）信用限额。过度的信用交易往往引发证券市场的过度投机，而我国证券市场上因为投资收益率较低，一直存在通过过度投机获利的普遍倾向。因此建议对信用贷款或融资规定较低的限额，根据市场的发展和完善程度适当提高。证券融资公司提供的垫头信用总额宜以不超过其资本金为限。
（3）监管外界信用进入市场。如果对外界信用不加控制，我国巨额的银行储蓄资金可能大量涌入证券市场，经由信用交易的放大效应而对市场形成破坏性影响。故此，必须严格禁止外界信用进入市场；在法律上应该明确只有统一设立的证券融资公司有资格办理信用提供业务，其提供给顾客的融资额不得超过规定的限额；其他形式的资金只能通过参股证券融资公司或者购买其发行的融资债券等形式间接参与。
此外还应加强信用交易的自律管理。专营信用交易融资的证券融资公司一开始就应该采取商业化运作的公司制，通过规范化的内部公司治理机制建立良好的信誉，维护市场的稳定发展。现有证券商也应继续加强内部治理结构完善，更好地发挥其在市场中的积极作用。
参考文献：
1．屠光绍．交易体制：原理与变革．上海人民出版社，2000．
2．谢识予．我国禁止证券信用交易政策效果的理论分析．复旦学报，2002，（1）．
德国是现在世界上搞好住房制度建设和住房市场发展，解决住房问题比较成功的国家之一。德国住房制度是一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的市场化的住房制度。
现在，德国住房制度已经成为一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的，较完善、成熟的市场化住房制度。德国住房市场是一种在整个住房市场中住房租赁市场占比大于住房销售市场占比的住房市场结构。德国自有住房率仅为42％，租赁住房率为58％。住房租赁市场占比大于住房销售市场占比，住房租赁市场发达，占有十分突出的地位。为什么现在住房租赁市场还如此之发达?这是由于在现代市场经济发展条件下，住房租赁市场的存在和发展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己购房的经济负担，买不起房，而必须租房居往；现在城市中总还存在一部分流动人口或暂住人口，他们中有的人因生活或工作长期具有一定流动性，暂时不愿意买房或不需要买房而需要租房，有的人暂时买不起住房，需要不定期地租房居往。
现在我国住房市场结构与德国和其他市场经济发达国家住房市场结构还存在较大的差别。据《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年底，我国全国城镇私有住宅建筑面积87.9亿平方米，全国城镇户均住宅建筑面积83.2平方米，全国城镇居民住宅私有率为81.62％。(摘自《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》)
据此计算，目前，在我国全国租赁住房市场占比为18.38％。当然，如果我们从实际情况看，我国还有许多富人1户拥有多套住房。按人均或户均住房占比计算的住房租赁市场的实际占比，应比全国租赁住房在住房市场中占比仅为18.38％会要大些。
但是，我们从另一些具体数据看，我国的住房租赁率也还是较低的。据有关资料显示，目前我国城市居民中租房居住的仅有几百万户。2004年，有关部门对我国城市居民住宅状况的调查显示，全国租房居住的城市家庭仅占全部城市居民家庭的9.49％。
从现实情况来看，在目前和今后长时期内，我国对住房租赁的市场需求潜力十分巨大，住房租赁市场发展潜力也十分巨大。我国经济社会发展，城市化水平不断提高，城市经济的发展，产业整合能力的进一步加强，吸引和消化就业能力的加大，必然促进城市大量新的就业人口的增加。而城市人口的增加，必然加大对住房的需求；同时，从总体上来说，当前我国城市居民的住房面积和住房质量都还处于较低的水平线上。随着收入的增长，住房不仅是生活的基本资料，还作为一种享受资料和发展资料，住房消费扩大将是必然的趋势。
为适应住房需求的急剧增加，我国房地产开发投资增长迅速，住房供给不断增加。在住房供给不断增长的同时，商品房的价格亦不断攀升并且持高不下。由于广大中小收入家庭有效需求不足，购房的愿望难以实现，他们必须租房居住。这就从根本上决定了广大中小收入家庭对租房消费将形成巨大需求。
与此同时，我国已经实行住房分配货币化制度的实行，这又将促进广大中小收八家庭对住房租赁市场有效需求的形成。这是因为：一方面住房分配货币化取代了无偿福利分房制度，切断了福利分房的后路，市场成了居民解决居住问题的唯一途径，人们要么买房，要么租房，市场上存在着大量的对住房的消费需求要素。另一方面，货币化的住房分配制度为职工提供了大量长期的资金，又使住房消费成为可能。从我国住房市场发展现状与走势来看，更需要加快发展住房租赁市场。从我国住房市场发展现状来看，较长时期以来，我国住房市场在租售市场结构制度安排上存在“重买轻租”，对住房租赁市场的培育和发展未引起足够的重视，现在我国住房租赁市场的发展已不符合经济发展和居民现有的收入水平的客观需要。
二、德国与中国的住房租赁市场政策
德国在发展住房租赁市场中，高度重视广开住房出租房源，确保租赁住房供应稳定。现在德国租赁住房供应来源广泛，种类构成多样。德国住房租赁市场租赁住房供应来源和构成是：在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，98％左右均为私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分别占66％和22％，另外8％为基金或保险公司出租住房，3％为专业建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，仅有1-2％为政府公房出租住房。
德国地方政府还以法律、规定等手段或方式保障租赁住房供应稳定。德国法律规定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德国地方政府还规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定比例，专门出租售给低收入家庭。例如，现在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套规定房屋开发商必须专门建低收入家庭出租房。
德国在发展住房租赁市场中，政府和银行大力扶植和鼓励私人和房地产开发商投资建造出租出售住房。德国地方政府以税收减免和生产者补贴等形式大力扶植和鼓励住房开发商投资建造出租租赁住房。例如：1978年联邦德国住房补贴中税收减免占50％，生产者补贴占21％。德国还对住房合作社出租房屋政府实行免税政策。德国住房信贷银行以无息或低息住房贷款扶植私人和住房开发商投资建造出租住房。德国地方政府还设有住房屋建设基金，以低息贷款或无息贷款等政策性优惠贷款方式，鼓励扶植开发商和私人商实验新的居住方式和更新改旧房，作出租或出售住房。
德国在发展住房租赁市场中，还特别重视加强租赁市场法制建设和管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。德国重视加强租房合同管理，制定了比较完备的住房合同管理法律。德国重视加强租房租金管理，制定了比较完备的租房租金管理法律。德国重视加强维护住房租赁市场秩序，制定了维护住房租赁市场秩序的有关法律。法律明确规定禁止二房东，有效地防止住房租赁非法投机。和德国发展住房租赁市场比较，目前我国在发展住房租赁市场中，法律还有保障租赁住房供应方面的专门规定。地方政府也还有规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定占比，专门出租售给中低收入家庭。在租赁市场供应房源方面也还很不广泛，目前仍大部分是公房租赁，私人租赁住房的比例很低。在租赁市场供应房源中，私人租赁住房的比例很低，不足以形成比较活跃的住房租赁市场。
由于我国公房租赁的租金仍然执行政府规定的价格，远远低于市场租金，有的甚至相差几十倍，所以我国公房租赁并不利于住房市场的健康发展。而且公房租赁的承租人是住房福利分配的结果，并不是资助最低收入户住房，不能达到救助最低收入人群中无房户的住房社会保障功能。
现在我国也少有房地产开发商开发租赁住房。主要是由于开发租赁住房投资收回周期一般要30年至40年，大量规模小的房地产企业缺乏足够的资本金，不能承受；同时，住房租赁市场不成熟，市场空间狭小。这也是一个重要原因。其次、目前，我国在发展住房租赁市场中，在对开发商开发租赁住房来源的政策扶植方面，现行的政策大都是鼓励住房出售的政策，缺乏必要的鼓励住房出租的税收和财政补贴政策。我国现行的住房租赁的营业税、增值税、契税等税费加在一起要占到总费用的1/3以上，这很不利于开发商投资租赁房。第三、目前我国在发展住房租赁市场中，法制尚不健全，对市场的监督管理现规制也不健全，监督管理尚较乏力。
目前我国发展住房租赁市场还面临着体制和法律的障碍。按照目前的规定，物业公司只能经营产权房的管理，不得专门从事租赁房的经营，银行不得混业经营，尤其不能像国外那样经营不动产，也经营住房租赁。我国还未制定比较完备的保障租房者合法权益的住房法律，也还有完善规范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租赁非法投机的制度安排。目前我国房地产方面的法律规范基本上都是针对产权房的各种法律关系的调节，对租赁方则没有系统完整的法律法规条文，租赁各方的利益纷争判决缺乏法律依据和保障。
三、德国与中国的社会福利住房和廉租住房
德国在发展住房租赁市场中，特别注重发展保障最低收入者住房的社会福利住房。德国社会福利住房是一种政府规划用地，由发展商开发，再以较低的房租租给需求者，与市场租金的价差，由政府补贴给开发企业的住房制度。在德国，每个公民都享有住房权并对低收入者实行住房保障制度。对于那些既买不起房，又租不起房的人，由政府出钱为他们租社会福利房。社会福利房是供低收入者购买或租赁，法定的低于一般商品房市场价的廉价房或廉租房。购买或租赁社会福利房的必须是法定的低收入者。现在，科隆市的社会福利房每平方米月租金为4.8欧元，而一般商品房每平方米月租金为7.8-8.8欧元，相当于正常月收入的三分之一左右。社会福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右。科隆市100万人口，有10万人享受住房福利补贴，在这10万人中仅约1万人住社会福利房。
德国社会福利房制度作为保障最低收入者住房的社会福利住房制度类似我国廉租房制度。我国建立廉租房制度是1998年就提出来开始建立的，建立三年多来，据建设部2006年3月底通报的全国城镇廉租住房制度建设和实施情况显示，截至2005年底，全国291个地级以上城市中已有221个城市在2005年年底前实施了廉租住房制度，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。
目前，我国的廉租住房制度主要是通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。而且，我国廉租住房制度覆盖面尚小；廉租住房制度还很不完善；还没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶颈，廉租户“租房难”是一个十分普遍的严重问题。
四、加快培育和发展中国住房租赁市场的政策建议
1、加大住房市场结构调整力度，促进住房租赁市场加快发展
加快培育和发展我国住房租赁市场，首先应逐步把我国的住房制度建设成一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的住房市场制度。各级政府不再经营房地产生产经营，房地产业要坚持走政府宏观调控下的市场化发展道路。
当前和今后一个相当长的时期内，政府应进一步通过完善住房立法、建立完善住房保障体系、制定住房发展规划对住房发展进行宏观调控管理，加大住房市场结构调整力度，完善住房租赁市场体系，增加保障型租赁住房供应，营造有利于住房租赁市场发展的制度政策环境，规范发展住房租赁市场服务，完善住房租赁市场相关政策法规，加强住房租赁市场的监管，进一步促进我国住房租赁市场加快发展，从而进一步促进我国房地产业持续、平稳、健康发展和我国住房保障制度的完善和发展。
2、提倡住房合理消费，鼓励广大中低收入家庭分流租房市场
较长期以来，由于各地政府来也比较偏重于住房销售市场的发展，住房租赁市场的发展相对滞后，许多地方政府公房出租除原租户外早已停止。为此，各级政府部门首先应转变观念，大力提倡与鼓励中低收入家庭从购房市场中分流到租房市场来。对租房仍有经济困难中低收入家庭可实行租房困难直补政策。让这些中低收入家庭在住房租赁市场按租房市价自主租房，以租房租金确定租房困难货币额直补到户。
3、鼓励、扶持房地产开发商和私人投资经营租赁住房
当前和今后一个相当长的时期内，拓展私人出租房源和房地产企业开发商品住宅出租房源，应成为缓解中低收入家庭住房租赁供求矛盾的主要现实选择。
目前我国住房租赁市场开拓私人出租房源潜力很大。原因在于近年来居民在房地产市场购房出租、以租养房、待机出售已经成为一种投资方式。随着生活水平的提高，一部分居民为了改善居住条件购买新房自己居住，而出租已有旧房，以租养房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；随着福利分房的取消、住房分配货币化实施、产权明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；随着房地产的发展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同时，随着家庭人口结构的变化，部分家庭也会出现空置私房。这些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，随着住房租赁市场的发展，二手房市场中还会分流出部分闲置私房进入租赁市场，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投资经营租赁住房是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作能有效地促进住房保障体系的完善和发展，承担了部分社会责任，因此应该享受到必要的税收减免和信贷优惠政策。政府可对出租私房按房屋挡次分别采取不同的税收减免和信贷优惠政策，扶持和鼓励私房出租，扶持私人投资经营租赁住房。对中挡(中等质量和面积住房)私房租赁应采取低税和低息贷款扶持和鼓励优惠政策；对低挡(低等质量和小面积住房)私房租赁应采取免税和无息贷款扶持和鼓励优惠政策。也可采取对私房出租实行退税政策，以鼓励更多中小面积房屋用于出租，满足市场需求。
