时间：2023-08-11 17:26:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农民社会保障实施制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，保护被征地农民权益，促进工业化、城镇化健康发展，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（〔〕29号）和原省劳动保障厅、国土资源厅、财政厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（劳社〔〕19号）精神，结合我市实际，现就做好被征地农民社会保障工作提出如下意见：
一、基本原则
（一）要把做好被征地农民社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，将落实被征地农民社会保障问题作为征地的必经程序，社会保障费用不落实的不得批准征地。
（二）要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，依法足额安排被征地农民的社会保障费用，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。
（三）被征地农民社会保障水平原则上不得低于当地城市居民最低生活保障标准，并随着经济社会发展和城乡居民平均生活水平的提高，逐步调整提高。
（四）坚持分类指导。以劳动年龄段内被征地农民为就业和职业培训重点对象，促使其尽快实现就业；以老龄人群为社会保障重点对象，加快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度。
二、保障对象
本行政区域内，16周岁及以上（以征地协议签订时间为基准）、被征地时享有农村第二轮土地承包权、征地后人均耕地0.3亩及以下（以村民小组为单位）的被征地农民，适用本意见。
被征地时年满16周岁不满60周岁的人员，依据原市劳动保障局、财政局《关于印发〈市农村劳动力职业培训及就业服务实施办法〉的通知》（劳社就业〔〕21号）精神，享受相关培训和就业优惠政策。
60周岁及以上被征地农民纳入养老保险范围。被征地农民社会保障对象的确定，要严格按照《省劳动保障厅国土资源厅财政厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（劳社〔〕19号）的规定程序核准并予以公示后，报县（市、区）政府有关部门备案。
被征地时不满16周岁的人员，按征地补偿规定一次性发给安置补助费，待其达到就业年龄后再根据就业状况参加相应的社会保障。
三、保障标准
被征地农民年满60周岁时（未享受城镇职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险），可按月领取养老保险金，养老保险金原则上不低于当地城镇居民最低生活保障标准。各县（市、区）政府可结合当地经济社会发展水平及财力状况适当提高保障标准。养老保险金由以下三部分构成：
（一）已开展国家新型农村（城乡居民）社会养老保险的县（市、区）政府规定的基础养老金；
（二）征地社会保障费用补贴（用于补齐与当地城镇居民最低生活保障标准的差额）；
（三）当地政府的其他补贴。
四、资金来源
（一）已开展国家新型农村（城乡居民）社会养老保险的县（市、区）政府规定的基础养老金，通过新型农村（城乡居民）社会养老保险途径列支。
（二）征地社会保障费用补贴从各县（市、区）征收的综合地价社会保障费用中支付，征地社会保障费用出现缺口时，由当地财政弥补。
（三）当地政府的其他补贴由当地财政解决。
五、资金管理
各县（市、区）政府要严格执行各项财务管理规定，设立被征地农民社会保障基金专户，被征地农民社会保障资金实行收支两条线，纳入财政专户管理，专款专用，独立核算，任何部门、单位和个人不得挤占、截留、挪用、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。要加强资金监督和管理，确保资金的安全和增值。
六、工作要求
（一）加强领导，落实责任。各县（市、区）政府、市政府有关部门要高度重视被征地农民的社会保障工作，将其列入重要议事日程和政府目标责任制考核体系，实行行政首长负责制，建立责任追究制度。要确保必要的工作机构、人员和经费，抓紧做好被征地农民社会保障的具体实施工作。
根据省委、省政府提出自**年起建立被征地农民社会保障制度的目标要求，为维护被征地农民的合法权益，加快推进我省被征地农民社会保障制度建设，特作如下通知：
一、充分认识加快建立被征地农民社会保障制度的重大意义
近年来，随着工业化、城市化的快速推进，被征地农民数量不断增多，矛盾日益突出。各地积极进行了被征地人员保障办法的探索，取得了一定成效。但是，这项工作尚在起步阶段，发展不平衡、制度不完善、措施不落实等问题普遍存在，有的地方至今还未启动这项工作。加快建立被征地农民社会保障制度意义重大，有利于实践立党为公、执政为民的宗旨，维护被征地人员合法权益和社会稳定；有利于进一步完善社会保障制度和健全社会保障体系，扩大社会保障覆盖面；有利于改善投资环境，实现社会政治稳定；有利于消除城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化进程。各级政府必须把加快建立被征地农民社会保障制度，作为贯彻落实“三个代表”重要思想的具体实践和全面建设小康社会的重大举措，摆上重要位置，抓紧抓好。
二、进一步明确指导思想和基本原则
建立被征地农民社会保障制度的指导思想是，以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，以统筹城乡经济社会发展、加快城乡一体化和推动被征地人员融人城市社会为方向，以切实保障被征地人员根本利益、促进劳动就业和社会保障为主线，以确保合理集约用地需要、提高土地利用率和环境竞争力为基础，建立起与我省经济发展水平相适应，与城镇社保体系既有区别又相衔接的被征地农民社会保障的制度框架和运行机制。
根据上述指导思想，在推进工作中必须把握以下基本原则：一是坚持合理保障，强化激励。充分考虑经济发展水平，合理确定被征地农民的社会保障水平，确保政府能承受、被征地农民能接受。充分调动被征地农民自主择业和就业后继续参保的积极性。二是坚持统一制度，因地制宜。建立被征地农民社会保障制度，从发展看，必须符合接轨城镇社保体系的大方向。近期实施中，各地可从实际出发，进行多方案探索。实际操作中，既要有别于城镇职工基本养老保险，又要考虑能与城镇职工基本养老保险和其他社会保险相衔接。三是坚持覆盖城乡，突出重点。建立被征地农民社会保障制度，城乡基本政策要统一。具体实施中，可区别情况，突出重点区域、重点年龄段，实行分类保障。四是坚持多方筹资，明确责任。以县(市、区)为基础，由政府、集体、个人共同出资，多渠道筹集被征地人员社会保障费用。强化监督和管理，确保资金落实到位和安全运作。
三、保障对象、形式和资金筹措
(一)保障对象。经省以上政府批准征地，由当地国土资源管理部门实施统一征地的，被
征地时持有第二轮土地承包权证家庭中在册农业人员。征地时未达到劳动年龄段(16周岁以下)的人员，已享受城镇职工基本养老保险的人员，不列入被征地农民社会保障范围，一次性发给征地安置补偿费。
(二)保障形式。实施被征地农民社会保障，一般可先实行基本生活保障方式；也可实行基本生活保障与社会保险相结合办法；少数地方有条件的，还可直接纳入城镇社保体系。实行基本生活保障的，按省劳动保障厅等五部门《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》(浙劳社农〔**〕79号)的有关规定执行。实行基本生活保障与社会保险相结合的，对劳动年龄段以上的被征地农民，按基本生活保障方式予以解决；对劳动年龄段内的被征地农民，纳入城镇社保体系。对纳入城镇社保体系的，按现行城镇职工基本养老保险的相关政策规定执行。实行这一方式的，要从当地的经济发展水平出发，充分考虑支付能力，合理确定缴费的基数、比例和年限，不留资金缺口。
(三)资金筹措。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金由政府、村(组)集体经济组织、个人出同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的30％，可先从土地出让金收入等政府性资金中列支；村(组)集体经济组织和个人承担70％，从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交，并由国土资源部门统一扣缴并及时足额划转，在办理参保手续时，一次性转入社保专户。省征地调节资金管理办法出台后，按新办法执行。各地可按被征地农民基本生活保障和养老保险资金总额的一定比例，建立被征地农民社会保障风险准备金，用于应对未来的支付风险。被征地农民一次性缴纳的基本生活保障和养老保险资金、社会保障风险准备金，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留，挤占。
四、大力促进就业和相关配套措施
(一)大力促进被征地农民就业。在劳动年龄段内有劳动能力和求职愿望的被征地农民，可到所在乡镇(街道)办理失业登记手续，并享受与城镇集体企业下岗职工和失业人员再就业同等的优惠和援助政策。鼓励被征地农民参加各类职业技能培训。有条件的地方可推行被征地农民培训券制度。被征地农民中“4050”年龄段人群，经培训后未就业的，可给予一定生活补助，最长不超过24个月。各地可推行留地安置货币化，所筹资金主要用于解决被征地农民参保的补助和就业援助。
(二)加快推进被征地农民身份转换。所有被征地农民，一次性办理农转非。在教育、就业、兵役等方面，享有与当地城镇居民同等待遇，并承担相应的义务。在撤村建居集体资产未处置前，继续享有原村(组)集体资产的权益和可分配收益。被征地农民家庭人均收入低于城镇居民最低生活保障标准的，可享受城镇居民最低生活保障待遇。
(三)加快推进撒村建居和“城中村”改造。市、县城区和建制镇镇区范围内大部分土地被征用的村，要积极推进撤村建居。原村集体资产要优先用于解决村民养老保险、基本生活保障、医疗保险和生活困难补助及支持村民自谋职业等。
【关键词】被征地农民；社会保障；政府
随着城市化进程的不断推进，被征地农民的规模不断扩大，如何保障农民失去土地后的生活成为政府及专家学者关注的话题，为被征地农民建立社会保障制度成为各界共识。
一、国内的相关研究
从被征地农民社会保障制度内容安排上。多数地区将工作重点集中在养老保险、医疗保险、失业保险上，根据目前被征地农民社会保障政策运行的状况，学者们分别对其进行研究。宋青锋（2005）指出根据目前国家和社会的实际情况。失地农民社会保障的内容应该设计养老保险、医疗保险、失业社会保险。陈信勇（2006）指出，应在制度先行、因地制宜、公平和效率有机统一以及与现行社会保障制度相衔接等原则的指引下，加快推进被征地农民社会保障的改革。鉴于我国国情，应当首先为被征地农民建立社会养老保障和医疗保障制度，其他社会保障措施也应及时、逐步地建立起来。
（一）养老保险
不同学者从多个角度论证了建立被征地农民养老保险的必要性。徐秋花、侯仲华（2006）指出，建立农村养老保险制度，特别是解决被征地农民的养老保险是破解“三农”问题的重要政策选择。袁斌、陈树文（2008）指出，通过建立被征地农民养老保险制度。将被征地农民平稳地纳入社会保险体系，既解决了被征地农民的养老问题，又扩大了养老保险覆盖面，增强了保险的社会调节功能，又适应了和谐社会的基本要求。黄智饶（2008）提出。建立被征地农民养老保险制度是解决农村老龄化问题的迫切需要。
针对目前养老保险实践存在的诸多问题，冼青华（2006）认为，我国现有的被征地农民养老保险没有完善的制度，没有形成规范管理，可操作性差。史先锋、曾贤贵（2007）认为。被征地农民养老保险存在以下问题：政策缺乏强制性。被征地农民参保率低；个人缴费比例过高，保障水平过低；保险层次单一，满足不了被征地农民不同层次的保险需求。王莉丽（2007）认为。现有被征地农民养老保险基金与城镇养老保险基金相互隔离。使其缺乏与城镇养老保险衔接的灵活途径。被征地农民养老保险制度和城镇养老保险制度之间应有相通性或兼容性以保证农民户口转为城镇户口的被征地农民养老保险的过渡。
（二）医疗保障
关于构建被征地农民医疗保障的总体思路，王晓莹（2007）指出了被征地农民医疗保障制度存在的问题并分析了原因。得出我国应构建广覆盖、多层次、多形式的医疗保障制度，这一制度应包括医疗保险金的筹集、监管、医疗保障制度的模式以及具体实施办法、医疗服务的管理等相关内容。燕秋梅（2008）认为建立被征地农民医疗保障制度需要政府干预，这也是政府的职能所在， 因此政府应明确承担以下责任：确立保障模式、立法、财政和运营的监管。
很多学者对各地被征地农民医疗保险的实践模式进行了分析，并就模式的选择提出了自已的观点。徐玮等（2007）认为被征地农民应被纳入城镇医疗保障体系。并以杭州经济开发区为例，提出了被征地农民医疗保障制度设计思路：从城镇困难群众的保障、土地的保障作用、农民的一般意识和城乡统筹等角度设计被征地农民的医疗保障。袁杰、吴广明（2008）介绍了各地对被征地农民医疗保险的不同做法和模式后，认为被征地农民加人新型农村合作医疗是最合适的。徐唐奇（2008）以湖北省为例。阐述了构建和完善被征地农民社会医疗保障制度的基本思路、原则、具体操作程序、运行和管理，重点研究了湖北省被征地农民医疗保障资金的构成与筹措、医疗保障资金的监管、给付和运行管理。
（三）就业保障
