时间：2024-04-18 10:00:01
关键词：惠农政策；财政补贴；粮食安全
“民以食为天”，在信息化时代的今天依然如此，粮油生产的稳定更是国家安全的基础。超级大国美国一直以来都是粮食出口大国，日本更是通过政府的巨额补贴、奖励休耕等多种措施来保护本国的水稻生产不受外国粮食生产的冲击，我国一直将粮食安全生产工作放在一切工作的第一位。2010 年中央1号文件明确提出把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，要稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲，农业部提出2010年要稳定粮食等主要农产品生产，做到“两个千方百计”和“两个努力确保”，即千方百计保持粮食产量稳定在1万亿斤以上，千方百计保持农民收入增长在6% 以上，努力确保不发生区域性重大动物疫情， 努力确保不发生重大农产品质量安全事件，巩固和发展当前农业农村经济好形势， 为经济社会发展全局提供有力支撑。
一、惠农政策的实施概况
目前，我国的农业补贴政策主要包括农资综合补贴、种粮农民直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴， 简称为“四补贴”。2009年，中央财政安排种粮农民直接补贴190 亿元、农资综合补贴756 亿元、良种补贴198.5亿元、农机具购置补贴130 亿元。惠农政策，促进了农民增收和粮食增产，稳定了粮食生产安全， 保护了种粮农民的切身利益，使得农民种粮无忧，深受农民欢迎，进一步增强了农民生产积极性和主动性，经济效益和社会效益迅速提升。对调动农民务农种粮积极性产生了积极作用。
二、存在的问题
一是各项补贴地区差距较大，更进一步拉大了欠发达农业县份农民收入与发达地区的差距。以2008年为例，国家粮食直补及农资综合补贴资金达427亿元， 产粮重点地区亩均达30元，而庄浪县亩均仅14.54元，不到重点产粮区的二分之一、良种补贴、农机具补贴的数额，庄浪县就更小。仅各项补贴就直接拉大了与其他地区的差距。
三、政策激励作用减弱。近几年中央集中出台的一系列支农惠农政策，基本上都直接惠及农民，特别是面向生产粮食的农户，含金量高、力度大。今年中央继续稳定、完善和强化这些政策，支持资金总量在增加，但直接用于增加农民收入、调动农户种粮积极性的投入增量在减少，政策激励效应相应减弱。
四、补贴面积核实困难，补贴的公允性受到严重质疑。
在很多产粮区，由于涉及的粮食播种面积大，农户众多，对千家万户农民的种植面积进行核实， 全部依靠基层干部实际丈量，显然是很不现实，只有采取农户自己申报、登记，村民小组为单位公示粮食生产补贴面积、补贴标准与金额；乡镇汇总核实；区里核实确认的方法。一些村干部优亲厚友，将不应该获得补贴的面积也假充补贴面积报了上去，有些村甚至为解决经费不足，虚报面积，套取国家补贴资金，农民虽没吃亏，但影响了惠农政策的严肃性。按照种植面积补贴，低中高产田同样补贴，不能体现粮食质量、产量和管理水平的高低，不利于提高耕地利用效率，也不利于推广新品种、新技术和新模式；按照种植核定面积补贴， 改变按交售国库数量补，不利于国家粮食储备，也有悖于国家与粮食面积挂钩、确保粮食安全的初衷。
五、对策与建议
（一）增加直补内容。在完善粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴的基础上，进一步加大以农资价差为基础的价格补贴政策力度，如加大化肥、良种、农药等生产资料补贴等，以降低农民的种粮成本。
（二） 严格规范村级 “一事一议”筹资筹劳
严格控制“一事一议”筹资筹劳的范围和标准，规范完善民主议事和逐级报批程序，村内兴办公益事业严格执行“一事一议”筹资非劳动力年龄段每人每年不得超过15 元，筹劳每个劳动力每年不得超过10 个工日的规定，按照“民主议事、上限控制、专款专用、审核批准、群众监督“的原则，按规定程序组织实施。收取“一事一议”资金及时向农民开具专用收据。筹劳中，农民自愿以资代劳的， 均由本人提出书面申请。
（三）完善减负制度，建立长效机制
一是严格落实减轻农民负担五项制度。认真落实涉及农民负担收费文件审核制，由县减负领导小组定期对涉及农民负担的收费文件进行清理；县直有关部门、各乡镇、村认真落实涉农收费价格公示制度，对各类涉农收费项目、监督电话、收费依据以公示牌形式予以公示；认真执行村级报刊公费订阅限额制，严把村级订阅报刊审批，设立群众举报电话和曝光台，加强对村级公费订阅报刊的监督管理， 村级报刊征订数额严格控制在800 元限额以内;全面落实农民负担监督卡制度， 严格按照有关政策要求， 认真落实减轻农民负担责任追究制度。严格落实工作目标责任制，对违反减轻农民负担政策的案(事)件，一经发现，严肃查处，努力做到乡村财政透明化。
二是建立农民负担监测的预警机制。制定科学合理的检测方案，实行分级负责，建立动态检测网络，实行突发事项、重大事项实时报告制度。并制定重大群体性事件应急预案， 对可能发生的重大群体性突发事件，及时采取应对措施，迅速处理化解。
参考文献：
[关键词]农业保险;公共财政;农业保险补贴;普惠金融体系
一、我国农业保险发展面临的主要困难
(一)我国农业保险立法缺位
从各国农业保险发展的历程来看都是立法先行。我国自1980年恢复保险业务以来,农业保险没有得到较好的发展的原因之一就是没有专门的农业保险法律或者相关的农业保险法规和条例。农业保险的立法思想散见于《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》等法律条文中。1993年《农业法》第31条规定 “国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展。”1995年《保险法》第149条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。”2007年,《政策性农业保险条例》被列入国务院2007年立法计划,由保险业监督管理委员会负责起草。但是由于种种原因尚未出台,我国农业保险立法始终处于缺位状态。目前,农业保险发展主要依靠各地的政府文件,诸多问题的解决措施缺乏法律保障,农业保险健康发展面临挑战。
(二)保险公司经营农业保险难以为继
农业的生产周期比较长,承受着自然风险、市场风险等多种风险,投资回报率低,这些都表明了农业的“弱质”属性。农业是自然再生产和经济再生产相互交织的产业,受自然风险的影响巨大,并且这些风险具有区域性、伴生性和系统性,使保险公司经营农业保险面临着较高风险。另外,我国农业保险的投保区域有限,农户比较分散,这使得保险公司无法按照大数定律来确定农业保险费率。而且一旦发生农业巨灾,则涉及千千万万农户、数亿元的损失,保险公司数年利润可能不及一次亏损,经营农业保险的积极性受挫。
(三)农民对农业保险的有效需求不足或是需求无法满足
首先,农业保险的高风险和高赔付率使得保险公司的农险业务经常面临亏损,这使得保险公司对其设计较高的保险费率,而农民的收入有限,高费率使得大部分农民无法承担。其次,我国的农业保险发展还处于初级阶段,开发设计的险种有限、控制较严、操作复杂、赔偿偏低,使广大农户很难按照自己的需要选择险种。发表护理论文
(四)缺乏政府有效的引导和扶持
在农业保险的改革和发展过程中,自2004年以来,中央连续七个一号文件对农业保险的发展都有重要论述,但是具体落实情况远远没有达到人们的预期水平。
另外,目前我国农业保险在补贴方面只对投保户进行保费补贴,并没有对经营农险业务的商业保险公司进行费用补贴;税收方面只免交营业税,没有其他方面的税收优惠,在一定程度上不利于保险公司积极推进农险业务。
对这项涉及巩固农业基础地位的政策性保险业务,政府一直没有成立或者指定权威机构来协调和推动,也是我国农业保险发展滞后的重要原因。
二、农业保险与公共财政的关系
由于经营农业保险供给成本高,风险大,服务对象收入水平普遍偏低,这就需要财政资金给予扶持。因此,发展农业保险的过程中,需要积极发挥公共财政的作用。
(一)财政的资源配置功能
保险公司的逐利性使得其更注重在城市建立分支机构,努力扩大在城市中的份额,致使农村保险公司或其分支机构严重缺失,甚至有些贫困偏远地区,农业保险并没有开始,严重影响我国普惠型金融体系的构建进程。针对这种现象,需要发挥财政的资源配置作用,将一部分资金流向弱势地区、弱势产业、弱势群体。通过对经营农业保险业务的保险公司进行费用补贴,实施税收优惠,扩大险种补贴的范围,带动其经营农险业务的积极性,不断扩大承保范围,开发新的险种,帮助农民解决后顾之忧;对投保农户进行保费补贴,有效转移风险,从而有利地带动民间投资,发挥农业保险在国民经济中的乘数效应,以此提高资源配置的效率。
(二)财政的收入分配功能
由于目前保险公司的服务对象主要是城市人口、大企业、大客户,占我国绝大多数的农民的保险需求没有得到满足,保险公司“嫌贫爱富”造成的“马太效应”导致弱势地区、弱势产业、弱势群体的金融保险服务的匮乏, 扩大了区域发展的差异和社会财富占有的两级分化,从而损害了社会公平。另一方面,有农险业务的保险公司,保费收入很难弥补由于险种开发、费率厘定、核查定损、事故赔款等造成的支出,经常入不敷出而致使在农险业务上亏损,损害了市场经济内在的经济公平。对此,可通过财政的税收优惠、财政补助等多种手段促进农村地区经济的发展,拉动农民增收。对保险公司进行财政补助和税收优惠,例如,降低农险项目收入的所得税税率以提高其利润水平,改善“企业办社会”的状况, 促进社会公平,实现财政收入分配职能。
(三)财政的经济稳定和发展职能
为了农村地区经济的稳定,保证普惠金融体系的可持续发展,就需要财政通过制度性的安排,发挥“自动稳定”的作用,消除农业保险发展中的某些障碍,通过加大财政资金的转移力度,促进产业结构升级,保证国民经济稳定和高速的最优结合。
三、我国发展农业保险的财政政策选择发表护理论文
保险公司的利润来源主要是“三差益”,即死差益、利差益、费差益,其三者之和较高时才能弥补保险公司的成本。但与此相矛盾的是,对于农业保险来说,保险公司供给成本高,服务对象为抗风险能力较弱、收入水平偏低的农民,这就需要财政资金给予扶持。通过税收优惠、财政补贴等多种手段,引导资金流向弱势地区、弱势产业、弱势群体,改善资源配置效率,逐步建立市场主导与政府扶持相结合、财政政策和金融政策相结合的长效机制。
具体可以从以下几方面着手:
(一)构建农业保险法律体系
制定专门的《农业保险法》,明确政府定位和具体的政府扶持办法,建立适合我国国情的农业保险组织体系等;出台相关的部门规章、财政政策和措施,适应新形势下普惠金融发展的需要。
(二)完善农业保险补贴政策
目前,中央和地方各级财政对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴,中央财政补贴40%,地方财政补贴20%,县级财政补贴20%,其余20%由农户自己承担,这对于调动农民投保积极性有重要作用。与此相对应,公共财政并没有给予提供农业保险服务的保险公司任何补贴,这对于面临着高风险、高成本、高赔付率和经营技术上存在困难的保险公司来说,在一定程度上抑制了其积极开展农险业务。因此有必要对经营农险业务的保险公司经营管理费用进行补贴。
另外, 2010年的中央一号文件明确提出要扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。为充分发挥保险风险分散、损失补偿功能,鼓励和保障农民对农业生产的投入,稳定我国粮食生产和供给,应将所有产粮大县纳入中央财政农业保险保费补贴范围。进一步提高中央财政农业保险保费补贴比例,综合考虑各地经济发展实力和财政承担能力,实行有所差别的保费补贴比例,对于中西部经济欠发达地区,中央财政保费补贴比例应提高至不低于 70%;对于经济相对发达地区,中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%。
(三)加大税收优惠力度
目前对经营农险业务的保险公司只有营业税减免,没有其他方面的税收优惠。参照国外做法,可以对政策性农险业务收入免征所得税,以有利于经营主体增加准备金积累,降低农险费率,提高农民保险费的支付能力,以此来支持保险公司农险业务的发展,加快普惠金融体系的构建步伐。
(四)加强财政政策和金融政策的政策协调农业保险作为构建普惠金融体系的一部分,两者是相互促进、相互影响的。农业保险的稳定健康发展有利于普惠金融体系的早日实现,普惠金融体系的发展也会带动农业保险的发展。运用多种财政政策手段促进、巩固农业保险,最大限度地增强财政金融政策的实施效果。
另外,政府也可以采取手段对农业保险进行金融支持,如规定发放小额贷款时优先考虑已经购买农业保险的农户。
(五)建立巨灾风险专项基金
巨灾风险是阻碍农业保险发展的重要因素之一。通过建立政府资金支持、保险公司自有储备、社会各界捐助的农业巨灾风险基金,为农业保险提供巨灾保障,对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿,从而进一步扩大保险公司的承保能力,推进我国农险事业的健康、可持续发展。
(六)发挥财政对农业保险的监督与管理作用2004年以来,公共财政每年对农业保险进行数亿元的补贴,为使这些资金落到实处,使用更加有效率,真正起到带动农村经济发展的作用,监管部门必须加强监督和管理。财政监管有利于保险公司在社会舆论和社会公众的约束下自觉地为弱势地区、弱势产业、弱势群体提供服务。保险公司内部控制是财政监管的基础,保险公司消极被动地接受监管只会增加监管成本,保险公司积极主动地优化内部控制和风险管理是其健康运行的基础。
[参考文献]发表护理论文
[1]杨星.我国农业保险发展现状分析[J].山西农经, 2003(3).
