时间：2023-08-10 17:25:30
一、改革前的农税征收方式及其弊端
湖北麻城市是老革命根据地，也是著名的“黄麻起义”的发生地。全市面积3747平方公里，总人口116.3万，是湖北省黄冈市的第一大县市。20世纪80年代改革以来，麻城社会经济迅速发展，1986年撤县设市，成为大别山地区唯一的县级市，1992年被国务院批准为对外开放城市。早在1998年，麻城全市国内生产总值达到32.6亿元（不变价），财政收入达2.2亿元。全市综合经济实力跨入全省山区五强县（市）行列，综合经济效益位居全省十强县（市）行列。
麻城有丰富的农业资源，是湖北的农业大市，也是国家和省定的商品粮（棉）生产基地县（市）之一。2001年，农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）加上屠宰税占全部财政收入（2.6亿）的20%以上，而财政部门征收的税费占全部财政收入的48%.[②]面向农村的税费是地方财政的主要来源。农村税费的征收也一直是地方和基层政府的农村工作的重点和难点。税费改革以前，税费征收体制及其方式有几个突出特点：
一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；
二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；
三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代缴，间接征收。
四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；
五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。
显然，税费改革前农村税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，难以了解每个农户的税收任务及完成状况，也不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题：“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因。据对麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金（积累亏空）有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。[③]究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财贸任务，只管当年过得去，不管后果。[④]依托行政部门并靠行政手段征收税费也不可避免地出现行政强制，特别是在农民负担较重的情况下，不可避免引发干群矛盾，近些年乡村干群之间的冲突也大都是由于税费征收引发的。因此，农村税费征收体制的不顺，征收行为不规范，不仅引发农村诸多的矛盾，也是加重农民负担的重要原因。
二、农税征收体制的改革与创新
2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：
首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。
第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。
其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。
第四，完善委托制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托制度，并根据委托的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动部门的积极性。
总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]
从实践来看，麻城改革收到了比较明显的成效。从2003年上半年夏征的情况看，全市农税征收实现了“时间过半、完成任务过半”的“双过半”目标。尽管有4-5月份“非典”的干扰，但截止5月22日，全市农税入库1450万元，占全年任务6926万元的21%；到6月底，税收任务完成全年任务的70%以上。出现了多年少有的高效率地完成农税征收任务的局面。
从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。
