时间：2023-06-02 09:57:14
关键词: 制度创新理论 高等教育制度创新 创新机制
一、引言
美国著名经济学家诺斯曾经提出过一个重要论点,即经济增长的关键在于制度因素。他认为,如果一个社会没有实现经济增长,那就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。依据这一观点,从制度的角度分析我国高等教育的发展轨迹,尤其是分析近年来我国高等教育突破性发展的事实,能看到制度创新的效应与力量。我们认可经济学中的制度创新理论在高等教育中所起的启发意义,并认同教育制度因素是现代高等教育发展的关键性内源动力,但应该看到,高等教育制度作为社会的一项制度安排有其特殊性,高等教育需要制度创新,前提是要尊重高等教育内在发展规律的表现。制度环境是影响高等教育行为决定、资源配置与办学效益的最重要的环境变量,对高等教育发展起到促进或阻滞作用。因此,在我们将制度创新理论引入高等教育的时候,对之持一种谨慎的态度是必要的。
二、制度创新理论的阐释
制度创新理论,制度经济学中称为制度变迁理论①,是由诺贝尔经济学奖获得者诺斯所创立的。诺斯认为,推动行为主体进行制度创新的基本动力就是追求收益最大化。制度创新的成本与收益之比对于促进或推迟制度创新起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会去推动直至最终实现制度创新,这就是制度创新的原则。按照制度经济学的解释,制度创新实际上是在竞争环境中创造出新的经济行为规则或游戏规则,即选择交易费用更少的制度安排的过程。
三、高等教育制度创新的探索
现代科学和学科的发展趋势之一是学科之间在理论和方法上相互渗透、相互融合,借用其他学科的理论和方法研究教育领域的制度变革和体制效率问题,也是学科发展的必然。制度经济学中的关于制度创新的研究方法也就被大量地引入到了教育领域,以对教育组织及其变革低效进行制度分析,从而证明制度在决定教育改革与发展上发挥着极为重要的作用。因此,提高教育组织及其变革的有效性必须在教育活动本身的重新构造上,必须在教育制度的重新构造(其核心是政府与学校关系的重新调整)上做文章[1]。美国学者詹姆斯・科尔曼和约翰・丘伯借用比较制度分析法,对公立学校和私立学校两种不同制度下的学校系统组织结构和工作效率进行了实证研究。其基本结论是私立学校优于公立学校,私立学校的办学效率高于公立学校。他们认为:“要从根本上提高学校的运行效率,必须认识到效率低下的原因深深植根于现行管理体制的基本特性之中,真正的教育改革所需的方法是改变现有的制度组织,形成一种完全不同的制度安排,它们应该能切实培育和推进人们所需要的那些学校。”[2]
高等学校(教育)作为建立在一定规章制度和行为准则上的规则结构,作为被制度所确立的一个组织②,具有制度经济学意义上的契约性质。高等教育制度创新研究中借用新制度经济学的一个基本原理就是:经济组织的不断进化而使交易成本最小化。因此教育中的契约选择也取决于相应的交易成本,而教育组织也是契约选择的结果,教育组织的演化也使交易成本达到最小化。这是教育组织演变的基本规律。交易成本也决定了教育制度选择。也就是说,教育制度的创新是以降低交易成本为目的,从而实现新旧制度的更替。
新制度经济学不是制度分析的唯一方法,而是主要思想来源之一。在运用时必须牢记教育现象的特殊性,切忌生搬硬套。例如有学者认为:“强调教育制度是一种利益驱动的内生资源,根植于人们自身的教育利益(这种利益归根结底是一种个人利益)和理性计算。”[3]这样的结论,对于我们重新审视我们这个社会的教育制度乃至全部教育问题具有启发意义,它使我们沿着某种新的学术性思潮,换一个不常用甚至是相对的视角来看待教育制度,看待教育。但也正因为这种突破,使这一研究产生了争议――方法论个人主义思维模式在教育制度问题分析中是否适切?本文认为,实施教育和接受教育不是纯个人的事情,其中渗透了太多的社会规定性。在教育制度问题中,这种社会规定性还具有双重意义:教育自身的社会规定性和教育制度的社会规定性。而那些强调教育制度创新应当尊重个人的利益差异、注重成本―效益分析计算的理论,其讨论的前提条件正是教育环境的社会强制规定性,讨论的目的只在于研究的简化和对那些过度强制性进行适度的修正。
四、教育制度的特殊性、制约因素与创新机制
1.教育制度的特殊性
教育制度与其他制度一样,是特定思想观念的具体化,它既与人们的风俗习惯联系紧密,又囿于国家强制制度的影响,但教育制度有其特殊性[4],集中表现在以下几方面。
(1)作用对象特殊。与经济制度作用于“物”③不同,教育制度的主要作用对象是“人”。因为教育是人自身生产的过程,意味着人精神的深刻变革。在教育过程中,物质性资源只有通过“人”的因素才能发挥作用。
(2)作用方式特殊。经济制度主要作用的对象是“物”,反映绩效的周期较短,作用的结果相对是可计量的,因而,其作用往往是“刚性的”、“标准化的”。但教育制度主要作用的对象是教育过程中的“人”,反映绩效的周期较长,作用结果主要表现在人精神状态的变化,很难被计量,因而,其作用往往是弹性的、个性化的。
(3)作用结果特殊。经济制度在于引导人们提高资源利用率,追求投入最小,产出最大。而教育制度不仅要引导人们合理消费物质性资源,而且要引导教育过程中人与人更好地相互作用,促使受教育者的精神健康成长。
2.教育制度的制约因素
教育作为一种社会实践活动受到未来社会的各种因素的影响。同理,教育制度作为各种社会契约中的一个组成部分,在其形成过程中也受到许多因素的制约和影响。
(1)意识形态因素。意识形态具有确认现行制度结构合乎义理或凝聚基本团体的功能。因此,意识形态被看作是一种节约信息成本的工具。成功的意识形态可以赢得人们对现行制度或新制度的信赖与支持,而减少制度在最初实施过程中所要进行宣传、推广时所要付出的信息成本及交易成本。当然,不符合历史发展的意识形态也会延误制度的建立与完善。意识形态作为制度创新的大背景,它不仅可以为即定的教育制度提供合法性的支持,而且为阶级的统治和特殊利益提供支持和文饰。
(2)社会文化、社会观念等因素。这不同于意识形态,意识形态具有一定的暴力性质,而这种在行为、观念里的软规则对制度的建立和变更具有潜移默化的影响力。在一些偏远农村,封建思想仍然是推行教育的较大障碍。“女子无才便是德”的思想使大批女童失去上学的机会,“守得土地有饭吃”的观念使大批男童中途辍学。目前,我国大力发展高等职业教育,然而在推进过程中却困难重重。“学而优则仕”的传统观念,使广大群众并不认可高等职业教育,不管学生的学习程度如何,哪怕一考几年,也要考上大学。
(3)教育物质技术因素。马克思认为,社会制度基本上以技术为条件。教育制度也不例外。可以说教育技术的进步决定着教育制度的完善与发展。现代教育技术的普及与发展,促使产生了一系列的教育制度安排,甚至将会带来教育革命式的进步。同时,教育物质技术的发展还能提高制度安排的相对效率,使此项教育制度安排得以生存而淘汰其他教育制度安排。
(4)其它制度安排因素。其它的制度安排我们称为制度环境。制度环境是“一系列用来建立生产、交换、分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”[5]。某个制度环境中制度安排的实施是彼此依存的。教育制度对于整个制度体系来说只是其中的一个制度安排,理所当然地受到它们的影响和制约。这是无需解释的。
当然,影响教育制度的因素有很多,如人口因素、地域因素、个性差异因素等。我们将其统称为影响教育制度实施的外在因素。这些因素是我们考证教育制度实施的可能性与可行性的基础,依据它们,我们才有可能判断教育制度的有效性,进而找到改进或变更教育制度的条件。
3.教育制度的创新机制
制度经济学家拉坦认为:“制度创新或制度发展一词将被用于指:(1)一种特定组织行为的变化;(2)这一组织与其环境之间的相互关系变化;(3)在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”[6]据此,教育制度则是“一个国家各种教育机构的体系,包括学校制度(学制)和管理学校的教育行政机构体系”,它通常分为三个层次:一是教育根本制度,主要指国家教育方针;二是教育基本制度,包括教育体制、学制和各种教育政策、法律与法规等;三是教育具体制度,指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制,如教学管理制度、考试制度、评价制度等。那么,教育制度创新也就着眼于教育组织行为制度的创新;教育组织与其环境之间的相互关系的创新;教育组织的环境中支配行为与相互关系规则的创新。可以说这是三个层次的创新,而且层层深入具体。特别是教育组织系统与外部社会系统的关系,是近20年以来教育体制改革与创新的重点之一。
基于教育组织内部及制度环境两个方面在教育制度创新中的重要地位,我们可以为教育制度创新寻找出合理的机制。有学者就认为教育制度创新的机制是组织适应效率和路径依赖[7]。他认为适应效率是制度创新的内在机制。适应效率不仅涉及那些决定教育长期演变的途径,而且涉及一个社会获得知识和学习的愿望,导致创新,分担风险,进行各种创造活动的愿望,以及解决教育长期问题的愿望。有效的制度要求为组织提供适应效率,以使组织更加具有创新的能力和愿望。制度是在组织相互作用中逐渐演进的。具有最大化行为的组织,既可以在现有的制度约束下实现其目标,又可以通过改变其现有制度约束来实现其目标。组织如何实现目标最大化,取决于校长或教育主管部门对现有制度提供报酬机会的主观认识。
路径依赖是教育制度创新的另一个重要机制。它是指制度创新时对前有的制度的一种依赖性,它是一个描述过去对现在和将来产生强大影响的术语,人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。而且制度创新一旦选择遵循着某一路径,就会出现自我强化的机制,进入特定的路径产生发展的“惯性”。教育制度创新受制于一定的因素、环境,需要一定的动力,同样存在着路径依赖的问题。创新可能进入良性循环的轨道,迅速优化;也可能顺着原来的错误路径往下滑,越来越差,甚至会被锁定在某种无效率的状态之中,只有借助外部力量才能发生制度创新。制度创新的路径依赖告诉我们,对于教育制度创新而言,我们的文化传统、信仰体系和意识形态,都是根本性的制约因素。
总的说来,高等教育制度创新必须准确把握经济社会的需求,而这离不开政府的引导。在缺乏政府引导的情况下,单纯依靠各个高校分散自主决策的制度创新,虽能使高等教育制度趋向有序,但可能并不是我们期望的那种有序。当然,我们也可以单纯依靠这种制度创新的作用来缓慢形成高等教育制度的有序结构,但时间太长、付出的代价太大,并且所生成的也许并不是我们所期望的合理秩序。而高等教育作为培养高级专门人才的社会活动,任何国家、执政党和政府领导人都不能也无权放任其自我生成这种时间长、代价大、结果难以预测的高等教育制度。
注释:
①“制度变迁”与“制度创新”这两个术语在制度经济学中是交替使用的,本文考虑使用习惯和论述的方便,统一使用“制度创新”这个术语。
②学校、企业等只有从制度上理解才有意义,因此从制度角度理解,学校就是在规则和行为准则上的规制结构。参见丹尼尔・W.布罗姆利.经济利益与经济制度:公共政策的理论基础[M].上海:上海人民出版社,2006:48,53.
③尽管经济制度也作用于人,但在生产过程中,人自身与货币一样是资本,是附着在物上的人力资本,服从于物的生产需要。
参考文献:
[1]杜育红.论教育组织及其变革低效的制度根源[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),2002,(1).
[2]约翰・丘伯.政治、市场和学校[M].北京:教育科学出版社,2003:26.
[3]康永久.教育制度的生成与变革――新制度教育学论纲[M].北京:教育科学出版社,2003.9.
[4]张彦玲,叶文梓.论教育制度创新[J].教育发展研究,2001,(5).
