基层财政支出结构探讨

一、优化基层财政支出结构的必要性

党的十八届三中全会后，由于经济和财政“两收入”的逐渐下降，加之受疫情影响，财政压力日益增大。由国家统计年鉴的相关数据计算可知，2011—2020年国家财政收入年均增长率为8.05%，而国家财政支出年均增长率为10.33%，且在过去十年间有8年财政支出增长率高于同年财政收入增长率，2020年财政收入的增长速度为-3.9%1。同时，对于实行分税制后即便是在财政收入向好背景下依然为“吃饭财政”的基层财政而言，此项由经济增速放缓带来的财政压力的影响更为显著。以河北省石家庄市为例，2014—2019年该市财政收入年均增长率为10.27%，市财政支出年均增长率为12.53%，6年中有4年的财政支出增长率超过其财政收入增长率2。突出的财政压力促使地方财政由原先的收入规模性弱化蔓延至支出结构性弱化。在经济发展新常态的宏观背景下，作为地方社会经济发展的推动者与执行者，基层政府不仅要履行为地方居民提供公共服务及抗疫保障等基本职责，还需满足经济发展由重规模粗放型增长转为高质量集约型增长的转变需求。财政收入的持续承压使得支出扩增不具备现实条件，因此在原有财政规模的前提下优化基层财政支出结构便成为疫情背景下地方经济发展与转型的最佳切入口，也是目前基层财政所应部署开展的重点工作。本文立足于优化基层财政支出结构，基于理论与实践总结现阶段基层财政支出结构的共同问题，针对性地提出三方面优化建议。

二、基层财政支出结构存在的问题

（一）新冠肺炎疫情冲击带来的挑战

自2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，国内实体经济特别是制造业与服务业受创明显，进而直接影响财政收入端的税源。同时疫情防控期间严控人员流动，居民消费水平下滑、失业率激增、中小企业资金周转困难等问题逐渐凸显，为发挥政府“兜底”保障作用，各级财政加大转移支付力度，安排疫情防控专项资金，支持基层政府实现“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。其中，就转移支付而言，为填补地方财政的资金缺口并推动地方财力均衡，近年来中央对地方的转移额度持续处于较高水平，转移支付目前已发展为地方政府的重要收入来源。但需要注意的是，大规模的减税降费与宏观经济的整体下行加大了地方政府对转移支付的需求，过高的转移支付也会使地方政府产生依赖，从而降低地方财政的自主发展积极性，以至于引发最终的道德风险。此外，除医院建设、医疗设备制造等大型专项防控项目开支外，财税部门为协助抗击疫情，陆续出台一系列税收支持政策，具体包括医疗物资的采购与生产、中小微企业贷款贴息、各省市企业所得税的税收优惠、对医务和防疫人员的待遇保障等一系列纾困政策，使得财政支出大幅增加，且在未来短期内财政支出仍主要向疫情防控、扶持中小微企业、稳定就业等方面倾斜，而从中长期来看，财政将整体加大对公共卫生与医疗健康方面的投入力度（张德勇和刘家志，2020）。在经济下行促使地方财政收入持续收紧的前提下，大规模的减税降费政策加剧了地方财政的收支矛盾。纵然疫情短期的外生冲击不会动摇中国经济向上向好发展的长期势头，但如何应对现阶段疫情对财政收入端与支出端的双向施压仍是亟待解决的关键性问题。

