时间：2022-08-01 06:00:59
改革开放以来，中国社会经济发展取得了长足的进步。但是，在这期间，行政管理成本支出占财政总支出的比例却一直处于增长的态势，这在一定程度上表明公共财政支出的有效性并不十分明显。
目前的现状是，中西部地区还有不少县(市)的财政总支出始终摆脱不了捉襟见肘或寅吃卯粮的窘迫状况，财政赤字越来越严重。表1是1978-2006年间中国公共财政几个重要指标的情况。
由表1可以看出，在改革开放初期的1978年，中国行政成本支出占行政总支出的比重为4.71%，之后逐年提高，2006年膨胀到19.46%，基本接近20%。这期间，1982年、1988年、1993年和1998年的政府机构改革，似乎越改革政府成本越高。1982年的政府机构改革，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，在编人员从511万减到3万。1988年的机构改革，国务院各部门的在编人员减少1万。1993年的机构改革中央机关人数减少20%。1998年，中国政府机构改革的举措更加重大。虽然每次改革都在明显地减少政府机构，减少在编人员，但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度还要快。这一方面说明中国行政支出的有效性在降低，另一方面从表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增长幅度分别为10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分别比改革前一年(1981、1987、1992、1997)高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。说明政府行政支出与在编人数关系并不大，政府行政成本的主要支出不是在编人员的人头经费，而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重点不应只是消减政府机构或在编人员，还必须关注政府成本支出的主要渠道、政府的行政职能结构及政府管理半径与管理密度等因素。
为进一步分析的方便，我们把表1中1978-2006年财政收入、财政支出增长速度与行政支出占财政支出比重的发展趋势绘制成图1。图1显示，1978年以来，中国财政收入与支出的增长幅度起伏还是比较大的，特别是1978-1988年这10年起伏更大。增幅最大的1978年接近30%，1979年、1980年、1987年和1988年的增幅还不到2%。而且收入与支出的起伏同步，体现出典型的以收定支的财政政策特征。1993-2006年这14年，财政收入与支出增长的起伏相对较小，但也有一定的起伏。即使在财政收入与支出存在同步起伏增长的情况下，行政支出成本占财政支出比重的发展趋势基本上是持续上升的一条曲线，即行政成本支出占财政支出总额的比重越来越大(中间也有小的波动，但并不明显)，这似乎符合行政成本支出具有刚性的特征，然而行政支出的结构比重越来越大确实是一种不合理现象。1978年，行政成本支出仅占财政支出的4.71%，从2003年开始，仅通过预算的行政成本支出基本上就占了财政支出的20%。从总量基数的道理认识，正常情况下，行政管理支出成本的绝对数肯定是一个持续增长的过程，而行政管理成本支出的相对数应该是相对下降的趋势，反之，就说明行政管理成本是没有底线的。这种现象，折射出中国公共财政支出在行政管理成本支出方面缺乏相应的有效性。
二、行政管理成本支出的增幅大
为了从行政管理成本支出的增长幅度方面判断中国公共财政支出的有效性，我们对表1中1978-2006年间的财政收入、财政支出以及行政成本支出等资料进行了换算，并制作表2。
从表2可以看出，自1978年到2006年的近30年间，财政总收入与总支出比重或者说逐年增长速度都没有政府行政支出增长的速度快。为更加直观地认识问题，我们将绘制图2，说明财政总收入、总支出、政府预算成本支出增长情况。一般来讲，在行政管理成本支出中，行政预算成本支出应该是相对稳定的成本，而其他包括教育、科技、文化以及公共事物发展预算支出是随着财政收入增加而不断增加的。因为行政预算成本支出的项目比较固定，而且管理费用也是能够控制的(当然，行政管理费用的弹性也非常大)。
从表2和图2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府预算支出比重略微低于同期财政收支增长幅度外，其他年份行政预算成本支出都高于同期的财政收支增长幅度。尤其是政府机构改革的当年或者下一年度，行政预算成本支出增长都是特别突出的。如我们将机构改革的当年或者改革之后的一年的行政成本支出资料进行比较分析，1983年较1982年增长55101%，1989年较1988年增长125.8%，1993年较1992年增长36.87%，1999年较1998年增长26.27%，1999年较1998年增长26.67%%。而同期的财政收入和支出情况是：1983年分别增长2.75%和5103%，1988年分别增长1.26%和1.67%，1993年分别增长24.79%和24.09%，1999年分别增长15.88%和22.11%。从表1和图2可以看出，虽然1978年以来的所有年度都是行政支出成本的比重高于财政收入与支出的比重，但几次大的机构改革年份行政成本支出的增幅较当年的财政收入与支出的增幅显得尤其高，这种情况说明两个问题。
一是似乎政府管理体制改革是以政府成本的迅猛膨胀为支撑的，改革或者改革后的一两年内，政府预算成本支出要比其他年份增长得更快。其实，平常年份的行政管理费用的增长就比财政收支增长快，这更加说明行政成本支出环节的有效性存在很大潜在因素。今后的政府职能、政府机构改革都必须瞄准行政管理成本的有效性来进行。
二是在表面上有一种错觉，似乎政府预算成本支出增长与政府机构及公务员的多寡之间是一种反比例关系。机构、公务员数量越少，政府预算支出的成本则越大。这不免会让人产生疑问，政府预算成本支出增长会不会是行政管理活动中的浪费或者腐败造成的？无论是行政管理活动中的浪费，还是个别公务员的腐败，所支出的行政成本都是影响公共财政支出有效性的重要因素。
这两种现象表明似乎中国政府的行政预算支出成本有非常大的控制弹性，折射出中国的行政管理成本与当前的社会经济发展不相适应，这种不适应说明中国公共财政支出还可以做得更加有效。
三、预算外支出降低了行政支出的有效性
由于中国公共财政收支有预算内和预算外之分，因此，仅仅从预算内分析政府的行政成本支出的有效性是不全面的。1996年以来的中国统计年鉴反映出的预算外资金支出也是一个不小的数字。如果把预算外行政事业经费支出考虑进去的话，政府成本支出占财政支出的比重更高，增长速度更快。由于这些预算外支出包括了行政管理成本支出与事业经费支出，所以无法准确地计算行政管理成本究竟是多少。但是，无论如何，预算外行政事业经费支出使政府行政的实际成本支出大大提高了。
从表3可以看出，自1996年以来，预算外支出几乎接近于预算内支出，1996年甚至超过了预算内支出，占行政管理总支出的51.42%。2002年预算外支出最少，但也占全部行政管理支出的40%。虽然预算外支出所占总支出的比重在逐渐下降，但一个不能忽视的问题是，预算外支出的绝对额是一个不断增长的趋势。发展趋势可以绘制成图3。在图3中，1999年以前，预算外支出与预算内支出几乎在同一水平上，从1999年到2002年，预算内支出增长的势头更加猛烈，预算外支出增长虽然没有预算内支出增长快，但也是持续增长的趋势。预算外支出的存在，以及预算外支出不断增长和绝对数额的庞大，使行政管理成本发生了非常大的变化，特别是对公共财政支出的有效性增加了新的挑战。
从图3中可以非常清楚地看出，1996年中国政府的行政总支出不到2500亿元，其中预算外支出就占了50%多，之后的1997年、1998年和1999年，预算外支出基本上都占到行政总支出的一半。
进入21世纪以来，预算外支出所占行政总支出的比重逐年下降，但是绝对数还是逐年提高的。尽管无法确知在政府的预算外支出中究竟有多大比重是属于行政支出成本的范畴，但它增加了行政管理的成本却是肯定的。我们把这种没有纳入正式预算的行政支出称为隐性成本。当考虑到政府行政支出的隐性成本时，无论是在行政成本占财政支出的结构比重上，还是在行政成本本身增长的幅度上，都是一个很大的提升，这对于正确分析或认识行政成本问题是一个不能忽略的因素。
四、结论与政策建议
从社会经济发展的整体情况来看，中国改革开放以来的公共财政支出的有效性是非常明显的。如果以行政管理成本支出情况分析，行政支出成本确实存在着不断膨胀的事实，公共财政支出的有效性还有很大的潜力可挖。这种膨胀基本体现在：一方面行政管理费用的绝对支出从改革开放初期1978年的52.9亿元，增加到2003年的469.126亿元，增长了88倍，同期的财政收入与财政支出分别增长19.18倍、21.97倍，政府成本支出增长的倍数分别高出同期财政收入与总支出增长的68.82倍和66.03倍；另一方面，在国际上比较，中国的行政管理费占财政总支出的比重要比发达国家高出很多。以2003年为例，中国的行政管理财政支出已上升到19.03%，远远高于日本的2.38%、英国的41.9%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%和美国的9.9%。①研究表明，中国行政管理成本支出膨胀的原因是多维的，除了各级政府的主观原因，还有许多客观因素的影响。判断政府行政管理支出成本的有效性不能孤立地看行政管理支出的数字或增长情况，这样会把复杂的问题简单化，反而不利于提高公共财政支出的有效性。综合考虑主客观因素，我们认为中国政府成本膨胀虽然客观存在，但并不像表面数字显示的那样让人吃惊。我们应该正确认识中国政府成本膨胀问题的客观存在性，同时还必须做出相应的控制政府成本的政策选择。
1.是否应当取消预算外收支
提高行政管理成本支出的有效性，必须找出行政管理成本膨胀并缺乏有效性的根源。姑且不论政府成本膨胀的客观原因，就其主观原因来讲，人们不重视行政管理成本支出的有效性的根源很可能在于政府机关、部门之间的苦乐不均，特别是许多机关、部门存在行政事业性收费，这些预算外收入转变为预算外支出。2002年，各级政府机关的预算外收入为2655亿元，相当于年行政管理预算支出410.132亿元的64.7%，这种政府支出的隐性成本客观上使一些政府机关与部门有了大手大脚支配经济资源的可能，而其他没有预算外收支的机关与部门相比之下经费支出显得捉襟见肘。为了找到资金支出的均衡，这些没有预算外收支的机关、部门有可能通过各种办法增加财政预算，而有预算外收支的机关部门也要想方设法增加预算，政府成本在无形中被抬高了，而行政管理成本支出的有效性由此降低了。因此，预算外收支不仅是政府成本膨胀的载体，也很可能是公共财政支出失效的引诱根源。
是否可以在政府机关与部门取消预算外收支，并结合体制改革，将有预算外收支的那部分公共管理活动让渡给非政府组织，使预算外收入与行政管理活动脱钩，以免政府机关在攀比过程中膨胀成本。
2.制定行政管理经费支出增长的参照标准
在其他社会经济发展与财政预算指标增长速度都不及行政管理成本支出，而且找不到合理解释的情况下，行政管理成本的这种增长速度有没有离谱，其有效性究竟如何？对此，有没有一个可以参考的标准，作为判断行政管理成本支出有效性的理论依据？我们认为，在没有更加准确的理论依据的情况下，应当考虑这样几个标准。一是行政管理成本支出的增长速度应当与GDP的增长速度同步。行政管理成本属于国民收入的二次分配，社会财富分配在没有其他特殊原因时，必须体现综合平衡；二是行政管理成本支出的增长速度可以考虑与社会公众的收入增长同步，行政管理经费虽然不都是公务员的薪水收入，但其支配过程中大部分与公务员的福利相关。例如，交通工具、工作环境的改善、迎来送往以及各种软硬设施等，都直接或间接地起到改善福利的作用；三是行政管理成本支出的增长速度应当考虑与财政收入增长速度同步。一般来讲，收入与支出之间要讲究平衡，如果其他方面都平衡或者小于收入的增长幅度而唯独行政管理经费支出增长幅度过快，理由不是很充分；四是行政管理成本支出可以考虑与财政总支出比重同步，当求出一个合理的财政支出函数，各类要素支出增长应当考虑结构平衡。有了科学合理的参照标准，就能够对行政管理成本支出情况的有效性作出相对准确的判断。
3.用“金降落伞”理论，减少领导数量
在中国的各级政府机关，一个领导所消耗的成本是一般工作人员消耗的几倍甚至几十倍。因为，一个一般工作人员所消耗的主要是工资和公务活动中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。一个领导却必须要有相应的各种特殊待遇。例如，许多科级建制的独立单位，一般都为领导配小车、独立办公室、业务活动费、办公室内的各种软硬设施和其他后勤服务等，这些特殊待遇在行政管理成本支出上是一般公务员不能比拟的。能不能减少领导数量，增加一般公务员，对控制行政管理成本膨胀并提高行政管理成本支出的有效性起很大的作用。但是，现实地讲，很难把这些多余的领导从消耗成本而不起任何作用的领导位置上拿下来。他们在其位就有相应的控制收益权，这种控制收益权一旦拥有，一般是不会自动让出的。由于在主观作用的影响下，各级政府领导也很难下决心把他们降下来。
这种情况在发达国家的股份制企业也是存在的，在具有公共特性的政府部门比较普遍也是正常现象。发达国家的大公司为使企业发展充满生机与活力，大都采取“金降落伞”的办法解决那些在位的经理或高级管理人员，即给他们更高的生活待遇，来交换他们从原有的位置上下来，或者退居二线当顾问。20世纪80年代，美国的许多大公司就采取了“金降落伞”的办法，有的公司花数百万美元把高级管理人员从既有的位子降下来。在我国政府成本高且领导制造的成本明显的情况下，也可以参照“金降落伞”理论，减少领导数量。