2002年，麻城进行了比较彻底的税费改革，农民负担大幅度减轻。税费改（革）后，全市农民总负担（两税两附加）为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%；亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%；人平负担69.51元，减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上。税费减轻了，农民上交的积极性及支付能力也增强了，不少多年未交税费的“钉子户”和“困难户”也主动上交，出现了“多年来从未有过的农民踊跃纳税的喜人局面”。
1．兴税抑费，巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中，有相当一部分具备下述特征：一是有专门的征管机关，收费具有较大的强制性、不直接受益性，或者说，具备了“准税收”特征；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人，也就是说，其征收基础宽泛；三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性，或者说收入来源可靠。
对这一类收费和基金可实行“费改税”，适时开征新的税种取而代之，实现收费改革与完善税制同步推进，从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目，而且只改革征收管理方式，不宜改变最终用途，以减少改革的阻力。
改革可从以下两方面入手：
第一，开征新税种，以税收形式取得相应的发展资金。目前，文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时，其收费种类最多，规模较大，管理较乱，是企业和公民税外负担的主体，且都明显具有税收的特征。 第二，税费归并，尽可能避免税费并举的筹资形式。当前，无论是在同一征收对象还是在筹资内容上，都存在税费同征现象。如，一方面对农业征收农业税，另一方面又征收“三提五统”费，这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量，还容易加重农民负担。因此，对这类收费可实行税费归并，统一征管。
以下三类收费可首先归并：一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税税率提高到5％。同时，提高车船使用税税额，由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征，税率设计为市区3％、县城2％、其他1％。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税，实行定额定率征收。
1．改革上述三类收费理由有四：（1）这些收费原来就已构成广大纳税人的负担，具有“准税收”性质，费改税后不会出现加重负担的问题，而且费改税后随着征管的规范，特别是不合理收费的废止，纳税人负担会有所减轻，因而容易被接受。（2）这几类收费规模较大，改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。（3）费改税后由税务部门征收，不仅可以降低征收成本，而且便于资金进入财政预算进行管理和使用，减少资金流失和浪费，提高资金使用效益。（4）这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究，形成了较为广泛的共识，时机已经成熟。
2．规范管理，适当保留部分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象和范围，并非公共需要、联合受益。
依照上述特征，可保留的规费类别主要以事业性收费为主，大致如下：一是与市场经济相联系的政府行政许可权收费。二是对自然人和法人特定行为的惩罚性收费。三是审判机关收取的诉讼费。四是按法律、法规进行登记、注册时收取的具有价格补偿特征的登记、注册、证照费。五是具有直接利益交换关系的非义务教育、医疗、殡葬等公益收费和评估、鉴定、、公证、律师等中介服务收费，但是这些收费要退出国家行政机关收费序列，按市场原则定价，并对其切实加强监督管理，收费不得超出范围和标准。
3．正本清源，废止不合理收费项目。按照合理负担的原则，对现行收费进行清理甄别，对以下四类收费应予以取消：一是国家机关依照职能进行正常公共管理和提供普遍性公共服务时，为弥补机关经费不足而收取的管理费和服务费，如治安管理费、市场产品质量检验费、企业管理费等。二是地方政府为筹集建设资金越权出台的各种建设费、附加费、基金等。三是附加在价格上的各种收费、基金，如电话初装费、邮电附加费、电网建设基金等。四是政府部门将职能商业化，借机收取的各类收费，以及只收费不提供服务的项目。五是各种搭车收费、乱收费、乱集资等。
