时间：2024-01-23 14:49:34
一、国家与纳税者之间的税收征纳关系不是一种“契约”关系
税收征纳关系是国家与纳税者之间征收和缴纳税收的社会关系，是税法的调整对象，经税法调整后形成了国家与纳税者之间的权利与义务关系。我国宪法中明确规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”因此，有的学者就认为，这种税收法定主义原则，其实质就是一种契约关系或“契约之债”。笔者对此论点不敢苟同。
首先，从税收与契约各自的概念而言，有着根本的不同。按照中国大百科全书法学卷的解释，“契约即合同”。合同的定义在我国现行的《合同法》第2条做出明确规定，“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织机构之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。该定义说明：合同当事人之间的法律地位平等，合同是双方当事人意思表示一致的协议。税收是国家凭借其权力参与国民收入或社会产品的分配与再分配的活动，其本质是一种特殊的分配关系。这种分配关系是根据国家意志，单方面的意思表示，而不是与纳税人之间的协议，不论纳税人是否同
意纳税，都必须履行法定义务，否则要承担法律责任。
其次，从税法与契约的属性特征而言，税法与契约截然不同。税法是公法范畴，公法是以社会和公共利益为目的的法，也是国家法。契约是私法范畴，私法是为私益或者个体利益为目的的法。即使有的学者认为公法上也有契约问题，但公法上的契约与私法上的契约有着相差甚远的法律特性。具有公法特性的税法，在税收的征收方面，体现国家单方面意志，具有强制性。在私法关系中，民商法的契约并不具备上述公法特性。契约是平等民事主体之间经过自愿协商，双方意思表示一致的协议。很显然，国家与纳税者之间的税收征纳关系不是一种契约关系。
再次，从税收与契约的原则而言，两者有差异。税收契约论者强调的是纳税者向国家缴纳多少税款或者付出多少劳务，国家就应等价地返还于纳税者。该论点有悖于国家的税收政策和原则。我国税收政策和原则是“取之于民，用之于民”。其中，“用之于民”并非是等价地返还于纳税者，国家基于国民经济与社会发展和宏观调控的需要，需要将征收的税收用于实现国家职能的必要支出、社会公共利益和国家各方面建设等，但每个纳税者从国家得到的这种好处或利益很难与其所缴纳的税收或支付的劳务对等或对价。鉴于此，私法中契约的等价交换原则在税收上是不能适用的。
二、国家与纳税者之间的税收征纳关系不能视为债权债务关系
笔者认为，国家与纳税者之间的税收征纳关系既不能视为私法上的契约关系，也不能视为债权债务关系。因为债是指特定的当事人之间请求特定行为的民事法律关系。债是债权和债务的总和。债权和债务是债的关系的不可分割的两个方面，是相对应而存在的。合同是债的一种重要表现形式，因此，在民事、商事的双务合同中，债权人的权利与债务人的义务是对称的。相比之下，在公法的税法关系中，国家作为征税者，其享有的权利与义务同纳税者的权利与义务是不对称的，这是由税法的性质特征以及法律主体的法律地位等所决定的。当然，税法作为国家法，既要维护与保障国家和社会公共利益，又要保障纳税者或人民的利益，因此，税法必须是保障上述两种利益为一体而存在的公法，该法主要是从国家宏观经济调控的角度调整国家与纳税者之间的税收征收与缴纳关系，所以不能将税法中的国家与纳税者之间的税收征纳关系视为民商法或合同的债权债务关系。
三、私法的法律规定在公法或者税法上适用，不能改变税法的公法属性
关键词：纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
（一）财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式（实物、力役或价值形式），以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众（纳税人）的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
（二）税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
（一）构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众（纳税人），此时政府与社会公众（纳税人）的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众（纳税人）的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众（纳税人）决
定，即社会公众（纳税人）控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。
（二）依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权（是否征税、对什么征税、征多少税）、税收监督权（征税过程的监督、税收使用的监督）、税收救济权（行政救济权、司法救济权）等广泛的权利（纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利），同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务（此所谓税收法定原则）。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。
另一方面，在宪政体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众（
纳税人）之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税****利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税****利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税****利的道路上迈出了标志性的一步。
尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。
综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为宪政体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税****利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。
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【关键词】 旅游公共服务；学习型政府
1旅游公共服务体系分析
1.1旅游公共服务体系的内涵
公共服务是有政府和社会组织为满足社会和公众的需求所提供的服务。公共服务体系是以政府主导系统和市场主导系统相结合共同构建，是区域提供旅游公共服务产品或信息满足游客物质和精神需求的系统［1］。
旅游公共服务是指包括旅游主管部门在内的政府部门和组织、社会团体（民间组织、非政府组织、非营利组织）乃及具备相应条件的私营部门向旅者、旅游目的地的公众、旅游企业及其就业人员提供公共产品的服务［2］。
1.2旅游公共服务供给主体
旅游公共服务的供给主体有：政府、企业、社会团体组织等。他们在旅游公共服务供给中都有独特的作用，供给的内容主要是基础设施类服务、信息类服务、行业指导类服务、安全检测类服务等。在整个供给体系中,政府是直接投入型,占据主导地位。但是，随着旅游业的管理手段更多地转向间接引导和宏观调控。
2旅游公共服务体系运营模式中学习型政府构建
2.1学习型政府组织的特征和关键任务
在复杂多变的环境中，要建设成学习型政府组织，就要建立一个不断善于学习，有利于学习的组织。学习型组织的六大特征：一是精简的特征，流程精简，组织结构精简。二是扁平化特征，必须以基层为主。构建扁平化组织。三是有弹性的特征，有弹性的组织有适应性。四是不断自我创造的特征。五是善于学习的特征。六是自主管理里的特征［3］。
建立学习型政府组织的着力点就是提高政府的学习力，而政府的学习力体现在变化的环境下，政府有效履行职能的能力，其有效执行的能力则取决于政府与外部组织的合作关系和政府内部结构的状态。因此，建立学习型政府组织关键是完成两个任务：1、政府组织与外部组织关系构建，形成合理的关系模式。2、政府组织内部结构深刻变迁。实质上，这既是政府组织和环境系统相互学习的过程。而本文主要研究的是政府组织和外部组织如何共享学习互动合作的问题［4］。
2.2学习型府在旅游公共服务体系运营模式分析
2.2.1政府主导运营模式利弊分析
政府主导旅游公共服务战略发展期间，迅速加快了中国旅游业的发展，提升旅游相关的社会、经济、文化的发展，改善了旅游环境，完善了旅游法制建设[5]。但是也存在着弊端，压抑旅游市场经济的发展。
积极作用体现在：1、政府主导型战略确立了旅游业为我国新的支柱产业、第三产业的龙头产业、使我国旅游公共服务的提供更有较强的供给能力，满足不同特色、不同旅游需求。
2、政府主导型战略协调了社会各方力量，形成良好的旅游环境。
消极作用体现在：1、在旅游法制法规制定中，没有强有力的组织和机制确保其有效实施和执行。2、随着公共服务种类和数量的增多，资金的需求量也加大，耗费的财政支出是一笔很大的数目，单纯靠税收不一定能解决所有问题。
2.2.2市场主导型的运营模式利弊分析
在现代化市场经济的大环境下，有些领域可以由政府组织以外的市场主体供应，充分运用看不见的无形的手，将社会资源更加合理有效的利用和合作[6]，将政府不能或者做不好的部分，接受运营，发挥市场机制，政府予以支持、协调、监督，充分发挥社会组织的作用。
积极作用体现在：1、充分调动各方力量提供旅游公共服务，整合社会各资源。2、通过竞争，充分发挥各主体的积极性，使其有动力进行运营，获得利益。3、由于市场参与，可以提高旅游公共服务的质量和水平，满足人民的需求。
消极作用体现在：1、在市场主导下，由于利益的驱使很多供给主体会选择有营利的投资项目，获得政府在政策上的优待，因而忽略一些投资效益少，回收期长，见效慢的基础设施建设。2、在市场运营达到某种程度后，供给者可能会提高公共服务价格或者质量将有所下降。
3总结
学习型政府是建立在组织充分的分工的基础上，学习型政府绝不是简单的政府组织内部如何学习化的过程，也不是政府结构如何改造的过程，实质是政府组织与外部组织如何不断融合、相互学习、合理分工的过程。本文认为学习型政府基于旅游公共服务的视角，需要学习和调整与市场和社会关系，摸索出一套有效的供给方式，关注旅游公共服务的有效性和效率问题，形成政府、市场（营利组织）、第三方部门（非营利组织）等多种主体复合模式。这种模式能够充分调动市场、社会的积极性，从而最大限度的提升旅游公共服务的质量，符合可持续发展要求。
参考文献
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关键词：行政征用行政征用补偿
AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem
Gaoling-hua
(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)
Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.
Keyword:administrativeexpropriation;administrativeexpropriationcompensation
一、对行政征用行为的概述
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。
二、行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第一、政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第二、政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第三、行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。
（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第一、平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第二、偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第三、补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第四、补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第一、政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第二、专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。
无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第三、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。
第四、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第一、善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第二、定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第三、使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第四、应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。15
作者简介：高凌华（1976---），女，山东潍坊人，华东政法学院2000级研究生
通讯地址：华东政法学院2031#高凌华
邮编：200042
①熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
②胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
④张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
⑤指土地、房屋、交通工具、通讯设备、粮食等。
⑥包括著作权、专利权。
⑦林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
⑧林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版
⑨董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
⑩刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
11董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
12张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
13杨海坤，黄学贤，《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月底1版
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。
二、行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第一、政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第二、政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第三、行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第一、平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第二、偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第三、补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第四、补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第一、政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第二、专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第三、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。转第四、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第一、善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第二、定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第三、使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第四、应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。
摘要：从理论界有纷争的行政征用展开，着重分析了行政征用补偿的特征及其法律制度的不足，并有针对性的提出了完善我国行政征用补偿制度的若干建议。
关键词：行政征用行政征用补偿
AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem
Gaoling-hua
(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)
Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.