[2]桑海燕.论我国农业保险的现状与完善[J].济南金融, 2004(5).
[3]冯文丽.农业保险理论与实践研究[M].中国农业出版社, 2008·
关键词：农业保险;公共财政;农业保险补贴;普惠金融体系
一、我国农业保险发展面临的主要困难
(一)我国农业保险立法缺位
从各国农业保险发展的历程来看都是立法先行。我国自1980年恢复保险业务以来,农业保险没有得到较好的发展的原因之一就是没有专门的农业保险法律或者相关的农业保险法规和条例。农业保险的立法思想散见于《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》等法律条文中。1993年《农业法》第31条规定“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展。”1995年《保险法》第149条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。”2007年,《政策性农业保险条例》被列入国务院2007年立法计划,由保险业监督管理委员会负责起草。但是由于种种原因尚未出台,我国农业保险立法始终处于缺位状态。目前,农业保险发展主要依靠各地的政府文件,诸多问题的解决措施缺乏法律保障,农业保险健康发展面临挑战。
(二)保险公司经营农业保险难以为继
农业的生产周期比较长,承受着自然风险、市场风险等多种风险,投资回报率低,这些都表明了农业的“弱质”属性。农业是自然再生产和经济再生产相互交织的产业,受自然风险的影响巨大,并且这些风险具有区域性、伴生性和系统性,使保险公司经营农业保险面临着较高风险。另外,我国农业保险的投保区域有限,农户比较分散,这使得保险公司无法按照大数定律来确定农业保险费率。而且一旦发生农业巨灾,则涉及千千万万农户、数亿元的损失,保险公司数年利润可能不及一次亏损,经营农业保险的积极性受挫。
(三)农民对农业保险的有效需求不足或是需求无法满足
首先,农业保险的高风险和高赔付率使得保险公司的农险业务经常面临亏损,这使得保险公司对其设计较高的保险费率,而农民的收入有限,高费率使得大部分农民无法承担。其次,我国的农业保险发展还处于初级阶段,开发设计的险种有限、控制较严、操作复杂、赔偿偏低,使广大农户很难按照自己的需要选择险种。
(四)缺乏政府有效的引导和扶持
在农业保险的改革和发展过程中,自2004年以来,中央连续七个一号文件对农业保险的发展都有重要论述,但是具体落实情况远远没有达到人们的预期水平。
另外,目前我国农业保险在补贴方面只对投保户进行保费补贴,并没有对经营农险业务的商业保险公司进行费用补贴;税收方面只免交营业税,没有其他方面的税收优惠,在一定程度上不利于保险公司积极推进农险业务。
对这项涉及巩固农业基础地位的政策性保险业务,政府一直没有成立或者指定权威机构来协调和推动,也是我国农业保险发展滞后的重要原因。
二、农业保险与公共财政的关系
由于经营农业保险供给成本高,风险大,服务对象收入水平普遍偏低,这就需要财政资金给予扶持。因此,发展农业保险的过程中,需要积极发挥公共财政的作用。
【关键词】海峡两岸（广西玉林）农业合作试验区；开发建设；财税政策
2006年4月国家正式批准成立海峡两岸（广西玉林）农业合作试验区（简称玉林海试区），作为广西唯一的海峡两岸农业合作试验区，将要打造成桂台经贸合作和招商引资的重要载体、广西重点发展现代化农业产业的密集区。在促进玉林海试区开发建设的过程中，虽然国家和自治区已实施了不少的财税优惠政策，并对开发建设产生积极的影响，然而由于受到历史原因和经济发展水平制约，现行财税优惠政策在推动海试区的发展尚存一定局限性。
一、当前试区开发建设的基本现状
玉林试验区是玉台经贸合作的重要载体，也是目前广西规格最高、规模最大的桂台合作试验区，总面积为1.28万平方公里，范围涵盖玉林全市7个县（市、区）。目前核心区已完成总体规划的编制工作，分为热带水果、生态水产、林木资源示范区、展销交易区等九大功能区。积极引进台湾高新农业技术及产业，逐步打造出独具特色的现代化农业种植、养殖基地和农产品加工基地。为推进试验区的深入开发和发展，一个配套的支撑服务体系也在逐渐建立和完善，已成立了玉林两岸农业合作研究院、试验区有机生物研究所、两岸特种水产技术研发中心等，创建了广西两岸产业发展股份有限公司，为企业投融资提供平台。截至目前，玉林境内的台资企业共有51家，投资额达42亿元，位居广西前列。
二、现行促进玉林海试区开发建设的财税政策简析
1．增强玉林海试区竞争力的财政政策。《广西壮族自治区人民政府关于支持台资企业发展的若干政策》规定，2010～2012年内区财政安排专项资金，重点扶持台湾产业园基础设施建设，加大对供水、供电、道路、通信等基础设施的投入。优先扶持台企开展自主创新、结构调整、转型升级等。北部湾银行、农村信用社等金融机构在2010～2014年内提供30亿元人民币专项贷款，比重每年增长，积极争取国家开发银行、中国银行等金融机构专项贷款，对重大项目争取通过总行直贷、银团贷款等方式向总行申请单列项目资金。对科技含量高、带动辐射面广的企业、项目所需流动资金申请贷款，在规定优惠利率基础上，在市农业发展资金中给予适当贴息补助。兴建的大型综合批发、商用、投资基础设施建设项目，需商用、房地产土地抵顶的用地，通过招标拍卖或挂牌办法供地，土地出让金按实际拍卖价格如数上缴国库后，不低于成本价条件下可按出让金缴纳数给予20%～40%的比例计算返还。
2．稳妥实施税收优惠政策，促进农业产业化发展。根据《海峡两岸（广西玉林）农业合作试验区投资优惠办法》规定，优惠方式主要如下：一是企业所得税，新办的高新技术企业自生产经营日起，5年免征3年减半征收企业所得税；区外企业、个人创办符合国家产业政策的企业，从生产经营之日起5年内免征企业所得税；属于国家鼓励类企业及自治区确定食品、医药、高新技术等重点产业的企业、高新技术改造提升的农产品加工企业，按15%的税率征收企业所得税；种植、养殖和农林产品初加工企业取得的所得，暂不征收企业所得税。二是个人所得税，台商个人从种植业、养殖业、饲养业、捕捞业的所得，暂不征收个人所得税。三是营业税，农业机耕、排灌、病虫害防治、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治业务，技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入免征营业税。四是进口环节，农业产业项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征进口关税和进口环节增值税。
三、当前制约试区开发建设的财税问题分析
从现行财税政策看，玉林海试区虽然可以享受西部大开发、少数民族、沿海沿边等各项优惠政策，但与福建、山东、上海等试验区相比并无实质上的政策优势，另外现行财税体制不合理、政府财政实力不强等也是制约试区发展的因素。
1．财政方面存在的问题。（1）玉林海试区建设需要大量的资金投入，而自治区及玉林市政府本身的财政资金规模难以满足投资需求。从目前财政收支情况看，自有财力基本上只能保证政权机构正常运转，难以安排大量资金对试区进行开发建设。一是经济总量少，财政收入不多。二是区政府在维持政府正常运转和提供公共服务基础上还要承担边境地区基础设施建设、扶贫等一系列职能，不可能把大量资金投入支持试区开发建设。三是自身融资、积累能力不强，不能充分吸收民间闲散资金，资金不足，市场占有率偏低，制约了自身发展。（2）财政监督不到位，绩效评价制度待完善。目前玉林海试区开发建设中存在财政支出监督乏力、支出结构安排未合理、资金使用效率低等问题，专项资金使用和管理分散、混乱，时有发生擅自调整项目和改变资金用途的事实，存在不顾成本盲目投资、侵占和挪用资金等现象，致使无法集中财力解决关键问题。而且缺乏完整科学的财政支出绩效评价制度，无法对资金使用的经济效益、社会效益及是否达到预期目的的测算展开科学评价，缺乏财税政策执行体制和责任追究制度，各项政策难以落实，未起到相应的政策效果。（3）财政扶持涉及面窄。财政政策扶持方面主要涉及到园区基础设施建设、安排专项贷款提供、给予贴息补助等，没有考虑到农业保险方面，政府没有构建农业保险体系为园区招商引资设立扶持政策。再者，农业产业化发展需要农业在产前、产中、产后关系链上的合作，需要现代化的农业物流，使运输、加工、装卸、包装、流通和信息处理等基本功能实现有机结合，包括农业供应物流、农业生产物流、农业销售物流，而现行的财政扶持政策没有涉及到农业物流服务体系。
2．税收方面存在的问题。（1）税收政策引导力不强，优惠手段单一，范围过窄。税收优惠政策在税种上主要集中在所得税，对农产品流转方面的优惠不够，优惠对象主要针对大型加工企业及农业科研方面，缺少扶持台湾农业经济合作组织发展的税收优惠政策，也缺少支持农业物流企业发展的优惠政策，覆盖面比较狭窄，税率上以降低税率、减免税、退税等直接优惠为主，间接优惠如加速折旧、再投资退税、投资抵免等相对较少，优惠手段单一。优惠政策虽在一定程度上减轻纳税人负担，但不利于农业投资增长和技术进步，也不利于农业生产基地的扩大，这对于台商投资规模大、技术水平高等重大项目的引导作用不显著。再者，优惠政策涉及面过窄，不利于台企增强自主创新能力，影响农业产业结构优化升级。（2）税制结构尚待完善。税种设计存在明显缺陷，大大制约了海试区农业产业发展，影响产业升级。一是增值税，占台企固定资产比重较大的厂房等建筑物的进项税额不能抵扣，加重企业前期投资负担，影响台资投资的积极性；再有，中央与地方比例不合理，中央占75%，地方只占25%，不利于增强地方财政经济。二是营业税，对无形资产、不动产转让取得的收入缺乏相应的优惠支持，不利于台企自主创新能力的增强。三是个人所得税，没有考虑科技人才教育投资、医疗、保险等成本，没有税前足额扣除，不利于人才引进。（3）优惠时限短，幅度较低。西部大开发税收优惠政策不多，10年的优惠时限已经走到尽头，在招商引资方面处于劣势，是否需要新一轮的西部大开发优惠政策尚需国家出台文件，自治区、市政府制定的投资优惠办法有时限制约，一段时间后企业所得税不再给予减免，优惠幅度明显降低。
四、促进玉林海试区开发建设的财税政策建议