在被征地农民的就业方面，多数学者将目光聚焦在被征地农民再就业领域。一致认为失去土地后的就业问题是解决被征地农民生活的关键所在。马驰、张荣（2004）指出，补偿、保障和就业是解决被征地农民生存和发展的三个重要方面。其中补偿、保障是基础，就业是关键。蒋和胜、涂文明（2oo4）在破解被征地农民问题的思路上。认为不应局限于对被征地农民补偿安置制度做出修补和政府行为上做出规范。更要立足于从制度上给予根本安排。建立以就业为支撑的政府主导型被征地农民社会保障体系。不同学者纷纷提出了解决被征地农民失业问题的具体措施。刘海云提出可通过整改集体经济、发展街道服务和城郊劳动力密集型企业来增加就业机会，健全转型农民保障机制。万朝林（2OO4）认为，政府应组织劳务输出，借地发展农业，大力发展集体经济，发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，并给予政策倾斜，以帮助社区增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。
二、被征地农民社会保障研究尚未解决的问题
（一）政策不统一
目前各地失地农民社保政策实践呈现多元化的特征。而城市化进程加快将产生更多的被征地农民，各地政策的不统一、同一地区出台时间有先后造成的社保工作情况之复杂、任务之繁重可想而知。纵观全国，政策不统一带来的标准不同，容易造成地区间待遇不公平，不利于社会和谐发展。
（二）各级政府责任不到位，社会保障资金来源不稳定
中央政府未承担起被征地农民社保的主要责任，特别是财政责任，仅依靠地方政府对社保缴费的投入。地方政府出台的政策常与土地出让挂钩，造成因土地出让受阻而无资金来源或投入不足的状况发生。政府责任的不到位，导致现行被征地农民的社保保障水平偏低，不足以吸引被征地农民参保。
（三）历史遗留问题尚未解决
由于早期被征地农民补偿标准严重偏低。基本没有缴费能力。集体亦缺乏帮助农民参保缴费的经济能力，完全依靠地方政府解决老被征地农民、未农转非农民的养老保险制度难度很大，医疗保障、就业保障更无从谈起。此外，三峡工程、南水北调工程、退耕还林、还草等移民的社会保障制度安排一直处于缺失状态，这些问题应及早提上议程，保障被征地农民的生活。
（四）征地制度法制建设落后，失地农民社保缺保障
现行征地补偿标准较低。不足以保证被征地农民基本生活不因征地而降低，又远低于足额支付被征地农民社会保障所需费用；同时，“先征后保”的征地程序，使失地农民处于被动和不平等地位，对征地拆迁标准、征地后社会保障的标准缺乏知情权、参与权、表达权、监督权，导致损害被征地农民土地权益的事件时有发生。
三、被征地农民社会保障制度的对策研究
（一）拓展失地农民社会保障覆盖范围
不断将新增失地农民纳入社会保障制度，同时妥善解决老失地农民、工程移民的社会保障问题，研究制定退耕还林、退木还草农民、煤炭塌陷区农民、资源枯竭城市或矿区农民、失海渔民等特殊群体的社保制度，使被征地农民的生活水平不会因为失去土地而降低。
（二）明确责任政府责任，稳定资金来源
以人力资源和社会保障部、国土资源部为主管机构，地方领导承担全面负责被征地农民领导责任，建立责任追求制度、实行问责制。形成一级抓一级，层层抓落实的被征地农民社会保障工作领导责任体系。同时，建立预存社会保障款制度，开设征地预存社会保障资金专户，暂存被征地农民补偿安置方案中用于社保的资金，专户存储，专款专用，确保被征地农民社保资金的足额支付。
（三）健全被征地农民社会保障体系，建立协调机制
首先。进一步规范和完善被征地农民养老保险制度，研究制定《失地农民养老保险办法》，对制度模式、保障对象、资金筹集、待遇水平、经办管理、监督管理等办法全面规范；其次，积极建立就业保障机制。完善被征地农民失业保险政策、设立失地农民就业专项基金、加大对失地农民的就业援助；再次，做好被征地农民社保的协调工作，建立人力资源与社会保障部、国土资源部、住房与建设部、财政部、民政部等相关部门的沟通协调机制，努力解决被征地农民养老、就业、低保、住房等问题。
（四）进一步改革征地制度
首先，提高征地补偿标准是确保足额支付被征地农民社保和基本生活所需费用的关键所在。其次，依法保障被征地农民社会保障权益。在尊重被征地农民意愿的前提下，进行征地、确定产前补偿标准、安置途径等工作。
【参考文献】
[1] 宋青锋.试论失地农民的社会保障问题[J].农村经济，2005（5）：77-79.
[2] 陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建设[J].中国软科学，2004（3）：34-35.
[3] 徐秋花，侯仲华.构建失地农民养老保险制度探析[J].南昌学院学报，2006（1）：71-74.
[4] 袁斌，陈树文.我国失地农民的养老保险制度[J].大连海事学学报，2008（6）：91-93.
[5] 黄智饶.对广东建立失地农民养老保险制度的政策评估[J].南方农村，2008（1）：44-46.
[6] 冼青华.试论建立失地农民养老保险刺度[J].经济与社会发展，2006（5）：90-92.
论文摘要：目前，江苏省的农村社会保障仍存在着法律制度缺失、覆盖范围窄、保障水平低、政府扶持力度小、社会化程度低等问题，针对这些问题，本文提出了建立和健全农村社会保障制度的法律、构筑覆盖广泛的农村救助体系、增加投入、扩大宣传等建议，以建立健全农村社会保障体系，实现社会公平，促进城乡融合和共同发展。
江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段，即1992一1998年为试点起步阶段，1999一2002年为整顿规范阶段，2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月，全省已有13个省辖市、101个县(市、区)，1310个乡(镇)建立了农保制度，参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工)，基金积累总额74. 45亿元，领取养老金人数127. 57万人，经过十多年的探索，农村社会保障工作取得一定的进展，参保人数和基金积累居全国首位。
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少，覆盖率较低，其余地区情况大体相同。因此，总体来讲，江苏省参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
一、江苏省农村社会保障存在的问题
1、制度不健全
健全的社会保障制度，是维护社会长治久安，保证经济的可持续发展，完善社会保障制度，建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件，缺乏法律强制力，资金难以得到有力保证，部分地区还存在政策落实不到位等问题，江苏省尚未形成较为理想的制度模型，可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。
2.覆盖面窄
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%，社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员，因此，总体来讲，参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
3、资金缺口大
目前全省农民社保资金来源渠道少，且数量较低，与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远，随着人口老龄化趋势的加强，资金投入的问题会更加突出。
4、生活保障水平低
改革开放以来，全省农村贫困地区的状况得到了显著改善，但是，由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了，农村贫困问题仍然严重。因此，农民的实际收入水平并不高，用于养老保障能力有限，农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
5、参保意识淡薄
全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持，各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足，使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制，农民没有参保的意识，缺乏长远打算，因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。
二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议
1、建立和健全农村社会保障制度的法律
法律制度的不完善，社会保障资金的使用监督力度不够，使得全省农村社会保障没有落实到实处，可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度，给农民提供有关社保咨询的平台，同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力，对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。
2、继续推行新型农村合作医疗制度
不断完善新型农村合作医疗制度，切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹，农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元，经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗，其个人应承担的部分，由财政负担，市和区、县各负担50%，确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。
3、构筑覆盖广泛的农村救助体系，农村最低生活保障做到应保尽保
农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担，对经济较薄弱的区县，市级财政给予适当补助，确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础，以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的，不低于当地农村低保标准的110%，集中供养的，不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。
4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则
建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。
5、增加投入，建立多元融资渠道
为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状，首先要建立稳定可靠的资金来源渠道，建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道，市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入，如果财政资金有限，可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力，也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。
6、参照城市居民最低生活保障制度，提高农村最低生活保障水平
首先，应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度，增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范，以解决其温饱问题。其次，要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划，以确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督。最后，应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度，以确保低保制度符合各地区的发展水平，从而更好的保障当地人民最低的生活水平。
7、扩大宣传，提高农民参保的积极性
全省农民参保意识薄弱，没有意识，参保率自然就低，因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体，扩大宣传，营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施，要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人，要及时宣传报道。
8、各有关部门要统一行动，加大工作力度
关键词：失地农民；社会保障；存在问题；措施
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0036-02
土地是农民“安身立命”之本。由于工业化和城市化进程的推进，农村集体土地被大量地征收征用，失地农民也就随之产生了。如何解决失地农民的社会保障问题，不仅关系到失地农民日后的生活，而且关系到社会的和谐与稳定。因此，分析现阶段失地农民社会保障所面临的问题，探讨解决失地农民社会保障问题的对策具有十分重要的意义。
一、失地农民的现状
失地农民的产生是城市化进程中的正常现象。“失地农民”是指农民的土地被依法全部或者部分征收征用后，导致失去与土地相关的一系列权利，没有基本生活保障的一类特殊的法律主体。据有关部门统计，每征1亩地就会造成1.4个失地农民。根据这个比例，每年大约产生250～300万的失地农民，随着今后城市化进程的加快推进，失地农民的数量将不断增多。建立和完善失地农民社会保障制度就显得尤为重要，它是被征地农民基本生活保障的需要，是实现城乡社会保障一体化和推进城镇化进程的需要，是实现社会公平正义的需要。