规范政府收入分配机制，一致的认识就是要进行费税改革、清费立税，进而确立税收在政府收入中的主体地位。有关部门认为，推行费税改革主要途径有三：一是以税代费，适时开征新税种；二是规范管理，适度保留部分收费项目；三是正本清源，坚决废止不合理收费项目。
1．兴税抑费，巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中，有相当一部分具备下述特征：一是有专门的征管机关，收费具有较大的强制性、不直接受益性，或者说，具备了“准税收”特征；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人，也就是说，其征收基础宽泛；三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性，或者说收入来源可靠。
对这一类收费和基金可实行“费改税”，适时开征新的税种取而代之，实现收费改革与完善税制同步推进，从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目，而且只改革征收管理方式，不宜改变最终用途，以减少改革的阻力。
改革可从以下两方面入手：
第一，开征新税种，以税收形式取得相应的发展资金。目前，文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时，其收费种类最多，规模较大，管理较乱，是企业和公民税外负担的主体，且都明显具有税收的特征。 第二，税费归并，尽可能避免税费并举的筹资形式。当前，无论是在同一征收对象还是在筹资内容上，都存在税费同征现象。如，一方面对农业征收农业税，另一方面又征收“三提五统”费，这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量，还容易加重农民负担。因此，对这类收费可实行税费归并，统一征管。
以下三类收费可首先归并：一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税税率提高到5％。同时，提高车船使用税税额，由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征，税率设计为市区3％、县城2％、其他1％。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税，实行定额定率征收。
1．改革上述三类收费理由有四：（1）这些收费原来就已构成广大纳税人的负担，具有“准税收”性质，费改税后不会出现加重负担的问题，而且费改税后随着征管的规范，特别是不合理收费的废止，纳税人负担会有所减轻，因而容易被接受。（2）这几类收费规模较大，改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。（3）费改税后由税务部门征收，不仅可以降低征收成本，而且便于资金进入财政预算进行管理和使用，减少资金流失和浪费，提高资金使用效益。（4）这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究，形成了较为广泛的共识，时机已经成熟。
2．规范管理，适当保留部分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象和范围，并非公共需要、联合受益。
一、我国新一轮税制改革中制度变迁成本分析
（一）税制变迁对制度安排的路径依赖成本
新一轮税制改革制度安排的路径依赖在一般意义上表现为制度变迁过程中的成本，更深层次的表现为在制度变迁中因解决各种不同利益集团的利益冲突而付出的代价，也可表述为摩擦成本。
1.潜在纳税人利益集团的利益。我国新一轮税制改革的基本特征为：在确保国家财政收入稳定的前提下，在年度和税种之间统筹安排增税和减税的改革措施，实行结构性调整的税制改革。其一，这种增税和减税相结合的结构性税制改革，使一部分纳税人因税负降低而取得利益，另一部分纳税人则利益受损。比如目前我国已经取消了农业税，提高了个人所得税费用扣除额，这会使相应的纳税人得到利益；未来可能开征的物业税，将会增加一部分纳税人的税收负担；其二，内外资企业所得税法合并后，内资企业因所得税税率降低而整体税负下降，外资企业却因部分税收优惠被取消而获利减少，产生心理失衡，因而可能减少在我国的投资。