1．加大财政支持。一是继续加大中央、区、市政府财力支持。申请加大转移支付补助力度，增加对西部民族地区转移支付，提高当地人民的生活水平，实现经济发展；加大财政资金对传统产业技术改造、产业升级，不断提高产业科技含量，把投资重心转移到以提高和增强优势产业的市场竞争上；设立发展专项资金，将预算内基本建设投资以及技术改造、建设、农林水利向试区倾斜，金融机构加大贷款规模，完善融资平台建设，引导社会闲散资本投入，刺激资金、技术、项目和人才向试区迁移。二是建立完善财政支出绩效评价制度。对财政支出项目运用因素分析法、综合指数法等进行综合考评，提高财政支出绩效评价工作质量，对评价工作结果运用目的、范围、程序、权限作出具体规定，建立监督机制；建立合理的奖惩体系，将财政预算拨款与政府部门目标和绩效完成紧密联系。同时增强财税政策的针对性，与其他相关政策配合，把政策落实到位，为农业产业发展提供良好的环境。在农业保险体系方面，成立政策性保险公司开展农业保险业务，实行农业种、养保险业务，保险与补贴结合，所需资本从保险公司中退出一小部分，大部分资金从农业扶持资金转入，还可办理再保险、联分保业务。适当扶持为农业产前、产中、产后服务的物流企业，给予与玉林海试区农业企业同等待遇。
2．优化税收制度，加大税收扶持力度。一是建立灵活多样的优惠手段，增强扶持作用。对促进试区农业产业结构优化升级的税收优惠与其他地区有所区别，使试区依托优势资源优化产业结构，加快形成重点产业与优势产业并存发展体系。实行以间接优惠为主直接优惠为辅的政策，增加加速折旧、再投资退税、投资抵免、延迟纳税等手段。对于具备法人资格的农业经济合作组织和农业服务物流企业，可享受所得税、营业税优惠措施，鼓励农业经济合作组织提高科技水平，发展农产品深加工业，促进市场流通，鼓励农业服务物流企业入驻。二是在中央、区、市政府支持下，合理调整税收制度。增值税方面：将台企厂房等建筑物的进项税额纳入抵扣范围，激励台企增加投资进行技术改造、调整产品产业结构，扩大生产规模。调整增值税中央与地方分享比例，将留给地方部分的比例适当提高。营业税方面：对无形资产、不动产转让收入、技术转让给予优惠。个人所得税方面：争取国家在试区内实行引进人才的个人所得税优惠政策，提高费用扣除标准，对科技人员的专项补贴给予免征个人所得税，在技术成果和服务方面的取得可比照稿酬所得实行应纳所得税额减征。三是适当延长部分优惠政策实行时限，保持试区优惠政策比较优势。
参考文献
[1]广西立法为海峡两岸农业合作试验区提供扶持保障[EB/OL]．2010（10）：7
省略/chinanews/2010-10/07/content_21063844.htm
[2]广西北部湾经济区蓝皮书――广西北部湾经济区开发开放报告（2006～2010）．北京：社会科学出版社[M]．2010年
[3]广西壮族自治区人民政府关于支持台资企业发展的若干政策措施[EB/OL]．2009（8）：26
省略/zsyz/yhzc.htm
关键词：补贴资金；补贴政策；发放；监管
从2004年国家推行惠农补贴政策以来，已有7个年头。事实证明，中央出台的这些惠农政策成为我国新农村建设和农民增收的助推力量，促进我国农民增收走上快速良好的发展轨道。随着惠农补贴政策投入力度的逐年加大，在一定程度上激发了广大农民种田和从事农业生产的积极性，也体现了国家政策的导向和效应。但同时惠农补贴资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。这些问题的形成原因是多方面的，解决这些问题已到了迫在眉睫的地步。
一、惠民补贴发放过程中存在的问题及原因
1.补贴面积核实困难，补贴的公允性受到质疑。现行的粮食补贴政策要求按实际种植面积发放，补贴到种植农户，但在实际执行政策中有偏差。在很多产粮区，由于涉及的粮食播种面积大，农户众多，对千家万户农民的种植面积进行核实，全部依靠基层干部实际丈量，显然很不现实，只有采取农户自己申报、登记，村民小组为单位公示粮食生产补贴面积、补贴标准与金额，乡镇汇总核实，区里核实确认的方法也比较合理。一些村干部优亲厚友，将不应该获得补贴的面积也假充补贴面积报了上去，有些村甚至为解决经费不足，虚报面积，套取国家补贴资金，影响了惠农政策的严肃性。按照种植面积补贴，低中高产田同样补贴，不能体现粮食质量、产量和管理水平的高低，不利于提高耕地利用效率，也不利于推广新品种、新技术和新模式。现在项目占地情况逐年加大，并且占地手续有的不齐全，没法办理减地手续，按政策只能发放补贴。
2.惠农补贴品种虽多，但标准偏低，与日益上涨的农资价格形成反差，农民种植积极性不高。根据调查，多数农户反映，由于种植面积较少，很难形成规模种植，补贴标准又偏低，而农业生产资料价格和费用成本大幅上涨，从根本上无法提高种粮农户的积极性，改善其生产和生活条件。如一亩地，从耕地到收割其成本已高达700多元（含化肥、农药、劳力等），而到头来其辛苦收入却不足300元，多数农户算来算去，不如打工经济实惠，因此，青壮年劳力大量外出，家里留守多是老弱病残妇女儿童，种植粮食大多是量力而行，自给自足而已，弃耕抛荒现象仍比较严重。
3.惠农补贴政策落实有“五多”，导致基层财政矛盾问题层出不穷。惠农补贴项目多（粮食直补、良种补贴、农资综合直补、退耕还林补贴等）；发放次数多（一年有4-6次）；发放环节多（调查、公示、填监督卡、打折、发放、上网）；管理科室多（经建、农业、社保、教科文、综合）；检查次数多（一年少则3次，多则6次）。这些导致发放手续极其繁杂，许多农户无法全面真实理解补贴政策。就乡镇财政所而言，绝大多数时间都要去应对惠农补贴资金表、册、卡的填制，政策的宣传解释及应付来自多个部门的多次检查；就村干部而言，大量时间和精力应付零零星星的惠农补贴发放安排，接待次数和接待能力已使少数村出现了厌战情绪，主动配合意识明显下降；就农户而言，每次零星的惠农补贴领取，不够来回车费。多种因素综合在一起，使惠农补贴资金发放成本居高不下，基层财经干部陷入了“发钱不讨好”的困境。
4.惠农资金使用违规。从惠农资金的结构和投入能力方面看，目前中央财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政，尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，以致出现挤占、挪用惠农资金的现象。
二、解决问题的办法及对策
1.必须核准实际种植面积。在调查统计种植面积时，采取严格按二轮延包面积为准，种多少补多少，不种不补，严防种植面积不合理增长和虚报冒领现象发生；同时建议国家对有一定规模的种植大户出台单独奖补措施，使其扩大种植面积有利可图，抛荒田地向种植大户集中，促进土地合理流转。这样既能充分体现国家的政策效应，又能公平合理地将补贴资金发放到户。
2.各项惠农政策可适度进行集并。要充分发挥补贴资金的社会效益，将品目多、标准低、分散发放的补贴资金，建议推行“两集中”。一是集中抛荒田地，合理流转给有能力的经营大户，进行产业结构调整，规模种植，这部分田地的惠农补贴资金实行谁种谁受益，绝不可“养懒汉”，让少数人坐享其成，坚决遏制抛荒田地承包人仍可领取惠农补贴的现象。二是适当集中各农户的补贴，各村可以根据本村公益事业建设需要（如道路、饮水、桥梁等基础设施）。经全体村民大会讨论通过（90％以上赞同），报县、乡两级政府审批后，可以以村为单位集中1年或几年的惠农补贴资金，用于本村公益事业建设。这样既能充分鼓励乡村干部及农民群众更好地监督惠农补贴政策的落实，又能将有限的资金用在刀刃上，发挥更大的作用。
3.改变惠农补贴资金发放方式和拨付管理程序。惠农政策既要便于广大农民朋友理解，又能让基层财经干部跳出“发钱不讨好”的困境。因此建议从实际出发，将一年内发放的粮食直补、良种补贴、农资综合直补、退耕还林等补贴项目，可以按类归并，分为粮油种植补贴类（粮食直补、良种补贴、农资综合直补）、林业补贴类（退耕还林补贴等），可将所有惠农资金显示在一张表上一次性发放。这样既可减少财政部门的工作量，又能将有限的资金集成一块，让广大农民真切感受到补贴资金的“份量”，集中力量办大事。归口管理惠农补贴资金股室、安排渠道、监督管理部门，这样有利于统一安排和集中拨付，有效地节约基层财政人力、物力和财力，节约惠农补贴资金发放成本。同时，还能使基层财政从繁杂的惠农补贴资金发放工作中解放出来，能够将更多地精力服务于当地经济建设。
4.加强对惠农补贴资金的财政监管。惠农补贴资金涉及千家万户，不能一发了之，发前、发中、发后监管尤为重要。现在有了惠农资金，田地也俏了，许多矛盾因此而生，惠农资金落实好坏监督至关重要。
（1）认真把好调查关。调查的数据是补贴的依据，调查实不实，调查准不准，直接关系到补贴政策是否得到有效贯彻。调查数据必须严格以二轮延包为依据，并且将数据以村、组为单位予以公示，主动接受广大群众的监督。
（2）细心把好发放关。现在惠农资金发放全部实行“一卡通”式“垂直管理”，虽然减少了中间环节，但数据和账号的录入就变得十分重要，稍有偏差就会出错，某户数据错了，这户的补贴就会出错，某户账号错了，这户的补贴就会打到他人的账号上。细心审核每一个数据和账号，关系到补贴资金是否准确发放到位。
（3）审慎把好检查关。国家对惠农资金的检查监督已成常态化，检查的最终目的是为了国家惠农政策得到有效落实。上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目质量和资金使用效益。检查过程中财政干部一要树立廉洁意识，二要对所有农户一视同仁，一碗水端平。财政部门要经常组织开展各所人员进行交叉检查，查找惠农资金发放中存在的不足，发现问题，解决失误，发挥监督检查的效率。另外，涉农资金项目主管局和镇（乡），应根据各自主管的项目资金制定出相应的管理办法，使之形成制度管理网。在各个系统、各个口子、各个点都能得到有效落实，使每一项专项资金都能在制度的监控下做到政策公开、程序公开、标准公开，让广大群众广泛参与，全程监控，努力从源头上防止各种违规的问题出现。总之，只有进一步加强政策宣传，健全有效管理机制，强化监督检查力度，才能真正形成一套有效的加强财政专项资金管理长效机制。
参考文献：
［1］ 赵利霞.关于惠农资金发放的思考［J］.河南农业，2011，
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［2］ 蔡琳，单智，刘宇轩.支农惠农政策资金管理刍议［J］.