为了鼓励，扶持私人投资经营租赁住房和私房出租，还可以考虑建立一种覆盖一定社会范围的，带有一定社会公益性的租赁住房托管中心，提供零散私房托管租赁等专业化、集约化住房租赁服务，除高效率的开展租赁供需配对的基本工作外，还可承担房屋维修、治安管理等综合服务与管理职能。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，政府都特别应大力鼓励和扶持房地产开发商投资经营租赁住房。一是可以通过政策规定或土地出让合同约定的方式，要求房地产开发企业在其投资开发的商品房中开发一定比例的租赁住房；由于投资经营租赁住房的房地产开发企业，同样是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作也能有效地促进住房保障体系的完善和发展，它们也承担了部分社会责任，因此也应该享受到一定必要的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策；由于房地产开发商投资经营租赁住房投资回报慢，政府部门可以采取变土地出让金一次性支付为按年支付、发展商今后如果把房子卖掉，可按约定要求规定补足其土地出让金；政府对房地产开发企业投资开发租赁住房的商品房也可以给予适当的地价补贴；政府可鼓励银行为开发建设租赁住房的企业提供长期贷款，降低资金使用成本；政府可进一步调整出租普通住房的税收政策。通过合理确定税基，允许出租普通住房在税前扣除住房折旧及维修费用，增加租赁住房的供应；政府可通过金融、税收支持，吸引社会闲置资金进入住房市场，以租赁经营为目的投资于商品住宅建设，增加住房租赁市场的有效供给；二是应鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造增加租赁房源。目前，许多城市尚有不少旧公房住宅小区，通过拆除重建更新，原小区居民可原地回搬，减少动迁难度。并根据原多层住宅容积率较低的优势，适当增加重建房屋容积率，多余房屋出售后抵充建造资金，并可留下不少量房屋作为租赁房源。政府可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造，增加租赁房源；三是应鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房源。现有不少企业将暂不使用或待拆迁的厂房与办公用房租给其他单位另作它用，或交给一些房地产企业改造更新后作为公寓出租，这既可以充分利用房屋资源又可以增加不少租赁房源。政府也可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房，增加租赁房源。特别是对房地产开发商与企业联手开发租赁房源，政府应使其从单位房屋出租的税收降低到个人出租的税率，甚至在初期可以免税，以低租赁成本，提高房地产开发商与企业联手开发租赁房源的积极性。
4、加强租赁市场法制建设和监督管理。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，还应进一步完善住房租赁市场相关政策法规，加强租赁市监督管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。
首先应进一步完善住房租赁市场相关政策法规。当前，进一步加强完善房屋租赁市场相关政策法规，应尽快出台专门的房地产租赁、房地产租赁中介方面的法律法规：其次应进一步加大对住房租赁市场的监督管理力度。一是应构建房屋租赁交易网络平台，加强对住房租赁的信息工作的监督管理工作；二是尽快建立房屋租赁指导租金制度。为专营房屋租赁居间、的各类房地产经纪机构和租赁当事人提供参考，通过指导租金加强市场的预警预报，确保住房租赁市场的健康发展；三是应加强住房租赁市场中介企业的监督管理。应倡导诚信中介。加强规范中介走规模化、正规化道路。政府、行业主管部门应建立中介企业信用档案，定期公布一批不讲诚信，不规范操作的企业，净化中介市场。
5、采取得力措施，积极推进廉租住房制度建设
由于当前我国有效房源不足已成为推行廉租房制度遭遇的重大瓶颈。廉租户“租房难”已成为十分普遍而严重的社会向题。首先应集中解决有效房源不足，无房的廉租户“租房难”问题。由于现在我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，廉租住房制度建设有的地方才刚起步不久，其制度建设尚很不规范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解决有这一问题，应强化各级政府住房保障职能，把建立和完善廉租住房制度，作为全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的一项重要工作任务，高度重视解决无房的廉租户“租房难”问题，认真落实廉租住房制度建设的目标责任；解决有这一问题的关键是要开拓廉租房房源。为要扩大廉租房房源，一方面政府应落实以财政预算安排为主多渠道筹措资金的规定，建立稳定规范的资金来源制度，确保必要的财政预算资金及时到位。另一方面还应开拓新的租住房建设资金来源。一是应该从政府卖土地的收入中来，也就是应将政府高价拍卖土地的部分收入，补贴到廉租房的建设上。各地应坚决执行2006年“国六条”规定，将这笔钱部分用于廉租房的建设。二是还可允许部分住房公积金资金进入。各地有关部门聚集起来的巨额公积金，除了用于低息贷款以帮助职工购房外，也可以拿出部分公积金赞助当地的房管部门建造一些廉价实用住房，政府部门对这些住房的建设还应给予适当的各种税收和配套费的减免扶持；三是还可以允许基金、债券、证券、保险资金和房地开发商资金等社会资金和民间资金进入，但这些资金界人政府须也要有相应的财税、信贷等优惠政策鼓励扶持资金投入者。
关键词：行政发展；制度创新；行政建设
行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。
一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择
改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。
苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。
当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的大胆改革。
随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。
二、制度创新是当代中国行政发展的核心
行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。
制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离不开行政制度创新。另一方面，行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。
从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：
其一，制度创新有助于更新行政观念
行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制，等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一定的权威性，即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。
其二，制度创新有助于优化政府组织结构
经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机构序列设置不够科学、不够规范：经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实解决政府组织结构中存在的问题。
其三，制度创新有助于完善行政管理体制
任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建立、健全、发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行政发展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新，而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制的健全和完善。
其四，制度创新有助于维护社会公正
我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性是人类社会制度所追求的终极目的之一。正如美国著名学者罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”资源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们建设社会主义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。
最后，制度创新有助于激发社会活力
正如同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面。一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林：一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面，我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新，建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效政府。
三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路
当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：
其一，必须进一步解放思想。推动理论创新
进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。
其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验
在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政建设与改革的经验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的各个方面长期地、稳定地发挥作用。
其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系
任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。尽管我国古代行政建设中既有精华又有糟粕，我们需要做的就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古为今用”。新中国成立后，同志深刻认识到民主和监督对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：同志自担任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新时必须坚持和继承的宝贵财富。与此同时，世界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富，值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制度创新。
其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系
我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改革是动力，社会稳定则是促进社会改革和发展的基本前提。今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定，以改革促进发展、以发展巩固和谐。
其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式
改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起利益格局和社会结构的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。这就决定了我国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的改革方式。因此，我国在推进行政改革的过程中。必须采取由点到面。从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上而下与自下而上相结合，确保改革循序渐进、人民安居乐业、经济社会又好又快地发展。
进入21世纪，文化产业作为一种新的经济形态发展势头异常强劲，正在成为最具广阔发展前景的朝阳产业。党的十七大报告明确提出要实现我国文化产业跨越式发展，很多省市从优化调整产业结构，培育新的经济增长点，提高区域竞争力等角度纷纷作出加快文化产业发展的战略部署。在对文化产业发展的意义有了越来越清晰的认识之后，文化产业发展中的一些问题开始浮现出来，首先考虑的就是政府在发展文化产业中如何定位。实践证明，文化产业是一个新兴产业，在其发展之初，尤其需要政府的扶持，在这一发展进程中，政府扮演什么样的角色至关重要。地方政府能否在文化产业发展的制度上进行持续的创新，决定着区域文化产业的未来前景。
一、文化产业发展中政府积极作为的必要性
文化产业从根本上说是一种经济活动-必须走市场化的道路，遵循资源配置最优的市场规律。然而，经济发展的历史证明；市场不是万能的，对于“市场失灵”的矫正，莫过于政府的积极干预。尤其对于文化产业来说，既要求实现经济效益，又要求实现社会效益，其“双赢”的要求更需要政府的积极作为。
1.文化产业中的市场失灵需要政府积极作为。文化产品是满足社会精神需要的精神产品，精神产品的需求弹性很大，影响需求量的因素很多，这使得文化需求具有特殊的层次性、多样化和不确定性的特点。文化产品的供求矛盾，一部分是可以通过市场价格机制得到调节的，如那些满足公众直接的、现实的文化需求的娱乐类、劳务类文化产品，价格可以成为文化需求的真实反映，它的生产可以根据市场行情及时作出相应调整。但是，还有相当部分的文化生产是市场价格机制无法调节的，如那些具有超前性、基础性和公益性的文化产品。这类产品满足的是人们长远的、整体的文化需求，表现为带根本性的社会需求。对于这类产品，价格信号无法反映其供求的真实信息，这是市场手段失灵的文化领域。文化领域中的市场失灵需要政府在规划、政策、管理等方面加以宏观调控，避免在文化发展中出现结构性失衡等问题。