Keyword:administrativeexpropriation;administrativeexpropriationcompensation
①熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
②胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
④张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
⑤指土地、房屋、交通工具、通讯设备、粮食等。
⑥包括著作权、专利权。
⑦林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
⑧林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版
⑨董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
⑩刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
11董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
12张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
关键字：行政征收 公共利益 补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
关键字：行政征收公共利益补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
进入二十世纪以来，财产权“神圣不可侵犯”的理论早已失去其意义，公民对财产权的行使必须附有一定义务，要有利于公共利益。因此，公民原则上要无偿接受法律对财产权内容的某种限制，这也就是财产权的社会义务性，公民有容忍的义务。但是，行政征收是对公民财产极为严重的侵犯，当“其严重程度已经不能再期待当事人为无偿忍受时，构成特别牺牲”.所以依据平等原则，对该受害公民负担的特别牺牲应该由公共利益的受益人——全体公众——共同公平分担，填平此特别牺牲。德国基本法第14条第3款第2项规定：“征收之法律，应规定补偿之种类及范围”。该条规定被学者们形象的称为“唇齿条款”或“一揽子条款”，也就是说，所有的行政征收行为必须有法律依据，而任何法律在设定行政征收的同时还必须规定应予补偿的方式和范围。“容忍，但应予补偿”的原则成为行政征收制度的基石。我国修改后的宪法也作出类似规定，但是对于行政征收应如何补偿却未作明确规定，而这也给了立法者具体化宪法和法院适用的空间。笔者认为，行政征收法对于行政征收应确定公正补偿的原则。所谓公正补偿应该以完全补偿为原则，只有在国库空虚的非常情况下，才可由立法者根据国库利益（支付能力）对征收补偿再作具体决定。
一
关于税收制度的正当性说明，几个世纪以来产生了众多学说。17世纪的公共福利说认为，国家的职能是满足公共需要，增进公共福利，因此需要通过征税取得用以实现国家职能的费用；18世纪的交换说与卢梭、亚当o斯密等著名的思想家相联系，因而该学说以社会契约论和自由主义的国家观为基础，认为国家和个人是各自独立平等的主体，国民因国家活动而得到利益，理应向国家纳税以作为报偿，因而税收体现的是国家与国民之间的一种特别交换关系；19世纪起源于英国、后发展于德国的税收牺牲说，最终以黑格尔的国家有机体学说为基础，认为个人生活必须依赖国家的生存，为了维持国家的生存而纳税，是每个公民当然的义务；20世纪与凯恩斯主义一脉相承的经济调节说认为，由于存在市场失灵，市场机制不能进行资源的有效配置和公平分配社会财富，因而需要社会经济政策予以调节和矫正。而税收是国民经济运行和社会分配的重要手段。上述学说以及其它关于税收合理性说明的理论，[3]有的富有浓厚的政治学色彩，有的充满了社会学概念，有的具有鲜明的经济学意义。各种学说理论基础、逻辑风格各异，但殊途同归，国家税收正当性得以说明。受各种理论学说的启示和诱导，人们能够理性地认同这样的逻辑和结论：公民或者说人民纳税支持国家和政府执行公共职能、履行公共责任，才能有国防、公共安全和公共基础设施；无论市场化的程度多高，经济发展离不开政府与市场的配合，市场配置资源失灵，国家和政府通过税收措施制约经济冷热，熨平经济周期，平衡经济波动；社会财富积累的一般规律预示着社会收入再分配的必要，政府依靠税收维持社会公平，保障社会稳定。类似的逻辑推理和结论使税收及其制度化存在的正当性不容置疑。
行政收费既不是为了公平的社会分配而求取社会稳定，也不是为了公共设施的建设而输出公共服务，又不是为了疗治市场的失灵而平衡经济发展，行政收费制度与国家税收制度不同，其正当性应当在于它的特别交易性：使用国有土地、矿产资源，政府收取资源使用费；企业超过法定排放标准排放污染物，政府征收排污费；等等。使用国有资源缴纳资源使用费、超标排污缴纳排污费，行政收费建立在这种特别交易基础上显示了它的合理性：特别收入满足特别支出。行政收费的特别交易性表现为这种交易不是真正的市场交易和等价交易，尽管近几年来有些国有资源的使用权开始启动拍卖程序，从而使这种交易多少带有市场色彩，但它毕竟不同于一般的市场等价交易。这种特别交易也不能说明行政收费具有补偿性，因为将使用资源作为缴纳资源使用费的补偿，或者将超标排污视为征收排污费的补偿，等于为特别收入而特别支出，不符合社会一般常识和行政收费的基本逻辑。
无论税收还是收费，行政征收的正当性能够获得逻辑的理论说明，但其现实正当性却需要一定理念的呵护和维持。也可以这样认为，当行政征收的正当性本身保持沉默的时候，法治、平等、人权等理念能够塑造行政征收正当性的实践。其一，近现代以来，法治理念普及于公共生活诸领域。“租税是法律的创造物”、“无法律则无课税”等至理名言是税收领域法治理念的浓缩。[4]为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人民或其代表同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产，无代表则无征收；行政征收制度由国家立法确立，所有行政征收行为必须依法而行，无法律则无征收；无论税收还是收费包括抽象的行为和具体的行为，都应当纳入司法审查的视野，无救济则无征收。其二，近些年来，平等观念越来越广泛地渗透进政治、经济和社会生活。在公共权力领域，平等不再仅仅意味着法律适用上的平等，社会成员已经产生了获取立法平等对待的新的渴望。行政征收领域的平等观念基于这样一些不证自明的常识而自然产生：社会成员具有平等的国民身份或公民资格；收入多的人多纳税，收入少的人少纳税；谁使用谁缴费，谁受益谁缴费。由上述政治和社会常识支持的平等理念不断质疑税收领域的优惠政策和税收立法上的非国民待遇现象，促使行政征收机关通过实践平等理念而接近行政征收的现实正当性；其三，十几年来，人权理念越来越深刻地影响着人们的生活方式，并日益作用于公共生活，进而使人权在某种意义上逐步成为公共权力的界限。行政征收领域的人权理念使得财产权成为国家与公民、政府与社会相互关系中的重要概念，敦促着政府的行政征收以法治姿态面对公民、法人和其他组织的财产权。人权意义上的财产权观念已经促使政府检讨现行税收和收费制度，在行政征收领域认同私人财产不受侵犯。
二
关于税收的原则，首先是经济学和财政学意义上的。英国古典政治经济学的创始人威廉o佩第最早提出税收原则，他主张税收应当遵循公平、简便、节省三项原则，其中心是公平原则；德国新官房学派代表人物尤士第提出税收六项原则：自愿纳税原则、合理征税原则、平等征税原则、依法征税原则、低费征收原则和便捷征税原则；亚当o斯密则提出著名的税收四项原则，即平等原则、确实原则、便利原则和节约原则；法国经济学家萨伊则将税收原则概括为税负适度、节约费用、税负公平、最小妨碍和增进道德五项原则；西方财政学创始人阿道夫o瓦格纳将税收原则阐释为四大项九小点，即著名的“四项九端原则”。[5]上述经济学和财政学上的关于税收原则的观点和主张，在不同历史时期及不同政治、经济和社会背景中均有其合理性，并能兼并出两项共同的税收基本原则：税收公平原则和税收效率原则。
从法学的角度分析税收，在国内法学上，税法一般被纳入传统的经济法体系内，成为财政金融法的主体内容，或者作为行政法的一个部门，与工商行政法、公安行政法等一同归于部门行政法体系。无论是从宏观经济法还是部门行政法的视角分析税收，与税收相关的观念、原则和制度都无法去除经济学和财政学的影响。在经济法意义或者在早期的行政法意义上表述税收原则，大致也是重复经济学和财政学上的公平和效率原则。如果从现代行政法的角度研究税收，税收连同行政收费构成一类公共权力行为，行政征收将同行政许可、行政处罚、行政强制一样被纳入视野，并被输入和强化法治行政的思维和意义。根据“理念-原则-制度”的法治行政分析模型的指引，法治行政的基本原则起源于法治行政的基本理念，前述行政征收的法治、平等、人权等理念将逻辑地演绎出行政征收三项基本原则：法律主义原则、平等主义原则和人权主义原则。
行政征收应当贯彻法律主义原则。税收法律主义原则最早产生于英国。1215年英国议会取得对国王征税的否决权为起端，经过1629年的《权利请愿书》到1689年的《权利法案》，税收法律主义原则被正式确立。1776年弗吉尼亚议会通过《弗吉尼亚法案》，宣告未经人民或其代表同意，不得对人民课税或为公共用途剥夺人民财产。1787年美国宪法及其修正案最终奠定了“无代表则无课税”的税收法律主义的宪法基础。1920年代以前，租税权力关系学说在德国占据统治地位，所谓的税收法律主义具有不彻底性。1920年代以后，在实质性法治国家观基础上，在与传统的租税权力关系学说的对峙中，公法的租税债务关系学说逐步赢得了主导地位。德国税收法律主义原则发展到了“无救济则无课税”的境界。如前所述，行政收费与税收存在若干不同，尽管如此，它们作为同类的公共权力行为还是有其共同点：无论税收或是收费，均是公共权力面向公民的合法财产，因而都必须满足法律主义原则的要求。行政征收法律主义原则的基本要求应当包括：通过国家法律建立行政征收制度，这意味着唯有国家立法才能设置税收和决定收费，没有立法或法律授权，政府不得自立规范设定税源、税率和收费。行政征收的法律主义原则在制度层面上反对行政中心主义；所有行政征收权限应当由法律明定，所有行政征收行为都必须有明确的法律根据并遵循法定程序。行政征收法律主义原则在行为层面上演变为合法性原则；行政征收机关与公民、法人和其他组织之间就税收和收费发生的争议，应由司法进行裁判，评判的标准不再是抽象的国家利益或公共利益而应当是法律。行政征收法律主义原则需要司法终审主义的配合和支持。