中国农业会计，2011，（3）.
［3］ 刘伟杰.关于建立强农惠农资金监管机制的思考［J］.中
国证券期货，2011，（2）.
【关键词】云南省 产业升级 财政政策
近年来云南省产业结构基本情况，以2010年的产业变化为例，第一产业增加值占地区生产总值的比重为15.3%，第二产业增加值占地区生产总值的比重44.7%，第三产业增加值占地区生产总值的比重40%。目前现实状况仍存在不足，第一产业发展缓慢，商品化程度低，缺乏深加工、精加工、价值不高，对经济的贡献不高。第二产业比重较高，但是存在着传统产业比重大，产业层次偏低，传统产业改造步伐慢，新兴产业和高新技术产业发展不足的问题。产业结构不断从低级走向高级的演变过程，大力发展以现代服务业为主体的第三产业仍然是十分必要的。因此通过合理发展及调整产业，云南省必将能夯实第一产业，提高第二产业，发展第三产业，使三产业间形成很好的联动效益，促进产业结构的调整，实现产业优化升级。
一、云南省产业优化升级的财政政策现状
（一）财政资金不足财力保障水平不高
产业发展涉及多个发展的领域，范围大，难度高，为了实现这个战略，需要一定的资金支持，由于当前地方税的立法权、调整权等层层集中于中央，缺乏财政收入稳定增长的来源，从而导致地方财政在产业优化升级政资金方面面临巨大压力。地方财政收入从2011年的1111.16亿元增长到2012年的1338.15亿元，但财政预算支出从2929.60亿元增大到3572.66亿元，收入规模远远难以满足需求，其中很大部分主要用于云南省的基础设施建设和社会保障方面，资金对于实现产业优化升级的资金缺口大，剩余部分仍然是需要大量财政资金作为财力支持。尤其在云南省产业结构不够合理，缺乏对支柱财源和主体税源的重点培植，使市财政部门运用到新兴产业加大第三产业的财政投资有限，没有实现财政与产业发展的互促作用。
（二）财政支出不合理，对产业结构优化升级支出不足
云南省2011年到2012年的财政支出增长了22%，财政支出规模不断增长，绝对数量增加，在财政支出上呈现不断增长的趋势，财政支出的职能正由推动社会经济建设向提供社会公共服务的方向转变，财政支出对于调整产业结构、促进云南省产业结构的优化升级方面的投资不足，存在财政支出结构的不合理，对于生产型投资支出不仅规模不大，而且支出的效率也不高，产业支出结构的调整进行缓慢。如财政补贴这一项，财政政策的补贴方式和补贴的方向存在着对产业发展不适应的地方，如在对第一产业的补贴上主要集中在直接补贴、价格补贴，对农业产业化以及农产品加工方面补贴力度远远不如农业基本生产的力度，缺乏对农业生产产业提升的激励体制。
（三）产业优化升级中的税收优惠政策存在缺陷
税收优惠政策对促进第一产业优化升级支持存在不足，由于对农业实行的是无差别的税收优惠政策，没有体现实现农业产业优化升级的政策导向，对产业内部结构的调整是不利的。对林业渔业副业有低税率政策而缺少相应的税收优惠。税收优惠政策对第二产业发展要求存在不一致，国家税收政策尤其是企业所得税上减免加计扣除的优惠政策，主要集中在直接优惠的方式上，不利于引导投资到期限长、见效慢、资金需求大的项目上，缺乏产业升级的持续动力同时在税收优惠上有区域、盈亏等条件的限制。第三产业的升级发展与税收优惠政策不适应，云南省产业结构中仍然是以传统产业为主导地位，在税收政策优惠上对传统产业的税收优惠力度远远大于对现代服务业的优惠，政策上与现有的产业优化升级目标不相适应。
二、云南省促进产业优化升级的财税政策建议
（一）保障财政资金，建立产业专项资金
1.赋予税权并加强地方财政税源建设。地方可从本地实际需要出发，构建地方税税收体系，制定符合地区产业发展方向的税收政策，根据本地经济发展和结构，满足地方经济和财政的需要，进行地方的财源建设以增加地方财政收入不仅保障财政收入同时引导产业发展。如根据昆明地区的区域优势，重点培植对本地财政收入有较大影响的地方税税种的主导税源产业，从而确定主导财源的地位，使地方税源能持续稳定增长，解决地方财政收入不足问题，形成产业发展带动财政收入提升，反过来财政扶持促进产业发展的良性循环。
2.建立产业发展专项资金。如建立技术改造专项资金，主要用于促进产业结构调整的技术研发和创新，技术的开发、改造、应用，通过高新技术改造传统产业，利用技术革新促进产业的优化升级，利用财政资金的扶持和社会资金形成的合力，为技术的研究创新应用，促使科技转化成生产力的步伐加快产生良好的经济效益提供了有力的资金保障。如可以建立现代服务业发展专项资金，对现代服务业和新兴第三产业予以专项资金支持，引导其发展，在发展传统第三产业的同时，重点鼓励生产行业的进步，鼓励产业链条的延伸，促进产业优化升级。
（二）调整财政支出结构，加大对产业优化升级的支出力度
在财政支出方向上不仅保障关系民生的社会服务类支持，还要加大对产业发展支出的支持力度，实现产业的优化升级。在第一产业发展上，加大对农业科技财政投资比例，加大对农民劳动力素质培训的财政投资，财政加强对农村的基础设施建设巩固农业基础地位，带动农业特色化发展。在第二产业的财政支出上，发展以科技含量高和创新性强为主要特点的新兴产业，在财政资金投入上，鼓励以科技为核心发展源泉的企业，采取财政贴息，财政资金直接投入等财政支出方式。第三产业的进步发展同样离不开科技的投入，财政应鼓励企业建立研发中心，并予以定额的补助，同时设立创业风险投资基金，给新兴产业和技术产业发展提供资金渠道，鼓励科技发展，以此形成产业技术密集型特点。
（三）发挥税收优惠政策的产业优化升级的优势
实现从以区域中心的税收优惠向产业为主导的税收优惠政策转变，扩大优惠政策范围，不仅限于地区优惠，扩大享有优惠的范围，使得优惠政策不受制区域影响，使得符合产业发展政策的企业都可以享受到优惠政策，鼓励技术创新和高科技信息产业发展，实现产业优化升级。同时对于税收优惠由单一向多样化方式转变，对于符合产业政策的优先发展的产业，可以加大优惠力度。对于一些税收优惠政策要及时调整以符合现行的产业政策和地区发展情况，对于和实际发展状况不一致的地方，要及时的调整和规范，明确各产业税收优惠的条件和时限。对于适应产业政策的税收优惠政策要加紧落实的步伐，消除不利于产业发展的政策，确保其得到有效的实施和贯彻。
参考文献
[1]任佳.桥头堡建设中的云南产业结构的调整与发展[M].云南：云南人民出版社，2010.
[2]欧阳煌.财政政策促进经济增长理论与实践[M].北京：人民出版社，2007.