党的十六届三中全会以来，按照市场经济体制要求，财政改革已由过去的以收入管理为中心转向以支出管理改革为重点，财政职能由直接调控转向宏观的间接调控。近几年政府各部门通过推进部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革，形成了适应市场经济要求的支出管理体制基本框架，有效地促进了财政支出执行的监督管理和公共财政制度建设。部门预算、集中支付、政府采购、投资审核是前提和基础工作，财政支出的“追踪问效”则是以提高财政支出效率为落脚点。
一、财政支出绩效评价的基本概念
财政支出绩效评价是指运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，对政府部门为履行职责所确定的目标而使用财政资金的行为、过程及结果所进行的综合性考核和评价。政府财政支出绩效评价不仅包括政府组织的自我评价、上级评价、权力机关的评价，还应当包括相关专业的专家评价、中介机构进行的评价等。财政支出绩效评价的主体是多元并存的，但是具体实施一项评价的主体应按法定程序产生。实施评价的主体应具有相应的资格，具备专业胜任能力。
二、财政支出绩效评价的工作方案案例分析
政府财政支出绩效评价在一些西方国家已有了几十年的发展历史，但在我国还处在起步阶段。一直处于改革开放的前沿，经过多年的实践，在克服无先例可循、无经验可借鉴的情况下，广东省在2003年8月至2005年12月先后组织了131个重点项目的绩效评价试点，率先设立全国第一个省级财政支出绩效评价机构，建立了财政支出绩效评价制度。
2003年起，财政部陆续出台了《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法》（试行）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》等财政支出绩效评价制度。2004年广东省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》。2006年广州市财政局制定了《广州市政府部门财政支出绩效评价办法（试行）》。
依据政府部门财政支出绩效评价办法，具体部门在进行绩效评价时首先要制定自评工作方案，包括自评的目的、范围、指标、标准、方法及实施。下面以具体一个政府部门的绩效评价自评方案为例介绍。
1、自评的目的
（一）为市政府考核本部门履行职责、实现绩效目标和财政资金使用、管理的有效性提供参考依据；
（二）为本部门完善工作机制、提高科学决策水平和使用财政资金的效益提供参考依据；
（三）为本部门编制下一年度预算以及市财政局审核本部门预算提供参考依据。
2、自评的范围
具体为：对基本支出（包括为保障机构正常运转、完成日常工作任务而使用的各项经费支出）和项目支出（包括立法、执法监督、治理公路“三乱”、行政复议办案、课题研究、规章翻译、执法培训等项目）的目标完成情况实施综合评价。
3、自评的指标
本次自评采用定量指标与定性指标相结合的方法进行。
（一）定量指标包括共性指标与个性指标。
共性指标是本部门评价的基本指标，本次采用的共性指标具体包括：（1）财政支出预算完成率；（2）支出预算完成增长率；（3）项目预算完成率；（4）公用经费节支率；（5）项目支出节支率；（6）固定资产利用率；（7）政府采购节支率；（8）购买类项目完成率；（9）其他类项目完成率
（二）定性指标是描述和分析部门绩效目标完成情况、公共服务效能和资源配置状况等的非量化指标，根据部门职能特点和项目支出特性，定性指标选用如下：（1）部门职能目标完成效率；（2）部门基础管理水平；（3）发展创新能力。
4、自评的标准
自评以本部门绩效总目标和本部门预算作依据。绩效评价标准值以本部门评价年度预算、工作计划绩效目标为基础，如本部门绩效目标不够全面、完整的，可以国内同类部门管理标准作参考。
5、自评的方法
由于本部门属于第一类部门，财政资金支出基本用于履行职责，确保本部门正常运转。因此，对定量指标选用目标评价法，将实际完成数与预期目标（评价标准）进行比较，分析判断出绩效。而对定性指标采用评分法。设立自评工作小组，由各处室(中心)认真核实自评数据，分析相关资料，计算自评结果，并在规定时间内报本办自评工作小组。在自评的同时，自评工作小组会同部门领导采取征询、问卷调查等方式，收集被评价处室(中心)的客观评议资料并对其自评结果进行核实，整理和分析形成评价意见并打分。
2007年底,财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上指出,“要更好地发挥财政职能作用,必须大力推进依法理财,加强科学化、精细化管理”。在新时期和新形势下,完善公共财政体系、着力推进公共支出精细化管理、探索适合现阶段公共支出精细化管理的模式具有更加紧迫的现实意义。
一、公共支出精细化管理是公共财政建设的客观要求
作为公共支出的最直接的实施者,公共财政建设要求财政部门首先应该是一个履行公共服务职能的技术性部门。这里所谓的技术性,主要是指财政部门有责任、有义务把国家各类财政性资金按照公共服务均等化的要求分配好、使用好,保证财政资金的使用效率。因此,实现公共支出的精细化管理就成为财政工作的基本内容。
1、精细化管理是基本公共服务均等化的前提。随着我国经济的发展和社会的进步,人们对公共服务的需求将会迅速增长,基本公共服务的均等化将是我国今后面临的一项主要任务,也将是制约我国经济社会发展的一个重要因素。作为政府重要组成部门的财政部门,在这方面应该有所作为。党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”,充分说明了财政部门面临的艰巨任务。为此,财政部门在明晰现阶段我国公共服务的基本现状,采取相应对策的同时,对公共支出实行“精细化”管理是非常必要的。要通过“精细化”管理,准确掌握基本公共服务均等化的着力点和着重点,只有这样,才能逐步完善公共财政体系,实现基本公共服务的均等化。
2、精细化管理是公共支出规范化的基础。公共支出规范化是市场经济的客观要求。现阶段,公共支出不论是从支出安排的形式上还是内容上,要实现真正意义上的规范化管理,还有很多工作要做,特别是地方财政部门面临的工作压力很大。没有公共支出的精细化,或者说,对公共支出只是一个简单的分类和安排,是不可能完全实现公共支出规范化管理的。
3、精细化管理是充分发挥财政资金使用效益的关键。充分发挥财政资金的使用效益是公共财政的最基本要求。而充分发挥财政资金的使用效益的关键还是在于资金的有效安排,这就必然涉及到公共支出的精细化管理的问题。只有做到了精细化管理,才能使财政资金的安排变得十分清晰,效益的发挥与否十分明了,可能出现的失误能够很及时地得以纠正,财政支出的绩效考核变得具有可操作性。因此,从这个意义上讲,精细化管理是充分发挥财政资金使用效益的关键。
二、实现公共支出精细化管理的具体要求
财政公共支出的精细化管理对财政工作提出了具体的要求,应该包括财政工作的方方面面。但是,结合现阶段财政工作的具体实际,笔者认为,着重在以下三点。
1、完善的财政支出管理体制。从精细化管理要求来看,现行的财政支出管理体制还是属于“粗放型”的。“分税制”财政管理体制只是侧重于解决中央与地方收入分配的问题,却没有很好地解决中央与地方支出责任和支出范围的问题,省以下地方政府之间的事权划分就更显得杂乱。为了解决这类问题,中央从完善政府间转移支付制度方面进行了探讨。然而,这种努力带有明显的过渡特征,或者说具有很大的临时性、机动性。非特定情况下的临时性给地方政府带来的是非理性的期望。就中央财政来看,这种临时性的表现就是对地方的财政支出安排是盲目的和方向不明的。不论是按照什么因素安排的一般性转移支付,在给予地方政府自的同时,也使得财政部的监督显得苍白,这又从另一方面弱化了公共支出的绩效考核,会助长管花钱不管效益的现象。
2、成熟的财政公共支出管理方式。现行的财政公共支出管理方式带有很深的计划经济的烙印,与市场经济的要求还有一定的差距,具体表现是带有很深的部门干预的特征。中央财政所形成的资金分块管理的管理模式,“统一”了各级地方财政的资金管理,也直接导致了地方财政公共支出的分散性。在现实生活中,形成了谁能够安排资金,谁就有发言权的现象,这也是导致财政工作(特别是地方财政工作)成为焦点的主要原因之一。今年初,在广东省的“两会”上,原广州地铁老总诉苦“节省18亿,反挨财政部门批”,这应该是值得财政部门深思的。
3、规范的财政公共支出管理要求。对财政公共支出的管理,与其说是财政部门的职责,倒不如说是已经衍生为一种政府行为。“公共支出”是姓“民”还是姓“权”的问题已经引起了社会上一部分有识之士的担忧。当前体制下中央财政对地方财政在支出管理上是鞭长莫及,同时,由于块块之间所固有的项目特征、行业要求、考核标准等的差异性,也使得地方出现了同样是财政部门出来的资金,其管理的重点和要求却不完全相同的现象,给财政公共支出的规范性管理带来很大的难度。
三、实现财政公共支出精细化管理的基本思路
1、合理设置财政部门支出管理机构。改革财政部门现有的、以资金分块管理为原则的机构设置模式。具体设想是在不弱化部门职能的前提下,根据市场经济体制的要求以及完善公共财政体系的需要,对现有支出管理机构进行整合,为财政支出“精细化”管理提供组织保证。
(1)成立预算编制委员会。合并现有的所有负责资金安排和拨付的内设机构,成立财政部门预算编制委员会。财政部门所有的资金支出,都必须经过预算编制委员会的审核和签批后,再履行相关法律和行政程序。财政部的预算编制委员会由部长直接负责,各级地方财政部门的预算编制委员会由相应财政机构的主要负责人负责。为了保证预算编制委员会的正常工作,还要相应建立专家库,财政部门在确定某一方面的财政预算时,就在专家库里相应地随机确定一定数量的专家进行反复研究确定。这样,就可使财政部门从复杂的既管钱又管事的现状中解脱出来,变为单纯的只管钱的技术部门,以保证资金安排的合规、合理、合法。
(2)保留财政资金支付机构。为了保证国库集中支付制度的顺利推进,各级财政部门负责资金支付的机构要保留,同时,要突出其规范性的特点。要通过对资金支付情况的分析来检查和落实预算编制是否合规、合理和合法,也为预算编制委员会提供相关意见,为相应机构对资金支出的检查和绩效考核提供初步意见。
(3)强化财政资金支出的监督检查和绩效考核机构。主要是负责对所有财政资金支出的监督检查和绩效考核。
【摘要】目前,以财政国库集中收付制度改革为重点的财政支出管理改革在我国得到普遍实施和认可,但在实际操作中由于内控制度的缺失和管理上的漏洞,致使财败现象频繁发生,资产流失严重。文章以湖北潜江女出纳卷款潜逃案实证分析国库集中支付改革实施过程中存在的问题,提出如何构建财政资金支付的内控制度,以确保财政资金安全、防范国有资产流失。
【关键词】资金安全;内控制度;构建
近年来,财政系统腐败案件频繁曝光。2009年2月12日《检察日报》披露的湖北省潜江市国库集中收付中心女出纳卷走580万元公款一案和之后该市张金镇财政所在自查清理中再爆挪用公款140万元的大案,在湖北省及至全国财政领域引发巨大震荡。从这几年财政国库改革的实践看,除个别干部未能经受住利益的诱惑和驱使等主观原因外,内部控制制度失缺,是导致财政干部腐败,资产流失严重的关键性因素。
一、案情回放
“国库收付中心出了事。”2009年1月4日,湖北省潜江市财政局局长段圣文找到市政法委书记饶华军报案。
涉案的是女干部樊红。她最初在潜江市竹根滩财政所上班,后调入该市财政局所属预算外资金管理局工作,国库收付中心成立后即调入该中心,现任“线上支付”员,收付科副科长。从2008年12月26日请假离开单位,一直未归。和樊红一同消失的还有其情夫刘贵军和账面上580万元的巨额资金。
在樊红落网后,警方向记者介绍了案发的细节。据介绍,樊红的作案过程并不复杂,仅分两笔,两天就轻而易举卷走国库580万元。
2008年12月22日,刘贵军在武汉用“肖国成”的身份证,在银行开了一个账户,当日,樊红就在潜江通过银行往这个账户存入了380万元。12月23日,刘贵军在武汉又一家银行以“肖国成”的名义再次开设了一个新账户,当日,樊红又往这个账户里存进了200万元。
12月24日上午,刘贵军在樊红存入380万元的账户里取出了80万元现金,还从樊红存入200万元的账户中,提出100万元汇到了自己的姐姐刘先芳的银行账户中,又将30万元存到了堂姐刘爱娇的银行账户中。
此后两天,樊红依然像平常一样在单位上班,直至12月26日请假逃亡。“看不出有任何异常。”一位知情人说,当天,她只是显得有些沉默寡言,不像平常那样活跃。当天下午,她按照正规程序向单位领导请假。说是“家里有事,要到元旦节之后才能来上班。”
据介绍,之前的2008年冬,樊红曾经提出过20多万元公款给刘贵军投进了赌场。樊红此次卷走的580万元属于财政专项资金,是用于偿还债务的。财政部门称,当地已筹集资金弥补空当,不会影响到潜江市财政资金的运转。
警方查明,2008年12月24日,樊红盗窃特设专户拨款凭证和专户银行印鉴,分两次将资金转移至私人账户,随后分多次从武汉、荆州将款取走并潜逃。
樊红案发后,该市张金镇财政所在自查清理中再爆大案。该所零户统管中心女出纳陈某经手的账款不符,到检察机关自首,并供出同案犯。据称,陈某挪用公款达140万元。
二、分析评点
这是两起财政资金管理内部控制制度缺失的典型案例。内部控制制度是财政支出管理的重要手段,是财政资金安全的关键环节。内部控制制度的建立,可以使财政资金支付过程中涉及的各个部门、岗位在合理分工的基础上相互联系、相互制约、相互监督、相互促进、相互协调,从而保证该项业务按照预算使用的目标高效率地运行,并防止或及时发现各种错弊现象的发生。由于财政资金支付程序过程中内部控制制度的缺失,致使财政内部工作人员有机可乘,轻而易举地盗取各种财政资金。
(一)内部会计管理缺失
《会计基础工作规范》第八十六条规定:各单位应当建立内部会计管理体系。主要内容包括:单位领导人、总会计师对会计工作的领导职责;会计部门及其会计机构负责人、会计主管人员的职责、权限;会计部门与其他部门的关系;会计核算的组织形式等。根据这一规定,各单位负责人应该对内部会计管理体系的建立健全和有效实施负责,各单位应当建立会计人员岗位责任制度、建立账务处理程序制度等。