2.文化产业的两重性需要政府积极作为。文化产业既具有经济属性外，还具有价值属性。发展文化产业最理想的状态是同时实现商品价值和社会价值的最大化。但在现实中，经济效益与社会效益存在一致性的同时也在相当程度的矛盾性。文化产业化过程中在市场机制的自发调节下，高额利润将诱使生产经营者经销这些层次低的色情、凶杀、猎奇等毒化人们心灵的低级庸俗的文化劣品。颇具不良影响的作品，或许有较大的市场空间，而一些需要有较高的文化素养专业知识和审美能力才能接受的文化产品，如交响乐、芭蕾舞、学术著作等在市场争中却不占优势。一般的商品在竞争中自然会向价廉物美的方向，而文化产品在竞争中则不免走向通俗化、甚至庸俗化。因此，政府需要制定相关法律，扶持高尚、积极的文化产品，同时，抑制和禁止文化垃圾，努力促进其商品价值和社会价值二者的平衡和统一。
3.文化产业中公共产品的需求需要政府积极作为。众所周知，文化产业发展需要完备的法律架构、产权制度和人才制度，需要良好的市场环境和完善的支撑服务体系，这些都是市场无法提供的，而政府却可以利用公共管理者的身份制定相应规则，并保证规则得以有效遵循。正如弗里德曼所说：“政府的必要性在于它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”同时，政府的有效行为可以为文化产业发展提供制度平台，从而降低文化产业的生产成本。特别是我国文化产业还处于起步阶段，面临着与政府主管部门脱钩转轨自我发展的局面，加之目前我国的文化体制还不健全，关于文化产业的相关政策和立法还不完善，文化产业的投融资体制和产业运行机制还未真正的建立起来。所以，政府的积极作为就显得尤为重要。
二、文化产业发展中政府作为的缺陷。
中国市场经济发展历史较短，在这种社会大背景下发展文化产业，政府强有力的宏观指导和调控显得尤为重要。但是，由于中国政府管理体制脱胎于计划经济时期，因此，在文化产业发展中，政府的行为方式仍带有计划经济的烙印，还存在诸多缺陷。
1.角色错位。长期以来，政府统管各项文化事业，角色错位，管办不分。政府直接介入经营性文化领域，包揽了文化产品和文化服务的供给，剥夺了市场主体办企业、办活动的权力，剥夺了文化企业的生产资源配置权，限制了社会、民间资源进入更多文化领域的机会。政府既要“管”，又要“办”，等于既当裁判员，又当运动员，这不符合市场经济运行规则，也损害公平竞争原则。
2.职责越位。当前政府对文化产业单位统包统揽，使得文化产业单位成了政府部门的附属物。政府的干预，触及文化产业微观领域的每一个角落。从目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免到产品及计划供给的数量和类型，政府无所不包，全权负责。这样，既割断了文化单位与市场的联系，剥夺了文化单位市场主体和法人实体的地位，又无法真正反映消费者的文化需求，最终造成文化消费者与文化经营者之间的信息不对称和文化产品供给与市场需求之间的不均衡。
3.管理缺位。目前，政府主要依靠单一的行政手段，通过命令、指示、规定、决议、条例等强制性约束方式直接干预文化建设中的文化事务，对文化产业发展全局缺乏合理规划和政策引导。同时，政府管理文化产业缺少必要的经济手段，有关税收、赞助、信贷等文化经济政策还不完善，无法起到引导文化产业良性发展的作用。此外，政府的非法制化行为明显，执法机制不健全、市场监管不力、公共服务不到位等政府管理缺位现象时有发生。
三、文化产业发展中政府的角色定位。
文化产业发达国家的经验表明，政府在推动文化产业发展中的作用是全方位的，但主要是在战略层面上的领导，政府只是在为产业和企业的发展提供服务，包括提供公平、透明的竞争环境。政府不是也不应当是产业发展的主体，也不是产业发展的最终决定者，而仅仅是产业和企业发展的服务提供者。就我国而言，地方政府在推进区域文化产业发展中要着力扮演好以下角色：
1.战略的规划者。文化产业若要达到有机、完整、持续、健康的发展。是需要很长一段时间的，如果政府制定的发展战略正确，就能够使文化产业得以发展；相反，战略失误或错误，只能是越发展越糟糕。首先，地方政府应当深入细致地研究本地区资源情况，看本地区是否适合发展文化产业，以及根据现有的资源可以发展哪些领域和重点项目。这样才能“有所为有所不为”，集中自身优势，争取在若干个适合本区域的、基础较好的、有发展潜力的产业领域取得突破，建设一批机制灵活、运作高效的产业化基地，形成优势产业群，发挥产业集群效应，壮大文化产业规模，增强区域核心竞争力。其次，地方政府要特别考虑文化产业布局的问题。文化产业布局必须遵循其布局规律，与城市自然、人文、城市面貌相结合，构建合理的文化产业空间结构。特别在建立各种产业园区前，地方政府应当统筹考虑如何在园区内打造相关的文化产业链，以产生产业集群的效应，从而有利于产业创新、产生知识“溢出”效应和形成“内力驱动”。同时要处理好园区间的关联性和互补性，避免同质化的恶性竞争。第三。地方政府应该注意战略规划的可操作性。要注意将战略的宏观性、长远性与规划的具体性、阶段性、指标性结合起来，要明确先做什么，后做什么，有个发展次序，蜂拥而上肯定是不行的，资金、资源、市场都得不到保障。第四，地方政府应该提高文化产业规划的权威性。要树立“规划即法”的观念，规划一旦确定，必须严格执行，从而保证文化产业发展的连续性和稳定性。
2.环境的营造者。文化产业和其他新兴产业一样，起步期需要良好的创业环境，地方政府要注意营造一种宽松、健康的体制、政策和市场环境。首先，政府要营造良好的体制环境。目前，文化企业市场主体地位不明确是限制我国文化产业发展的主要因素之一，政府要加快文化体制改革，把明确文化企业的市场主体地位，作为深化国有文化企业改革的重点：一是政府部门要尽快与文化企业脱钩，切实解决政事合一，政资合一、政企合一的问题；二是要转制。重点是实行公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，使文化企业真正成为独立的市场竞争的主体；三是要鼓励企业间的兼并、联合，组建企业集团，使之做大做强，提高文化产业国际竞争力。其次，政府要营造良好的产业发展政策环境。政府的优惠政策包括金融、财政、税收等方面，也包括吸引和留住人才方面的优惠政策。在投融资方面，政府应推动多元化投资、金融市场融资、倾斜性金融信贷政策等，逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化、融资渠道社会化、项目建设市场化的文化产业发展新格局。在产业扶持方面，如制定财政优惠、税金减免、税利返还、差别税率和设立创意产业发展基金政策等，以达到“放水养鱼”的目的。在人才政策方面，建立有效的创意人才培养、引进和使用机制；改革分配制度，探索以“创意资本”为主的新型分配激励机制，完善技术入股、管理入股、股票期权等分配形式，使人才能得到市场化、制度化的激励，由此增强产业创新动力。在制定执行政策时，地方政府应注意把国家的政策用足、用活、用好，最大限度地拓展地区政策空间，努力营造政策“洼地”，为文化产业的发展提供必要的政策保障。第三，政府要营造健康的市场环境。政府应根据文化产业发展规划制定完善各项具体的方针政策；制定市场准入、市场竞争、市场退出等有关规则，确保文化企业在公平、公正、公开的基础进行竞争；制定微观规章制度赋予微观主体独立的经营地位，引导和规范经营主体的行为。
3.服务的提供者。政府作为公共部门，为产业发展提供公共服务责无旁贷。在推动文化产业方面，政府首先必须加快公共文化设施建设。建立诸如博物馆、音乐厅、美术馆、太剧院等设施，累积文化存量，以催生文化企业。同时，极推动文化大市场建设，如推动图书报刊交易市场、电子音像交易等市场的建设，为文化产业的发展提供固定的载体。其次，政府要加大引导力度，积极引导群众改变传统的“重物质消费，轻精神消费”的消费观，培育观众群，提升大众对文化、艺术的兴趣和水平，鼓励群众对文化的消费，努力改善和优化文化经济运行的市场环境。第三，政府要积极发展各种中介组织。政府要转变观念，鼓励和扶持社会中介组织承担起一部分职能，如文化信息咨询、广告服务、文化产品‘评估检验、文化经济行业协会、文化经营资格审定、文化经纪、文化市场举报等，充分发挥它们在维护行业权益、进行行业自律、制定行业标准、提供资格认证、规范文化市场、调节经营行为等方面的积极作用，在文化产品与文化服务的生产者和消费者之间充当重要的“第三者”角色，把文化产品和服务推向市场，也使文化市场中的服务、沟通、公证和监督机构尽快建立起来并正常的投入运作，实现文化治理模式的创新。
4.市场的监管者。政府加强对文化市场的监管是促进文化产业健康发展的保障。首先，政府应根据机构改革和职能转变的要求，建立统一协调的文化市场综合管理机制，依法加强对文化市场的监控与管理。其次，政府要加快文化立法进程，通过法律来规范文化市场，重塑文化市场秩序，通过法律来加强文化管理，保证社会主义精神文明建设的方向，保证文化产业健康有序地发展。要加强文化立法的可操作性以及和其他法规的协调性，立足本地实际研究制定各项有利于文化产业发展的法制法规。第三，政府要加大对知识产权保护力度。文化产业是以创意为核心的产业，保障创意是创造创意之源，从某种意义上说，知识产权保护是文化产业崛起、发展的重要基础。政府要按有关法律保护文化企业的知识产权和技术市场，加大打击侵权的力度，采取专项治理的办法，坚决打击盗版、造假等侵权行为，有效地保护知识产权，整顿和规范文化产业市场秩序。特别是要加强对信息网络、咨询服务等新兴文化产业的管理，保护文化产品生产者的合法权。
（一）苏北社会管理创新是江苏全面建成更高水平小康社会的内在要求。改革开放以来，江苏社会经济持续快速发展，多项经济指标位居全国前列。江苏经济在“十一五”期间跃上新台阶，2010年，地区生产总值40903亿元，年均增长13．5％，人均地区生产总值超过5万元；财政总收入突破万亿元大关，其中地方一般预算收入4080亿元；全社会固定资产投资五年累计超过7．5万亿元；全社会研发经费占地区生产总值比重达到2％以上，区域创新能力居全国前列。［4］2013年，江苏全省实现生产总值59162亿元，按可比价格计算，比上年增长9．6％，GDP总量排在全国第二，人均GDP74607元，比上年增加6260元。［2］［5］在江苏经济高速增长的背后，一个不容忽视的事实是，苏南地区和苏北地区客观上存在着区域发展的不平衡问题，苏南地区经济发展迅速，苏北地区则相对缓慢。苏北是江苏经济社会发展中一个重要而特殊的地区，苏北地区土地面积占江苏总面积的52．97％，常住人口占全省的37．83％，在江苏全省发展大局中占有举足轻重的位置。但是，作为江苏经济发展的“洼地”，苏北多项经济指标相对落后，从2010年的统计数据来看，苏北GDP仅占全省的21．53％，苏北人均生产总值为29774元，是全省人均GDP的56．35％，是苏南地区人均GDP的37．45％。［6］就此而言，加快苏北振兴，在更高层次上实现江苏的区域共同发展，已成为江苏全面建成更高水平小康社会，推进“两个率先”的当务之急。换言之，推进江苏区域协调发展，重点和难点在苏北，没有苏北的小康就没有全省的小康，江苏能否早日实现“两个率先”的战略目标，很大程度上取决于苏北能否加快发展。只有通过社会管理模式和理念的创新，才能有效挖掘苏北后发优势的潜在效益，加速推进苏北经济社会的持续健康发展，不断缩小与苏南的发展差距，为江苏全面建成更高水平小康社会奠定基础。
（二）苏北社会管理创新对国内其他后发展地区具有一定的借鉴价值。社会经济发展的区域差异始终是后发展国家现代化过程中无法回避的问题，当代中国也不例外。改革开放30多年来，随着经济的持续高速增长，中国已经从人均GDP不足300美元的低收入国家成功步入人均GDP超过4000美元的中等收入水平国家，成为世界第二大经济体，并开始由中等收入国家向高收入国家、从经济大国向经济强国迈进，但是，由于历史和现实的原因，当代中国中西部地区和东部地区的发展依然存在非常明显的差距。2012年，中国东部地区国内生产总值295892．0亿元、中部地区国内生产总值116277．7亿元、西部地区国内生产总值113904．8亿元、东北地区国内生产总值50477．3亿元，分别占我国当期国内生产总值的51．3％、20．2％、19．8％、8．8％，从人均国内生产总值来看，上述四大区域分别为57722元、32427元、31357元和46014元。［7］由此可见，东部地区的GDP总量和人均GDP都在全国遥遥领先，而中西部地区则相对落后。苏北社会管理创新对推动国内其他后发展地区社会经济发展、共筑“中国梦”具有现实的借鉴意义。“中国梦”展现了中华民族伟大复兴的光明前景和科学路径，把每个人的前途命运与国家、民族的前途命运紧密联系起来。促进区域协调发展是实现“中国梦”的重要命题，因为“中国梦”是覆盖中国每一片土地的“中国梦”，国家的富强以每一个地区的富强为依托。全国同步实现小康是现阶段共筑“中国梦”的奋斗目标，但如何推进后发展地区的社会经济发展却是需要深入探讨的现实问题。任何地区的发展都是在特定的社会、经济、历史环境中演变的，都有其独特的约束性条件，但社会经济发展过程也是有规律可循的。苏北地区社会经济发展是“发达地区的不发达问题”，一定意义上可以看作当代中国区域发展不平衡的缩影，后发展地区基础差、底子薄，工业化城镇化水平偏低，城乡发展不平衡等问题在苏北同样存在，就此而言，苏北的社会管理创新经验可以为国内其他后发展地区提供可资借鉴的有益素材。总之，学习和借鉴苏北社会管理创新的经验，对于国内其他后发展地区大有裨益，对于实现不同区域“中国梦”的同频共振具有重要的参考价值。
二、苏北社会管理创新的实践及问题
任何制度变迁都具有一定的路径依赖性，初始的制度选择会强化现存制度安排的惯性，推进社会管理创新需要对苏北社会管理的现状予以科学诊断，由此才能适度削弱甚至有效突破路径依赖催生的消极影响。苏北社会管理创新取得了初步成效，但一些深层次和实质性问题依然未得到根本解决，如果不能消弭这些因素的消极影响，苏北社会管理创新就很难取得实质性的突破。苏北地区在推进小康社会建设的过程中，紧密结合地方工作实际，因地制宜地探索和调整社会管理体制与管理方式，积极打造具有本地特色的社会管理创新举措，在保障经济社会发展大局中提升了社会管理的水平和实效。一是创新社会管理模式。淮安市清河区探索网格化社会管理模式，通过划分街道、社区、网格区和楼（大院）等四级网格系统，打造不同层级的社会管理和公共服务平台，设计集信息采集、分析研判、网上办理、考核督查等多种功能于一体的社区管理信息系统，整合服务资源，优化运行机制，该模式因成效显著而入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。［8］为发挥社区党组织在创新社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，连云港市试点社区“大党委制”管理模式，积极探索构建以社区“大党委”为核心、驻区单位党组织和全体党员共同参与的社区管理新格局，同样也取得了良好的社会效果。［9］二是立足源头治理夯实社会管理基础。为实现多方利益协调，从源头上减少稳定风险，淮安市构建社会稳定风险评估的公众参与模式，广泛吸纳公众利益诉求，建立了全省首家第三方稳评机构———淮安市政和稳评中心。淮安稳评模式通过有效预测、防范和化解社会矛盾，实现了发展和稳定的良性互动，由此被授予“2011年中国城市管理进步奖”。盐城市在全省率先建立稳评估工作机制，开展对突出问题、有风险预警的项目、安全事故隐患以及基层基础工作薄弱环节的排查，将公众的意愿作为决策的重要依据，同时设立了全省首家市、县（市、区）大调解工作中心，统筹社会矛盾纠纷的化解和协调处理。