道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
中央制度创新与地方制度创新并行。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的行动和制度创新的能力。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
国民经济管理的职能理念的创新。在传统工业经济发展中，国民经济管理的职能是促使微观主体创造出满足人们物质需求的财富，达到宏观层面物质财富供给与物质财富需求的均衡。为了达到这种均衡，国民经济管理在劳动力供求均衡、生产资料供求均衡、消费资料供求均衡、进出口供求均衡等要素均衡中进行宏观调控。这种以社会物质财富供给满足物质财富需求为职能的国民经济管理在新的经济发展模式中会造成严重的管理缺位，因为信息经济、知识经济的生成，以服务业为主导的产业结构的形成，表明人们的经济需求已经从单纯的物质需求层次上升到了社会和精神需求层次。合格的国民经济管理，就不能只是关注人们的物质需求，更要关注人们的社会和精神需求，在物质产品供给与物质产品需求均衡公式的基础上围绕人的全面而自由发展，去建立社会与精神产品供给与需求的均衡公式，要像了解人民的物质需求一样，了解人民的社会和精神需求，像引导和开掘人民的物质需求一样，引导和开掘人民的社会和精神需求，需求管理比传统工业经济时期具有更多的社会和文化嵌入性。
从供给角度看，因为要促进人的全面而自由发展，将现代社会和现代文化理念转化为现代经济产业和产品成为国民经济供给管理的重要职能。在传统工业经济时期不被列入国民经济供给管理的闲暇、娱乐、学习、健康、运动、咨询、时尚、创意、安全、满意、幸福、和谐等社会和精神产业逐渐被国民经济供给管理所关注。主动而有序地创造满足新的需求的新产业、新产品，产业结构和产品结构更多地具有了社会和文化内涵，甚至文化创意本身就成为主导产业。当然，在信息经济、知识经济中除了满足人们社会和精神需求的产业外，满足人们物质需求的农业、制造业以及传统服务业还是大量存在，还要提供大量的物质产品和服务。但是，即便是农业和制造业等各种传统产业，也必定通过信息化、知识化、生态化、自动化改造，被新型产业主导、连接、提升到一个新的运作水平，传统产业因此有了新的时代内涵，传统产业想固守在传统产业结构中止步不前就会失去生存的可能。在中国已经融入全球化、国际化的今天，我们不可能以目前中国传统产业依然存在、依然落后为理由，否认我国国民经济管理制度职能创新的必要性。产品从原材料和资金的投入到物质产品的生产，其最钟情的指标是国民生产总值GDP，为了GDP的增长，各级宏观经济管理部门致力于抓投资，搞引资，上项目，扩规模，地方政府之间的政绩以GDP的多少来衡量，GDP增长得快，得到上级政府的表扬，干部的提升也快；GDP增长得慢，受到上级政府的批评，干部的升迁也慢。这种国民经济管理评价理念必须创新。
国民经济管理制度特征理念的创新。现有的国民经济管理制度具有非常鲜明的行政特征，国民经济管理系统基本上是一个封闭的行政等级管理系统。宏观行政主体构成国民经济管理的主体，行政上下级关系构成宏观与微观之间的主要关系，国民经济管理多半是上级对下级的行政调控，行政指令成为宏观调控最常用也最好用的手段。这种行政惯性在我国有深厚的社会、历史、文化积淀，既和我国传统的工业经济基础上的粗放式经营相吻合，又与我国原有高度集权的计划经济体制相匹配，从传统工业经济向现代知识经济转型，从传统计划经济向现代市场经济转型，需要我们重新审视国民经济管理中的行政惯性特征。信息经济、知识经济的集约经营模式，现代市场经济的良性循环，需要国民经济管理从行政等级型特征转变到法治契约型特征。新的国民经济管理的主要特征不是行政管理而是法治管理，不是等级管理而是契约管理，这并不是说新的国民经济管理没有行政管理，而是指新的国民经济管理中的行政管理只能是在法治的轨道上进行，是依法行政管理。所以在新的国民经济管理中，立法、执法、司法共同构成国民经济管理的宏观主体。在宏观管理特征变化的同时，宏观主体与微观主体的关系也发生根本的变化，宏观管理主体不再简单地用上级的行政权威控制下级的经济行为，而是在尊重微观经济主体的经济权利的基础上，建立一个谈判协商程序，微观主体权利与宏观主体意图在协商谈判中达成统一，形成契约，用法律规范微观主体行为。也就是说，宏观主体对于微观主体的权威首先来自于法律而不是来自于行政，法律权威先于行政权威，法律权威导致行政权威。过去基本上靠行政权威进行的宏观调控不再简单地是行政调控，而是依法调控，所谓依法调控，指国民经济管理中的调控行为一定是通过立法原则和立法程序进行，是以法治为依据的调控，即便是紧急情况下的行政干预，也一定是通过立法特别授权的。
国民经济管理的法治特征的更深层的含义是，宏观管理主体的权力是微观主体宪法意义上的授权，微观主体当然是宏观主体的管理对象，但是由于宏观主体是国家机构工作人员，根据国家是受人民委托的人的宪法内容，微观主体与宏观主体的关系从人民与国家的关系角度看，有一个委托人与人的法律授权关系，微观主体作为社会民众对宏观主体具有委托人意义上的监控权利。过去以为宏观主体对微观主体的关系只是行政等级关系，现在则要在行政层面上再进一步看到宪法层面上的关系，宏观主体是为全体人民进行宏观管理。这样一来，宏观管理包括政府行政管理在内本质上是宪法意义上的服务型管理，是市场经济平等竞争条件下的有限管理，是社会自治合作基础上的和谐管理。鉴于传统计划经济体制下的高度集权特性，我国当前阶段尤其要强调微观主体可以监控宏观主体，宏观主体的行为首先受到法律的约束，微观主体对宏观主体有监督的权利。宏观主体与微观主体之间的关系从单纯的行政单向关系变成法治双向关系。宏观主体必须依法办事，宏观主体违法必究，这样一来，国民经济管理自然构成新时期依法治国的重要组成部分。
目前中国体制的改革实践也证明，如果只强调宏观管理主体的绝对权力，忽视微观主体的权利，极有可能出现宏观主体对微观主体的侵权，过多的行政审批、过多的收费罚款扰乱微观主体正常的经济活动。更严重的是，在有利可图时，宏观主体直接把持经济领域形成的行政垄断，对整个国民经济的平等竞争形成阻碍。目前中国出现的房地产热、投资热，垄断中体现的，以及愈演愈烈的腐败现象，在一定程度上反映一些政府部门已经直接或间接地成为经济活动的谋利主体。为什么现在会出现如此普遍的政府谋利行为呢?其中一个根本的原因，就是我们长期以来，只把国民经济管理当作行政问题看待，严重忽视了法治层面的特征，忽视了全体人民对于政府职能、政府行为的监控，造成目前的调控困境。既然问题的根源出在法治层面，光靠中央政府用行政强制控制地方政府是不能解决问题的。只有从根本上认识到国民经济管理是全体人民都依法参与的管理，是全体人民授权政府的管理，人民有权管官，有具体的组织结构和组织程序保障人民及时校正政府行为，才能从根本上解决政府与民争利的问题，这是目前将国民经济管理从行政化特征转到法治化特征的关键。
二、从管理层面看国民经济管理制度理念的创新环节
国民经济管理内容理念的创新。我们习以为常的国民经济管理内容，以物质资本与货币资本的投入产出为主线，从宏观上掌握全国自然资源的存量与开采，全国物质资源的流入与流出，全国货币资金的存贷总量与结构、全国资本市场的流量与存量，致力于如何调动物质资源，如何进行货币投放。对于人力资源的管理，一般是围绕物质资源和货币资金的投入产出而配置，劳动力是作为与物质资源和货币资源同样的生产要素对待的。这种国民经济管理的内容可以简单概括为以物流和资金流为主线。在传统产业结构运作中，在粗放经营的发展模式中，满足人们物质需求为主的物质财富生产中，这种国民经济管理内容无可厚非。但是，在以知识和信息的投入产出为主线的知识经济和信息经济中，物质资本、货币资本不再是主要的生产要素，主要的生产要素是人力资本，人的知识和创新能力成为财富的主要来源。过去考虑的是如何开采自然资源，将现有的物质资源、货币资源转化为产品，现在要考虑的是如何开采人们的思想，开采人们的知识和潜能，如何将人们的创意转化为产品和服务；用符合人力资本投入产出要求的制度最大限度地将人力资本的潜能转化为现实能量，围绕人力资本的创造潜能配置物质资本和货币资本。人力资本成为国民经济管理的主线。国民经济管理首先要考虑的不是我国有多少物质资源，多少货币资源，而是我国有多少人才资源，有多少具有创新潜能的知识资源，从这条主线出发，对人力资本的知识和创新潜能的运作构成国民经济管理的核心内容。
人力资本成为国民经济管理的核心内容，需要把国民经济管理的着力点从物资流、货币流转变到知识流、信息流。围绕知识流、信息流组织物资流、货币流，必须从宏观上改变产业结构的原有排序。从物质资本投入产出的角度看，教育、医疗并不构成国民经济管理的内容，是属于社会管理的内容。但是从人力资本投入产出的角度看，教育应该列入国民经济管理的范围。因为教育是否能够生产出有创新能力的人力资本，是知识经济运行的起点，是整个国民经济运行质量的前提，所以教育构成知识经济的基础产业，是知识型国民经济的基本建设；同样，从物质资源的管理看，科学研究与技术开发也不是国民经济管理的主要内容，因为科学研究与技术开发构成的新的技术周期对旧的技术周期有替代作用，而企业一般是在既定技术条件下形成物质资源的投入产出，从直接的物资流看产业结构，就无法容纳从科学研究到技术开发的整个过程，但是从人力资本管理的角度看，科技研发就是知识经济的核心产业，因为科技研发是将人力资本的知识转化为社会财富，人力资本的知识和创新潜能在科技研发中才能转化为生产力，离开科技研发，人力资本的知识只能停留在潜在状态下，无法转化为现实获利。过去我们只是把科技转化当作科技部门的事情，在知识经济的运行中，通过科技研发将科研成果转化为市场成果本身就是高新技术产业生产的内在工序，所以科技研发和转化中介也成为知识经济的核心产业。此外，直接用社会和文化元素生产服务以满足人的社会和精神需求的软产业构成新的主导产业，如创意产业、广告业、休闲业等。所以，看一个产业是否具有主导性，不再看它投入的物质和资金的多少，而是看它投入的人力资本的知识的多少，人力资本投入越多从而创造价值越多的产业，越能成为主导产业。人力资本的投入产出从根本上改变了国民经济主导产业的排序。
人力资本与非人力资本的区别在于，人力资本是依附在人身上的生产要素，进行人力资本为内容的国民经济管理，就是对人力资本所有者的人的管理，如何用高效的制度系统，将人身上处于潜在状态的人力资本转化为现实状态的人力资本，就是国民经济管理内容的核心层面。那种把钱看得比人重的国民经济管理观念必须抛弃。国民经济管理用制度保障人力资本产权的实现，包括人力资本的财产权、人力资本的竞争权、人力资本的交易权、人力资本的组织权、人力资本的创业权、人力资本的创新权、人力资本的流动权。国民经济管理从本质上看就是人的权利的管理。围绕人尽其才，关注人力资本所有者的财产权落实没有，是否有平等竞争的机会，是否可以与货币资本所有者谈判交易，是否可以组织起来维护自己的权益，是否在一个宽松的环境中创业创新，是否有与人力资本能力相匹配的利益分配格局，经济效率与公平是否统一，收入增长与人的全面而自由发展是否统一，那种单纯以GDP增长作为发展目标的管理转变为以人的全面发展为发展目标的管理，以人力资本投入产出为主线的国民经济管理，是真正意义上的人本管理。
国民经济管理视野理念的创新。国民经济管理视野包括国民经济管理的空间视野和国民经济管理的时间视野。传统的国民经济管理视野从空间状态看，是以国内范围为主；从时间状态看，是以现在时态为主，视野还是比较狭窄的。从空间状态看，传统产业结构的运作虽然也有进出口贸易，但在加入WTO之前，中国企业和中国公民还大多在国内从事经济活动，主要是在国内自我循环的生产销售运作。传统计划经济的体制中虽然也有国际关系，但高度集权的行政指令性计划主要是国内的制度运作。但在中国加入WTO以后，外国企业和外国公民大批进入中国，而中国企业和中国公民也大批走出国境。经过改革开放后的中国经济实力大为提高，初步具备走出国门，参与国际竞争的条件，中国完全融入了全球经济网络中。中国进行的传统计划经济体制向现代市场经济体制的转轨，也使中国的经济制度运作从封闭走向开放，中国进入了国际市场体系。产业的开放度和体制的开放度决定了国民经济管理的开放度。信息经济、知识经济本身就是国与国之间在全球范围内创新能力的较量，从事信息经济、知识经济管理的国民经济管理必须从单纯的国内视野扩展到国际视野，将国民经济的运作放在全球背景综合规划，目标定位在提高中国国际竞争力、国际创新力的高度。从这个高度思考国民经济的管理，如何提高科学技术的原创性，如何创建国际品牌，如何打造胜任国际竞争的企业，如何与世界各国形成和谐的具有民族自尊的国际经济关系。
从时间状态看，传统的国民经济管理是对传统产业结构的运作的管理，传统产业结构的技术条件相对落后，传统产业结构的体制运作效率也落后于发达国家，国民经济管理或者是在现有技术条件下的物质货币循环，或者是技术引进基础上的模仿改良，在国民经济管理的时态模式上处于跟进式、引进式。新的国民经济管理在具有了空间状态的全球化视野后，在时间状态上应具有未来时态视野。就是国民经济管理不是仅仅着眼于现在的技术状态，现在的资源状态，现在的品质状态，现在的制度状态，而是着眼于开发未来的技术状态，在引进技术的同时进行原始性创新，争取拥有越来越多的自主知识产权；寻找未来的资源状态，就是不单纯地看到现有的自然资源、物质资源，更要通过人力资本的创新活动再生出新型的经济资源，更要将人力资本的知识和潜能当作财富生产的首要经济资源，从而创造在传统模式中不可思议的生产力；创造未来的品质状态，改变给外国品牌打工、贴牌生产的状态，努力创造具有中国知识产权的世界品牌，用自有品牌去占领国际市场，参与国际竞争；探索未来的制度状态，着眼于从成为世界创新型强国的要求构建制度系统，将不利于创新的制度改造成有利于创新的制度，将动态地提供鼓励打破常规、鼓励创新的制度作为国民经济管理的中心工作，宏观管理主体是创新引导型而不是固守传统型。不是简单地用战略规划，用长期计划，框住微观主体的活动，而是规划计划本身对于微观主体的创新具有弹性和包容性，承认规划本身的非规划性、非预见性。微观主体的创新能够不断被宏观主体认可扶持，宏观主体的规划计划本身就包括对创新的预见、对创新的激励，宏观主体能够在微观主体充分参与基础上创新战略，这是新国民经济管理的特点。
