时间：2023-08-11 17:26:35
被征地农民社会保障制度是专门针对被征地农民这个特殊群体而产生的，它的出现能够有效保障被征地农民的基本权益，对于促进社会的和谐与稳定具有重要意义。土地被征收征用以后，被征地农民初期生活水平并未受到较大影响，甚至有可能因为补偿款的缘故使生活水平得到暂时性提高。但从长远来看，如果没有完善的被征地农民社会保障法律制度，大部分被征地农民的生活水平会随着生活成本和就业压力等不确定因素的存在而有所下降，他们将面临生存和养老压力。如何构筑完善的被征地农民社会保障法律制度体系，为被征地农民提供安全有效、合理以及全方位的保障，是值得进一步探索的问题。党的十八届三中全会明确提出完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。解决好被征地农民社会保障问题对于维护被征地农民的基本权益、推进城乡一体化发展、维护社会安宁稳定、构建和谐社会具有十分重要的意义。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。在国家依法治国方略的指导下，我国致力于将国家的事务纳入法治化轨道，保证被征地农民实现好“土地换保障①”，从而有利于保障农民个体都能享受我国社会主义现代化建设进程中的新成就，提升被征地农民的生活水平，切实维护他们的合法权益。
二、我国被征地农民社会保障制度相关理论界定
（一）被征地农民的概念
被征地农民是指为了满足我国城市化发展、工业化建设，在征地时享有农村集体土地承包经营权并登记在册，因为土地被征用而丧失相关土地权利的农业人口，简单来说即指被动离开土地的农民。被征地农民失去土地但却仍具有农民身份，由于土地物权的丧失而导致财产权受损，其生存权利和发展权利受到威胁或者损害，成为弱势法律群体。
（二）被征地农民社会保障制度体系②的构成
被征地农民社会保障制度是指国家为了保护被征地农民的基本生活需要，为因依法征地而丧失土地的农民提供安全可靠的基本保障的制度。被征地农民社会保障体系主要包括四项，分别是养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障。
三、我国被征地农民社会保障制度问题分析
土地是农民生活的基本保障，承载着农民的养老、医疗、就业以及最低生活保障等功能。农民失去土地也就意味着失去了保障的基础。目前，我国被征地农民社会保障制度没有形成完善、规范的法律制度，还存在诸多问题亟待解决，成为我国社会经济发展中的一大重要问题。
（一）相关法律不完善，立法层次低
被征地农民社会保障具体法律规定缺位是被征地农民在社会保障运行过程中存在问题的主要原因。目前，全国没有真正的被征地农民社会保障法作为保障被征地农民权益的法律依据，也没有形成统一、完善的被征地农民社会保障法律体系，在被征地农民社会保障问题上不能做到有法可依，这导致被征地农民社会保障的实施仅仅以实施意见和暂行办法为参考。因此对于广大被征地农民的社会保障中的各个环节的运行实施，各市、区、县只能结合当地经济发展水平等实际情况并根据自身对相关问题的认识理解和判断独立操作，各自为政。鉴于被征地农民社会保障制度缺乏在保障范围、待遇水平、支付标准等方面缺乏统一规定，导致被征地农民享受到的社会保障水平参差不齐，这对于社会公平正义的实现和依法治国总方略的全面贯彻存在不利影响。
（二）保障水平相对偏低
被征地农民受到的保障水平对其现在以及将来的生活质量具有很大影响。我国被征地农民社会保障项目主要是养老保障和最低生活保障，仅在部分较发达地区制定了被征地农民就业扶持和就业培训等相关补充措施，总体保障措施不完善，而且补偿标准普遍偏低。部分被征地农民缺乏长远发展观念，不能充分利用征地补偿款实现可持续发展。从客观实际来看，被征地农民所享受到的保障水平总体偏低，他们享受的保障待遇与城市居民所享受到的保障待遇相比存在较大差距，而在较低的保障水平面前，被征地农民的参保意愿难以被调动。
（三）被征地农民保障基金制度不成熟
被征地农民保障基金是被征地农民社会保障制度功能顺利实现的物质基础，是被征地社会保障制度得以实施、运行以及发挥作用的重要条件，与被征地农民切身利益息息相关。被征地农民保障基金制度是一个复杂的体系，目前我国被征地农民保障基金制度不成熟，主要体现在以下方面：首先，被征地农民社会保障基金制度缺乏法律规范，被征地农民保障基金的运行没有相关的法律规范作为依据；其次，社会保障基金缺乏安全有效的来源机制，来源不稳定导致被征地农民社会保障制度实施的经济基础难以保证；最后，被征地农民保障基金制度缺乏严密的管理体系，监管力度不够，监管手段不到位，难以实现被征地农民保障基金的保值增值，不利于社会保障制度保障功能的顺利实现。
（四）被征地农民社会保障缺乏有效协调运作及监督机制
农民的征地问题牵涉到劳动社会保障、财政、国土资源、农业、审计、民政等多个部门，在被征地农民社会保障的运作管理上也必然会牵涉到上述部门。全国的被征地农民社会保障对于保障基金如何运作、管理、监督并没有明确的规定和措施，各个部门之间也缺乏协调和管理监督机制，这些都无形地损害了被征地农民的正当权益。社会保障主管部门缺乏随着经济发展水平和物价水平等因素及时调整被征地农民社会保障的运作及监督机制，这使得被征地农民保障水平难以跟上经济发展和物价上涨步伐，造成了实际上的保障水平降低，在一定程度上阻碍了被征地农民的生存权和发展权的实现。
（五）缺乏对被征地农民生计的长远保障机制
在现有制度下，农民失去土地意味着农民不仅失去了收入、资产、权利和地位，而且破坏了农民维持生计的生产体系。我国现行征地安置政策的设计和补偿标准，很难防止被征地农民面临的生活困难。实证数据显示，被征地农民从事农业生产的劳动力数量有所下降，外出务工以及经营第二三产业劳动力人数有所增长，但同时也导致部分农民处于无业、待业状态。土地被征用后，由于失去赖以依靠的土地，加上部分被征地农民年龄偏大，文化水平不高且缺乏劳动技能，在竞争激烈的劳动力市场找不到合适的工作，缺乏相应的生活来源，随着补偿费的日益消耗以及子女教育、就医等费用日益增加，导致生活难以维持。此外，高额的医疗费用和养老问题使被征地农民不堪重负，成为被征地农民普遍关注的重点。
（六）被征地农民缺乏利益诉求③表达的正式制度性渠道
被征地农民在合法合理利益不能得到切实保障的情况下缺乏反映利益诉求的正式制度性渠道。首先，被征地农民对法律法规认识不足，他们的维权意识相对较差，自我保护能力也相对较弱，也没有代表自己利益的合法组织；其次，在制度层面信访、诉讼、复议等解决机制互相衔接不够，有些部门对被征地农民上访事宜置之不理，在立案登记制实施以前，很多被征地农民提起诉讼也难以立案，缺乏相应的司法救济权。被征地农民意愿表达不出来，政府就无法真正了解被征地农民的难处和需求，更无法为被征地农民提供能够切实解决被征地农民困难的办法。民意诉求受阻可能会引起有诉求的被征地农民长期反复上访，在一定程度上增大了引发社会矛盾的几率，严重影响了社会稳定。
四、完善我国被征地农民社会保障法律制度的路径
要完善我国被征地农民的社会保障法律制度既不能照搬某一省份的经验，更不能照搬国外的已有制度，必须在我国的国情基础上探索完善的路径。
（一）明确土地产权④
被征地农民问题之所以成为社会问题，一个重要的原因是政府没有充分尊重农民的土地产权。要建立科学、合理、明晰的农村集体土地产权，对保护农民的财产权益，完善农村集体土地制度，促进生产力发展具有重要作用，同时这也是推进被征地农民权益保障的核心和重要途径。在土地征收过程中，农民没有土地所有权，很难对他们按照平等的价值交换原则进行合理的补偿。为了充分保障农民在土地流转过程中的权益，土地产权等必须明确，应充分赋予农民土地所有权、经营权、继承权、抵押权、转让权、受益权以及处置权等多项权利，这同时也是被征地农民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补偿费的必要条件。公共利益的界定能够有效杜绝各级政府以公共利益为名超范围征用农村集体经济组织的土地，额外增加农民负担。在合理界定“公共利益⑤”的前提下，要保证土地征用权仅为公共利益的需要，对征地目的和范围应有严格的界定。其他非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地来解决。
（二）完善被征地农民社会保障法律制度
党的十八届三中全会明确提出完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。制度保障是解决被征地农民保障问题的最有效途径，但目前我国被征地农民社会保障制度不完善，被征地农民社会保障制度主要是根据地方性法律法规的规定，总体规划水平偏低。要建立健全被征地农民社会保障法律制度，国家应加快出台被征地农民社会保障法的步伐，确保被征地农民顺利实现以“土地换保障”，缓解征地阻力，促进征地工作的顺利推进。被征地农民社会保障制度不仅应最大限度地参照城市居民社会保障制度的标准，而且要在实质上保障被征地农民的根本利益，制定符合他们自身情况的保障制度，切实推进城乡一体化进程。
（三）加强土地立法，完善土地征收制度
为了满足城市化进程，征地是城市化发展的重要途径，而征地必然会涉及到土地立法和土地征收制度。随着征地的出现，部分农民失去了土地，同时也失去了土地上的经济利益和保障功能，被征地农民为城市化进程做出了巨大贡献，他们应该得到合理补偿和完善的保障。完善土地立法和土地征收制度是保障被征地农民合法权益的前提条件。立法机关、行政机关要加快完善与征地相关的法律法规，全面完善征地政策。一方面应尽快出台更为细化的土地征用法律法规，并对征地实施有效的监督管理；另一方面应完善土地征收制度，坚持以市场为导向，大力创新征地制度，从被征地农民养老保障的角度出发，结合当地经济发展水平适当提高补偿标准，完善征地的补偿机制，把被征地农民权益和被征用土地的利用效益相互结合，真正做好对被征地农民的有效保障。
（四）利用行政法规范被征地农民社会保障制度
1. 行政法应该明确规范被征地农民社会保障管理机构的设立、权限、职能、行使职权的程序、工作人员配备要求等，这样才能为更好地保障公民的合法权益提供保证。
2. 行政法应该对行政征收作具体明确的规定，规定行政机关征收的权限以及对于征收的限制，征收以后的补偿合理性等问题，另外还应该保持行政行为、行政信息在不泄露国家秘密的情况下向公众公开，这样才能有效地促进权利在阳光下运行，保障土地征收的程序合法性，给行政机关形成有力监督。
3. 政府作出的指导行为应该充分地尊重被征地农民的意愿，不能表面上实施行政指导，暗地却是在行政命令，强迫被征地农民违背意愿参加不能保障自身应有权益的保险制度。
4. 行政法规定了行政相对人有权在受到具体行政行为侵害的情况下采取行政复议、行政诉讼方式，请求有权的国家机关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并给予经济补偿和经济赔偿的救济途径。对于目前的被征地农民养老保险问题，行政法的规定应该更具有针对性，从而更好地促进这一制度的完善。
（五）建立健全被征地农民再就业培训机制
就业是民生之本，它不仅关系到人的生活，也影响着一个人是否能活得有尊严。就业是预防和解决被征地农民保障问题的根本途径，促进被征地农民就业是保障和改善被征地农民生产生活状况的关键性因素，应建立健全被征地农民再就业培训机制，加强就业发展战略的重点部署，制定符合被征地农民的就业政策，健全促进就业的制度体系，构建我国全面改革发展体制机制条件下的新就业模式，建立专门针对被征地农民的职业培训体系。加大对于被征地农民的创业能力培训，促使他们以创业带动就业，改变过去保姆型的就业方式。有计划地针对被征地农民再就业进行培训，帮助他们提高劳动技能，同时鼓励被征地农民转变就业观念实施自主创业。
结语
城乡一体化是我国城市化和现代化建设的综合性途径，土地征收是提高城市化水平的必由之路，由于被征地农民对我国的城市化进程做出显著的贡献，国家和政府应该为他们提供一个良好的制度，切实保障他们的基本权益。完善被征地农民社会保障法律制度，是促进市场经济体制改革、促进城市化发展的前提，是保障农民基本权益、保持社会稳定、构建和谐社会的有力举措。民生问题，并不只是经济发展，而让老百姓老有所依，老有所养，才能真正解决民生问题。针对被征地农民社会保障的问题，应充分发挥法律制度规范的特点，坚持以人为本，切实维护好被征地农民的利益，为被征地农民的基本生活提供充分保障，让他们真正享受到社会更多的关怀。
注释：
①以土地换保障”的实质或核心是承认农民在让出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保险。
②社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。
③利益诉求机制――中共十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的重要机制之一。其指加强各社会共同体、社会组织交流，增强与群众沟通，依法及时、合理地处理群众所反映的问题的机制，也是群众通过合法正当的途径和方式表达自身需求和意见，以实现和维护自身利益的机制。
关键词：日本；农村；社会保障制度
随着农村经济结构的优化农村的传统家庭保障、土地保障功能受到越来越大的冲击，因而农村居民对与经济发展水平相适应的、制度化的社会保障的需要就越来越迫切。虽然我国近年来在农村社会保障方面做了许多努力，也取得了一定的成绩，但是，与当前的经济发展态势及农村对社会保障的需求相比，还有很大的不足。日本农村社会保障制度的发展经验对我国完善农村社会保障制度具有重要参考价值。
一、日本农村社会保障制度的发展历程
一项新的社会制度的形成，需要一个酝酿和萌动的过程。在日本，农村的社会保障制度萌芽于20世纪30年代初。从这种意义上讲，日本农村社会保障制度的发展经历了四个时期：第一期从30年代至“二战”结束，是其萌芽时期；第二期从“二战”结束至60年代，为形成期；第三期从70年代至90年代初，为补充、完善时期；第四期从90年代到目前为止，为转型期。
(一)日本农村社会保障制度的萌芽时期
日本农村社会保障萌芽于20世纪30年代初，起源于医疗保险。为了满足战争及向殖民地进行大规模移民的需要，日本开始关注作为兵员和劳动力来源的农村社会，再加上自然灾害的袭击等原因，农村人口的健康问题日益严重。在这种情况下，健康保险的范围开始普及到农村的农民。1938年颁布的《国民健康保险法》标志着农村居民的公共医疗保险正式起步。根据战局的发展，1941年日本修改了《国民健康保险法》，把自愿参加保险改为强制性参加，这样日本开始进入了全民保险的第一阶段。至“二战”结束前的1944年，几乎全国所有的市町村都实施了国民健康保险。但是，这一时期，日本的农村社会保障也仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险，农村养老保险等其他社会保障还没有开始实施。