行政征收应当贯彻平等主义原则。1789年法国通过的《人权和公民权利宣言》第13条规定：为了维持军警力量和行政费用，公共捐税是不可少的，此项捐税应当在全体公民中按照他们的能力平等地分摊。法国《人权宣言》不仅阐明了租税存在的理由，将课征租税的权力交与人民或其代表，而且宣布了租税平等主义原则。凡立宪国家都规定公民享有平等权及公民应当履行依法纳税的义务，租税平等主义原则是宪法平等原则在行政征收领域的具体体现。行政征收平等主义原则的基本要求应当包括：行政征收面前人人平等。税收领域基于公民或法人身份而产生的权利义务具有普遍性，平等主义原则即是国民主义原则，人人都有纳税的义务以及与税收相关的权利。收费领域禁止“搭便车”现象，同是特别受益人应当同样缴费。行政征收平等主义原则意味着税或费的普遍征收；行政征收特别是税收领域的平等不是绝对平等，税负应当分担但不是均担，经济能力或纳税能力相同应当同等纳税，经济能力或纳税能力不同应当区别纳税。公共征收平等主义原则意味着税负的公平分担。
行政征收应当贯彻人权主义原则。人权主义是自由主义的思想沉淀和主义的实践成果，是自由主义和主义确立的公共权力运行的准则。尊重人权、保障人权已经成为公共权力生活中的至理名言。随着人权主义逐步成为影响国家和政府与公民和社会相互关系的普遍化理念，从人权的视角反思行政征收领域中政府与公民的相互关系并检讨现行税收制度和行政收费现状，已经成为公共权力法治化进程中的重要课题。行政征收领域的人权主义关注公民财产权。财产权在公法上的意义越来越清晰和凝重，公法制度的完善和发展越来越促使公共机构为人民提供、维护秩序和安全，以确保私人财产不受侵犯，人权意义上的财产权观念也越来越促使公法制度约束公共机构不得巧取豪夺人民财产。[6]行政征收人权主义原则的基本要求应当包括：设定税收底线，关照人民生存权，实行最低生活费不课税以保障公民最低限度的生活。人权主义原则实质上就是人道主义原则；创设和保障公民的正当程序权利，制止滥用征收权侵害公民、法人财产权。人权主义原则需要程序正义原则的保障；建立完全的行政征收救济机制，对违法的行政征收，包括抽象的税费设定和具体的税费征收，纳税人或相对人能够获得有效的司法救济。人权主义原则要求司法审查制度的援助；[7]以及禁止税费重叠，避免造成人民双重或多重负担
三
中国加入世界贸易组织前后，大规模的立法修正展开了对税收领域的非国民待遇和超国民待遇措施的清理，学界和官方为制定统一行政收费法也已付出多年的立法努力，与此同时，税费关系受到全面检视并逐步推行费改税，行政征收制度由此在现实合理性、规范程度等方面不断取得进步。根据“理念-原则-制度”的逻辑关系，理念是制度的精神和灵魂，原则是制度的铺垫和主线，制度是理念的物化和原则的延展。在法治、平等和人权等理念及其衍生的法律主义、平等主义和人权主义原则的导引下，行政征收制度正在显示出规范征收权力、保障公民财产权的基本走向。沿着这一基本走向，加快行政征收制度建设，建构行政征收权力制度、行政征收程序制度和行政征收诉讼制度，对推进法治行政进程具有重要意义。
行政征收权力的制度安排是行政征收制度建设的首要问题。回应法治、平等和人权理念，根据法律主义、平等主义和人权主义原则的要求，建立行政征收权力制度，对行政征收权力作出合理的制度安排，对于规范行政征收行为、改进行政征收质量、提高行政征收水平具有根本作用。行政征收权力的制度化问题应当包括：其一，明确行政征收权力的性质和内容，这关系到征收权力的宏观分配。与行政许可、行政处罚、行政强制等权力一样，行政征收权力不是纯粹的行政权力，以税收权为例，按照“无代表则无税收”的逻辑推论，税收权甚至在一定意义上应当归属议会并被视为立法权的重要组成部分。行政征收权可以视为一个权力体系，税费设定权、征收执行权、征收监督权是行政征收权力的具体表现形式。税费设定权原则上属于立法机关，行政机关根据立法或法律授权，可以行使有限的税费设定权；征收执行权属于行政机关；对行政征收的监督应当是立法的、行政的和司法的全面监督，征收监督权应当合理配置于立法机关、行政机关和司法机关。其二，明确行政征收权力的适用领域和范围，这关系到行政征收执行权的微观分布。征收执行权包括税收征收执行权和行政收费执行权，前者一般安排在海关、税务、财政等机构，后者则几乎遍及所有政府部门。根据权力分布规范化要求，行政征收执行权应当尽量避免散乱。税收征收执行权应当集中于海关和税务机关，尽可能取消其它行政机关的税收征收执行权；行政收费执行权更不可以过于分散，而应当集中配置，建立行政收费征收机构统一行使收费执行权。
建立和完善行政征收程序是行政征收制度建设的核心问题。在中国法治化进程中，通过程序实现正义、通过程序控权以保障人权等类似的认识和观念，已经深刻地影响着立法、执法和司法实践。程序法治对于建设法治行政的意义日益凸现。贯彻法律主义、平等主义和人权主义原则，建立和完善行政征收程序，规范行政征收权力的行使，是法治行政的题中之义。行政征收程序制度的完善和发展应当遵循如下思路：其一，广义地讲，行政征收程序包括了税费设定程序、征收执行程序和征收监督程序，除重视征收执行程序外，至少要强调税费设定程序化。比如，开征新税、税率调整、收费决定等应当经过听证程序。其二，狭义地说，行政征收程序专指征收执行程序，为税费征收执行权设置运行程序，通过法定程序控约征收执行权，将有利于减少行政征收的主观性和随意性，有效保障公民、法人和其它组织的财产权；其三，行政征收应当排弃“征收权力-纳税、缴费义务”的传统单向思维，在税费征收和支出等各个层面上，通过程序创设相对人的参与和监督权利，防止和抑制行政征收权力的滥用和专断。
构建行政征收全面诉讼制度是行政征收制度建设的关键所在。建设行政征收全面诉讼制度是发展中国和司法审查制度的重要层面，也是保障公民、法人和其它组织财产权及相关权利的积极措施。它至少要考虑两个方面：其一，尽管行政征收领域的抽象行为将受到严格限制，但不能完全消除行政机关的税费设定权限，公民、法人和其它组织不仅能够对违法的具体征收行为提讼，而且应当通过改进和发展司法审查制度，使相对人能够借助司法权向抽象征收行为提出挑战；其二，尽管行政征收的主要内涵是税费征收，但随着法治行政的不断进展，税费支出的法治化问题也已经浮出水面。这不仅使加强立法机关对行政预算的监督成为必要，而且应当使相对人既可以对不法的征收行为提讼，又能够将违宪和违法的政府税费支出行为诉诸法院。[8]无论是以监督行政征收权力为出发点，还是着眼于给予权利以有效救济，完善和发展行政征收诉讼制度都至为关键。
注释：
[1]行政征收是新近几年行政法学上广泛使用的概念，较早论及行政征收的学者泛化了行政征收的概念，将行政征用视为行政征收的重要内容。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第249页。近来也有学者主张从广义和狭义上理解行政征收，将广义上的行政征收包括了行政征用和行政征调。参见熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第378"381页。在国外，有公用征收、公用收用、公益征收等概念和理论，与我们使用的行政征收概念有所不同，比如在征收标的、有偿或无偿等方面，象法国的公用征收，标的限于不动产，并贯彻事先补偿原则。参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第365页。但这些概念和理论所体现的理念和原则对于建构中国行政征收制度具有特别重要的意义。
[2]毫无疑问，一国政府能力强弱取决于国家财力大小。国家财力主要由下列方式提供：增发货币、发行国债、征税和收费。税费特别是税，是国家财力的主要来源和政府能力的基本支持力量。自近代以来，各国通过税收形式从社会收入中获得财政收入在整个财政收入中所占比重日渐提高，许多西方发达国家高达90%以上，因而有学者将近代国家称为“租税国家”或“税收国家”。
[3]例如岂埃尔创立的税收保险说，认为国家保护了人民财产和社会公共秩序，人民因此就应向国家支付报酬。国家与国民之间的关系如同保险公司与投保者的关系，税收就是国民向国家交纳的保险费。再例如以维克塞尔、格伦采尔、林达尔等为代表人物的税收价格论，认为国家可以分解为构成国家的个人，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，因此，个人纳税就象为满足私人欲望而购物时所支付的价款。参见张守文著：《税法原理》，北京大学出版社1999年版，第12页。
[4]英国宪法学家戴雪曾在宪法意义上论及国家岁入、赋税与法律的关系，他认为：“除世袭岁收外，全国岁入概赖法律规定下之赋税。由此观之，全国岁入概赖法律而存在；他只是巴力门法案下之产物而已。”戴雪关于赋税与法律关系的观点完全对应着其一贯推崇的法律主治理念。参见[英]戴雪著：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第345页。
[5]“四项九端原则”是指财政政策、国民经济、社会正义和税务行政四项原则及其框架内的九个基本点：1、收入充分；2、收入弹性；3、慎选税源；4、慎选税种；5、普遍；6、平等；7、确实；8、便利；9、节约。