在本案例中,出纳员樊红三次出手,三次成功,其作案手段十分简单,一是在2008年冬,曾经提出过20多万元公款给刘贵军投进了赌场;二是在2008年12月22日,通过银行往刘贵军在一家银行开设的“肖国成”账户存入380万元;2008年12月23日,樊红又往刘贵军在武汉另一家银行开设的“肖国成”账户里存进了200万元。
从以上案例可以看出,潜江市财政国库收付中心在办理财政资金支付业务时,没有明确的岗位分工控制、授权审批控制、银行存款控制、票据控制和印章控制制度,整个资金支付程序都是经办人员樊红一个人完成。在这样的管理状态下,作案者如入无人之境,不要说樊红盗款,只要有作案念头,人人有可能成功。
(二)内部牵制制度缺失
《会计基础工作规范》第八十九条规定:各单位应当建立内部牵制制度。主要内容包括:内部牵制制度的组织原则;组织分工;出纳岗位的职责和限制条件;有关岗位的职责和权限。笔者认为,内部牵制制度的核心在于事务分管,它是建立在明确分工的基础上,要求业务职能部门、财务管理部门、纪检监察部门间的相互独立,形成一种分管体制,使得任何一项业务的处理都必须经过至少两个部门或人员,从而起到互相牵制、防止作弊的作用。
据潜江市财政局负责人所说,樊红转给“肖国成”的580万元属于财政专项资金,是用于偿还债务的。在此,暂且不去考究是否事实,假如属实,那么,根据《人民银行结算账户管理办法》的相关规定,单位从其银行结算账户支付给个人银行结算账户的款项,每笔超过5万元的,单位应向其开户银行提供借款合同等付款依据;同时规定,银行应按规定认真审查付款依据或收款依据的原件,并留存复印件,按会计档案保管,未提供相关依据或相关依据不符合规定的,银行应拒绝办理。
而事实上,该市的财政、金融部门在银行账户管理上均流于形式。中央纪委和国务院曾多次强调,要加强行政事业单位银行账户管理,推进财政国库管理制度改革,强化资金监管、从源头上预防和治理腐败,推动党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展。由于案发单位和银行都没有履行相应的权利和职责,为非法截留、挤占、挪用财政资金提供了便利条件,为日后发生的腐败、贪污、挪用公款等事故埋下了祸根和隐患。
(三)内部会计监督空档
《会计法》第二十七条规定:各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求:记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离、相互制约;重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确。同时,《会计基础工作规范》也作出了明确规定:各单位的会计机构、会计人员对本单位的经济活动进行会计监督。
本案中,一是樊红在单位银行结算账户支付给“肖国成”(个人银行结算账户)的580万元(其中第一次380万元,第二次200万元)款项,且属于大额资金支付,单位既没有大额资金支付审批制度,又违反《人民银行结算账户管理办法》的规定;二是用财政专项资金偿还“肖国成”580万元债务没有挂账也没有借款合同。
工作中,会计机构、会计人员对本单位的经济活动进行会计监督的作用非常大,一是对审批手续不全的财务收支,应当退回,要求补充、更正;二是对违反规定不纳入单位统一会计核算的财务收支,应当制止和纠正;三是对违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支,不予办理;四是认为是违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支,应当制止和纠正,制止和纠正无效时,应当向单位领导人提出书面意见请求处理。以上很明显的违反制度的经济活动事项,如果会计监督制度健全,这样的事情是完全可以实时制止与纠正的。
(四)国库支付流程控制缺失
国库支付流程控制是以职责分工制度为前提,以确定财政资金管理支付内部各部门、各环节、各层次及其人员的经济责任为中心的内部控制制度。国库集中收付制度对确保财政资金高效、安全运行提出了严格的要求,不但要构建规范的财政资金支付程序,明晰各部门在财政资金管理、支付和业务中所承担的义务和权利,还要建立科学、严谨的财政资金安全监督管理机制和体系,从而增强财政资金支付的透明度、公开性和约束力。
在本案例中,樊红第一次提出20多万元公款给刘贵军投进赌场,第二次通过盗窃特设专户拨款凭证和专户银行印鉴,一次转380万元、一次转200万元资金至私人账户,以及该市张金镇财政所零户统管中心女出纳陈某挪用公款140万元等行为,可明显地看出,这些部门的资金支付完全没有进入国库支付系统。
从实施国库制度改革几年来的实践看,建立规范的财政资金收付程序是推进国库集中支付、确保财政资金安全的重要技术平台,它不但使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行,还可以实现财政资金运行中的预算指标管理、支付审核、资金拨付和会计账务处理等计算机化和自动化,更是财政部门对每一笔资金流向实时监控的重要手段。通过以上分析不难发现,潜江市财政管理中的资金支付流程及监管漏洞是诱发本案人员贪污、挪用公款的直接原因。
(五)会计工作交接制度缺失
《会计法》第四十一条规定:会计人员在调动工作或离职时,必须与接管人员办清交接手续。除此之外,会计人员临时离职或其他原因暂时不能工作时,也应办理会计工作交接工作。《会计基础工作规范》第二十五条、第二十七条对此作了进一步规定:会计人员工作调动或者因故离职,必须将本人所经管的会计工作全部移交给接替人员。没有办清交接手续的,不得调动或者离职。会计人员办理移交手续前,必须及时做好以下工作:一是已经受理的经济业务尚未填制会计凭证的,应当填制完毕;二是尚未登记的账目,应当登记完毕,并在最后一笔余额后加盖经办人员印章;三是整理应该移交的各项资料,对未了事项写出书面材料;四是编制移交清册,列明应当移交的会计凭证、会计账簿、会计报表、印章、现金、有价证券、支票簿、发票、文件、其他会计资料和物品等内容;实行会计电算化的单位,从事该项工作的移交人员还应当在移交清册中列明会计软件及密码、会计软件数据磁盘(磁带等)及有关资料、实物等内容。
本案当事人所在的国库收付中心,作为预算拨款的承办机构,按理每天都要处理大量的财政资金收支往来业务,特别到了年末,财政支付业务量会更多。而时任“线上支付”员——收付科副科长的樊红却于2008年12月26日仅以“家里有事”,就获得单位领导批准请假至元旦节之后上班,而且不办理任何交接手续。
实际上,做好会计交接工作,并按规定进行凭证、账目核对,对未了事项进行说明等,不仅可以使会计工作前后衔接,还可以防止因会计人员更换而出现账目不清、财务混乱的现象,更可以防止不法分子在经济上浑水摸鱼、有机可乘卷巨款外逃的现象发生。
三、案件启示
通过上述案例,笔者认为,国库集中收付部门是财政资金管理的重要关口,监守自盗,法所不容。为避免在财政支出改革管理中出现新的漏洞,达到从源头上预防和治理腐败,确保财政资金安全有效运行,财政部门应从以下几个方面完善内控制度建设。
(一)加强职责分工控制
根据国库集中收付改革的要求,按照科学、精简、高效的原则,财政部门应结合自身实际,合理设置各职能部门和工作岗位,明确各部门、各岗位的职责权限,形成各司其职、各负其责、便于考核、便于制约的内部工作机制,确保各项财政性资金的支付更加规范和安全。
1、构建部门岗位分工控制机制。建立财政资金支付业务的岗位责任制,明确预算管理、业务部门、国库管理部门、国库支付中心、银行和人民银行的职责权限。通过部门之间的相互监督、相互制约,达到纠错防弊,从而确保财政资金安全、高效运行。国库管理部门和支付中心负责人、各资金拨付岗位工作人员均要在各自的权限范围内对财政资金的安全、完整负相应责任。要设立初审、审批、单据填制、审核、印鉴、单据传送等岗位,分别对财政资金调度、工资统发、拨款申请或用款计划、拨款或用款额度、凭证进行全面审核、复核,并将支付凭证分送人民银行和各开户商业银行。
2.建立组织规划控制机制。一是建立不相容职务分离制度。如严格会计工作中的会计与出纳不相容职务分离;授权进行某项经济业务的职务与执行某项业务的职务分离;执行某项经济业务的职务分别与审核该项业务、记录该项业务的职务分离;以使两个人无意识地犯同一个错误的可能性减少,从而杜绝一个人舞弊。二是设置组织机构之间的相互控制。主要是由单位根据经济活动的需要分设不同的部门和机构,且其职责权限必须得到授权,同时不受外界干预,使每类经济业务在运行中都必须经过不同的部门,并保证在有关部门间进行相互检查。
3、建立银行账户信息管理系统。财政部门要利用现有的“金财工程”体系平台,以国库支付管理系统为依托,建立健全《预算单位银行账户管理系统》,加强预算单位银行账户的开立申请、审批、账户变更与撤销、账户信息备案及账户年审等管理信息,在有效监控支出账户的同时加强银行存款账户的资金流向控制。
(二)加强内部监督控制
1、加强票据控制。要明确各种票据的购买、保管、领用、背书转让、注销等环节的职责权限和程序,防止空白票据遗失和被盗用。
2、加强印章控制。财务专用章由专人保管,个人名章应由其本人或授权人员保管,严禁一人保管支付款项所需的全部印章,并严格履行签字或盖章手续。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则,做到人离落锁,下班入柜,不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时,应在印章所在部门负责人监督下办理交接手续,并登记备查,印章按规定启用或销毁,印模必须登记备案。
3、加强内部监督检查。财政部门要定期或不定期地组织人员检查财政资金支付业务相关岗位及人员的设置、授权批准制度的执行、印章保管、票据保管等情况,发现问题及时纠正。
(三)实施授权批准控制
根据《会计法》的要求,单位负责人应对内部会计控制的建立健全和有效实施负责。实行国库集中收付制度,各单位在专业银行开设的所有账户相应取消,取而代之的是财政国库管理部门的统一账户管理、统一资金管理,并统一处理财政资金收支往来业务。作为地市级财政国库部门,掌握的资金少则几十个亿,多则上仟亿元,因此实施拨款授权批准控制对资金安全尤为重要。
1、设定财政支出审批权限。各项财政资金拨付业务必须经过逐级审核批准后方予办理,单位负责人、国库管理负责人、支付中心主任应按照各自的权限进行审批。各级负责人如遇外出不能正常履行职责时,可以授权其他分管领导审批。
2、制定财政资金审核、拨付控制原则。各级财政拨付本级预算单位的各种经费,必须以部门预算,预备费、机动费,追加、追减预算为依据,按预算指标控制用款计划,用款计划控制资金支付的原则进行。在人民代表大会批准当年预算前,可以根据各预算单位全年预算控制数,并结合上年同期执行情况,核定用款计划,审核、拨付资金。专项资金实行管理与核算相分离制度,即各业务管理部门负责专项资金收入的组织,资金项目的申报、审批、管理、监督和追踪问效,并根据专项资金管理的要求和资金项目的完成进度,填制请拨单,发出资金拨付的支付指令,国库管理部门具体负责专项资金账户的管理,并根据发出的支付指令办理资金收付业务,进行会计核算。
3、实行重大事项报告制度。各岗位经办人员在业务办理中发现问题应及时予以纠正。对不合法或有关手续不齐全的支付业务,经办人员有权拒绝受理,并提出相应处理意见。重大事项应立即报告国库管理部门的主要领导。
(四)加强财政资金业务流程控制
国库集中支付制度所指的财政资金,包括财政国库资金、预算外资金和财政专户资金,财政资金拨付分为财政直接支付、财政授权支付和实拨资金三种形式。财政资金支付整个业务流程包括指标、计划、额度、支付、清算五个部份,财政部门应对财政资金支付进行相互牵制,进一步明确用款计划申报流程和授权额度通知流程,确保财政资金安全。如图1所示:本文由中国收集整理。
(五)加强财政资金支付流程控制
财政资金支付流程控制是防止工作人员作弊的关键环节。科学规范的财政资金支付流程,可以帮助财政部门全面、及时、准确地掌握各单位的资金使用和管理情况,也可以通过对单位的用款计划进行审核,对不符合规定的支付和没有计划的拨款申请在事前予以制止,同时可以实施对预算单位财政性资金支付的全过程监督。
第一步,加强指标控制
1.财政预算内指标,应分别由预算、业务部门操作
(1)预算管理部门经办人录入指标或增加指标数。
注:涉及到本级追加指标编码的,由预算管理部门将总指标下达给业务部门,再由业务部门将编码编好交预算管理部门录入。
(2)业务部门专管员审核指标,并将有关文件依据交国库管理部门转支付中心。
2.财政预算外指标,由预算外管理部门操作
(1)预算外管理部门经办人录入指标或增加指标数。
(2)预算外管理部门负责人审核指标,并将有关文件依据交国库管理部门转国库支付中心。
注:①本系统支付涵盖财政所有支付业务(分散支付-实拨方式、财政专户、集中支付)。
②本系统中,计算机控制预算执行的主要功能是由预算号的科学编号来实现的,指标可批量导入系统。由分散(实拨方式)转入集中支付时:系统管理员或者预算管理部门(预算外由预算外管理部门)修改预算号的拨款方式,由“分散”改“集中”,并调整帐套号,启用“用款计划约束”。
第二步,加强计划控制
1、预算单位编制用款计划(预算单位)
用款计划分为直接支付用款计划和授权支付用款计划,直接支付用款计划又分为政府采购和非政府采购计划。由经办人录入复核人审核。
2、审批用款计划
(1)预算内(业务管理部门):由业务管理部门专管员打印用款计划申报表(一式三份),送负责人审批签字专管员网上审批用款计划用款计划申报表交到国库管理部门。
(2)预算外:(预算外管理部门):由预算外管理部门经办人打印用款计划申报表(一式三份),送负责人审批签字经办人网上审批用款计划用款计划申报表交到国库管理部门。
(3)国库管理部门:由经办人审核负责人审批。
注:国库管理部门根据财政资金拨付的有关规定和管理权限,逐级上报单位领导审批,并将审批后的申报表一份留国库管理部门存查,一份送业务管理部门室存根,一份送国库支付中心作为下达额度的依据。
第三步,加强额度控制
额度控制分别由国库支付中心、银行、人民银行(预算外资金、财政专项资金为预算外资金财政专户、财政专项资金专户的银行机构,下同)操作(见流程图1)。