二、目前中国失地农民社会保障存在的主要问题
（一）现行征地制度对“公共利益”界定不明
失地农民社会保障问题存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根据中国《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。但是没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”需要。在实际中，有些基层政府为了加快当地的建设步伐，追求政绩，常常越权非法批准征地，导致农民失地的随意性过大，出现土地征收中不规范的情形，进而损害了农民的合法权益。
（二）土地征收的法律法规滞后，损害农民的权益
1.土地所有权行使主体法律界定不明。中国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，对于由谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使却没有明确的规定和程序上的说明。由于征地实施单位一般不直接面对农民个人，这就造成在征地过程中，农民往往没有参与权和决策权，甚至知情权，从而导致土地补偿款的分配混乱，弄虚作假，暗箱操作形象普遍，补偿款被层层盘剥，层层截留，真正到农民手中只有很少一部分。据国家有关资料统计被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10% 。
2.土地补偿标准不合理，补偿费过低。《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补偿费都是按照土地被征用前三年的平均年产值来计算的，这种规定没考虑到土地本身的价值，也没有考虑到土地征收后地价的上涨，没有将土地看做是资产来处理，不符合政治经济学原理，被征地区位因素、经济社会发展水平、土地供求状况以及被征用地的用途等因素全没有考虑在补偿范围之内，补偿费过低的现象就难以避免了。明显偏低的土地补偿标准严重影响了农民的基本生活。
（三）失地农民补偿安置方式较为单一
当前，中国失地农民的安置工作主要采取农村集体经济组织安置、用地单位安置和货币安置三种。中国现在主要实行的是货币安置这种方式。货币安置是将征地补偿款一次性发放给被征地农民，让其自谋出路。但是根据有关部门的调查，农民拿到征地补偿费用后，绝大部分将费用转为消费资金，只有很少部分考虑投资再生产。尽管有部分农民转入二、三产业，但有相当数量的失地农民仍然难以找到出路，收入不稳定会随时存在着被淘汰的可能。导致这种情况的出现与其自身因素有很大关系，农民由于知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地就意味着失业，长远的生计难以得到保障。
（四）失地农民社会保障机制的不完善
中国长期以来实行的是二元化城乡经济结构。城市实行的是“高补贴，广就业”的“国家保障型”社会保障制度。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的“个体自我保障型”的社会保障制度，其保障水平低，覆盖面窄。由于大量的农民失地、失业，他们成了一个典型的弱势群体，生活在被社会遗忘的角落，丧失了基本的国民待遇。一方面，他们失去了土地，不再是原来意义上的农民了，没有了土地这个基本的生活保障；另一方面，失地的农民并未真正地成为城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社会保障范畴。他们在城市受到种种不平等待遇甚至歧视，不能与城镇居民一视同仁，没有享受到城市居民的各种社会保障，就业受到排斥，子女入学接受教育也常常困难重重。所以，他们就成了种田无地、就业无门、保障无份的三无农民，沦为国家、集体、社会“三不管”的地步。
随着社会的发展、改革的深入，失地农民的社会保障直接影响到中国经济社会的健康快速发展，影响社会的和谐与稳定，因此完善失地农民的社会保障机制刻不容缓。
三、完善失地农民社会保障的对策
（一）明确界定“公共利益需要”的范围
征地制度改革必须明确界定公共征地的内容和范围。要站在维护农民利益的立场上，严格界定公益性和经营性建设用地的范围，控制征地规模，尽量不多占用农民的土地。在公共利益之外的用地，例如商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农用地转用年度计划的控制下，逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。
（二）严格征地程序，重视失地农民的权益保障
政府是社会保障的主体，在征地执行过程中，必须保证土地权利人有充分的知情权、参与权、谈判权。征地过程必须规范透明，政府应起到监督职能，严格履行征地告知、确认和听证程序，使农民利益得到有效保障。被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受群众监督。对于有争议的事宜可以建立专门的土地法庭或土地法院，有效地解决关于土地征地方面的各种纠纷。
（三）提高征地补偿标准，改革土地收益分配制度
为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基础生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。影响土地价值除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑因土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益，改革不合理的征用土地收益分配制度，建立合理的土地资源开发收益分享机制。例如，对工业园区建设和其他经营性项目被征土地，可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，让农民“失地不失权”、“失地不失利”。
（四）多层次全方位建立失地农民社会保障制度
从根本上解决失地农民的生存问题，让失地农民老有所养、老有所依。从目前的情况来看，可以采取循序渐进的方式从以下几个方面下工夫：
1.建立社会养老保险体系。 一是低保。将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围，包括非因土地征用失地的农民；二是养老保险。要采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补偿费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题，不足部分应由各级财政按比例分摊兜底；三是失业保险。要建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农转非人员办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。
2.建立多层次医疗保险制度。高额医疗费用支出对被征地农民来说是巨大的压力。中国绝大多数农村经济发展水平还不高，农民无力承担高额的医疗费用。因而，各地应该坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，采取国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制，为被征地农民建立社会医疗救助制度；政府与民间结合，强化多元投入机制；鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式，为被征地农民投保团体大病保险；建立新型合作医疗保障制度等等。
3.建立教育培训机制。政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容，力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会。同时还要加强市场信息服务，畅通市场与农户之间的联系渠道，尽快把市场需求信息送到农民手中，使其能尽快地找到适合自己的职业。各级政府要加大扶持力度，财政每年都应列出专项预算资金，对农村劳动力培训进行补贴、扶持。
4.建立再就业创新机制。坚持就业与创业并重的原则，积极为失地农民自主创业搭建平台。一是鼓励失地农民兴办个体、私营企业，鼓励有一技之长的农民大胆创业；二是提高农民的创业能力。政府加强对失地农民的创业指导，帮助他们拓宽生产经营门路，提高对市场经济的适应能力；三是成立失地农民创业服务中心。为创业者提供各种信息咨询、科技服务、法律援助等等。
综上所述，“失地农民”问题是关系社会稳定和国家发展的问题，针对目前被征地农民的社会保障制度中存在的弊端，政府必须高度重视认真分析，推进征地制度改革，建立合理的土地资源开发收益分享机制和多层次的社会保障体系。这个看似容易但在实施过程中阻力很大，失地农民的社会保障制度的健全完善并非一朝一夕之事，需要我们进一步的研究和探索。
参考文献：
[1] 唐海燕.中国失地农民权益保障问题研究[J].法制与社会，2011，（1）.
【关键词】失地农民；社会保障；制度优化
城市化进程的加快使得土地占用也逐年增加。近七年来， 全国已有4000多万农民成为失地农民， 同时具有进一步增加的态势。从目前来看， 很难出台统一的针对失地农民的社会保障制度。而在经济发达的省份的部分地区，如浙江的绍兴、杭州等地已经建立了基本完善的社会保障制度。但其他的省份，基本上都是通过一次性的低额货币安置的方法来解决问题的， 甚至有些地区的失地农民连最低生活保障都无法享受。既然各地的财政水平不一，那么针对各地区的实际情况构建适合自身运作的社会保障制度具有一定的现实意义。
一、保定市被征地农民社会保障制度介绍
（一）保障范围及对象
在全市范围内，由当地国土资源管理部门统一征地，被征地时享有第二轮土地承包权，被征地后人均农业用地南市区、北市区、新市区及高新区（以下简称四区）不足0.3亩、县（市）不足0.5亩的（包括已整体农转非的农村）均应参加养老保险。被征地后人均农业用地市内四区超过0.3亩、县（市）超过0.5亩的村，可参照本实施意见解决相应人员的养老保险问题。二零零六年七月一日前的已征地农民，不直接纳入本保险，可根据自愿原则，缴足个人账户部分，参加现行农村养老保险，其待遇不低于被征地农民养老金享受标准；已参加城镇职工基本养老保险的被征地农民，不纳入本保险范围；十六周岁以下人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。达到就业年龄后，作为城镇新生劳动力，参加相关的社会保障。
（二）基金的筹集
筹资比例按政府承担部分不低于筹资额的百分之三十，集体补助部分不低于筹资额的百分之四十，个人缴纳部分不超过筹资额的百分之三十分担。其中，政府承担部分从土地出让金纯收益中列支，由收缴土地出让金的财政部门拨付。对“零”征地价和公益性用地本着谁用地，谁负责被征地农民的社会保障问题的原则，由用地单位解决被征地农民参加保险所需的资金；对以划拨方式供应的新增建设用地（含代征用地部分），被征地农民养老保险基金中政府承担部分，由用地单位负担，纳入用地成本。市区按每亩不低于一万元的标准，在办理划拨用地手续时，一次性缴清，由国土资源部门代收，不足部分由当地政府承担。其它县{市}的标准可自行确定。
二、制度设计的初步探索和成效
（一）奠定了农转非的制度基础
在我国，养老问题是社会关心的热点问题，更是关系到民生的重要问题，对于失地的农民而言养老问题更为突出。在我国农村，农民的养老主要是依靠子女的供养，对于这些老人而言存在着一定的风险，即道德风险。农村如果失去了土地，首先面临的就是失业的风险。由于其文化素质不高，除了干一些体力活没有其他的技能。对于农民而言，经济风险与道德风险并存，如果农民失地那么其对社会养老保险的需求将会更高。有学者提出以征地补偿费用的全部或部分为失地农民建立养老保险， 从制度上规避了养老风险，加速了农民向市民的转化。
（二）良好的制度绩效增进了社会公平
社会的公平公正有利于良好制度的实施。如何保障失地农民的切身利益需要政府保障到位。因为农民除了种地没有其他的技能，所以合理的赔偿直接关系到农民的切身利益，关系到基本生活保障和未来可持续保障的同时实现。根据不同的需求以及抗风险能力的高低， 给予不同程度的保障相较于过去单纯的货币补偿，通过多种举措缩小失地农民与城镇居民间的社会福利差距，从根本上解决失地农民社会保障的缺失问题，使得社会公平得以增进，有效的提升政府的形象。
（三）政府责任进一步显化
政府作为职能部门在解决民生问题上起到了积极地促进作用。政府在近些年不断的加大对失地农民的补偿力度，不回避解决失地农民的权益保护问题以及可持续生计，而且建立了完善的社会保障制度，来提升失地农民的社会保障。这充分的说明我国政府对农民的责任进一步显现化。
三、制度优化的再思考
政府是制度的具体实施部门，政府在社会保障制度的实施中应该承担相应的义务。失地农民的基本社会保障需要政府的关心，让社会保险制度能够充分的发挥起作用，为失地农民提供相应的服务。
（一）提高制度实施的持续性和公平性
在我国，土地的财政收入在地方政府的总财政收入中占得比重并不小，而且也是地方政府招商引资的一项重要资源。拥有土地的农民失去了土地，如果没有好的政策的倾斜，失地农民的保障水平肯定会受到一定的影响。经济的飞速发展固然重要，但是忽略了失地农民这个特殊的群体，也会阻碍大环境的和谐，不利于整体经济的发展。所以，政府必须认识到这一点，保护失地农民的权益，和了解其群体的特殊性。
（二）增强制度的科学性和相容性