(二)日本农村社会保障制度的形成时期
“二战”结束后，日本依照美国占领军司令部颁布的《关于发展救济和福利的计划》出台了以保护全体国民为对象的社会扶助政策，先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。1950年从保障国民的最低生活水准出发，对《生活保护法》进行了全面的修改。而战争结束后，国民健康保险的参加人数只有战前总人数的40％左右。为了扭转农村医疗保险的困境，政府采取了_二系列措施，并于1958年9月颁布1959年开始实施新的《国民健康保险法》，它的主要宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题，缩小城乡之间、企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。1959年日本首次颁布了《国民养老金法》，广大农民及个体经营者开始被纳入社会养老保险体系中。到1961年，日本进入了全民医疗保险的时代。
(三)日本农村社会保障制度的补充、完善时期
在这一阶段，农村社会保障体系不断得到补充、改革和完善。日本政府于1970年制定了《农民养老金基金法》，并于1971年1月开始实施。1971年开始实行儿童津贴制度，颁布了《儿童津贴法》，并于1972年开始实施，首先解决的是5岁以下的儿童。1973年“福利元年”，日本对医疗保险制度进行了修正，意图实现一种“从摇篮到坟墓”的福利国家制度。为了解决老龄人健康水准偏低的问题，日本政府1973年推行老人免费医疗制度。随着日本老龄化的第一个高潮的到来，日本1982年出台了《老人保健法》，将老人的医疗和保健相对独立出来。1986年，在修改《老人保健法》的同时，提出创建老人保健设施的设想，并于1988年开始在全国普及。1985年，修改了《国民年金法》，创建基础养老金制度。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》，并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划，要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施。上述法案和措施的颁布实施，使得老人即使是身在农村，也可安度晚年。
(四)日本农村社会保障制度的转型时期
20世纪90年代，日本人口高龄化和少子化问题越来越引起人们的关注。在这种背景下，日本围绕《发展老人保健福利事业10年战略规划》(又称《黄金计划》)制定了一系列具体措施。并且，在1994年制定了《儿童福利发展计划》及《新黄金计划》。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷，《护理保险法》从2000年4月起开始正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。
经过几十年的发展，日本已经建立起覆盖农村地区的、比较成熟和完善的农村社会保障体系。
二、日本农村社会保障的主要内容
日本的农村社会保障体系涉及社会保险(如医疗保险、养老保险、护理保险)、公共援助(如生活保护)、社会福利(如老人福利、儿童福利)等主要方面。
(一)社会保险
1 国民健康保险
日本战时颁布的《国民健康保险法》开始把健康保险的范围普及到农村的农民。根据战局的发展，1941年日本修改了《国民健康法》，把自愿参加保险改为强制性参加。为了扭转农村医疗保险的困境，政府于1959年开始实施新的《国民健康保险法》，它的主要宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题，缩小城乡之间、企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。之后，为了适应经济发展和人们医疗保障的需要，《国民健康保险法》又几经修改。
国民健康保险由国家和地方政府直接管理，农民、个体手工业者、自由职业者等都属于其保险对象。国民健康保险的保险费根据各个家庭收入水平的不同交纳的水准也有所不同。为了保证国民健康保险的持续运营，国家和地区一般都给予补助。具体的补助比例视市町村的财政情况而定。对低收入者减免的保险费，按照国家1／2、都道府县1／4，市町村1／4比例分担；对医疗费用过高的市町村，由都道府县和市町村两极政府进行费用审核。过高的医疗费，除用保险基金补偿外，国家、都道府县和市町村三级政府各分担1／6。2002年，在医疗保险制度的修订中，对个人负担比例作了调整。修订后的个人负担比例为：70岁以上者自负10％医疗费用(收入在一定水平以上者要自负20％)；3至69岁者自负30％；3岁以下者自负20％。
保险费应按缴纳期限到区市町村银行邮局的窗口缴纳或银行帐户自动转帐。保险给付是主要是医疗费的给付，一般需自己负担医疗费的30％，医疗保险组织负担70％。此外，还有分娩育儿一次性补助金、高额疗养费、丧葬费等。
2 国民养老保险
(1)基础养老金制度。他最初主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者，之后的改革将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。具有参保资格的人被分为三类，其中20至60岁的农民、个体经营者为第一号被保险者，他们每月定期到社区福利事务
所交纳保险费，并且政府负担保费的1／3。
(2)国民养老金基金制度。该制度于1991年开始实行，它向不满足于第一层(基础养老金)的人提供更高层次的养老保险。20至60岁的农民、个体经营者等第一号被保险者，可自愿加人该保险，并每月交纳“附加保险费”。
(3)农民养老金基金制度。日本的农民年金制度是1971年1月建立的。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民生活晚年生活之外，还在于促进农地经营权转让，使农地经营主年轻化和防止财产继承时的农地无限细分。其运营主体是都道府县及市町村农协，经费主要来自保险费、财政给予的补助，补助比例依据参保者的年龄及参保年限而定。如果缴纳普通保险费，年满65岁的后，每月除了领取“基础养老金”外，可再领取一定数额的“农民老龄养老金”。如果缴纳特殊保险费，年满65岁后，除可获得“农民老龄养老金”外，还可获得“特别附加养老金”。
3 护理保险
护理保险制度是日本为顺应社会老龄化的发展趋势而建立的新的保险制度，于2000年4月正式颁布实施。它的被保险者是40岁以上的公民，也适用于广大农村的农业生产经营者。它又分为两类：第一类称为第1号被保险者，是指65岁及其以上的所有老年人。其养老金在一定额度以上者从其养老金中扣除，其他则直接交付给所属市街村；第二类称为第2号被保险者，是指40岁至64岁的人，他们的护理保险费与医疗保险费一起缴纳。护理保险制度的财源是，一半由保险费、另一半由中央和地方政府来筹措。其中中央财政承担25％，都道府县承担12.5％，市町村财政承担12.5％。日本护理保险制度的运营主体是被保险人所居住的市町村政府，国家和都道府县以及医疗保险机构和养老保险机构作为协作者同时参与。
但是，缴纳保险费的人并不一定能够接受护理服务。被保险人必须接受审查委员会的审查后，才能确定是否需要接受护理和接受什么样的护理。
(二)公共援助
日本依据《生活保护法》建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。生活保护法保障公民的最低生活水平，对低于最低生活保障标准的部分给与差额补助。生活保护法的标准除了根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭结构以外还要根据被保护者所在地区的级别来核定。现行的地区划分标准从1987年沿用至今。提供的救助主要有生活救助、教育救助、住宅救助、医疗费补助、生育救助、丧葬救助等。其运营主体是各都道府县及市町村，业务实施机构为当地的“福祉(保健)事务所”，所需的经费由国家、都道府县、市町村共同负担。从1989年开始，负担比例为：国库负担3／4，都道府县与市町村负担其余的1／4，
(三)社会福利
1 老人福利
1986年，在修改《老人保健法》的同时，提出创建老人保健设施的设想，并于1988年开始在全国普及。1989年制定的《发展老人保健福利事业10年战略规划》(又称《黄金计划》)要求以市町村地方政权为主体，建设居家服务网络，对居家老人提供家庭访问、护理等服务；扩充老人福利设施，如增加特别养护老人院的容纳量、山村地区积极发展老人福利综合服务中心；设置长寿福利社会基金等等。通过这一系列措施，大部分地区的农村基本普及了设施完备、条件优越的养老院等保健设施，边远农村的养老保健设施也有较大改善。
2 儿童福利
在日本，主要是通过儿童津贴的形势对家庭生活进行援助，目的在于稳定家庭的经济生活和为儿童提供一个良好的教育环境。孩子一出生便能得到儿童津贴，虽然各地有差异，但一般都是到小学毕业。学龄儿童若家庭收入低的话，可以申请就学支援生活扶助，由此就学费用的大部可以得到补助。除此之外，还有专门针对母子单亲家庭的儿童在18岁前可领取政府的儿童抚养津贴，残疾儿童有特别扶养津贴。与其他发达国家相比，日本的儿童津贴制度晚了数十年，且还受家庭收入水平的规定限制，因此在发达国家中仍属较低水平。
三、日本农村社会保障制度的经验及启示
(一)政府履行相应职责
在日本农村社会保障的发展过程中，政府始终扮演着主导的和推动者的角色，这是各种政府都应承担的共同责任。如，在政府强制性的保险中政府是第一保险人，它既参与农民医疗保险的组织、经营和管理，又为农村医疗保险提供财政补贴。而互助保险组合，虽然是农民自发组织的机构，但是它的设立、运作完全按照国家相关的法律和内部规章，接受政府和协会成员的监督。另外，面对日本的人口老龄化问题突出的现状，日本政府通过立法对原有的养老保险制度进行改革，增大养老保险基金的积累，应对养老保险的各种需求，同时延长退休年龄，推迟支付养老金期限。可以看出，政府在农村社会保障发展中承担了相关的责任，这保障了农村社会保障的正常有序的运作。我们应借鉴日本经验，根据不同时期中国农村社会经济发展的实际情况制定农村社会保障的发展目标及发展思路，理顺我国农村社会保障的部门管理体制，明确职能。政府还应努力构建农村社会保障的监管体系，以依法对社会保障事务的执行与管理过程实施全面监督，并将监管结果向社会公布。此外，在政策上向社会保障倾斜，为社会保障工作的顺利进行提供良好的政策环境。
(二)多渠道筹集农村社会保障资金
农业是天然的弱质产业，农民是天生的弱势群体，因此政府应提供更多的政策支持，尤其是财务支持。日本在建设农村社会保障体系过程中，充分强调了政府的供款责任。如，在国民健康保险中，政府负担保费的50％；基础养老金制度中，政府负担保费的1／3；护理保险中，中央财政承担25％，都道府县承担12.5％，市町村财政承担12.5％。除了政府外，个人的责任也没有被免除。根据不同的地区、年龄、险种及其他情况，个人负担不同比例的保险费。在我国当前的经济情况下，应贯彻国家、集体、个人三者合理分担社会保障资金的原则。从国家的角度，国家财政需加大支持力度。把支持重点转向农村，增加财政支出在农村社会保障中的比重，使更多的人享受到农村社会保障的好处；从集体的角度，集体承担的部分主要来自乡(镇)村办各种企业的利润及集体经济的积累等，各级政府应克服困难，尽力扶持乡镇企业的发展，而乡镇企业自身也应多方寻求发展企业的方式，拓宽思路，提高效益；从个人的角度，要根据不同的对象采取不同的方式。对那些确实缴费困难的农户，可以采取“实物换保障”的办法。
(三)完善的法律体系
关键词：农民工 社会保障 现状 法律制度
中国经济建设离不开农民工，过去,农民工是农村的宝贵资源，今天，他们为城乡经济发展做出了巨大的贡献。
农民工社会保障问题是经济社会发展中的关键问题之一，妥善解决农民工的社会保障问题，维护农民工权益，解决的不仅是“三农”问题，还是促进经济社会可持续发展的需要，更是巩固党的执政基础和构建和谐社会的政治任务。
一、农民工社会保障现状
1.社会保险制度欢迎正式就业的农民工
在用人单位正式就业的农民工参加社会保障问题，虽然国家尚未建立专门的系统，但在《劳动法》实施后，农民工也应参加法定养老，医疗，失业，工伤保险。可以说，现行城镇职工基本社会保险，在制度层面上不排除正规就业的农民工，这部分人员参加各种类型保险的通道是开放的。
2.农民工参保率普遍偏低
《劳动法》及2001年劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中对农民工参加基本养老保险已有具体规定。但目前为止，农民工参加养老保险的参与率只为20%左右。
二、解决农民工社会保障问题的法律制度建设
农民工是弱势群体，社会保障是其应享的权利，但还存在许多障碍，妨碍了农民工的权利。农民工社会保障问题暂时还没落实到位，最根本的解决办法是建立和完善有关法律，只有依法办事，才可以从根本上解决问题。如果法律不保护他们，势必影响社会的稳定和发展。为此，必须做好以下工作。
1.更新观念，消除误区
“初次分配注重效率，再分配注重公平”，是国家早就提出的主张。它明确界定市场与政府的不同职能，也明确提出，社会保障以公平为价值取向，政府是实现社会公平的主体。政府不应该找借口逃避解决农民工在社会保障制度建设中的责任。虽然当前保障制度还不完善，但不要忘记所有的法律都是时代的产物，只有在修订中持续改善。雇主大量使用农民工而又不为农民工办理相应的社会保险手续，虽然在短期内雇主可以降低成本，获得较高的经济效益。但同时也隐藏了巨大的风险，从层出不穷的工伤事故，众多职业病群体和由此产生的无数劳动争议看，这种风险不仅直接危害工人的健康和生命，使受害者和他们的家属到难以自拔的生活困境，雇主也常常一败涂地。农民工应了解职业变化，要提高社会安全意识，自觉承担个人责任，这种广泛和深入的宣传引导，促进农民工从传统安全意识到现代保障意识的提升。
2.消除制度性歧视