1、国库支付中心根据用款计划下达授权额度打印授权支付汇总清算额度通知单送人民银行和银行。
注:如果是直接支付用款计划,则形成直接支付的额度,不需下达直接支付额度。
2、行根据授权额度通知单签收额度打印授权额度到账通知单送预算单位。
3、人民银行根据授权额度通知单签收额度。
第四步,加强支付控制(直接支付和授权支付)
1、直接支付
(1)直接支付流程(预算单位、业务管理部门或采购管理、预算外管理部门、国库管理部门、国库支付中心、银行、人民银行)(见流程图2)。
预算单位从支付申请中的直接支付填写用款申请单
经办人录入复核人审核打印“财政直接支付申请书”及相关附件材料送财政局主管科室
(2)审批直接支付申请
预算内(业务管理部门或采购管理办公室):由业务管理部门专管员打印(如果是政府采购则由采购办的专管员打印)“预算拨款通知书”送负责人审批专管员网上审批“预算拨款通知书”“预算拨款通知书”送国库管理部门。
预算外(预算外管理部门或采购办):由预算外管理部门经办人打印“预算拨款通知书”(如果是政府采购则由采购办的专管员打印)送负责人审批经办人或专管员网上审批“预算拨款通知书”“预算拨款通知书”送国库管理部门。
(3)国库管理部门审批
由经办人审核负责人审批。
国库管理部门根据授权审批规定,视情况报单位领导审批,审批后的“预算拨款通知书”第四联送支付中心办理支付手续。
①支付中心对审批后的用款申请作进一步的处理、核对打印“财政资金支付凭证”送行支付。
②行根据支付中心送来的“财政资金支付凭证”登录本系统验证支付凭证,并确认支付生成“申请财政性资金划款清单”送人民银行清算打印“财政直接支付入账通知书”送预算单位。
③人民银行根据行送达的“申请财政性资金划款清单”进行清算。
注:财政统发工资业务流程为:设定预算号,并下达指标(预算管理部门)系统生成用款计划并形成额度(支付中心)系统外生成批量支付文件(国库管理部门工资办)批量支付数据导入、数据查询修改(国库管理部门工资办)打印拨款通知书送国库管理部门,并经国库管理部门有关人员审核、负责人审批后,第四联送支付中心办理支付手续(国库管理部门工资办)打印汇总支付令送行(支付中心)生成支付明细,打印批量支付清单一式五份,一份财政管理部门留存,一份盖财政公章给行作为支付明细依据,一份给行盖章后送人民银行清算,三份给行盖章后返回财政(工资办、财政总会计、支付中心总会计)。
2、授权支付流程(预算单位、行、人民银行)(见流程图2)
(1)预算单位从支付申请中的授权支付申请用款。由经办人录入复核人审核打印“财政资金支付凭证”送行支付。
(2)行根据预算单位送来的“财政资金支付凭证”登录本系统验证支付凭证,并确认支付生成“申请财政性资金划款清单”送人民银行清算。
3、人民银行根据行送达的“申请财政性资金划款清单”进行清算。银行根据已办理支付的资金,按财政直接支付和财政授权支付,分别开具《银行申请划(退)款凭证》;在区分财政直接支付和授权支付的基础上,按预算单位账号(零余额账户)和款级预算科目汇总填报《申请财政资金划(退)款汇总清单》,按用款预算单位和项级预算科目逐笔填列《申请财政资金划(退)款清单》作附件交人民银行国库管理部门进行资金清算。
【参考文献】
[1]《中华人民共和国会计法》(第九届全国人民代表大会第十二次会议修订),1999.
[2]财政部.《会计工作基础规范》,1996年.
[3]中国人民银行.《人民币银行结算账户管理办法》[Z],2003.
在知识经济时代，科技、教育是一个国家经济增长的重要推动力。针对目前我国科技与教育的现状，我们有必要对财政中用于教育和科研的支出进行一定的调整。
1.要加大财政对教育和科研的支持力度，提高财政支出中教育经费、科研经费的比重，确保教育支出的稳定增长。财政性教育支出、科研支出的增长速度应当高于同期财政经常性收入的增长速度，如此才能确保我国科教兴国战略的实施，提高国民素质与国际竞争力。
2.必须优化教育科研支出的内部结构，提高资金使用效益。教育方面，基础教育基本上属于公共产品，它可以提高全民族素质，提供并保证义务教育是一国政府不可推卸的责任，其经费应全部由国家承担;高等教育和职业教育是“准公共产品”，更多地具有私人产品性质，费用主要应由受教育者个人承担，财政只负担一部分经费。在科研支出方面，基础科学研究具有纯公共产品的特征，其成果为社会所共享，不能作为商品出售，因此其经费应全部由财政负担;应用研究与技术开发是“准公共产品”，具有直接的经济应用价值，在专利制度下可以作为商品出售，财政不应负担经费，或酌情负担一部分，并将其逐步推向市场。
二、增加社会保障支出，提高社会保障能力
目前，在全球经济危机的影响下，提高社会保障能力是确保我国经济增长、社会和谐的重中之重。
1.提高社会保障支出的比重，增加社会保障制度社会化。目前，我国的社会保障支出虽然增长很快，但所占比重仍然较小，随着我国人口老龄化程度的加深以及失业下岗职工的增加，各级政府应不断加大对社会保障支出的投入力度。与此同时，还要加强我国社会保障体系的社会化建设，把原来隐藏在各单位财务活动中的社会保障支出显化出来，转由政府统一征缴资金，统一列入预算，统一管理起来。
2.进一步完善社会保障制度。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是全面推行医疗保险改革，完善失业救济，我国的社会保障制度应当彻底打破城乡、所有制和劳动者身份的界限，提高社会保障水平，扩大社会保障覆盖面。具体来说就是:
(l)推动医疗保险制度改革，建立起社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险管理机制。我们要在现阶段生产力水平的基础上，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的、覆盖城乡全体劳动者的、社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度。
(2)深化失业保险制度改革，拓宽失业保险的实施范围，合理确定失业救济的发放标准和期限。
(3)建立和完善居民最低生活保障制度，扩大最低生活保障制度的受益区域，使最低生活保障制度的覆盖区域逐步从城镇向农村推广。
三、要加大对公共卫生的投入，建立完善的公共卫生体系
当前，我国公共卫生支出应当在明确政府在该领域的职责的基础上，合理确定公共卫生支出的规模和结构，特别注重加大对农村及城镇弱势群体的转移支付力度，确保公共卫生支出的公平性。
1.按照全国性公共品和地方性公共品的划分，明确中央政府和各级地方政府的职责范围，建立合理的公共卫生支出体系。应当逐步建立起以中央和省级财政为主、以市县财政为辅的财政卫生经费供给系统。一方面，越是基本的公共卫生项目，其管理级次应当越高，可由中央或省级财政承担，而特需的公共卫生项目，可由市、县财政承担;另一方面，外部性较强、全国性的公共卫生项目可由中央财政负担，并着重扩大中央财政转移支付规模，而对地方性的公共卫生项目，应主要由地方财政负担。
2.合理确定公共卫生支出的规模和结构，首先要从总量上提高公共卫生支出的比例。
(1)着重扩大对农村公共卫生投入规模，保证农村公共卫生的政府投入。一些地方病的死灰复燃和“非典”、“禽流感”等疫情的爆发明显地暴露了我国的卫生防疫及社会保障体系的不健全。因此，应当进一步增加农村公共卫生投入，设立贫困地区公共卫生专项资金，加大农村卫生基础设施建设力度，压缩一般项目支出，保证疫苗接种、学校卫生、孕产妇保健等重点项目的资金供给。同时，建立对农村公共卫生特别是重大突发性疫情的防御体系和公共卫生用品的储备体系，这种体系的建立直接需要中央财政支持，并设立专项资金。
(2)完善政府间转移支付制度。农村公共卫生的主要投入者还是地方政府，各级政府间应建立合理的转移支付制度。地方政府投入公共卫生领域所产生的社会效益远远超出本地的区域限制，因此，中央政府应对地方政府合理安排转移支付项目，用以平衡地方政府的支付成本，以保障农民享受基本医疗服务的权利。
3.增加用于突发性公共卫生事件支出
突发性公共卫生事件可以分为事前预防准备阶段和事后处理阶段，相应的，事前投入具有投入大、耗时长、见效慢等特点。因此，要正确认识短期利益和长期利益的关系，合理分配事前投入和事后投入的比例，加大财政用于事前防范支出，减小突发事件的危害程度和事后重建成本。加强公共卫生信息网和预警系统的建设，尤其要注重农村医疗保障体系等事前制度建设，防止新的流行病和疫情在农村爆发。此外，要明确各级政府在突发性卫生事件中的支出责任，事前支出的主要任务是预防监测，其支出责任应以属地为主，即由本级财政承担，同时上级财政通过专项转移支付对其正效益外溢性进行成本补偿;事后支出的主要任务是应急处理和对事件的平息，这一阶段具有严重的负外部效应，应由各级政府共同承担支出责任，中央政府要通过一定规模的专项转移支付来分担下级政府的支出责任。
四、加大生态环境保护的投资力度，实现可持续发展
生态环境是经济社会发展的重要基础，实现生态的可持续发展己成为许多国家发展经济的首要前提。因此，建立生态环保型效益经济己成为我国未来经济的发展方向。政府要以资源节约和综合利用为重点，加强生态环境保护，在鼓励社会投入的同时加大财政支出力度，继续支持天然林保护工程的实施，启动生态系统恢复工程和环境综合治理工程，使生态环境质量有所提高。环境保护支出是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下财政支出结构中一项重要内容，环保资金要用来加强环境的综合治理，控制工业化带来的环境污染，实现人和自然的和谐发展。
安排财政支出时，要优先保障政权和法制建设所需的资金。国家的安全、社会的稳定、法制的健全，是市场机制得以发挥作用的前提，也是最基本的公共产品，只能由公共财政予以解决。财政支出结构的调整要在保证国家机器正常运转的前提下，有重点、有顺序的进行。在财政支出结构的调整中，还要区分轻重缓急，集中资金，确保重点支出项目。目前，我国的综合国力还不够强，经济发展水平较低，财政可集中的财力有限，在这种情况下，必须按照“先吃饭，后建设”、“先维持，后发展”的原则，统筹兼顾，量力而行，有选择地保障急需的重点支出。要在财力可能的情况下重点支持基础教育、基础科研和农业水利等基础设施建设，促进社会的可持续发展。
总之，我们必须在科学发展观的指导下，把财政支出的重点由经济建设项我国财政支出结构研究目转向一般性公共服务项目，逐步实现由“生产型社会”向“福利型社会”的转变。
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【关键词】 财政分权； 政府激励； 教育投入
根据《中国教育改革和发展纲要》（1993）要求，20世纪末国家财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，预算内教育投入占财政支出的比重不低于15%。2012年，国家财政性教育经费支出占GDP的比重首次达到4%，但政府教育投入，尤其是地方政府教育投入仍然不足，导致教育这种公共产品与发展纲要的要求相去甚远，远远不能满足人们的需求，造成城市优质教学资源和农村基础教育供应不足。在我国现行财政体制下，为何地方政府在提供教育公共产品方面动力严重不足？现行财政体制对地方政府的行为有哪些激励？在这些激励下地方政府的行为有何特点？这对教育投入产生哪些影响？本文以公共教育为例，试图分析财政分权对地方政府的激励机制及其对公共产品供应的影响。
一、文献综述：财政分权与公共物品的供给
财政分权理论根据其理论假设的不同和历史演进阶段可以分为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。两代财政分权理论对于政府行为的理论假设不同，对于财政分权对公共产品的供给的影响也得出完全不同的结论。
第一代财政分权理论由20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论演变发展而来。其代表人物主要有Paul A. Samuelson、Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow等3位经济学家，其后Wallace E. Oates和James M. Buchanan也对第一代财政分权理论建立起到了重要作用。第一代财政分权理论主要针对公共品领域的市场失灵现象，其理论假设是政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员无条件地寻求社会福利的最大化，认为为了避免“公共的悲剧”，应该由政府提供公共产品服务，并且财政分权比财政集权更能为公众提供公共产品服务。
Wallace E. Oates（1972）在《财政联邦主义》一文中阐述了奥茨“分权定理”，认为地方政府在了解选民的效用与需求方面较中央政府具有比较优势。地方政府更能根据当地居民的偏好和利益需求制定适合的产品和量，从而实现资源的优化配置和社会福利极大化。而中央政府不可能准确估计每个地区人口子集的不同需求和特殊利益，只会将同等数量的某种公共产品统一分配给各个地方，忽略了不同区域居民偏好的差异，因而不能实现社会福利最大化，降低了资源的配置效率。Tiebout（1956）阐述了财政分权实现公共产品供给社会福利最大化的机制——“用足投票”和“用手投票”理论。假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”，迁移到自己满意的地区，结果地方政府为了吸引选民，就必须按选民的要求供给公共产品，从而可以达到帕累托效率。
第一代财政分权理论将政府假定为“仁慈的公共利益的守护者”，认为政府在决策过程中不会考虑自身的利益和发展，其假设条件与现实显然不符，从而在实际应用中显现弊端。第二代财政分权理论针对第一代财政分权理论的不足，提出政府追求自身利益最大化的假设，在理论分析中引入了激励理论和机制设计，分析政府官员在实现官员自身利益和居民福利之间作策略性选择。