现阶段，我国面临着一个重要的问题就是失地农民的问题。在不断的研究中，理论上得到了进一步的成熟，促进了整个制度的发展。但是还有一部分地区需要完善，尤其是西部地区，在有限的资源和有限的财力下，如何解决失地农民的困境，完善其保障制度是十分重要的课题。有些地方提出了很好的建议，指出要注意细节，对个制度之间的衔接和融通，参数与标准设定，科学的理论支撑，要尽可能增强保险理论属性，促使制度更加规范化。
（三）健全管理与监督机制
制度的良好运行是以政策体系的完善和有力的监督运行机制为基础的。政府要重视健全农村失地农民的保障体系，完善社会保障法规，这样才能更好的保障农民的利益，也要尽快建立相应的统筹协调机制，使业务管理和监督得以加强， 使制度运行合理有效。其别要把资金管理作为重点， 加强建设监督机制，明确资金的使用渠道和办法，提高透明度。
参考文献
关键词：失地农民；社会保障模式；缺陷；建构
中图分类号：DF452
文献标识码：A
文章编号：1002-3933(2009)09-0057-04
一、失地农民社会保障主要模式及利弊分析
(一)嘉兴模式
嘉兴模式可以简单地概括为“三统”和“一不统”。“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一不统”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。具体包括以下措施：
1，建立以养老保险为主的被征地农民基本生活保障制度。保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。具体保障措施主要有以下三个方面：(1)投保标准：缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满16周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，最高为15年。(2)享受待遇：对男满60周岁女满50周岁人员，在签订征地协议后次月，开始每月发放养老金398元(相当于当时城镇企业职工的最低退休养老金)。对男45—60周岁，女35—50周岁人员，每月发150元生活补助和10元医疗包干，达到退休年龄后享受遇养后养老待遇；其中对男16—45周岁，女16—35周岁人员，一次性发给自谋职业费8000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。对16周岁以下人员目前采取一次性农转非，下一步拟采取逐步补偿的方法，直至补偿满8000元。(3)资金来源：一是征地安置补助费，不直接支付给村集体和农民，而是划入劳动保障部门设立的“安置费”专户，其中缴费比例中7％作为个人账户资金；二是部分土地补偿费，有条件的村可将集体资产用于提高本集体经济组织成员的养老保险待遇；三是政府财政“托盘”。下一步拟采取个人、集体、政府按5：3：2比例出资投保。
2，建立就业援助和失业保险机制。(1)就业援助政策主要有四项：一是推出小额贷款担保、税费减免等优惠政策；--是鼓励发展就业容量大的劳动密集型产业；三是积极开发社区服务、家政协理等就业岗位，不断拓宽就业渠道；四是开展择业辅导和就业培训。采取社保补贴、岗位补贴等办法，帮助失地失业人员解决就业困难。(2)失业保险机制：对男16—45周岁、女16—35周岁的被征地人员，分流方式可选择：自谋职业+养老保险，一次性发给自谋职业费8000元／人，并按征地时在农村劳动年限(最低从年满16周岁起算)，每满1年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。两年后没有职业的，可申领失业证。自主择业，征地时发给，《征地人员手册》，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗包干费160元，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费12000元／人，两年后没有职业的，可申领《失业证》。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。
3，推行社区股份合作制改革。按第一轮土地承包面积和对集体经济贡献的大小，将集体资产股份量化到人，成立股份经济合作社，资产的最终所有权属于个人。
4，建立征地调节资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用、被征地农民参加基本生活保障的补助以及被征地农民劳动技能培训的经费补助。目前是政府财政资金“托盘”，下一步准备建立征地调节资金。
5，与原征地政策相衔接。1993年以前实行就业安置，又由于非个人原因而失业的被征地人员实行后续政策，除企业在解除劳动合同时按每1年工龄补助1个月的工资外，再按(征地后参加企业工作时的年龄-16岁)&pide;2×每月工资追加补助，同时参照城镇集体企业下岗职工享受500元的职业培训和50元的免费择业指导。实行股份合作制改革的村，还从村集体净资产中提出5％用于补助1993年以前的失地农民；按人均300元标准提给新的居委会，用于补助养老保险、合作医疗和就业。
浙江嘉兴经过多年的探索和实践，形成的这一整套关于土地征用、补偿和安置的政策措施，走出了一条“以养老保险安置为主要方式、与就业市场化相适应”的失地农民社会保障新路子。这种模式比较有创新之处一是政府不再向村集体支付人员安置费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专用户，直接落实到安置人员的个人账户上。同时出台有关政策，按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。二是在失地农民未就业时，发放不超过两年的生活补助费，孙助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的人员纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算。三是推行社区股份合作制改革并建立征地调节资金，并且充分考虑到现行政策与原征地政策相衔接，实现历史与现实的对接。
嘉兴模式优势在于一定程度上解决了失地农民的社会保障问题。但这种模式也存在一些不足：第一，这种模式中的土地级差收益属于征地主体，失地农民没有获得相应的等价补偿，也不可能实现以土地权利参与工业化成果分享的机会；第二，这种模式人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障，现在还拥有土地的农民被排除在社会保障之外，这与和谐社会构建及统筹城乡一体化的社会大环境是不相一致的。
(二)广东模式
“广东模式”，是指广东省人民政府2005年6月23日广东省人民政府第100号政府令，实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，解决农村土地与农民的社会保障问题。《办法》使农地直接入市拥有了合法地位，规定集体土地与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地可以用来兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业、个体工商户、外资投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业)、股份制企业、联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。《办法》让农民成为土地流转的主人，规定出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意。《办法》实现了“土地换社保”的目标，规定出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50％以上应当存入银行(农村信用社)专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。
“广东模式”实现土地所有权与土地使用权的和谐统一，既解决了土地私有可能导致的土地集中和两极分化，又使土地使用价值通过市场调节得到公平体现，满足了农民失去土地后的社会保障需要。但该模式也存在两个问题：一是没有四确界定“公共利益需要”征地问题；--是合法性问题。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。但对“公共利益需要”征地的补偿没有提及。笔者认为，对于可以通过社会力量兴办的公共工程，应当按照市场规则去运作，如果对“公共利益”有争议，应当依照行政诉讼的途径解决，在司法判决之前，不得强行征地拆迁。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的合法性也要迅速解决，否则一旦发生纠纷，法院在法律适用方面将难以抉择。
二、失地农民社会保障主要模式设计的制度缺陷及路径依赖
(一)社会保障覆盖面窄、受益主体少
社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥，目前我国社会保障的覆盖面还比较低。在城市居民中目前基本建-立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，规定了城镇居民最低生活费标准，但在农村的覆盖面不高。在现阶段，各地只能根据自身情况办理，经济欠发达地区和不发达地区的失地农民的养老保障问题易被忽略或无力解决，如果失地农民所在地没有建立养老保障体系，失地就意味着失去了养老保障。
(二)社会保障内容单一，水平较低
从目前各地推行的失地农民的保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗、失业等其他保障方式则很少涉及，保障方式过于单一。而且养老保险的保障水平较低，难以满足广大失地农民养老的要求，也无法达到制度设计者的预期效果。
(三)社会保障资金来源渠道少、资金匮乏
第一，征收补偿的范围狭窄。《土地管理法》第47条规定，征收补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。这说明我国土地征收补偿仅限于与被征收土地有关联的直接损失，而其间接损失和一切附带损失则不予补偿。
第二，补偿费标准偏低。我国《土地管理法》规定，征地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，即土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的4—6倍；如果土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费，但是其土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，这种补偿标准明显偏低。
第三，征收补偿方式单一。我国土地征收中多以货币补偿为主，由于农民整体素质普遍不高，缺少就业能力和谋生手段，一旦失去土地，一次性补偿费将很快被花光，农民的长远生计将成问题。
第四，征收补偿费的分配不够合理。据调查显示，目前大量的土地征收中，土地补偿费真正到农民手中的只有5％-10％，村集体留下20％-30％，其他60％-70％为政府及各部门所得。目前由于土地的征收，我国部分农民成了“无土地、无工作、无社会保障”的“三无”人口，就成了游离于农村与城市之间的“社会性的弱势群体”。
(四)失地农民社会保障法律不健全
当前我国对失地农民的社会保障没有专门的立法对其加以系统的规定。与之密切相关的土地征收相关法律法规也不够完善，其阙如主要体现在相关法律规定存在内在矛盾，法律适用的结果延伸出一些实际问题并成为冲突的深层根源之一。
三、失地农民社会保障新模式构想
(一)改革征地制度，提高土地补偿标准
在总结各地土地征收制度改革试点经验的基础上，进一步完善土地征收立法，国家土地征收权的制约机制，重构我国土地征收法律制度，维护土地权利人的合法利益。
1，建立合理的利益补偿机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，提高标准应不低于农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金，而且能根据实际变化逐步调高。
2，建立合理的利益分享机制。除纯公益性项目用地以外的征地项目，应逐步引人谈判机制。让集体经济组织作为市场主体一方代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。
3，确定科学合理的土地补偿测算评估机制。征收土地必须予以补偿，土地补偿的标准，有必要建立专业的土地评估制度，建立一套健全完备的土地评估方法，以便在土地征收时委托具有丰富土地专业知识和经验的土地评估师，运用科学的立法进行勘察评估，以确定被征收土地的客观正常交易价格，使被征收人和征收收益人双方都能信服和接受。
(二)发挥政府主导作用，逐步建立失地农民社会保障体系
1，改革城乡二元社保体系，为失地农民设立专项社会保障基金。失地农民社会保障基金是实现失地农民社会保障权利的物质基础。应建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措体系，开展灵活多样的筹资方式，基金来源可以由以下几个部分组成：(1)安置补助费；(2)土地补偿费；(3)从级差地租总额中提取和从土地招标拍卖增值收益中提取部分资金；(4)中央政府和地方政府的财政拨款；(5)被征地农民社会保障基金运营收入；(6)慈善机构的捐赠；(7)农民的自筹资金；(8)以土地的潜在收益和利用价值人股分息充交保费。另外，应尽快建立健全社会保障领域的资金运作和监管制度，需要将资金运作和监管纳入法制化轨道，并使其依照市场经济规律规范化运行。对此，我国可以借鉴国外(智利为代表)的经验，将失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机关的权威性、公正性、科学性和独立性，确保失地农民社会保障基金正常运行，确保未来有足够的支付能力。