2中央政府和地方政府的利益。新一轮税制改革带来的中央和地方政府的利益问题表现为：其一，结构性调整的税制改革使税收收入在一定期间相对下降可能会给中央财政和地方财政带来压力，这种压力在中央和地方之间如何化解，比如增值税的转型改革，将会形成中央和地方的利益矛盾；其二，由于新一轮税制改革将在中央和地方之间进行税种的重新划分，致使地方政府和中央政府之间形成利益博弈局面。
3.多种利益集团的利益。在税制改革过程中，除了涉及上述利益集团的利益外，还会出现多种利益集团共同博弈的问题。以我国开征燃油税为例，作为“费改税”的改革措施，政府早就提出了改革设想，并制定了改革的方案。但时至今日燃油税仍未开征，除了近年来油价上涨的原因外，重要的原因在于与该项改革有关的原有利益主体不愿放弃既得利益。在利益均衡没有打破的状况下，博弈的结果只能表现为路径依赖。
（二）完善税收征管环境及提高税收征管能力的成本
1.税制变迁及税制运行过程中的社会环境。税制变迁及税制运行过程中税务部门征管的社会环境，即税制变迁的外部环境决定着税收征收成本和税制变迁成本。主要包括：其一，公民纳税意识。良好的公民纳税意识，是新税制运行正常的条件。其二，经济组织财务管理规范化程度。经济组织财务管理规范化程度是指财务会计核算体系的完善程度，这将决定纳税人有关经济业务反映信息的真实程度，决定纳税申报的真实程度，决定新税制运行的效果和成本。其三，社会信息管理水平。税收征收管理的水平和质量主要取决于社会化信息共享程度。只有在国家统一立法之下，达到社会化信息共享，税务部门对纳税人与纳税相关的经济业务信息分析和控制才能有可靠来源，保证税源监管到位。其四，社会金融管理水平。在没有完备的社会信用管理体系之下，大量的现金交易，使税务部门对纳税人的资金流无法控制，一方面会形成地下经济，另一方面会产生税收流失，使税制变迁的随机成本上升。
2.税务部门的税收征管能力。税务部门的税收征管能力，实际上是税制及税制变迁的征管内部环境，新一轮税制改革必须考虑对这种能力的路径依赖。税收征管能力主要包括以下因素：其一，税收征管模式。它是税务部门为了实现税收管理目标，由税收征管中的征管组织机构、征管人员、征管形式等要素相互作用形成的组织形式。科学规范的税收征管模式，表现为税务部门较高的征管能力，将降低新税制的运行成本。其二，税收征管信息系统。对纳税人偷逃税问题的控制主要取决于税务部门获取信息的渠道和质量，以及对信息进行分析和处理的手段和水平。其三，税务人员工作努力程度。税收制度能否有效执行，在很大程度上取决于税务人员的执法能力、政策水平以及工作自觉性。（三）政府对新制度规划设计的费用
因为制度变迁是用新的制度替代旧的制度的过程，在这个过程中需要对新的制度进行设计，对制度变迁的过程进行规划，并按照一定的程序组织实施.使制度建立起来并开始运行，在这个过程中直接和间接发生的一切费用，都构成制度变迁的成本。新一轮税制改革的成本中制度规划设计的费用主要包括：新税制的设计费用，即为制度设计进行论证和调查研究的费用；新税制提案设计费用等。
（四）纳税人在新一轮税制变迁中的遵从成本
在新一轮的税制改革中。纳税人对新税制必须重新学习、认识和理解，支付一定的培训费用，花费大量的时间和精力。同时纳税人必须更新财务核算软件等等。这一切都将构成实施新税制改革的遵从成本。
二、把握时机，全面推进改革，降低税制变迁成本和路径依赖
（一）全面推进财税体制改革，减少新一轮税制改革中中央和地方政府之间的摩擦成本
新一轮税制改革涉及中央和地方政府的利益调整，为了平衡由于税制改革产生的利益不均.需要配套实施分税制财政体制改革和转移支付制度等相关改革，以保证税制改革的进程和成效。与新一轮税制改革同时推进的分税带财政体制改革，应根据社会和经济事务管里责权的划分，在逐步理顺中央和地方政府分工和职责的基础上，在同－税政的前提下，明确界定税权，统筹兼顾中央和地方政府的利益，充分调动中央和地方两个积极性。
（二）把握税制改革时机，降低新一轮税制改革制度变迁的随机成本
为确保国家财政收入的稳定，避免年度之间财政收入的大起大落，税制改革措施的推出应在收入的增减方向和时间的进度安排上统筹协调。这种协调既体现在一个税种内部，也体现在不同税种之间。对单个税种，在全方位改革条件不成熟的情况下，可以对某些税种要素进行局部调整，逐步予以推进。对于不同税种，在综合考虑改革的迫切性和对财政收入的影响的基础上，合理进行搭配，选择恰当时机予以实施。通过这种策略性的安排，财政上耗用的只是机会成本，而税制改革的力度和财政的承受能力能较好地统一起来，确保税制改革的顺利实施。
（三）提高税务部门的税收征管能力保证新税制的正常运行
【关键词】 税制改革； 税收政策； 税收征管； 税收发展趋势
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）07-0103-04