Qian和Weingast（1997）试图阐述政府内部的运行机制，他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。在财政分权结构下有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。Weingast（1995）提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：（1）地方政府对经济有基本的规制责任；（2）体系中设立没有贸易障碍的共同市场；（3）地方政府面临“硬预算约束”。Keen和Marchand（1997）假定资本的流动性大于劳动力的流动性，认为地方政府为争夺有限的资本，就会采取有利于资本所有者的行为，增加基础建设等生产性的公共投入，教育等地方公共服务方面的支出就会受到挤占，也可能导致提供效率和供给水平的下降。
由第二代财政分权理论可知，在政府并非追求社会福利最大化的假设下，会因实现自身利益最大化的激励，不一定能提供符合公众需求的公共产品。
二、财政分权、政府激励与政府教育投入的理论分析
（一）中国财政分权特点
1.地方政府财权与事权严重失衡
源于1994年的分税制改革，规范了政府间的财政分配关系，提高了中央政府宏观调控的能力。但是这次分税制改革，基于改变中央财政穷、地方政府富的历史状况和建立中央宏观经济调控体系的初衷，使得我国中央政府和地方政府的财政收入分权和支出分权上严重失衡。在财政收入分权上，中央政府收入包括消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。地方税收收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、屠宰税、筵席税。中央地方税收收入包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税和印花税。其中增值税的75%、企业税的60%（主要央企的企业所得税全部归中央政府）、印花税的94%归中央政府，这种税权的划分使得财政收入向上集中，中央政府获得财政收入的大部分，地方政府获得财政收入较少的一部分。由表1可知，我国地方政府财政收入占财政总收入的比例相对较小，近年来虽有所提高，最高的年份2011年也才达到50.6%。
在财政支出分权（即所谓的事权）上，根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。地方政府除了承担地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费之外，还承担支撑地区的生产支出和地方事业发展所需支出。前者包括地方基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费；后者包括地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。地方政府除了承担发展地方经济的重任之余，还是实施法律法规、维护社会秩序、提供社会服务的直接主体，供养着财政供养人口的70%，管理着全国80%的人口，承担着为绝大多数公民提供公共产品的责任。从表2也可以看出，在财政支出中，地方政府财政支出占总财政支出的比例自1994年分税制改革以来逐年提高，2011年高达84.9%，占财政支出的绝大部分。
从以上我国地方政府财政收入占比和财政支出占比的分析可以得出结论：中央与地方政府财权和事权划分的严重失衡，地方政府财政收入很少，但是需要承担的财政支出很大。据此，本文提出第一个假设：
假设1：地方政府在财政收入和支出上分权的不对称，导致地方政府客观上没有财力投入到教育支出上。并且地方政府对于教育的投入与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。
2.经济分权和政治集权
中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。在经济上分权，即地方政府具有动用地方资源发展地方经济的权利，中央政府并以此作为考核地方政府官员的重要标准。经济分权主要体现在地方政府可以动用本地财政资源，将财政资源投向刺激经济增长的用途上。
所谓政治集权，即中国实行垂直的政治体制，各地方政府官员只对上一级政府负责，上一级政府根据对地方官员的考核情况对其进行任免和晋升。
（二）财政分权下地方政府的行为激励和教育投入行为
在中国式的“经济分权、政治集权”的财政分权体制下，西方的财政分权理论对我国政府的激励机制不再成立。我国户籍制度的存在使得教育和医疗等公共产品须严格按照身份来分配，限制了居民在区域间的自由移动。
政治集权的制度安排使得上级政府以GDP为主的考核标准对地方政府产生有效激励，使得地方政府因“晋升激励”而展开GDP锦标赛（乔宝云、范剑勇和冯兴元，2005）。而财政支出分权的实行、公众对政府有效监督的缺位及政府官员问责机制的不完善，使得地方官员为了追求自身利益最大化而忽视公众对公共产品数量和质量的需求偏好成为可能。
政府官员追求自身利益最大化而忽视地方居民公共产品需求偏好的表现为地方政府将财政资源尽可能多地用来发展地方经济，而减少对公共产品的供应。地方政府为了发展本地经济，一方面将财政支出用于地方企业的技术改造新产品、试制经费和促进经济增长的投资性支出，另一方面由于资本的流动性大于劳动的流动性，且在中国当前劳动较为充裕的现实下，为了克服地方发展经济的资本不足，而展开吸引FDI的竞争（FDI英文全称Foreign Direct Investment，外商直接投资。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，FDI是指一国的投资者将资本用于他国的生产或经营，并掌握一定经营控制权的投资行为）。在吸引FDI过程中，普遍的做法就是增加对机场、公路等基础性建设支出。分权使地方政府为经济发展展开竞争，而大力增加投资性支出和为吸引FDI而进行基础建设投入的同时，导致其对公共物品的偏好降低（张军等，2007），造成资源配置的扭曲，降低了教育等部门的供给水平（乔新平、白洁，2005；傅勇、张晏，2006）。
基于以上对于财政分权对地方官员激励的分析，本文提出如下假设。
假设2：我国财政分权激励地方政府为发展地方经济而展开竞争，使得地方政府将财政支出多投向刺激经济发展的用途上，而对教育的投入产生“挤出效应”，即我国财政教育支出占比与政府投资性支出占比、基础建设支出占比成负相关关系。
（三）财政分权、经济增长与教育投入
在中国式财政分权下，地方政府因晋升激励而产生GDP竞争。地方政府将财政收入的大部分用于发展经济，在短期内对公共产品的供给产生“挤出效应”。但长期来看，必然会促进地方经济发展，随着人们收入的提高和地方财政收入的增加，地方政府可能增加对公共物品的供给。经济学家瓦格纳（1877）对德国的研究证实，随着人均收入的增加，包括教育在内的公共财政支出也随之提高。皮考克和魏斯曼（1961）也指出经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也上升，所以财政支出随GDP的上升而上升。马斯格雷夫和罗斯托（1959）指出，一旦经济发展达到成熟阶段，政府的公共支出将从基础设施投资支出转向不断增加的教育、医疗保健与福利等方面的支出，而且这方面支出的增加大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长速度。鉴于以上分析，本文提出第3个假设。
假设3：地方政府对教育的投入与经济发展水平有关，经济发展水平较高的地方教育投入较多，即地方政府教育投入水平与人均GDP正相关。
三、财政分权体制下政府教育行为的实证研究
（一）实证假设
通过本文对我国财政分权体制特点和财政分权对我国地方政府行为的激励分析可知，我国地方政府与中央政府之间财权和事权分配的严重失衡，财政分权激励下地方政府发展经济的投资性支出和吸引FDI的竞争，是我国地方教育投入长期滞后的主要原因，而地方政府发展经济的努力在长期看来有可能会促进地方政府增加对教育的投入。
为了印证以上分析理论，本文提出以下实证假设：
其一，教育投入占地方政府财政支出的比例与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。其中，地方财政收入与占财政收入的比例反映了中央政府和地方政府之间的财政收入分权程度，地方政府财政支出占财政总支出的比例反映了中央政府和地方政府之间财政支出分权程度。
其二，教育投入占地方政府财政支出的比例与各地FDI占全国FDI比例负相关，与各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比负相关。其中，各地FDI占全国FDI比表示各地FDI竞争程度，各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比表示各地经济发展竞争程度。
其三，教育投入占地方政府财政支出的比例与人均GDP正相关，人均GDP表示经济发展水平。
（二）实证模型的选择
针对上面的假说，本文建立如下模型来一一鉴定假说：
Yit=α0+βitXit+εit
其中，Yit是被解释变量，指各省级的教育支出占财政支出的比例，X是一组解释变量，下标i、t分别代表不同的地区和不同的年份，为验证假设结论，主要拟定以下项目为解释变量（表3）。
（三）数据来源与统计描述
模型变量中地方财政收入占总财政收入的比例、地方财政支出占总财政支出的比例、投资性支出占财政支出的比例，均根据历年《中国统计年鉴》和各地统计年鉴整理而得，详见表4。
（四）模型结果分析
本文依据以上实证模型，利用计量软件EViews6.0，采用2003—2011年我国省级面板数据来对以上假设进行实证研究。首先通过Hausman检验判断固定效应还是随机效应。
由结果可知，调整后的R2为0.856，说明解释变量较好地解释了因变量的变化情况，各解释变量回归系数的t统计量均通过显著性检验，说明各解释变量的变化对因变量的变化有显著的影响。通过分析以上回归方程，可以得出以下结论：
1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。由表5可知，地方财政收入占总财政收入的比例的回归系数显著为1.25，表明地方财政收入占总财政收入的比例每提高一个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将提高1.25个百分点。地方政府财政支出占总财政支出的比例的回归系数显著为负，绝对值为2.89，这说明地方政府财政支出占总财政支出的比例每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将降低2.89个百分点。
2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入有负面影响。由表5可知，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例的回归系数均显著为负，绝对值分别为0.89、4.26，这表明，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例，每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将分别降低0.89%、4.26%。
3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。由表可知，人均GDP的回归系数显著，大小为1.45，表明人均GDP每提高一个百分点，地方政府对教育的投入占财政支出的比例将提高1.45个百分点。
由上可知，实证结果验证了本文理论分析结论，即中央政府和地方政府之间严重失衡的财权和事权的划分影响了地方政府。
四、主要结论与政策建议
（一）主要结论
在理论分析财政分权对我国地方政府行为激励的基础上，本文提出了三个关于影响地方政府官员教育投入行为的假设，并利用2003—2011年的省级面板数据进行了实证研究，实证研究结果表明：
1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。
2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入存在“挤出效应”。
3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。
（二）政策建议
1.通过法律确定县级义务教育财政支出占县财政总支出的比例，并对超出法定支出比例的县给予奖励。
2.建立以改善民生为重点的评价地方政绩的指标体系和问责制度。
3.增加预算的透明度，适当扩大当地居民参与政府预算决策的机会。
4.完善转移支付制度，把转移支付与地方财政能力、裁减财政供养人口和增加居民福利性支出联系起来。单纯就义务教育而言，采用封顶的专项配套义务教育的财政补助，比由上级确定基数、上级与县级简单按比例分担的补助方式，更有助于激励贫困县提高自身的教育支付意愿和教育财政努力水平。
【参考文献】
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财政政策是政府调控经济的重要手段。一旦出现经济衰退，扩张的财政政策会在一定程度上起到拉动经济的作用。但是，这也意味着经济资源会从私人部门流向公共部门，无疑会对私人消费产生影响。正因如此，财政政策扩张是否会影响私人消费以及如何影响一直为经济学的主流研究所关注。这个问题在中国尤为重要。自1997年亚洲金融危机之后，困扰中国政府及学者的一个重要问题就是内需不足，尤其是居民消费不足，而恰好政府的财政政策在这段时期内频繁使用刺激经济和拉动内需的调节手段。因此，研究财政政策对私人消费的影响在中国就显得更具现实意义。本文尝试从一个新的角度对这一问题加以探讨。