三是注重虚拟空间的社会管理创新。淮安市依托互联网、公共电话网和无线通讯网等平台打造的“阳光”系统，集投诉、查询、服务、监督等功能于一体，覆盖全市所有乡镇和市县各部门，强化了案件的进程管理和公众评价机制，并因此入选“2012年全国社会管理创新十佳案例”［11］。在网络监督日渐凸显的时代背景下，淮安“阳光纪检”也逐步从稚嫩走向成熟。徐州市睢宁县适应虚拟社会的管理特点，探索虚拟社会管理新模式，以网络政务、网络论坛、政府微博为依托，整合手机短信、政风热线、广播电视等资源，构建六大民情平台，问需于民、问计于民、问政于民［12］。四是加大社会管理创新的法治保障力度。淮安市在社会管理中深化法治淮安创建活动：推进重大事项社会稳定风险评估法制化进程，实现社会稳定风险评估对重大决策、项目的全覆盖。推进教育、社保、环境、助残等法治惠民工程。建立“法院开放日”制度，实现立案、庭审、执行、听证、文书、审务等全面公开。开通“淮安普法网”，提升公众法律素养。［13］徐州市在全国率先将“12348法律服务热线”赋予矛盾纠纷调解功能，成为融矛盾纠纷接报、分流、指挥、法律咨询和法律援助为一体的平台服务系统，有力推动了矛盾纠纷调解工作的开展，由此入选“全国社会管理创新优秀案例”。
苏北积极探索符合地方特色的社会管理之路，社会管理创新成果得到社会各界的广泛认可。但是，由于苏北经济发展相对滞后，制度变革的物质基础和社会条件尚未充分发育，在经济转轨和社会转型的背景下，社会管理创新面临更为复杂的严峻形势，社会管理要素日趋增多、难度不断增大，加之社会管理创新的理论准备不充分，苏北社会管理创新中依然存在诸多不容忽视的问题。一是社会管理行政化倾向。由政府推动或支持制度变迁是制度创新的捷径，因为政府干预不但可以补救制度创新的不足，而且能够以强制力加快制度变迁的速率，并且降低制度变迁的成本。［15］质言之，社会管理制度创新离不开政府的推动，这一规律在苏北体现得尤为明显。由于经济发展相对落后，经济转轨和社会转型的特定态势使得制度变迁面临更为复杂的问题，不同利益群体的偏好和效用存在更为明显的差异，就此而言，苏北社会管理创新中的政府主导有其工具理性的要求。但是，政府并非社会管理的唯一主体，完善的社会管理体系应该是多元主体的有机组合和良好平衡。由于经济发展是苏北发展的重点领域，一些地方干部对经济发展的热情远大于对社会管理创新的思考，仍然沿袭传统的管理理念，误以为社会管理就是强力控制，只有刚性的行政手段才是推动苏北社会发展的有效途径。在有些地方，社会救助、互助、福利等公共服务几乎靠政府包办，作为自治组织的居委会事实上演变成一种“准政府”性质的组织，政府在社会管理领域的一元化色彩依然突出。二是社会组织发育不成熟。社会管理主体多元化是社会管理有效性的基础条件和发展趋势。完善多元参与的社会管理格局在苏北社会管理创新中有着非常重要的意义，只有充分发挥社会组织的作用，优化社会组织的运行机制和提升社会组织的管理水平，才能实现社会治理主体的良性互动和有效衔接。但实际情况是，政府与社会组织在治理结构中不对等，政府过于强势，社会组织处于边缘地位。究其原因，主要在于作为社会管理主体之一的苏北社会组织尚未发育成熟，相对缺少具备现代服务理念的专业人才，离承担公共服务供给的职责要求还有相当差距。被纳入体制内的一些社会组织则由于受到既有体制的束缚和规制，缺乏相对的独立性，在社会管理和公共服务过程中，只能停留在某种低层次和表面化参与的层面，这不但不利于其自身能力的提高，也严重制约了苏北社会管理创新的进程。三是公众主动参与不够。社会管理归根到底是对人的服务和管理，“社会的管理创新是全社会的共同事业，各级政府要最广泛地动员社会公众的参与。无论是社会的管理创新、社会的治理还是社会的发展都与每个公民息息相关”。中国共产党有着丰富的社会动员成功实践，这种传统至今仍被延续和传承，并内化为当代中国政治运作的基本经验。传统总体性社会中的社会动员机制以政府为主导，大多依靠行政命令的形式予以贯彻，可以在短时期内积聚高度的能量，但这种缺乏沟通的社会动员内蕴着不可克服的固有积弊，而且公众对这种灌输式动员模式的认同度正在不断降低。从苏北社会管理创新的现状来看，有些地方的社会管理虽然在形式上“轰轰烈烈”，但公众主动参与度不够，公众参与积极性没能得到充分体现，制约了社会管理创新的广度与接受度。［18］公众主动参与社会管理意识淡薄、能力不足，使其一定程度上游离于苏北社会管理创新工作之外。
三、创新苏北社会管理的突破口
苏北正处于新型工业化、农业产业化和城市化互动并进、全面振兴的时期，苏北的后发优势进一步凸显，但社会管理创新中存在的矛盾或问题客观上制约了苏北跨越式发展的进程。为此，需要立足苏北社会经济发展的实际情况，寻求推进社会管理创新的突破口。理念和制度变革是苏北社会管理创新的重要突破口。苏北社会管理创新是一项复杂的系统工程，必须考虑特定时空条件下系统要素的协同共进，但是，选择某些环节作为改革的突破口无疑具有方法论上的必要性。就目前苏北社会管理的实际来看，推进社会管理创新的突破口无疑是理念和制度的变革，因为理念是创新的先导，而制度则是创新的保障，理念催生制度，制度保障理念，二者相辅相成、相互依托，共同推进苏北社会管理创新的进程。
（一）社会管理理念创新。作为社会管理制度所内蕴的价值判断或目标追求，社会管理理念是社会管理创新的行动基础。落后的管理理念掣肘了社会管理的创新，推进苏北社会管理创新必须优化社会管理理念。一是以人为本的理念。强调集体意识、忽视个体需求和主观人格的现象，长期以来在中国传统文化中占据了主导地位，这种文化氛围也渗透到社会管理活动中。虽然经过市场经济的洗礼，对人性的理解较之以往发生了很大的变化，但在社会管理中忽视个体需求的情况依然存在。人本理念缺失已成为社会管理创新的羁绊，必须宣扬和导入以人为本的核心理念，推进苏北社会管理理念的现代化。以人为本强调真正理解人的价值与需求，理解社会的发展不仅是GDP的增长，而且是实现对人终极价值的关怀。既然社会管理的终极目标是最大限度地保障公众的基本社会权益，那么，在社会管理中就必须尊重公众的主体性，并将公众基本的生存权、发展权、就业权、社会福利权置于社会管理的核心，从公众的实际需求和现实需要出发，向公众提供优质的社会服务。
总之，秉承以人为本的理念，要求我们把公众作为根本和核心，做到尊重、关爱和依靠公众，这是实现创新苏北社会管理的根本前提。二是多元共治的理念。作为全新的政治理念，治理（Governance）是指国家政府联合市场、社会等多元力量主体，对社会公共事务进行合作管理。较之传统意义上的“管理”（Manage－ment），“治理”强调伙伴关系，突出多元主体，注重民主参与和互动式的管理。后发展地区强力政府的存在有其合理性的需求，因为只有通过政府的强力推动，才能在较短时间内集中有限的资源，迅速启动并完成跨越式发展。换言之，由于苏北社会经济发展相对落后，政府在社会管理中应发挥着重要的作用，但政府绝不是社会管理的唯一主体。不能将社会管理片面地理解为“管理社会”，它不仅包括政府对社会的管理，还包括社会的自我管理。［20］社会管理创新的核心在于公共权力向社会的回归，需要明确伙伴关系的角色定位，通过重新界定政府、市场和社会的职责权限，构筑合作共治的互动机制，实施对公共事务的有效管理。为此，在苏北社会管理创新过程中，需要通过转变政府职能，理顺政府、市场与社会之间的关系，为社会力量的成长创造充足的空间，培育社会组织参与管理的能力，建立多方共赢的市场主体和协作机制，构筑多元主体共同参与的社会管理新模式。三是柔性管理的理念。在传统一元化管理体制下，国家对社会的管理实际是一种管控模式，即通过强制手段对社会进行单向度的线性管理，刚性有余而柔性不足。之所以强调柔性管理理念，是因为政府治理环境较之以往发生了巨大变化，柔性管理的导入可以有效提升政府治理的环境适应度，并增加其抵御外部风险的能力。全球化使得政府治理环境的不确定性进一步加大，互联网的勃兴则对政府既有的行动方式、制度规范和价值理念等都带来了极大震荡，不可预测的突变随时可能发生，并由此引发混乱和危机，而传统的刚性管理模式因其内在弊端而屡遭诟病，导入柔性管理理念迫在眉睫。在苏北社会管理中引入柔性管理理念，需要改变以往过多的刚性管理方式，在了解公众诉求的基础上，通过协调、引导、教育、帮扶、调控等非强制性手段，增强社会凝聚力与向心力，以达到调节社会矛盾、促进公平正义的目标。当然，在苏北经济发展和社会转型的特定背景下，强化政府社会管理的整合有其阶段性的合理价值，这就要求在苏北社会管理创新中必须立足柔性管理和刚性管理的有机互补，实现刚柔并济的有效平衡。
（二）社会管理制度创新。制度理性是推进苏北社会管理创新的必然要求和根本保证。制度“通常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式和相互关系”。任何社会经济活动都是在由现实制度所赋予的约束性条件中展开的，苏北社会管理创新也不出其右。理念更新固然重要，但如果不能将社会管理活动纳入到规范化的制度框架内，苏北社会管理创新就不可能出现质的提升，只有优化苏北社会管理创新的制度环境，才能使这种创新不受或少受消极因素的干扰。作为一种相对稳定的规范体系，社会管理制度一旦生成，就具有稳定性，如果朝令夕改，变更过于频繁，必然造成社会的混乱。事实上，“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整”。在沿特定时空条件展开的过程中，原有的社会管理制度会因环境变化而失去既有的功能，并丧失了存在的理由，因此，“为对新的条件做出反应，社会成员就会尽力修正制度安排（或者是惯例或者是所有权），以至于使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好与偏好保持一致”［24］。质言之，对处于结构调整和社会转型时期的苏北而言，当制度环境发生变化而导致制度失衡时，推动社会管理制度变迁就成为制度主体的必然诉求。苏北社会管理制度变迁，实质上是一种效率更高的制度对原有制度的替代过程。一般认为，制度变迁可分为创设性制度变迁和移植性制度变迁两种方式，前者是变迁主体自我设计和自我构建的过程，后者则是通过借鉴并引进他方创设和运作并具有一定效率的制度的过程。由此，苏北社会管理创新中的制度变迁也有两个主要路径，一是通过自我设计完善现有的制度规范，另一是借鉴和吸收其他地区先进的制度安排。完善苏北现有的社会管理制度规范。苏北现有的社会管理制度是在长期实践中有效运行的系列规范，在苏北社会经济运行中发挥了重要作用，但随着经济结构的调整以及社会转型的推进，某些制度规范不可避免地出现了碎片化和低效化的问题，可持续性及动力机制不足的矛盾渐趋突出。为此，需要梳理苏北社会管理实践，对现有社会管理决策参与制度、组织保障制度、人员调配制度、动态协调制度、监督问责制度［25］等社会管理制度结构中的若干要素及内在关联性，从理论层面进行利弊诊断和科学提炼。通过对苏北现有社会管理制度的分析、研究和整合，摒弃陈旧过时的社会管理制度，探索社会管理主体之间良性互动的体制、机制和途径，形成可操作性的制度设计方案，提供有效的社会管理制度供给。借鉴和吸收先进地区的有益经验是推进苏北社会管理制度变迁的另一路径。虽然制度运行有其特定的约束性条件，但这并不排斥制度的可移植性。社会管理制度移植是一种合法的“搭便车”行为，因为作为“公共物品”的制度具有溢出效应，不会出现知识产权的问题。借鉴或模仿先进地区较为完善的社会管理制度，除了时间和经验层面的优势外，还可以降低制度变迁的成本与风险，“具有初始成本较小（可尽可能地缩减摸索、设计、研究、创制等初始成本）及摩擦成本较小等特点”［26］。
［关键词］金融创新；新金融工具；会计制度；措施
金融是现代经济的核心，金融创新成为当今世界竞争与发展的显著特征。随着中国金融市场体系逐步建立，新的金融工具如远期合约、期货合约、掉期交易等层出不穷。解决好金融创新中的会计问题，对确保金融稳健运行、促进经济平稳较快协调发展至关重要。为更好地发挥金融创新活跃市场的作用，笔者将就金融创新中的会计制度建设问题进行研究并提出相应对策，以进一步促进中国金融业的发展。
一、中国金融会计制度的现状分析
改革开放以来，中国金融业始终保持稳健发展的良好势头，金融体制改革加快推进，金融会计制度不断完善，对金融业稳健运行发挥了不可替代的作用。相对于现代经济对金融发展的要求而言，中国金融会计制度仍存在不少问题。
（一）金融会计制度不适应性的几个表现
1.对金融业特殊性不够适应。其主要体现在制度规定过于笼统，强调金融业同其他行业会计制度的一致性，在资产、负债、中间业务的规范上，会计科目过于概括，尤其是忽视了银行业支付清算业务的特点，带来了现行会计科目在实务操作中可行性差的共性问题。
2.对账务处理规范性不够适应。主要是制度规定不细致，账务处理随意性较大。现行金融会计制度在不少金融业务会计处理方面不同程度地存在模糊现象，易造成会计人员理解上的差异和操作上的无所适从或随意性，不同系统或单位会计信息的可比性受到影响。
3.对会计电算化不够适应。现行金融业会计制度主要是基于长期以来传统的手工操作方式设计的，需要根据会计核算手段的变化进行重新设计。这一滞后使得目前各行会计资料异常复杂和不规范，会计基础数据难以实现标准化。
4.对稳健性要求不够适应。主要体现在会计制度支撑不足。一方面稳健性原则执行不到位。贷款呆账准备的提取没有按照贷款的质量状况和贷款的风险度进行提高，贷款风险分类在会计核算上的体现不全面。对固定资产加速折旧法限制较死，易造成企业前期虚增利润、资产超期服役的现象。另一方面，金融会计内部控制制度不完善。机构设置上缺乏权力制衡机制，内部治理结构不健全，会计体系不完善，时有滥用会计科目、账务核对制度执行不严的问题发生。
（二）新金融工具对传统会计带来的新挑战
20世纪80年代以来，衍生金融工具层出不穷，带来了金融市场活跃发展的局面。一方面，衍生性金融产品大多具有以小搏大的高杠杆效应，十倍或数十倍的巨额收益吸引着大量的投资者；另一方面，新金融工具筹资成本低，融资手段多样化，既为资金需求者提供廉价的多种融资手段，又为投资者提供防范和规避投资风险的多种选择。新金融工具自身的特点，对传统会计提出了新的挑战。
1.要求规范相应配套的会计制度。新金融工具的出现，使金融会计面临着确认、计量和揭示的新问题，尤为突出的是缺乏与金融衍生工具相配套的规范的会计。这些新的金融工具发展较快，种类繁多，不同种类金融工具的性质、条件、金额、期限均不相同，风险程度也不同，金融会计对它的反映、控制能力不足，造成相当部分新金融工具被排除在财务报表之外，这些资产负债表外项目对报告使用者构成了隐藏的潜在隐患，存在资产负债表外损失的风险。