三、从运行层面看国民经济管理制度理念的创新环节
一是政府组织的变革。组织结构的另一种特点是政企分开，政经分开。政府组织与企业组织、与经济组织的适度分离，国民经济管理组织结构要退位、正位、到位。退位，就是政府组织从直接经济活动领域退出，让民营企业最大限度进入经济活动领域进行竞争，为民众创业、创新在组织上扫除障碍，提供方便。特别是政府组织的一把手通过组织结构退出经济领域，打破行政垄断。国民经济管理组织结构改革的另一方面是政府组织到位。当政府过多地在经济领域活动，甚至与民争利时，国民经济围绕人的全面而自由发展的职能没法尽到，退出民众可自由竞争的经济领域，进入需要政府直接扶持的经济领域，创建政府的社会公共经济组织，比如扶持公共消费的公立组织如公立学校、公立医院、公园，扶持公共创业平台的公立生产组织，例如，中小企业扶持基金、基本建设的引导投资、战略产业的前期起步投资。
第二条本办法所称的创新专项资金是指由市本级财政预算安排，专项用于支持自主创新的政府性资金。
第三条创新专项资金的安排应坚持“突出重点、集中使用、效率优先”原则。
第四条创新专项资金重点支持：
（一）自主创新性强、技术含量高、国内外市场前景好，特别是具有自主知识产权的重点新产品开发项目和能够在经济结构调整中发挥重要作用的高新技术项目；
（二）重大科技成果转化项目；
（三）为全面提高产品综合性能和重大装备成套能力，开展提升设计和工艺制造水平，解决行业产品共性的关键性的技术环节或具有核心技术优势的技术创新项目；
（四）四大基地和产业集群中，产业链条长，带动作用大的主导产品和成套整机技术升级项目及为骨干企业龙头产品配套的关键零部件产品的技术攻关项目；
（五）以国家重点工程成套为依托，以工程配套为重点，以提高产品光、机、电、液、仪一体化水平为目标的技术装备研制项目；
（六）初创期的科技型中小企业，尤其是科技企业孵化器内企业的创业项目；
（七）科研院所、行业研发机构、大学以及国际技术向科技企业转移的技术转移项目和产学研合作项目；
（八）科技企业孵化器、科技中介机构等提供专业化服务的项目；
（九）国家、省（市）级企业技术中心、工程（技术）研究中心、重点实验室和研发平台建设项目；
（十）引进消化吸收再创新的项目；
（十一）市政府确定的其他需要支持的科技项目。
第五条创新专项资金包括重大科技成果转化资金、技术创新与新产品开发资金、科技创新平台和科技企业孵化器建设资金、科技型中小企业技术创新资金、知识产权创造与保护资金以及科技投融资引导资金等。
第六条重大科技成果转化资金，主要用于支持国家科技计划、国家知识创新工程产生的重大科技成果在本市实施转化的项目，支持符合我市产业发展重点、能较快形成较大产业规模、显著提升相关产业技术水平和核心竞争能力的重大科技成果转化项目。项目补助额一般不超过200万元。
第七条技术创新与新产品开发资金，主要用于支持市级以上企业技术中心创新能力建设、重点新产品开发、重大技术装备研制、关键技术和重大装备的消化吸收和再创新等项目。项目补助额一般不超过项目研发投入的20%。新认定的国家、省（市）级技术中心，一次性分别给予200万元、50万元补助。
第八条科技创新平台和科技企业孵化器建设资金，主要用于经认定的市级以上各类综合孵化器、专业孵化器和二次孵化基地的公共服务平台建设和运营补贴，用于支持市级以上工程技术（研究）中心、重点实验室和研发平台建设，用于支持认定的从事科技企业孵化、科技成果转化、咨询和科技信息服务等科技中介机构发展。项目补助额一般不超过200万元。
第九条科技型中小企业技术创新资金，主要用于支持种子期和初创期企业、孵化器内企业以及其他科技型中小企业开展技术创新活动，支持技术的第一次商品化过程。项目补助额一般不超过50万元。
第十条知识产权创造与保护资金，主要用于支持对我市重点产业核心技术领域取得的自主知识产权尤其是发明专利，支持专利示范企业建立知识产权保护体系，支持企业、行业组织、研究机构自主制定或参与制定重大技术标准。专利申请资助，按照《**市鼓励专利申请专项经费管理办法》的有关规定执行。对本市和落户本市的优秀专利产业化项目，补助额一般不超过100万元。
第十一条科技投融资引导资金，主要用于支持金融机构、贷款平台和担保机构为科技企业提供贷款服务。对符合**市高新技术产业重点发展方向的贷款企业提供的贷款贴息，贴息比例一般不超过贷款利率的50%，贴息期限一般不超过一年。
第十二条根据企业和项目的不同特点，创新专项资金分别以无偿补助、贷款贴息等方式给予支持。
第十三条已通过其他渠道获取市本级财政资金支持的项目，创新专项资金一般不再予以安排。
第十四条市科技局、市经委（市中小企业局）根据本部门的职责分工，每年会同市财政局归口管理资金的支持重点和工作指南。
第十五条凡符合创新专项资金支持条件的项目，由企业按规定提供相应申请材料。
第十六条市科技局、市经委（市中小企业局）按照有关要求，归口组织和受理项目申请并负责程序性审查，组织成立由具有一定权威的技术、经济、管理专家和企业家组成的专家组进行评估或评审。
第十七条专家组对申报项目的市场前景、技术创新性、技术可行性、风险性、效益性、申报企业的经营管理水平、财务状况等进行客观评估、评审，并出具明确的评估、评审意见。
第十八条市财政局负责确定创新专项资金的年度预算，参与审议创新专项资金年度支持重点和工作指南，会同市科技局、市经委（市中小企业局）审核并下达项目计划，下达并拨付创新专项资金。
第十九条市科技局、市经委（市中小企业局）会同市财政局对创新专项资金的使用情况及项目的执行情况进行监督、检查。对检查中发现的问题，视不同情况，分别给予通报批评、收回资金、取消申报财政性补贴资金资格等处罚，情节严重的，移交有关部门依法处理。
第二十条企业收到创新专项资金后，按照**省地税局、**省财政厅《关于企业取得财政拨付款项计征企业所得税问题的通知》（*地税[20**]20号）的有关规定进行账务处理。
" 摘要： 坚持和完善人民代表大会制度是建设社会主义民主政治的根本途径。建国以来的人大运作证明，我国理想的民主理念与落后的民主实践存在着巨大的差距。当前，发展社会主义民主政治、坚持人大制度，关键是要不断推进人大制度创新。因为创新就是最好的坚持。人大制度创新就是要实现执政党与人大关系法治化、人大选举直接化、人大任职专职化、人大职能健全化。 关键词 人大制度 民主政治 体制创新 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是建设社会主义民主政治的核心内容。坚持和完善人民代表大会制度，是建设高度社会主义民主政治的根本途径。有的人主张照搬西方“三权分立”的民主制度，这在中国现行体制下是行不通的，不能达到发展我国民主政治的目的；有的人不对人大制度进行认真地研究和探讨，就一味地强调人大制度是最完美的制度而进行僵化地坚持，这同样不能达到发展我国民主政治的目的。长期以来，我们在所有重大会议和重要文献中，都毫不例外地强调要“坚持和完善人民代表大会制度”，而真正的问题在于，我们反复强调“坚持”的多，而实实在在进行“完善”的少，或者说，所谓“完善”还一直只停留在口号上，尚未落实到行动中去。这就使得几十年来我国的人大制度建设没有取得实质性的进展，造成了先进的民主理念与落后的民主实践的巨大矛盾。根据马克思主义的基本观点，无产阶级国家的议会比资产阶级国家的议会更高级更民主的地方在于：必须按照普遍、平等、直接、无记名的原则选举产生；必须真正成为国家的权力机关而不是“清谈馆”；必须实现人民对代表和国家公职人员的罢免权。对比近半个世纪以来我国人大制度的实践，其中的巨大差距是显而易见的。发展民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标，而要实现这个目标，就必须始终坚持人民代表大会制度，要坚持人民代表大会制度，就必须不断完善人民代表大会制度，实现人大制度的创新，因为创新就是最好的坚持。 现在对人大制度进行创新的条件已经成熟。这是因为：（一）我们党和国家确立了“依法治国”的基本方略和建设民主、法治国家的目标，实现了从人治向法治的大跨越；（二）我们党和国家确立了建立社会主义市场经济?制的改革目标，实现了从计划经济向市场经济皤大跨越；（三）我们党和国家确立了对外开放的战略，积极参与经济全球化和政治多极化，实现了从自我封闭半封闭向世界全方位开放的大跨越；（四）我们党和国家经过建国五十多年的发展，特别是改革开放二十多年来的发展，全国人民的物质文化生活水平大为提高，民主法制意识显著增强，实现了由贫困落后向全面建设小康社会的大跨越，等等。这些都为我们不断发展社会主义民主政治奠定了坚实的基础。而实现人大制度创新,是当前发展民主政治的关键所在。笔者认为，推进人大制度创新，应该着眼于执政党与人大关系法治化、人大选举直接化、人大代表任职专职化、人大职能健全化。 执政党与人大关系法治化 中国共产党是我国唯一的执政党，中国共产党的执政地位是在长期的革命斗争中形成的，不容任何怀疑和动摇。在执政党与人大的关系上，长期以来存在着似是而非的认识，学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。从执政党与人大之间的实际运作来看，可以从两个方面来理解和把握：一方面，在宪法和法律上，全国人大是最高国家权力机关。《宪法》明确规定1，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。1这就是说，执政的共产党也必须遵守宪法和法律，中国共产党《党章》对此也作了具体的规定。另一方面，在国家政治体制上，中国共产党是领导一切的，人大要接受党的领导。 上面看似逻辑矛盾的两个方面，几十年来似乎难倒了我们的理论工作者，以致至今还没有公认的处理二者关系的理论成果，这是我们的理论落后于实践的地方所在。由于深受苏联以党治国的严重影响，我国党政不分、以党代政、权力高度集中等现象十分严重，几近到了积重难返的地步。在传统的执政党与人大关系认识上，片面强调党领导一切，党直接领导人大，包揽国家事务，使人大事实上成为党组织的附属物和具体执行机关，这就使人大丧失了宪法规定的最高权力地位。 如何正确处理好执政党与人大的关系，使中国的民主政治建设不因此而“卡壳”，这是对当代中国人政治智慧和创新勇气的最大考验。其实，对于执政党与人大关系这一所谓的“敏感”问题，只要认真思考，勇于创新，就完全可以找到解决的新路。首先，弄清楚政党是一种什么性质的组织。政党是近代以来出现的为了一定的政治目的而结成的政治组织。现代国家几乎都是政党政治，政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权或维护政权为主要政治目标，但政党包括执政党本身并不是权力组织。党的十二大就明确指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”这就充分说明，任何政党，包括执政的共产党，本身并不是权力组织，不具备行政权力，它不能对任何组织和个人发号施令，因而也就不能对人大进行直接的指挥和发号施令。其次，弄清楚以党治国的由来及其弊端。传统的党的领导体制是以党治国，以党治国就是将执政党凌驾于国家政权机关之上，以党的名义居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和个人发号施令。我国以党治国的形成有着深刻的社会政治文化因素，概括地说，一是苏联模式的影响，二是封建专制思想的影响，三是革命斗争特殊环境的影响，四是国民党的影响。孙中山就是主张以党治国的，苏联可以说是以党治国的“始作俑者”。以党治国的直接后果，就是树立了党权至上，强化了党权本位，使党的组织和职能全面权力化、行政化，相应地使国家政权机关的职能和权威大大弱化和边缘化。毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平、江泽民等都明确表示过反对以党治国。现行的执政党对人大的领导方式实质上带有很大的以党治国的痕迹。再次，弄清楚我们是要人治还是要法治。我国是一个人治传统十分悠久的国家，长期以来，我们忽视法制建设，突出个人的权威，强调政策治国，人治思想和作风泛滥。以党治国实质上就是一种人治方式，人治给我们党和国家带来的灾难是空前的。所以党的十五大明确宣布要“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我们党治国方式的重大转变。要法治，摒弃人治，已经成为全党和全国人民的共识。 执政党怎样转变领导方式呢，笔者认为，从我国的实际出发，实行“政权内领导范式”。3所谓政权内领导范式，就是执政党的领导方式由传统的党治制向现代法治制转变，由执政党凌驾于国家政权之上的领导向执政党置身于国家政权之内的领导转变。政权内领导方式与传统的党政合一有本质的区别，党政合一的主要弊端在于以党代政，党直接包揽一切行政事务和社会事务，并以党的身份行使国家权力。政权内领导就是执政党置身于国家政权之内，使党的主张经过法定的程序变为国家意志，上升为国家法律，并以国家政权的合法身份行使权力，实行法治化的领导。 共产党没有自己的任何私利，共产党执政的本质就是最大限度地支持和组织人民群众当家作主。根据政权内领导范式，执政党对人大的领导方式就必须由执政党凌驾于人大之上对人大直接发号施令，转变为执政党置身于人大之内，通过法定程序，使执政党在人大内取得优势名额和地位，经过人大这一合法机关，达到体现执政党意志和保证人民当家作主的目的，实现执政党与人大关系的法治化。各民主党派也应当纳入到人大的序列之中，在人大这个合法的最高权力舞台上与执政党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。
人大选举直接化