已有文献对这一问题的认识经历了一个不断深化的过程。根据传统凯恩斯主义IS-LM模型的分析，财政支出扩张通常会导致产出和消费的增加。但是，由于其缺乏微观基础，所以随后对这一问题的分析主要基于持久收入假说的框架。早期的研究发现，在价格弹性的新古典模型中，财政支出增加会挤出居民消费。基本的传导机制是，对于非生产性政府支出的增加，政府会通过当期和未来的税收进行融资，这就意味着居民当期及未来的收入下降，进而导致消费的下降(即负财富效应)(Aiyagari et al.，1992；Baxter & King，1993)。但是，通过施加不同的识别条件对数据进行SVAR分析，大多数经验研究并不支持新古典模型的结论，而是发现财政支出对居民消费有明显的挤入效应(Blanchard & Perotti, 2002; Mountford & Uhlig, 2004; Gali et al., 2007)。
为了与经验事实相一致，已有文献分别从不同的角度考察了能够缓解甚至抵消负财富效应，从而使财政政策挤入居民消费的机制，大致可以分为三类：第一类文献将政府支出引入效用函数，突出了其与私人消费的互补性(Bouakez & Rebei，2007；Ganelli & Tervala，2010；杨子晖，2006)，或将政府支出引入企业的生产函数强调其生产性(Linnemann & Schabert，2005；王文甫和朱保华，2010)；第二类文献主要通过引入深度习惯，产生逆周期的成本加成的机制使财政政策扩张引致居民消费(Ravn et al.，2007)；第三类文献则通过引入居民的异质性产生财政政策对居民消费的挤入效应(Gali et al.，2007；李永友和丛树海，2006)。但是，上述文献大多假定财政政策是外生的。
Leeper(1991)首先讨论财政政策规则，根据税收是否对政府债务做出反应，主要考察财政货币政策对物价水平的决定。随后，文献从经济周期的角度考察了财政政策规则。基于美国的情况，大多数文献认为利用规则形式所刻画的财政政策主要体现其自动稳定器功能，政府主动采用“逆周期”方式对经济的调节作用微乎其微(Taylor，2000；Auerbach，2002)。目前，国内关于财政政策规则方面的研究尚处于起步阶段。贾俊雪和郭庆旺(2011)从增长的角度研究了财政规则对政府债务的影响，发现不同的规则对政府债务规模存在明显的不同影响。贾俊雪(2012)基于1992-2009年的季度数据发现，我国税收存在对宏观经济走势和政府债务规模系统性的反应，且不同时期表现出不同的政策态势。总体上讲，上述大多数研究的重点考察对象为税收政策规则，主要从自动稳定器的角度去理解财政政策规则，将政策工具对目标变量的反应参数用于衡量自动稳定器功能的大小，而将政府购买性支出作为外生过程给定。但是，对财政政策规则性质的讨论取决于所考察的政策工具。本文的分析表明，上述讨论无法很好地用来评估我国财政政策对经济的实际效果。①
本文着重从财政支出的角度考察当政府主动对经济进行调节时，财政政策对居民消费的影响。具体而言，我们将政府的购买性支出设定为产出和通货膨胀的反应函数，强调政府调节经济的主动性，并考察随着财政支出刺激经济强度的变化，居民消费将如何反应。本文之所以从这一视角考察财政政策对居民消费的影响，主要基于中国的财政实践。
从理论上讲，财政政策通过两种方式影响经济及居民消费：自动稳定器和相机抉择。②尽管从对居民消费的影响来看，财政自动稳定器功能更为直接，但是其作用的发挥依赖于一国税收制度的累进性。Taylor(2000)通过对美国的情况进行研究发现，由于其税制的累进性较强以及社会保障体系相对完善，财政政策主要通过自动稳定器功能发挥作用，政府主动调节经济的作用微乎其微。但是，中国的情况有所不同：从总体上讲，我国税收体系的累进性很弱。这是因为以增值税为代表的商品课税在税收体系中占据了主体地位，这些税种大多采用比例税率，几乎不存在累进性。同时，在我国的所得税中，除了针对工资薪金所得采用了累进税率之外，个人所得税的其他税目以及企业所得税也均采用比例税率，累进性同样非常微弱。所有这些就决定了财政政策无法通过自动稳定器的功能对经济进行自动调节(项怀诚，2001；金人庆，2005；谢旭人，2008)。也正是考虑到这种实际情况，伴随着分税制改革的推进，中央财政收入的增加，从上个世纪90年代中后期开始，财政政策日益成为政府主动调控宏观经济的重要工具，并逐步表现出对经济系统性的反馈：1998年政府实施了扩大政府支出规模的积极财政政策，应对亚洲金融危机对我国经济的不利影响；随着2003年之后经济的逐渐过热，积极财政政策逐步转型为稳健财政政策，政府对财政支出规模进行了有效控制；由于全球金融危机的爆发，我国在2008年第四季度经济增速出现明显下滑，在这样的背景下，政府再次采用了积极财政政策，推出了四万亿的经济刺激计划。从这个意义上讲，根据经济形势，主动调节财政购买性支出规模已经成为我国政府使用财政政策进行宏观调控的主要方式之一。③因此，如果我们要考察我国财政政策对居民消费的影响，那么就必须将政府主动地对经济进行反应这一要素纳入到分析框架之中。正是基于这一判断，本文将以产出和通货膨胀为反应变量的财政支出规则引入动态随机一般均衡(DSGE)模型中，讨论财政政策对居民消费的影响。
我们需要强调一下本文与已有文献的区别。尽管从建模方法上讲，本文也采用了与文献类似的做法，利用规则或反应函数(reaction function)刻画财政支出对经济的反馈。但是，由于政策规则的经济含义最终依赖于所研究的政策工具，所以在经济理解和分析重点方面，两者存在明显区别：那些以税收或政府转移性支出 为主要研究对象的文献，自然应该将其理解为财政的自动稳定器功能。由于政府购买性支出的变化不可能代表财政自动稳定器功能，所以当我们将政府购买性支出设定为产出的反应函数以刻画政府主动对经济的系统性反应时，仍然照搬文献中的分析视角和理解显然有失妥当。基于此，本文与已有文献存在两个方面的差别：在模型设定上，将滞后期的产出作为目标变量以考虑政策时滞等因素。更为重要的是，本文从政府主动调节经济的角度，重点考察财政政策调节经济力度的变化对居民消费的影响。而已有文献则基于自动稳定器的理解，将相关政策工具对目标变量的反应参数视作给定。
本文首先在理论上对这一问题展开讨论。第一，通过对一个具有价格粘性的DSGE模型进行数值实验，对比外生财政政策与财政政策规则对居民消费影响的差别；第二，通过在一个高度简化的代表人模型中求出居民消费的解析解(closed form solution)，非常清晰地展示了以规则形式出现的财政政策影响居民消费的核心机制。
分析结果表明，在引入财政支出规则后，财政政策会通过两条途径影响居民消费。第一条途径是现有文献中讨论的财富效应，即财政支出增加会导致税收增加，通过减少居民未来的预期收入挤出消费。第二条途径则是本文所发现的财政支出规则的预期效应。当政府采用盯住产出等变量的财政支出规则时，一旦产出下降，居民预期政府将采用扩大财政支出的“逆周期”方式对经济进行调节，经济在未来可能出现复苏，由此会阻止居民未来收入的进一步下降，从而导致居民消费增加。不仅如此，财政支出规则的预期效应还取决于其对产出和通货膨胀(尤其是产出)的反应程度。当反应程度较小时，尽管居民预期到政府会采取提振经济的措施，但是提振的力度不足以阻止产出的进一步下降，其理性的反应就是减少消费。相反，一旦财政支出对产出的反应程度达到一定的临界值，居民预期到政府不仅会提振经济，而且提振经济的力度足以挽救经济的颓势，居民消费就会上升。但是，这并不意味着财政政策拉动经济的力度越大越好。分析表明，如果财政政策拉动经济的力度超出了一定限度，那么过分增加的税收会有损于居民的未来收入，负财富效应的增强会抵消甚至超过预期效应，居民消费反而有可能下降。
为了尽可能清晰地考察上述在规则形式下财政政策对居民消费的影响，本文在分析的过程中抽象掉了文献中所讨论的财政政策有可能挤入居民消费的其他机制。正因如此，通过引入财政支出规则，本文所发现的其影响居民消费的预期效应不仅区别于既有文献中的其他机制，成为财政政策扩张挤入居民消费的又一重要原因，而且还突出了财政政策对居民预期的重要影响。
基于理论上的分析结果，我们在经验分析层面需要解决的两个相关问题是：(1)从中国的数据当中能否发现财政支出规则存在的经验证据？(2)中国的财政支出对居民消费会有怎样的影响？由于理论分析过程中突出了居民预期的作用，所以我们想从经验分析中评估这一作用的大小。本文基于中国1996Q1-2011Q4的季度数据，对这两个问题分别做出了解答：第一，在样本期内，财政支出对产出具有明显的负向反应，并且通过Granger因果关系检验发现短期内产出的变动有助于预测财政支出的变动，而财政支出变动对于预测产出的变动却没有什么帮助。第二，总体上讲，在样本期内，中国的财政支出扩张对居民消费有正向影响。此外，本文采用Blanchard et al.(1993)提出的回归分解法，利用估计得到的财政支出规则对财政支出变量加以分解，由此刻画预期在财政支出对居民消费影响中的作用。结果发现，财政支出规则部分对居民消费有显著的正向影响，而非规则的部分对居民消费的影响为负，经验分析得出的结论与理论分析一致。
二、财政政策对居民消费的影响：理论模型④
我们在一个具有价格粘性的动态随机一般均衡模型中讨论政府财政政策规则对居民消费的影响。为了简化起见，本文的模型仅包括家庭、企业以及政府三个部门。
(一)居民
我们假设经济中存在一个存活无限期的代表性居民，通过选择消费、投资、劳动供给以及政府债券的持有量实现自己一生效用最大化。在进行优化选择的过程中，其收入来源包括：资本收益、劳动报酬、持有政府债券的收益、政府的转移支付以及从企业中得到的分红，因此其决策问题如下：
(四)参数校准⑧
为了求解和分析模型，我们需要对模型的相关参数进行校准。在校准的过程中，我们着重考虑两个因素：(1)保证模型存在唯一的稳定解；(2)尽可能与已有文献取值相一致，对于无法利用文献进行确定的参数，我们利用中国的宏观数据加以确定。此外，本文还通过贝叶斯方法估计了模型的参数，并进行了稳健性检验。限于篇幅，我们没有在文中报告相关结果。
居民部门的参数包括｛β，γ，ε，δ｝。国内大多数文献对居民主观贴现率β和资本折旧率δ的取值较为一致，分别为0.98和0.025，这一数值对应于我国资本的季度收益率在2%左右，资本的年折旧率为10%(李春吉和孟晓宏，2006)，故本文也采用这两个数值。同时，我们取γ的基准值为1.5(林细细和龚六堂，2007)，并令ε等于2(Miao & Tao，2011)。
财政政策方面，根据“中经网数据库”，我们将转移支付与产出的比例Z/y设定为0.02，并将政府债务同产出的比重B/y设定为0.025作为基准值。⑨
三、模型求解与结果分析
给定模型的参数值，本文使用Uhlig(1999)的方法对模型进行求解。这部分主要讨论：(1)引入财政政策规则之后，财政政策冲击对居民消费的影响，并比较其与无规则情形的差异；(2)在一个高度简化的代表人模型中得到了居民消费函数的解析解(closed-form solution)，清晰地展示出财政政策规则对居民消费的影响机制。⑩
(一)引入规则形式后财政政策对居民消费的影响
如前文所述，讨论财政政策对居民消费影响的文献大多将财政政策设定为外生的过程。考虑到外生财政政策为财政政策规则的特殊情形(即反应参数为零)，一个十分自然的问题是：对于那些不考虑财政政策内生反应的模型，其对政策效应的分析是否会存在偏误，或是否会存在模型设定误差？为了回答这个问题，我们首先固定货币政策的类型，然后将外生财政政策与财政政策规则两种情形进行对比，检验两者之间是否存在明显的差别。 我们首先令
从图1中我们能够发现，如果政府支出不对产出变动做出反应(=0)，那么当发生财政政策冲击时，居民消费会出现明显下降，然后缓慢地回到稳态水平，财政政策冲击对居民消费的影响比较持久。这种情况下，模型表现出了财政政策对居民消费的“挤出效应”，即政府支出的增加将社会中的资源从私人部门转移到公共部门，最终导致居民消费的减少。(12)在引入政府购买性支出的反馈机制之后，居民消费对财政政策冲击的反应有所改变：如果政府采用积极的财政政策规则(｜｜＞1)，表明财政支出的反应程度要大于产出的变化程度，那么居民消费对财政政策冲击的反应为正，此时财政政策具有对居民消费的“挤入效应”。如果政府采用消极的财政政策规则(｜｜＜1)，那么财政政策的“挤入效应”会更大。不过，这一结论并不具有一般性，当财政政策“消极”到一定程度时，其挤入效应会逐渐减弱并最终转化成挤出效应，原因将在下文中进行分析。尽管如此，我们还是能够很清楚地看出，对财政政策的不同设定会在不同的方向和程度上影响居民消费。因此，若不考虑财政政策的内生反应将导致模型设定的偏误，其所得结论值得商榷。
为了更加全面地考察在给定货币政策的情况下，财政政策对居民消费的影响如何随着其对产出反应程度的变化而变化，我们对取不同的数值，观察居民消费初始反应的变化。从图2中我们能够发现，财政政策对居民消费的影响并不随着其反应程度的不断增强而增强，两者之间的关系是非线性的。当财政政策不对产出做出反应时(=0)，财政政策冲击会导致初始居民消费减少，当财政政策对产出反应程度的绝对值小于0.6时，减少的程度随着财政政策对产出反应程度的增加而增加。在=-0.6处，这种趋势发生逆转。随着财政政策反应程度的进一步增加，初始的居民消费开始增加，但是增加的幅度会随着财政支出反应程度的增强表现出递减的趋势。这种变化趋势不依赖货币政策的类型。这意味着“逆周期”的财政政策对产出的反应程度应该保持在一定的范围之内：反应程度过低会导致居民消费出现绝对量的下降，而反应程度过高则会使得财政政策对居民消费的拉动作用逐步减弱。
(二)传导机制分析
我们通过在一个高度简化的代表人模型中得到了居民消费函数的解析解，分析财政政策规则影响居民消费的核心传导机制。
在这个简单的模型中，我们抽象掉了价格粘性和企业的决策，假设仅存在一个代表性居民进行消费储蓄决策。政府会对居民征税并将收入用于开支，为了简化起见，假定政府满足平衡预算的要求。居民的决策问题为：
上式表明居民消费取决于持久收入，而持久收入由两部分构成：当期资产带来的收益和居民基于当期信息所预期的未来可支配收入的现值。此处值得强调的是，当期的信息集中不仅包含未来随机冲击的分布函数，而且还包含政府所采用财政政策的形式。换句话说，财政政策规则形式包含在了居民借以产生预期的信息集中。这一点对理解模型的机制非常重要。