[6]财产权作为一项基本人权受宪法保障，财产权神圣不可侵犯是宪法的基本精神。对于财产权的公法保护主要来自两个方面，即刑法保护和税法保护。刑法通过打击盗窃、抢劫、贪污等犯罪为公私财产建立安全保障；税法应当为征税者设定权力界限从而避免对公民财产权的公共侵犯。
一
关于税收制度的正当性说明，几个世纪以来产生了众多学说。17世纪的公共福利说认为，国家的职能是满足公共需要，增进公共福利，因此需要通过征税取得用以实现国家职能的费用；18世纪的交换说与卢梭、亚当o斯密等著名的思想家相联系，因而该学说以社会契约论和自由主义的国家观为基础，认为国家和个人是各自独立平等的主体，国民因国家活动而得到利益，理应向国家纳税以作为报偿，因而税收体现的是国家与国民之间的一种特别交换关系；19世纪起源于英国、后发展于德国的税收牺牲说，最终以黑格尔的国家有机体学说为基础，认为个人生活必须依赖国家的生存，为了维持国家的生存而纳税，是每个公民当然的义务；20世纪与凯恩斯主义一脉相承的经济调节说认为，由于存在市场失灵，市场机制不能进行资源的有效配置和公平分配社会财富，因而需要社会经济政策予以调节和矫正。而税收是国民经济运行和社会分配的重要手段。上述学说以及其它关于税收合理性说明的理论，[3] 有的富有浓厚的政治学色彩，有的充满了社会学概念，有的具有鲜明的经济学意义。各种学说理论基础、逻辑风格各异，但殊途同归，国家税收正当性得以说明。受各种理论学说的启示和诱导，人们能够理性地认同这样的逻辑和结论：公民或者说人民纳税支持国家和政府执行公共职能、履行公共责任，才能有国防、公共安全和公共基础设施；无论市场化的程度多高，经济发展离不开政府与市场的配合，市场配置资源失灵，国家和政府通过税收措施制约经济冷热，熨平经济周期，平衡经济波动；社会财富积累的一般规律预示着社会收入再分配的必要，政府依靠税收维持社会公平，保障社会稳定。类似的逻辑推理和结论使税收及其制度化存在的正当性不容置疑。
行政收费既不是为了公平的社会分配而求取社会稳定，也不是为了公共设施的建设而输出公共服务，又不是为了疗治市场的失灵而平衡经济发展，行政收费制度与国家税收制度不同，其正当性应当在于它的特别交易性：使用国有土地、矿产资源，政府收取资源使用费；企业超过法定排放标准排放污染物，政府征收排污费；等等。使用国有资源缴纳资源使用费、超标排污缴纳排污费，行政收费建立在这种特别交易基础上显示了它的合理性：特别收入满足特别支出。行政收费的特别交易性表现为这种交易不是真正的市场交易和等价交易，尽管近几年来有些国有资源的使用权开始启动拍卖程序，从而使这种交易多少带有市场色彩，但它毕竟不同于一般的市场等价交易。这种特别交易也不能说明行政收费具有补偿性，因为将使用资源作为缴纳资源使用费的补偿，或者将超标排污视为征收排污费的补偿，等于为特别收入而特别支出，不符合社会一般常识和行政收费的基本逻辑。
无论税收还是收费，行政征收的正当性能够获得逻辑的理论说明，但其现实正当性却需要一定理念的呵护和维持。也可以这样认为，当行政征收的正当性本身保持沉默的时候，法治、平等、人权等理念能够塑造行政征收正当性的实践。其一，近现代以来，法治理念普及于公共生活诸领域。“租税是法律的创造物”、“无法律则无课税”等至理名言是税收领域法治理念的浓缩。[4] 为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人民或其代表同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产，无代表则无征收；行政征收制度由国家立法确立，所有行政征收行为必须依法而行，无法律则无征收；无论税收还是收费包括抽象的行为和具体的行为，都应当纳入司法审查的视野，无救济则无征收。其二，近些年来，平等观念越来越广泛地渗透进政治、经济和社会生活。在公共权力领域，平等不再仅仅意味着法律适用上的平等，社会成员已经产生了获取立法平等对待的新的渴望。行政征收领域的平等观念基于这样一些不证自明的常识而自然产生：社会成员具有平等的国民身份或公民资格；收入多的人多纳税，收入少的人少纳税；谁使用谁缴费，谁受益谁缴费。由上述政治和社会常识支持的平等理念不断质疑税收领域的优惠政策和税收立法上的非国民待遇现象，促使行政征收机关通过实践平等理念而接近行政征收的现实正当性；其三，十几年来，人权理念越来越深刻地影响着人们的生活方式，并日益作用于公共生活，进而使人权在某种意义上逐步成为公共权力的界限。行政征收领域的人权理念使得财产权成为国家与公民、政府与社会相互关系中的重要概念，敦促着政府的行政征收以法治姿态面对公民、法人和其他组织的财产权。人权意义上的财产权观念已经促使政府检讨现行税收和收费制度，在行政征收领域认同私人财产不受侵犯。
二
关于税收的原则，首先是经济学和财政学意义上的。英国古典政治经济学的创始人威廉o佩第最早提出税收原则，他主张税收应当遵循公平、简便、节省三项原则，其中心是公平原则；德国新官房学派代表人物尤士第提出税收六项原则：自愿纳税原则、合理征税原则、平等征税原则、依法征税原则、低费征收原则和便捷征税原则；亚当o斯密则提出著名的税收四项原则，即平等原则、确实原则、便利原则和节约原则；法国经济学家萨伊则将税收原则概括为税负适度、节约费用、税负公平、最小妨碍和增进道德五项原则；西方财政学创始人阿道夫o瓦格纳将税收原则阐释为四大项九小点，即著名的“四项九端原则”。[5]上述经济学和财政学上的关于税收原则的观点和主张，在不同历史时期及不同政治、经济和社会背景中均有其合理性，并能兼并出两项共同的税收基本原则：税收公平原则和税收效率原则。
从法学的角度分析税收，在国内法学上，税法一般被纳入传统的经济法体系内，成为财政金融法的主体内容，或者作为行政法的一个部门，与工商行政法、公安行政法等一同归于部门行政法体系。无论是从宏观经济法还是部门行政法的视角分析税收，与税收相关的观念、原则和制度都无法去除经济学和财政学的影响。在经济法意义或者在早期的行政法意义上表述税收原则，大致也是重复经济学和财政学上的公平和效率原则。如果从现代行政法的角度研究税收，税收连同行政收费构成一类公共权力行为，行政征收将同行政许可、行政处罚、行政强制一样被纳入宪政视野，并被输入和强化法治行政的思维和意义。根据“理念-原则-制度”的法治行政分析模型的指引，法治行政的基本原则起源于法治行政的基本理念，前述行政征收的法治、平等、人权等理念将逻辑地演绎出行政征收三项基本原则：法律主义原则、平等主义原则和人权主义原则。
行政征收应当贯彻法律主义原则。税收法律主义原则最早产生于英国。1215年英国议会取得对国王征税的否决权为起端，经过1629年的《权利请愿书》到1689年的《权利法案》，税收法律主义原则被正式确立。1776年弗吉尼亚议会通过《弗吉尼亚法案》，宣告未经人民或其代表同意，不得对人民课税或为公共用途剥夺人民财产。1787年美国宪法及其修正案最终奠定了“无代表则无课税”的税收法律主义的宪法基础。1920年代以前，租税权力关系学说在德国占据统治地位，所谓的税收法律主义具有不彻底性。1920年代以后，在实质性法治国家观基础上，在与传统的租税权力关系学说的对峙中，公法的租税债务关系学说逐步赢得了主导地位。德国税收法律主义原则发展到了“无救济则无课税”的境界。如前所述，行政收费与税收存在若干不同，尽管如此，它们作为同类的公共权力行为还是有其共同点：无论税收或是收费，均是公共权力面向公民的合法财产，因而都必须满足法律主义原则的要求。行政征收法律主义原则的基本要求应当包括：通过国家法律建立行政征收制度，这意味着唯有国家立法才能设置税收和决定收费，没有立法或法律授权，政府不得自立规范设定税源、税率和收费。行政征收的法律主义原则在制度层面上反对行政中心主义；所有行政征收权限应当由法律明定，所有行政征收行为都必须有明确的法律根据并遵循法定程序。行政征收法律主义原则在行为层面上演变为合法性原则；行政征收机关与公民、法人和其他组织之间就税收和收费发生的争议，应由司法进行裁判，评判的标准不再是抽象的国家利益或公共利益而应当是法律。行政征收法律主义原则需要司法终审主义的配合和支持。
行政征收应当贯彻平等主义原则。1789年法国通过的《人权和公民权利宣言》第13条规定：为了维持军警力量和行政费用，公共捐税是不可少的，此项捐税应当在全体公民中按照他们的能力平等地分摊。法国《人权宣言》不仅阐明了租税存在的理由，将课征租税的权力交与人民或其代表，而且宣布了租税平等主义原则。凡立宪国家都规定公民享有平等权及公民应当履行依法纳税的义务，租税平等主义原则是宪法平等原则在行政征收领域的具体体现。行政征收平等主义原则的基本要求应当包括：行政征收面前人人平等。税收领域基于公民或法人身份而产生的权利义务具有普遍性，平等主义原则即是国民主义原则，人人都有纳税的义务以及与税收相关的权利。收费领域禁止“搭便车”现象，同是特别受益人应当同样缴费。行政征收平等主义原则意味着税或费的普遍征收；行政征收特别是税收领域的平等不是绝对平等，税负应当分担但不是均担，经济能力或纳税能力相同应当同等纳税，经济能力或纳税能力不同应当区别纳税。公共征收平等主义原则意味着税负的公平分担。
行政征收应当贯彻人权主义原则。人权主义是自由主义的思想沉淀和宪政主义的实践成果，是自由主义和宪政主义确立的公共权力运行的准则。尊重人权、保障人权已经成为公共权力生活中的至理名言。随着人权主义逐步成为影响国家和政府与公民和社会相互关系的普遍化理念，从人权的视角反思行政征收领域中政府与公民的相互关系并检讨现行税收制度和行政收费现状，已经成为公共权力法治化进程中的重要课题。行政征收领域的人权主义关注公民财产权。财产权在公法上的意义越来越清晰和凝重，公法制度的完善和发展越来越促使公共机构为人民提供、维护秩序和安全，以确保私人财产不受侵犯，人权意义上的财产权观念也越来越促使公法制度约束公共机构不得巧取豪夺人民财产。[6] 行政征收人权主义原则的基本要求应当包括：设定税收底线，关照人民生存权，实行最低生活费不课税以保障公民最低限度的生活。人权主义原则实质上就是人道主义原则；创设和保障公民的正当程序权利，制止滥用征收权侵害公民、法人财产权。人权主义原则需要程序正义原则的保障；建立完全的行政征收救济机制，对违法的行政征收，包括抽象的税费设定和具体的税费征收，纳税人或相对人能够获得有效的司法救济。人权主义原则要求司法审查制度的援助；[7] 以及禁止税费重叠，避免造成人民双重或多重负担。