人大制度的民主性就是因为人大代表是民主选举产生的。当今世界各国议会议员的选举，都是遵循普遍、平等、直接、秘密选举的民主原则。实行普遍、平等、直接、秘密的选举原则也是马克思主义的基本观点，列宁就认为无产阶级民主比资产阶级民主更高级的地方在于人民的直接选举。直接选举是无产阶级国家必须实行的真正的民主原则。 直接选举早已成为世界各国议会选举的普遍原则，可我国全国人大选举却一直是多层次的间接选举。间接选举的弊端是十分明显的，它不能全面、正确表达民意，模糊了代表与选民之间的责任关系，违背选举的普遍性和平等性原则，不符合马克思主义的基本观点。 我们经常说要坚持马克思主义，笔者认为坚持了直接选举的原则就是真正坚持了马克思主义。现在我国人大代表的直接选举范围还局限在县乡（镇）两级，市、省和全国人大代表都是间接选举产生的，这与当今世界各国议会普遍实行直接选举很不协调，与马克思主义经典作家的论述很不协调，与广大人民群众的民主愿望很不协调。但为什么我国不实行直接选举呢，究其原因，恐怕不是别的，而是我们脑子中的种种错误认识。如果不清除这些错误认识，直接选举在我国就可能永远不能实现，社会主义民主也就成了一句欺人的谎言。 错误认识之二：中国人口众多，幅员辽阔，难以实行直接选举。这也是毫无道理的。因为我国人口众多、幅员辽阔是一个自然存在的现象，恐怕到下个世纪，我国还有这么多人口，还有这么辽阔的幅员，难道我国就永远不能实行直接选举了吗？在人口众多方面，我们可以看看印度，印度人口不比我国少多少，但他们的议会是直接选举产生的；在幅员辽阔方面，我们可以看看苏联、美国、加拿大，苏联比我国幅员更辽阔，可苏联早在1936年就实行了最高苏维埃的直接选举；美国、加拿大与我国幅员差不多，可他们早在一、二百年前就实行了议会直接选举。当然人口多、幅员辽阔肯定会给选举带来一定的困难，但这可以通过改进选举技术方法来解决，譬如“采用划小选区的办法，就可以做到直接选举全国人大代表不会比现在选举县级人大代表的难度大多少。”4s 至于一些人认为直接选举是西方资本主义的东西，这就是对马克思主义的最大无知了。也许是长期以来我们没有进行直接选举，而西方国家却普遍地实行直接选举，这就使一些人误认为直接选举是资本主义的东西了。直接选举并不是一些人所理解的那样是资本主义的东西。要知道，恰恰是马克思主义经典作家多次论述过无产阶级要实行比资产阶级更广泛更民主的直接选举。在第一个社会主义国家的苏联，就实行了直接选举，我国也已经在县、乡镇实行了人大代表直接选举。现在的问题不是要不要直接选举，而是如何尽快推广直接选举的范围。我们应该有一个明确的直接选举时间表，使直接选举逐步从县乡镇级推广到市级、省级，最后推及到全国。 实行直接选举，还应该相应地实行竞选制。竞选制也不是资本主义的东西，它本身是一种公开、平等、有序的竞争机制。早在革命战争年代，我们党就提倡和实行过竞选制，《陕甘宁边区各级参议会选举条例》就列专章规定了竞选制。实践表明，实行竞选，可以最大限度地激发人民群众的民主热情，最大限度地选拔政治热情高、工作能力强、深受群众欢迎的人才，实行公开的竞选，还可以有效地避免选举中的黑箱操作和暗地交易，竞选人也可以光明正大地表明自己的政治立场和愿望。实行竞选制，也是社会主义民主政治和市场经济的客观需要，是确保直接选举卓越有成效的必备手段和有效方法。 人大任职专职化 人大任职是否专职化，在一定程度上决定人大工作效率、素质水平、监督力度和民主程度。世界各国议会议员都是专职的，而我国人大代表却是兼职的。人大代表实行兼职制，有其严重的弊端：一是不能监督。我国全国人大近3000名代表，都是兼职的，他们一年只能召开一次会议，在短短十几天的会期内，要完成人大对“一府两院”复杂工作的审议和监督，显然是力不从心的，只能走走过场，草草了事。二是不敢监督。我国人大制度的一个显著特点是，下级官员或单位工作人员担任上级人大代表，监督上级政府的工作，虽然宪法规定了人大代表在会议期间的“言论免责权”，可每位代表都清楚，散会后自己马上就回到原工作单位，成为政府直接管理的对象，谁还敢大胆“监督”呢，所以他们在人大会议期间大都只能对政府工作表示称赞和肯定，最后“一致通过”，根本起不到“唱对台戏”的监督作用。三是无力监督。国外的议会议员通过民主竞选产生的，当选的议员大都是政治家和社会活动家，我国的人大代表大都是组织上推荐的劳动模范或在某一领域里的先进工作者，他们虽然有一技之长，但大都不懂得政治、法律，甚至有" 不少人大代表连人大制度都不清楚，只不过跟着去开开会、听听报告，这不得不使我国人大代表的整体素质偏低，缺乏应有的议政能力和监督能力。 几百年来的国外议会实践充分证明，议员专职制是人类文明的共同成果，值得我们借鉴。我们不仅要认真总结近半个世纪以来我国人大代表兼职制的实践弊端，也要借鉴和吸收国外发达国家先进的文明成果。实践证明，实行人大代表专职制势在必行。笔者认为，为了搞好人大代表专职制，还必须明确以下几条具体措施：一是政府官员不得当选人大代表。政府官员不能同时担任议员，这是国际上通行的做法。我国目前由政府官员担任人大代表的人数不少，这是很不妥当的，它不利于人大制度建设，不利于民主政治发展。我国已经明确规定人大常委会组成人员必须辞去在政府担任的职务，这是人大制度改革的方向。随着人大代表专职制的建立，全国各级政府官员应一律不得担任各级人大代表。二是减少代表名额。现在我国全国人大代表名额近3000人，是世界议会人数最多的，省级人大代表名额也在400-1000人之间，比一些国家议会人数还要多。根据国外经验，议会在500人左右比较合适，超过1000人时开会讨论问题就比较困难。例如美国国会下院议员人数是435人，法国议会下院577人，日本众议院512人，印度下院544人，英国下院650人，意大利众议院630人。我国人大代表名额虽然与我国有十二亿多人口有关，但人大代表人数过多，效率并不是很高，特别是实行人大代表职后人数就更加不需要这么多了，我们认为实行专职制后的全国人大代表名额应在500人至1000人之间。三是设立与“一府两院”对口的专门委员会。西方发达国家的议会机构基本上是与政府的职能部门对口设置的，每个议会常设委员会机构专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案，并对其进行全面的监督，如美国国会的常设委员会43个，小组委员会100多个。我国人大要加强对“一府两院”的监督，就必须成立与“一府两院”相对口的专门机构，这也是现代社会分工专业化越来越强的客观需要。只有设立相应的人大专门机构才有够集中精力了解、研究和跟踪“一府两院”的工作，从而达到对“一府两院”进行经常、有效的监督目的。四是配备人大代表工作助手。人大代表实行专职化后，为了提高工作效率，就必须相应地为每个人大代表配备一定数量的助手和工作人员。国外议会议员都配备相应的工作助手，其工作责任心之强、工作效率之高是相当出色的。比如美国国会就为议员个人配备了大量的助手，每个议员最多可雇专职助手18人，还可雇用非专职助，美国国会议员只有535人（其中下院435人，上院100人），而工作人员总数却高达4万多人。还需要说明一点的是，实行人大代表专职化后，现行的全国人大常委会机构就没有存在的必要了。
人大职权健全化 一是决定权的行使。决定权是体现人大作为最高国家权力机关特征的一项重要职权。根据宪法规定，属于国家或地方重大事情需要作出规定的应由全国人大行使决定权。在实践中，人大也多多少少在行使着这一职权。但存在的一个突出问题是，全国人大的决定权与执政党的决策权怎样协调一致。传统的做法是，执政党包揽国家事务，直接对国家机关和人民群众发号施令，执政党的决策权在许多方面取代了人大的决定权。执政党实行的是“党委决策，政府执行”的领导体制和原则，这就使得政府成为党委的执行机关而不是人大的执行机关，这显然是不符合宪法精神的。在实行依法治国的今天，不是不要执政党的决策权，而是要实行执政党领导方式的转变，既由过去的“党委决策、政府执行”转变为“党委决策，经过人大决定，再由政府执行”，这就由过去的两个环节变成三个环节，这决不是多此一举，而是法治的重要特征，这也不是削弱了党的领导，而是在完善中进一步坚持了党的领导。 二是财政权的行使。财政权是指人大享有对国家的财政决定权和对政府财政监督权。掌握财政权是议会发展史上最原始的一种职权，早在英国资产阶级革命时期，议会就是为了限制国王征税而逐渐发展壮大起来的，当时流行的一句非常有名的口号是“不经议会批准，国王无权征税”。这既是对国王滥用权力的约束，更是对人民财产权利的保护。对照我国的情况，我们深深地感到人大对财政权行使的严重缺失，一方面，我国现行的人大对财政权的行使仅仅体现在一年一度对国家财政预算决算的审议上，而这种审议又大多是滞后的和形式性的，缺乏强有力的制约和监督。另一方面，从理论上说，国家税收的征管必须经全国人大审议批准，否则任何单位和个人都不得向人民群众征税，可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示政绩，而且纷纷出台各种收费项目中饱私囊，连乡镇政府和职能部门随意下个文件就可以向农民群众收取各种名目繁多的费用，致使“三乱”泛滥，农民苦不堪言。这不能不说我国人大应对此负有很大责任。严峻的现实向我们昭示，我国也应该树立这样的信念：“不经人大批准，政府不能征税。”至于各级各部门乱收费了就更不用说了。 三是弹劾、罢免权的行使。我国人大对人事权的行使上还普遍地局限在被动的任免范围之内，而弹劾、罢免权的行使几乎没有真正启动过。弹" 劾是议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官员进行检查追诉的一种制度，这在西方各国议会中是正常行使的一项重要职权，根据西方的议会实践，弹劾制度主要是针对由选民选举产生的国家高级官员，这在我国由选民直接选举高级官员的条件尚不具备的情况下，人大不行使弹劾权可以理解。但人大没有正常行使罢免权就说不过去了，因为人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组织成员最有效的监督制裁手段就是罢免或撤职。罢免是人大免除违法、失职的国家机关领导人职务的方式。建国以来人大对罢免权的行使严重缺失，在人们的记忆中，人大正常行使罢免权的似乎只有一次，这就是二十世纪八十年代末湖南省人大对副省长杨汇泉的罢免。现在官吏腐败比较严重，但人大很少积极主动地行使罢免权，一般情况是先由党委决定对某一腐败官员作出党内纪律处分后再由人大去办理“罢免手续”，这种“马后炮”式的“罢免”与人大作为最高权力机关的地位极不相称，这无疑大大削弱了人大对各级官员的有效监督。 四是宪法监督权的行使。对宪法监督权的行使恐怕是人大所有职权中最薄弱的环节，甚至可以说，人大的宪法监督权几近虚设，这也是我国宪法缺乏神圣权威的一个重要原因。现行《宪法》明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权。但自从1954年《宪法》颁布实施以来，我国人大还没有处理一起“违宪案件”，这并不是说近半个世纪以来我们没有违宪案件发生，而是全国人大及其常委会没有正常行使宪法监督权。实事求是地说，现在各级各部门出台的各种地方保护主义和部门保护主义的政策法规，有不少是严重违宪的，就是全国人大常委会通过的大量法律，也不能完全保证它没有违宪的情况。根据现行《宪法》规定，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。我们要建设社会主义法治国家，就迫切需要单独成立宪法监督委员会，专门监督审查包括全国人大常委会、国务院及地方各级各部门制定的法律法规和政策是否违宪，使我国宪法进入诉讼程序，确保宪法的神圣权威。 另外需要指出的是，根据宪法规定，人大一年一度听取“一府两院”的工作报告并进行审议。近些年来出现的引人注目的一种新动向是，人大代表对“两院”的工作报告投了不少的“不信任票”，这说明人民对其工作是“不满意”的，但也仅仅就是“不满意”而已。根据国外通行的做法，议会一旦通过对政府的不信任案，政府必须提出辞职。同理，一旦我国人大通对“一府两院”的不信任投票达到一定比例，“一府两院”的正职应当提出辞职。如果这样，人大对“一府两院”的监督就真正发挥了最高权力机关的作用。实现人大制度创新，还需要国家在其他制度安排上作相应地调整，比如说，我们习惯于重视学习文件政策而轻视学习宪法法律，再比如说，我们习惯于将年届退休的老同志安排到人大工作，这就使人大领导干部有一种退居“二线”的感觉，使人大远离了权力中心，这与宪法赋予它的最高权力机关的地位是不相符合的，等等。推进人大制度创新，需要国家从整个制度层面进行通盘考虑，关键是要深化政治体制改革。如果我们一方面希望建设社会主义法治国家，另一方面又习惯于运用人治的手段，其结果必然是一场南辕北辙的现代游戏。 参考文献： 2《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》（北京：人民出版社，1987）, 37。 3戴承欢，张英红：《论依法治国方略中的党的领导》，常德师范学院学报（社会科学版），2001,（4）。
关键词：假日制度特点问题创新
我国假日制度的产生
随着我国固定假日的增加，人们的休闲时间大大增多，而工作节奏也大大加快，即工作时间更忙，休息时间更多。人们在已经解决了基本的吃穿住，有了向更高消费水平迈进的经济实力；社会主义市场经济的发展和对外开放，特别是发达国家和发达地区的示范效应，改变了人们的生活方式和消费观念；家庭结构的简单和社会保障的健全，使人们不必用过多的积蓄保障未来；紧张的都市生活使得人们崇尚大自然，渴望享受放松一下的愉快。假日是供人们休闲的，当“休闲”具有积极主动的意味时，旅游远足、亲朋聚会、娱乐健身等等也就占住了休闲的极大比重，使得假日与“经济”相连结，从实质上具有了扩大需求来拉动经济的意味。因此，人们的消费不仅向节日集中，也向假日和休息时间集中。
我国现行的休假方式
我国现行假日制度自从实行周五工作制，每周都有双休日，再加上“大春节”、“大五一节”、“大国庆节”三个“黄金周”，目前一年当中，假日已达114天。这就是说，我们有1/3的时间都在休假。除去政策性的假日，节日就更多，清明节、端午节、妇女节、青年节、儿童节、建军节、中秋节、重阳节、元宵节等等不一而足，几乎月月有节。节假日诱发了旅游、休闲、购物、娱乐的消费高潮，并带动了诸如交通、通信、银行等相关行业的消费。因此说，假日市场推动了整体经济的发展。
我国假日制度催生假日经济