从(3c)中能够很清楚地看到，给定随机冲击的实现值，在引入财政政策规则后，居民消费对财政政策的反应取决于两种效应：第一，(3c)式右边的第一项刻画了居民预期到政府按照财政政策规则行事时，由于财政支出对经济的拉动会导致未来产出增加，从而有可能导致消费增加。我们将财政政策规则通过影响居民对政策行为及未来收入的预期，最终导致消费的增加这一传导路径称为预期效应；第二，上式右边的第二项刻画了为了对更大规模的财政支出融资，政府会向居民增加税收，从而可能导致消费减少，即负财富效应。居民消费的最终变化取决于两种效应的相对大小。
显然，财政支出增量ΔG是政策反应参数φ[yG]的函数，且给定产出的变化，两者之间存在一一对应的线性关系。因此，当财政政策的反应程度增大时，ΔG会相应增加。但是，由于财政支出增量对产出的影响是非线性的，所以财政政策规则对消费的影响最终呈现非线性的关系。图3对这种关系进行了较为直观的描述。
这意味着财政政策对经济的拉动应该保持适当的程度。随着财政政策负财富效应的增强，过分加大财政政策对经济的刺激程度反而会导致居民消费的减少。
四、财政政策对居民消费的影响：经验分析(16)
本节基于中国1996Q1-2011Q4的季度数据从经验分析的角度考察财政政策对居民消费的影响。之所以选择这段时期作为样本期，主要是因为财政支出政策在该时期内表现较为活跃，为经验分析提供了足够的变化。
(一)数据来源及变量选取
本文用于经验分析的数据全部来自中经网宏观月度数据库。结合研究目的，财政政策方面所选择的变量有国家财政收入(Fiscal_rev)、国家财政支出(Fiscal_rev)、财政资金中用于基础设施建设的支出(Infra)。由于在我们的模型中没有区分政府级次，所以在选择财政收支指标的时候，也不进行中央与地方财政的区分；衡量居民消费的变量为社会消费品零售总额(consumption)；价格方面的变量有居民消费物价指数(CPI)以及61—90天的银行同业拆借利率(interest)，选取居民消费物价指数(CPI)主要用于计算通货膨胀率和将相关的名义变量转化成实际变量(17)，而选择61—90天的银行同业拆借利率则是为了在分析中控制货币政策。需要说明的是，由于在2001年之前统计资料中仅包含CPI的同比数据，而此后新增了对其环比数据的报告，所以我们以2001年1月为基期重新计算了样本期内的CPI。(18)我们还选取了国内生产总值(GDP)。除国内生产总值之外，其他变量的原始数据均为月度数据，因此我们分别对国家财政支出(Fiscal_exp)和居民消费(consumption)进行累加求得季度数据，居民消费物价指数(CPI)取几何平均数求得相应的季度数据。在此基础上，将名义变量转换成实际变量后取对数，并通过X-12的方法及HP滤波去除数据中的季节因素及趋势因素。
(二)估计财政政策规则(19)
我们对财政政策规则(2)式中的参数和进行估计。由于在(2)式中，相关的变量都是经过对数线性化之后产生的，所以为了与模型一致，我们必须对选取的变量进行变换。首先，由于财政的相关变量以及国内生产总值都是在取对数之后进行HP滤波处理的，所以得到的周期部分就对应于模型中对数线性化的变量。其次，注意到通货膨胀率不存在趋势，我们将其均值 理解为稳态值，并求解通货膨胀率相对于其稳态的变化率得到用于分析的变量。
估计结果表明：第一，无论采用哪个变量作为因变量或者采用何种模型设定，滞后一期的财政支出变量都是显著的，这说明政府采取的财政支出政策具有明显的连续性；第二，当模型采用不同的财政支出变量作为因变量时，估计的结果存在明显差异。当模型以总财政支出作为因变量时，无论是单独考虑国民生产总值或通货膨胀率的当期和滞后期，还是同时考虑国民生产总值及通货膨胀的当期和滞后期，其估计系数在统计上均不显著。但是，从统计上可以拒绝两者联合对财政政策没有影响的假设。当模型以财政基建支出作为因变量时，我们通过对不同的模型进行估计发现，财政基建支出对滞后一期的产出具有显著的负向反应，而对通货膨胀的反应在统计上不显著。由于我们的估计结果为参数的下界，所以不会受到内生性问题的影响；最后，Granger非因果关系检验表明，短期内(1—4期)产出变动有助于预测财政支出的变动，而财政支出变动却无法用于预测产出的变动。
(三)财政政策对居民消费的影响
我们利用SVAR的方法研究财政政策对消费的影响。参照Blanchard & Perotti(2002)和Ramey(2012)的做法，估计模型的基本框架为：
我们采用Choleski分解来识别财政政策支出冲击。由于财政基建支出对产出会做出更明显的反应，所以我们在分析了财政总支出之后，进一步讨论财政基建支出对居民消费的影响。总体而言，经验分析的结果同前文的理论分析是一致的：当财政政策的反馈力度达到一定程度时，其对消费的正效应会抵消挤出效应，从而出现消费和产出上升的情况。
在引入财政支出规则之后，居民对财政政策的预期会对其消费产生较大影响，故此我们对预期的效果进行定量考察。基于Blanchard et al.(1993)的做法(20)，先利用相对较为稳健的回归分解法(regression-based decomposition)将财政支出变量划分为两部分：被预期到的部分(记为)和未被预期的部分(记为)，然后将这两个变量放入(4)式中进行分析。结果表明，当财政支出的规则部分发生变化时，尽管财政扩张存在挤出效应，但是由于居民预期未来的产出和收入会增加，所以消费也会出现较大幅度的增加。相反，财政支出的不规则部分发生变化时，由于其不对经济的变量做出反馈，所以挤出效应会显现出来，进而导致居民消费减少。
JEL Classification: E20, E60, H30
注释：
①限于篇幅，文中对文献的讨论非常简要。读者可向作者索要更为详细的文献综述。
②此处的相机抉择与文献中的含义并不一致。我们指的相机抉择与自动稳定器相对应，而文献中的相机抉择(discretion)主要指discretionary optimization，与承诺(commitment to a rule)相对应(Kydland & Prescott，1977)。这两对概念之间没有必然的对应关系。只要存在政策对经济变量的系统性反应，均可以用规则加以刻画。
③在2008年全球金融危机之后，美国联邦政府也采用了扩大财政支出规模的救市政策，但是从资金的最终流向看，并未用于政府消费与投资，而是用于了减少地方政府债务(Taylor，2011)。
④限于篇幅，我们略去决策问题的一阶条件，有兴趣的读者可向作者索要。
⑤为了避免财政自动稳定器功能对分析的影响，我们将相关的税收变量设定为外生过程。
⑥是我们主要进行讨论的参数，对也可以做类似的讨论，该参数的取值不会改变分析的结论。
⑦限于篇幅，我们略掉对竞争均衡的定义，有兴趣的读者可向作者索要。
⑧限于篇幅，我们只是简要地讨论了参数的校准过程，更为详细的讨论可向作者索要。
⑨我们令该参数在(0.025，1)均匀取10个点，结果发现其对本文的分析结论没有影响。
⑩我们还分析在完整的DSGE模型中，财政政策规则对居民消费影响的传导机制，在基本的结论保持不变之外，我们还发现，货币政策调节经济的力度会对财政政策效果产生影响。
(11)φ[，π]＜1的情况与此类似，此处从略。
(12)教科书中对挤出效应的定义为政府支出的增加导致利率上升，从而减少私人投资。此处我们借用挤出效应这一概念来描述居民消费由于政府支出增加而下降的现象。
(13)简化起见，我们假设市场利率为常数。
(14)一个例子是，当一个国家的基础设施水平较低时，政府的财政投入对经济的拉动效应比较明显；但是如果政府支出继续用于基础设施建设致使出现过剩时，那么财政支出的拉动效应会明显减弱。
(15)即假定t+1期之后的经济回到了稳态水平。
(16)限于篇幅，我们没有报告这部分分析的技术细节、估计结果表格和脉冲响应图，有兴趣的读者可向作者索要。
理解地方财政支出结构的本质：从fgff到sgff
国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研本文由论文联盟收集整理究财政竞争与财政支出结构的关系，根据keen and marchand （1997）的界定，把政府公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本文对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步，我们认为不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。
1 fgff视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置
第一代财政分权理论（first generation fiscal federalism，fgff）主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。
其中keen and marchand （1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上的太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。在实证检验方面，hannes winner（2004）利用1970-1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了km模型的理论假说。随后，在km模型的基础上，rainald borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地4种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。
但是由于km模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。
2 sgff视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定
近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入到财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（second generation fiscal federalism，sgff），即“市场维护型财政联邦主义（market-preserving federalism）”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下，如何设计对地方政府的激励机制，从而找到一种使地方公共品的配置效率得以实现，同时不失财政公平的最佳机制。随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。ruben and zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的 研究。与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样在财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。
总之，第二代财政分权理论在2个方面上对第一代财政联邦主义理论进行了拓展：①抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。②强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的人；另外一种委托—模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一人，而分权后的地方政府则充当了各个地方人的角色。不管是哪种形式的委托，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。
3 结 语
近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累，这反映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。正是基于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支出结构的形成机制。这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究，在他们看来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。
关键词：财政支出；结构优化；支出效率
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-00-01
一、我国财政支出结构的实证分析
经济理论与实践表明，财政支出结构与一国经济发展阶段具有很强的相关性。在经济发展初期，政府要为经济发展提供基础设施，如道路、运输、电力、供水等，同时还要支持基础产业、新兴产业的发展，以及经济结构调整的需要，必须有政府财力的介入，因此，财政投资占社会总投资的比重较大，投资性支出占整个财政支出的比重也较大。进入经济发展中期以后，财政投资应逐步让位于私人投资，财政投资应作为私人投资的必要补充，因此，财政投资在社会总投资及在财政总支出中的比重都呈下降趋势。当经济发展到比较成熟的市场经济以后，财政的收入分配功能增强，财政支出除了保障行政机构正常运转之外，应更多地向社会保障、卫生、保健、教育等方面倾斜，社会保障和社会服务性支出在财政总支出中比重将大幅度上升。我国财政支出结构的发展趋势同上述规律是基本一致的，总的来看，经济建设费支出占财政总支出的比重是逐渐下降的，而社会文教费、国防费，特别是行政管理费等社会服务性支出的比重则逐年上升。