2015年是“十二五”规划的收官之年，“十二五”时期多项重要的税收制度、政策与征管措施改革，均在2015年留下了浓墨重彩的一笔，也将对税收未来发展产生重要影响。回顾2015年税收制度大改革、税收政策新变化、税收征管新举措，展望未来税收发展大趋势，将有助于把握我国税收发展脉络。
一、2015年税收制度大改革
自1994年全面税制改革以来，我国税收制度的主要税种实际已在不断改革中阔步前进。由于企业所得税已实现了内外资合并，而个人所得税目前最大的难点在于如何从分类向综合的课征模式改革，难以一蹴而就，因此，“十二五”时期税制改革主要是以“增、消、营”三大流转税为主，兼及其他税种。
（一）“营改增”稳步推进，但进程放缓
“十二五”期间最引人注目的税制改革，莫过于“营改增”试点了。营业税具有重复课税、不利于分工合作与产业结构转型升级等缺陷，但在1994年税制改革时，由于平衡中央与地方财政关系以及征管技术落后等原因，依然保留了营业税。也正因如此，关于“营改增”的呼声日益高涨。自2012年1月1日起，在上海开始了“营改增”的试点，并逐步实现了由上海到东部8省市再到全国的扩展，试点内容经历了由“6+1”到“7+1”、“7+2”再到“7+3”的扩围，将交通运输业、邮政业、电信业及部分现代服务业（研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务和广播影视服务）纳入了增值税的征收范围。按照原有计划，“营改增”试点即第一阶段的扩围改革应在2015年完成，此后还应逐步进行第二阶段的增值税制完善改革和第三阶段的立法改革。2015年初财政部部长楼继伟也多次在公开场合表态将在年内完成建筑业、金融业、房地产业和生活业的“营改增”步伐，但是鉴于经济下行和财政减收、地方政府主体税种缺失压力及部分行业“营改增”后产生的税负大幅增加及分布不均衡等问题，对“营改增”的态度逐渐由“力争”、“抓紧”变为“适时纳入”[ 1 ]。但从整个税制的角度看，完成“营改增”是大势所趋，是完善税制、促进经济转型升级的必然要求。
（二）消费税征收范围部分调整
消费税的功能在于“寓禁于征”，我国消费税的改革方向就是限制高能耗、高污染和高消费，以促进合理消费和节能减排。2015年，我国消费税围绕“调整征收范围、优化税率结构、改进征收环节和增强消费税的调节功能”等方面进行了进一步的改革。汽油、石脑油、溶剂油和油的消费税单位税额由1元/升提高到1.52元/升，同时取消汽车轮胎税目、酒精、车用含铅汽油、气缸容量250毫升（不含）以下的小排量摩托车消费税，使消费税的税率富有弹性，在国际油价下跌、全国范围内雾霾现象严重的背景下，发挥了控制污染物排放的调节作用。2015年2月1日起对电池、涂料征收消费税，适用税率均为4%；2015年12月31日前对铅蓄电池缓征消费税；自2016年1月1日起，对铅蓄电池按4%税率征收消费税（财税〔2015〕16号），此举适应了产业结构升级的要求，发挥了消费税对经济转型升级的引导作用。2015年5月10日起，将卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税（财税〔2015〕60号），提高烟草税率从而抬高烟草售价有利于降低烟草消费、控制吸烟人群数量，同时能够增加财政收入，一举两得。
（三）资源税扩大征税范围
我国资源总量较为丰富，但是人均占有资源数量并不高，而且在我国经济发展过程中存在着资源过度使用、利用率较低等问题，这在一定程度上源于我国资源性收费较多、较重，我国资源税改革总体上是沿着“费改税”的基本思路，不断以规范的资源税代替以往大量的缺乏规范性的收费，以促进资源的有效利用。自2015年5月1日起，对稀土、钨、钼资源实施清费立税、从价计征改革，将稀土、钨、钼的资源税由从量定额计征改为从价定率计征。轻稀土按地区执行不同的适用税率，内蒙古为11.5%、四川为9.5%、山东为7.5%；中重稀土资源税适用税率为27%；钨资源税适用税率为6.5%；钼资源税适用税率为11%（财税〔2015〕52号）。2015年7月1日，国家税务总局《煤炭资源税征收管理办法（试行）》，规范了煤炭资源税的从价计征管理（国家税务总局公告2015年第51号）。资源税的征税范围不断扩大，征收方式更加规范，对发挥资源税级差调节和环境保护方面的作用意义重大。
（四）环境保护税法公布草案