假日经济在国外有成熟的经验。它是指政府、企业和居民通过对公众假期的利用、协调、引导、服务与消费等，影响或推动经济增长的一系列活动，其对社会经济的积极作用是显而易见的。在我国，假日经济还需要一个认知、适当调控到充分利用的过程。2004年的多次降息、开征利息税和增发工资等措施，都表明了政府有意识的推动假日经济。
假日市场实际上包括了法定的休假日和不休假的各式各样的节日共同引起的消费。“假日经济”是社会经济发展和生活提高到一定程度的必然产物，其内涵和表现形式是丰富多样的。以广东为例。经历20多年的改革开放和经济发展之后，老百姓的生活水平和消费能力大大提高。2005年，全省人均GDP达到23616元，城镇居民人均可支配收入14769.9元；珠江三角洲地区和其他地区的多数城镇居民已经从小康步入富裕小康的水平，不仅解决了温饱问题，而且家庭耐用消费品的拥有率也已经很高，这使部分人的消费结构开始转型升级，从吃、穿、用类转向基于此上的更高如休闲娱乐、旅游以及文化教育等消费上。
有资料表明，在国外，节假日商品和服务的日均消费额是平时的3-5倍。欧美国家每年有多达100多个节假日，除了传统的“五一”、元旦外，还有很多宗教性节假日，如复活节、圣诞节等。他们真正休假的时间不一定就比我们多，但每个休假时间安排更灵活。更为重要的是，几乎每个节假日的营销策划都很到位，浓厚的节日气氛很好地剌激了消费。如德国的啤酒节是久负盛名的传统节假日，在每年九、十月间为期两周的节日里，从世界各地慕名而来的无数啤酒爱好者给当地市场带来了丰厚的收入。我国的假日不少，节日也不少，但操作节日市场的技术还较差，这个市场还远未做大。
人的需求表现为一个从低层次到高层次的过程。低层次的需求解决以后，人们肯定要追求更高层次的需求。当人们货币收入增加到一定程度后，必然追求闲暇、自由等精神享受。这是一个趋势，世界各国都如此。我国现在正经历的“假日经济”现象，西方发达国家已经经历过了。上述趋势在一个国家何时出现，取决于这个国家经济发展的程度及与之相关的观念变革。我国经济发展到今天，已经为上述趋势准备了必要的条件。
我国假日制度的特点
集中消费
假日消费使淡旺季更加分明。在假日旺销的同时，非节假日的清淡已露端倪。商场普遍反映，节假日生意确实好，但节假日一过，平时的生意比以往更为清淡，平均下来与没有长假生意差不了多少。集中消费并非理想，假日集中消费破坏了市场的均衡，使得市场暴冷暴热，尤其是交通、旅游、娱乐、饭店的容纳量不像商品那样可以储存，没有“蓄水池”可以调节，难以适应集中消费的状况。
淡旺季分明
“五一”、“十一”的七天长假放出很多新气象。“假日经济”焕发出的生命力和刺激消费产生的经济效益令人瞩目，但是存在许多不足。“五一”节前夕，许多旅行团由于定不上车票和旅馆不得不办退团手续；包括北京在内的旅游城市交通拥挤，车辆堵塞，人潮如海，扫了不少游人的兴致；由于游人太多，北京的颐和园公园为了保护文物不得不关闭了一些景点。看起来，“假日经济”人气不旺不行，太旺也麻烦。
其实，用经济学的一些基本原理来反思一下“假日经济”，许多问题就一目了然了。
经济学的第一重要原理是供求均衡原理，即对经济中的任何商品的供给和需求要大致平衡，经济才能健康发展。如果供大于求，商品就会卖不出去，结果是商品降价，经济萧条；如果供小于求，需要商品的人会买不到商品，结果是商品价格上涨，通货膨胀。当然，在市场经济中，价格会起到自动调节的作用，供求最终会恢复均衡。供大于求之后，价格下降，人们会减少生产那些卖不出去的商品，导致供求均衡；供小于求之后，价格上升，人们会多生产那些被需求的商品，供求也会最终恢复均衡。但是，这需要时间，在没有调整过来的时候，不少消费者和生产者要受损害。供求均衡原理对任何商品都不例外，解释假日经济也很有力。因为放长假，我国骤然间了产生对交通、道路、旅馆、旅游景点、垃圾处理能力、甚至厕所等设备的大量需求，而这些产品又不是短时间内一下可以生产出来的，自然就会出现种种不尽人意之处。
从“五一”、“十一”长假暴露的一系列问题看，交通拥挤、餐饮脏乱、住宿不配套、价格不合理、服务质量差，政府对公众如何度假和“假日经济”阶段到来的政策准备不足，信息指导迟滞，部门之间欠缺协调；商家心理准备也不充分，与节假日相关的商品和服务与需求脱节，硬软件之间、地区之间和行业之间均不能密切衔接，错失不少商机；消费者则从众的消费行为明显，集中在旅游、购物、餐饮与娱乐等活动，形成需求的高度集中，为“卖方市场”创造条件而令消费者自己处于被动地位。
我国假日制度存在的问题
在现阶段我国要发展“休闲产业”，应该促进消费，拉动内需，解决失业，盘活经济，繁荣市场。从过去几年“假日经济”的火爆中，可以看出我国消费者传统的休闲观念正在发生变化，外出度假的热情也蓬勃高涨。另一方面，暴露出的问题，也反映了相关部门与产业缺乏足够的思想和物质准备，更缺乏发展战略的思考。
有关部门缺乏足够的思想和物质准备
思想观念陈旧，对时代特点有模糊认识。休闲观念庸俗化，以为休闲只是看电视、串亲访友、吃喝玩乐、购物，很难将休闲同人的生活质量和生存方式联系起来，更看不到高雅的休闲可以促进精神文明建设和人的素养的提高。因此，不论是生产，还是服务，都没有新思路和新创造。反映在政府部门，则是缺乏正确的舆论导向，缺乏政策的扶植，缺乏战略思考和长远规划。学术界对此问题反应迟钝，国外的休闲学已有一百余年的研究历史，而在我国却极少有人问津，理论落后于时代。缺乏思想认识，必然物质准备不足。大多数人以为休闲只能去旅游，特别是几亿人都安排在假日出游，不仅使人无法达到欣赏和体验的目的，而且会使刚刚激发出的旅游热情消沉下去，不利于休闲产业的形成。应该认识到休闲产业是一个相互配套的系统工程，涉及众多部门，诸如：饭店、餐饮、接待、公安、医疗、交通、商业、旅游、通信、文化艺术等，各部门必须同步发展，削弱了任何一方，休闲经济都难快步疾行。
社会条件支持系统尚未形成
基础设施、服务设施的不配套就是制约假日经济的一个瓶颈。仅就旅游来讲，节假日庞大的出游人数使一些原本就很薄弱的基础更加不堪重负。各大火车站虽不同程度地加开了临时旅客列车，但仍出现了旅客滞留的现象。许多旅行社因无法保证旅客车票，只得散团，让旅客“乘兴而来，败兴而归”。交通问题在节假日更加突出。许多公路大堵车，游客用比平时多一倍的时间才到达目的地；有些地区的出租车司机更是漫天要价；旅游景点的住宿问题更为严重。基础设施的不完善，严重制约着假日经济的发展。假日经济若想持久的“火”下去，必须突破这些瓶颈，而这又非一日之功，同时加大服务设施建设又面临旅游淡季闲置的危险，“旺季太旺、淡季太淡”，不利于资源的合理配置，甚至会浪费原本就十分稀缺的资源。
服务质量不高是假日经济难以摆脱的困境。服务质量除了服务态度以外，还包括服务本身给消费者带来的方便程度、满意程度、舒适程度、安全感、信任感以及通过服务使消费者获得知识。在目前现有的条件下，假日经济很难保证服务质量。各大商场人头攒动，出去旅游吃、住、行的问题得不到解决，更谈不上方便、舒适了。假日经济的一大特点就是休闲，若让人们感到是在花钱买罪受，花钱冤枉，假日经济就难以为继，更谈不上发展了。就旅游来讲，最根本的关联因素是文化，发展旅游业的思路是使文化产业与旅游业浑然一体，相辅相成。但目前，我国的旅游业仅仅停留在数量的扩张上，停留在简单的粗放式经营上，不注重提高旅游产品的文化品位，不重视旅游本身所蕴含的文化内涵，这是不利于旅游业的可持续发展的。
此外，从以往“五一”、“十一”假日消费情况看，还有几个值得反思的问题：一是媒体对假日经济的宣传有很强的炒作性，缺乏理性的分析和引导，过于强调假日经济消费的一面；二是不能把旅游业的发展寄托在每年的三次长假上。
我国假日制度创新思路
政府部门的改进
政府要是想充分发挥“假日效应”，应做好部门之间的协调，交通、金融、治安、边境口岸等通力配合，并相应放宽居民的出境旅游审批限制。政府出面组织的活动可尽量安排在公众假日，如政策咨询、文化教育、体育比赛等，并以财政资助的方式，免费开放公园和文化场馆，以疏导分流人潮。
企业针对游客需求的创新
从单一性的旅游经济产品扩展出去。假日经济不等于旅游经济，但在实际运作中，许多人则笃信两者相等而不假思索地采取行为对策。旅游城市与非旅游城市，旅游景点与非旅游地域，在假日中的经济活动安排是大不相同的。实际上，假日由于它具有的休闲时间总量增长，对于休闲空间的要求大为增强，任何可以促进休闲活动的供给都将产生相应的市场。
从旅游经济单一的地域魅力扩展到综合魅力。时下旅游经济的产品魅力是一种地域型魅力，即旅游景点的唯一垄断性魅力。福建的武夷山只有一座，北京的八达岭长城只有一处，人们到那里旅游，常常是由于“没有去过”而去，“去过了”的人则大多不再有多么大的兴致，这预示着我国的长假日制度执行时间越久，如此旅游的供给越没有消费者。这虽然只是一种旅游经济的危机推理，却是真实可靠的。
如何将单一的地域魅力转化为综合魅力，如增加或开掘更多的人文、历史、民俗等等的供给，处处留人，事事留人，以深度化旅游的内涵吸引“来过了”的人再来。没有“回头客”的旅游经济是不持久的，而只有具备综合魅力的旅游才能吸引更多的游人。
追求现代生活与回归传统结合。现代生活是以个体休闲为主要特点的，而传统文化内容对假日要求则更多地强调亲朋好友“团聚”性的安排选择；个体休闲要求更大空间的个性化假日经济产品供给，“团聚”传统则有着对于空间移动方面从速度到安全舒适的大量需求，以及对于“团聚类”产品市场社会化的购买热情。应当说，从个体休闲到团聚类产品的供应，我国已经有了相当大的进步。但仍然有非常大的空间供我们扩展，特别是对于团聚性的产品供应，社会供应还是很不足够的。
从现有的几个长假看，假期中不是含有传统的节日，就是含有可以传统经办的一些事项（如婚礼等），它们会造就大量团聚性的活动安排。目前我们许多传统性的假日团聚，还是在“户内”进行的，并没有从市场购买，或者说，并不容易从市场购买得到，或虽可购得却非常地不合算。这既不能带来社会经济价值的统计量增加，还由于户内“自给自足”方式的非专业化处理，成本较高而不能够造就社会价值特别是效益的真实增加，并且会降低假日休闲的水平，因为人们大量时间耗费在户内“生产”上了。充分地考虑现代生活方式与传统文化的力量来安排假日经济的各种供给，赢得的就将是更加广阔的假日经济的发展前景。
从长假向长短假结合考虑扩展。长假是热点，以周末为主的短假则关注不够，目前假日经济大多没有周末假日的含义。这当然是一种短视。既然是休闲，假日不论其长短，都会有休闲性的需求，也就都有经济价值的意义。毫无疑问，由于长短期假日提供的时间长短差别很大，长短假日是不可按照同等原则进行经济性安排的。对于短期假日而言，重要的是需要考虑假日经济产品供应方成本的细致核算来取得经济效益。
笔者曾撰文“周末商店关门如何”，从欧洲商店周末并不足日营业得到启示，提供了周末假日经济的一种思路，意在周末时商家可以集中于周五晚上延长营业时间或周六上午营业，形成消费者集中购物时间，集中购买量，达到商家节约成本，取得更多效益；同时，也促进消费者有更多周末休闲时间，实现他类休闲活动的开展，进而促进整个周末假日经济的繁荣。一般而言，周末假日经济所实现的价值量，如果安排得当，一年之内将大大超过几个长假所实现的价值量。
公休假日的调整思路
尊重传统：公休假时间安排与我国传统节日和人们的传统出行习惯相结合。
顺应规律：顺应我国扩大内需的客观需求，顺应人们日益增长的物质文化需求，顺应生产工作和教育的内在规律。
满足需求：假期的设定基本满足人们外出旅游、探亲访友、业余学习和兼职等各种不同需求。
兼顾各业：建立全国各行各业基本统一适用的公休日和休假制度，保证公民基本平等的休息权利，增强执法的严肃性。
大不变，小调整：对现行每年114天的公休日和休假时间不做大的增减，只对公休日和休假的频次及节奏做必要的调整。
月集中，年均衡：将每周2天的公休日拿出1天，集中到每月的传统节日和旅游旺季的月初，形成每周小节奏、每月大节奏、全年基本均衡的格局。
对于放假期间骤然增加的旅游消费的需求，有关部门和企业的供给准备充分了吗？如果不充分，应该从哪些方面改进？对个人来说，假日期间一定要一窝蜂地向少数几个名胜景点跑吗？能不能去一些不那么拥挤的地方？能不能创造一些更多样化的更休闲性的度假方式？
除了上文所述的相关问题外，与旅游业相关的产业也应跟上旅游业发展的脚步，快速发展。只有很好地解决这些问题，我国“假日经济”才能真正健康发展起来。
参考文献：
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道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
中央制度创新与地方制度创新并行。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的行动和制度创新的能力。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
关键词：制度创新；创新型城市；地方政府
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0219-02
建设创新型国家是中共十七大、十确立的国家发展战略核心和提高综合国力的关键所在。十报告中提出要加快形成新的经济发展方式，以提高质量和效益为推动发展的立足点，着力增强创新驱动发展新动力。在此基础上，十八届三中全会提出要深化科技体制改革，建立健全原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新的体制，健全技术创新市场导向作用，强化企业创新地位，建立协同创新机制，建设国家创新体系。为落实上述目标，中央先后批准设立了57个全国创新型城市试点，并要求在2020年实现创新型国家的建设目标，这就对各地的创新工作提出迫切要求，不断加大制度创新力度已成为地方政府的当务之急。
一、制度创新的涵义
“创新”作为一种科学思想和社会实践方法论，是一个国家发展过程中持续不断、永无尽头的主题，更是增强民族活力与凝聚力的关键所在。创新型城市建设是创新型国家建设的重要组成部分，是一个需要全方位覆盖、全社会参与、全过程联动的整体创新发展过程，是推进国家创新体系形成和城市全面协调发展的关键环节。因此，国内许多城市的地方政府都纷纷提出把增强自主创新能力、建设创新型城市作为提升城市综合竞争力的主导战略方针。