要解决农民进城就业的各种问题，必须按照市场经济和法治社会的原则，推进城乡二元分割制度的进一步改革。尤其是现行户籍制度，就业制度，土地制度的改革，消除现有的社会保障制度和政策中存在的较为严重的制度性歧视，在此基础上可以建立与市场经济体制相适应的农民工社会保障制度。农民工可以有合法固定住所和稳定收入，实现户籍变化，转变农民身份为城市人口，从而进入城市社会保障体系；城市和农村之间不考虑身份的不同，以劳动为基本出发点，以就业为标准，到居住地为原则，城乡都具有相同的社会保障待遇；二元分割系统影响短期内无法消除的，可以考虑对农民工实施阶段相对独立的农民工社会保障制度，根据具体情况和实际需要，区分优先次序，尽快建立农民工急需工伤保险制度，大病医疗保险制度，社会救助制度，逐渐覆盖其他社会保险制度
3.提高司法保障措施
法律体系的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题，如保障资金来源不稳定，安全标准，安全管理不一致的随意性和盲目性等。要规范，就要建立起适应经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，必须进行一系列的农民工社会保障法律制度的改革。在政府的引导下，通过立法机关制定相应的农民工社会保障制度，完善司法保障措施，司法机关要履行自己的职责，公正维护社会安全系统认真落实。如果不严格公正执法，农民工社会保障问题就得不到真正解决。
4.建立一个权威性的农民工社会保障组织和管理机制
加强农民工社会保障组织建设，农民工社会保障管理体制和监督机制要完善，要建立一个权威性的农民工社会保障组织和管理机制，理顺各方关系，提高农民工社会保障组织，协调和管理水平。农民工社会保障管理要考虑保持与现行制度的衔接，并适合农民工特点和需求。从长远来看，应把农民工纳入城镇农民工社会保障制度，同时又要考虑农民工工作场所不固定，工资收入不稳定，未来的不确定因素。这需要有关部门设计一个安全的社会保障关系，城市和农村地区之间，地区之间的转移管理模型。政府还需要加强对社会保障实施监督；加强社会治安管理部门相应的业务管理和资金运作机制的监督；发挥社会监督的作用，如新闻媒体、群众监督等作用，建立和完善监督机制。此外，严格执行《劳动法》，改善就业环境，缩小城乡差别和地区差别，也有助于解决农民工社会保障问题。
对农民工还可以实行分层分类安全。就业稳定的农民工纳入现行制度，参加城镇养老，医疗，失业，工伤保险，使农民工享受稳定就业的相关保障制度。不稳定就业的农民工引入过渡性办法，不建个人账户，实行低门槛，管当期。但随着我国社会保障制度改革和完善，在基本养老金实行上国家要协调，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系问题。
参考文献：
关键词：新农合医疗保障制度；存在问题；完善对策
新农合医疗保障制度是我国政府实行的一项基本的社会经济制度，同时也是一项关乎国计民生的社会制度，虽然我国的社会经济发展取得了巨大进步，但由于各种因素的影响导致我国的农村新农合医疗保障制度才刚刚起步，发展水平较低，难以满足农村人民发展需要。因此，加快农村经济的发展，不断提高农村经济发展水平，建立健全农村医疗保障制度是当前的重中之重，这对于我国综合国力的提升至关重要。
一、新农村合作医疗实施的有效作用
新农村合作医疗是一种以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，采取个人缴费、集体扶持及政府资助的方式进行医疗费用筹集。新农合制度自实施以来，对于解决农村居民的看病难、看病贵问题起到了一定的作用，同时大大提高了农村居民的健康水平，缓解了农民由病致贫、由病返贫的情况，对于统筹城乡发展，促进全面建设小康社会目标的实现起到了巨大的推动作用。新农合制度的实施是关系国计民生的大事，更是我国经济发展坚持以人为本、构建和谐社会的重要体现，对于促进我国社会主义现代化的实现具有重要意义。但是，随着新农合制度在全国范围内的推广，其所表现出的问题也日益凸显，对此需要及时采取有效措施予以解决，以确保新农合制度的顺利开展。
二、我国新农合医疗保障制度存在的问题
1、保障水平低
随着我国的农村经济发展水平有了较大程度的提升，但是，就当前的发展情况来看，我国的农村社会保障体系仍旧非常欠缺，不够健全，很多人还不能够享受享受到新农合保障，无论是保障范围还是保障水平都远远低于城市。根据相关的调查显示，20%的城镇居民享受着89%的医疗保障资源，而占80%的农村人口却只占了11%的医疗保障资源，由此使得城镇和农村居民之间的差异显著。虽然农村逐步开展了医疗保障制度，但并不是按照法律规定凡是符合条件便可纳入医疗保障，由此使得农村的大部分居民仍旧处于医疗保障的边缘，从而严重制约了其生活水平的提高。
2、保障资金投入较少
近年来，随着社会经济的快速发展，我国农村的各项基础设施投资不断扩充，医疗保障范围有所扩张，但是就当前我国医疗保险金额来看，这根本无法满足居民的生活需要，很多农村家庭的医疗保险赔偿系数较低，尤其是面对大手术，医疗费用高的疾病，很多农村家庭仍然无法承担，甚至导致其家庭破碎，制约了其生活质量的提高。究其原因，主要是由于我国的医疗保障投入资金较少，与生产力发展水平不相符所致，因此，针对此种情况，加大农村社会保障资金投入力度，构建与社会发展力水平相适应的农村医疗保障制度是当前加快农村经济发展的关键。
3、缺乏完善的管理机构和法律体系
新农合医疗保障制度的构建和完善是一项复杂、系统的工程，需要持之以恒，同时与时俱进，只有这样才能够从根本上满足农村人民的发展需要。但是，虽然我国的法律制度不断完善，新农合医疗保障制度体系构建不断健全，但就当前的改革现状来说仍旧有较大的漏洞，如很多农村人民在医院就医时出现差错却得不到医院的赔偿，一些患者在医院就诊的费用无法报销等，相关的保障制度虽然有明确规定，但由于缺乏法律支撑，从而导致大多数的医疗保障制度规则成为一张废纸，难以对农村居民生活起到应有的保障作用。
三、完善我国农村新农合医疗保障制度的对策
1、有效提高保障水平
对于农村医疗保障制度的构建，首先应当考虑社会发展力水平，只有构建出与社会保障水平体系相符合的新农合医疗保障制度，才能够保证农村居民生活水平的提高。就全国的情况来看，我国各个农村地区的经济及文化发展状况存在着很大的差异，如果实行统一的农村医疗保障制度是难以满足农村地区经济发展需要的。对此，政府应当针对不同的农村地区构建与当地实际情况相符的社会保障制度，确保农村人民的最低生活水平，涵盖每一个需要的居民。对于农村医疗保险制度的构建加大投资力度，以实现全体农村居民福利水平的提高。
2、扩充渠道筹措保障资金
确保资金投入比例是完善新农合医疗保障制度的关键环节，就当前我国的经济发展状况来看，需要采取多渠道进行农村医疗保障资金筹集。通常情况下我国筹措农村医疗保障资金主要通过国家财政、村集体收入及企业收入、个人收入中按照比例提取，但是，由于我国的各个农村地区经济发展不平衡，需要根据各地的实际情况进行新农合医疗保障资金筹措。对于经济较为发达的地区，应当主要考虑以企业收入及个人收入按比例提取筹措，对于经济欠发达的地区，则应当主要考虑以政府财政、社会各界按比例提取的方式筹集，以确保新农合医疗保障制度构建的公平性和公正性。
3、建立健全完善的农村社会保障管理机构及法律体系
对于新农合医疗保障制度的构建，应当坚持始终与时俱进，以确保体系构建合乎社会经济发展需要。政府应当根据农村医疗保障制度的实施情况设立专门的管理机构，同时完善相应的法律体系，以促进农村传统的医疗保障体系向现代化保障体系转变，更好的适应现代化经济发展及人民生活需要。根据发达国家及我国的社会实践成功经验来看，当前最为关键的是加强新农合医疗保障制度投入资金的指导和监督，确保所筹措资金用到正当范围，同时构建一套完善的法律法规体系以确保管理机构可以有效监管新农合医疗保障资金的运行及医疗卫生事业的发展，从而实现农村医疗保障水平的不断提高，更好的满足农村人民的生活与发展需要。
结束语：
虽然我国的社会经济发展迅猛，综合国力不但提升，但我国仍旧属于农业大国，农村人口居多，由此也就对我国的总体经济发展水平提高产生了影响，对此，必须要采取有效策略建立完善的新农合医疗保障体系，并建立健全相关的法律法规予以支持，以确保促进我国农村人民生活水平的提高，从而更好的适应我国快速发展的社会经济，并实现全国各地经济的平衡性发展。（作者单位：中共保定市委党校）
参考文献：
[1]李明思，王中强.我国农村社会保障制度建设面临的问题与出路[J].理论学习.2012（12）
[2]李长健，徐丽峰.农村土地流转之前提：完善农村社会保障制度[J].中共太原市委党校学报.2010（01）
[3]钱亚仙.推进农村社会保障制度建设的紧迫性[J].上海行政学院学报.2011（02）
关键词：社会保障权农村社会保障法立法
社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。
一、完善我国农村社会保障法律制度的必要性
1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障”，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。
2.完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。
3.完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。
二、我国现行农村社会保障法律制度的不足
1.立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。
2.现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。:
3.实施机制弱、缺乏法律责任机制。现行社会保障法规中缺乏法律制裁措施，目前最为突出的是对挤占、挪用、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法缺乏对这些行为规定为犯罪进行惩治的条款。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。
4.缺乏法治环境，维权意识差。在农村特别是经济不发达地区，缺乏法治宣传与教育，农民缺乏法律知识，利用法律手段维护自身权益的意识不强。法治意识淡薄，办事靠经验、凭感觉。长期以来，形成了政策盲区，维权弱势。如：有的企业通过召开职工（或股东）大会，拒绝参加社会保险。2004年12月1日颁布实施《劳动保障监察条例》，加大了劳动和社会保障执法力度，在各地成立了专门的劳动保障监察机构，使社会保障“执法形象”得到改善。加强覆盖农村的劳动保障监察员队伍的建设和执法环境建设，提高农民维权意识，是改善农村社会保障执法环境的重要途径。
三、完善农村社会保障法律制度的建议
1.建立多层次的农村社会保障法律体系。首先，建议正在起草的《社会保障法》将农村的社会保障放在与城市同等重要的位置，有了城乡统一的社会保障基本法才可以将农村社会保障制度的运行纳入统一的法制轨道。然后在社会保障基本法律的基础上，进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》的立法工作。以及农村社会救助；农村社会福利；农村军人及军属优抚等单行法规、规章的制定。其次，建议在修改社会保障相关法律时，将能够适用农村的内容包括进去。将其中歧视、排除农村和农民社会保障的内容加以删除、把农村和农民纳入社会保障法律、法规的覆盖范围，如修改《劳动法》时，适用对象包括农村生产经营主体。在此基础上逐步制定城乡统筹的社会保障法律、法规。
2.强化解决农村社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。既可以增加人民法院的办案效率，又可以更好的保护当事人的合法权益。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，由于权利主体的强势地位，难以投入大量的时间、精力和昂贵的诉讼费用，因此，还可在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的讼累和诉讼费用。另外，要加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。诉讼费用的高昂也使困难农民望而却步，法律援助的实施可以有效地解决以上难题。
3.与其他法律部门的立法内容衔接。为保证社会保障法律规范的有效实施。建议在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施；必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，建议在正在起草中的《社会保险法》规定追究相应的法律责任；在民法中增加对于企事业单位拒不为员工支付社会保险金的，致使员工的社会保障权益受到侵害的，该员工可通过提起侵权之诉寻求救济。2007年10月1日开始实施的《物权法》第一百五十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。而我国现行《土地管理法》及相关法规、规章规定土地补偿费、安置费中没有包括社会保障费用。因此，建议失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费从征地补偿费、安置费和政府土地出让金中安排，计入征地成本，由用地单位或当地政府交付。
参考文献：
1.朱崇实。社会保障法［M］。厦门大学出版社，2004
2.崔秀荣。我国农村社会保障法律制度的环境条件［J］。当代经济，2004（1）
3.九三学社中央信息中心。
4.申长永。建立农村社会保障制度的法律思考［J］。集团经济。2006（26）
关键词：社会保障权农村社会保障法立法
社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。
一、完善我国农村社会保障法律制度的必要性
1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障”，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。
2.完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。
3.完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。
二、我国现行农村社会保障法律制度的不足