为确保政策金落实到位，惠民资金发放准确，阿西乡设立专项督查组积极配合州、县专项检查，先后多次对各项惠民惠农政策落实情况和资金发放情况进行核实，现将情况汇报如下：
一、民政政策方面：
1、农村低保：
（1）2017年1至6月全乡共计443人次，399564元，其中一般低保147元每月、一度大骨节157每月、二度大骨节162元月、（其中罗叉村40户105人，一般低保77人、一度大骨节20人、二度大骨节8人。）
（2）2017年7至12月全乡低保共计312人次，每人每月150元.共计：280801元。（其中罗叉村16户73人）
（3）2018年1至6月全乡低保共计312人次，每人每月150元.共计：280801元。（其中罗叉村16户73人）
2、城镇低保：
（1）2017年全乡1至6月6人次，10020元
（2）2017年全乡7至12月4人次，9600元
（3）2018年1至6月4人次，9600元
3、临时生活救助金：
(1)2017年临时生活救助18户37027元（罗叉村1户）
(2)2018年临时生活救助1户2750元（罗叉村1户）
4、特困人员供养：
(1)2017年1至6月全乡五保人员25人，39000元，每人每月260元（其中罗叉村8人享受）
(2)2017年7至12月全乡特困供养人员20人，36000元，每人每月300月（其中罗叉村5人）
(3)2018年1至6月全乡特困供养人员20人，48000元，每人每月400月（其中罗叉村5人）
5、重度护理补贴：
(1)2017年1月至12月全乡共计重度残疾人40人，其中一级21人每月90元二级19人每月60元共计发放36360元（罗叉村13人，一级残疾7人二级6人）
(2)2018年1月至3月41人10500元，其中一级21人每月100元二级20人每月70元。（罗叉村13人，一级残疾7人二级6人）
(3)2018年4月至6月全乡共计重度残疾人45人，其中一级21人每月100元二级24人每月70元共计发放11340元（罗叉村13人，一级残疾7人二级6人）
6、困难残疾人：
(1)2017年1月至6月16人6720元，每人每月70元（罗叉村3人）
(2)2017年7月12月9人3780元，每人每月70元（罗叉村3人）
(3)2018年1月至6月9人4320元，每人每月80月（罗叉村3人）
7、城乡医疗救助；
(1)2017年医疗救助18人次56449.3元
(2)2018年医疗救助13人次28580元
8、自然灾害生活补贴：
2017年自然灾害补贴：31户73198.6元（其中罗叉村3户）
9、重点优抚对象补贴：
(1)2017年全乡重点优抚对象7人，23700元 （罗叉村1人）。
(2)2018年1月至6月全乡重点优抚对象7人， 17190元（罗叉村1人）
二、扶贫政策方面：
1、建档立卡户财政专项资金人均7950元：
（1）2017年对2014年“回头看、回头帮”到户到人财政专项扶贫资金实际发放14户，66人，524700元（其中罗叉村享受1户5人，39750元）。
（2）2017年对2015年“回头看、回头帮”到户到人财政专项扶贫资金实际发放34户，132人，1049400元（其中罗叉村无建档立卡贫困户享受）
（3）2017年到户到人财政专项资金实际发放金额为共计建档立卡户63户，享受资金共计2120750元。（其中罗叉村建档立卡户享受31户156人，1224300元）。
（4）2018年到户到人财政专项资金实际发放金额为共计5户30人，238500元。（其中罗叉村建档立卡户享受2户7人，55650元）。
2、教育扶贫救助基金发放情况：
（1）2017年教育扶贫救助基金实际发放金额为62人，72800元。（其中罗叉村16人14800元）
（2）2017年建档立卡贫困本专科（含高职）学生特别资助资金惠民惠农财政补贴资金发放金额为2人，8000元。（其中罗叉村建档立卡户享受1人4000元）
（3）2017年建档立卡中职学生特别资助资金惠民惠农财政补贴资金发放金额为1人1500元（其中罗叉村无建档立卡户享受）。
（4）2018年建档立卡中职学生特别资助资金惠民惠农财政补贴资金发放金额为1人500元（其中罗叉村无建档立卡户享受）。
3、卫生扶贫救助情况：
（1）2017-2018年5月阿西乡卫生扶贫救助项目资金为6人23807.78元（其中罗叉村3人，10852.86元）。
4、贫困村四改两建情况：
（1）2017-2018年5月四改两建产业发展项目资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为206户，515000元（都为贫困村罗叉村享受）。
三、计生政策方面：
（1）2018年5月计划生育家庭奖励扶助项目资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为42人，40320元（罗叉村享受）。
（2）2017-2018年5月优抚项目资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为8人，25060元（1人，4300元）。
（3）2017-2018年5月优抚项目资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为7人，17190元（1人，2590元）。
四、教育政策方面：
（1）2017年秋季--2018年5月普通高中国家助学金项目资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放情况为5人，共10000元。
五、城乡医疗救助方面：
（1）城乡医疗救助项目资金2017惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为11人，26452.5元（罗叉村无享受情况）。
（2）城乡医疗救助项目资金2018惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为5人，8137元（其中罗叉村1人，4510元）。
六、草原生态奖补方面：
（1）2017-2018年5月草畜平衡奖励资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放情况为1097户1383256.5元（其中罗叉村196户210197.25元）
（2）2017-2018年5月草原禁牧补贴资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放情况为1097户4267363.5元（其中罗叉村196户210197.25元）
七、林业、湿地管护方面：
（1）生态护林员项目资金2017-2018年5月惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为4人39840元（其中罗叉村1户9960元）。
（2）2016年湿地生态效益补偿项目资金2017-2018年5月惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额为80户6132581.64元，（其中无罗叉村牧户享受）；上热尔村公用草场1709903.52元，下热尔村公用草场1765667.16元，罗叉村公用草场517854.06元，牙相村公用草场74226.78元。
八、农机购置补:
（1）2017-2018年5月农机购置补贴项目资金惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放金额1人1680元。（无罗叉村牧户享受）
九、项目方面:
（1）藏区新居项目资金2017年惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放情况为36户，72万元。（罗叉村20户40万元）
[关键词]惠农政策；执行；绩效
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.085
[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）04-0-02
1 惠农政策的概念界定
各个学者对惠农政策的定义众说纷纭。从内涵上来看，有学者认为惠农政策是指党和中央为了促进和推动国家的农业生产、新农村建设、农民增收及生活质量提高而制定的以“三农”发展为核心的普惠制度。从制定的程序和机构来看，学者指出惠农政策是指从2004年以来，中央出台的一系列“中央一号文件”，且分别以农户增收、加强农业综合生产能力和发展现代农业等几个主题做出的规划部署。综上所述，惠农政策是以政府为主导的，落脚点为“三农”，且伴随着不同发展阶段的战略目标所提出的有利于改善民生、促进经济农业发展的政策、制度和措施，是一项利民的措施。
2 惠农政策执行绩效的研究
在工业反哺农业、城市支持农村的战略发展思想指导下，中央先后颁布了一系列惠农政策，为广大农民群众谋福祉，推动社会主义新农村建设。在惠农政策执行绩效方面，国内学者面临着前所未有的挑战与挫折，即使如此，也涌现出了大批的研究成果。
2.1 惠农政策执行绩效的实证调查研究
大部分的学者主要是针对短期经济绩效的考察，如农业补贴政策的执行对粮食增产、农业增收、农民增收以及农业投入与产出方面的研究，而很少将着重点放在政治、文化和生态环境效应这几方面。也有学者将不同惠农补贴政策在实施过程中可能导致的环境和社会效应也纳入了研究范围中，其中，林毅夫认为农业补贴在某一程度上会导致农产品过剩，并由此而引发贸易摩擦，甚至还有可能会引发政治问题。
为了更加合理地评价惠农政策的执行绩效，学者在定性分析的基础上，通过调查、电话、访问等形式，运用指标和模型等方式对惠农政策的执行效果进行了定量分析。
2.1.1 对惠农政策执行的落实情况进行分析
曾文明 等人通过分析江西省近五年来惠农政策的落实状况和落实效果，认为惠农政策运行繁琐，资金分配机制不够严谨，政策落实过程中存在暗箱操作的现象，工作人员素质低等也是造成惠农政策执行效率低的原因。根据祁东市审计局对祁东县城连墟乡2014年全乡投资、发放和落实的惠农补贴的情况统计，各项惠农政策在该乡得到了较好的落实，促进了农业的生产与发展，但惠农措施还不尽完善和缺“地气”，最终使实际效果大打折扣。
2.1.2 对惠农政策执行绩效的总体满意度的分析
郭锦塘采取多元回归分析法对农户“家电下乡”政策实施满意度产生影响的各类因素进行了分析，主要通过将政策实施情况、农民个体特质、对政策的认知程度以及农户的经济、社会、文化背景等纳入模型得出调查数据，结果表明，对“家电下乡”政策落实情况，农户总体上满意度^高，但部分地方仍需进一步改进完善。王良建通过建立ASCI模型，指出农户对惠农政策执行总体较为满意，呈中等偏上的趋势，但也有少数农户对政策在落实过程中有不满意的现象。陕西省统计局通过电话访问形式，了解了省内农村村民住户对各项惠农政策实施的满意度，于2010年4月对全省11个市（区）的10 460户农户进行了调查，结果显示，农户对惠农政策实施的满意度较高。
2.1.3 财政支出对经济增长和农民收入的研究分析
学者在因果关系检验的基础上，采用回归分析对财政支农政策影响农民收入的实际效果进行了实证研究，结果表明，农户收入变化受多种财政支农因素的影响，各类财政支农政策在不同方面对收入产生了积极影响，但也存在财政支农政策带来消极影响的现象，例如，农业基本建设支出不仅不会为农户带来实惠，还会降低农户收入，所以应当慎重对待。
从上面的部分学者的实证研究中，不难发现，我国实行的大部分惠农政策都取得了效果，但效果程度不一，有的实现了预期目标，有的偏离了预期轨道，仍需要进一步进行调整和完善。
2.2 造成惠农政策执行低效的因素分析
2.2.1 政策本身缺乏科学性
政策本身具有缺陷性，存在不足，缺乏科学性，如许丁指出“粮补”政策中，补贴粮食品种的范围不合理。谢来位提出制约惠农政策执行的原因在于政策普惠性不高，普惠性政策所占比例低，部分政策缺乏科学性，不能使农户从中受益。繁冗复杂的补贴手续让农户对补贴政策望而却步，且没有考虑到全国各地方的贫穷级别，一项政策的实施能否实现其预期目标，与政策本身是否具有科学性相互联系，公共政策如果缺乏了科学性，就脱离了政策制定的初衷，实施效果也会与预期相差甚远。
2.2.2 信息传播缺乏及时性
惠农政策的执行效果也与惠农政策能否传播及时到位相联系，政策在农村传播存在滞后性，这也是农民是否能合理运用惠农政策的一大难题。若惠农政策信息获取不当，会引起负效应，阻碍惠农政策的实施。刘文认为农民了解惠农政策的渠道单一，村委会连接政府与农民的桥梁作用也未能显现出来，很多农民都不能及时、迅速地了解到惠农政策，不能准确地将自己的需求及时反馈给上级政府，引发信息堵塞。