2，建立失地农民基本养老保险制度。保障资金筹措采取“政府出一块，村集体补一块，个人缴一块”的办法，共同出资筹集。其中政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30％，从市县政府土地收入中列支；村集体和个人承担部分，从土地补偿费和安置补助费中列支或抵交，集体补助应占大头，其余部分由个人承担。实践中失地农民基本上都是利用土地补偿金，采用一次性缴费的完全积累模式，完全不同于城市职工在工作期间分期缴费的逐渐积累模式。一次性缴足养老保险费后，失地农民可以等到约定年龄之后再按期领取基本养老保险金。对于超过劳动年龄和丧失劳动力的，可以在一次性缴足保险费后直接享受养老保险待遇。对于尚在劳动年龄内的失地农民，等其在城市就业后就可以参加城镇职工基本养老保险。在补足以前的差额和利息以后，与同年龄段的城镇职工一样采取分期缴费的逐渐积累模式继续参加基本养老保险。
3，建立失地农民基本医疗保险制度。结合失地农民的具体情况，在协调好与农村合作医疗的关系的前提下，具体处理做好失地农民的医疗保障工作。当下最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而，各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。其一，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。其二，商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。其三，有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。
4，建立失地农民最低生活保障制度。失地农民的最低生活保障制度应该主要包括以下几方面内容：(1)严格界定最低生活保障对象。对于符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。(2)科学确定最低生活保障线标准。需要考虑的主要因素是维持失地农民的基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力以及物价上涨指数，在此基础上确定一个较为科学、可行的最低生活保障标准。(3)坚持多渠道筹集资金，努力做到应保尽保。
5，妥善解决历年被征地农民的社会保障。对历次被征地农民社会保障问题，应该遵循新人新办法，老人老办法的原则，坚持从实际出发，双向平衡政府与被征地农民承受能力，对责任主体、资金来源、保障方案等要拿出整体的基本框架，各级政府要逐步解决好这部分被征地农民的社会保障问题。
(三)实现失地农民社会保障的法制化
从制度上确保失地农民的社会保障权益，在制定社会保障法的时候，应将失地农民社会保障问题纳入调整范围，并作出明确规定。鉴于目前农村经济发展的现实状况、国家的财政承受能力以及与城市存在的实际差距，不能盲目强调失地农民与城市居民完全对等的社会保障权利，允许合理的差别存在。但是，从发展角度看，在农村经济发展的基础上，应逐步缩小城乡社会保障法律制度’之间的差距，进而实现城乡社会保障法律制度一体化，统筹城乡的协调发展，保证社会稳定和谐。
(四)建立完善的再就业培训体系，鼓励被征地农民自主创业
为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段，积极开拓多种就业渠道，培育并完善城乡统一劳动力就业市场，加强对被征地农民的技能培训，采取一系列积极行政措施引导被征地农民实现向产业工人的转变、实现稳定就业，具体而言，以下几个方面有助于促进失地农民稳定就业：
1，加大以职业技术、岗位技能为重点的免费就业培训，提高被征地农民转岗再就业能力，对农业结构调整后的农村富余人员和被征地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训，多开设一些适合失地农民的技能培训项目，尽量实现就地安置。
2，健全就业服务体系，为失地农民就业提供更多帮助。(1)建立统一的就业政策和制度，形成统一、开放、竞争、有序的势动力市场，促进被征地农民有序流动。(2)统筹城乡劳动力市场，对被征地农民与城镇劳动力应一视同仁，统一进行就业登记、统计发证。(3)加强劳动就业服务机构建设，搞好服务。一要完善政策咨询、职业(创业)指导、技能培训、提供就业信息等功能；二要强化求职登记、职业介绍、档案管理等服务工作；三要积极动员社会力量参与提供就业服务，鼓励私营就业服务中介机制的发展。
3，政府应该为被征地农民建立就业培训基金，可从土地征收款项与集体资产积累中按一定比例提取，政府也应给予一定的财政支持。
（一）城市化进程的加快使农民失去具有保障的土地。土地是农民赖以生存的物质基础。一是为农民提供基本的生活保障；二是为农民提供就业机会；三是为农民的后代提供土地继承权；四是对农民具有资产的增殖功效；五是对农民有直接收益功效。
（二）因征地而给予的补偿标准过低，安置方式较为单一。一方面，失地农民得到的远远不够，土地补偿严重不足，房屋拆迁补偿标准太低，集体资产损失得不到应有的补偿。据浙江省统计局2003年10月的调查,被调查失地农户土地征用后的人均纯收入为3590元,比土地征用前下降了18.4％；其中土地被全部征用的农户人均纯收入下降幅度更大，降幅达21.9％；人均纯收入在3000元以下的较低收入农户比例由土地征用前的23％上升到土地征用后的41％；人均纯收入3000～5000元的农户,由52％下降到37％；5000元以上的农户,由25％下降到22％。另一方面，大都采取单一的货币安置方式，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却未予考虑。
（三）失地农民在社会身份转换中的风险较大。目前我国实行的对失地农民的招工安置是计划经济时期存延的一种老办法，征地农转非人员的文化素质不能满足用地单位要求与用工单位市场化改革与招工安置在制度安排上存在矛盾。
（四）失地农民社会保障制度的建立有利于推进城乡一体化进程。长期以来，我国城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度。失地农民是介于农民与城市居民的特殊的中间群体，他们的地位具有过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城乡完全融合、平等对待的利益承载体。
二、当前我国有关失地农民社会保障制度中的问题
（一）我国目前严格说来仍未建立起真正意义上的失地农民社会保障制度。我国目前失地农民享有的社会保障，一方面是征地安置补偿保障，另一方面是家庭保障。这种形式的保障制度只能称得上是生活保障制度。而真正意义上的社会保障应该具有社会性、福利性、公平性和互。而且应该包括社会救助、社会保险、社会福利三个方面的内容。
（二）在农村征地过程中，某些地方滥用征地权，引发一系列问题。目前，我国某些地方使用的征地办法仍然是沿用计划经济时代的行政占有方式，而且征用中没有引入市场机制，补偿标准普遍偏低。最终，某些地区不切实际的发展规划导致了“圈地风”的盛行。据《大众日报》2003年9月5日载《山东：失地农民如何保障》报道,目前,人均耕地不足0.3亩的农民,青岛市城阳、黄岛、崂山三区有42.24万人；淄博市张店区达1.68万人,占全区农村人口的12.8％。
（三）征地过程中补偿和安置费用没有合理分配、利用，缺乏必要的社会监督机制。《土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，“安置补助费必须专款专用,不得挪作他用”。然而，工作中由于缺乏有效的监督机制，补偿费的分配出现暗箱操作现象。一项调查表明,如果以成本价为100,则拥有集体土地使用权的农民只得5％～10％,拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25％～30％,60％～70％为政府及各部门所得,而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,则大部分被中间商或地方政府所获取。
（四）失地农民的保障方式单一。从目前各地推行的保障方式来看，主要提供的都是以养老保险为主。对于失地农民的社会保障问题还应该包括就业保障，医疗保障等其他的保障方式。另外，还应为失业农民提供再就业所需要的知识技能的培训方面的支持。
（五）失地农民社会保障制度缺乏有效的制度运行机制。我国有关失地农民的社会保障制度仍然缺乏明确的法律约束条款以及明确的监管机制、运行机制。因此，不但造成各地在社会保障措施的具体执行上有差别，而且，使得基层的管理处于混乱无序、无效率状态，也不利于社会保障基金的保值增值。
三、我国失地农民社会保障制度的政策构想
（一）规范征用行为，并改革现行的有关征地补偿和安置方法。征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为。对于公共利益征用的土地，以土地的正常价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。对于非公共利益占用农民的集体土地，用地单位应为农民办理失业、医疗、养老等保险。国家还可以考虑改革我国现行土地制度,使农民集体所有的土地物权化、股权化。
（二）建立失地农民保障基金，并加强监管。在社会保障制度的构建中，各国采取的普遍做法就是设立社会保障基金专款专用，并采取一定的运营方式以保证其保值增值。世界银行的一份研究报告显示：在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外,大部分国家由政府部门管理的养老基金的收益大都是负值,由私营机构经营的养老基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。究其原因，一方面是由于政府部门的办事效率本身就较私人部门低；另一方面，由政府管理的基金往往不能投资于股权、不动产与国外资产，一般都投资于政府债券或以很低的名义利率向国有企业贷款，这样风险集中且效率低下。
（三）改变单一的保障方式，从养老、医疗、生活、就业角度建立相应的保障制度。首先，建立失地农民的养老保险制度应该分清保障的对象。对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，实行直接养老保障，建立个人专户与社会统筹相结合的制度。其次，建立失地农民社会医疗救助制度，强化多元投入机制，有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。再次，对于建立适当水平的最低生活保障制度，应合理地界定享受此待遇的保障对象，采取适当的标准科学地确定最低生活保障线，建立多渠道的资金筹集机制。此外，政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容。
（四）为失地农民社会保障制度创造一个安全的制度运行机制。首先，加强基层管理干部的教育与培训，提高其政治觉悟，杜绝腐败现象的存在。其次，加强法制方面的建设，使得失地农民的社会保障制度有明确的法律加以规范，真正使中央的政策能够有效的落实到基层。再次，加强监督机制，一方面加强民主监督机制，进行失地农民的法制教育宣传，以便监督管理干部的行为，保障自己的权益不受侵害；另一方面，明确监管部门的职责，使保障机构的工作开展接受市审计局、市财政局市属单位及镇人大和镇、区审计办、纪检等单位的检查监督。最后，加大处罚力度，坚决杜绝腐败及暗箱操作现象。
第一条 为建立农村社会保险制度，完善农村社会保障体系，实现农民老有所养，促进我市农村经济发展和社会安定，特制定本办法。
第二条 本办法所指的农民社会养老保险的对象，包括农民和乡镇企业职工。
凡本市十八周岁以上，男六十周岁以下、女五十五周岁以下的农民、乡镇企业职工，均应按本办法的规定参加农民社会养老保险。参加农民社会养老保险的农民和乡镇企业职工，享有相同的待遇。
第三条 农民社会养老保险，实行个人投保为主、集体补贴为辅的筹资形式和自我保障与社会保障相结合的积累式储蓄基金制。
第四条 以乡（镇）或村为单位建立农村社会养老保险制度。各乡（镇）或村可根据本地区经济发展水平，在保障基本生活的基础上，确定不同的投保标准。
第二章 农民养老保险的组织体系
第五条 乡（镇）、村社会保障基金组织承担管理本地区农民社会养老保险基金的职能，并作为农民社会养老保险业务的代办机构，负责保险费的收缴和养老金的给付工作。
乡（镇）、村两级社会保险工作委员会承担农民社会养老保险工作的管理职能，负责组织、动员农民和乡镇企业职工参加农民社会养老保险等工作。
第六条 县、区社会保障委员会负责制定本地区社会保障工作规划，管理包括农民社会养老保险在内的社会保险工作。
第七条 市人寿保险公司经办全市农民社会养老保险业务。可根据本办法制定相应的实施细则和程序、制度，负责汇集保险金，拨付养老金等项工作，确保养老金兑现。
第三章 保险费标准及缴纳方式
第八条 农民社会养老保险月交费标准，暂设五元、十元、十五元、二十元、二十五元和三十元六个档次。
第九条 参加农民社会养老保险缴纳的保险费中，包括个人投保部分和集体补贴部分。
对投保者的集体补贴部分，一般不得超过月交费标准的30%.对有特殊贡献的农民和乡镇企业职工，或缴纳保险费有困难、补贴年限长的农民和乡镇企业职工，在条 件允许的情况下，集体补贴的比例可适当提高，但不得超过月交费标准的50%.