1.立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。
2.现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。
3.实施机制弱、缺乏法律责任机制。现行社会保障法规中缺乏法律制裁措施，目前最为突出的是对挤占、挪用、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法缺乏对这些行为规定为犯罪进行惩治的条款。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。
4.缺乏法治环境，维权意识差。在农村特别是经济不发达地区，缺乏法治宣传与教育，农民缺乏法律知识，利用法律手段维护自身权益的意识不强。法治意识淡薄，办事靠经验、凭感觉。长期以来，形成了政策盲区，维权弱势。如：有的企业通过召开职工（或股东）大会，拒绝参加社会保险。2004年12月1日颁布实施《劳动保障监察条例》，加大了劳动和社会保障执法力度，在各地成立了专门的劳动保障监察机构，使社会保障“执法形象”得到改善。加强覆盖农村的劳动保障监察员队伍的建设和执法环境建设，提高农民维权意识，是改善农村社会保障执法环境的重要途径。
三、完善农村社会保障法律制度的建议
1.建立多层次的农村社会保障法律体系。首先，建议正在起草的《社会保障法》将农村的社会保障放在与城市同等重要的位置，有了城乡统一的社会保障基本法才可以将农村社会保障制度的运行纳入统一的法制轨道。然后在社会保障基本法律的基础上，进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》的立法工作。以及农村社会救助；农村社会福利；农村军人及军属优抚等单行法规、规章的制定。其次，建议在修改社会保障相关法律时，将能够适用农村的内容包括进去。将其中歧视、排除农村和农民社会保障的内容加以删除、把农村和农民纳入社会保障法律、法规的覆盖范围，如修改《劳动法》时，适用对象包括农村生产经营主体。在此基础上逐步制定城乡统筹的社会保障法律、法规。
2.强化解决农村社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。既可以增加人民法院的办案效率，又可以更好的保护当事人的合法权益。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，由于权利主体的强势地位，难以投入大量的时间、精力和昂贵的诉讼费用，因此，还可在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的讼累和诉讼费用。另外，要加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。诉讼费用的高昂也使困难农民望而却步，法律援助的实施可以有效地解决以上难题。
3.与其他法律部门的立法内容衔接。为保证社会保障法律规范的有效实施。建议在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施；必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，建议在正在起草中的《社会保险法》规定追究相应的法律责任；在民法中增加对于企事业单位拒不为员工支付社会保险金的，致使员工的社会保障权益受到侵害的，该员工可通过提起侵权之诉寻求救济。2007年10月1日开始实施的《物权法》第一百五十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。而我国现行《土地管理法》及相关法规、规章规定土地补偿费、安置费中没有包括社会保障费用。因此，建议失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费从征地补偿费、安置费和政府土地出让金中安排，计入征地成本，由用地单位或当地政府交付。
参考文献：
1.朱崇实。社会保障法［M］。厦门大学出版社，2004
2.崔秀荣。我国农村社会保障法律制度的环境条件［J］。当代经济，2004（1）
3.九三学社中央信息中心。
4.申长永。建立农村社会保障制度的法律思考［J］。集团经济。2006（26）
关键词：农村社会养老保险；问题；对策研究
中国自1986年开始农村社会养老保险探索，于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》。党的十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村养老保险制度。党的十七届三中全会第一次提出了新型农村社会养老保险的概念。2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，对《指导意见》从法律层面予以确定，至此中国农民的社会养老保险制度完成了自政府行政立法到人大立法的重大转变。党的十七届五中全会提出在“十二五”期间完成对农民的养老保险覆盖，标志着实现亿万农民“老有所养”的梦想已为时不远。然而从各地试点及农民收入水平低的现状来看，新型农村社会养老保险推进仍然面临一些问题，当前及时进行分析总结，并借鉴发达国家建立农民养老保险制度的成功经验，采取针对性措施，已是时不我待。
一、影响新农保推进的几个问题
新型农村社会养老保险制度是政府统筹城乡发展和破除城乡二元结构的重要举措。自《指导意见》实施至2009年末，全国有27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。按照国家统计局和人保部公布的有关数据显示，2009年末全国人口133474万人，农村人口为71288万人，参加农村养老保险人数为8691万人，占农村人口的12.2%，年末实际新增参保农民3096万人，其中被征地农民参保约增加1200万人，参加新农保的农民约为1900万人，占农村总人口的2.66%。2009年农村居民人均纯收入5153元，比上年实际增长8.5%；而城镇居民人均可支配收入17175元，实际增长9.8%；农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.0%，城镇为36.5%；2009年农村贫困标准1196元测算，年末农村贫困人口为3597万人。显然在农民较低的收入和较高的食品消费支出下，农民还要应对子女教育、疾病等其他方面支出，抑制了参保需求。同时各地试点处于各自为战的状态，虽取得了一定成效，但由于在机构建设、信息标准建设等方面缺乏协调和统一，既不利于国家建立农保数据库，又不利于对信息进行管理和利用，还造成了大量人力、物力、财力的隐性浪费。新农保推进在以下几个方面遇到阻力：
（一）农村经济发展不平衡抑制了参保需求增长
新农保首次将农村居民基本养老保险纳入中央财政预算，给予财政补贴，这对引导新农保开展有一定的示范功效，在统筹城乡发展方面又大大迈进了一步。然而《指导意见》在保障功能上采取低水平要求，以个人缴费为主，中央和地方财政补贴所占比例较低。保障水平低导致新农保在不同地区进展存在差异，在经济发达地区因农民收入水平较高，新农保普遍开展得较好，参保率超过90%，保障功能基本具备。然而经济发展落后地区，新农保吸引力不强，原因在于：农村集体经济薄弱，一些乡村几乎没有集体经济，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以进入个人账户；地方财力不足，支持力度有限；农民收入增长缓慢，一部分农民生活、子女读书的开支都难以保证，显然没有多余的钱缴纳养老保险金，农民多选择较低档次缴费，受预期领取养老金金额低的影响，致使到2009年底试点地的参保率勉强超过了60%。
（二）制度缺陷影响推进速度
《社会保险法》将《指导意见》的原则和做法在法律上予以确定，使新型农村社会养老保险制度建设有了法律依据，这是值得肯定的。但《社会保险法》并没有在政府投入及强制农民参保等方面作进一步要求，虽然有问题的复杂性，但新型农村社会养老保险制度推行力度肯定受到影响。另外，《指导意见》设定了低保障水平，《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对地方财政如何支持缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入，新型农村社会养老保险保障水平的提升空间受到压制。新型农村社会养老保险是一种纳费养老保险，设定了不同缴费档次，实行多缴多受益，在制度设计上形成“保富不保穷”倾向，贫困农民所获益处相对较少，降低了参加纳费养老保险的意愿。新农保与传统的家庭养老保障和土地养老保障在制度设计
上没能形成配套关系，传统的“养儿防老”、“土地防老”意识影响了新农保的推进。
（三）基金分割管理，保值增值困难，降低了新农保的吸引力
《指导意见》规定新农保基金的管理，采取以县级为单位的分割管理模式。这种分散的属地管理模式导致管理幅度变宽，管理对象增加，管理难度加大，即使《社会保险法》规定了严格的监管措施，也可能会出现监管不到位而出现违规形象。并且，基金运行形式单一，目前农保基金保值增值只能是靠存入银行和购买国债，升值空间有限；同时以县级为单位的基金管理模式决定了基金规模小，也难以进行多样化投资。另外，易受通货膨胀影响，基金风险增加，甚至导致基金缩水，降低了保障功效。
（四）保险制度、管理机构分割影响新农保的转移接续
一方面，中国公民的养老保险按参保对象，存在适用于公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民等不同的保险制度，并由政府不同部门管理运作。另一方面，农民在身份上存在农民工、在校大学生、失地农民和在乡务农农民等多重情况，在不同时期其身份存在变化，在医疗保险和养老保险方面存在不同的适用模式和管理机构。由于不同机构分头管理和缺乏信息化标准，医疗、养老保险的转移接续手续办理起来较为复杂，也会影响农民参保的积极性。
（五）宣传不足妨碍了业务发展
新农保工作量大，涉及信息收集、账户管理等诸多事项。县级农保机构虽为新组建的专职机构，但受编制限制，人手少，大多只能处理政策事务；具体事务需依靠乡村一级社保人员办理，而乡村一级人员多为临时抽调组成，缺乏独立性，工作效率受到影响，难以长期发挥作用。试点中，政策宣传普遍存在不到位、不全面，宣传方式简单，业务办理力度不足，解释不够；另外部分农民受文化水平限制及传统养老观念影响，认识滞后，认为到期领取的养老金很少，土地和家庭保障仍是解决自身养老问题的主要手段，没必要办理农村养老保险。
二、发达国家建立农民养老保险制度的启示
在农民社会养老保险方面，发达国家已建立了较为成熟的保险制度。虽然各国国情和社会制度不同，但作为国家基础制度的社会保障制度，发达国家所采取的做法值得借鉴。一是立法先行。政府在模式选择、组织实施、资金投入、监督管理等全过程进行立法规定。例如，德国在1957年制定了《农民老年援助法》，1995年根据《农业社会改革法》又对农民社会养老保险进行大幅度的改革；日本于1959年颁发了《国民养老金法》，为了提高农民年老后的生活水平，1970年制订了《农民养老金法》。二是强制推行，包括强制规定政府投入预算和强制推行。政府在农村社会保障制度建立的初期，首先强制性规定政府投入预算，积极主导，使得农村社会保障工作顺利实施。三是政府财政投入比例高。例如，德国政府对农村社会养老保险的补助占缴费比例的70%；法国农民的养老保险金占农村社会保险预算的60%；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上。四是管理机构健全，监管有力。发达国家基本按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系，规范实施，很少有基金被挤占、挪用等情况。
中国实施农村社会养老保险的条件已经具备，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》）明确提出“十二五”期间“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”、“实现基础养老金全国统筹”、“逐步提高保障标准”等建议，就是要通过大力推进公民社会养老保险建设，特别是农村养老保险建设，推动中国社会的进一步发展。
三、中国政府在建立和完善新型农村社会养老保险中应采取的措施
《社会保险法》将在2010年7月1日实施，实现新型农村社会养老保险制度在“十二五”期间全覆盖，比原先预定2020年完成的目标大大提前。从完成比例和保障功效上看，新农保建设任重道远，而从时间上看又是迫在眉睫，正是在这个意义上，政府按照《社会保险法》和《规划建议》的要求，积极发挥主导功能，加速推进。
（一）将新农保建设当作加快转变经济发展方式的推进剂
《规划建议》明确提出“十二五”期间要以加快转变经济发展方式为主线，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。转变经济发展方式需要切实将经济发展主要由投资、出口拉动转到主要依靠内需推动，特别是农村需求推动。当前农民收入水平不高，社会保障制度不健全，是影响扩大农村消费需求的重要原因。政府的重视和支持是完善农村社会养老保险制度的前提，按照中央要求，各级政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，对农村土地养老保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计，在社会保障制度建设实践上转变长期存在的重城市、轻农村的做法。通过大力推进新农保建设，发挥新农保的保障功能，调动农
民的消费积极性，使农民愿意消费、敢于消费。
（二）完善农村社会养老保险的制度建设
中国分对象设计的公民养老保险制度的制定是有其特殊背景的，建立城乡统筹、保障水平大体相当的养老保险制度是世界通行做法，这是社会公平、正义的体现，也是社会主义制度的必然要求。当前要联系不同地区农民收入的实际差距，完善农村养老保险制度的缴费设计，建议将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，贫困农民的养老保险初期以非纳费保险为主，主要由财政支出，待收入差距不大时再统一为纳费型养老制度，并积极探索建立与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的模式。政府需对现行分类制度加以分析研究，着手建立不分对象、可有层次、最终统一的公民养老保险制度。不分对象是将现行适用不同对象的养老保险制度合并为一部针对所有公民的养老保险制度；可有层次是指通过建立合理保障指标将公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民的养老保险保障水平设定层次，但不应差别太大；最终统一是条件成熟时建立涵盖全体公民的保障水平大体相当的养老保险制度。