2.2.3 实施对象缺乏积极性
惠农政策能否高效执行，与农民也有着莫大的关系。惠农政策受惠对象是广大的农民群体，其文化水平普遍偏低，这对惠农政策在农村的宣传与执行来说，是不小的阻力。谭娟指出农户对惠农政策相关内容的了解，更多的局限于表面化和片面化。有部分村民知道国家有惠农补贴政策，但却不知道自己也能享受此项优惠，甚至有村民不知道有惠农政策。李辉指出不同类型的农民，由于各自性别、年龄、文化程度、所处环境的差异，对政策的了解程度也存在差异，最终影响了惠农政策实施。
2.3 提高惠农政策执行绩效因素的分析
2.3.1 政策制定科学化、合理化
政策本身是提高惠农政策执行绩效的出发点。在制定惠农政策时，应鼓励地方政府依据本地区的实际情况对惠农政策进行创新，并适时调整政策。孔凡丕认为每个地区存在差异性，不能统一而论，因此，党和政府在制定惠农政策时，可以适当在允许的范围内给予地方政府操作自由和操作空间。同时对政策的落实情况、政策的效果进行定期评估，及时调整或淘汰不合时宜的政策。谢来位提出要注重将政策的普适性和特殊性相结合，解决政策在执行过程中的细化问题，以增强政策的可操作性，真正让农民享受到惠农政策所带来的实惠。
2.3.2 提高政策知晓率
要解决政策传输渠道和机制的问题。王晓芳和王军锋提出在惠农政策执行中，应保证政策信息的公开透明及农民对惠农政策的知情权。加强政策的宣传，采取广播、电视广告、发放传单、知识小册子、组织村民参加惠农知识宣讲会等方式，提高农民群体对政策的知晓率、认知率，扩大政策在农村的影响范围，让广大农民群众对惠农政策有更加全面、清晰的认识，了解国家制定一系列惠农政策的最终目的，以及每项惠农政策的补贴方式、标准等，减少因政策知晓度不高而产生的负面影响，这样才能保证政策有效的执行。
2.3.3 加强政府自身建设
一项公共政策的执行、落实和执行者有很大的关系，其更是在执行过程中担当核心要素。陈雪琼提出要重新配置政府职能，精简传播层级，增强政策沟通，明确分配各层级、各部门职责，避免职能交叉，增强上下级、平行部门之间的政策沟通；改善缺权、少权的现状，完善乡镇政府的人事权；明晰权力的边界，强化对乡镇政府的约束，逐步建立约束机制，规定各个部门的职责，协调好各个部门，做到分工协作。政府只有加强自身建设，改善内部条件，提高办公效率，才能快捷、高效、全心全意为人民服务。
2.3.4 推动群众积极参与
加芬芬和吴晓燕通过相关调查数据统计，村民心态变迁也会影响惠农政策的执行效果。村民作为惠农政策的受惠主体，惠农政策的成功与否，是否达到预期效果，村民是最终的评判者与感受者，惠农政策的执行、实施应当认真汲取村民的想法与建议，带动村民参与，这也是致使政策成功的又一保障。丁文杰 等提出惠农政策不仅是国家采取“支农、强农、富农”的措施，也是一项重点民心工程，政府不打折扣地落实是其基础，广大农民群众的充分参与也是必不可少的。只有在政府的指导下，提高农户参与的积极性，两者相互协调统一，惠农政策才能真正落到实处，让更多的人享受到改革发展的成果。
3 结 语
国内学者对惠农政策的研究侧重于惠农政策的定义、界定以及惠农政策执行绩效这两方面。且大部分都将理论与实践数据进行了结合，更偏向于对惠农政策的执行层面，这为以后惠农政策的研究奠定了基础，但其也略存在不足。一方面，不能系统的以农民最关心的角度来进行研究，并提出结构完整的建议。另一方面，较少有学者系统的研究政策在基层进行实施，并落实偏差的障碍及原因。基于以上认识，笔者通过对惠农政策的执行情r的实证调查，分析执行失效的原因，希望可以减少惠农政策落实不到位的现象，使政策达到预期效果，解决群众最关心、最直接、最显示的利益问题。
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2011年是财政部门“六五”普法活动的启动之年，也是深入推进依法行政、依法理财的关键一年。为认真贯彻落实省市财政税政法规工作会议精神，积极响应省市开展财政宣传月活动的号召，经局党组研究，决定在全区开展财政宣传月活动，现将活动方案制订如下：
一、活动主题
活动紧扣“稳增长、转方式、惠民生、促和谐”这一主题，重点宣传新出台的财政法律法规、涉企财税扶持政策以及三农、社保、就业等方面的财政惠民政策。
二、活动时间
今年“财政宣传月”活动时间主要集中在5-6月份，部分活动因工作需要，安排在其他时间。
三、内容和形式
1、营造浓厚的宣传氛围。全区各级财政部门要采取悬挂宣传横幅标语、开展广场宣传咨询、开设宣传栏、利用政府门户网站宣传各项财税政策和财政惠民政策、撰写宣传稿件等形式，积极营造“依法理财、科学理财、为民理财”的良好氛围。
2、开展“送政策进企业”活动。局相关科室、乡镇街道财政所、园区财政分局要深入企业，广泛宣传支持企业转型升级、扶持企业发展、鼓励企业技术创新和支持全民创业等财税政策，帮助企业灵活运用财税扶持政策做大做强。
3、开展“走进社区”活动。汇总社会保障、医疗、教育、就业和再就业等政策，制作《财政惠民政策和办事流程指南》，各街道办财政所要在社区设立咨询台，发放宣传册，为居民提供面对面政策宣传和咨询服务。
4、开展“走进农村”活动。由乡镇财政所发放《财政惠民政策和办事流程指南》给广大农户，现场宣传财政惠农政策。一方面要大力宣传国家对农民在农业生产、就业培训、子女教育、社会保障等方面的补贴、补助政策，帮助农民了解政策内容；另一方面也要宣传各项政策落实的办事流程和注意事项，帮助农民依法维护自身合法权益。
5、开展“送政策进机关”活动。要充分利用财政宣传月有利时机，面向行政机关和事业单位，积极开展政府预算制度改革、专项资金管理、国有资产管理、政府采购管理、小金库治理等财政政策制度宣传活动，为依法理财奠定坚实基础。
四、职责分工
1、办公室：负责宣传活动的组织和协调工作，牵头制作《财政惠民政策和办事流程指南》，在城区悬挂宣传标语横幅，督促检查相关工作落实情况。
2、预算科：负责宣传活动策划安排，牵头开展“送政策进企业”和“送政策进机关”等活动，于6月份在开发区管委会举办财政税政法制讲座（经贸科配合）。
3、基层局：负责搜集整理宣传财政惠农政策，督促检查各乡镇街道财政所开展宣传活动。
4、行财和社保科：负责搜集整理宣传教育、社会保障、医疗卫生等惠民政策，开展“走进社区”现场咨询活动。
5、经贸科：负责开展“送政策进企业”活动，搜集整理宣传扶持企业发展的财税惠企政策和家电下乡、汽车摩托车下乡、以旧换新、农业保险等惠农政策。6月份在开发区管委会召开一次由企业分管财务负责人和财务人员参加的“送政策进企业”座谈会。
6、财监绩效会计办公室：负责开展“送政策进机关”活动。协调预算科、综合科、政府采购办、国库支付中心等科室，在6月份召开一次由部分区直单位会计人员参加的座谈会，宣传政府预算制度、专项资金管理、国有资产管理、政府采购管理、小金库治理等财政政策制度。
7、开发区财政分局：要结合本次宣传月活动，扎实开展财税服务进园区活动，认真做好“送政策进企业”座谈会会务安排工作。
8、各乡镇街道财政所要结合实际，充分利用报纸、电台、电视、网络等新闻媒介，认真开展现场咨询活动。向社会广泛宣传财政惠民政策，解读财税法律法规，通过在本辖区内悬挂横幅、张贴标语、发放宣传资料等方式，在全体干部中掀起学法、用法热潮，在全社会营造浓厚的财政宣传氛围。要创造性地开展丰富多彩、卓有成效的财政法制宣传教育活动，提高宣传的针对性和时效性。
五、相关要求
1、加强组织领导。区财政局成立“财政宣传月”活动领导小组，施勇同志任组长，各分管副局长任副组长、各相关科室负责人、各财政所所长为领导小组成员。领导小组下设办公室，负责具体工作。各乡镇街道财政所要高度重视财政宣传月活动，切实加强组织领导，精心组织，落实责任，认真开展好此次活动。
2、提高思想认识。要进一步提高思想认识，精心组织宣传活动，努力增强财政干部依法行政、依法理财理念，增强全社会对公共财政的认识和理解。
3、注重宣传实效。要根据本地实际情况，精心策划，团结协作，扎实推进各项宣传工作，把财政惠民、惠农、惠企政策宣传到位、落实到位。
［关键词］ 强农惠农；资金；监管
［作者简介］郑雪蓉(1976—)，女，南安市财政局中级会计师。(福建南安 362300)
随着政府强农惠农政策的加强，各级政府财政投入强农惠农方面的资金数量越来越大，据统计， 2009年至2011年本级及以上财政共投入南安市强农惠农方面的资金分别达到48151万元、94951万元、120584万元，其中占资金比重较大的项目有农村教育、新型农村合作医疗、新型农村养老保险，这三方面的投入资金比例分别达41％、60％、57％，其余的强农惠农资金涉及的项目有农资综合直补、石油价格改革补贴、森林生态效益补偿、农机购置补贴、家电下乡补贴、水库除险加固、农村安全饮水工程等62项，进一步加强强农惠农资金监管的重要性越来越突出，同时由于其金额大、项目多、涉及面广，给资金监管工作带来一定的难度。
为确保强农惠农资金真正落到实处，发挥更好的社会效益，首先在兑现拨付各项补助资金的方式方法上有了较多的创新，如对农作物良种补贴、农资综合直补等涉农直补资金均采用“一折通”发放，确保涉农直补资金及时、足额到位；其次，对农业综合开发项目资金、农村安全饮水工程建设资金、农民专业合作社补助资金采用市级财政报账制资金管理办法进行管理，在项目单位报账时我们对财务报账票据把关、资金使用范围、相关财经法规执行等情况进行严格监管；第三，随着国库直接支付改革进程的加快，对那些能够直接拨到补助单位的资金将由市级财政直接拨付到各用款单位，改变原来由市级财政拨到乡镇，再由乡镇转拨有关单位的做法，国库直接支付在缩短、简化拨款流程的同时，确保补助资金及时、足额到位，可有效防止乡镇截留、挪用现象的发生。
每年单独或配合纪委开展多次的强农惠农资金专项检查，检查的对象主要是乡镇财政，检查的重点内容是乡镇财政是否及时拨付补助资金、专项资金是否做到专款专用。通过检查发现，大部份强农惠农资金能按项目、用途专款专用，但也存在不少问题。如有的乡镇会计核算存在不规范的地方，按规定乡镇应将各级财政拨付的预算内资金作为“收入”核算，但乡镇会计对那些属转拨的资金几乎都通过“暂存款”或“其他应付款”进行核算，这样的结果是会计报表不能真实反映乡镇的实际收支情况，同时也在一定程度上掩盖乡镇挤占、挪用行为；有的乡镇存在拨付不及时的现象，有的乡镇以镇财紧张为由变相截留补助资金，有的乡镇改变专项资金用途，将涉农专项补助资金用于弥补机构经费性开支。
针对监管工作中存在的问题，为进一步强化强农惠农资金监管，可以从以下几方面入手：
一、明确监督管理责任
各有关部门按照“谁主管、谁负责”的原则，认真履行监督管理职责，建立健全强农惠农资金管理长效机制。财政部门负责强农惠农资金的申报、分配、拨付、监督检查等资金综合管理监督工作，确保资金安全、及时、足额到位。强农惠农资金主管部门、乡镇（街道）、村级组织负责本地和本单位强农惠农资金项目的立项申请、组织实施、检查验收、绩效评估等管理工作，确保项目全面实施、资金安全运行、工程优质高效。审计部门加强对强农惠农资金的专项审计，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用。监察机关和纠风办加大综合监督力度，组织协调相关部门开展强农惠农资金管理使用情况专项检查，采取督促整改、查办案件、责任追究等措施，为贯彻落实强农惠农政策提供有力保证。
二、加强宣传教育
各乡镇（街道）和有关部门要把强农惠农政策的宣传教育作为党风廉政教育、农村廉政文化建设的重要内容，精心组织实施。要通过举办培训班和讲座、编发宣传手册等形式，强化对党员干部、特别是领导干部强农惠农政策的教育培训，把强农惠农政策宣传到农民群众，切实增强党员干部和农民群众严格执行强农惠农政策的自觉性，牢固树立强农惠农资金是“高压线”的意识，提高掌握运用政策、监督政策执行的水平和拒腐防变的能力。
三、规范资金运行及核算
各乡镇（街道）和强农惠农主管部门要按照“分级负责、各负其责”、“管事、管钱、监督相分离”和简便、易操作的原则，制定完善资金申报、审核、立项、分配、核算、拨付、实施、使用、管理、检查、验收、绩效评估等环节的具体操作规程，建立健全强农惠农资金流程式管理、全过程监督的风险防范控制机制。
四、强化监督检查
1．落实资金项目公示制。按照政府信息公开条例规定，强农惠农资金主管部门、乡镇（街道）要在强农惠农资金安排后，及时将强农惠农资金名称、来源、数量、项目安排等情况列出清单，通过政府公众信息网站、政务公开栏等方式向群众公开。不的工程类项目要在开工前将建设内容、投资、工期、质量、参建单位、受理举报电话、监督部门、责任人等内容在当地主要媒体和所在村（社区）予以公示。实施时间超过一年的项目，要在实施中期择时公布实施情况。项目竣工验收后及时向群众公布实际工程量、资金决算等情况，对项目建设中的违规违纪违法问题要及时查处并回复检举人，在一定范围内公布查处情况。