2.要求改变传统的会计原则。传统会计的主要任务是报告实际已经发生的经济业务，在会计要素的确认、计量和报告过程中，贯彻客观性、稳健性、历史成本等相关原则。而新金融工具会计的主要任务是预测性报告尚未发生、将来发生后才能精确核对的经济业务，具有高度的不确定性，这就带来了会计制度设计基点上的分歧，传统的会计制度在原则上受到影响。
3.要求改变传统的会计计价基础。传统会计主要以历史成本作为计价基础，所有会计要素的计量均采用历史成本，在客观形成的基础上对已经实际发生的经济业务进行确认、计量和报告，因而计量模式讲求精准，计量结果具有确定性。对新金融工具会计要素的计量，由于不存在历史成本问题，因而改变了传统会计的计价基础，更多地依赖经验数据和知识性、规律性预测，其计价基础具有明显的不确定性。
4.要求改变传统的会计报告体系。传统会计报表主要报告会计主体源于过去的交易及事项的会计信息，报表体系、报表内部结构及其项目均无法完全满足新金融工具的信息使用者的信息需求。就要求对传统会计的报告体系从结构设计、项目内容和关联性等方面进行大的调整，否则将难以体现报告体系的实际价值。
5.要求改变传统的会计要素构成。在传统会计制度下，所有资产和负债确认的基本前提条件是要符合会计要素的定义，对其未来经济利益的测算，从企业的流入和流出都必须来自过去的交易或事项。而对新金融工具来说，其金融资产和金融负债则来自双方签定的契约，规定的是未来的经济活动，不能据以确认购销业务。传统会计要素已经不能适应新金融工具会计对信息披露的要求。
由上可知，金融产品创新对传统会计带来的挑战是原则性、根本性和全方位的，需要对传统会计制度从设计原则、计价基础、报告体系和会计要素等各个方面、各个环节进行调整，逐步建立体现金融创新特点的会计制度。
二、金融会计制度创新的思路
（一）把握金融会计制度设计的基本点
1.强化理论基础支撑。金融会计制度的理论基础主要涉及哲学、经济学、管理学与法学等方面。其中，哲学作为方法论，是构建会计制度研究方法和工作方法的基石；经济学和管理学作为会计学的基础学科，是构建会计制度目标的两大支柱；法学作为上层建筑的一部分，是构建会计制度思想的支柱。经验表明，任何一项会计制度都是一定环境的产物，不同环境造就了不同内容和形式的会计制度，产生了法典式、规章式、混合式和社会式等会计制度模式。从中国会计环境出发，应该继续坚持规章式会计制度模式。
2.体现制度设计的多重性。不同层次的会计制度，其设计主体也不尽相同。规章级会计制度的设计主体可以是财政部、国务院其他部委或地方人民政府，企业内部会计制度的设计主体是企业本身。
3.坚持科学性与有效性相结合。在会计制度设计过程中应遵循一定的设计原则，包括符合政府要求、考虑企业特点、采用综合导向、实施国际协调、坚持稳定适用、供求平衡以及遵循成本效益等方面。
4.遵循会计制度的基本规律。会计制度的规律性主要表现为：会计制度的构建离不开会计制度概念框架的支持，会计工作的正常秩序离不开会计制度的规范，会计制度的规范内容有赖于会计实践，会计制度的繁简程度有赖于政府政策，会计制度的运作方式有赖于文化背景，会计制度的国际协调源于经济全球化等。
5.重视信息技术应用。信息技术既推动了会计制度变革，又给会计实务、会计理论和会计制度带来了较大的冲击。计算机的出现，将原来的手工会计改变为计算机会计，因特网的普及和发展，产生了电子商务、ERP，形成了财务业务一体化，并引发了网络会计的发展趋势，由此必然引起相关会计理论和会计制度的重新思考与调整。
6.扩大信息量，减少不确定性。符号经济的不确定性有两类：一类是初级的，即由自然的随机变化和消费者偏好所带来的不确定性；另一类是次级的，即由信息的不对称而引起的不确定性。前者系经济体系之外的力量所引起的，具有根本的不确定性；而后者则是经济体系中内生的。信息是不确定性的负量度，减少不确定性必须获取和处理更多信息。制度决定着信息的提供、处理、传递、分布及信息本身的准确性，成为对抗不确定性的有效手段，为突破个人不确定性的理解力和结算力限度、规避风险提供了现实途径。（二）正确处理金融会计制度创新中的协调性问题
1.金融业系统内会计制度与金融业统一会计制度的协调。金融业统一会计制度的修订应经过充分酝酿论证，保证其科学性和可操作性，尽量减少金融业各系统内部的补充制度。从务实的角度确定金融企业会计制度的完善内容，既要适应金融业务的需要又要有一定的前瞻性，既要突出重点又要注意基本的技术层面，既要考虑中国经济环境又要体现国际惯例，保证金融业统一会计制度在各系统内的适用性，以及各系统切实按统一会计制度从事会计工作。这样，一则可以使各系统有权威性的参照依据，二则可以保证各系统会计信息与平时账务处理的一致性，便于企业管理者和投资者披露真实全面的会计信息。
2.金融业会计制度的国际协调。资本市场是市场体系的核心，资本市场全球化已经成为不可否认的事实。公平和效率是发展和完善资本市场的基本准则，资本市场的顺利运作和健康发展有赖于会计及其信息披露的质量。目前，会计的国际协调得到了大多数国家及有关国际性组织的支持，成为各国政府增强本国资本市场的融资能力、跨国上市和发行证券的公司企业降低国际资本市场筹资成本和提高筹资效率的重要途径。财务信息的真实、可靠、透明、可比和充分披露成为各国政府、财务信息提供者、财务信息使用者和有关国际性组织的一致性要求。会计作为一个信息系统，其程序和会计方法具有可通用性，各国在同类经济业务的会计处理方面差异并不大，其国际协调存在现实性。
（三）建立稳定性与应变性相结合的机制
会计制度作为一种会计规范，一方面要求保持稳定性，另一方面由于新的经营方式、新的金融业务不断涌现，会计制度也必须及时修订与完善。建立稳定性与应变性相结合的机制，有效防止由于会计制度的滞后影响金融业务的发展或导致金融会计信息的失真或混乱，是金融会计制度改革的前提和关键。根据新制度经济学的交易成本理论，会计制度的本质是节约交易成本。会计制度具有浓缩的特征，是内生性的“共有信念”，所有的交易主体从这些浓缩的信息中受益。这种“共有信念”建立在相互信任的基础之上，当随机变量因素作用过大以至于动摇了信任基础的时候，就容易出现大的偏离，产生“诚信危机”。为了防止陷入危机的恶性均衡，会计制度要通过纠错机制进行“补漏”，这既是制度完善的要求，也是制度演进的动力。按照演进博弈论，会计制度是在反复博弈中形成的渐进稳定动态均衡，即“进化均衡”，规则决策与“混合策略决策”相对应。这表明，正是随机因素的累积，而不是纯粹的竞争本身，确保了有效结果的长期稳定性。这一多重进化均衡，决定会计制度必然随着形势的发展而发展。在经济全球化和知识经济条件下，随机因素不断增加，会计制度的动态博弈过程比以往任何时候更为明显。知识经济为合同的可实施性在技术上提供了保障，这就使得一些原本不可能的制度创新成为可能。可以预见，由技术创新带来的成本—收益相对变化必然会带来会计制度的创新，催生新的运行机制，成为与知识经济博弈的演进动力。
三、积极应对新金融工具挑战的对策措施
从当前中国金融发展的现实看，需要特别关注解决新金融工具的会计问题。借鉴发达国家的经验做法，应对新金融工具对传统会计的挑战，需要从以下几方面采取措施。
1.对会计原则进行重大调整。考虑到会计所确认和计量的业务特点，采取区别对待、分类指导的办法，确立适宜的会计原则。对已经发生的经济业务的会计确认和计量，仍应坚持现行的一系列会计原则，以确保这类会计信息的质量；对新金融工具业务的确认和计量，借鉴国际通行的做法，采用与传统会计相区别的原则，更加强调和注重相关性原则和重要性原则。对新金融工具的会计计价，应调整传统会计坚持的历史成本原则，针对该类业务风险大、不确定因素多等特点，确立并坚持公允价值原则，并形成根据市场进行适度调整的机制，着力提高信息的相关性。
2.采用多重化的计价基础。传统会计采用历史成本作为计价基础，具有客观性、精确性等优点，应继续坚持并不断完善。根据新金融工具不存在历史成本的情况，其会计计价最可行的办法是按公允价值进行计价。从国外经验看，不论是金融资产和负债的初始确认的计价，还是在新金融工具契约生效后的财务报表日对金融资产和负债的计价，均可采用公允价值进行计价。这样，会计的计价基础就不再是单一的历史成本，而至少是以历史成本和公允价值并存的双重计价基础，不同的会计计价基础适应着不同的经济业务的计价要求，更符合金融发展的客观实际。需要强调的是，理论界有人主张按持有目的对金融工具进行分类并分别以不同的计价标准来计价。笔者认为这种观点在实务操作中难以实现。金融工具分类本身就具有一定的不确定性，金融工具创新更是源源不断，尤其是对合成金融工具的归类计价难度很大。
【论文摘要】世界正步入知识经济占主导地位的时代，知识经济是以知识资源为基础的一种经济形态。随着经济形态的变化，企业理财应适应外部环境变化，更新理财观念和重视理财人员素质的提高，并认真搞好财务管理的创新。如何做好这方面的工作，笔者从财务管理观念、财务管理目标、财务管理内容三个方面进行了认真解析。
进入21世纪，世界经济正在步人一种新的经济形态——知识经济时代。知识经济是以知识资源为基础的一种经济形态，是工业经济的进一步发展与深化，以人的创造性知识作为最重要的生产要素的经济形态。知识经济是创新经济，在知识经济时代，知识创新、科学创新、管理创新是知识经济时代的重要特征。在这种情况下，财务管理作为企业管理的重要组成部分，必然要创新以应对新形势的挑战。
一、财务管理观念的创新
为适应知识经济发展的要求，在财务管理工作中应推进财务管理观念的创新。
(一)以人为本观念
知识经济是人才经济，现代企业管理是以行为科学为依托的“人本主义”管理。从世界范围来看，凡是经济发达的国家和地区，经济的迅猛增长无一不是依赖于对教育和人才的重视。人是生产力中最重要、最活跃的因素，人力资源也是新经济时代最重要、最活跃的组成部分。当今市场竞争表现为商品竞争，商品竞争的本质是技术竞争，其实质则是人才竞争——科技人员创新能力的竞争。只有树立以人为本的理财观念，将各项理财活动“人格化”，建立和健全责权利相结合的财务运行机制，强化对人的激励和约束，才能充分调动和发挥人的积极性、主动性和创造性。
(二)信息价值观念
知识经济是以信息为基础的经济，信息技术的开发和传播是知识经济的关键因素。在知识经济时代，信息产业成为最受重视、发展最快的产业。在新经济时代，随着信息产业化的高速发展，以数字化为先导，以信息高速公路为主要内容的新技术革命，使信息的传播、处理、反馈的速度越来越快，从而使交易、决策可在瞬间完成，经济活动的空间变小了，出现了“媒体空间”和“网上实体”。这就要求理财人员必须关注信息的及时搜集与整理，注重对信息价值的分析。信息价值与收益成正比，与信息成本及质量风险成反比。哪个企业在信息和知识共享上抢先一步，就会获得竞争的优势
（三）财务风险观念
财务风险是指企业在组织生产经营过程中，因各种不确定因素的影响而使企业有蒙受财务损失的可能性。随着知识经济的到来，企业会面临更多的风险，主要体现以下几点：
1．由于经济活动的网络化、虚拟化，信息的传播、处理和反馈速度将会大大加快，倘若对企业内部和外部信息的收集和分析不完整、不及时，或者企业管理者不能及时有效地选择利用内部和外部信息，就会加大企业的决策风险；
2高新技术的发展使产品寿命周期不断缩短，这不仅加大了存货风险，而且加大了产品设计、开发风险；
3．由于“媒体空间”的无限扩展以及“网上银行”和“电子货币”的运用，使得国际间的资本流动加快，由此使货币风险进一步加剧；
4在高收益心态追求的驱动下，企业将大量资金投放在高新技术产业和无形资产上，使投资风险进一步加大。
因此，如何有效防范、抵御各种风险及危机，在风险与报酬之间取得最佳结合点，使企业更好地追求创新与发展，是财务管理需要研究和解决的重要问题。
(四)环境价值观念
知识经济的时代要求是实现社会经济的可持续发展，主导资源有效配置，环境和生态的优化与平衡。为适应这种要求，理财人员要善于处理和协调好各种公共关系，努力做到加强与财政、税务、银行、物价及上级主管部门的联系，以便得到他们的指导和支持，协调财务部门与公司内其他部门之间的关系，以便得到他们的理解和配合。
二、财务管理目标的创新
财务管理目标是企业理财活动所希望实现的结果，是评价企业理财活动是否合理的基本标准。它直接反映着理财环境的变化，并应根据环境的变化作适当调整。财务管理目标制约着财务运行的基本特征和发展方向，是财务运行的一种驱动力。不同的财务管理目标，会产生不同的财务管理运行机制，科学地确定财务管理目标，对优化理财行为，实现财务管理的良性循环，具有重要意义。
目前学术界普遍认为，现代企业财务管理目标是“股东财富最大化”，这一目标定位的产权基础是“业主产权论”，考虑的只是财务资本的产权所有者——股东的利益。在知识经济时代，企业财务管理目标不仅要追求股东利益，而且也要追求其他相关利益主体的利益和社会利益，因此，企业财务管理的目标应重新确立。如美国的IBM公司已把其财务目标提炼为“为职工利益，为顾客利益，为股东利益”。
(一)财务管理目标多元化
知识经济的到来，扩展了企业资本范围，改变了企业的资本结构，物质资本的地位将相对下降，而知识资本的地位将相对上升，企业将是人力资本和非人力资本共同订立的特别市场契约。人力资本将成为决定企业乃至整个社会和经济发展的最重要资源，是决定社会财富分配的最主要因素。因此，企业财务目标不仅要考虑财务资本所有者的资本增值最大化、债权人所要求的偿债能力最大化、对政府的社会贡献最大化、对社会公众的社会经济责任和绩效最大化，更要考虑人力资本所有者(经营者与员工)的薪金收入最大化和参与企业税后利润分配的财务要求，使企业经理及职工的个人收入与企业的盈利、他们个人的资产积累和企业的长远发展紧密联系在一起。这和目前单纯的工资制相比，更有利于强化他们的主人翁意识，更有利于保障他们经济上的直接利益，更有利于充分调动他们的积极性、主动性和创造性。
(二)财务责任社会化
从利益相关者的角度出发，企业既要考虑资本投入者的财务要求，又要兼顾企业履行社会责任的财务要求，把企业的社会责任纳入财务目标体系是“利益相关者合作”逻辑下的必然选择。因为知识资源与物质资源的一个明显差别是知识具有可共享性和可转移性，它使得企业与社会的联系更加广泛和深入，而企业对知识的要求和应用将取决于社会对知识的形成和发展所做出的贡献。因而企业必须履行社会责任，如维护社会公众利益、保护生态平衡、防治公害污染、支持社区文化教育和福利事业的发展以及赞助社区的慈善事业等。这样既有助于企业实现其经营目标，也有助于其在社会大众中树立良好的形象，更有助于其自身和社会的发展。
总之，现代企业财务管理要适应社会环境和市场条件的变化，财务管理目标的设置应兼顾各相关利益主体的利益，积极履行社会责任，把经济效益、生态效益和社会效益的有机结合作为企业理财的最高境界。
三、财务管理内容的创新
(一)筹资管理和投资管理
传统企业财务管理的筹资和投资主要是指企业资金的筹集与运用。知识经济扩展了企业资本的范围，改变了企业的资本结构。企业的资本包括物质资本和知识资本两大类，在知识型企业起主导作用的不再是物质资本，而是知识资本。企业财务管理中的筹资、投资应着重考虑“筹知”和“投知”。