三
中国加入世界贸易组织前后，大规模的立法修正展开了对税收领域的非国民待遇和超国民待遇措施的清理，学界和官方为制定统一行政收费法也已付出多年的立法努力，与此同时，税费关系受到全面检视并逐步推行费改税，行政征收制度由此在现实合理性、规范程度等方面不断取得进步。根据“理念-原则-制度”的逻辑关系，理念是制度的精神和灵魂，原则是制度的铺垫和主线，制度是理念的物化和原则的延展。在法治、平等和人权等理念及其衍生的法律主义、平等主义和人权主义原则的导引下，行政征收制度正在显示出规范征收权力、保障公民财产权的基本走向。沿着这一基本走向，加快行政征收制度建设，建构行政征收权力制度、行政征收程序制度和行政征收诉讼制度，对推进法治行政进程具有重要意义。
行政征收权力的制度安排是行政征收制度建设的首要问题。回应法治、平等和人权理念，根据法律主义、平等主义和人权主义原则的要求，建立行政征收权力制度，对行政征收权力作出合理的制度安排，对于规范行政征收行为、改进行政征收质量、提高行政征收水平具有根本作用。行政征收权力的制度化问题应当包括：其一，明确行政征收权力的性质和内容，这关系到征收权力的宏观分配。与行政许可、行政处罚、行政强制等权力一样，行政征收权力不是纯粹的行政权力，以税收权为例，按照“无代表则无税收”的逻辑推论，税收权甚至在一定意义上应当归属议会并被视为立法权的重要组成部分。行政征收权可以视为一个权力体系，税费设定权、征收执行权、征收监督权是行政征收权力的具体表现形式。税费设定权原则上属于立法机关，行政机关根据立法或法律授权，可以行使有限的税费设定权；征收执行权属于行政机关；对行政征收的监督应当是立法的、行政的和司法的全面监督，征收监督权应当合理配置于立法机关、行政机关和司法机关。其二，明确行政征收权力的适用领域和范围，这关系到行政征收执行权的微观分布。征收执行权包括税收征收执行权和行政收费执行权，前者一般安排在海关、税务、财政等机构，后者则几乎遍及所有政府部门。根据权力分布规范化要求，行政征收执行权应当尽量避免散乱。税收征收执行权应当集中于海关和税务机关，尽可能取消其它行政机关的税收征收执行权；行政收费执行权更不可以过于分散，而应当集中配置，建立行政收费征收机构统一行使收费执行权。
建立和完善行政征收程序是行政征收制度建设的核心问题。在中国法治化进程中，通过程序实现正义、通过程序控权以保障人权等类似的认识和观念，已经深刻地影响着立法、执法和司法实践。程序法治对于建设法治行政的意义日益凸现。贯彻法律主义、平等主义和人权主义原则，建立和完善行政征收程序，规范行政征收权力的行使，是法治行政的题中之义。行政征收程序制度的完善和发展应当遵循如下思路：其一，广义地讲，行政征收程序包括了税费设定程序、征收执行程序和征收监督程序，除重视征收执行程序外，至少要强调税费设定程序化。比如，开征新税、税率调整、收费决定等应当经过听证程序。其二，狭义地说，行政征收程序专指征收执行程序，为税费征收执行权设置运行程序，通过法定程序控约征收执行权，将有利于减少行政征收的主观性和随意性，有效保障公民、法人和其它组织的财产权；其三，行政征收应当排弃“征收权力-纳税、缴费义务”的传统单向思维，在税费征收和支出等各个层面上，通过程序创设相对人的参与和监督权利，防止和抑制行政征收权力的滥用和专断。
构建行政征收全面诉讼制度是行政征收制度建设的关键所在。建设行政征收全面诉讼制度是发展中国宪政和司法审查制度的重要层面，也是保障公民、法人和其它组织财产权及相关权利的积极措施。它至少要考虑两个方面：其一，尽管行政征收领域的抽象行为将受到严格限制，但不能完全消除行政机关的税费设定权限，公民、法人和其它组织不仅能够对违法的具体征收行为提起诉讼，而且应当通过改进和发展司法审查制度，使相对人能够借助司法权向抽象征收行为提出挑战；其二，尽管行政征收的主要内涵是税费征收，但随着法治行政的不断进展，税费支出的法治化问题也已经浮出水面。这不仅使加强立法机关对行政预算的监督成为必要，而且应当使相对人既可以对不法的征收行为提起诉讼，又能够将违宪和违法的政府税费支出行为诉诸法院。[8] 无论是以监督行政征收权力为出发点，还是着眼于给予权利以有效救济，完善和发展行政征收诉讼制度都至为关键。
注释：
[1]行政征收是新近几年行政法学上广泛使用的概念，较早论及行政征收的学者泛化了行政征收的概念，将行政征用视为行政征收的重要内容。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第249页。近来也有学者主张从广义和狭义上理解行政征收，将广义上的行政征收包括了行政征用和行政征调。参见熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第378"381页。在国外，有公用征收、公用收用、公益征收等概念和理论，与我们使用的行政征收概念有所不同，比如在征收标的、有偿或无偿等方面，象法国的公用征收，标的限于不动产，并贯彻事先补偿原则。参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第365页。但这些概念和理论所体现的理念和原则对于建构中国行政征收制度具有特别重要的意义。
[2]毫无疑问，一国政府能力强弱取决于国家财力大小。国家财力主要由下列方式提供：增发货币、发行国债、征税和收费。税费特别是税，是国家财力的主要来源和政府能力的基本支持力量。自近代以来，各国通过税收形式从社会收入中获得财政收入在整个财政收入中所占比重日渐提高，许多西方发达国家高达90%以上，因而有学者将近代国家称为“租税国家”或“税收国家”。
[3]例如岂埃尔创立的税收保险说，认为国家保护了人民财产和社会公共秩序，人民因此就应向国家支付报酬。国家与国民之间的关系如同保险公司与投保者的关系，税收就是国民向国家交纳的保险费。再例如以维克塞尔、格伦采尔、林达尔等为代表人物的税收价格论，认为国家可以分解为构成国家的个人，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，因此，个人纳税就象为满足私人欲望而购物时所支付的价款。参见张守文著：《税法原理》，北京大学出版社1999年版，第12页。
[4]英国宪法学家戴雪曾在宪法意义上论及国家岁入、赋税与法律的关系，他认为：“除世袭岁收外，全国岁入概赖法律规定下之赋税。由此观之，全国岁入概赖法律而存在；他只是巴力门法案下之产物而已。”戴雪关于赋税与法律关系的观点完全对应着其一贯推崇的法律主治理念。参见[英]戴雪著：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第345页。
[5]“四项九端原则”是指财政政策、国民经济、社会正义和税务行政四项原则及其框架内的九个基本点：1、收入充分；2、收入弹性；3、慎选税源；4、慎选税种；5、普遍；6、平等；7、确实；8、便利；9、节约。
[6] 财产权作为一项基本人权受宪法保障，财产权神圣不可侵犯是宪法的基本精神。对于财产权的公法保护主要来自两个方面，即刑法保护和税法保护。刑法通过打击盗窃、抢劫、贪污等犯罪为公私财产建立安全保障；税法应当为征税者设定权力界限从而避免对公民财产权的公共侵犯。
(一)和谐劳动关系的含义
和谐劳动关系的最早提出，以2002年11月中共十六大的召开为标志，可分为两个阶段:一是十六大之前，“和谐”作为“劳动关系”的定语提出来，称为“和谐的劳动关系”或“和谐稳定的劳动关系”。二是十六大之后，随着“和谐社会”的提出，“和谐劳动关系”逐步明确起来［1］。全国人大副委员长王兆国2006年在全总主席团(扩大)会议上的讲话，可以视为最早以官方名义明确提出“和谐劳动关系”这一概念。此后学界也纷纷针对“和谐劳动关系”的内涵展开了论述，但是尚未形成共识。在笔者看来，和谐劳动关系指劳动关系的各方主体在劳动力的提供和使用过程中，基于利益追求的一致性，并在利益协调和共识认同的基础上形成的规范有序的状态，它贯穿生产、分配、交换以及再分配整个过程。和谐劳动关系的三方主体是政府、劳动力的提供者和劳动力的使用者。
(二)和谐劳动关系的特征
和谐劳动关系的总体特征可以用12个字概括:“各司其职、各得其所、和谐共处”。具体而言，该特征包括以下4个方面:
1．三方主体通常认为，“劳动关系主要是指劳动者与用人单位之间就为实现劳动过程而发生的劳动力与生产资料相结合的社会关系”［2］，政府作为公共秩序的维护者和公共服务的提供者并未包含在内。但是，不可忽略的是，如果劳动法律关系中仅仅存在两方主体，双方因利益分歧而发生直接冲突的机会会显著增多，而且会因为缺少第三方主体的缓冲与协调而导致纷争的扩大化。此外，基于公权机构对于资源配置和服务提供具有优势地位的境况，政府在引导、协调劳动关系和谐良性发展方面具有非常重要的作用。因此笔者认为，三方主体的存在以及三方“各司其职、各得其所”并寻求“和谐共处”是和谐劳动关系比较鲜明的特征。
2．利益追求的一致性和依赖性劳动者、用人单位和政府在劳动关系中追求的具体目标和价值可能存在不同，但是就总体价值追求而言，三方均可以在某一层面上达成一致共识。劳动者对工资增长的追求与企业对利润的追求完全可能一致，企业对利润的追求与政府对财政税收的追求、劳动者对自身发展的追求、企业对社会形象的追求、政府对稳定的追求均存在一致性和依赖性，缺一不可，否则三方主体均无法有效实现价值追求。“劳动关系系统运作的两种最基本形式是冲突与合作。冲突是不可避免的，但劳动关系运作的基本方向是合作。合作与冲突是劳动关系主体各方权力与力量对比和较量的结果”［3］。