（三）完善社会保障机构建设
目前中国的社会保障工作是由政府部门分工负责管理，不便于公民办理具体事项，同时还造成了资源的浪费。当前要对农村社会保障工作进行梳理，将新农保、新型农村合作医疗、农村五保等事项整合为一个基层机构负责或主要由一个基层机构负责，逐步完善农村社会保障基层组织建设。一个基层机构负责或主要负责，不仅可以减少工作量，还可减少农民办理新农保的麻烦，使农民在认识上认定新农保与新型农村合作医疗都是党和政府的惠民政策。从长期看，鉴于社会保障工作对国家发展和社会稳定所起的重大作用，要考虑将社会保障分部门分工负责整合为一个部门或主要由一个部门负责，适时成立国家社会保障部，规范征缴、转移接续和基金管理，并与金融、公安等部门进行信息共享。
（四）加大政府财政投入比例，提高保障水平
农村社会养老保险制度是社会保障制度的重要组成部分，国家承担对农村社会保障的财政责任。围绕《规划建议》提出的“逐步提高保障标准”、“实现基础养老金全国统筹”的建议，中央政府要按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，结合财政、金融和税收体制改革，通过财政收入的增加和逐步降低政府行政支出等手段，将增加基础养老金列入国民经济和社会发展规划，规定中央政府在预算中不断增加新农保支出比重；增强地方财权，提高地方政府在农民社会养老保险中的补贴比例；壮大集体经济，制定集体补助进入新农保账户的制度；逐步降低个人缴费比例，并推动多渠道筹集农村社会保障资金，制定社会资金进入新农保的办法。
（五）加大宣传引导，完善信息系统建设
新农保政策性强、涉及数亿农民。试点中采取引导农民自愿参加而非强制参保，固然有问题的复杂性。因此，让农民了解政策，积极自愿投保成为开展新农保试点及今后推进的一项重要工作。要采取能让广大农民群众听得懂、易理解、好接受的途径和方式，宣传开展农村社会养老保险的重要意义、基本原则和政策给农民带来的实惠，提高农民对社会养老保险的认识，增强农民的自我保障意识，推进新农保工作健康发展。
统一的农保管理软件是新农保能够正常开展的必要条件，而目前国家还没有推出管理软件，各省、市的试点地区的管理软件也是五花八门，没有建立统一的信息化标准，不仅为数据的统计带来困难，也使转移接续和今后统一管理受到制约。政府围绕《规划建议》提出的“加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理”的目标，开发全国通用的新农保系统软件。通过完善软件建设，实现全国范围内的参保农民的开户、缴费、转移接续、发放、销户等事项的统一管理，同时为决策、监督提供数据平台。
（六）加强监管，实现基金保值增值
按照《社会保险法》要求，逐步建立健全农村社会保障事业的监管体制和机制，使监管落到实处，发挥作用。逐步改变当前以县为单位的基金管理体制，探索实施基金省管模式，积极开展基金的增值渠道和运用方向的研究，并对基金的增值渠道、运用方向、保障标准、收支程序、监督等建立明确的规章，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来。
建立新型农村社会养老保险制度是促进农村改革发展的重大决策，是国际金融危机期间政府扩大国内需求特别是扩大农村需求的有力举措，是涉及到中国经济发展方式转变成功与否的基础工作。农民走上养老保险的社会保障之路，也就走上了致富的快车道，中国农村也必将迎来农业生产方式和农村经济结构的彻底变革，并使中国的现代化建设奠定坚实的基础，中国的现代化建设也就能顺利实现。
参考文献：
1、戴卫东.中国农村社会养老保险制度研究述评[j].中
国农村观察,2007(1).
2、王红领.发达国家农村社会保障制度的特点及其启示[eb/ol].,2009-02-17.
3、郑功成.社会保障学[m].中国劳动社会保障出版社,2005.
关键词：农村社会养老保险；问题；对策研究
中国自1986年开始农村社会养老保险探索，于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》。党的十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村养老保险制度。党的十七届三中全会第一次提出了新型农村社会养老保险的概念。2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，对《指导意见》从法律层面予以确定，至此中国农民的社会养老保险制度完成了自政府行政立法到人大立法的重大转变。党的十七届五中全会提出在“十二五”期间完成对农民的养老保险覆盖，标志着实现亿万农民“老有所养”的梦想已为时不远。然而从各地试点及农民收入水平低的现状来看，新型农村社会养老保险推进仍然面临一些问题，当前及时进行分析总结，并借鉴发达国家建立农民养老保险制度的成功经验，采取针对性措施，已是时不我待。
一、影响新农保推进的几个问题
新型农村社会养老保险制度是政府统筹城乡发展和破除城乡二元结构的重要举措。自《指导意见》实施至2009年末，全国有27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。按照国家统计局和人保部公布的有关数据显示，2009年末全国人口133474万人，农村人口为71288万人，参加农村养老保险人数为8691万人，占农村人口的12.2%，年末实际新增参保农民3096万人，其中被征地农民参保约增加1200万人，参加新农保的农民约为1900万人，占农村总人口的2.66%。2009年农村居民人均纯收入5153元，比上年实际增长8.5%；而城镇居民人均可支配收入17175元，实际增长9.8%；农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.0%，城镇为36.5%；2009年农村贫困标准1196元测算，年末农村贫困人口为3597万人。显然在农民较低的收入和较高的食品消费支出下，农民还要应对子女教育、疾病等其他方面支出，抑制了参保需求。同时各地试点处于各自为战的状态，虽取得了一定成效，但由于在机构建设、信息标准建设等方面缺乏协调和统一，既不利于国家建立农保数据库，又不利于对信息进行管理和利用，还造成了大量人力、物力、财力的隐性浪费。新农保推进在以下几个方面遇到阻力：
（一）农村经济发展不平衡抑制了参保需求增长
新农保首次将农村居民基本养老保险纳入中央财政预算，给予财政补贴，这对引导新农保开展有一定的示范功效，在统筹城乡发展方面又大大迈进了一步。然而《指导意见》在保障功能上采取低水平要求，以个人缴费为主，中央和地方财政补贴所占比例较低。保障水平低导致新农保在不同地区进展存在差异，在经济发达地区因农民收入水平较高，新农保普遍开展得较好，参保率超过90%，保障功能基本具备。然而经济发展落后地区，新农保吸引力不强，原因在于：农村集体经济薄弱，一些乡村几乎没有集体经济，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以进入个人账户；地方财力不足，支持力度有限；农民收入增长缓慢，一部分农民生活、子女读书的开支都难以保证，显然没有多余的钱缴纳养老保险金，农民多选择较低档次缴费，受预期领取养老金金额低的影响，致使到2009年底试点地的参保率勉强超过了60%。
（二）制度缺陷影响推进速度
《社会保险法》将《指导意见》的原则和做法在法律上予以确定，使新型农村社会养老保险制度建设有了法律依据，这是值得肯定的。但《社会保险法》并没有在政府投入及强制农民参保等方面作进一步要求，虽然有问题的复杂性，但新型农村社会养老保险制度推行力度肯定受到影响。另外，《指导意见》设定了低保障水平，《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对地方财政如何支持缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入，新型农村社会养老保险保障水平的提升空间受到压制。新型农村社会养老保险是一种纳费养老保险，设定了不同缴费档次，实行多缴多受益，在制度设计上形成“保富不保穷”倾向，贫困农民所获益处相对较少，降低了参加纳费养老保险的意愿。新农保与传统的家庭养老保障和土地养老保障在制度设计
上没能形成配套关系，传统的“养儿防老”、“土地防老”意识影响了新农保的推进。
（三）基金分割管理，保值增值困难，降低了新农保的吸引力
《指导意见》规定新农保基金的管理，采取以县级为单位的分割管理模式。这种分散的属地管理模式导致管理幅度变宽，管理对象增加，管理难度加大，即使《社会保险法》规定了严格的监管措施，也可能会出现监管不到位而出现违规形象。并且，基金运行形式单一，目前农保基金保值增值只能是靠存入银行和购买国债，升值空间有限；同时以县级为单位的基金管理模式决定了基金规模小，也难以进行多样化投资。另外，易受通货膨胀影响，基金风险增加，甚至导致基金缩水，降低了保障功效。
（四）保险制度、管理机构分割影响新农保的转移接续
一方面，中国公民的养老保险按参保对象，存在适用于公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民等不同的保险制度，并由政府不同部门管理运作。另一方面，农民在身份上存在农民工、在校大学生、失地农民和在乡务农农民等多重情况，在不同时期其身份存在变化，在医疗保险和养老保险方面存在不同的适用模式和管理机构。由于不同机构分头管理和缺乏信息化标准，医疗、养老保险的转移接续手续办理起来较为复杂，也会影响农民参保的积极性。
（五）宣传不足妨碍了业务发展
新农保工作量大，涉及信息收集、账户管理等诸多事项。县级农保机构虽为新组建的专职机构，但受编制限制，人手少，大多只能处理政策事务；具体事务需依靠乡村一级社保人员办理，而乡村一级人员多为临时抽调组成，缺乏独立性，工作效率受到影响，难以长期发挥作用。试点中，政策宣传普遍存在不到位、不全面，宣传方式简单，业务办理力度不足，解释不够；另外部分农民受文化水平限制及传统养老观念影响，认识滞后，认为到期领取的养老金很少，土地和家庭保障仍是解决自身养老问题的主要手段，没必要办理农村养老保险。
二、发达国家建立农民养老保险制度的启示
在农民社会养老保险方面，发达国家已建立了较为成熟的保险制度。虽然各国国情和社会制度不同，但作为国家基础制度的社会保障制度，发达国家所采取的做法值得借鉴。一是立法先行。政府在模式选择、组织实施、资金投入、监督管理等全过程进行立法规定。例如，德国在1957年制定了《农民老年援助法》，1995年根据《农业社会改革法》又对农民社会养老保险进行大幅度的改革；日本于1959年颁发了《国民养老金法》，为了提高农民年老后的生活水平，1970年制订了《农民养老金法》。二是强制推行，包括强制规定政府投入预算和强制推行。政府在农村社会保障制度建立的初期，首先强制性规定政府投入预算，积极主导，使得农村社会保障工作顺利实施。三是政府财政投入比例高。例如，德国政府对农村社会养老保险的补助占缴费比例的70%；法国农民的养老保险金占农村社会保险预算的60%；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上。四是管理机构健全，监管有力。发达国家基本按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系，规范实施，很少有基金被挤占、挪用等情况。
中国实施农村社会养老保险的条件已经具备，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》）明确提出“十二五”期间“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”、“实现基础养老金全国统筹”、“逐步提高保障标准”等建议，就是要通过大力推进公民社会养老保险建设，特别是农村养老保险建设，推动中国社会的进一步发展。
三、中国政府在建立和完善新型农村社会养老保险中应采取的措施
《社会保险法》将在2010年7月1日实施，实现新型农村社会养老保险制度在“十二五”期间全覆盖，比原先预定2020年完成的目标大大提前。从完成比例和保障功效上看，新农保建设任重道远，而从时间上看又是迫在眉睫，正是在这个意义上，政府按照《社会保险法》和《规划建议》的要求，积极发挥主导功能，加速推进。
（一）将新农保建设当作加快转变经济发展方式的推进剂
《规划建议》明确提出“十二五”期间要以加快转变经济发展方式为主线，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。转变经济发展方式需要切实将经济发展主要由投资、出口拉动转到主要依靠内需推动，特别是农村需求推动。当前农民收入水平不高，社会保障制度不健全，是影响扩大农村消费需求的重要原因。政府的重视和支持是完善农村社会养老保险制度的前提，按照中央要求，各级政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，对农村土地养老保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计，在社会保障制度建设实践上转变长期存在的重城市、轻农村的做法。通过大力推进新农保建设，发挥新农保的保障功能，调动
农民的消费积极性，使农民愿意消费、敢于消费。
（二）完善农村社会养老保险的制度建设
中国分对象设计的公民养老保险制度的制定是有其特殊背景的，建立城乡统筹、保障水平大体相当的养老保险制度是世界通行做法，这是社会公平、正义的体现，也是社会主义制度的必然要求。当前要联系不同地区农民收入的实际差距，完善农村养老保险制度的缴费设计，建议将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，贫困农民的养老保险初期以非纳费保险为主，主要由财政支出，待收入差距不大时再统一为纳费型养老制度，并积极探索建立与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的模式。政府需对现行分类制度加以分析研究，着手建立不分对象、可有层次、最终统一的公民养老保险制度。不分对象是将现行适用不同对象的养老保险制度合并为一部针对所有公民的养老保险制度；可有层次是指通过建立合理保障指标将公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民的养老保险保障水平设定层次，但不应差别太大；最终统一是条件成熟时建立涵盖全体公民的保障水平大体相当的养老保险制度。