第十条 对参加保险的农民的集体补贴，从集体公益金和工、副业利润税前提取的社会性补助开支中解决。
对参加保险的乡镇企业职工的集体补贴，在税前据实列支，但不得超过计税工资的14%.集体补贴部分，可以同个人投保部分合在一起记在个人名下，计算月养老金领取额；也可以按标准个人全额投保，集体补贴单独计发，按个人全额投保计算养老金。
第十一条 缴纳保险费的方式，可以按月缴纳，每年集中一次缴纳，也可以全部一次趸缴。
投保期不足二十年的投保者，不论男女，均以二十年为最低投保期，补缴保险费。
第四章 保险的有效期与保险责任
第十二条 农民社会养老保险的有效期，分为缴费期和领取期。缴费期为：男十八周岁至六十周岁，女十八周岁至五十五周岁；领取期为：男六十周岁、女五十五周岁的次月至生命终止。
第十三条 在领取期内，参加保险者有权按本办法所附的《养老金月交月领金额基数表》所列标准，领取相应的养老金。
如参加保险者在领取期内领取养老金未满十年死亡其受益人或法定继承人可继续领取，直到满十年为止。
第十四条 参加保险者因下述情况要求退保或提前退休的，可按规定领取死亡、生存退保金或退休费：
（一）在缴费期间内死亡；
（二）因病丧失劳动能力；
（三）因工作调离或户口迁出本市。
死亡、生存退保金，包括个人投保部分和集体补贴部分。
第五章 保险基金的管理
第十五条 市人寿保险公司按照非盈利原则经办农民社会养老保险业务。对农民养老保险基金的营运，要力避风险，确保增值。
农民社会养老保险基金的利率，按中国人民保险公司的统一规定执行，由市人寿保险公司实行阶段性（五至十年）的利差返还；基金的增值部分，要全部记在基金项下。
第十六条 市人寿保险公司可根据实际情况，同县、区商定计划，将保险基金的50% ，通过保户借款的形式借给乡（镇）、村或乡镇企业，以支持当地的生产投资。
第十七条 市人寿保险公司可从保险费收入中提取1.5%至2%，用于市人寿保险公司的管理费和乡（镇）、村的代办费。
第六章 附则
一、湖北省合并城乡居民社会基本养老保险制度的具体内容
《意见》将参保对象设定为具有湖北省城乡居民户籍、年满16周岁（不含在校学生）、未参加其他社会养老保险的城乡居民。城乡居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成：个人缴费每年从100元至1000元共设10个档次，各地人民政府可以根据当地实际增设缴费档次；政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付基础养老金，地方政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，其中省级财政负担20元、统筹地区负担10元。养老金的给付由基础养老金和个人账户养老金构成，参保者在年满60周岁时可按月领取养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。
二、政策实施前的环境
（一）全国碎片化的基本社会养老保险制度
我国各地政府为了扩大覆盖面，通过降低费率、根据不同群体建立小制度的方式，将养老保险制度覆盖了当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体，而这使得我国社会养老保险制度逐渐呈现出城乡分割，私人部门与公共部门分立，多种养老保险制度并存的“碎片化”状况。
（二）“城居保”制度和“新农保”制度并存
在城乡居民社会基本养老保险合并之前，未纳入城镇职工基本社会养老保险的群体中农村居民参加新型农村社会养老保险、城镇居民参加城镇居民社会养老保险。2009年开始实施的“新农保”采用“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式，建立基础养老金和个人账户，分100至500元五个年缴费档次，缴满15年，每月可领取养老金分别为69.03、79.82、91.15、103.48、113.81元 。2011年7月1日，城镇居民养老保险在全国试点推行，这项制度和城镇职工养老保险体系、新型农村社会养老保险制度共同构成我国社会养老保险体系。
（三）湖北省的情况
2009年湖北省开展新型农村社会养老保险试点。截至2011年8月底，全省已参保人数达580万人，综合参保率达到94%，其中135万名60岁以上的老年人已按时足额领取了养老金待遇。基础养老金方面，在国家确定的每人每月55元的基础上，湖北部分试点地区适当提高了基础养老金标准，如武汉市的基础养老金为100元，加发部分的资金由当地政府承担。
2007年起，湖北省获国务院批准建立武汉“1+8”城市圈，为了配合城市圈的建立，湖北省政府在社会保障方面提出“加快完善社会保障体系，增强社会保障能力”的要求，确定要建立和完善不同人群的社会养老保险制度，解决农民工和被征地农民的社会保障问题，建立农村社会养老保险制度。同时，要建立社会保险转移接续制度、建立不同群体之间社会保险制度政策的衔接办法。
三、政策实施效果
2011年7月国家启动城镇居民社会养老保险试点后，湖北省政府率先出台的《意见》，从制度设计上实现了缴费、政府补贴和对特殊群体的优惠的“三个统一”：将个人年缴费档次统一为100元至1000元10个缴费档次；政府的缴费补贴不低于每人每年30元；重度残疾人均由政府代缴全部最低标准的养老保险费，并对湖北省原自行探索的村主职干部养老保险制度并轨，将城乡居民基本养老保险制度覆盖到了所有农民和没有固定收入来源的城镇居民。
在实践中，湖北省根据政策实施中出现的新问题，制定出台了《关于城乡居民社会养老保险工作有关问题的处理意见》和《湖北省村主职干部基本养老保险和城乡居民社会养老保险并轨实施意见》，对老农保和省原自行探索的村主职干部养老保险制度进行了并轨，对相关政策进行了进一步的规范和完善。全省城乡居民社会养老保险政策基本实现了城乡公平。
2012年和2013年，湖北省城乡居民参保率均达98%以上，养老金发放率达100%，截至2013年底，全省2224万人参加城乡居民社会养老保险，其中，610万60周岁以上居民按时领取养老金待遇，是全国第一个基本实现城乡居民社会养老保险全覆盖的省份。
四、政策评价
（一）该政策的成功之处
1.政策制定比较科学合理
该政策考虑到新农保和城居保都是由个人缴费政府补贴构成、在保险给付上都是采取基础养老金和个人账户的给付方式的特点，参考了城镇职工养老保险的计发上将个人账户总额除以139个月的方式，比较好地利用各政策原有特征进行融合，使政策执行过程中没有出现较大的转制成本，政策设计得比较易于理解，不会引起参保者的反感。
2.有利于流动性参保者的解决转移接续
由于政策的制定考虑了原有政策的群体的流动性问题，湖北省城乡居民社会基本养老保险又与湖北省城镇职工基本养老保险的资金来源、运营和给付比较相似，有利于解决参保者的在流动过程中的转移接续问题。
（二）该政策的不足之处
1.城乡居民社会养老保险基础养老金水平过低、缴费激励机制不足
当前湖北省城乡居保基础养老金保障水平偏低，大都为55元/人?月，并且自2009年试点到现在已经4年未实现调整，无法满足城乡居民的基本生活需要。另外，目前城乡居民养老保险的制度设计激励机制不足，一方面导致16至44岁的中青年城乡居民参保积极性不足；另一方面又导致人部分城乡居民都选择最低缴费档次，使得城乡居民个人账户基金积累不足，进而致使未来领取的养老金水平不足。
2.“碎片化”问题仍然没有完全解决
在合并了城乡居明社会基本养老保险之后，湖北省社会保障制度中养老保险体系由企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民社会养老保险、被征地农民社会养老保险等组成，这种针对不同人群出台不同的社会保险办法带来了制度的“碎片化”，引起制度管理上的混乱，社会保障项目进行制度整合仍然任重而道远。
3.统筹层次过低
在目前的社会保险项目中，企业职工基本养老保险基金已基本实现省级统筹，城乡居民社会养老保险基金实行县级统筹。由于统筹层次过低，使得风险只能在很小的范围内进行分散，不利于基金的安全，也不利于参保人社会保险关系的转移接续。
五、政策建议
（一）完善城乡居民社会养老保险的缴费激励机制
针对中青年城乡居民参保积极性不高的问题，可以采用加大政策宣传、加强行政推动、落实长缴多补政策等措施来解决。对于长缴多补政策，建议对于缴费年限在15年以下的参保者同样给予补贴，并且随着缴费年限的增加实行累进制的补助办法。同时在补助上，通过多缴多补的政策鼓励参保居民根据自己的实际情况选择不同的缴费档次参保。
关键词：失地农民；社会保障；商业保险
一、失地农民与社会保障
“失地农民”是我国近年来涉及弱势群体保护中被经常使用的词汇，其是指在城市化进程中，由于农村集体土地被征用，丧失了在原集体土地上享有的承包经营权等土地权利的农民。近年来，失地农民数量激增，但对失地农民的补偿却与地价的飞涨、土地出让金收入增长不成比例，造成社会分配极不公平，社会矛盾日渐突出，甚至危及社会稳定。因此，当农民失去了土地权利，就有必要建立起相应的社会保障体系。由于“市场失灵”现象的存在，政府义不容辞地应承担起为失地农民建立社会保障的职责。
二、失地农民社会保障的法律困境
（一）“国家垄断土地一级市场”制度限制了农民对集体土地进行流转的权利
在我国，土地公有制决定了土地所有权在法律层面上是禁止流通的，法律所允许的土地营利行为是指对土地使用权的市场运作。虽然从法律上讲，农民是集体土地的主人，但农村集体土地要想流转，必须先由国家征收为国有土地后，才能进行流转，而这时的流转是建设用地使用权的出让，是由国家主导的，与农民没有什么关系了。农民仅在征收过程中获得一定的征地补偿。随着愈演愈烈的土地财政，地方政府向农民征地时采用低价手段，而通过一级市场出让土地时却用竞争性缔约方式高价出让，这“一低”、“一高”所形成的巨额利润使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。在这个过程中，面对强势政府，失地农民始终处于弱势地位，合法权益很难得到保证。
（二）农民在土地实体法上缺乏应有的保障
首先，农民对土地拥有的财产权是一种私权，而地方政府拥有的征收权是一种公权。虽然都是由宪法赋予的权利，但这两种权利却不可避免地会发生冲突。当征收权与农民的私人财产权产生冲突时，政府会借用“公共利益”的不确定性而滥用权力。其次，农民在征收过程中所获得的征地补偿偏低。农民根本没有分享到农村土地变成建设用地出让后所形成的土地增值收益，农民群体的土地发展权被剥夺，严重影响社会公平。
（三）地方保障标准各异，保障力度差别很大