通常，创新型城市是以科技、人力、资本创新为核心要素的一种城市发展模式，包括知识创新、技术创新、文化创新、制度创新等要素，而制度创新是重中之重。这是因为在现有生产、生活条件下，制度属于上层建筑范畴，对社会经济发展起着直接的促进或制约作用，只有不断创设新的、更能有效激励人们行为的制度才能实现经济社会的持续发展和变革。也就是说，只有通过社会政治、经济、管理等制度的不断革新鼎故及永恒不歇的转化演进，才能激发人们的创造性和积极性，促使科学技术的不断发展和社会资源的合理配置，从而推动城市的持续高效发展和对周边区域的辐射、引领，实现整个国家及全社会的不断发展进步。
二、制度创新的作用
（一）制度创新可以为创新型城市的发展提供良好的软环境
制度创新在创新型城市中有着重要作用。一方面，自主创新是强国、强民之道，而制度创新由于直接影响生产力发展，是促进自主创新和经济发展的动力，也是创新体系有效运转的根本保障。因此，制度创新是创新型城市建设中需要优先解决的问题。另一方面，制度创新是创新型城市发展的基本环境要素。制度、文化、资源创新共同构成了创新型城市发展的基本环境，只有构建起规范合理、充满活力的创新制度体系，才能对创新行为进行有效调节和激励，激发、保护创新主体的积极性、主动性，并引导创新行为趋向符合社会发展的最佳目标。同时，只有政府和各类经济主体的活动都规范运行于适宜创新的制度框架内，创新型城市的建设目标才有实现的可能。因此，制度创新是建设创新型城市的基础创新。
制度创新之所以如此重要，主要原因是制度创新可以降低创新型城市建设成本。在现阶段经济分权与行政集权相结合的中国式分权模式下，地方政府作为中央与个人、团体的联系中介，起着上传下达、承上启下的桥梁作用。一方面，地方政府通过与个人和团体的服务与管理直接接触，能够及时了解基层自发产生的创新意图及对新制度的预期希望；另一方面，地方政府是中央政府政策的传达者和执行者，中央政策能否贯彻落实，关键是地方政府是否全力推行，能否转化诱致性变迁为中央的强制性变迁。现实中，任何制度创新都存在风险，而降低风险的最好方法是先在局部范围内进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度，并具有可行、普遍性时，中央政府才可能采纳并使其获得法律地位，在更大范围推行实施。地方政府制度创新的局部性、试验性、低成本以及风险范围小恰好可以满足这一需求。
（二）有利于区域协调发展
制度创新有利于解放和发展生产力，推动社会全面发展。目前中国地区差异较大，东、西部地区之间、沿海与内陆城市之间服务、收入悬殊，导致全国范围内发展水平的不平衡，中西部欠发达地区的滞后制约着小康社会的实现，突破这一瓶颈既是整个国民经济持续健康发展的前提，也是维持国家稳定的根本保证。在制度经济学中，内生性制度设置对区域经济增长至关重要，哪个地区获得制度上的优势就相应获得经济增长上的优势。制度优势的体现由政府决定，表现为政府是经济发展战略的制定者和强有力的推进者，其制定的制度对国家、地区发展起着决定作用，可以激发人们参与经济社会活动的积极性和创造性，促进资源的合理配置。对经济社会欠发达的中西部地区来说，地方制度创新和调控可以转化为外来的经济、文化支持和保障，引导和推动社会发展，为区域协调发展奠定基础。
三、制度创新中地方政府应该注意的问题
地方政府作为制度创新的重要主体，可充分利用对当地信息掌握最全的地缘便利来降低权力制度创新中的风险和成本，进而提高制度安排的质量和效益。但作为利益主体，又常存在追求收益最大化的动机和短期行为倾向，导致可能出现与国家大政方针相悖的所谓“制度创新”。为避免这一弊病的产生，地方政府需要注意以下几方面：
（一）制度创新要因地制宜，注意适用性和可行性
制度是在一定历史条件下为满足人类社会生产生活的需要而制定的社会规范体系，有特定而具体的适用环境和对象，如果贸然创新，必然会出现脱离现实、水土不服、难以实施的现象，不仅无法促进社会经济的发展，反而会适得其反，甚至对现有秩序起到破坏和束缚作用，导致制度创新成本大于收益，得不偿失。这就要求地方政府应在本区域产生潜在制度需要时再进行创新探索，如果没有相应需要，则不必为了“创新”而创新制度。同时，要把握好制度创新的方向，摸准制度创新的脉搏，掌握制度创新的时机，制定出实事求是、符合本地实际、行之有效的新制度、新机制，只有这样，才能真正实现低成本的创新型城市建设。
（二）制度创新要有新思路
一个地区的发展，除了受当地自然资源、历史条件、交通状况和国家政策等因素的影响外，当地政府有无改革创新意识也十分重要，尤其对欠发达地区来说，要彻底改变长期以来形成的“等、靠、要”思维定式，要充分认识到仅靠“输血”、外援是难以从根本上改变本地区落后面貌的，地方政府只有实现自主创新意识的彻底觉醒和创新行动的具体实施，才能推动经济社会的可持续科学发展。创新观念的建立，既要求地方政府官员要自觉培养成创新制度的敏锐性，增强制度创新的自觉性，又要求工作人员要具有相应创新工作的素质。对欠发达地区来说，要求地方政府官员和工作人员不能不考虑本地实际而一味单纯模仿发达地区的创新，一定要有自己的新见解、新思路，要善于提出与本地区实际情况相适应的新制度。
（三）制度创新要注意制度实施的可持续性
当前地方政府面临的问题之一是制度创新的可持续性不足，许多极具实际价值的制度创新由于不科学的政绩考核体系等原因的影响往往昙花一现，缺乏持续性。但制度具有极强的时效性，忽视特定历史时效特点的制度往往是无效制度。因此，制度创新既要避免时过境迁、不合时宜的老制度的延续，也要谨防割断历史延续性的创新，这样，才能发挥其应有的作用和持之以恒的成效。保持制度创新的可持续性，地方政府官员要以历史唯物主义史观武装头脑，充分认识到任何制度的产生和发展都离不开长期的历史延续集成，只有在借鉴历史经验和教训的基础上考虑新制度的影响，才能制定出既不割断历史、也不拘泥于以往的制度。同时，还要善于登高望远，综观全国、全世界发展趋势，立足当前，着眼未来，不仅要看到制度对当前本地经济社会产生的积极性，还要看到对今后制度创新可能带来的负面影响，不赶时髦，不搞应景型制度创新，从而制定出既符合当今时代要求，又经得起历史检验的新制度。
（四）制度创新要注重创新网络的形成
任何制度相互间都是互相依赖、互相制约、纵横联系的，这就是所谓的制度体系。目前中国大多数地方政府在选择创新型城市建设模式时，都优先选用政府主导型发展模式为主、市场导向型发展模式为辅的混合模式。该模式要求政府发挥核心带头作用，通过制定明确的创新型城市发展战略，围绕增加城市创新资源供给、完善创新机制、提高创新积极性、提升创新能力等目标而进行制度供给，制定、颁布促进创新型城市建设的政策措施，推动创新资源要素的集中，支持、鼓励创新主体之间形成互动网络关系，营造有利于创新的氛围，引导全社会参与创新型城市建设。同时，各创新主体在利益需求和竞争压力下，也会自发寻求技术上的突破和科技创新，寻找和选择最适宜的创新路径和模式。鉴于这种情况，地方政府在制度创新中要扬长避短，发挥比较优势，选择若干有优势和关键的创新支撑点，组织本地政府、高校科研机构与民间产业界进行战略互动和资源整合，充分发挥创新主体的潜在优势，建设具有鲜明城市特色的制度创新网络体系，打造城市核心竞争力，提升城市创新力，制定出最适合本地区的制度创新之路。
此外，制度创新还要注意倾听民意。制度创新的目的是促进经济社会发展，改善民生。这就要求政府制定新制度时，应该倾听民众呼声，尊重民意，充分调查研究，让所有事关民众的制度决策都能最大限度地代表民众意见，体现民众利益，尽可能达到公开、公平、公正。
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关键词：技术创新 制度创新 体制 机制 相互结合
中图分类号：F273.1 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）08-284-01
一、技术创新和制度创新相结合推动经济增长
实践表明技术创新与制度创新的结合是经济持续稳定增长的保证。经济学家熊彼特是创新理论的奠基人。他认为创新既给创新者带来了盈利机会，同时也为其他企业开辟了发展的道路，一旦创新出现，必然会有其他企业进行模仿，使整个行业形成一个“创新”的浪潮，从而使这个行业获得普遍发展。一个行业的发展又会推动其他行业的发展，以致推动整个经济的发展。
熊彼特认为只有实现创新，才能打破经济低层次均衡状态，跃进到高层次的均衡水平，使经济获得向前发展的动力。后来的创新理论就分成了两个分支学科：技术创新和制度创新。诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨认为经济增长条件可归纳为技术创新与制度创新。
二、建立能推动生产力发展的体制和机制
1.建立企业作为创新主体地位的体制。从传统科研体制向产业化科研体制转化是构建创新体系的前提。传统科研体制的路径是：科研人员申报课题国家投入资金科研人员研究出成果评职称、评奖。传统科研体制的弊端是研究与生产脱节，研究主体各自为政，政府对共性技术的研究资金供给不足，不重视成本管理。这种科研体制导致科研投入很大，产出虚高，有价值的研究成果较少。因此，转变经济增长方式，调整经济结构，强烈呼唤科研体制创新，从传统的科研体制转向产业化的科研体制。产业化科研体制要求：第一、产学研结合，以企业为主体；第二，重视科研成本管理，加强对每个项目、每个环节都进行成本核算，从而为科研结果被市场接受奠定基础；第三、政府加强对产业共性技术研发的资金供给，促进产业集群的发展，真正体现政府对公共产品的供给职责。技术创新的需求者和使用者都是企业，研发要始终体现企业的核心地位。企业的核心地位体现在它应是研发课题的提出主体、课题决策主体、研发主体、投资主体、鉴定主体。企业核心创新体系的设定就是要体现企业的主体地位和发挥这些主体作用。
2.建立人才资源的开发使用机制。人才资源是第一资源。无论是技术创新者还是制度创新者都是人才，无论是技术创新还是制度创新都需要人才。创新型人才是如何产生的？研究型大学和独立研究机构的培养是最有效的途径，每个地区都有大学，大学生就业难对我国大学教育提出了挑战，大学立足于本国、本地区产业发展培养创新型人才是大学教育的生命力所在。因此，政府与高校在构建人才培养方面的协同机制的构建非常重要。
再一条是“干中学，学中干”，边工作，边学习也是成才的重要机制。实践出真知，实践增才干，中国十大元帅都是在革命战争的实践中成才的。关键在于企业能否建立起有利人才成长的机制，包括教育培训、考核晋升、提拔使用机制。
3.资金筹集机制。技术创新不仅需要大量资金，而且风险很大，完全由政府和企业提供是不现实的。有资料表明：美国的风险投资已经开始取代政府投资成为研发资金的主要来源。技术创新，特别是发展高新技术产业，适合采取风险投资机制。因为高新技术特征是高投入、高风险、高回报。高风险，是因为科技研发失败率高达70%，不适合企业投资。国际上通常是由风险投资公司投资，如风险投资公司投资10个项目，即便7个项目失败，3个项目成功；因为是高回报，3个成功项目的收益与7个项目的失败造成的亏损相抵，还有盈利。科技研发风险投资收益高于美国同期投资股票的平均盈利率。
4.建立科技人员的激励约束机制。为有效解决科技成果与市场需求相脱节的弊端，有的企业规定对科技人员在项目的研发过程中只发基本工资，奖励和奖金要待产品上市后根据产品产生的效益再来决定。项目投资资本和科技人员的创造性劳动可以按事先议定的股份实行利润分配，科技人员股份的比例要根据科技难度的大小和科技成果在市场产生的价值大小来决定。实践表明，这种机制能有效提高科技人员对科技成果在实际生产和现实市场上应用价值的关切度。
5.建立创新成果的奖励分配机制。为长期有效调动科技人员的积极性和创造力，许多企业对科技人员采取股权、期权分配办法。采取股权分配的，是科技人员从企业创业开始到企业发展一直同企业共呼吸、同命运；企业中途参加项目研发的，大多采用项目期权制。股权、期权制能稳住科技人员的心，是调动广大科技人员积极性和创造力的好机制。
三、正确把握技术创新和制度创新的关系
技术和制度都是经济发展的内在变量，两者相互补充、相互促进，并在一定条件下相互成为决定因素。从某种意义上讲，技术是生产力最集中的体现，制度是生产关系的具体体现。生产力和生产关系之间的关系是辩证关系，即生产力决定生产关系，生产关系反作用生产力，两者相互影响和互动。生产力和生产关系协调互动是经济长期稳定增长的保证。从相对较长的时间来看，大规模的技术创新并不是连续的，制度创新也不是连续的。正是由于技术和制度的相互补充和相互作用，才保证了一个相当长的时间里经济的持续增长。当然二者的互动关系并不是说在某一阶段矛盾的两个方面是平等的，任何时期总有一方处于矛盾的主要方面，另一方处于次要方面，但主要方面与次要方面的地位与二者的协调互动并不矛盾。“协调互动”从总体上概括了技术和制度在经济增长过程中的相互关系，但具体到某一特定国家和特定的历史时期，技术和制度在促进经济增长的作用上却存在着某些差异，有时表现为技术因素更重要，有时表现为制度因素更为重要。
在技术创新与制度创新的矛盾统一体中，对发展中国家来说制度创新是矛盾的主要方面，我国目前自主创新的首要问题仍然是制度创新，通过制度创新促进技术创新，通过制度创新与技术创新的协调互动实现经济增长方式转变、经济结构调整，以及在此基础上的经济持续稳定增长，这是建立创新型国家和创新型城市的现实选择。
关键词：现代企业；企业管理制度；制度创新
随着经济全球化的不断深入发展，我国正积极融入到国际经济的大市场环境中，对于国内企业而言，既要面对国内国际两大市场的激烈竞争和挑战，又要应对我国当前经济体制及经济增长方式的不断变革。因此，为了使企业能够可持续的发展，能昂首面对激烈的竞争与挑战，保持企业鲜活的生命力，都需要从本质入手——企业管理制度的创新，企业管理制度是企业得以生存的基础，是构建一个优秀企业的支架，只有企业管理制度能够与时俱进，同步发展，那么企业的持续性发展壮大亦指日可待。
一.企业管理的内涵与作用
管理，是一个企业赖以生存灵魂，是企业发展的基石。而创新，则是现代企业可持续发展的原动力，是增强企业竞争能力获得跨越式发展的的决定性因素。 一般而言，企业管理制度就是对企业管理活动的制度安排，包括公司经营目的和观念，公司目标与战略，公司管理组织和各业务职能领域活动的规定。由此，对于企业管理者来说，需要把握管理创新发展的新趋势，新要求，不断进行管理上的创新，渗透进管理活动的每一个环节里，要为员工搭建创新的舞台，要使每一个人都能成为企业管理创新的一份子，注重企业文化的培养，创造既独具特色又适合本企业运行的管理模式。