（三）完善社会保障机构建设
目前中国的社会保障工作是由政府部门分工负责管理，不便于公民办理具体事项，同时还造成了资源的浪费。当前要对农村社会保障工作进行梳理，将新农保、新型农村合作医疗、农村五保等事项整合为一个基层机构负责或主要由一个基层机构负责，逐步完善农村社会保障基层组织建设。一个基层机构负责或主要负责，不仅可以减少工作量，还可减少农民办理新农保的麻烦，使农民在认识上认定新农保与新型农村合作医疗都是党和政府的惠民政策。从长期看，鉴于社会保障工作对国家发展和社会稳定所起的重大作用，要考虑将社会保障分部门分工负责整合为一个部门或主要由一个部门负责，适时成立国家社会保障部，规范征缴、转移接续和基金管理，并与金融、公安等部门进行信息共享。
（四）加大政府财政投入比例，提高保障水平
农村社会养老保险制度是社会保障制度的重要组成部分，国家承担对农村社会保障的财政责任。围绕《规划建议》提出的“逐步提高保障标准”、“实现基础养老金全国统筹”的建议，中央政府要按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，结合财政、金融和税收体制改革，通过财政收入的增加和逐步降低政府行政支出等手段，将增加基础养老金列入国民经济和社会发展规划，规定中央政府在预算中不断增加新农保支出比重；增强地方财权，提高地方政府在农民社会养老保险中的补贴比例；壮大集体经济，制定集体补助进入新农保账户的制度；逐步降低个人缴费比例，并推动多渠道筹集农村社会保障资金，制定社会资金进入新农保的办法。
（五）加大宣传引导，完善信息系统建设
新农保政策性强、涉及数亿农民。试点中采取引导农民自愿参加而非强制参保，固然有问题的复杂性。因此，让农民了解政策，积极自愿投保成为开展新农保试点及今后推进的一项重要工作。要采取能让广大农民群众听得懂、易理解、好接受的途径和方式，宣传开展农村社会养老保险的重要意义、基本原则和政策给农民带来的实惠，提高农民对社会养老保险的认识，增强农民的自我保障意识，推进新农保工作健康发展。
统一的农保管理软件是新农保能够正常开展的必要条件，而目前国家还没有推出管理软件，各省、市的试点地区的管理软件也是五花八门，没有建立统一的信息化标准，不仅为数据的统计带来困难，也使转移接续和今后统一管理受到制约。政府围绕《规划建议》提出的“加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理”的目标，开发全国通用的新农保系统软件。通过完善软件建设，实现全国范围内的参保农民的开户、缴费、转移接续、发放、销户等事项的统一管理，同时为决策、监督提供数据平台。
（六）加强监管，实现基金保值增值
按照《社会保险法》要求，逐步建立健全农村社会保障事业的监管体制和机制，使监管落到实处，发挥作用。逐步改变当前以县为单位的基金管理体制，探索实施基金省管模式，积极开展基金的增值渠道和运用方向的研究，并对基金的增值渠道、运用方向、保障标准、收支程序、监督等建立明确的规章，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来。
建立新型农村社会养老保险制度是促进农村改革发展的重大决策，是国际金融危机期间政府扩大国内需求特别是扩大农村需求的有力举措，是涉及到中国经济发展方式转变成功与否的基础工作。农民走上养老保险的社会保障之路，也就走上了致富的快车道，中国农村也必将迎来农业生产方式和农村经济结构的彻底变革，并使中国的现代化建设奠定坚实的基础，中国的现代化建设也就能顺利实现。
参考文献：
1、戴卫东.中国农村社会养老保险制度研究述评[j].
中国农村观察,2007(1).
2、王红领.发达国家农村社会保障制度的特点及其启示[eb/ol].,2009-02-17.
3、郑功成.社会保障学[m].中国劳动社会保障出版社,2005.
论文摘要:服务型政府的任务是着重于为社会提供优质的公共服务，其目标是发展社会事业和保障并改善民生，全力维护社会稳定。农村社会保障是民生问题的重要内容，只有完善农村社会保璋体系，才能提高整个社会保障水平。
1服务型政府的概念及其理论基础
1.1服务型政府的概念
在国外是没有服务型政府的说法，而是国内学者在研究新公共服务理论时，逐渐演化出来的有中国特色的新型执政理念。所以，关于服务型政府的概念，学术界并无统一的定义。
张康之教授在其所发表的((限制政府规模的理念》一文中首次提出“服务型政府”的概念，即“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治的语言表述就是社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。刘熙瑞教授认为，服务型政府就是在“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务宗旨并承担着服务责任的政府”。
文章经过综合理解，概括以下三个方面来分析服务型政府涵义:从经济层面来说，政府要纠正市场失灵，为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制订公平的规则和加强市场监督，确保市场竞争的有效性。从政治层面来说，政府权力是人民赋予的。政府要确保为市场各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，实现有效的治理而不是统治。从社会层面来说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪，确保社会健康发展。
1.2服务型政府的理论基础
美国学者罗伯特·b.登哈特和珍妮特·v·登哈特在所发表的《新公共服务:服务而不是掌舵》一文中提出公共行政是以服务为宗旨的，以公民为服务对象，满足社会公共需求，从而达到整个社会协调运作和有序发展。这一理论为我国现阶段“服务型政府”的建立提供了理论基础。新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点:一是政府的职能是服务公民，而不是服务于顾客。政府逐渐转变职能，即帮助公民表达和满足他们的共同利益需求，同时集中精力与公民之间建立信任与合作的关系。二是政府的目标是追求公共利益。公共行政人必须促进建立集体的、共享的公共利益观念，也即要创立共同的利益和共同的责任。三是重视公民权和公共服务。富有社会责任心的公务员和公民能卑奸地促进公共利益和公共服务，并为社会做出有益的贡献。四是在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体的努力与合作过程得到最有效并且最负责任的实施。五是承认责任。公务员不仅应该关注市场，还应关注宪法、法律、政治规范、职业标准、社区价值观和公民利益。由于这些都是政府行政过程中所涉及的内容，所以政府就得为其行政后果承担相应的责任。六是服务而不是掌舵。对于公务员而言，利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益显得越来越重要，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。七是重视人而不只是重视效率。如果公共组织及其所参与的网络基于对所有人的尊重通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么它们就更有可能获得成功。
2农村社会保障制度现状及其问题
2.1我国农村社会保障制度现状
农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投人为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活水平。
改革开放以来，我国农村经济有了很大发展，农村经济和社会结构有了很大变化。随着社会主义市场经济体制的建立，农村工业化的发展，人口老龄化与家庭小型化，现行的农村保障体系难以为继，必须建立和完善适合现代农村状况的农村社会保障体系。根据我国目前农村需要的社会保障，其农村社会保障体系主要包括农村社会救济、社会优抚、社会福利、社会互助和社会保险五个方面的内容。关于“进一步完善农村社会保障体系”的问题，至少有两方面的含义:第一，目前政府已经重视农村社会保障问题，并已建立了一些初级的农村社会保障制度。第二，政府虽然已经开始重视农村社会保障问题，但与城市社会保障体系相比较，农村社会保障体系缺乏整体的制度设计，甚至有些地方已经终止农村社会保障的实行。
2.2农村社会保障制度存在的问题
①农村社会保障制度尚不健全，城乡社会保障差距大。就目前看，农村的医疗、养老、低保这三项最基本的保障形式，仅处在试点或探讨阶段。此外，农村社会保障相关的研究硬件设施也很差，而且在医保、社保信息化建设的硬件设施也巫待更新完善。②农村社会保障体制的法律缺失或有待完善。诸如农民工保障问题、农村非农业人口保障问题、失地农民保障问题以及农村残疾人保障问题等特殊群体的社会保障问题更需要政府关注。由于这些社会群体的社会保障具有很强的特殊性，目前都没有系统的社会保障措施，尤其相关的法律保障措施，多数问题尚在探索阶段。③社保资金的筹集困难和筹资方式单一。农村社会保障的资金短缺问题在历史上就一直特别严重。国家虽然加大投人力度，但远不及农民对社保资金的需要。“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的筹资方式，致使大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，导致农村社会保障资金缺乏稳定性与持久性。④农民参保意识薄弱。受传统观念的深刻影响，农民养老一直是以土地为基础，以家庭为核心，靠子女赡养作为自身保障;部分农民收入较低，也交不起参保费用;而且农民的社会保障意识也比较淡薄，并不了解社会保障政策。⑤农村人口老龄化问题给农村社会保障制度的发展带来巨大的压力。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，改善了城市的人口结构，但同时也迅速地加快了农村人口老龄化的发展趋势，农村出现了大量的“留守老人”。农村老年人，特别是老年妇女在丧失了劳动能力以后，极易陷于贫困，而针对他们的社会保障制度基本缺失。
3进一步完善农村社会保障体制的措施
①加强农村社会保障相关政策制度建设。优先建立最低生活保障制度;逐步建立灵活弹性式的养老保险制度:包括基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区，在参加基本养老保险之外，鼓励农民个人按照自愿原则，缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险;加快推行新型农村社会养老保险政策;大力推行新型农村合作医疗制度，并在条件成熟和经济允许的情况下，逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。
②加强农村社会保障法制建设，以法律的形式来保障农民的基本权利，使农村社会保障有法可依。目前，新型农村社会养老保险工作在整个农村社会保障体系中还处在试点探索阶段;失地农民及其他农民的社会保障也在摸索中。所以，抓紧制定被征地农民社会保障措施，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。抓紧制定农民尤其是农民工社会保险关系转移续接有关法律，解决他们在流动就业中的关系转移问题。通过系列立法来监管农村社会保障的实施，保障农民的基本权利。
③建立政府、集体和农户共同负担的多元筹资机制，创建稳定的农村社会保障筹资机制。财政投人能否足额并及时到位是农村社会保障制度建设的关键所在。一方面，中央财政、地方财政都要要明确各自责任和投资分配比例，适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投人。同时出于社会公平起见，农民作为农村社会保障的受益主体也理应负担其中的一部分费用。另一方面，鉴于中西部地区财力较弱，中央财政应对中西部省份的农村社会保障工作予以重点支持;对东部省份的贫困县、经济发展较慢的革命老区、少数民族地区等也应加大支持力度。
④加强社会保障政策的宣传，提高农民参保的意识。农民参保的意识普遍不高，对国家及地方政府的社会保障制度的政策落实形成一个很大的障碍。所以，中央及地方政府应当加大这方面的宣传力度，通过各种媒体报道、宣传工作小组实地宣传、乡级政府宣传等形式来扩大政策的影响，以转变农民的“以儿养老”等传统思想，提高农民对农村社会保障政策的认知度。
⑤积极探索和建立农村社会保障制度的统筹衔接。城乡差别客观存在，尤其是城乡二元经济结构的显著特点，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。经济条件较好的地方，尝试城乡统筹的农村社会保障体系。建立养老服务补贴制度，有条件的地方建立困难老人、高龄老人津贴制度，推动老年福利由救助型向普惠型发展。
⑥建立有效的农村社会保障的绩效评估机制。“无论采取何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的”。而服务型政府的建设，必然要求建立一套长久有效的政府绩效评估机制。所以农村社会保障政策的实施，也必须用有效的绩效评估机制来检验其落实的效果。这就包括对农村社会保障的基金管理、社保基金分级运营的核算管理机制和农村社会保障的队伍建设等方面的评估。
关键词: 社会保障; 社会转型; 农村社会保障; 一体化
一、农村社会保障的定义
农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收入低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。
二、现阶段我国实施农村社会保障制度的必要性
（一）现阶段实施农村社会保障制度是维护社会稳定的安全网