为了缓解城市化进程中因失地农民引发的社会矛盾，各地都在积极探索满足失地农民需求的社会保障模式，但各地经济发展水平不同，受财力限制，经济发达地区的经验难以推广到全国。从目前各地的实施情况来看，最主要的保障方式是养老保障，但医疗保障等其他保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也只是在极个别地方实行。只有建立全国性的社会保障制度，才能满足不同地区失地农民的基本保障需求。
三、构建失地农民社会保障的法律路径
（一）立法完善征地补偿，逐步推进失地农民社会保障的建立
1.以“公共利益”为界限约束政府经营土地的行为，提高征地补偿标准。
政府在实现公共利益过程中存在着“公益人”与“经济人”的角色冲突，如果作为政府及其官员把个人利益放在了公共利益之前，这无疑会损害公共利益，给社会带来危害，这就必须对政府的权力加以限制。既然政府的规范目的是追求和实现公共利益的最大化，这实际上也就为政府对自身利益的追求设定了边界，即只能以不损害公共利益，并促进公共利益的实现为前提。《物权法》第一百四十八条没有对什么是公共利益作出界定。考察世界各国的立法，很多国家立法采取列举的方法来尝试明确公共利益的范围。笔者认为，我国应采用这种模式，在立法中明确列举土地征收中的“公共利益”。结合我国国情，具体可列举为：（1）发展教育、医疗、科技、文化、艺术、体育事业；（2）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（3）国家机关用地和军事用地；（4）城市基础设施用地；（5）发展环境保护事业，维护生态环境 。
2.建立失地农民社会保障专项基金，逐步推进失地农民的社会保障体系的建立。
我国当前许多地方采用土地换社保、土地换户籍的提法与操作，将农民的土地去换他们本应得到的公共产品，难免产生道德危机。国家应逐步建立全国统一的失地农民社会保障体系，为失地农民提供基本的社会保障。这种保障应以货币补偿为先导，社会保障、就业培训等相关措施配套跟进、完善为主，切实落实失地农民的市民身份为辅助手段，从而达到城镇化发展与失地农民权益保护实现共赢的目的。
建立失地农民社会保障制度，关键要落实保障资金。否则，一切都无从谈起。由于《物权法》第 42 条第 2 款并未明确社会保障费的归属及补偿标准，当前，失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主，地方财政补助只占少部分，并且是从当地政府获得的土地出让金收入中列支。这些作法不利于失地农民的利益保护，应设立社会保障专项基金，由国家财政拨款，这笔钱虽然在征收补偿范围之内，但是单独列支的，它并不是从农民法定的土地补偿款转换而来的。而且，社会保障专项基金应当直接拨到失地农民的个人账户，以免层层截留，并做到专款专用。
（二）商业保险参与是失地农民社会保障有益的补充
由于我国面向城镇居民的社会保险一直实行的就是低水平、广覆盖的政策，即只能满足劳动者的最低需求，解决老有所养、病有所医且尽量扩大承保面。因此，将来即使是通过立法确立了失地农民全面参加社会保障，其保障水平也只能满足失地农民的最低需求，是基本的生活保障。这是根据我国的经济发展水平所制定出的一项基本国策。因此，应兼采其他方式加强失地农民的保障，商业保险就是其中保障失地农民权益的重要途径。从国外的经验来看，都将市场机制引入社会保障管理，只是商业保险在其社会保障体系中发挥作用的方式存在差异，这些成功的经验完全可以为我所用，为那些没有被纳入社会基本保险范围或虽已纳入但保障水平低的失地农民提供多项保险保障，既能减轻政府的压力，又能发挥商业保险的社会辅助管理功能，降低政府的管理成本。因此，有必要通过为失业农民购买商业保险来作为其社会保障的补充。
笔者认为现有条件下，首先要解决的是，在保险费的资金来源上，不能仅靠失地农民来缴纳，还应由集体经济组织拿出一部分土地补助安置费和土地补偿费，地方政府再拿出一部分农地转移用途后的增值收益的方式来吸引其参与投保。政府这笔资金的来源可以考虑从土地出让金收入中支付。
（三）从长远来讲，农村集体土地流转改革是根本的解决途径
只有允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系，在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，才能既从根本上解决土地财政问题，同时也使失地农民的利益得到充分保护。因此，立法机关应当正视当前的土地流转现状，删除《土地管理法》这一禁止性条款，建立起合理的集体土地使用权流转机制促进土地资源的合理利用，维护广大农民的正当权益。（作者单位：中国人民财产保险股份有限公司总公司）
参考文献：
[1] 丛旭文，黄晶梅.城市化失地农民的社会保障问题研究[J].求索，2012，（3）.
一、工作回顾
（一）工作成就
五年来，市委、市政府认真贯彻落实党的十六大、十七大精神，实施积极的就业政策，全力推进高校毕业生就业、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业、困难群体就业和农村富余劳动力转移就业，探索建立大社保“模式”，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，进一步完善劳动收入分配制度，强化劳动执法，构建和谐劳动关系，全市就业和社会保障事业快速发展，取得了显著成绩。全市累计城镇新增就业25.9万人，下岗失业人员再就业11.5万人，“4050”人员再就业2.7万人，城镇登记失业率低于4%；在全国率先启动了新型农村社会养老保险、城镇居民基本养老保险、城镇居民医疗保险、农民工和城镇灵活就业人员的社会保险补贴，在全省率先启动了被征地农民社会养老保险、困难企业退休人员医疗保险、城乡医疗救助等制度，基本建立起一整套相对完善和相互衔接的社会保险制度框架，在制度层面上实现了无缝隙、全覆盖，初步形成了城乡社会保险无缝隙、全覆盖、一体化、广受益的“大社保”模式。
（二）面临的挑战
1.人口老龄化。目前，我国已快速进入老龄化社会，多年来，我市养老保险基金入不敷出，中央每年转移支付达到6亿元，随着退休人员的增加，城镇职工的养老和医疗费用会进一步加重。
2.城镇化。“十二五”期间，我市将有约60万农村居民进城落户，城镇人口将达到150万人以上，由此带来大量的就业和社会保障需求，就业、社会保障面临巨大的压力。
3.就业形式多样化。近几年，非公经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，传统的以“单位”为基础的社会保障体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局，为数众多的非公经济从业人员，灵活就业人员尚未纳入社会保障覆盖范围。
4.经济全球化。随着经济全球化，社会保障体系建设不仅要与国内经济发展相适应，还要受国际因素的影响。进一步落实和完善有关法律法规，改善劳动条件，提供基本保障，依法维护劳动者权益，是社会保障体系建设中迎接全球化挑战的重大课题。
（三）有利的因素
1.党和国家对就业和社会保障事业发展非常重视，坚持实施积极的就业政策，加快完善社会保障体系，为就业和社会保障事业的发展提供了有力的政策保障。
2.中央实施《关中—天水经济区发展规划》，为我市加快发展、解决就业和社会保障问题提供了重大历史机遇。
3.近年来，我市经济快速发展，地方财政收入快速增加，支撑社会保障能力逐步增强。
4.随着我市大企业、大集团跨越发展、“两区多园”、文化旅游产业建设加快进行，吸纳就业能力进一步增强，解决就业和社会保障问题有了坚实的基础。
（四）存在的问题
就业形势仍然比较严峻，劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾仍很突出。一方面，传统行业出现大批下岗失业人员，许多人再就业困难，另一方面，新兴产业、行业和技术性职业所需素质较高的人员又供不应求，高技术和高智力的脑力劳动者供不应求，而简单体力劳动者供大于求，就业和再就业工作任务十分繁重；社会保障方面，虽然我市已实现社会保障制度上的全覆盖，但还存在城乡差距、企业和事业单位差距、不同人群社会保障标准之间差距；基础设施建设方面，就业服务机构覆盖不全，乡村一级缺乏有效的就业服务机构，基层公共就业服务机构经费短缺，基础工作薄弱。
二、指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国家实施《关中—天水经济区发展规划》的历史机遇，坚持民生为本，着力稳定和扩大就业，加快推进社会保障体系建设，不断深化工资收入分配制度改革，积极构建和谐劳动关系，加强基层服务机构能力建设，推进就业和社会保障服务制度化、普遍化、均等化，努力实现就业和社会保障事业全面协调可持续发展，为我市全面建设小康社会提供支撑和保障。
（二）基本原则
1.注重保障公平。让有就业能力和就业愿望的劳动者享有平等就业机会，以人人享有基本社会保障为目标，全面解决制度缺失问题，扩大覆盖范围，缩小工资收入分配和社会保障待遇差距。
2.注重可持续发展。就业结构调整与转变经济发展方式调整经济结构相适应，统筹考虑城乡和区域各类劳动者需求，协调推进就业和社会保障各项事业发展。进一步加大公共财政对就业和社会保障事业的投入力度。
3.注重改革创新。着力解决制约就业和社会保障事业发展的体制机制问题，正确处理好改革发展稳定的关系。进一步完善积极的就业政策体系，建立健全社会保障体系，深化收入分配制度改革。
4.注重基础建设。夯实基础，充实基层，加强就业和社会保障基础设施建设，健全服务网络，提高公共服务水平，为广大群众提供便利、高效、多样化的就业和社会保障服务。
5、注重共享发展成果。把改善民生作为经济社会发展的根本目的，发展成果由全体人民共享，把发展的出发点和落脚点体现在富民、惠民上。
（三）目标任务
“十二五”末，把打造成中国西部最具活力的创业型城市，创业成为带动就业的主要增长点；建立健全为城乡劳动者提供有效服务的公共就业服务体系、职业培训体系和劳动管理体系，促进城乡劳动者平等就业、充分就业。在全市建立起以社会养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险为重点的“制度统一、标准有别、分类施保、覆盖城乡”的社会保障制度，创建大社保“模式”，率先在全国实现城乡社会保障一体化目标。