企业管理就像一条道轨，引领并规范着列车向目标前进，当没有道轨或道轨出了问题时，列车（企业）就会出现问题。企业管理使企业的运作效率大大增强；让企业有明确的发展方向；使每个员工都充分发挥他们的潜能；使企业财务清晰，资本结构合理，投融资恰当；向顾客提供满意的产品和服务，树立企业形象，为社会多做实际贡献。总之，行之有效的管理制度是现代企业发展所必需的，科学的企业制度管理体系是提高现代企业管理水平的必要条件。
二.企业管理制度创新的必要性
制度创新是指在人们现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革的创新。所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，通过制度创新得以固化，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用，这是制度创新的积极意义所在。
一个企业要有良好的发展，一般都要经历比较曲折的过程。正如不想当将军的士兵不是好士兵，一个成功的管理者当然也想将企业发展壮大，那么想要取得成功，其企业就必然要不断追求管理制度上的规范与创新。在当今科学技术和经营环境急剧变化的复杂环境之中，企业的发展一刻也离不开企业管理制度的建设，有什么样的企业管理制度及实施效果，就有什么样的企业发展成效，企业管理制度建设工作日益成为企业发展中的根本性问题，其中企业管理制度本身的规范、创新则属于根本的根本。成功的企业在企业管理制度实施方面具有共同的特点，那就是规范化的管理制度编制或创新及其实施效果较其他企业成功，而且是保持在不断的、稳定的创新和优化的过程之中。
三.企业管理创新机制的主要内容
企业的创新是全方位的，包括理念的创新、技术的创新、管理的创新、制度的创新、文化的创新等。树立创新观念就是要在企业内外建立起创新体制，并为创新建立良好的发展环境和资源保证。
理念创新是指革除旧有的既定看法和思维模式，以新的视角、新的方法和新的思维模式，形成新的结论或思想观点，进而用于指导新的实践的过程。管理理念创新首先要打破传统的思维模式，摒弃“等、拿、靠、要”思想，实现多劳多得，充分调动全体员工的积极性和创造性。其次要适应市场经济的发展需求，努力做好内部和谐，外部壮大，树立自觉维护企业形象意识、强化品牌战略意识和竞争意识，树立以人为本、超前服务的理念。
企业决策管理是对企业生产经营的决策过程进行管理的活动，即确立决策目标，搜集相关信息，谋划多决策方案，最优方案的选择与决定，执行决策，反馈控制的活动过程的管理。管理的本质也可以说是做决策，决策对于一个企业来说是非常重要的，在管理的每个职能中都透着决策的影子，一个好的策略会使得公司的各项管理制度落到实处。
技术创新是企业管理创新的基础。技术创新，指生产技术的创新，包括开发新技术，或者将已有的技术进行应用创新。科学是技术之源，技术是产业之源，技术创新建立在科学道理的发现基础之上，而产业创新主要建立在技术创新基础之上。现代企业要想获得更多的经济效益，取得更大的社会效益，赢得竞争上的话语权，就必须进行技术创新。技术创新是企业经济增长的源动力，企业的技术水平、技术创新能力，不仅直接决定企业竞争力，并且对整个产业和经济的发展有着重要的作用。在技术创新中，科技型小企业和大企业一样重要。大企业具有较强大的资金和技术实力，使它们有能力从事产品创新与大规模的技术更新，而科技型小企业很多是由具有创新意识和能力的科技人员创办的，重在人才和专业知识以及创新理念，机制灵活、决策果断，一旦有资金支持，会更愿意从事创新工作。
组织创新是企业管理创新的重中之重。任何组织机构，经过合理的设计并实施后，都不是一成不变的。它们如生物的机体一样，必须随着外部环境和内部条件的变化而不断地进行调整和变革，才能顺利地成长、发展。现代企业组织创新就是通过调整优化管理要素即：人、财、物、时间、信息等资源配置结构，开展资产重置与重组，按照新的组织结构和比例关系，形成新的管理模式，使企业获得更多的效益。企业的组织创新不但要适应企业当前的经营管理的需要，更要着眼于企业的后续发展，要对企业未来的发展方向、经营目标以及活动范围进行系统筹划。企业的组织创新要不断优化各项生产要素，大力开发人力资源，在加强实体管理的同时，注重企业价值形态意识的培养。企业的组织创新还要建立能对市场信息变化作出及时反应的应变体系，适时调整管理思路和经营方式，完成安全生产、资产经营、项目发展等各项目标任务。
制度创新是企业管理创新的基本保障。现代企业制度创新是将企业的生产方式、经营模式、分配形式、管理理念等顶层设计的创新活动。制度创新就是把思维创新、技术创新和组织创新活动制度化、规范化，具有引导思维创新、技术创新和组织创新的作用。经济基础决定上层建筑，既然经济要发展要创新，那么它的管理层次就必须满足它发展的需求，它是管理创新的最高层次，是管理创新实现的基础保障。
一、企业管理制度创新的内容
企业制度的创新，指随着生产的不断发展而产生的新的企业组织形式。其主要内容包括：企业产权制度创新，用人制度的创新，企业文化创新，分配和激励制度创新，股份合作制企业进行创新，企业质量管理制度创新，企业营销管理制度创新。以市场经济为导向、以过程管理为基础，由领导治厂到科学决策、管理制度化、规范化和“依法治企”阶段等。制度是企业管理的基石。一个企业如果不能建立健全一套符合自身发展，科学完善有效的制度化管理体系，是难以取得成功的。
二、企业管理制度创新的现状与不足
我国企业管理创新目前的现状是目前我国现代企业管理层结构单一、狭窄，对企业管理创新的发展十分不利。我国经济由干长时期受计划经济影响，在企业内部实行改革和创新时往往受到束缚，企业创新表现在管理方式和管理模式或在一些局部领域内开展创新活动而管理制度创新较少。当前我国的企业在管理创新中存在不足。管理创新是在比较独立的经济核算单位中进行，进入管理创新的工作人员都是由专职的人员构成，大多数技术人员和基层操作人员很难参与管理。劳动力成本优势一直是我国企业在国际竞争中的主要优势之一，但近几年这种优势有所下降。而劳动生产率、管理效率、企业管理等指标一直处于竞争中的劣势。综合我国企业近几年的发展情况，不难发现劳动生产率偏低、管理效率低下，企业管理不善是制约企业发展的主要原因。为了提高我国企业的竞争力，必须解决现存的管理人才缺乏、管理手段落后、管理制度不健全的情况。而其中解决问题的根本是对管理制度进行创新。
三、现代企业管理制度创新的对策
建立和完善现代企业管理的自主创新体系。这个体系包括：
1.加强理念创新
市场经济体制要求企业必须得有市场意识和预测意识，因此，企业要根据市场的变化来不断调整企业内部的经营管理模式、企业理念和管理方法等。有了先进的理念做后盾，可以提高企业管理创新的有效进行，加快企业发展速度，有利干企业更好的适应市场经济的发展。因此，为了加强企业人文体制建设，必须树立重视人才的观念，企业要加强员工树立“企业为家”的人文思想，提高他们的价值观，做到尊重人、关心人，使企业员工具有身份感、地位感和归属感。同时，企业应重视人际关系的和谐，组建有凝聚力的员工团队。
2.完善管理体制创新
人类发展的历史证明，当环境复杂变化的情况下，组织就要产生多种行为模式来应付不同的要求，以适应自身的生存与发展，积极做出合理调整，必须进行管理体制创新，把企业原来相对独立的管理职能组织成为联系紧密、协调一致的生产经营统一体系，最终使企业的综合优势得到充分发挥。如何调整自身的组织结构，适应市场的变化和需求，是需要一个企业随时创新的问题。
3.加强技术创新
市场是衡量经济的杠杆，它为技术创新指引方向。管理创新的主要内容包括了技术创新，它是企业发展的核心动力。现代企业技术创新体系是由企业技术创新体系、技术创新人才服务体系、技术创新中介服务体系、技术创新环境保障体系等组成的体系。技术创新在某种意义上反映了全业管理发展水平的高低，技术创新不仅是技术问题，也是管理问题，这是因为企业搞技术创新实质是企业把新的管理机理和方法融汇其中的过程。对于具有高投入、高风险特点的企业，技术创新水平的提高才能为企业带来最大的产值和效益。企业之所以进行技术创新主要是为了提高国际竞争力，充分利用新工艺来推动企业发展，从而促进管理方法、管理模式的创新。现代企业自主技术创新体系的建立和完善有助于企业能够紧紧围绕技术创新开展企业技术研发、技术改造、技术活动，有助于企业持续技术创新的科学规划，有助于技术创新资源的整合和充分利用。
4.完善企业文化创新
企业文化对中国许多企业来说是一个亟待解决的问题。加强企业文化建设，加强软实力，把创新意识融入到企业文化建设中已到了刻不容缓的地步。企业文化的创新，既要分析好组织环境，积极评价、补充、发展和完善，同时，企业的经营者要积极地号召大家共同学习的理念，形成良好的学习氛围。让组织成员感受到文化的力量，形成一种企业的感召力与亲和力。
5.加强人力资源管理创新
西方传统的主流经济学在考察经济发展或经济增长时，从不涉及生产方法的变革，它们所说的“经济发展”主要甚至完全是指人口、资本、工资、利润、地租等在数量上的变化，主要通过各种物质生产要素和技术的变化去说明生产率的变化和经济增长。保罗·萨缪尔森就说：“经济增长的发动机必定安装在四个相同的轮子上，无论穷国还是富国。”这四个轮子或者说增长的要素就是：“人力资源”、“自然资源”、“资本”和“技术”。因而“总生产函数”的“数学表达式是：
Q＝AF（K，L，R）
其中Q＝产出，K＝资本对产出的贡献，L＝投入的劳动力，R＝投入的自然资源，A代表经济中的技术水平，F是生产函数”（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯，1999）。
在西方传统主流经济学的上述经济增长模型中，制度是被视为已知的、既定的外生变量而排除在外的，它并不分析资本主义经济的演进过程。也就是说，新古典经济学家在建立经济模型时，一般把明确界定的产权、完全且对称的信息和零交易费用当作暗含的假设。然而即使在最先进的经济中，这种过于苛刻的假设条件也是难以成立的。由此导致了新古典经济学在解释经济发展时，特别是在解释发展中国家经济起飞或陷入停滞的原因时显得力不从心。美国经济学家道格拉斯·C ·诺斯对此评价道：“新古典经济学在分析经济发展或经济史时，只有当它针对某一个时期或运用比较统计学，才能很好地说明某种经济的实绩，一旦用它来说明某种经济在整个时期的实绩时，它就不大济事了”（道格拉斯·C·诺斯，1991）。因此，正像约翰·M·凯恩斯曾预言的那样：“如果正统经济学有错误的话，其病不会在上层建筑，而在其前提之不够明白、不够普遍——上层建筑在逻辑上总是很少可非议的”（J·M·凯恩斯，1988）。
正是在批评并修改新古典经济学基本假定的基础上，罗纳德·科斯建立了制度分析理论，这一理论经过后来者的不断丰富、发展，形成了以新古典方法研究制度在经济发展中的作用的新制度经济学。特别是20世纪60年代以来，诺斯在其一系列论著中系统地分析了制度变迁对经济增长的决定性作用，他在与罗伯特·托马斯合著的《西方世界的兴起》一书中，论述了“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”（道格拉斯·C·诺斯、罗伯特·托马斯，1989）。他在《经济史中的结构与变迁》一书中指出：“一种经济长期变化的主要来源是结构变迁，……结构变迁的参数包括技术、人口、产权和政府对资源的控制。政治—经济组织的变迁及其相应的激励效应是将结构变迁的所有来源理论化的基础，而且还有包含着有目的的人类活动的制度改变”（道格拉斯·C·诺斯，1991）。至此，以诺斯为代表的新制度经济学家建立了一个包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁理论。该理论由于把产权结构、交易费用、有限理性的经济人、信息不对称以及国家（政府）、意识形态等因素作为内生变量纳入了经济增长的分析框架，并且认为制度是影响经济发展的最重要的因素，因而显示出与现实经济发展的更好契合。
事实上，早在19世纪，马克思所创立的经济学体系就是一个完整的制度分析框架。西方新制度经济学派也承认，马克思是第一个研究经济增长与制度变迁关系的经济学家。诺斯曾确认：“这里的一个例外是卡尔·马克思的著作，他企图将技术变迁与制度变迁结合起来。马克思最早阐述的生产力与生产关系的相互关系，是将技术限制与制约同人类组织的局限性结合起来所作的先驱性努力。”“在详细描述长期变迁的各种现存理论中，马克思的分析框架是最有说服力的，这恰恰是因为它包括了新古典分析框架所遗漏的所有因素：制度、产权、国家和意识形态”（道格拉斯·C·诺斯，1991）。
当然，尽管都关注制度因素在经济生活中的作用，但马克思的分析与新制度经济学是有着本质的区别的。马克思依据唯物史观对生产力（经济发展）与社会制度变迁的辩证关系所作的表述是：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”（马克思，1859）。可见，马克思研究的制度是包括生产关系和上层建筑的社会经济关系，其目的主要是从生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中揭示资本主义必然为社会主义所代替的客观历史规律，从而为无产阶级革命和解放事业提供理论和思想武器。但同时，马克思也并不否认资本主义制度内部矛盾的自我调节，并认为这种自我调节虽然不能改变资本主义必然灭亡的历史命运，但却能暂时缓和资本主义社会的基本矛盾，从而在一定程度上促进资本主义社会生产力的发展。