社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切在失去劳动能力或工作岗位之后的劳动者给予救助，满足其基本生活需要、消除其不安全感、来维护社会稳定。当前，我国农民经常面临自然灾害、市场风险等不确定因素，这些不确定因素的存在，很可能就导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。因而，现阶段大力建设农村社会保障制度是促进农村经济发展、稳定农村社会的一道重要防线。
（二）实施农村社会保障制度是实现全社会公平的调节器
在市场经济条件下，收入分配制度与竞争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等。为了解决这一社会问题就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各项措施对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾。
（三）建立农村社会保障制度是发展市场经济的必然要求，是实现资源优化配置的一种手段在市场经济条件下，激烈的竞争必然会使部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。有了基本生活保障，农民不再因生计问题而去破坏森林植被，围湖造田，从而会有利于农村生态环境和自然资源的保护。同时，通过社会各方面筹措的农村社会保障基金可以通过合理的方式投资于农业生产，缓解农村资金紧张的矛盾，对农业生产起到积极作用。
（四）建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，我国被征地农民人数越来越多，农民工队伍不断壮大，纯农户逐渐减少，农民分化加剧，人口流动增强，新型劳动力就业市场逐步形成。这就要求社会保障制度适应新的形势需要，不但要求城市社会保障制度扩大覆盖面接纳进城农民工，而且也要求尽快建立并完善农村社会保障制度，为广大农村居民提供基本生活保障，并且随时接纳返乡农民工的转保。因此，加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。
（五）建立和完善农村社会保障体系有利于中国人口政策的持续实施
当前，我国计划生育工作已经取得了举世瞩目的成绩，然而目前的农村社会保障体系的缺失使农民在年老丧失劳动能力后，基本生活没有了保障，就迫使他们通过多生孩子来强化家庭保障。
三、农村社会保障现状和面临的问题
（一）现阶段农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大我国有80%的居民住在农村，但农村始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，2004年已达3.21/1（资料来源：国家统计局）。2002年底，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。
（二）市场经济的发展不断打破传统农村集体、家庭和土地等故有的保障形式空间，使得农村公共福利事业发展缺乏主体在计划经济下，国家对农村社会保障只进行适当投入，大部分主要依靠集体和家庭投入，土地作为稳定性高的一种保障手段得到充分利用。但随着市场经济的不断深化，集体、家庭和土地等传统保障手段的功能受到大大的削弱。实行计划生育政策以来，独生子女增多，农村家庭规模缩小，家庭社会保障功能不断弱化。再者，随着非农就业机会开始增加，农村人口尤其是青壮年大量外出，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能也趋于下降。与此同时20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，更加重了农村的养老保障任务。
（三）现行的社会保障体系不健全，管理不完善
目前，农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。
四、实行城乡一体化社会保障模式的必要性
随着农村经济发展环境的逐步改观， 在保障项目上应该逐步扩大城乡以养老保险、医疗保险为主的基本保险覆盖面， 建立个人储蓄性保险机制， 并通过代际继承的激励手段提高参保人的积极性， 实行自主缴费、财政补贴、代际传递。同时按被保障对象所在职域和地域的不同划分多层次、多结构的保障内容， 并通过建立信息化平台将二者有机结合， 体现被保障对象的权利义务对等性和公平效率性。对于社会福利和社会救助则应体现城乡居民的平等性， 具体实施可采用地域性保障。目前我国属职域性保障的主要表现为城镇职工的社会保障， 属于地域性保障的主要是农村居民、城市无固定收入者及家庭妇女的社会保障。此外， 城乡最低生活保障制度、儿童及老人照顾、社区服务等也属地域性保障。
转贴于
社会保险权利平等理论和社会保障的普遍性原则决定了劳动者之间， 只存在着社会保障交费额和享受水平的不同， 而不应该存在有无保障的差别。实行社会保险的普及化， 即对劳动者而言， 不论其所属部门和行业， 就业单位所有制形式， 就业或失业， 只要遭遇暂时或永久丧失劳动能力， 生存发生困难， 都应无例外地得到社会给予的基本生活的物质保障。市场经济和劳动制度改革要求劳动力在社会范围内可以自由流动， 因而基本的社会保险对所有的劳动者在给付标准和办法上应是统一的， 实行社会统筹和个人账户相结合， 不存在由于所有制和身份不同的差别， 特别是对基本生活保障和基本医疗保障， 应不分所有制， 不分产业， 不分用工形式， 不分地区， 所有劳动者是统一的。这样可以促进劳动制度改革和产业结构调整所引起的劳动力在不同所有制单位和不同地区之间流动， 也可以克服劳动制度改革和产业结构调整中劳动力流动和再就业的障碍。同时， 农村人口的增加以及社会的老龄化问题日益突出， 对社会保险的需要不断增加， 应该建立国家法定的基本保险外， 还应附之于职域型和地域型相结合下的补充保障和个人储蓄， 以及最低生活保障的多层次保障结构。
五、构建城乡一体化社会保障模式的对策建议
为确保西部地区城乡一体化社会保障模式的实施，改变被保障对象与其所属单位的依赖和依附关系， 社会保障必须实行统一集中管理， 即统一决策、统一收缴， 积累的社会保障基金统一运营增值， 统一服务。
1、统一管理、分级管理
目前， 我国社会保障中的社会保险、社会救济、社会福利等项目的实施缺乏统一管理机构。为实现西部地区社会保障内容、管理、服务的社会化和一体化， 从长远的发展目标来看， 应建立统一管理的社会保障机构， 统一的社会保障业务管理机构， 统一的基金运作机构， 统一的监督管理机构。社会化服务和管理的主体是社会保险机构和社区组织， 要建立以社会化管理为主， 社区为主要依托， 单位管理为辅的管理服务体系。
2、加快信息化水平建设
加快西部地区社会保障管理的信息化、数字化建设，及时统计和了解西部地区社会保障的覆盖范围、保障水平、管理服务以及信息化交流。便于劳动者在区域间流动是及时交纳保障金， 同时监督相关单位对劳动用工人员的保障措施的具体落实情况， 监督社会保障资金的使用及筹集、运营状况。
3、加大政府财政及政策支持
西部地区的地方政府应在扶持本地区经济发展的同时， 加大对社会保障资金的投入力度， 并对积极参保、投保的地区与行业给与经济发展等方面的政策支持， 将城乡一体化社会保障制度建设作为西部发展与稳定的长远战略纳入发展规划。尽快发展地域经济， 缩小地域差距，提高收入， 改善西部城乡居民的物质生活水平， 最终实现全社会成员都有所依、有所保的小康社会。
4、加强法律法规建设
目前， 由于我国现行的社会保障法律体系与市场经济发展的要求不相匹配和完善， 致使在具体实施中缺乏必要的法律保护， 无法做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。制约了西部地区社会保障的改革进程， 因此， 应本着公平与效率的原则， 以国家颁布的宪法和相关法律为依据， 根据西部地区经济、社会、文化发展的特点，逐步建立完善城乡一体化社会保障制度的法规建设。
5、加快经济发展， 提高保障水平
利用各种资源， 发挥市场和政府的双重机制， 解决产业结构的升级以及由此带来的城市化问题。在加快现代部门产业结构调整的同时， 也应加快对传统部门生产技术水平的改进， 通过现代部门扩张对传统部门的观念与制度现代化产生的影响—— 新技术提高产量， 土地使用制度得以改善， 农民进入农业合作机构保障等等， 提高农业劳动力的边际生产率。要加快产业经济发展， 使得第二和第三产业在产业结构中逐渐占据主导地位， 消化吸收城镇和农村大量的剩余劳动人口， 加快城市化进程， 逐渐消除城乡二元结构及其造成的社会矛盾， 尤其是要解决好“三农”问题。三要加快区域经济发展， 发展区域特色经济， 带动地方经济的快速发展， 加大保障投入， 完善社会保障项目， 带动社会保障水平的总体提高。
参考文献
[1]李迎生. 社会保障与社会结构转型
[2]林嘉. 社会保障法的理念、实践与创新
[3]葛寿昌. 社会保障经济学
[4]陕西省统计局编. 陕西五十年
[5]郑功成等. 中国社会保障制度变迁与评价
关键词：“十二五”；新型农村；养老保险；展望。
农村养老保险是社会保障体系的一个重要组成部分，却又是社会保障体系建设中一个滞后的最薄弱的环节，被看做是深化社会保障改革中最难解决的热点问题。十七大提出实现新型农村社会养老保险制度全覆盖的目标。而随着国家《社会保险法》的实施，中国“十二五”时期新型农村社会养老保险事业发展将步入快车道。尽管，在新形势下“，新农保”有国家的保驾护航，但它的圆满实现，还面临着诸多障碍。
一、当前中国“新农保”实施中存在的主要问题。
中国农村传统的养老保障制度是 1956 年社会主义改造完成到改革开放期间，在集体经济的背景下形成的养老保障制度的统称。为解决农民养老问题，中国从 20 世纪 80 年代开始探索建立农村养老保险制度，这是农村养老保障开始向社会化方向迈进的标志。近三十年来，中国农村社会养老保险事业基本历程大致经过探索、试点、制度化、分类推进、改革创新等阶段。2009 年 8 月 18 日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议在北京召开，9 月 1 日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”方案），这标志着中国在消除二元体制、实现城乡协调发展和中国现代化的道路上又前进了一大步。
“新农保”按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资新制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。“新农保”方案实施以来的数据显示，从2009年开始试点，截至2010年底，全国已有27个省、自治区的838个县和4个直辖市纳入国家新型农村养老保险试点，参保人数达到1.03 亿，其中，约有 2 863 万 60 岁及以上农村老年人享受由国家财政提供的基础养老金，制度覆盖面达到 24%[1]。但是“，新农保”在试点推进过程中，也还存在一些缺陷。
1.新农保全面铺开有很大难度。首先，新农保支付标准低，严重影响农民参保的积极性。按照现行的物价水平，55元很难起到养老保障的作用。如果按照一人一年交 100 元，国家补贴 30 元，交足十五年以后，个人账户积累额 1 950 元，按照现行个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以 139，每个月领取 14 块钱，即使按照最高档次每年交 500 元，十五年后每月也只能领取 57 元，加上国家基础养老金55 元，最多每月也只能领取 112 元，实际的养老保障功能难以真正发挥。这对于参保意识不强的农民来说，其积极性更低。其次，新农保的设计偏重于农村留守人员，忽视了失地农民和农民工两大群体，使得制度的有效覆盖面进一步降低。
2.财政投入总量不足。社会保障制度安排的核心问题是资金筹集，一个可持续发展的资金筹集制度安排是社会保障制度建设的关键。 由于“新农保”在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定，可持续性筹资存在风险，最大的难点是集体补助能否落实。一是对于集体经济薄弱的地区，集体补助的压力难免转嫁于农民，根据中国的实际情况，大部分地区农村集体经济没有财力进行“新农保”补助。二是地方财政补贴也存在隐患，对于财政情况不好的地区，财政补贴压力显而易见。三是由于公共卫生、医疗技术的改进和个人健康意识的提高，未来农民死亡率将降低，寿命增加，政府是新农保的主要出资人和最终担保人，其所承担的聚合性长寿风险加大。目前，中国财政在农村社会养老保障领域存在缺位现象，财政投入总量不足的问题。
3.统筹层次较低，基金保值增值困难。“新农保”是以县级为单位开始试点，统筹层次也局限在县级。由于统筹层次较低，各地的缴费标准、待遇计发和基金运营也不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，同时基金保值增值也受到制约。具体表现在：（1）统筹层次过低，就无法进行资金调配使用，导致各地负担苦乐不均。（2）统筹层次过低，还会导致基金规模小、增值渠道不畅、管理机构过多、监管成本较大等问题。基金管理好坏与否直接关系到农村社会养老保险工作能否持续健康发展。当前，由于近年来社会大环境发生了很大的变化，利率水平持续走低，基金的保值增值面临很大的压力。
4.可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。尽管，“新农保”在制度设计上对缩小城乡收入差距、地区收入差距的目的是非常明确的，但也有可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。原因是，“新农保”设计的缴费标准是100 元、200 元、300 元、400 元、500 元[2]
。农民本身可以根据自己的收入水平进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。但是，只有富裕的农村居民才可能选择较高档次标准缴费，这样就会出现农村部分富裕的居民缴费越多，地方政府补贴也越多，最后得到的养老金也越多，从而进一步拉大了农村居民之间的收入差距。
二、实现“十二五”时期“新农保”事业愿景的对策。