3．资源配置的合理性和公共供给的公平性和谐劳动关系中一个重要特征是，作为秩序提供、制度供给以及服务供给者的政府，其必须确保资源配置的合理性和公共供给公平性、一致性。这里强调的是政府必须公平合理地分配劳动者与用人单位双方的权利义务，不能让某一方或者两方产生不公平的感觉，由此引发一方或者两方的抱怨，甚至引发对政府的不信任和激发对抗性。和谐劳动关系，政府作为制度的设计者、资源的分配者、财税的收取者、违法行为的惩戒者以及公共服务的提供者，其基于公平合理的理念，充分考虑劳动者与用人单位的利益差异性，并平衡双方合法权益，从而使得双方均能平等的享有公共服务、资源分配，继而形成良性互动的关系。
4．争议解决的有效性和有序性争议解决的有效性指劳动者与用人单位因为劳动力的提供和适用产生的纠纷和争议能够及时得到实质性、根本性的解决，引发双方冲突的利益因素能够得到平衡，受损害方的诉求能够得到有效满足。争议解决的有序性是指发生争议和冲突的利益各方能够遵循特定的规则与程序表达诉求，寻求救济，且不危害对方和第三人的利益。争议解决的有效性主要是从解决矛盾的内容方面进行考量，强调一定要充分探寻引发争议和冲突的深层次原因，要从权利义务的重新分配、对受损权利的弥补等方面积极解决双方的冲突，并进一步强调及时性和高效率。争议解决的有序性则主要强调规范、循序渐进与稳定，防止争议各方通过激烈对抗、暴力冲突等方式解决争议。
二、构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系的必要性
构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系的必要性可以从两个层面进行考察。一是被征地农民与用人单位的和谐劳动关系的体现在于，社会对被征地农民这一弱势就业群体的倾向性关怀，以及社会的公平正义。“公平正义是构建和谐劳动关系的基础。只有在劳动合同的签订、劳动过程的运行、劳动成果的分配等环节上实现公平正义，才能调动劳动关系双方的积极性，激发劳动者的创造性”［4］。二是，“和谐劳动关系是提升社会质量、化解社会矛盾、增进社会和谐的基础与前提”［5］。这是构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系的现实价值。因此，我们从被征地农民的就业、用人单位的发展和政府征地矛盾的解决等三个方面对其必要性进行考察。
(一)有利于提高被征地农民的就业稳定性“在中国改革开放的30年间，基于公共基础设施建设和商用项目的征地行为催生了8300多万被征地农民，农民隐性失业问题随之显性化”［6］。由于劳动技能的限制和身份转变的自卑心理，被征地农民往往成为十分敏感的劳动群体———收入水平低、就业稳定性差的群体。在和谐劳动关系中，用人单位注重从物质、精神方面满足被征地农民的需求。同时，通过创立友好协商的平台，建立双方的利益共享机制，培养劳动者的尊严感。“尊严来自劳动者在工作中受到尊重，包括对他们利益的关切以及就各种事务的发言权的尊重”［7］。因此，被征地农民与用人单位和谐劳动关系的构建有利于提高被征地农民的就业稳定性。
(二)有利于促进用人单位的良性发展在越来越多的被征地农民进城务工的大背景下，建立用人单位与被征地农民之间的和谐劳动关系对于用人单位而言也尤为重要。和谐劳动关系是用人单位良性发展的动力和源泉。只有在和谐的劳动环境中，用人单位才能充分调动劳动者的工作积极性，激发劳动者的创新力，从而增强用人单位的凝聚力、竞争力和发展活力。用人单位只有意识到和谐劳动关系的重要性，真正关心、尊重劳动者的劳动权益和身心健康，推动和谐劳动关系的建立，才能使自身得到良性发展。
(三)有利于减少政府处理征地矛盾的成本失地农民是城市化进程中“种地无田、上班无岗、社保无份”的弱势群体。面临着安置补偿、转移就业、社会保障等诸多问题。其中，转移就业关系到被征地农民的生存和发展，成为土地被征收后矛盾最为突出的方面。在我国，由于政府是承担安置义务的主体，农民在土地被征收后，只要是就业、失业等问题都会找政府解决。如果政府解决不了或解决方案未达期望值，被征地农民会选择上访、闹事的途径来争取权利。为了解决农民的转移就业、失业等问题，在土地被征收后政府仍会花费很大精力去处理征地后续矛盾，无形中增加了征地矛盾的处理成本。如果在被征地农民的转移就业过程中，政府能推动被征地农民与用人单位建立起和谐劳动关系，那么，劳资双方的关系就更具稳定性，被征地农民在解决就业问题的同时，政府也会相应减少处理征地矛盾的成本。
三、构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系的考量要素
基于前述和谐劳动关系的三方主体的理论阐述，我们主要从三方主体的不同利益追求方面来考量被征地农民与用人单位和谐劳动关系构建需要重视的核心因素。其中，直接发生劳动关系的的被征地农民与用人单位的实践诉求为考量的基本要素;政府在构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系中的关注点及其角色定位为考量的主导要素。
(一)基本要素考量
1．被征地农民
(1)生存方式:对于被征地农民而言，丧失土地之后进城务工成为一种新的重要的生存方式。劳动报酬也就理所当然成为被征地农民首先重视和关注的内容。被征地农民对劳动报酬的关注主要体现在报酬确立的数额是否公平合理(包括同单位同岗位是否相同、同行业同地区是否相同)以及报酬能否及时支付两方面。(2)社会认同感:城乡二元结构的差异拉锯了农民与城镇人口的心理距离。被征地农民自卑的心理因素使得他们体现出急迫的社会认同感。对于自身劳动能否得到与原城镇居民相同的社会尊重也是被征地农民比较关注的核心要素。(3)劳动条件:用人单位提供的劳动设施和条件是否齐备、安全，是否采取了足以保障生命、健康的防护措施。这些劳动条件属于尤其是从事高危行业的被征地农民及其近亲属比较关注的要素之一。
2．用人单位
对于用人单位而言，尤其是对于以营利为目的的单位而言，其关注点主要集中在劳动者能否为其创造价值、政府能否减轻其发展的制度成本等方面。包括:(1)用人单位在选择和使用劳动者时，首先考虑的便是该劳动者是否具备帮助其创造价值、实现利润最大化的能力，进一步而言，用人单位也会充分考虑劳动者的“性价比”，即能否用最恰当的价格获得最具创造力的劳动者，此外，用人单位还会考虑劳动者对单位的忠诚度。(2)对于政府，用人单位主要考虑其能否公平地享受到政府提供的优质高效公共服务，以及政府能否为其长远发展创造制度环境(包括合理的财税负担、高效低廉的融资制度)，能否减少其制度成本。
(二)主导要素考量
1．政府在构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系中的关注点
政府主要关注以下几个方面:(1)税收的合理增长以及有效分配，同时还要考虑到税收的设定与征收是否会增加企业负担:提高成本，影响其组织再生产;(2)行政许可、审批效率以及融资制度是否会增加企业的成本，影响其盈利;(3)法律、政策的制订以及变更是否会压制企业的生存空间、盈利模式以及创造力;(4)经济结构平衡和劳资双方供求的平衡;(5)公正、合理、有效地解决纠纷，避免冲突与动荡。
2．政府在构建被征地农民与用人单位和谐劳动关系中的角色定位
关键词： 税收 法学 经济学
一、关于税收的几个基本问题
（一）课税的主体
我国理论界一般认为税收是国家出现之后的产物，税收总是与国家或政府联系在一起，对不具有国家资格的公共团体是否具有课税资格缄默不语。把课税的主体仅仅局限于国家，是与我国历史悠久的中央集权传统和目前的政治现实有关。但是，在近代意义上的国家a出现以前，还存在许多准国家组织。如，在中世纪的欧洲，教会组织、城市和封建领地都享有制定法规、建立法庭的权力。b教会组织不仅拥有大量土地和依附农民，而且拥有征税权，如，征收什一税，如果认为只有国家才能征税，那么什一税是不是税呢？中世纪欧洲的城市拥有高度的自治权，其中就包括征税的权力。至于封建领主在各自领地内的征税权，如设立关卡对过往商人征收各种过境税就更加司空见惯了。在欧洲这些准国家组织发展过渡为近代意义的民族国家之后，才建立了统一的法律制度，才逐步把征税权集中到政府手中。
综上所述，从历史角度分析，税收的主体并不一定是国家或政府。一个组织只要拥有制定法律和执行法律的强制力，就可以拥有征税权，成为税收的主体。只有当一个国家拥有了在其领土之内制定法规的垄断权之后，课税的主体才可能被局限为国家。
以上的分析只是历史，从现状来看，我们能否认为，国家是课税的惟一主体呢？在北野弘久所著的《税法学原论》中指出：国家或地方公共团体是进行课税的主体。d这里在国家之外特别指出了地方公共团体作为课税的主体，地方公共团体的课税权是日本宪法保障“地方自治”的条款引申出的权力。而在德国的租税基本法中则将课税的主体定义为“公法上的团体”。e如果我们把地方公共团体看作地方政府，地方政府是国家的组成部分，国家仍然可以看作课税的惟一主体。但是，依据“地方自治”原则产生的地方自治组织与中央政府任命的地方政府是不同的。依据“地方自治”原则建立的地方自治组织其征税权来源于宪法的规定，与中央政府的征税权是平行的。而中央政府任命的地方政府的征税权是中央政府赋予的，地方政府在某种程度上只是中央政府的派出机构。在我国，一个现实而突出的问题是：在分税制的财税体制下，地方政府有没有征税权，其征税权的来源和依据是什么？ 另外，村民委员会是法律规定的村民自治组织，而不是政府组织，但是在农村税费改革中规定了改革后村内集体公益事业（原公积金支出项目）、“两工”使用等都通过一事一议方式筹资或者筹劳。这种一事一议的用于集体公益事业的筹资或筹劳方式是不是税收呢？赋予村民自治组织的这种筹资或筹劳权是不是自治组织内的征税权呢？这些问题是我国税收立法权纵向分配过程中必须解决的重要问题。
（二）税收的依据