1.就业工作。实施更加积极的就业政策，保持就业局势基本稳定、规模持续扩大、结构更加合理。年前，全面达到国家创业型城市建设标准，完成创业型城市建设目标。建立政策扶持、创业培训、指导服务三大平台，全市每年创业培训达到1万人以上，创业成功率50%以上，每年创业带动就业1万人以上。市、县、乡镇（社区）、村人力资源有形及无形市场全面建成投入使用。就业和社会保障信息网络实现省、市、县、乡（镇）、村联网。每年城镇新增就业5万人以上，城镇就业困难人员就业率达到80%以上，城镇登记失业率控制在4.2%以下。全市劳动力转移就业稳定在100万人以上，其中劳务输出70万人以上。每年职业技能培训5万人（次），城乡劳动适龄青年培训率达到80%以上，就业率95%以上。
2.收入分配。逐步扩大劳动报酬占收入分配的比重，健全和完善符合机关、事业单位和企业不同特点的工资收入分配制度，推动形成科学合理的工资水平决定机制、正常增长机制，遏制并逐步缩小不合理的工资收入差距，逐步形成合理有序的收入分配格局。企业在岗职工工资年均增长15%以上，到“十二五”末，职工年平均工资达到全省平均水平。
3.劳动关系。全面落实劳动合同制度，国有、国有控股、集体、合资企业的劳动合同签订率达到100%，民营企业、个体经济组织以及民办非企业等用人单位的劳动合同签订率力争“十二五”末达到100%。劳动者劳动报酬、社会保险、休息休假等基本权益得到保障，和谐劳动关系基本建立。
4.养老保险。积极扩大城镇企业、事业单位职工基本养老保险覆盖范围，年，各类人员参保率达到90%以上；在全面推行新农保、城镇居民基本养老保险及被征地居民社会保障制度的基础上，逐步缩小待遇差距，完善转移接续，提高经办能力，基本形成全市统一的城乡居民基本养老保险制度。
5.医疗保险。健全完善城镇职工、居民基本医疗保险制度，参保率达到95%以上，新合疗参保率达到90%以上，基本实现全市城乡居民和在宝高校大学生人人享有基本医疗保险。逐步提高城镇居民、新合疗筹资标准和各级财政补助标准，缩小基本医疗保险不同类型和档次之间的差别，到年，整合形成全市统一的城乡居民基本医疗保险制度，参保率达到92%以上。
6.工伤保险。加快推进工伤保险制度改革步伐，完善农民工、灵活就业人员工伤保险制度，使城乡各类务工人员人人享有工伤保险。年，工伤保险参保人数达到40万人，年基金收入6000万元以上。
7.失业保险。探索建立失业保险发展的长效机制，将非公有制企业全部纳入失业保险覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有失业保障，全市失业保险实现全覆盖，参保缴费人数确保33万人，力争达到36万人。建立起覆盖全市的统一的失业保险信息服务系统，在城镇街道和社区全面建立失业保险服务平台，为失业人员提供全方位服务。
三、工作措施
（一）实施更加积极的就业政策，千方百计扩大就业
1.建设人力资源市场网络。以“金保工程”试点城市和“数字”为契机，建立“就业和社会保障信息服务平台”。加快市人力资源市场信息网络中心和“金保工程”数据机房建设，研发“就业和社会保障信息采集应用软件”，实现所有乡镇、社区、村（社区）级联网；按照“五统一”和“一站式”服务标准，在每个县区至少建设一个人力资源市场，在市区中山路、陈仓园市民中心及高新区建设三个人力资源市场，在所有乡镇依托人力资源信息网络建设无形市场，7万人以上的重点镇可建设有形市场。在所有行政村设立人力资源信息网络终端。
2.健全城乡就业服务体系。全面提升全市13个公共就业服务机构、150个乡镇、街道，164个社区劳动保障事务所（站）和1729行政村劳动保障工作站的设施水平，加强工作人员的业务培训，进一步完善市、县（区）、乡镇和村组（社区）四级就业和社会保障服务网络。
3.建立城乡统一的就业失业登记制度。实施《市就业失业登记管理暂行办法》，将全市所有就业人口，包括城镇建设规划范围内的失地农民、进城务工的农民工、农村富余劳动力纳入就业失业登记管理范围，由各级公共就业服务机构统一进行就业失业登记。
4.建立面向市场的职业培训体系。对职业教育和技能培训的项目和资金，实行统筹管理，逐步推行免费职业技能培训。实施“人人技能工程”，整合“农村劳动力转移培训”、“扶贫培训”、“阳光工程”、“下岗失业人员培训”和“国家扶贫助学计划”等培训资源，建立多层次、广覆盖、高效率的职业培训体系。
5.建立全民创业促就业机制。以创建创业型城市为抓手，完善创业政策，优化创业环境，提供创业服务，建立全方位、多层次的创业支撑体系。加快建设创业孵化基地，按照政府主导、市场运作的方式，在市区高新区、陈仓园各建设一个创业孵化基地，各县区依托工业园区建立创业基地；分别建立大学生创业基地、下岗失业人员创业基地、复转军人创业基地、青年创业基地、妇女创业基地、残疾人创业基地、返乡农民工创业基地；优化创业项目库，在网上公开，向创业者提供项目选择；充分发挥市创业指导专家顾问团作用，向创业者提供管理咨询、技术支持、认证认可、筹资融资、人才培训等创业服务；开展创业就业示范村、社区和企业的创建活动。
6.建立政府帮扶的就业援助机制。开辟高校毕业生就业服务绿色通道，加快毕业生就业见习基地建设，落实创业扶持政策，鼓励高校毕业生自主创业；以“创建充分就业社区”为契机，发挥社区区位优势，发展社区服务业，开发就业岗位。加大公益性就业岗位开发力度，重点安排未就业的高校毕业生、农村“零就业”家庭、“低保”家庭成员、大龄失业人员等就业困难人员。
7.实施人才振兴工程。强力推进人力资源引进开发工作突破发展，努力为全市经济社会发展凝聚人才、引进智力。大力培养农村实用型人才，推进农村人力资源开发。做好吸引高层次人才来宝工作。加强专业技术人才队伍建设，做好专家人才管理和服务工作。
8.推动农村劳动力转移就业。加强对“技工”劳务品牌宣传，进一步提升“技工”品牌的知名度。支持凤翔县、岐山县、扶风县、眉县根据本县区人力资源特点，分别打造“凤翔技工”、“扶风建筑”、“岐山面点”、“眉县砖机”等特色品牌。将技能培训和打造品牌相结合，扩大培训覆盖面，提高培训的质量，把人力资源优势转化为产业优势，促进我市劳务输出向品牌化、产业化、市场化方向发展；在东北、山东、江西、福建等劳务需求量较大的地区，建立新的劳务输出基地，在巩固国内市场的同时，积极开拓国外劳务市场。在组织劳务输出的同时，加强技能人才的引进输入，为本市企业提供人才支持。
（二）扩大社会保障覆盖面，提高保障水平
1.完善城乡居民基本养老保险制度。鼓励城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员、农民工、被征地居民参加城镇企业职工基本养老保险，不断扩大城镇企业职工基本养老保险覆盖范围；全面推行新农保，调整完善养老保险缴费标准、财政补贴标准和养老金财政补贴等相关政策，逐步提高养老保险待遇水平；坚持政府引导与城镇居民自愿相结合、制度覆盖一步到位、参保率循序渐进、逐年提高的原则，在全市实现城镇居民基本养老保险全覆盖；整合新农保、城镇居民基本养老保险、被征地居民社会保障制度，在全市范围内逐步建立起制度统一的城乡居民社会养老保险制度。
2.扎实推进城乡居民社会医疗保险制度。逐步打通城乡医疗保险制度之间的衔接路径，保证各类人员在城乡之间流动时的医疗保障权益。逐步加大财政补贴基本医疗保险的力度，适当提高个人筹资水平。进一步降低参保人员自付费用，扩大报销范围，提高报销比例和最高支付额度。做好基本医疗保险市级统筹工作，在基本医疗保险报销起付线、诊疗项目、服务设施范围和报销比例等方面，向乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心（站）倾斜，促进“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”制度的落实。探索按人头付费、按病种付费、总额预付等支付方式改革。
3.健全城乡就业人员工伤保险制度。建立健全工伤保险与安全生产许可和建筑施工许可联动机制，有效维护农民工合法权益，确保农民工依法享受工伤保险待遇。制定灵活就业人员参加工伤保险办法，实现各类劳务、人才机构挂靠、的灵活就业人员工伤保险全覆盖；建立机关、事业单位人员工伤保险参保办法，完善工伤预防、工伤救济、工伤康复等工伤保险运行机制。
4.健全城乡就业人员失业保险制度。逐步做实企业职工失业保险个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度。建立健全失业保险管理服务体系，积极扩大失业保险的覆盖范围，加强失业保险制度与城镇居民最低生活保障制度的衔接，为失业人员提供基本生活保障的“托底线”。建立失业保险与促进就业的联动机制，充分发挥失业保险促进再就业的功能。
5.加快建立城乡社会保险转移接续制度。加快城乡居民社会养老保险市级统筹步伐。鼓励有条件农村居民进城落户，进城后可以自主选择参加城镇居民社会养老保险或城镇企业职工基本养老保险。建立新农保、城镇居民社会养老保险和城镇企业职工养老保险关系转移接续制度，打通三个险种间保险关系相互转移通道，实现进城农村居民、城镇居民、城镇企业职工三类人员，新农保、城镇居民社会养老保险、城镇企业职工基本养老保险三个险种之间自由选择、灵活便捷、顺畅转移，无障碍对接。
（三）深化收入分配制度改革
坚持按劳分配与按生产要素分配相结合，推行工资集体协商，建立职工工资正常增长机制和责任机制，把劳动者收入的增长列入国民经济和社会发展主要预期目标。根据经济发展水平逐步提高最低工资标准。进一步完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位和人工成本信息指导等宏观指导制度。强化对垄断企业工资分配的控制和管理。
（四）发展和谐劳动关系
全面贯彻《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》，建立完善工资集体协商、集体劳动合同和劳动关系三方协调机制，创建树立一批劳动关系和谐企业，强化政府职能，加强对企业劳动关系监督协调。
（五）加强公共服务能力建设
加强公共就业和社会保障服务能力建设，健全街道、社区和乡镇、村服务机构，落实基层工作经费和人员经费。加强就业社会保障信息化网络建设，建设城乡一体的就业和社会保障信息系统，提高就业社会保障信息化网络应用水平，扩大应用范围，实现信息无障碍传递，实现对各项业务工作、服务人群、信息系统功能和管理服务机构网络应用的全覆盖。加强人力资源和社会保障队伍建设，为广大群众提供高效优质的就业和社会保障服务。
四、保障措施
（一）加强组织领导。充分发挥就业工作联席会议和农民工工作联席会议的统筹协调作用，加强部门协作，促进就业工作。成立“市统筹城乡社会保障制度领导小组”，办公室设在市人力资源和社会保障局，加强协作配合，统筹推进城乡社会保障体系建设。