提高农村养老保障水平，是应对中国人口老龄化社会发展、实现社会又好又快发展、构建和谐社会的重要基石。建立健全农村社会养老保险制度，除了要考虑农村经济发展水平外，还要考虑农村社会分层、文化、伦理、权益意识的觉醒等因素。随着农村银色浪潮、家庭结构小型化、核心化等因素进一步导致家庭养老功能弱化，把家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。
第六次全国人口普查数据显示，截至 2010 年 11 月 1日零时，全国内地人口总数为 13.4 亿。其中 60 岁及以上的人口占总人口的 13.26%，总数 1.79 亿，65 岁及以上的老年人占总人口的比例 8.87%，绝对数接近 1.2 亿，老龄化进程加速，农村人口老龄化速度快于城镇[3]。“十二五”时期中国人口老龄化加速发展，人口老龄化形势更加严峻，呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速发展的三个新特征。然而，中国是在未富先老、城乡二元结构依然存在的国情下进入人口老龄化社会的，人口老龄化加速发展，与工业化、城镇化、现代化相伴随，与城乡差异、区域差异、收入差异扩大相重叠，与经济转型、社会转型和文化转型相交织，给应对人口老龄化、做好养老保障工作增加了新难度。为此，本研究提出六项解决对策：
1.合理界定地方政府间的筹资责任，解决资金难题。资金短缺成为农村养老保险的瓶颈，应该多种形式解决资金难题。从过去新型农村合作医疗保险的运行实践看，中国地方各级财政对新型农村合作医疗保险的筹资分担比例一般是4∶3∶3，即省级财政负担40%，地市级财政负担30%，县级财政负担 30%。这种支出责任划分，在财政状况较好的地区问题不大，但在贫困地区，不少县级财政还是“吃饭财政”，要这些贫困县拿出配套资金来实施“新农保”难度较大。为使“新农保”顺利实施，应根据中国现行各级政府财政收入安排和支出责任安排的定位，地方各级财政的分担比例应为5∶3∶2，即省级财政负担50%，地市级财政负担30%，县级财政负担 20%。按照财权与事权相匹配的原则确定上述分担比例是比较恰当的，也是切实可行的。各级地方财政可根据自身的财力情况，对农民养老保险补助标准进行调整。对一些还处于“吃饭财政”的地方，省级政府还应加大对这些地方的财政转移支付力度，保障这些地区的“新农保”顺利实施[4]。
2.健全法律法规。中国目前处于经济上的重大变革时期，变化中的经济所决定的上层建筑也具有不稳定性，农民对政府出台养老保险信任度不高，对国家政策的频繁性变化不知何去何从，这就要求国家对于农村养老有一部稳定性的法律，在有法律保障的前提下农民们都会积极主动投保。同时，农村养老保障作为一种社会保障制度，既是公民和政府双方的权利，同时也是双方的义务，要以《社会保险法》的颁布实施为契机，尽快建立相应的农村社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。尽快出台农村社会养老保险务实操作的法律法规及制度。以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
3.加大宣传力度，强化农民转变养老观念。改变传统观念是养老保障社会化的基础。广泛深入地宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段，要解决部分农村居民的“短视行为”。由于“新农保”提倡政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民参保，不强行实施，这就可能还会出现部分农村居民由于个人的“短视行为”，只顾现在消费，不管将来保障而不愿意参保。如何解决农村居民的“短视行为”，是“新农保”面临的一个难题。政府要加大舆论宣传力度，借助各种新闻媒介加强对农村社会养老保险的宣传，且把引导社会公众向社会化养老倾斜。向农民宣传养老保险的重要性和必要性，让他们认识到养老保险既可以保障自己老年的生活，也可以减少子女将来的负担，从而使广大农民从传统的家庭保障意识向现代保障转变，使农民真正认识并体会到养老保险与他们的切身生活息息相关，从而提高广大农民群众参与社会保障的积极性与自觉性。要想使所有农民都能理解、支持和参加农村社会养老保险，就必须认真做好扎实细致的宣传普及工作，引导农民转变思想，由“要我保险”向“我要保险”转变[5]。
4.提高统筹层次，实现基金保值增值。统筹层次越高，风险越分散，养老越有保障。“新农保”从一开始实施就应该提高统筹层次，而且现阶段实行省级统筹为好。“新农保”在省级范围内实行统一制度、统一标准、统一征收和统一管理，防止出现“碎片化”现象。新型农村社会养老保险基金是以保障农民年老后基本生活需要为目的而建立的基金，是农民未来生活的保障金。如何确保基金的保值增值是一个难题。目前，国际上社保基金投资的去向有四种：债券、股票、不动产和实业投资。多数国家的投资集中在前三项。投资股票虽然收益高，但风险也高。2008 年的国际金融危机使全球股市出现系统性风险，国内 A股也难以独善其身。养老保险基金投资的安全性应该放在第一位，其次才是收益性。我们一方面可以引入商业性机构，让其竞争来获得农村养老保险基金的管理与运作工作。在商业性机构对养老保险运作的过程中，政府要通过专门的管理部门对养老保险基金及其运作状况进行监督。另一方面可以利用国家政策和社会宣传，不断的增加政策性收入，获取捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性收入来辅助养老基金增值。此外，在基金营运过程中还要注意合理安排投资结构，在不影响基金总体安全的前提下，将少部分资金投资于股票、房地产等行业，这部分投资风险虽大但收益率高，增值作用非常明显。
5.加强民主管理和监督，提高养老基金管理、监督和营运，提高资金管理水平。农村养老保障金应当实行收支分离方式，由公民个人、村委会及政府部门共同监督，面对社会公开，允许农村集体或个人的上访查寻和校对。在监督上，乡村精英应发挥着巨大作用。各级人力资源社会保障部门应切实履行职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务流程，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的存储、筹集、上解、预算、划拨、发放进行实时监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明；加强社会监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。财政部门要充分发挥监督职能，加强新农保资金的收入、支出、结余的监督，加强对新农保资金的财政专户管理，确保专款专用。监察、审计部门按各自职责实施监督。试点地区新农保经办机构和村民委员会，每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
6.因地制宜地发展农村社会养老保险。新农保应充分尊重地区差异，以地域差异为划分标准分类推进养老保险的实现。农村社会养老保险是一项社会性和政策性很强的公益事业，要在政府的领导下，积极稳步、有计划、有步骤地组织实施。从发展趋势分析，依靠农民自身及农村集体的资金积累是发展社会养老保障事业的基本途径。但由于中国农村经济地区之间、农户之间的严重不平衡，必然导致各地区之间的农村养老模式、保障水平不一，切忌养老水平和筹资标准搞“一刀切”。欠发达的农村地区应积极建立适合自身程度的基础养老保障体系以对付农民的老龄风险；经济较发达的农村地区，应该再根据各地区的农民人均收入水平、物价指数、生活消费指数等指标加权计算出相应的缴费层次，所有推行农村养老保险的地区对应与自身发展相适应的层次确定保险费率，收取保险费。因此，在制定农村养老保障政策时，要根据地区经济发展的差异和不平衡性等，立足于农村实际，区别对待，合理制定东部和中西部地区的养老保障目标、标准等，稳步、适度发展。
三、结语。
综上所述，新农保实现农村养老社会化是系统工程，需要社会方方面面的努力。除了上述对策之外，还要注意解决新农保与其他保障制度衔接不畅问题。众所周知，为保障新农保的畅快实现，国家出台了一系列的政策措施，但仅有政策是不够的，还要尽力减少管理漏洞，尽量避免出现管理真空，防止出现衔接不当引发不稳定因素，保证制度的整体性和长期发展的统一性，防止新农保碎片化。最后，一支有效而清廉的新农保队伍是完成农村养老社会化是系统工程的生力军。为此，要加大对农保专业干部队伍建设和管理的力度，提高农保专干综合素质，以适应新型农保工作的要求，最终实现“十二五”时期“新农保”的事业愿景。
参考文献
[1] “十一五”中国老龄事业发展状况：31 省区市出台老年人优待政策[EB/OL].人民网，
[2] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[EB/OL].
[3]马建堂解读中国第六次全国人口普查[EB/OL].人民网，
关键词 社会保障 收入差距 收入分配
中图分类号：F323 文献标志码：A
一、我国居民收入分配现状
经济不断发展的今天，我国居民收入不断增加，城乡居民的收入快速增长。根据国家统计局公布的数据显示，2012年城镇居民人均纯收入达到26959元，同比增长12.6%；农村居民人均纯收入7917元，同比增长13.5%。随着市场经济改革的不断深入，我国居民纯收入在持续增长中，但从2012年城镇和农村居民的人均纯收入3.41：1的比率可见，我国当前的收入差距相对较大。这也是社会机制调解下，优胜劣汰的一种必然现象。当前，我国的收入分配还是存在着一定的不规范，差距也在不断扩大，矛盾日益凸显，影响到国民经济的健康发展。
（一）城乡收入差距。
乡镇一直以来发展困难，产业结构调整、企业效益等度制约了经济发展。在1978年，我国城乡居民收入比是2.57：1，在这一时期，打破了大锅饭时代，实行农民承包制，农产品的价格逐渐上升，农民的收益开始逐渐增加，城乡的收入差距开始减小。之后，经济发展改革把重点从农村移向城市，城市的人均收入增长速度比农村居民人均收入增长快。2012年城乡居民收入比3.10：1，收入分配明显倾向城镇居民。这样的收入比率还不包括城镇居民享受的公费医疗、教育财政补贴、福利保险等等，可见我国城乡收入差距之大。
（二）地区收入差距。
不同地区的收入与当地的劳动力市场、人员素质、经济水平等差距密切相关。结合以往相关数据和国家统计局公布的17省人均可支配收入情况分析，上海一直处于人均收入分配最高的城市，2012年上海人均可支配收入为40188元，但是作为17省中最低的城市宁夏，只有19831.4元，相差2倍之多。在我们主观概念中，东西部之间的城镇居民收入一直是老大难问题，发达的东部，落后的西部，造成了贫富差距之严重，地区之间收入差距更是显而易见。
（三）城镇居民内部与行业间居民收入差距。
除了最为常见的城乡和地区收入差距以外，城镇居民内部与行业间居民收入差距也是比较明显的。在没有采用改革制度之前，我国城镇居民内部收入基本上很平均。自1978年改革后，我国的城镇居民内部收入就逐渐开始拉大。低收入户、平困户和最高收入之间的收入最大差距达到21：1。行业间居民收入差距来源于职工工资的不相同性，相同的岗位在不同的城市工资也有所不同。从平时我们可以看出，国家垄断性行业的职工收入偏高，如金融、电信等行业；而农林也、采掘业就相对较低。
二、收入分配之社会保障完善
社会保障制度是根据国家的政策法规来制定实施的社会保障措施和社会保障体系，为了实现保障公民权益，促进社会和谐发展的重要支柱。当前，我国社会保障制度包括社会保险、社会福利、社会救助、社会安置和优抚等 。其中对于大多数居民而言，社会保险是社会保障制度的核心，养老、失业、医疗、工伤、生育等保险组成了社会保险。
城镇社会保障体系中已逐步建立了养老、医疗、工伤为主的社会保险体系，以及下岗职工基本生活保障、失业保险和城市军民最低生活保障等，社会保障体系还将持续不断的扩大 。城市居民享有的保障制度比农民的保障制度完善且水平也比较高。
农村保障制度的实施较晚，和城镇相比，农村社会保障尤其不完善。尤其农村的养老保险制度还是未全面覆盖。即使在一些已经进行医疗保险改革的农村，报销补偿只占到30%左右，达不到有病及时医的效果。农村的大多数社会保险项目还没有完全成熟，甚至还没有全面建设。如在浙江省的农村社会保障制度，在一些比较偏远的农村，仅仅只有养老保险和医疗保险。养老保险也没有完全普及，医疗保险更只是摆设。有数据显示，占据我国绝大多数人口的农村只占到社会保障费的10%左右。在农村实行最低生活保障制度更是无从说起。另外，对于公共设施和福利待遇的设置城镇和农村差距甚远，农村居民远远没有享受到应有的社会保障制度。从某种意义上来说，我国的城乡社会保障制度其实拉大了城乡居民收入差距。
三、完善社会保障对策
政府通过提供公共服务和公共产品等支出行为实现公平分配收入的功能 。社会保障制度的健全实质上是减少收入分配的有效手段，促进社会经济发展的保障。因此，无论是城镇还是农村，都应建立起符合当地情况的社会保障体系。
（一）完善失业保险制度。
失业保险制度的实施是为了一部分失业人群提供必要的生活保障，使其增加就业的信心，间接促进了就业的几率。政府应该重视失业保险制度，不仅是城镇居民策略的实施，更要注重农民工的失业保险制度的完善，从而改善农民工失业后的生活状况。失业保险职能应该不仅是支付一定的保险费用，而应主动提供就业机会，联系各个用工企业提供适合失业人员的岗位，招聘其在就业。
（二）完善新型农村合作医疗制度。
新型农村合作医疗是由政府组织的个人、集体、国家三者共同集结资金的，且农民自愿参加的农民医疗互助制度。当前，我国的新型农村合作医疗试点占据到一半以上的县市。中央财政对于该项的资金投入逐年加大，要求农村合作医疗加强基金管理，保证中央和地方的财政能够及时足额到位[3]。把农村困难户全部纳入到合作医疗保障制度中。基于此，医疗救助制度应该全面建立，避免因病枝贫。
（三）建立农村最低保障制度。
农村最低保障制度在形成之初，是国家为了保证农村困难人员的生活保证的一种救济措施。从该点看，我国大多数地区的最低生活保障制度存在，但是没有真正落实到有困难的居民中去。农村最低保障制度主旨是为了能够减小城乡之间的收入差距，对一些困难户进行资金扶持，从而减少社会矛盾，促进社会健康稳定的发展。政府在完善城镇低保制度时，应该尽快完善农村的最低保障制度。
（作者单位：中央财经大学保险学院）
参考文献：
[1]刘晓路.论政府在改善收入分配状况中的作用.财贸经济，2003 （8 ）：42-47.