众所周知，课征税收所依据的是政治权力，而不是财产权利。这种区分使我们将近代国家称为“税收国家”，以区别于以封建领地地租收入为主的封建“家产国家”。但是，在历史与现实中，财产权利与政治权力是不能截然分开的，财产权利要依靠政治权力得以实现。我国唐代前期以均田制为基础的租庸调制就是租税合一的财政体制。在封建的土地国有制下，封建国家单方面增加、并依靠政治权力强制征收的地租与税收是没有差别的。也就是说，如果没有竞争性的财产权利，我们是无法区分税与租的。正是在这个意义上，我们把税收与市场经济联系在一起，只有在竞争性的市场机制下，才能区分基于财产权利的收益与基于政治权力的收益。如，一般而言，国有企业上缴国库的利润被认为是基于财产权利的收益。但是，如果国家通过法律赋予某个国有企业在特定市场上的垄断权，上缴国库的利润大部分来自于高于市场竞争价格的垄断定价，那么，国家的这部分收益就是基于政治权力的收益，是对作为消费者的纳税人的剥夺，这种收入与特种消费税没有本质的差别。从外表来看，这种财政收入没有税的形式，我们完全可以将其称之为“专卖”或者其他名称，但从政治权力的角度，这种收入却具有税的实质，是所谓的“寓税于价”。
与之相关的另一个问题是关于税与费的区分，从一般意义上讲，税收的一个基本特征是具体的纳税人与直接受益人之间无法建立严格的对应联系，而政府的收费是按受益程度向直接受益者收取的费用，体现了受益与负担的对称。但是，具有行政垄断权力的政府提供的公共服务是没有竞争者的，从而是无法选择和替代的，因此政府可以利用这种垄断对社会成员进行强制性的收费，获得远远高于成本的超额利润。这种强制性在表现形式上与市场上的垄断厂商利用经济垄断获取超额利润相似，但是政府收费的强制性却来源于政治权力造成的垄断，这部分超额利润可以被认为是凭借政治权力无偿获得的。
经合组织在税收的分类中指出，在满足以下条件时，征收可以被视为无偿的：（1）费大大超过服务的成本；（2）费的支付者并非利益的获得者；（3）政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务；（4）只有付费的人受益，但每个人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一种政府收入在形式上满足上述条件，那么实际上就是税收。
这种区分对于税收法治的意义重大，只有在市场经济条件下，我们才能够区分基于竞争性财产权利获得的平均利润与基于政治权力获得的超额利润，为了防止政府利用政治权力获得超额的财产收益，形成不公平竞争，需要对政府拥有经营性财产进行严格的控制和监督。正是在这个意义上，以市场经济为基础的近代国家被称为“无产国家”，“无产国家”必然只能凭借政治权力获得收入，因此才有了所谓的“税收国家”。在发达的市场经济国家，国家的“无产化”与对国家政治权力进行控制的“法治化”是相辅相成、共同形成的。
还有一种重要的国家凭借政治权力获得收入的形式，即“通货膨胀税”，国家如果垄断了货币的发行权，通过滥发货币也可以获得丰厚的财政收入，在历史上这种情况屡见不鲜。利用发行货币弥补财政赤字相当于对全体货币持有者征税。因此，在现代法治国家，对政府货币发行权的管制至关重要。
（三）税收的目的
在常见的税收定义中，还包括关于税收目的的内容。关于税收目的的界定大体可以分成两类：一类定义所说的税收目的实际上是税收应当做什么，如，美国财政学家塞里格曼于1895年指出：“赋税是政府对于人民的一种强制征收，用以支付谋取公共利益的费用，其中并不包含是否给予特种利益的关系。”h与之相似的一个定义是：“税收是为了满足一般的社会公共需要，凭借政治权力，按照国家法律规定的标准，强制、无偿地取得财政收入的一种分配关系。”i这种定义实际上将税收的概念延伸到了税收的使用，即财政支出的领域，由此可以推论，不用于社会公共需要或公共利益的税收是非法的，应当被禁止的。另一类定义是从实证的角度说明税收的目的，如，日本传统的税收定义认为税收的目的是为了满足国家或地方公共团体的必要开支。j1919年德国租税基本法规定税收是公法上的团体以收入为目的收取的金钱给付。但是，税收的实践表明，现代国家的税收不仅仅为了取得财政收入，还具有进行宏观调控、促进经济发展、维护社会公平等诸多目标。因此，为了适应这种变化，1977年德国租税基本法第三条第一款在租税定义中添加了：“可以将所得到的收入作为从属目的”的语句。k还有的定义强调税收的非惩罚性，以便与以惩罚为目的的行政处罚的罚款与刑事处罚的罚金相区分。尽管税收与罚款和罚金在形式上可以进行明确的区分，但不可否认，对烟草、酒类的高额消费税以及国际贸易中的反倾销税也包含明显的惩罚性。
还有一类税收目的的定义将税收界定为按负担能力征收的，用于一般财政开支的收入形式，以区别为满足特定事业费用而对该事业具有特别关系的人，根据其关系征收的负担费。所谓负担费，是对特定公益事业的特殊利害关系人，就负担其事业必要费用的全部或部分所课征的金钱给付，根据负担者的种类不同，分为受益者负担费（由享受该事业的特别利益者所课征的负担，如社会保险费）和原因者负担费（对造成该项事业必要原因生成者所课征的负担，如排污费）等。
（四）税收是什么
税收区别于其他形式财政收入的本质特征有两个：
税收的第一个本质特征是凭借政治权力获得的强制性收入。m政治权力是相对于国家内部社会成员而言的权力。凭借政治权力获得的收入可以将税收与国家作为暴力集团从其他国家获得的贡赋、战争赔款、掠夺收入相区分。另外，税收的历史表明，在近代意义上的国家产生以前，拥有政治权力的不仅仅是国家，因而不具有国家资格的公共团体只要拥有某种政治权力，同样可以具有征税权。在现代社会，那些不具有国家资格的公共团体，只有拥有宪法赋予的或政府赋予的某种政治权力，对其团体成员同样可以拥有实质上的征税权。
凭借政治权力的强制性获得的收入可以将税收与基于自愿原则获得的捐赠收入与债务收入n相区分。政府的债务在特殊情况下也可以具有强制性，这种强制性使债务本身具有了税收的性质。强制性政府债务的利息与市场正常利息的利差是实质上的税收。
凭借政治权力获得的收入可以将税收与基于国有财产的收益相区分。在竞争性的财产权利出现之前，这种区分是困难的。在市场经济下，财产性收入按照强制性可以分成三类：一是基于等价交换的市场竞争所获得的财产收入；二是在自然垄断或寡头垄断基础上凭借经济性强制获得的超额利润；三是凭借政治权力获得垄断性市场地位得到的超额利润。这部分超额利润根据其归属又可分为两类：一是作为利润上缴国库；一类被国有企业或行政事业单位中的特殊利益集团所占有。从纳税人的角度看，无论这部分超额利润归属于谁，都应当被视为税收，按“税收法定原则”予以禁止或对其进行严格的规范和监督。
税收的第二个本质特征是负担者与受益者不一致。这种不一致严格基于个体的不一致，也就是“不能具体的个别的接受对价给付”。o税收的这一特征使税收与政府向特定个体索取的服务性收费相区分。另外，负担者与受益者不一致的政府收入还包括行政罚款和刑事罚金，可以从目的和执行程序上将其与税收相区分。但在现实中，以收入为目的的乱罚款对缴纳者而言已经演变成实质上的税收了。
因此，税收不仅包括一般意义上的以“税”命名的财政收入形式，还应当包括所有凭借政治权力获得的，“不能具体的个别的接受对价给付”的所有收入形式。不论这种收入是否归属于国库，只要构成纳税人的实际负担都应当看作是实际上的税收，遵守税收法定原则。
二、 经济学中的税收与法学中的税收
（一）我国传统的税收观
马克思主义认为，国家起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治、阶级的工具。与此相联系，马克思主义国家税收学说认为，税收既是一个与人类社会形态相关联的历史范畴，又是一个与社会再生产相联系的经济范畴。税收的本质是体现统治阶级参与社会产品分配的国家意志。国家分配论和国家意志论是我国关于税收和税法本质特征的支配观点。根据这一理论，税收作为分配范畴与国家密不可分，税收是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式；税法是国家制订的保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法律规范的总称。
从法学的角度看，马克思主义的国家分配论和国家意志论始终是从“国家本位”，即国家需要的角度来阐述税收的根源和本质的。因而，从国家角度看，税收是国家对社会成员的强制性课征，是对私人财产的剥夺；从纳税人方面看，税收则是社会成员的义务或者牺牲。
从经济学的角度来看，马克思主义经济学认为政府不是经济活动部门因而不创造任何价值。因此，税收是对社会剩余产品价值的分配。与“剩余价值分配论”相一致的一种理论是“社会扣除论”。这种理论把税收看作是国家为了实现其职能的需要而对一部分社会产品的扣除。“剩余价值分配论”和“社会扣除论”建立在政府部门不创造任何价值的基础上。但在目前通行的国民经济核算体系中，政府是作为一个经济活动部门存在并计算产值的，因此把税收看作对剩余产品价值的分配或对社会产品的扣除是很难成立的。
（二）市场经济条件下税收的经济学涵义
按照西方主流经济学的资源配置标准，在市场经济中，社会生产划分为提供私人产品的私人部门和提供公共产品的公共部门（政府）。在特定的时期内，社会可以用来提品和服务的资源是有限的，公共产品的有效供给首先要求整个社会资源在公私两大部门之间进行有效配置。但是私人部门的资源配置方式与公共部门的资源配置方式是不同的。私人部门的资源配置是通过市场进行的，在市场机制正常发挥作用的情况下，通过市场私人部门可以实现社会资源在部门内的有效配置。而公共部门对资源的配置是通过税收这种非市场的方式实现的，表现为资源从私人部门向公共部门的流动。政府从私人部门获取资源的数量，决定了社会资源在两大部门之间配置的效率。在社会发展的不同阶段，存在着对私人产品和公共产品不同的需求，因此资源在两大部门的配置应当能够与这种需求变动相适应，政府从私人部门取走的资源过多或过少都无法实现公共产品的有效供给。