2．强化农民群众监督。对农村低保等社会救助类资金，要在乡镇（街道）、村级组织的领导、指导下由所在村（社区）村民（居民）或村（居）民代表公开评议，并在乡镇（街道）、村（社区）公示。对粮食直补等涉农奖励补贴类资金，城乡居民合作医疗保险等支持农村社会发展类资金，市级重大投资项目资金，以及其他非工程类的建设资金，要有农民代表参与监督管理并切实保障其监督权。对不的工程类建设项目资金，要实行村级义务监督小组监督制度，由项目所在地村民选举公道正派、廉洁奉公、有一定威信和监督能力的村民代表对项目实施进行监督。
3．加强乡镇（街道）和部门监管。一是加强部门监管。主管部门负责组织和指导强农惠农项目实施，制定专项资金管理办法；主管部门和相关部门要按照“谁主管、谁负责”的原则，自上而下加强监督检查，管好、用好本部门的强农惠农资金。二是强化乡镇（街道）职责。组织项目实施的乡镇（街道）负责工程招投标、合同签订、项目实施管理、竣工验收，建立健全内部管理制度，控制费用性支出，按规定使用强农惠农资金，其党政主要领导对本辖区组织实施的各项强农惠农政策执行到位和资金的安全廉洁负总责。三是加强财政监督。财政部门对强农惠农政策资金预算、核拨、发放等环节全程监督检查。四是加强审计监督。审计部门加强对强农惠农资金的审计，每年按规定对资金的拨付、筹资、使用和管理情况进行审计，并将审计情况及时向市委、市政府、财政部门、主管部门和纪检监察机关通报。
4．加大督促检查力度。每年要通过开展执法检查、专项评议、全面督查、专项督查、分类自查、交叉互查、随机抽查、明察暗访等方式，加强对强农惠农资金管理使用情况的监督检查，确保各项强农惠农政策不折不扣地落实。对检查中发现的一般性问题要限期整改到位，严重问题要从严处理。
五、严肃查处违纪违法案件
相关的执法机关要把严肃查处强农惠农资金违纪违法案件作为推动强农惠农资金监管工作的有力抓手，建立健全执纪执法机关和司法机关相互通报制度，注重在监督检查、审计、举报中发现案件线索，做到有信必查、有案必办，坚决纠正和严肃查处截留、挤占、挪用、骗取、套取、贪污、侵占强农惠农资金的行为，以及在强农惠农资金管理使用中失职渎职、、营私舞弊、行贿受贿等行为。要充分发挥查处案件的治本功能，达到加强监管、堵塞漏洞、完善机制、教育警示的目的。
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关键词：农业保险；财政支持政策；财政补贴
作者简介：李林（1979-），男，河北保定人，河北大学管理学院讲师，博士，研究方向：保险与社会保障；
赵君彦（1979-），河北石家庄人，河北农业大学讲师，博士，研究方向：农业风险与保险。
中图分类号：F842.6 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.12.13 文章编号：1672-3309（2012）12-36-03
自2004年以来，我国加大了对农业保险的支持和推广力度，从试点地区的选择，到财政补贴农户保费，再到农业巨灾风险的支持，我国一直在探索农业保险发展的财政政策支持体系。然而我国政策性农业保险的发展仍处于探索阶段，目前我国除了对农户实施保费补贴政策以外，还有必要进一步采取措施来支持农业保险的发展。因此，借鉴国外农业保险发展的经验，对完善我国农业保险制度具有重要的意义。
一、我国政府财政支持农业保险发展的现状
自2007年中央财政首次对农业保险进行补贴以来，我国不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度。预算安排资金从2007年的21.5亿元，增长到2011年的97.06亿元，年均增长率达45.8%。中央和地方财政累计投入补贴资金超过460亿元，其中，中央财政安排资金264亿元。[1]
在中央财政农业保险保费补贴政策的引导下，农业保险业务规模不断扩大，覆盖面和渗透度显著提升。2007年至2011年8月，农业保险经办机构通过“一卡通”等向农户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户5990万户次。其中，2010年农业保险赔款100.7亿元，较2007年增长207%；受益农户1979万户次，较2007年增长338%；人均赔款约500元，占农户年均收入的10%左右，为恢复农业再生产提供了有力支持。[2]截止到2011年，财政补贴政策带动参保农户5.8亿户次，为“三农”提供风险保障达1.8万亿元。[3]
二、中外农业保险发展的财政政策体系比较
（一）政府财政支持方式比较
从世界各国农业保险的实践来看，政府财政支持农业保险发展政策主要包括：对私营保险公司及合作保险组织提供管理费补贴、再保险补贴、税收减免和优惠；对农户提供保费补贴；管制农业保险价格；实行农业风险再保险制度；建立农业巨灾风险专项基金等。各国综合运用多种补贴方式，优势互补，从不同的途径对农业保险发展机制形成激励，保证农业保险的持续发展。
我国政策性农业保险的试点始于2004年，目前，在全国范围内实施的主要措施有两种：一是对投保农户提供保费补贴，农户只需缴纳剩余的部分，这是我国目前农业保险采用的最普遍最重要的补贴方式。二是实施税收优惠政策。我国现行税制规定：对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税；对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除；对农业保险相关合同免征印花税，农业保险所得税纳税基数按90%计算。[4]
此外，我国试点地区在探索中也形成了一些具有地方特色的支持方式。一是保险责任分摊方式，即政府在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任，如浙江“共保体”模式。地方政府对“共保体”的财政扶持方式为：赔款总额超过保费2-3倍的部分，“共保体”和政府将按1：1的比例承担赔偿责任，3倍以上则以1：2的比例分担。二是间接的农业保险补贴方式，即“以险养险”方式。允许经营农业保险的公司在经营政策性农业保险的同时，批准他们经营农村的其它财产或人身保险业务，以这些商业性保险项目的盈利自我补贴政策性农业保险。人保上海分公司和上海市政府合作经营的农业保险就采取了这种做法，并取得了较为理想的效果[5]。三是对保险公司实施管理费用补贴，我国目前只有北京市开展了此项补贴。
（二）农业保险财政补贴标准比较
据世界银行在65个国家的调查，国外对农业保险的财政补贴是30%-60%，保险费补贴平均是44%[6]。例如，2000年美国平均补贴额为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高，小麦最高补贴80%。近年来，各国补贴标准有所变化，以美国为例，2011年平均达到62%。[7]由于经营农业保险的高赔付率和高风险，国外对保险经营主体的经营管理费用也实施补贴，从上世纪90年代来看，补贴比例已经较高，如美国补贴30%，加拿大补贴50%，瑞典补贴66%，墨西哥补贴60%，菲律宾补贴56%[8]。
我国政策性农业保险运行时间较短，受国家财政压力等因素的制约，我国种植业和养殖业财政补贴的范围还局限在对国民经济影响重大的几种特定险种。目前，在全国范围内实施补贴的仅包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊、糖料作物等15个品种。[9]但从补贴标准来看，我国各级政府提供的农业保险保费补贴一般为保费的80%，甚至更高。[10]
与国外相比，仅从保费补贴一项来说，我国对农业保险的补贴标准并不低。但是，中央政府对保险公司的经营管理费用补贴和再保险公司的农业再保险经营补贴还在探索中。因此，从整体上来看，我国农业保险财政补贴的方式较单一，经营补贴仍可增加。
（三）农业保险财政补贴层次比较
国外农业保险的财政支持主要来源于中央政府财政，保费补贴、业务费用补贴、再保险支持，均由中央政府财政支出。地方政府对农业保险也提供一定的补贴，但只是处于辅助地位。从美国来看，农作物属于国家战略事务，保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。
我国政策性农业保险发展存在着多层次财政支持的局面，中央政府和地方政府共同承担保费补贴。2007年中央政府财政仅对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴，[11]2011年农业保险补贴比例进一步提高，如：种植业保险方面，中央财政对东部地区补贴35%、对中西部地区补贴40%。[12]其它支持政策要求省级财政、市县区财政配套实施。
具体实施过程中，我国政策性农业保险保费补贴要求中央、省、市、县四级财政均出资补贴保费，而且必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会落实。然而对缺乏财力的地区而言，农业保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担重，影响省级财政、中央财政的补贴金额的落实，补贴机制还有待完善。
（四）农业保险的税收优惠政策比较
从整体来看，国外对农业保险的税收优惠力度较大，其中，美国还对农业保险经营主体免征一切税收。从我国对农业保险的税收优惠政策来看，主要是对种养两业的保险业务免征营业税和印花税。当前，在某些部分试点地区也逐步扩大了税收优惠范围，但只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险税收优惠政策仍需进一步探索。
三、政府财政支持农业保险发展的经验借鉴
（一）建立再保险支持体系，实现农业巨灾风险分散
农业风险由于自身的系统性和相关性，极易演变成巨灾风险，通过农业再保险可以实现在更大范围内分散风险，提升保险经营机构的承保能力。然而，由于农业风险巨大，商业性再保险机构一般不愿承接农业再保险业务。目前，我国由中国再保险公司经营农业再保险业务，政府给予再保险业务的补贴和税收优惠政策还在探讨中，这就使得农业保险分保费率偏高，分保条件严格，试点公司承担风险大，并且经营成本高，承办农业再保险积极性不高。[13]
因此，要构建多层次的农业巨灾风险分散机制，就要对再保险实施财政支持，可以由政府专门组建一个政策性的农业再保险公司，使国家成为最后的承保人，或由国家指定一家专门的商业性再保险机构承担农业保险的再保险业务，国家给予财政补贴。
（二）加大财政支持力度，进一步完善财政补贴方式
从国外农业保险发展情况来看，各国对农业保险实施多样化的财政补贴方式，如保费补贴、经营管理费补贴、税收优惠和再保险，这些方式的补贴对象和市场的作用机制不同。各种农业保险财政补贴方式优势互补，形成合力，能更好地发挥对农业保险发展的促进作用。
我国中央财政补贴农业保险方式比较单一，主要是对农户购买农业保险的保费补贴，目前我国农业保险保费补贴比例已经较高，今后可以逐步扩大财政补贴的险种范围。考虑到我国现阶段的经济发展水平和财政能力，可以考虑首先给予保险公司的农业保险业务更多的税收优惠，如免征所得税。此外，对再保险机构实施再保险补贴，建立农业巨灾风险政策支持体系也是如此。
（三）中央和地方政府合理分工，完善财政补贴与政策支持机制
为激发各级政府支持农业保险的积极性和可持续性，必须清楚界定中央政府和地方政府的职责，明确支持方式，进行合理分工。总的来说，由于农业保险的准公共物品性，中央政府从制度和财政支持方面都应该承担更多的责任，以中央政府为主，地方政府为辅。应逐步加大中央财政的补贴比例，降低地方财政的补贴比例，提高财政补贴层次，并逐步取消地方财政的配套，进一步发挥地方政府灵活的、自主的支持农业保险发展的作用。
中央政府还可以从提高参保率和覆盖面指标方面，对地方政府发展农业保险的积极性进行激励和约束。在中央政府制定的农业保险发展的框架体系下，地方政府应发挥其积极性，结合当地实际情况创新地发展农业保险模式，培育农业保险市场，发展壮大龙头企业和农民专业合作社，大力宣传农业保险政策，给予农业保险经营机构必要的行政支持和协助，在经济发展较好的地区可以以农业结构调整为目的，大力发展特色农业保险。
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[11] 潘勇辉、刘飞.中美财政支持农业保险的比较研究[J].商业时代，2008，（27）.