“筹知”是指知识资本的筹集，也是一个融智的过程。知识经济时代对智力的要求比以往任何一个时代都高。高新技术成果的大量问世，专利发明的激增，计算机软件的不断开发利用和更新换代，咨询服务业务的发展，教育在经济发展中的决定性作用，都是智能经济的体现。在智能经济社会，知识成为身份的象征，受教育程度越高，掌握知识越丰富的人，越受到社会的尊重，追加知识投资日益成为时髦。财务管理在新经济条件下就是一种智力化管理。一个企业拥有了大量的知识资本，就拥有发展生产的主动权，可以为企业创造大量财富。企业财务管理应根据企业实际情况，对企业知识资本的筹集进行合理的规划，加强对企业无形资产及人力资源的管理。应尽可能多地吸收外部知识资本，以改善企业的软资源环境与结构。筹集知识资本将成为未来企业财务管理的重要环节，高水平的智力管理将使得企业获得更多的超额价值。
“投知”是指知识资本的运用过程。企业拥有了大量的知识资本，若用之不合理，也不能为企业创造效益。‘在知识经济时代，企业财务管理应帮助企业充分利用企业的知识资本，包括合理估计无形资产带来的收益，合理估算人力资本的投入价值和收益，使企业知识资本达到最佳效益结构。通过传播、扩散、对外投资等方式，最大限度地发挥知识资本的潜能，发掘知识资本为企业带来源源不断的财富。与“投知”相适应，投资方案效益的评价应从企业全局利益、长远利益出发，以是否给企业带来人力资源的积累、提高人力资源的质量、增强企业的创新能力和持续发展动力为标准。
(二)无形经济是知识经济的一个重要特征
有形经济从本质上看是物质经济，经济活动的主要对象是处理物质资源。而无形经济是以处理无形经济资源为主。传统工业经济时代，经济增长主要依赖厂房、机器设备、原材料等有形资产。
在知识经济时代，企业资产结构中以知识为基础的专利权、商标权、计算机软件、人才素质、产品创新能力等无形资产所占比重将大大提高，使得无形经济资源成为人类分享财富的新途径。无形资产将成为企业最主要、最重要的投资对象。在财务管理中应重视无形资产投资决策及其评价，建立切实反映无形资产状况及其结果的决策指标体系。
(三)利润分配由按资分配调整为按“经济要素”分配
经济要素包括土地、劳动、资本和知识。在工业经济时代，虽然也承认脑力劳动，但并未成为主导的生产要素。在知识经济社会中，脑力劳动成为劳动的主要形式，知识是最稀缺的经济资源。因此，按知识或按经济要素分配财富，是知识经济社会的必然选择。
利润分配应改变过去的按资分配的方式，转为向企业投入物质资本和知识资本的各所有者之间进行分配，按各所有者为企业带来财富的大小比例进行分配，按贡献大小并结合各相关利益主体所承担风险的大小来进行分配。
(四)进一步提高风险管理水平
在知识经济时代，企业将面临更多的风险。企业应建立起“风险识别、风险评估、风险预防、风险控制”的管理机制，增强企业的财务应变能力，及时有效地阻止不利事件的发生，把风险降到最低限度。
要强化理财人员的风险意识，使其具备适应新环境的知识结构，具有及时捕捉风险、衡量和防范风险的能力。在El常理财工作中，应重视对各种可能带来风险因素的把握，加强财务监管和内部牵制，尽可能回避或降低财务风险，以减少损失、增加收益。运用科学方法对投资项目的未来现金流量进行预测，提高投资决策的科学性和可行性。对于技术进步快、对国民经济有促进作用的无形资产，采取类似于固定资产的加速折旧法进行摊销。
(五)建立反映知识资本价值的财务评价指标
在传统财务管理评价体系中很难反映知识资本的价值，随着知识经济时代的到来，对知识资本价值评价已是必然。通过建立反映知识资本价值的财务评价指标，一方面可以反映企业今后的发展潜力及趋势，另一方面可以反映企业经营中存在的缺点和潜在的风险。
企业的管理者、投资者、债权人、员工等利益相关者要想做出正确的决策，必然会关注反映企业资本价值的财务指标。例如，可设计反映企业知识资本比重的指标、反映企业知识资本贡献能力的指标、反映企业创新能力的指标等。
四、结束语
知识经济拓宽了经济活动的空间，改变了经济活动的方式。主要表现在两个方面：一是网络化。目前，全球互联网的用户已超过千万，预计15年内将有十亿人使用全球互联网。容量巨大、高速互动、知识共享的信息技术网络构成了知识经济的基础；二是虚拟化。知识经济时代，由于经济活动数字化和网络化的加强，在物理空间缩小的同时，开辟了新的媒体空间。比如，虚拟市场、虚拟银行。面对信息量大、密度高、覆盖面广、传递速度快、效率高的信息时代，一切经济活动都必须以快速、准确、完整的信息为导向。
【论文摘要】通过反恩医院传统人事管理在人员配置、职称晋升、绩效评估、薪酬分配以及人才资源开发等方面的不足，分析目前医院人事制度改革的重点与难点，探讨在市场经济条件下，引入西方人力资源管理理念和管理方式，结合国情，建立本土化、高效能的医院人力管理模式。
当前，公有制非营利性医院正处于由计划经济体制向市场经济体制转型时期，计划经济体制下形成的医院人事管理制度已明显不适应市场经济发展的要求。随着，社会主义市场经济体制的确立和我国加人W''''I''''0,需要提高医院的综合竞争力。而医院传统的人事管理从管理机制、管理理念、管理方法上都难以适应现代医院改革和发展的要求，因此，研究新形势下我国公立医院人事管理现状，进行医院人事制度改革，将有利于我们应对竞争和挑战。
1医院传统人事管理制度存在的问题
1.1人才流动机制不完善
在传统的医院人事管理中，人员与医院之间的聘用关系未形成，职工与单位有强烈的依附关系。人员横向、纵向流动的渠道不畅，存在“三难现象”:人员能上难下，能进难出，人才引进困难。由于公立医院引进人才手续繁琐，淘汰分流人员问题受多方限制，因此尽管当前社会上已经有相关规模与数量的人才交流中心、人力资源中介公司以及专业的卫生人才交流中心，但对医院而言，由于人事制度改革目前正处于起步阶段，员工能进能出、能上能下的机制还未完善，由此造成医院编制紧张，难以引进医院急需的专业技术人才。传统做法是医院招聘大中专新毕业生和调进急需人才，须先向政府卫生主管部门报告请示，由卫生行政主管部门与政府人事部门协商，按照年度人员调配计划进行批复，同意后方可将档案调人。在医院的内部人员流动上，职务终生制和能上不能下更是一个长期得不到解决的问题，行政后勤干部的聘用脱不开“聘用易、解聘难”的束缚。出现有的干部工作能力平庸却占据着重要岗位，真正有能力的人又很难到一些重要岗位发挥才干，即使真有个别职工被原科室解聘，也只是简单地换个岗位而已。
1.2专业技术资格晋升存在重论文轻实绩的弊端
近几年，虽然职称评审工作经过不断的改革，打破了原来的论资排辈现象，但仍然存在重论文轻实绩的现象。个别医务人员为了晋升不惜重金聘请他人，或者只是为了晋升而申报科研课题，一且课题评审通过取得资格后就放弃课题研究，不思进取。使某些只有学术“质数”而缺乏专业“质素”的人员占了重要岗位，长此下去，使医院的学科发展缓慢，人员队伍整体素质下降。
1.3缺乏科学的绩效考评体系
绩效考评的恰当与否，直接影响医院的整体效益。不合理的考评体系不仅不能激发员工工作的积极性和规范管理，反而扭曲了绩效考评的真正意义，导致人浮于事，效率低下。目前多数医院的绩效考评流于形式，只有年度考核，没有每月每季或半年考核，对于医生、护士、管理人员及工人等不同类别和层次没有明显的针对性。虽然现在的年度考核已由过去单纯的定性考核逐步发展为定性与定量考核相结合，但可量化的内容和指标仍缺乏科学性，平时疏于对员工工作绩效数据的收集与积累。由于绩效考核仅分为优秀、称职和不称职三个定性等次，而优秀等次的比例不得超过15%。因此传统的职工年度考评，很难形成有效的激励作用。
1.4薪酬分配不合理
目前医院的传统工资制度分为专业技术、职员、工人等三个类别，每一个类别又按高、中、初或行政级别再分，其工资档次及岗位津贴等调整均由国家统一管理，奖金分配及津贴分配仍未摆脱平均主义，把本应搞活的津贴按工资的40%发放，不敢拉开档次。尽管近几年国家卫生主管部门出台了一些人事分配制度改革政策，同时，医院对打破“铁饭碗”、“大锅饭”，实现按业绩贡献取酬的要求强烈，个别医院虽采取了一定的改革措施，但大部分医院的薪酬分配模式仍是一种单纯的平均分配，未能从创造价值的角度来评判，构建起一个全方位评判能力、质量、服务、效率等方面人力绩效的模式，从而更科学评价业绩贡献大小。
1.5缺乏管理人员的培训与开发
长期以来，医院忽视对管理人员素质的培养开发，管理队伍存在老年化、兼职化。目前医院专业技术人员的培训和进修学习由科教科管理，医院只是注重专业技术人员的培养，而忽视了管理者的素质教育培训。医院能否在日益激烈的医疗市场竞争中得以生存和发展，在很大程度上取决于医院经营水平的高低，拥有高素质、高能力的职业化管理者，逐步实现医院管理队伍的年青化、知识化、专业化，是医院人力资源规划中最关键、最核心的因素。
2现代人力资源管理的特长
现代人力资源管理是通过对组织内的人和事的管理，处理好人与人之间的关系，人与事的配合，以充分发挥个人的潜能，并对人的各种活动予以计划、组织、指挥和控制，从而实现组织的目标。因而，现代医院人力资源管理强调“以人为主”的管理理念，其中将管理职能工作划分为五个部分:人力资源规划、选拔和招聘;人力资源开发;薪酬和福利;岗位分析和工作描述;聘用管理的合同关系，将员工的开发管理作为其科学管理的核心。从开发的角度上，它不仅包括员工的智力开发，还包括员工的科学文化素质和思想道德觉悟的提高;既注重对员工现有能力的充分发挥，又注重员工潜在能力的有效挖掘。从管理内容上，人力资源的开发还涉及职业生涯设计和绩效评估，医院通过员工职业生涯设计，确定人力资源目标和建立实现目标措施;通过绩效评估，收集、评价和传递员工在其工作岗位上的工作行为和工作成果信息，确定员工完成工作任务情况，从而为员工提供利用其能力克服不足的机会。为了更好地认识现代人力资源管理与人事管理的区别，有效应用人力资源管理理论，特作两者比较，见表i。
3人事制度改革的皿要内容
随着社会和医学事业的不断发展，传统的人事制度已越来越不适应现代化医院建设和发展的需要，人事制度改革已迫在眉睫、势在必行。说过:“世界一切事物中，人是第一可宝贵的”。现代管理就是以人为中心的管理，那么医院如何由传统的“管事为主”向“以人为中心”的管理过渡?这就是人事制度改革所需要探讨的重要课题。
3.1精简机构，按需设岗，精干队伍，高效利用人力资源
同志曾经说过:“机构庞大，人员臃肿，政企不分，严重，直接阻碍改革的深人和经济发展，影响党和群众的关系。”因而要促进人事制度改革。首先要改革用人机制，实行全员聘用制。根据医院的现实需要，结合近期发展目标，科学、合理地设置医院机构，确定岗位职数，做到按需设岗，按岗聘用，能上能下，人尽其才。
3.2建立开放、平等、竞争、择优的选人用人制度
开放是指既要善于内部招聘，又要敢于向社会公开招聘;平等是指对符合招聘岗位要求的人员均应让其应聘，提供参与机会，做到一视同仁;竞争和择优就是要允许一个岗位有多人应聘，通过优胜劣汰来选拔与岗位最佳匹配的人选。选人用人是搞好医院人力资源管理的第一关，在选拔人才时，必须制定岗位说明书和岗位规范等基础工作，做好工作分析、岗位评价，这样才能最终达到“合适的人在合适的岗位上”的人力资源管理境界。
3.3建立公正、公平、合理的薪酬体系
薪酬是医院进行人力资源管理的一个非常重要的工具，薪酬分配得当，既可节约医院的人力成本，又可以调动员工积极性，从而能使医院保持良好的效益。如果薪酬分配不当，不仅导致员工满意度低，工作情绪低落，而且还会导致人员流失，工作效率和整体效益下降，甚至可以威胁到医院的生存和发展。因此在实际的薪酬分配中，要根据不同的工作态度，工作能力和工作业绩拉开分配档次，向关键岗位和优秀人才倾斜，对于少数能力、水平、贡献均十分突出的技术和管理骨干，可确定较高的内部分配标准。这样既是对员工劳动价值的肯定，也是稳定和吸引优秀人才的重要措施。超级秘书网
3.4建立科学、公正、会开的绩效考核制度
实行全员聘用制后，人力资源管理部门应根据岗位目标责任制进行考核，每季一次，半年小结，年终进行阶段性述职，平时考核记录在档，年终考核量化打分，根据考核结果予以奖惩，调职调岗，续聘辞聘。因而提高绩效考核的准确性必须要有一套能够反映岗位特点和本人(科室)实绩的科学考核标准，要针对医生、护士和管理人员、工人等不同类别和层次的人员，确定不同的绩效考核内容和指标体系，根据行业特点，把不同岗位的责任、技术劳动的复杂和承担风险程度、工作量的大小等不同情况，将管理要素、技术要素和责任要素一并纳人考核指标，既实行定量考核，又兼顾定性考核，并能将考核结果面向所有被考核者公开，及时做好反馈沟通工作。
【关键词】政治文化发展；政治制度创新；关系
【中图分类号】DO 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09—0042—05
社会学家帕森斯（Taleott Parsons）认为，任何一种政治体系都可以被划分为政治结构（政治行为模式）和政治文化（政治行为心理趋向）两部分。而政治结构是由政治制度组成和规制的，可以说，政治制度既是政治结构的构成元素，也是影响政治结构变迁的规约因素。从这个意义上讲。政治体系的变迁与完善就主要体现在政治制度和政治文化的变化以及两者之间的互动共进。政治文化与政治制度创新关系的演变就成为政治发展的重要推力。
一、政治文化与政治制度的特征及关系
（一）政治文化及秩序性特征
20世纪50年代中期以来，学界对政治文化（Political Culture）的研究持续升温，尤其是在多元发展国际环境下呈井喷趋势。首次提出“政治文化”概念的美国政治学家G.A.阿尔蒙德把政治文化界定为观念形态，认为“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。伊斯顿、派伊等增加了政治文化的行为规范性和导向性内涵。王浦劬认为“政治文化是政治关系的心理和精神的反映，它是人们在社会政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合”，是人们对政治关系的认知。邵德门等认为，“所谓政治文化是一定社会政治经济形态下，特定社会生活和政治生活中形成的对现实政治体系及其各个组成部分的政治意识形态、政治心理和政治评价的总和，它对人们的政治行为方向、方式和方法起导向和制约作用”。王邦佐从狭义和广义两方面出发认为。“所谓政治文化在狭义上指的是界定政治行为发生的环境的经验信息、政治态度、表征符号和价值的系统。在广义上是指政治思想、政治意识、政治心理、政治情感的总和”。杰克·普拉诺在《政治学分析词典》中定义“政治文化是每一个社会内由学习和社会传递得来的关于政府和政治行为模式的聚集”。
学者们不仅提炼了政治文化关于政治心理、政治思想和政治价值观等观念性内涵，同时还揭示了政治文化具有规范性和导向性的秩序性特征，具体表现为：（1）统治阶级会通过制度、政策甚至不成文的口头指令等方式推行维护其统治地位的主流政治文化来规范社会成员的观念和行为。公民同样会根据自己的利益和意愿表达其政治诉求和期望建立倾向保护自己的政治秩序即政治文化氛围；（2）政治文化是属于心理和思想层面的范畴，而人的政治心理和思想一旦形成就不易改变。那么。这种秩序规范就会长期存在下去；（3）政治文化本身就包括政治心理、政治思想和政治价值观三方面内容。可以在三个层级协同规范社会成员的行为习惯，政治亚文化也会起到规范其所属社会成员行为的作用：（4）政治文化往往是多元共存的，先进的政治文化具有超前指导性，可以引导人们建立新的政治秩序。落后的政治文化则企图维护原来的政治秩序而会阻滞社会发展。