1.经济建设费支出。经济建设支出主要包括基本建设投资支出，企业挖潜改造支出，科技三项费用支出，地质勘探费支出，支援农业生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出和国家物资储备支出等。
2.社会文教费支出。社会文教费支出在财政总支出中的比重，一直是稳步增长的，财政对社会文教事业的支持力度理应加强。
3.国防费支出。国防费支出占财政总支出的比重总的趋势是逐年下降的，近年来一直低于10%，占GDP的比重也相对稳定。
4.行政管理费支出。行政管理费支出占财政总支出的比重逐年增加。
二、财政支出存在的问题
虽然财政支出总体趋势与我国经济发展进程是基本同步的，即经济建设性支出比重下降，社会文教费和行政管理费支出比重上升，但由于我国经济体制转变还有待于进一步完善，政府职能转变及财政支出管理体制滞后等原因，致使财政支出结构还存在诸多问题。
1.经济建设费支出份额仍然过大。由于我国经济体制仍处于转轨时期，加之需要实施积极财政政策来刺激投资，扩大社会总需求，财政支出与解决重大经济建设问题关联度较大，生产建设型财政的痕迹还很明显。具体表现是经济建设支出比重仍然较大，不仅承担水、电、道路等公共项目的投资，一些有条件进入市场的经营性单位，如行政事业单位经办的出版社、杂志社、培训中心、各类学会、研究会等，仍由财政负担经费，财政支出范围过大，包揽过多，财政负担不规范、不合理的现象还没有从根本上得到解决。
2.公共事业和社会服务支出存在较大资金缺口，基层单位工资拖欠问题严重。公共和社会服务支出主要包括教育、科技、文化、卫生、广播电视、社会福利、社会救济、社会保障以及城市维护建设和环境保护支出等。在这部分支出中，不管是纯公共物品，还是准公共物品，都具有很强社会效应和外部效应。
3.行政管理费用支出急剧膨胀。在财政各类支出中，行政管理费支出的增长幅度最大，但近几年反弹很大，各级行政人员过多，机构膨胀，行政费用增长过快，机构改革陷入“膨胀——精简——膨胀”的恶性循环。
三、财政支出结构的调整与优化
当前调整和优化财政支出结构的重点，是在公共财政框架下，坚决贯彻“一要吃饭，二要建设”的原则，结合政府的职能转变，依据财政支出范围的界定，进行相应调整。
1.在国家行政管理服务领域，财政支出要有保有压。国家行政管理费支出，是公共财政的一项最基本支出，必须保证政权建设和国家安全，为经济建设和社会发展保驾护航。同时，随着政府职能转变，加快机构改革，对一些专业经济管理部门可进行撤销、合并和精简，或进行经营性改组，中介、评估、服务机构必须与政府行政部门脱钩，定岗定编，减少财政供养人口，压缩行政经费，提高管理效率。
2.在经济建设领域，财政支出要有进有退。建立市场经济体制，财政的经济建设功能也必须进行相应的调整。要提高对非竞争性和非盈利性社会公共工程投资，增加公共物品供给。具体说，应增加道路、桥梁、水利、电力及城市公共工程设施和科学文教部门固定资产投资，加大对农业和扶贫支出力度，支持生态环境建设、天然林保护、防沙固沙、退耕还林(草)工程，搞好防灾体系建设等。同时，财政要逐步从竞争性的经营领域退出，减少财政对企业生产性投资和流动资金支出，企业挖潜改造资金、科技三项费用、各部门事业费等都应相应减少直至取消，这类资金融通可以通过商业性运作来解决。
3.在社会事业和社会福利领域，财政支出要有增有减。财政支出大小与社会事业发展水平密切相关。在目前我国财力有限的情况下，政府只能保证基础领域和支持重点事业的发展。
一、我国财政支出结构的实证分析
经济理论与实践表明,财政支出结构与一国经济发展阶段具有很强的相关性。在经济发展初期,政府要为经济发展提供基础设施,如道路、运输、电力、供水等,同时还要支持基础产业、新兴产业的发展,以及经济结构调整的需要,必须有政府财力的介入,因此,财政投资占社会总投资的比重较大,投资性支出占整个财政支出的比重也较大。进入经济发展中期以后,财政投资应逐步让位于私人投资,财政投资应作为私人投资的必要补充,因此,财政投资在社会总投资及在财政总支出中的比重都呈下降趋势。当经济发展到比较成熟的市场经济以后,财政的收入分配功能增强,财政支出除了保障行政机构正常运转之外,应更多地向社会保障、卫生、保健、教育等方面倾斜,社会保障和社会服务性支出在财政总支出中比重将大幅度上升。我国财政支出结构的发展趋势同上述规律是基本一致的,总的来看,经济建设费支出占财政总支出的比重是逐渐下降的,而社会文教费、国防费,特别是行政管理费等社会服务性支出的比重则逐年上升。
1、经济建设费支出。经济建设支出主要包括基本建设投资支出,企业挖潜改造支出,科技三项费用支出,地质勘探费支出,支援农业生产支出,工业、交通、商业等部门的事业费支出,城市维护费支出和国家物资储备支出等。
2、社会文教费支出。社会文教费支出在财政总支出中的比重,一直是稳步增长的,财政对社会文教事业的支持力度理应加强。
3、国防费支出。国防费支出占财政总支出的比重总的趋势是逐年下降的,近年来一直低于10%,占GDP的比重也相对稳定。
4、行政管理费支出。行政管理费支出占财政总支出的比重逐年增加。
二、财政支出存在的问题
虽然财政支出总体趋势与我国经济发展进程是基本同步的,即经济建设性支出比重下降,社会文教费和行政管理费支出比重上升,但由于我国经济体制转变还有待于进一步完善,政府职能转变及财政支出管理体制滞后等原因,致使财政支出结构还存在诸多问题。
1、经济建设费支出份额仍然过大。由于我国经济体制仍处于转轨时期,加之需要实施积极财政政策来刺激投资,扩大社会总需求,财政支出与解决重大经济建设问题关联度较大,生产建设型财政的痕迹还很明显。具体表现是经济建设支出比重仍然较大,不仅承担水、电、道路等公共项目的投资,一些有条件进入市场的经营性单位,如行政事业单位经办的出版社、杂志社、培训中心、各类学会、研究会等,仍由财政负担经费,财政支出范围过大,包揽过多,财政负担不规范、不合理的现象还没有从根本上得到解决。
2、公共事业和社会服务支出存在较大资金缺口,基层单位工资拖欠问题严重。公共和社会服务支出主要包括教育、科技、文化、卫生、广播电视、社会福利、社会救济、社会保障以及城市维护建设和环境保护支出等。在这部分支出中,不管是纯公共物品,还是准公共物品,都具有很强社会效应和外部效应。
3、行政管理费用支出急剧膨胀。在财政各类支出中,行政管理费支出的增长幅度最大,但近几年反弹很大,各级行政人员过多,机构膨胀,行政费用增长过快,机构改革陷入“膨胀——精简——膨胀”的恶性循环。
三、财政支出结构的调整与优化
当前调整和优化财政支出结构的重点,是在公共财政框架下,坚决贯彻“一要吃饭,二要建设”的原则,结合政府的职能转变,依据财政支出范围的界定,进行相应调整。
1、在国家行政管理服务领域,财政支出要有保有压。国家行政管理费支出,是公共财政的一项最基本支出,必须保证政权建设和国家安全,为经济建设和社会发展保驾护航。同时,随着政府职能转变,加快机构改革,对一些专业经济管理部门可进行撤销、合并和精简,或进行经营性改组,中介、评估、服务机构必须与政府行政部门脱钩,定岗定编,减少财政供养人口,压缩行政经费,提高管理效率。
2、在经济建设领域,财政支出要有进有退。建立市场经济体制,财政的经济建设功能也必须进行相应的调整。要提高对非竞争性和非盈利性社会公共工程投资,增加公共物品供给。具体说,应增加道路、桥梁、 水利、电力及城市公共工程设施和科学文教部门固定资产投资,加大对农业和扶贫支出力度,支持生态环境建设、天然林保护、防沙固沙、退耕还林(草)工程,搞好防灾体系建设等。同时,财政要逐步从竞争性的经营领域退出,减少财政对企业生产性投资和流动资金支出,企业挖潜改造资金、科技三项费用、各部门事业费等都应相应减少直至取消,这类资金融通可以通过商业性运作来解决。
3、在社会事业和社会福利领域,财政支出要有增有减。财政支出大小与社会事业发展水平密切相关。在目前我国财力有限的情况下,政府只能保证基础领域和支持重点事业的发展。
关键词：高校、资产经营公司、税收筹划
一、引言
财政公共性作为财政的基本属性，凸显了政府的公共服务与社会管理职能，表现为政府实现维护社会经济秩序稳定、提供社会公众所不愿提供、无力提供或不能有效提供的公共产品的活动的相应财政支出，要求政府政策考虑国民利益，提高公共服务水平。我国“服务型政府”的构建正是强调了加强政府公共服务水平建设的重要性，客观上要求政府在公共服务领域有更大的作为；与此同时“大部制”的实行彰显了政府机构精简的决心，追求政府规模的控制。政府规模怎样影响财政公共性？怎样更有利于和谐社会的构建、科学发展观的贯彻落实？本文尝试通过对20年统计数据构建计量模型分析得出结论，并提出相应政策建议。
二、文献综述
国内学者对财政公共性的研究较早，也较深入，近年来，随着建设“服务型政府”和建立公共财政体制目标的提出，财政公共性的研究再次成为理论热点。李一花（2000）[1]通过对财政阶级性与公共性的分析认为，应在承认财政是两者对立统一的基础上，淡化财政的阶级性，强调财政的公共性，并指出应解决好财政支出的“缺/越位”问题，以有利于公共财政基本框架的建立。崔潮(2009)[2]在分析了财政公共性公共指向、时空依赖、整体性下的层次性等特征的基础上，指出财政支出“越/缺位”现象是财政公共性不适应社会主义初级阶段的表现，主张推进财政公共性与市场经济有效结合。张映芹（2009）[3]指出财政公共性的最终目标是提高国民的生活质量与国民的生活满意度和幸福指数，促进中国公民社会的建立。主张完善政府的公共服务职能,认为全民共享改革发展成果就是财政公共性的基本价值理念.
对于政府规模的数量方面衡量指标的选取,国内学者的大多意见统一,王波(2009)[4]认为有政府财政开支占GDP比重、行政机构数量和公务人员占总人口或就业人口比重三个基本指标，认为在市场经济下，不能盲目提倡小政府，应找到使市场与政府作用得到最大发挥的平衡点。吕炜，单双（2009）[5]则构建了人员规模和资金规模两种新指标，运用1997-2006年21个代表省市数据运用CLS计量方法进行实证分析，得出政府规模与公共服务水平正相关的结论。
目前对于政府规模对财政公共性的实现及变动的影响的分析较少，本文想以全国各级政府作为一个整体，进行实证分析，希望得到有效结论。
三、模型构建
由于财政公共性概念的抽象性，目前并无一致认可的衡量指标，考虑到政府的公共服务水平是财政公共性的实际表现，而前者的获得又是通过财政支出中相应项目形成，因而本文采用将每年政府（各级政府，包括中央和地方在内）财政支出中用于国防、科教文卫、社会保障等方面的支出加总作为一个指标来衡量公共支出水平，用公共服务支出表示，该统计指标取自《中国统计年鉴》中国家财政主要支出项目中社会文教费（具体包括文教、科学、卫生事业费，教育费附加支出，抚恤和社会福利救济费和社会保障补助支出）、国防费和行政管理费这三个指标值的总和。同时考虑为避免价格因素对数据造成不必要扰动，把以1978年价格为基期水平，对其余年份进行平减后的数据作为模型数据；对于政府规模，在数量指标的衡量上可以采用行政机构数量、政府就业人员占总就业人口比重和政府财政开支占国内生产总值的比重等标准。本文采用政府（中央和地方各级政府加总）消费支出占当年GDP的比例衡量，并免于受价格水平影响，用消费支出/GDP表示。其中政府消费支出这一统计指标取自《中国统计年鉴》，是指政府部门为全社会提供的公共服务的消费支出和免费或以较低的价格向居民住户提供的货物和服务的净支出，前者等于政府服务的产出价值减去政府单位所获得的经营收入的价值，后者等于政府部门免费或以较低价格向居民住户提供的货物和服务的市场价值减去向住户收取的价值。
数据来源：根据《中国统计年鉴2007》《中国统计年鉴2006》收集整理，由于文中公共服务支出这一统计指标是新构建的，现有数据资料不能提供相适应的价格指数，暂使用居民消费价格指数代替
四、结论及政策建议
本文利用20年全国时间序列数据运用OLS法进行回归分析。实证分析得到公共服务支出与政府消费占GDP比重成正比，表明财政公共性水平在相当程度上依赖于当期政府规模。同时我们注意到，该模型不能用政府消费支出占GDP比重解释公共服务支出的全部变动，这说明不能一味靠增加政府消费、扩大政府规模来提高财政的公共性水平，这就为当前的政府机构改革提出了更高的要求，具体建议可以阐述为以下几点：
1.加大对目前财政支出“缺位”领域的公共服务支出。所谓“缺位”，是指按照财政公共性的要求，应该但尚未发挥应有作用的财政支出项目。虽然自1990年以来我国财政支出以平均每年约为17%的速度增长，但基础性科研、基础教育，社会基础设施和公共服务等投资比重仍不足，这就要求政府在这些公共服务领域扩大消费规模，以实现财政支出结构的优化合理，同时也将提高财政的公共性水平，有助于关注民生的“服务型政府”的建立。
2.逐步消灭财政支出的“越位”现象。与“缺位”相反，在某些领域财政支出干预市场起到了负面作用，即对竞争性领域有较多参与，政企不分的现象仍然存在，对于这些领域，财政支出应有所限制，以免干扰我国市场经济的资源配置职能的顺利实现。
3.政府机构改革“精简”的基础上更要“增效”。诚然冗员的机构导致行政管理费的无谓扩张，造成资金使用的低效率。“大部制”的改革自实行以来，已取得很好的反响，但改革仅停留在精简机构、裁撤人员上远远不够，盲目追求政府规模的减小更不可取。由以上模型分析我们得知，财政公共性水平的提高有赖于政府规模，盲目“减员”不但不能“增效”，反而会与建设“服务型政府”的目标背道而驰。所以明智的政府机构改革需要在把人员编制控制在合理水平的基础上提高政府的行政效率。
4.合理利用政策滞后效应，提高财政支出资金利用效率。单纯根据目前经济社会发展情况而忽略以往政策的滞后影响制定的政策，可能会在政策实际执行中产生偏差，达不到预期效果或者“过犹不及”。通过对政策滞后效应的研究，掌握其规律，更恰当的安排财政支出，不但可以优化财政支出结构还能实现资金使用效率的提高，这对于“服务型政府”的建设和财政支出的绩效提升都将起到积极作用。
参考文献
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