马克思与新制度经济学者所研究的制度范畴也有所不同。新制度经济学把制度区分为制度结构（或称制度环境）和制度安排，把支配具体交易的规则称为制度安排，而把社会基础性的规则称为制度结构，认为制度结构是制度安排的总和。新制度经济学家所说的制度基本是指制度安排。戴维斯和诺斯就认为：“制度安排可能最接近于‘制度’一词最通常使用的含义了”（L·E·戴维斯、D·C·诺斯，1991）。而马克思研究的侧重点则近似于新制度经济学所谓的“制度结构”及其根本变革。西方新制度经济学家更关注制度安排，从根本上说，是由新制度经济学家的世界观所决定的，他们把资本主义制度看作是永恒的、合理的制度。同时，与他们所处的社会环境也有很大关系。他们生活在比较成熟的资本主义市场经济制度下，而且认为这种制度基本上是合理的、有效的，没有体验过、也不认为会发生社会制度层次或资源基本配置方式方面的根本变革，因而对他们来说，既没有必要也没有动机去研究基本制度结构的变革。
可见，新制度经济学家把制度范畴作为决定社会经济发展的主要变量来加以研究，这无疑是一个进步，但从本质上他们还是把资本主义制度作为永恒的、合理的制度来看待的。这是我们在借鉴和运用新制度经济学的分析方法时必须要有的清醒认识。另外，对于发展中国家来说，其不发达和不完善不仅体现在生产力方面，还体现在生产关系和上层建筑方面，因此，研究制度的发展和演变的意义更为明显，而且这种研究必然不能仅仅局限于制度安排层面，而必然涉及资源的基本配置方式乃至社会制度方面的变革。
综上，本文认为，社会生产力和经济发展水平决定了社会经济制度，同时，制度是影响社会经济发展的最重要的因素，制度既能促进经济发展，也能阻碍经济发展，使经济陷于停滞，甚至遭到破坏。因此，把制度因素排除在经济增长函数之外，是犯了一个根本性的错误。对于正处于制度转型期，不仅各种制度安排不健全、不成熟、不协调，而且整个制度结构也在发展完善之中的发展中国家来说，就更是如此。
二、经济发展与创新
20世纪初期，约瑟夫·熊彼特提出的经济发展理论在西方经济学中也是独树一帜的。熊彼特把“创新”作为其“经济发展理论”的核心，认为“经济发展的根本现象”是创新。而“创新”就是“建立一种新的生产函数”，即把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。“生产手段的新组合”是“经济发展的根本现象”（熊彼特，1990）。熊彼特所说的“创新”、“新组合”或“经济发展”，包括以下五种情况：（1）开发生产一种新产品，或开发一种产品的新的特性；（2）采用一种新的生产或经营方法， 而这种新方法并不必须建立在新的科学发现基础上；（3）开辟新市场；（4）获得原材料的新供应来源；（5）实现生产或经营的新的组织形式。熊彼特认为，“创新”是一个“内在的因素”，“经济发展”是“来自内部自身创造性的关于经济生活的一种变动”。这样，熊彼特就把资本主义制度的演进纳入了经济发展的研究视野。
熊彼特的“经济发展理论”， 或者说“创新理论”的特点是：（1）强调生产技术的革新和生产方法的变革——创新——在资本主义经济发展过程中具有至高无上的作用。这与马克思主义重视生产技术和生产方法的变革在人类历史发展中的作用是相似的。（2 ）强调“变动”和“发展”的观点，并采用了历史的方法；同时认为“创新”是一个“内在的因素”，“经济发展”是“来自内部自身创造性”的一种变动，从而又强调了社会经济制度作为“内在因素”的作用。（3 ）强调“企业家”在资本主义经济发展中的独特作用，把“企业家”看作是资本主义的“灵魂”，是“创新”、生产要素“新组合”以及“经济发展”的主要组织者和推动者。这些观点在传统西方经济学中并不多见。
传统西方经济学从不涉及生产方法的变更，它们所说的“经济发展”主要甚至完全是指人口、资本、工资、利润、地租等在数量上的变化。而熊彼特则认为，“发展主要在于用不同的方式去使用现有的资源，利用这些资源去作新的事情，而不问这些资源的增加与否。”“不同的使用方法，而不是储蓄和可用劳动数量的增加……改变了经济世界的面貌”（熊彼特，1990）。熊彼特的“创新理论”用生产技术、生产方法和经济中制度因素的变革来解释资本主义的基本特征和经济发展过程，从而把历史的发展和理论的分析结合起来，揭示了经济发展的真谛：资源使用方式的进步——创新。而资源使用方式的进步归根结底是由制度决定的，是制度的函数。
探索经济发展的方式和原因是经济学的一个古老命题。有学者根据推动经济增长的主要因素和主要形式，把人类所经历的经济增长范式划分为“亚当·斯密方式”、“福特方式”、“索洛方式”和“熊彼特方式”（Mokyr, Joel, 1990）。其中， 斯密增长方式是指社会分工和新技术的采用可以提高资源的配置效率，提高劳动生产率，从而导致经济增长和经济生活水平的提高。福特增长方式是指生产和经济活动中的一种广义的规模效应。大规模生产和制度建设能够降低生产和社会成本，它既包括企业的固定资产投入等直接生产成本的降低，也包括基础设施建设、教育体系的投入和改进、产权制度的确立等社会成本的降低，及由此提高的生产效率。索洛增长方式是指由资本深化引致的经济增长。由于在给定的产业技术水平条件下，产出的增长取决于资本和劳动的比率，如果净资本的形成速度超过人口增长速度，则人均产出将增加，经济将出现增长。熊彼特增长方式是指由于人类知识的积累和增加而导致的经济增长。这种知识包括技术知识和制度知识，前者表示一种新的信息可以使人类以较低的投入生产给定的产品，或者生产出新产品。制度知识包括对新的组织形式和生产方式的认识、应用。熊彼特的增长方式实际上就是一种依靠技术和组织创新提高资源利用效率推动经济增长的方式。
综合上述几种增长方式，本文把经济增长的原因归结为以下几类：（1）技术进步。（2）规模经济。（3 ）社会分工与专业化（广义的社会分工甚至可以包括政府、社会、市场三者之间的分工和专业化，一个经济体的理想状态应该是政府、社会、市场三者分工明确、各司其职、互不越位、配合协调的经济体，只有这样的经济体才充满活力、具有内在的不断创新的能力）。（4 ）制度建设（资本深化应该是经济增长的表象和结果，所以本文未把它列入经济增长的原因之中）。其中，规模经济是微观企业的生产组织制度适应技术要求而变动的结果，社会分工涉及整个经济体内的生产组合和协作方式，它们都可纳入经济制度的范畴进行分析。因此，本文认为，经济发展的原因是技术进步和制度变迁，或者说是技术创新和制度创新，也就是说，本文认为经济发展的原因是创新。
有关亚当·斯密的经济发展观点在这里有必要再多谈几句。亚当·斯密除了提出“看不见的手”理论以外，还提出劳动分工是资本主义的起源，但劳动分工受市场规模的限制。这就是著名的“斯密定理”。在斯密生活的时代，资本主义是等同于经济发展的，因此，“斯密定理”无疑是说，经济发展根源于劳动分工，但其制约因素是市场规模。回顾一下资本主义的发展史不难看出，不断发展的社会分工促成了资本主义的产生和发展，而疯狂进行海外扩张，开辟海外市场，正是资本主义发展的重要推动力。因此，斯密的观点是符合资本主义经济发展实际的。又根据熊彼特的创新理论，实现新的劳动分工和开辟新的市场都属于创新，所以，这又证实了经济发展的本质是创新。
陈平（2001）进一步认为，资本主义起源于劳动分工，但劳动分工不只受市场规模的限制，并提出了一个“广义的斯密定理”，即劳动分工受三种因素的限制，第一种因素是市场规模，这是边际收益递减规律作用的结果，因为在市场规模一定的情况下，任何技术的边际收益最后都会递减。第二种因素是资源的种类。由于边际收益递减，在有限的市场利用一种资源的收益是迟早要下降的，这时就需要进行技术创新。新的技术革命就意味着开辟新的资源，如发现新的矿产、培育和发现新的脑力资源、开发新的信息。资源种类越多，创造财富的机会越多，不能开发利用新的资源就没有发展前途。第三种因素是环境的涨落。系统的复杂性与稳定性是此消彼长的关系，就是说如果一个社会稳定性大，那么它的代价就是复杂性或者说发展的机会；如果要发展得快一点，那么牺牲的就是稳定性。比如，传统中国社会的优越性就是稳定，因为它是个简单系统，是自给自足的自然经济，要比西欧社会稳定。但其代价就是牺牲了工业革命的机会。如果环境的涨落非常大，大起大落，那么这个系统的复杂性就会瓦解，它就会从复杂系统简化为简单系统，因为简单系统的稳定性比较高。只有一个系统的涨落相对比较小，这个系统才有可能从简单系统演化成复杂系统。因此，陈平不同意农民战争是社会发展的创造力的观点（当然农民战争不是自觉战争，是统治阶级逼出来的），因为如果环境涨落非常大，就会使社会发展经常被打断重来。所以中国好多发明都会失传，好多发明重复发生，因为中国古代社会不是一个能够连续积累知识的系统。这样，就会得出一个一般的结论，对于一个社会来说，只有鼓励创新和发明，不断创造新的资源，而且相对来说比较稳定，这个社会系统才能从简单向复杂演化，才能产生劳动分工，产生新的生产力和新的社会形态。否则，这个社会就会往另外的方向演化。
从另一个角度看，发展中国家经济发展的过程就是工业化的过程，是通过大规模的工业化，实现现代化的过程。那么，什么是工业化？徐长生（2001）比较了对工业化含义的两种不同理解，一种是《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对工业化的定义：“工业化是一种过程……首先，一般来说，国民收入（或地区收入）中制造业活动和第二产业所占比例提高了……其次，在制造业和第二产业就业的劳动人口的比例一般也有增加的趋势。在这两种比率增加的同时，除了暂时的中断以外，整个人口的人均收入也增加了……”。他认为，发展经济学家刘易斯（W. A.Lewis）、钱纳里（H. Chenery）、库兹涅茨（S. Kuznets）等人也持有相同或类似的观点。另一种是张培刚运用熊彼特的创新理论提出的工业化定义：工业化是“国民经济中一系列基要的生产函数（或生产要素组合方式）连续发生由低级到高级的突破性变化（或变革）的过程”。这里所说的基要生产函数的变化就是熊彼特所说的创新。张培刚解释说：“这种变化可能最先发生于某一个生产单位的生产函数，然后再以一种支配的形态形成一种社会的生产函数而遍及于整个社会。基要的生产函数的变化能引起并决定其他生产函数的变化，对于后者我们可以称为‘被诱导’（Induced）的生产函数。从已知工业化的各国的经验来看，这种基要生产函数的变化，最好用交通运输、动力工业、机械工业、钢铁工业等部门来说明”。“这些基要的创新或基要的生产函数的变化，更进一步地加强了伴随现代工厂制度、市场结构及银行制度之兴起而来的‘组织上’的变化”。
徐长生认为前一种定义是对工业化的“狭义”的理解，而后一种则是“广义”的理解。其实，不仅如此，本文认为，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对工业化的定义，是对工业化的表象和结果的描述；而张培刚基于熊彼特的创新理论把工业化定义为“基要的生产函数的变化”，则更侧重于工业化的实质、动力、起因、发生机制的分析。前一种定义描述了由工业化带来的产业结构、就业结构、人民生活水平的变化；而张培刚的定义则承袭了熊彼特的创新理论，把工业化定义为不断创新的过程，也就是认为工业化的原因是出现了生产要素的新组合——创新。
什么是发展？本文认为，发展就是创新。经济是发展还是停滞的关键或者说根本在于能否实现创新。经济发展的实质是创新，是经济资源得到了更为有效的配置，是生产要素实现了新组合，是资源利用方式取得了进步，而不是经济资源或生产要素——如储蓄（资本）、劳动力等——数量的增减。没有创新就根本谈不上发展。创新是指人们在生产力、生产关系和上层建筑全部领域中进行的创造性活动，既包括技术创新，也包括制度创新。从广义上讲，创新是对传统观念、理论、体制、技术进行革命性扬弃的过程。创新有相对性，并非只有全人类的最新成果才是创新，只要在一个相对独立的经济体内引入一种新的成果，并能够增进该经济体的经济福利，就是创新。熊彼特的创新概念包含了一切可提高资源配置效率的创新活动，但熊彼特的创新理论基本上限于技术与企业组织创新，至于社会制度的变革，他只看作是创新的社会效应，并不是他研究的创新本身。而本文讨论的创新既包括微观层面的技术与组织创新，也包括宏观的基本经济制度的变革，认为它们都是影响经济发展的最为重要的因素。同时，要实现经济发展和创新还需要有一个相对稳定的环境。
这里强调了四个观念，一是资源组合观念，为了实现发展，经济资源必须组织在一起，分散的、处于自然状态的资源，只是提供了一种发展的可能。如乡村存在大量过剩劳动力，同时，银行中也有大量居民储蓄，这时，应该说经济发展的主要条件是具备的，但这却不一定必然带来发展，如果银行的储蓄找不到有利可图的投资渠道，闲置劳动力找不到合适的就业岗位，这些闲置的资本和劳动力仍然存在于生产体系之外，经济仍然可能停滞。只有当生产要素被有机地组织起来，潜在的生产力才可能变成现实的生产力。
二是变革观念，如果前述闲置资本（储蓄）和劳动力虽然实现了结合，但是却没有实现新的结合，继续已有的或原有水平的生产组合，进行低水平的重复建设、重复生产，那么带来的不是经济增长，而很可能是（结构性的）生产过剩。只有实现了生产条件和生产要素的“新组合”，建立了新的生产函数，新生产要素的投入才可能带来经济发展。
三是效益观念，就是只有有效益的增长才是真正的增长。如果组合在一个经济体中的生产要素不能被有效使用，实现的是没有经济效益的组合，虽然会生产出产品（服务），但也不会实现经济发展。如很多人都奇怪，经济规模曾居世界第二位的苏联，其经济总量为什么会突然大幅度萎缩至不足原来的一半？其根源就在于它的很多生产是没有效益的，很多工厂生产出来的东西还没有投入的各种生产要素值钱。
四是创新的层次观念，生产函数的创新可以分为“基要的”生产函数的创新和“被诱导”的生产函数的创新，基要的生产函数的突破性变化或变革能够引起并决定其他生产函数的变化，被诱导的生产函数随着基要生产函数的变革而变化。而基要的生产函数的内涵也是变化的，在不同生产力发展水平上，基要的生产函数是不同的，在熊彼特—张培刚建立其理论的时代是交通运输、动力工业、机械工业、钢铁工业等部门。而目前，以信息技术为代表的高新技术部门的生产函数显然更为“基要”。制度创新可分为制度结构的创新和制度安排的创新，制度结构的创新是指一个社会基本的资源配置方式的变革，制度安排的创新是指某一具体的交易方式的变革。制度结构的创新是带有全局性的创新，是制度安排的创新的总和，能从根本上决定制度安排创新的方向和进程；制度安排创新的不断积累也能引起制度结构的创新。当一个社会基本制度比较成熟，能增进社会福利时，其创新基本是制度安排的创新；当一个社会处于变革之中，基本制度不稳定时，就会发生制度结构的创新。