（二）政治制度及规导性特点
“政治制度是统治阶级借以实现政治统治和管理社会的原则和方式的总和”，“是国家用制度化的方式来确定社会政治关系。规范社会政治行为，从而建立和维护一定范围的社会‘公共秩序’的基本方式，其实质是阶级社会中统治阶级实现阶级统治的强制性工具”。就其体系结构来说，诺斯认为，制度包括正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制，那么，政治制度就包括由国体、政体和政治体制组成的正式政治制度、由风俗习惯、价值观念、、行为模式等组成的非正式政治制度以其各自的保障执行制度三个部分，具有规导性特征：（1）引导塑造性。政治制度界定了政治主体之间的社会关系，明确了社会政治目标，以及为达到目标所必须遵从的规则等，引导政治主体的政治关注点和价值取向，规避政治意识的游离，塑造政治行为习惯和政治人格。（2）强制约束性。要求（包括强制要求）政治主体必须服从一定的制度安排，接受相应的政治价值，并对违反规章制度的政治主体予以惩戒。（3）程序规范性。制度的酝酿、制定、、试点、全面实施、反馈、改进以及依赖路径的探索等均需要经过一定的程序和遵循相应的规范。并且在心理层面形成了一种程序规约意识。
（三）政治文化与政治制度的相互关系
1 结构关系。在结构形式上，一方面两者作为政治系统的重要组成部分，统一于一定的政治系统内，政治文化“是政治系统的深层结构，是深藏于政治显秩序下的隐秩序”。政治制度则是政治系统的显性规范，美国著名学者戴维·伊斯顿并认为，政治生活是一个系统，政治文化是这一系统的环境，政治文化相对于政治制度来讲就是“公众意向的长期稳定、公众意向背后的感情力量以及它所反映的一种行动待备状态的程度”；另一方面两者存在很大程度上的交叉。主要表现为政治文化作为政治制度的深层支撑存在，政治制度作为政治文化的实物载体出现。有学者认为政治文化是一种观念性文化，不包括政治制度，这是主流观点；而有的学者则认为政治文化包括政治制度。
在结构内容上，政治文化包括政治心理、政治思想和政治价值观，政治制度包括正式政治制度、非正式政治制度及其执行机制。而非正式政治制度即是规范化了的政治文化，可以说，在这一点上政治文化和政治制度是内容交叉的。当然，政治制度的设计以及运行必定需要政治思想的指导，这也就使政治制度不可避免地包含一定的政治文化。同时，政治文化本身含有规范性的制度价值取向。
2 功能关系。政治文化与政治制度之间的功能关系主要体现在：一方面，政治文化影响着政治制度目标的形成与转变、制度运作过程的组织与协调、制度结果的预测与控制；另一方面，政治制度创造了政治环境即外部的政治文化氛围，也塑造了制度精神即内在的政治文化追求。然而。其功能关系的发挥依赖于两者的适配程度。可以从三个方面考察：一是当政治制度与政治文化适配时，政治就会获得稳定的发展，但往往只是“量”的增加，很难出现“质”的飞跃。如中国传统政治文化与封建制度的适配。促使封建社会延续两千多年而无有质变；再如欧美的新教文化与资本主义制度的适配，使其战胜封建制度并持续稳定发展至今三百多年。二是当政治制度落后于政治文化的发展，人们就会产生改变现状的冲动，由政治文化引领的政治制度改革甚至革命的思潮和活动就会高涨起来，这时候迫切需要的就是进行政治制度创新。它不同于“制度移植”，而是在考量政治制度创新环境即现存政治文化的基础上的制度改造和发明，如维新变法“移植”日本制度和辛亥革命“移植”美国制度的失利，以及建设中国特色社会主义的成功。三是当政治文化落后于政治制度，即社会学家奥格本所说的“文化堕距”时，政府就需要通过各种社会化的渠道来引导和塑造适宜统治和管理的政治文化，一方面依附于政治制度这一载体，另一方面加强政治制度的牵引，并在制度实践的同时强化与政治文化的磨合以增加其契合度。
政治文化的秩序性特征和政治制度的规导性特点以及关系，隐含了两者的功能相长，在进行政治体制改革和制度创新中，必须做到两者互动共进。
二、政治制度创新的政治文化诉求
“形成某种政治制度离不开一定的政治文化在其中的作用，维持政治稳定、促进政治发展，同样需要建立相应的政治文化，并使之符合政治体系一体化的要求。”也就是说，政治制度产生、创新以及发展诉求配套的政治文化。主要表现在：政治制度创新需要存量的政治心理基础、先进的政治思想指导、科学的政治技术支撑、宽松的政治文化氛围。
（一）政治制度创新需要存量的政治心理基础
政治制度创新“其价值理念的实现不仅依赖于制度上的合理结构，而且，在更为深层意义上，依赖于政治文化的支持，依赖于人们对其制度和价值理念内心的认同和信仰”。换言之，政治制度创新必须要有一定的政治心理基础，一方面，创新者要有很强的政治心理准备和对相关制度心理上能够接受和把握，即创新者首先具有坚定的制度创新信念、不断探索的毅力、克服困难的勇气、驾驭创新的能力和利用现有政治心理的策略；另一方面。要有群众和社会团体的一定的程度上的接受和支持，在制度创新前和制度实践中，扩大原有接受群体并进一步坚定其接受和支持程度。争取立场中立的群体并逐步引导和培育其政治认同和政治支持心理，教育和缩小持反对意见的群体并利用软硬两种方式来获得其支持，至少不再反对。总之，政治制度创新是创新者和制度影响群体共同的事情。只有双方均有制度创新的政治心理需求，政治制度创新才可能发生：只有双方均具备制度创新的信念，政治制度创新才可能持久；也只有双方均具有坚持和维护制度创新的政治情感和政治信仰，政治制度创新才可能成功。
（二）政治制度创新需要先进的政治思想指导
政治思想是指社会成员对政治活动和政治现象进行系统思考所形成的观点、想法和见解的总称。作为静态的政治理论，先进的政治思想可以很好地塑造政治变革的合法性，促使人民群众和政治精英达成制度改革的一致态度，如邓小平理论凝聚了中国政治体制改革的共识；能够为人们提供认知政治的广泛渠道和政治分析方法，从而在增加人们认知和理解政治现实的基础上提高对政治制度创新的呼求以及对制度创新受挫甚至短暂失败的包容；其一旦被人们接受和采用，它可以起到支配个人政治情感、政治动机、政治态度等的作用。也就是说先进的政治思想可以巩固和扩大人们的要求制度创新的政治心理；当先进的政治思想掌握在基层群众和部分政治精英手里，他们就会通过各种方式迫使政府接受制度创新的现实。作为动态的政治思考或政治思维过程。先进的政治思想可以把握政治制度创新时局的变化，及时有效地提出应对策略，如十提出发展协商民主就是对片面强调选举民主的完善；可以引入、吸纳其他政治思想的有益成分为己所用，以保持自身的先进性：可以整合各方面的社会资源和政治心理，在指导基本制度创新的同时，允许多种公共性政治创新路径的探索。
（三）政治制度创新需要科学的政治技术支撑
创新理论的创始人熊彼特（Joseph.A.Sehumpeter）认为，创新是一种新组合，既包括生产要素的重新配置和组合，也包括生产条件、生产环境的重新安排。政治制度创新可以说是一项工程，不仅需要理论的论证和指导，在具体实施中更需要科学的政治技术指导。一方面，在政治制度创新要素上。要有科学的技术理念和先进的科学技术进行合理配置。利用有限的资源发挥最大的功效；另一方面，在政治制度创新环境上，需要有科学的方法和技术理性分析制度创新所具备的条件和面临的困难，疏通政治制度创新渠道，创造制度创新所需的条件和机会，构建政治制度与政治环境之间的良性互动系统。具体表现在：政治制度创新需要利用公共决策理论来设计科学的制度方案，引入实验理论进行广泛典型的创新试点，利用目标管理理论科学地管理制度目标。采用行为主义管理理论开展有条不紊的科学组织。运用控制论和制度主义路线提高程序规范保障，选用复杂适应系统理论完善信息反馈机制，根据投入一产出比率量化进行专项配套的财务管理等。
（四）政治制度创新需要宽松的政治文化氛围
政治制度创新是在解放思想的基础上打破常规的制度探索，只有在宽松和包容的政治氛围中，才能激发出政治主体的创新意识，才能保障创新主体敢于实践其创新思想，才能促进制度创新的不断深化。为此，营造宽松的政治文化氛围可以从以下几方面着手：第一，建立制度创新的沟通渠道。让制度创新可以通过充分协商、达成谅解的途径而不是强制方式实现；第二，制度创新要给创新试点较大的自，让其可以在较少的外来干扰和自由度较大的空间中大胆探索；第三，对制度创新要有科学客观的评估，尤其是对失败的制度创新不能以失败一例而否定全局，也就是要有一定的耐心、容忍甚至退求其次的观念；第四，对政治制度创新也要有一定的制度保障和法律保护，确保在创新过程中有序进行。
三、政治文化发展与政治制度创新
政治文化发展与政治制度创新始终呈现一种互动共进的状态。洋务运动中的政治制度创新促进了“中体西用”政治体制和器物文化的发展。维新运动中的政治制度创新激发了制度改良的试验和妥协政治文化的产生，辛亥革命的政治制度的破立促使君主制度一去不复返和五族共和观念得到广泛认同并为新文化运动“民主”与“科学”思想的高涨奠定了基础，南京国民政府的政治制度改革塑造了“有民主制约的专制”文化或“被权威、专制所限制的民主”文化，建国后社会主义制度的确立形成了计划经济体制下的社会整体性的“运动式”政治文化，改革开放后中国特色社会主义政治制度催生了与社会主义同质性为主导的多元并存融合的新型政治文化，反之又促进了党内民主、人民民主、基层民主、协商民主等政治制度的发展。
（一）先进的政治文化促进政治制度持续创新
首先，进取的政治心理保障政治制度的持续创新。理性的政治认知，让创新主体客观地分析制度创新的现实条件、持续创新的突破口以及依赖路径，可以较为全面推进制度创新而不是在偏好诱导下的单面突进；中肯的政治态度，既可以防止创新主体因为过于悲观而丧失制度创新的积极性。又可以规避创新主体的过于乐观而出现的机会冒进，使其始终保持一种“稳中有新，稳中有进”的平衡发展状态；积极的价值观念，可以使创新主体围绕其价值取向进行创新，避免创新价值的偏颇与失轨，同时。也会把这种价值理念渗透到制度中，赋予制度持续创新的灵魂；进步的政治信仰，可以极大地凝聚政治制度创新的力量，减少制度创新的成本，使政治制度创新顺畅推进。
其次。先进的政治思想指导政治制度的持续创新。先进的政治思想为制度创新提供了科学的理论指导，如中国特色社会主义理论体系为中国特色社会主义制度的建立奠定了理论基础，中国特色社会主义民主政治思想指导了中国特色社会主义根本政治制度和基本政治制度建设以及具体制度的创新。同时，先进的政治思想还为解决政治发展中的问题开出合理的“政策处方”，在论证其可行性的基础上制定了保障实施的一系列方案和路径图谱。因此，它不仅可以把握政治制度创新的走向，而且指出了政治制度不断创新的“依赖路径”。此外，政治思维的逻辑性和多样性，也为解决在政治制度创新中遇到的困境提供了方法或方法源。
再次。科学的政治技术支撑政治制度的持续创新。科学的政治管理技术，可以保障政治制度创新的系统性。一方面，维护政治制度创新系统的有条不紊地高效运行：另一方面，为政治制度与其外部环境循环互动以及演进发展提供技术指导。科学的政治参与技术。既可以规范政治创新主体的政治行为以保障政治参与的有序性，也可以促使政治参与行为快速得到反馈以保证政治参与的有效性。科学的政治监督技术，可以很好地监督政治制度创新主体的行为，把握政治制度创新的方向，减小投人一产出比率，为调控政治制度创新的范围与进程提供参考。
最后，宽松的政治氛围活跃政治制度的持续创新。宽松的政治氛围可以激发创新主体不断尝试新事物，不断产生新思想，为政治制度的持续创新提供科学的思维方式和先进的价值理念；宽松的政治氛围提高了创新主体的自主性，使其可以根据自己的想法和方式去实践和探索，为政治制度的持续创新提供了勇气和机遇；宽松的政治氛围塑造了包容和宽容的政治人格，拓展了政治制度创新的多样化渠道，也容忍了政治制度创新的失利。也就是说，宽松的政治氛围活跃了政治制度持续创新的思想观念和行为勇气。
（二）政治制度创新塑造了新型的政治文化
政治制度创新激发了民主政治心理。政治制度创新更加注重民众的自主性和参与性，这就使得其在政治活动中的地位日益趋于独立、平等，权利、法治、民主意识日益增强。同时，随着受教育水平的提高和参政议政能力的增强，其政治认知能力逐步提升、政治态度趋于客观、政治价值判断中肯、民主情感深化、民主政治信仰坚定。这就从根本上强化了民众的民主政治心理。此外。政治参与范围和参与权利的扩大及其实质性的落实与反馈，促使民众政治效能感的提升，民主政治心理得到进一步扎根。
关键词：行政发展；制度创新；行政建设
行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。
一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择
改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。
苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。
当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的大胆改革。
随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。
二、制度创新是当代中国行政发展的核心
行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。
制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离不开行政制度创新。另一方面，行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。
从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：
其一，制度创新有助于更新行政观念
行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制，等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一定的权威性，即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。
其二，制度创新有助于优化政府组织结构
经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机构序列设置不够科学、不够规范：经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实解决政府组织结构中存在的问题。
其三，制度创新有助于完善行政管理体制
任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建立、健全、发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行政发展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新，而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制的健全和完善。