（二）财政支出结构缺乏重点

首先，国家整体的财政收支矛盾进一步加重了县级财政的财力紧张问题，除专项防疫资金外，县级基层财政每年在“三农”建设与乡村振兴、保障民生与社会事业发展等方面均需要国家资金的大力投入。县级财政的实际拨付取决于上级预算安排，由于各个区级或县级单位的发展基础与特点不一样，因此对财政支出结构的需求也不一致。上级财政在面对各下设基层单位时，管辖区域较为宽泛且资金使用项目众多，如何依据基层单位实际财政支出结构需求进行合理分配一直是财政预算与拨付中的工作难点。其次，在分税制的财政支出分权背景下，地方政府具有追求自由裁量预算最大化的权利，政府官员基于政绩考核下的政府竞争，会将更多的资金投入基础建设中，相对较为忽视社保、医疗、教育等公共性社会支出，逐渐形成“重生产、轻创新”的扭曲型财政支出结构，且这样的财政支出结构在政府部门制约制衡机制不完善、预算条块分割现象严重、中期财政规划实施不成熟等多方面因素的推动下逐渐固化，导致资源配置效率低下。因此，在财政支出重点领域的把握上，基层政府也存在较大的优化提升空间。最后，落实到各部门预算编制的实际开展，由于基础建设项目的计划安排与相应资金的预算审核分别由地方发展和改革委员会与财政部门负责，因此，为保证重点项目的顺利开展与资金调配的合理有效，不同部门间应做好沟通工作，协商办公、统筹管理。财政部门在编制预算与划拨资金时会依据项目的重要程度对支出进行排序，如若中间部门间的沟通协调机制不完善，将会导致部分部门的年度重点项目支出被缩减或项目预算划拨结构不合理，从而影响财政支出结构。在实际工作过程中也确实存在此类问题，各部门在进行预算编制时，大多关注本部门利益，而忽略部门间的协调沟通，缺乏整体的统筹管理机制，加重了财政支出结构固化的问题。

（三）财政支出结构不透明

财政信息的公开透明是现代财政制度建立的基础标准，也是加强基层财政支出监督的有力手段。就面向市区级财政的财政支出监督而言，现阶段主要采取的方法有财政预算公开、财政绩效预算及财政监督信息化三种（张璇，2021）。其中，财政预算公开是政府将财务预算信息向社会公众公开，以此减少政府财政与社会群众间的信息不对称，发挥社会公众的监督力量，抑制基层政府官员腐败、滥用职权及利己性的财政支出偏好，助力财政支出效率的提升。但当前财政信息的公开披露主要集中于年初预算上报、年底决算与执行情况的“晒账本”，而对于中间过程的资金分配与拨付、实际投向项目等环节仍存在很大程度的“黑箱”。加之基层财政支出项目较多，支出需求纷杂、公开途径要求、项目流程细化等多重因素限制，基层财政支出中的许多内容与环节存在较强的隐蔽性。同时也正是由于财政预算信息公开过程中的各项局限，促使一些基层官员产生侥幸心理，滋生腐败行为。

三、优化基层财政支出结构的对策

（一）精准调控，提质增效

财政支出作为政府逆周期调节国民经济的有力工具之一，其主要通过乘数效应刺激总需求进而达到拉动经济增长的最终目的（白彦锋和鲁书伶，2020）。为在保障防疫资金前提下缓解财政压力，基层财政在资金分配上需实现精准调控，把握重点领域，并杜绝基层单位及部门借疫情之口大肆花钱和铺张浪费的恶劣现象，提高资金使用效率。基层财政部门需深刻意识到财政支出结构的重要性，在资金的计划与监督上重点关注必要项目，加快推进各地方重点项目建设，在基层范围内实现财政支出结构的优化。其中就重点领域及必要项目而言，让利于民和减税降费毫无疑问是未来较长时间内各级财政所应坚持的核心理念。同时，为解决我国当前的主要矛盾，“三保”支出当处于优先地位。基层财政需通过用好地方专项债、抓住新一轮政府换届带来的“新基建”浪潮，通过发放专项债与加大投资力度弥补疫情带来的国民经济损失。同时为响应国家“碳达峰”及“碳中和”的生态文明建设布局，打造绿色财政也成为当前优化财政支出结构的主题之一（谭建立和赵哲，2021）。基层财政应在上级单位的统筹部署下，以绿色理念为指导，推进财政支出结构向绿色低碳转型。但为避免经济性支出与社会性支出的失衡，基层政府也应减少对经济的行政干预，科学界定财政投资与企业管理的范畴，通过上级财政及社会力量的多方均衡实现对地方财政干预经济这一行政权力的约束，让市场在资源配置中发挥主导作用。