在确定了社会总资源在两大部门之间的分布之后，政府必须将所掌握的资源通过财政支出活动进行有效配置，也就是在多个可供选择的公共支出项目中确定提供哪些公共产品和服务？分别提供多少？按照市场效率准则，应当实现各项公共支出的边际效用相等。
综上所述，在以市场经济为制度前提、以资源配置为核心问题的西方主流经济学中税收是公共产品的价格，具有“等价交换”的性质。税收并不是单方面、无偿的资源转移，而是纳税人为了获得所需要的公共产品所支付的代价。政府部门作为提供公共产品的经济部门，如果无法足额提供纳税人所需的公共产品，或者无法按照纳税人的偏好提供相应比例的公共产品，纳税人作为购买者有权拒绝支付价格。因此，政府作为经济部门的活动是受到纳税人的制约和支配的，财政支出所形成的公共产品产出的数量与质量必须与作为公共产品价格的税收保持一致，因此税收的缴纳与使用是政府供应公共产品的完整过程，是不可割裂的。
（三）现代法治意义上的税收
在经济学中，资源配置是其核心问题，因此税收被定义为公共产品的价格。法学的核心问题是法律主体之间的权利义务关系，国家、征税机关和纳税人是税收法律关系的主体。
在现代法治国家，征税权及财政收入的使用权是由公民的代表组成立法机关通过制定税法和通过预算的方式享有的。也就是说，公民的纳税义务是公民通过政治程序自行协商确定的，纳税义务是以公民享有决定国家事务的政治权利为前提的。所谓“不出代议士不纳税”就体现了这一原则。作为行使行政权的政府只有依据立法机关制定的税法依法征税的权力，而没有任何决定和变更纳税义务的权力。在这个意义上，税收可以理解为公民对国家的一种义务，但这种义务是以公民享有政治权利、拥有根据公民意志制定法律的权利为前提的，没有立法的权利就没有纳税的义务，立法权先于纳税义务而存在。
在公民的代议组织—立法机关制定了税法后，对于个体的公民和纳税人而言，其纳税义务是作为既定前提存在的。在这个层次上，作为个体的公民和纳税人与国家的地位是不平等的，但作为行政机关的税务机关并不等同于国家，只是代表国家行使权力的机构，纳税人和行政机关都必须按照立法机关制定的法律履行义务和行使权利，行政机关并不具有自由裁决权，更没有法律规定之外的任何权力。对行政机关而言，行政权的行使不仅是权力也是法律规定的义务。纳税人与政府及税务行政机关的法律关系是平等的。
在具体的税收征管活动中，纳税人与税务机关的行为都必须符合法律的规定，税务机关并不是税法的惟一代表，税务机关有权要求纳税人按照税法规定履行纳税义务，并可以动用国家强制力强制执行；而纳税人同样有权要求税务机关按照税法依法行政，也具有要求司法机关动用国家强制力纠正税务机关违法行政行为的实质性权利。
综上所述，可以认为：法律上税的概念是指，作为法律上的权利与义务主体的纳税人（公民），以自己履行纳税义务作为其拥有宪法规定的各项权利的前提，并在此范围内，按照遵从宪法制定的税法为依据，承担的物质性给付义务。
参考文献
（1）[日] 北野弘久、陈刚等译《税法学原论》，中国检察出版社2001年版。
关键词：公共图书馆 服务体系 制度保障 机制 科学发展
中图分类号：G251 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2012）012-182-02
1相关理论
1.1公共图书馆
国际图联和联合国教科文组织2001年联合颁布的《公共图书馆服务发展指南》给出了比较正式化的表述；它侧重法律的界定，讲究措辞，例如：公共图书馆组织支持者的构成：社区/地方、地区或国家政府，或者一些其他社区组织支持和资助的机构，受益对象不受种族、国籍、年龄、性别、、语言、能力、经济和就业状况或教育程度的限制。《图书馆学概论》、《图书馆工作概论》、都从不同的角度，给出了公共图书馆不同的理论概念；简单的说，公共图书馆是由一个或多个组织免费或收取少量费用，为社会公众提供文化、知识以及信息需求的机构或组织。在公共图书馆定义理论中，在组织机构、费用、服务对象上强调其公共性、公益性、普遍性。
1.2公共图书馆服务体系
1.2.1概念
公共图书服务体系是公共图书馆运行和服务的模式或机制。公共图书馆服务体系是指一个国家或地区的公共图书馆独立或通过合作方式提供的图书馆服务的综合。公共图书馆服务体所有公共图书馆加上任何形式的合作平台形成的非营利性的、实现资源共享，传播先进文化，以保障大众基本文化需求的社会公共文化服务体系。
1.2.2公共图书馆服务体系基本特征
从公共图书馆服务体系本质属性来看，它是一种具有意识形态性、公益性、社会性等复合属性的公共品。
（1）公共性特征。以公共部门为拥有主体体现了体系的公共性特征。
（2）公益性特征。特有的免费服务运行方式体现了体系的公益性特征。
（3）普遍性特征。以全体民众为服务对象体现了体系的普遍性特征，要求所有人享受均等性的服务。
面对网络体系而出现的新要求，公共图书馆服务体系基本特征表现在：
（1）开放性特征。共图书馆服务体系开放性特征包括：开放性的引进来和开放性走出去。开放性的引进来是指一个开放的系统，要积极吸收、广泛学习、博采众长、整合会员馆以完善服务体系建设，提高质量。开放性走出去是指它是一个面向全社会的文化服务机构，读着无须门槛，馆藏大量资源都应向读者开放。
（2）共享性特征。公共图书馆服务体系是各成员馆系统的综合。资源共享是公共图书馆服务体系优势特色，共享性是公共图书馆服务体系内在体征。
2我国公共图书馆服务体系建设现状
改革开放以来，我国公共图书馆事业建设取得了长足的发展，自从党中央、国务院实施文化信息资源共享工程启动以来，政府对公共图书馆这一载体的建设高度重视，基础设施建设不断加强。2012年2月《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，要求围绕建设社会主义文化强国的宏伟目标，全面落实到2020年文化改革发展的总体部署，确立了到2015年，我国文化改革发展的主要目标。进一步明确了以公共图书馆为依托的一系列加强文化建设的措施。国家图书馆与省市、县公共图书馆四级服务网络框架构成进一步完善；公共图书馆服务体系正在进一步激活，我国各地公共图书馆服务体系建设十分活跃。
在图书馆数量、馆舍面积、藏书数量、人均藏书量、财政拨款多方面还存在很大差距；我国的公共图书馆服务体系建设还不够成熟、健全、覆盖不够广泛，相关理论研究也存在进一步深化和扩展的空间。
3我国公共图书馆服务体系问题
资源发展不均衡问题制约公共图书馆服务体推广延伸。公共图书馆服务体系推广不够，读着对体系缺乏了解，也谈不上关注。与服务大众的性质严重不符，对大众的公益性，没能发挥充分。吸引读者的服务模式手段落后，在服务、感知、环境上不能满足普通民众的需求。具有广泛社会效益的公益体系的优势没有发挥出来，不能灵活的改善自身存在的问题。在服务上，缺乏主动服务意识。从内部服务体系的建设看，推广延伸效果不好。
4对我国公共图书馆服务体系建设几点建议
4.1加大公共图书馆服务体系的推广力度
公共图书馆服务体系不断完善的根本目的是服务大众，满足民众日益增长的精神文化需求，并提高一般公众的科技文化认识，促进人的全面发展的社会，深入发展的社会，政府主导推广及宣传争取公众支持。图书馆服务体系应该由政府有关部门以各种方式如电视，广播，报纸，杂志，互联网促进社会职能，体现公共图书馆服务系统的功能，加深一般公众和广大公众理解图书馆和服务系统。各级公共图书馆也应该利用各种媒体介绍图书馆基本情况，各级公共图书馆也应该利用各种媒介介绍该馆的基本情况以及进行查阅、借还的方式方法，加强广大市民群众对公共图书馆情况的了解，方便其进行图书资料的查阅此外，政府和公共图书馆也应积极采取行动，吸收其他力量参与建设和完善公共图书馆服务体系。目前，乡，镇，村，和其他基层公共图书馆经费制约整个服务体系的发展。因此，政府和公共图书馆应采取措施吸引其他力量参与系统。
4.2建立公共图书馆服务体系的制度保障机制
（1）完善图书馆公共服务政策。图书馆公共服务政策应在各项公共服务上建立操作性强的标准化细则，一个系统的公共服务政策步建立和完善服务规范、质量标准和行业自律机制，是公共图书馆保持持久活力的重要保障。他要求工作人员不断提高信息服务的质量和效率。切实有效的建立一个对图书馆的服务进行监督的平台，促使图书馆服务更好的开展，增强可操作性。我们应该不断的借鉴国外先进经验，立足我国国情，图书馆自身特色，建设共性与个性共融的图书馆公共服务政策，为我国图书馆事业的长远发展提供有力保证。
（2）外部立法保障。在“综合治理”的意义上，必须有图书馆专门法和相关法律和法规的约束，才能有效的保障图书馆公共服务的事业，从而形成保障机制。只有立法图书馆的功能才能明确，为这些功能创造条件，通过相关法规的制定保证其发展，则是一种保证政策实施的行为规范，使图书馆公共服务政策具备可操作性。 加快制定并进一步完善公共图书馆相关立法是公共图书馆事业可持续发展的根本保障。到目前为止，我国公共图书馆方面的专业立法正在起草，《公共图书馆法》的尽快出台是各级政府的重视成为公共图书馆服务体系建设的先决条件。
4.3坚持科学发展的统领作用来武装和谐的公共图书馆服务体系建设
树立科学发展观是公共图书馆服务体系建设的基础保障。用科学发展统领思想，建立科学的管理机制，要求我们不断扩大开放和交流运用“五个统筹”不断深入的开展公共图书馆服务体系的各项建设，建立全面、协调、可持续发展的公共图书馆服务体系。
要根据实际发展的需要，根据社会经济发展的需要和人民对精神文化生活需求的变化，适时的调整各图书馆之间的资源配置、图书馆规模。优化公共图书馆服务体系结构。从自身的实际出发，循序渐进地开展从建设到完善的各项工作；更加深入研究公共图书馆服务体系，善于发现和改善体系中存在的问题；适当加大财政投入力度，保证公共图书馆的经费运行，逐步改善公共图书馆的环境和配套设施；要出台相关扶持政策，给落后地区适当的政策倾斜，加大公共图书馆的推广宣传力度，扩大公共图书馆在民众中的普及。建立具有中国特色公共图书馆服务体系。努力做到公共图书馆服务体系人的和谐，物的和谐，环境的和谐。