其四，制度创新有助于维护社会公正
我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性是人类社会制度所追求的终极目的之一。正如美国著名学者罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”资源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们建设社会主义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。
最后，制度创新有助于激发社会活力
正如同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面。一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林：一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面，我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新，建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效政府。
三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路
当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：
其一，必须进一步解放思想。推动理论创新
进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。
其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验
在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政建设与改革的经验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的各个方面长期地、稳定地发挥作用。
其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系
任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。尽管我国古代行政建设中既有精华又有糟粕，我们需要做的就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古为今用”。新中国成立后，同志深刻认识到民主和监督对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：同志自担任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新时必须坚持和继承的宝贵财富。与此同时，世界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富，值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制度创新。
其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系
我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改革是动力，社会稳定则是促进社会改革和发展的基本前提。今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定，以改革促进发展、以发展巩固和谐。
其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式
改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起利益格局和社会结构的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。这就决定了我国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的改革方式。因此，我国在推进行政改革的过程中。必须采取由点到面。从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上而下与自下而上相结合，确保改革循序渐进、人民安居乐业、经济社会又好又快地发展。
关键词：制度创新，保险投资，资本市场
保险制度创新是指顺应现代保险金融化的发展潮流，改变传统保险经营理念，突破保险经营仅局限保险承保范畴的制度安排，实现保险保障与保险投资并举，构建保险市场与资本市场深度融合、保险业与金融市场协同发展的新的制度安排。高效的保险投资是保险制度创新的动因，也是保险制度创新的结果。
一、保险制度创新的背景和趋势
目前，国际保险业保险制度创新，是在国际经济、金融出现金融保险服务一体化趋势背景下的一场保险制度的变革。金融和保险服务的一体化是指各自的产品及服务被相互采用，从而形成业务交叉与融合。近来年，“一站式”金融服务成为金融业的一种发展趋势。对客户来讲，通过一个金融服务机构获得所需的各种金融产品与服务，这的确是非常便捷。金融与保险一体化客观上是因为市场竞争激烈、金融管制放松、客户寻求成本更为低、更便捷的金融服务等多种原因。随着国际金融和保险集团在不同市场的快速发展，以及各国金融管制的放松，金融与保险业呈现出全球化的发展趋势，推动了保险业在保险制度、产品开发和增值服务方面的完善与创新。
保险制度包括保险业运作的基本原则，如最大诚信原则、可保利益原则、损害赔偿原则、近因原则等；险种设计、保险合同的制定、产品定价、展业、承保、理赔、投资、准备金的提取等方面的共同做法。20世纪后期，国际保险业在经济、金融全球一体化的进程中，进行了保险制度的重大变革，完成了保险市场与资本市场的整合，保险金融化、证券化成为基本发展趋势。目前，国际保险业在保险市场与资本市场高度融合的新的平台上运作，实现了保险经营的一次“质”的飞跃。
从我国目前的情况来看，我国保险业在运作中存在很多缺陷，有很多不符合国际惯例的作法。特别是在保险投资问题上，与现代国际保险业发展相比存在较大的差距。我国保险经营长期“一条腿”走路的制度安排，制约了我国保险业参与国际竞争的能力，影响了我国保险业健康和持续发展。未来的国际竞争要求我们遵循同一个游戏规则。对此我们一定要有清醒的认识。只有及早地融入世界，熟悉国际游戏规则，才能在日益严酷的国际竞争中立于不败之地。因此，进行保险制度创新，构建全新的保险经营平台，实现保险业与资本市场的协调发展，是与国际接轨，参与国际竞争的必然选择。
二、我国保险制度创新的环境分析
国外成熟的市场经济经验表明，保险制度创新是建立在良好的市场环境和现代化的企业制度基础上的。因此，进行保险制度的重大变革，需要逐步完善我国保险制度创新所需要的企业基础和市场环境。首先，要建立现代化的保险企业制度。要解决好保险企业组织形式、保险公司经营模式及其经营状况的基本评价指标、保险公司的信息披露制度、竞争原则、税收政策等几个方面的问题。其次，要完善保险经营的市场环境，尤其是保险投资环境，重点是完善保险投资所必须的政策法规环境和资本市场环境。完善的资本市场环境，是实现我国保险业持续发展的重要基础和保险创新的平台。
目前，我国《保险法》对保险投资的规定十分严格。从表面上来看，这些规定似乎可以保证资金的安全性，但问题是，在中国这样一个体制模式和发展模式都处于转型期、经济增长率和经济变量波动率相对都很高的国家中，这样一种规定有可能将保险公司置于巨大的负。债风险之中。然而，如果只是简单地改变或放松保险投资的监管规定，在目前中国资本市场很不成熟、投机性很强，保险公司投资人才匮乏的情况下，又有可能使保险公司面临重大的资产风险。因此，需要积极稳妥地改革和完善政策法规环境。
要解决保险投资的两难问题，满足保险业的资金运用需求，必须将保险投资问题提到战略高度来认识。具体讲，就是应当大力发展和完善资本市场，同时推动保险投资的多元化。第一，政府要调整对资本市场的政策，从总体上看，要重点发展包括寿险基金在内的机构投资者；第二，逐步扩大寿险公司进入资本市场的业务范围，放开投资业务和允许其直接经营证券业，对产险公司和寿险公司应区别对待，逐步放宽寿险公司的投资业务范围。第三，逐步放宽投资政策，允许国内保险公司选择海外较为成熟的资本市场进行投资。这不仅有利于加强内资保险公司的竞争能力。而且可以进一步扩大其投资组合，降低风险程度。
目前，我国各类金融机构的业务活动受到严格的分业经营限制，保险企业的经营模式单一，缺乏创新的基础。鉴于此，对于全球金融业务一体化趋势，我门要从容面对，认真研究，既不可视而不见，又不可盲目追随，结合我国的实际情况，积极稳妥地推进金融一体化，为保险业持续发展创造良好的环境。
三、我国保险制度创新的基础
实现保险业与金融市场尤其是资本市场的协调发展是我国现阶段保险制度创新的基本目标。保险投资是保险市场与资本市场衔接的纽带，是我国保险制度创新的基础。国际保险业发展的趋势表明，现代保险越来越离不开保险投资，保险投资是保险业的重要利润来源，是保险业持续发展的基础。
首先，保险公司是金融市场上一个正在不断成长的重要参与者。它们承保各种不同的企业和家庭风险，从而推动其参与经济与金融活动。在盈利性的驱动下，它们也已成为全球广阔金融市场上日趋重要的投资者和金融媒介。它们给资本市场带来了创新的保险方式，为金融风险提供保险保障，并在新金融工具的开发进程中搭起了银行与保险产品间的桥梁。保险与再保险公司拓宽了金融工具的范畴，提高了市场参与者的多样性，并为企业和金融机构的融资和规避风险创造了新的机会。与此同时，它们还促进了资本市场的流动性及其价格发现功能的发挥。
保险业参与资本市场有着深厚的经济背景。回顾上世纪的90年代，我们可以看到，费率疲软与低债券收益的环境刺激着创新，从而促使保险与资本市场之间出现了某种对接。保险公司在这一时期致力于将其庞大的投资组合与融资渠道进行多元化。例如，在信贷衍生市场上它们正成为日益重要的参与者，帮助银行对其信贷风险暴露头寸进行套期与多元配置。在融资方面，美国人寿保险公司已经发行了融资安排(FAs)与担保投资契约(GICs)，这一发行量很快上升到大约400-500亿美金的规模(J.PMorgan，2001)。对市场参与者的调查表明，这些基金一般都投向与FA／GIC有相近到期期限的高收益证券，以便得到正向的收益。在保险需求增加过程中，对新活动中风险的日益重视，对保险费率的稳定这些考虑导致许多保险公司开始重新评估他们的资本市场活动。
其次，金融市场为保险业摆脱困境提供了必要的市场环境，为保险资金在货币市场、资本市场有效运作提供了空间，为保险业与货币市场、资本市场共发展，最终达到利益共享创造了条件。保险业介入货币市场与资本市场，一方面表现为保险资金介入货币市场与资本市场。保险资金介入货币市场，即保险资金存入银行可以商谈利率，允许保险公司与银行合作，使保险资金进入消费信贷领域和房地产按揭业务，允许保险资金投向有长期稳定回报的国家重点建设项目，允许保险资金涉足风险投资领域等；保险资金介入资本市场，即允许保险公司单独或者与基金管理公司合作组建独立的保险基金进入股市，或者支持保险资金从目前间接进入股市转为直接进入股市。另一方面，货币市场、资本市场对保险市场有三大拉动作用。一是保险产品更趋向投资型；二是保险公司经营的业务范围发生变化；三是保险公司的组织结构由互助型向股份制转变。
四、我国保险制度创新的目标
随着国际金融保险服务一体化的推进，保险业、银行业、证券业的日益融合，成为当今金融业发展的趋势。它为我国保险业摆脱困境提供了必要的宏观环境，同时也为资本市场的完善提供了契机。资产收益率低、“利差损”问题使中国保险业将面临偿付能力不足的困境；市场结构不完善、功能存在缺陷使资本市场发展陷入泥潭。为摆脱这一困境，需营造保险市场与资本市场整合的基础环境，制定符合国情的制度安排，使中国保险市场深度参与资本市场的运作，与资本市场共同发展，以达到利益共享，并在风险控制的基础上最终摆脱各自的困境。
首先，中国保险业的持续、快速、健康发展也离不开资本市场的支持。保险业的竞争使得保险经营利润空间日趋窄小，保险投资利润成为维持保险生存发展的基础。根据新修改的《保险法》，保险资金主要运用于资本市场中。现阶段中国的资本市场还不规范，不完善，但是资本市场只有在发展中才能得到规范和完善。中国保险业不能坐等资本市场规范和完善以后再发展，必须与资本市场同步发展；觎范和完善。保险业急需的资金运用人才只有在发展中才能不断吸收引进和培养提高。
其次，保险业是金融业的重要组成部分，是资本市场中最大、最有影响力的机构投资者之一。中国资本市场的完善、规范和发展需要一大批理性的机构投资者，需要稳定的长期资金来源，保险业就是重要的机构投资者和主要的资金来源。同时，中国金融的分业经营和分业监管并不影响保险业在资本市场上发挥作用。随着保险业的进一步发展，其在资本市场中的作用和地位会越来越大。
五、推动我国保险制度创新的措施
实现保险业的可持续发展，需要高效的资金营运、高效的保险投资，因此，必须在完善资金运用管理体系上进行专业化资金营运管理。在现代市场经济条件下，保险经营环境发生了根本性的变化，构建全新的保险经营平台，探索并建立高效的保险投资运作管理体系，是当前重大的保险制度创新。保险资金运用渠道的拓宽并不一定等于资金投资收益的提高。积极探索合适的保险投资的组织管理体系，允许符合条件的保险公司设立专业资产管理公司，是保险业进入资本市场，提高投资收益率，防范风险的内部条件。
由于保险公司设立的资产管理公司所管理的都是保险公司保费收入资金，而不像一般资产管理公司那样吸收社会各界的自由资金，这种资产管理公司应该被认定为保险相关企业。保险公司设立资产管理公司并不违反《保险法》的规定。可以认为，保险资产管理公司是现阶段我国保险投资的组织管理体系的新的制度安排。
当然，在现有体制下，要充分释放我国保险业所蕴涵的巨大创新能量，还应该注重处理好几个关系：创新与WTO规则的关系；创新与市场的关系；创新与运作条件的关系；创新与监管的关系。因为保险创新的最终目的是通过创新扩大市场来获取更多的新资源，而要达到这一目的必须得到保险市场的认同，因此，研究和分析市场需求是保险创新的关键。
保险创新的成效在很大程度上取决于是否具备相应的运行条件和制度条件；缺乏一定的客观条件或者监管制度的保证，是难以充分发挥创新的积极性和能动性的。特别是保险创新，一般在提高效率的同时也会带来风险，加大了监管难度。而以逃避监管为目的的保险创新与原有监管体制有着更为直接的冲突。因此，尽快建立一套符合国际标准的监管体系，既是控制保险创新风险的需要，也是推动保险创新发展的需要。
主要参考文献：