（二）强化全面预算管理，完善检查评估机制

基层财政作为财政资金支出的主要主体，面对上级财政大范围、多内容的资金拨付，实现财政支出结构优化的重要手段便是加强全面预算管理，完善财政支出检查评估机制。在预算编制方面，基层财政单位需提升预算编制的科学性与合理性，进而避免出现财政支出结构固化的问题。在编制预算前，基层部门应对该年度地方预算的执行情况进行分析评价，并在此基础上制定下一年度的工作重点与工作计划，以便于从源头细化预算并保证其科学性。基层财政在依据部门预算执行情况及是否符合预算管理制度等方面完成审核后，随即进行部门预算的汇总。其中在进行预算审核时，对于每年的新增项目，各级财政应依据最新支出政策深入开展预算审核工作，财政部门应加大自身的项目决策权。针对下级财政及各部门提出的本年新增预算需求，上级财政部门应着重审核，在政策引导与预算实施的匹配度上把好关，确保项目资金支持的可行性与财政资金的使用效率。地方财政进行部门预算汇总及整合运用时，应始终遵循“一部门对应一专项”的原则，即使在没有专项的情形下也需对新设专项严格把关、重点审核，控制专项数量。对于各地基层财政资金中同类型的非普惠性资金，上级财政可依据先行先试的原则进行统筹整合，从而实现该部分资金内部的灵活调度，在提升资金使用效率的同时降低使用风险。最后，为确保财政预算信息的透明度，基层财政应及时按要求公开预算内容，主动接受社会监督。在开展预算管理方面，应实行上下级财政联动的全面预算管理，积极调动各地方基层财政有机统一起来。对于基层财政支出的评估考核机制，可尝试通过干部问责的方式严格管控无效经费的使用与冗余（丁飞和戈茜茜，2017）。同时在预算使用过程中通过制定细化的指标评估体系，由上级财政部门对基层财政支出结构进行量化评估，定期从资金分配及投入结构的合理程度、资金使用效益、对社会事业发展的推动作用等维度评价考核，并提出针对性意见指导基层政府优化财政支出结构，便于及时发现问题，动态调整预算。同时地方政府也应做好地方治理工作，提高地方财政监督力度与透明度。

（三）兼顾人力资本与信息技术，营造多方位财政监督环境

提升居民整体素质可为优化财政支出结构提供良好的外部监督环境（王树昊和张雪峰，2021）。在此方面，基层政府主要从三方面开展相关工作：一是加大教育特别是基础教育的支出占比，相较于高等教育而言，基础教育作为典型的公共产品具有更强的外溢效应与更高的投资收益率（黄国功，2005）。二是加大对科技创新的资金投入，加大对待就业居民职业技能培训的支持力度，确保满足地方主导产业发展对各领域人才的需求。三是在人口流入方面，完善支持农业转移人口市民化的相关财政政策，扩大义务教育、基本医疗等基本公共服务的覆盖范围，建立财政奖励机制提高农业转移人口居家落户的积极性。此外，在开展基层财政支出监督方面，除借助公众力量外，基层政府也需结合互联网技术，加强财政支出监督信息化，以从规范财政支出的角度优化财政支出结构。财政监督信息化能否有效实施很大程度上依赖于财政支出系统的运行，现阶段对于不同辖区财政支持系统暂未形成互通共享机制，由于系统的版本不一致等造成数据归口不一。因此，为提高财政支出的监督效率，基层财政单位应加强财政支出监督信息化建设，加快财政支出系统的升级，依据上级财政的部署积极推进“金财工程”项目实施。

四、结束语

疫情冲击下，我国财政收支压力持续加大。为实现财政支出结构的优化升级，基层财政单位应发挥主力，主要从以下三方面出发：从自身实际出发，精准调控重点领域项目，提高资金使用效率；优化预算编制细节、实施全面预算管理，并在财政支出评估阶段完善由上至下的财政内部评估体系；加大人力资本和财政支出监督信息化建设的投入，从内外多维度营造财政支出的监督环境，进而助力地方经济发展及缓解国家财政压力。

参考文献：

[1]白彦锋，鲁书伶.后疫情时代财政收支短期挑战及长期形势展望[J].公共财政研究，2020（2）：11-31.

[2]丁飞，戈茜茜.基于DEA的财政支出效率研究[J].国际商务财会，2017（6）：61-64.

[3]黄国功.当前财政支出管理中存在的问题、原因及对策[J].社会科学家，2005（2）：163-165.

[4]谭建立，赵哲.财政支出结构、新型城镇化与碳减排效应[J].当代财经，2021（8）：28-40.

[5]王树昊，张雪峰.积极财政政策提质增效下的地方政府财政支出效率研究[J].财政科学，2021（10）：96-106.

[6]张德勇，刘家志.新冠肺炎疫情冲击下地方财政可持续发展的挑战与对策[J].财政监督，2020（8）：5-11.

[7]张璇.区块链技术在基层财政支出监督信息化的应用：基于信息不对称理论[J].财会通讯，2021（20）：158-162.

作者:翟玲