关键词：农业企业 税收优惠 税务筹化
农村的企业包含了牧业、林业、渔业、种植、养殖为主的农业生产企业，从事农产品初加工生产的农产品加工企业，从事农产品批发的农产品批发企业，从事农业生产技术服务的农业服务企业。在现有的社会经济结构中，农业作为一项传统的产业，农业会受到包括自然灾害等在内的很多影响，国家为了对农业进行有效地扶持，出台了一系列的税收优惠政策用于扶持农业的发展。农业企业应该合理的应用国家给予的各项税收优惠政策，提升企业的核心竞争力，提升企业的经营水平。从税收征管上出台农业企业的税收优惠政策是国家优惠政策的一部分，但要用好相关税收政策不是一件容易的事，须认真研读正确理解。
一、农业税收优惠政策
（一）增值税
2008年中华人民共和国国务院令第538号 《中华人民共和国增值税暂行条例》2010年的国家税务局颁发的15条指令，《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十五条规定，自2009年1月1日起，从事种植业、养殖业、林业、牧业、水产业农业生产的单位和个人销售的自产初级农产品项目免征增值税。
财税〔2011〕137号规定，对从事蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税。
财税〔2012〕75号规定，凡是销售农产品以及批发的企业和个人里面的肉蛋等产品可以减免增值税。
财关税〔2012〕33号指出，经国务院批准，为了能够把优良品种进入到农村，增强目前品种的稀有性，更加丰富我国的动植物资源，更快的开展高效率的农林业，在125期间凡是进口的幼苗、幼鱼苗等等野生动植物种都可以享受免增值税的优惠。
2010年国家税务总局公告第16号指出，承包土地的各种企业，如果有请农民来帮忙前期的种植以及后期的销售，然后在进行二次回收，类似这种销售形式的农产品，是可以根据有关规定减免增值税。
（二）营业税
2008年中华人民共和国国务院令540号 《中华人民共和国营业税暂行条例》 第6条，2009年财政部国家税务总局第56号令 《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》 第二十二条规定，自2009年1月1日起“在农业、林业、牧业中生产中从事农业机械进行耕作（包括耕耘、种植、收割、脱粒、植物保护等）的业务，从事对农田进行灌溉或排涝的业务、从事农业、林业、牧业、渔业的病虫害测报和防治业务，从事为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险的业务以及相关技术培训业务，从事家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治业务、包括与该项劳务有关的提供药品和医疗用具的业务项目免征营业税”。
1994年财税字第2号文件规定，农业生产者如果用农业企业的土地种植生产农产品，企业转让土地经营权取得的租金收入，免征营业税。
（三）企业所得税
2007年中华人民共和国主席令第63号《中华人民共和国企业所得税法》第二十七条，2007年中华人民共和国国务院令第512号《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十六条 自2008年1月1日起，企业种植蔬菜、谷物、薯类、油料、豆类、棉花、麻类、糖料、水果、坚果；选择培育新的品种；种植一些中草药；培育以及种植树木；养育牲口，家禽；采集好的林产品；去遥远的海上去捕捞等以上这些都可以免交所得税。对于一些企业搞海上养殖的还有培育茶、花、香料等等的。可以免交所得税。
2010年国家税务总局公告第2号 自2010年1月1日开始一种新的生产模式出现了，就是农户加公司的模式，根据国家税法规定，以这种营业模式从事农林渔业的都可以免交企业所得税。
2012年国家税务总局公告第48号规定企业根据委托合同，受托对符合《财政部和国家税务总局关于享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围（试发）的通知》（财税[2010]221号）和《财政部和国家税务总局关于享受企业所得税优惠的农产品初加工有关范围的补充通知》里面农产品的初加工可以免收税费，不过自己的加工费是要额外收取的。
（四）城镇土地使用税房产税
1987年国务院令第19号《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第7条指出，如果企业直接是将土地用于农林牧渔等用地的话，是可以免征城镇土地使用税的。
1998年国税地字第13号第十四条规定，企业直接是将土地用于农林牧渔等用地，意思是在土地上用于种植，饲养等等，而不是加工产品，也不是生活办公的地方。这一定要谨记。
2008年财税158号第七条规定，在城镇土地使用税征收范围内进行水果的采摘以及观光农业，这就跟上述的规定贴切，直接用于采摘、观光的种植、养殖、饲养的土地，就可以根据“直接用于农、林、牧、渔业的生产用地”的规定，免征城镇土地使用税。
2012年财税〔2012〕63号《财政部 国家税务总局关于农产品批发市场 农贸市场房产税 城镇土地使用税政策的通知》规定，针对一些有专业的批发市场以及农贸市场，所占用的土地以及房产都可以暂时的减免房产税和城镇土地使用税。对同时经营其他产品的农产品批发市场和农贸市场使用的房产、土地，按其他产品与农产品交易场地面积的比例确定征免房产税和城镇土地使用税。符合上述说明规定的，可以拿着相关资料去向税务机关申报免税。
二、税务筹化
纳税筹化是指企业为实现企业价值最大化或投资人权益最大化，企业管理者在法律、法规许可范围内，通过经营、投资等系列活动，准确运用税法所提供的一切优惠政策，对多种纳税方案进行优化选项择的一种财务活动。农业企业相对于其它企业而言管理人员文化与专业水平相对较低，合理进行税务筹化，关系到企业税负水平是否科学合理，作为农业生产型企业怎样正确解读国家税法和合理筹化企业税负很重要。工作中稍有疏忽可能给企业纳税工作带来被动，利益受损，事先科学进行税务筹化尤其重要，农业企业从以下方面进行税务筹化。
（一）企业设立与重组全过程税务筹化
农业企业包括从事农、林、牧、渔种植、养殖为主的农业生产企业，从事农产品初加工生产农产品加工企业，从事农产品批发的农产品批发企业，从事农业生产技术服务的农业服务企业。各类企业所能享受的税收优惠政策各不相同，与企业的规模与经营项目相关，比如从事种植、养殖业的农业企业享受增值税、营业税、所得税减免和种养用地的城镇土地使用税与房产税的减免，从事农产品初加的农业企业只能享受所得税减免，从事农业技服务的农业企事业单位享受增值税、营业税、所得税减免，从事农产品批发的企业享受增值税、营业税、所得税减免和用于农产品批发用地的城镇土地使用税与房产税的减免。在企业设立与重组时要准确把握企业的规模，明确主营项目，将主营项目与相关税收优惠政策相片配，不能贪大求全，错失税收优惠政策。
（二）企业核算流程的筹化
农业企业从事经营项目较多，有的项目有税收优惠政策，有的没有税收优惠政策，未分开核算的不得享税收优惠政策；在核算时必须进行严格分类，分别核算免税项目和应税项目的收入、成本、费用，按适用的税收优惠政策最大限度地享受税收优惠。
怎么样才能够客观的告诉农业企业主动地采取应对措施，做到依法纳税以及合理避税的统一，是农业企业必须面对的课题。在设置会计核算流程时，要按税收优惠政的要求，做好财务会计与税务会计的协调统一，在不影响财务会计信息质量的前提下尽量侧重税务会计方向，避免因税务会计事项的不合规而错失税收优惠政策。
（三）纳税申报的筹化
国家给予了农业企业税收优惠政策，那么企业能不能够真正的体验到这种优惠政策，只有企业在履行了相关的义务后才能真正享受到政策优惠；一般税收优惠政策的管理方式为事先备案和事后报送相关资料两种，具体划分由税务机关确定；我国出台的这么多税收的优惠政策，只要是没有明确为审批事项的，都必须要实行备案管理。
列入事先备案的税收优惠，企业经办人员应该按照规定的时间把一些相关材料上交到税务机关那里去，进行税务事项备案登记，只有等到税务机关备案了之后才能够执行。如果说交到税务机关，但是还没有备案的，也是同样没有减免税收的资格。未书面通知的视同审核通过。
列入事后报送相关资料的税收优惠，纳税人一定要在规定的时间之内遵守税法，提交相关资料，待税务机关审核之后发现并不符合优惠政策时，他们会以书面通知的形式告知，那么纳税人应取消其自行享受的税收优惠，补缴相应税款。
参考文献：
[1]褚颖.试谈新税法下企业所得税纳税筹化[J].中国农业会计，2012年第9期
[2]黄世文.农垦企业税务风险管理初探[J].中国农业会计，2013年第12期