2015年6月10日公布的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，总体上基于“费改税”的思路，将排污费的课征对象整体平移，包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物，未将二氧化碳排放、自然资源及生态保护、污染产品的消费抑制等纳入征税范围。此外，该草案并未明确环境保护税是作为独立的税种还是完整的环境税体系、是由税务部门征收还是联合环保部门一起征收，亟需完善。该草案的重要意义在于实质性地将环保税纳入拟征收进程，无论对于环境保护还是经济转型升级都具有较大的推动作用，与其他税种形成政策合力，能大大提高环境质量和资源利用效率。
二、税收政策新变化
由于大部分税种的名称是由其课税对象决定的，而征税范围的变动导致税收制度的改革，以上四个税种，或是由一种税改为另一种税，或是扩大征税范围，或是费改税，因此本文将其界定为税种改革。而在所得税方面，征税范围并未发生明显变化，所变化的只是针对具体课税对象的规定，本文将其界定为税收政策的变化。2015年税收政策的变化以企业所得税为主，包括企业重组有关税务处理、小微企业税收优惠、固定资产加速折旧、研发费用加计扣除、备案审批以及推行新的纳税申报表等方面。
（一）企业重组税务处理方面
涉及企业重组征管问题的有财税〔2015〕5号、37号及国家税务总局公告2015年第7号、33号、40号、48号等文件。其中，国家税务总局公告2015年第33号文主要明确非货币性资产投资企业所得税政策执行过程中的征管问题，要求适用非货币性资产投资政策的企业是满足财税〔2014〕116号文中规定的实行查账征收的企业。
（二）小微企业税收政策方面
针对小微企业的税收政策变化：财税〔2015〕34号文作出调整，优惠期间顺延一年，判断小型微利企业的相关指标、标准也发生了变化，对2015年1月1日至2017年12月31日期间，年应纳税所得额低于20万元（含20万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税；根据国家税务总局公告2015年第17号文，预缴政策发生了变化，可不按照上年的标准进行判定是否能享受；根据国家税务总局2015年第31号文，自2015年7月1日起，新的企业所得税预缴申报表启用。
（三）固定资产加速折旧方面
《财政部、国家税务总局关于进一步完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》（财税〔2015〕106号），将轻工、纺织、机械、汽车四个领域重点行业的企业纳入加速折旧适用范围，并且允许企业自由选择是否加速折旧。
（四）企业研发费用加计扣除政策方面
2015年11月2日，财政部、国家税务总局、科技部联合《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》（财税〔2015〕119号），适用研发费用加计扣除的行业增加，由国税发（2008）116号文中规定的特定行业，变为除烟草制造业、住宿和餐饮业等7个行业以外的其他所有行业；对研发活动范围的规定也发生了变化，并增加了特别事项调整内容；研发费用口径方面增加了外聘人员劳务费、专家咨询费等5项费用扣除项目。
（五）备案审批政策方面
国家税务总局公告2015年第6号文对实行查账征收的小型微利企业，在办理2014年及以后年度企业所得税汇算清缴时，履行备案手续，不再另行备案；税总发〔2015〕45号文取消13项税务行政审批项目，将21项工商登记前置审批事项改为后置审批；税总发〔2015〕74号文取消了11个大项以及其他3项中8个子项的税务非行政许可审批事项。
（六）推行企业所得税纳税申报表方面
国家税务总局公告2015年第31号文对企业所得税纳税申报表进行了修订，修订后的申报表共41张：1张基础信息表，1张主表，6张收入费用明细表，15张纳税调整表，1张亏损弥补表，11张税收优惠表，4张境外所得抵免表，2张汇总纳税表。与以前的16张表格相比，虽然增加了25张，但许多表格是选项，纳税人有此业务的，可以选择填报，没有此业务的，可以不填报。修订后的申报表采取以企业会计核算为基础，对税收与会计差异进行纳税调整的方法，具有架构合理、信息量丰富、注重主体繁简适度的特点，能够更好地适应不同类型纳税企业。
三、税收征管新举措
税收征管是税收管理的核心，也是税款及时、足额入库的保障。为深入贯彻落实科学发展观和党的十八届四中全会关于依法治国的精神，我国税收征管逐步由“严征管”向科学型、规范型、服务型征管过渡。2015年税收征管的变化尤其突出，推出了很多新的举措：《税收征管法》的修订，全国税收征管规范（1.0版）、全国税务机关纳税服务（2.0），“黑名单”制度、“三证合一”登记制度改革，“双摇号”稽查、“一案双查”、一般反避税管理办法和“互联网+税务”计划等措施的出台，优化了税收征管环节，促进了税收征管的规范化、现代化建设[ 2 ]。
（一）修订《税收征管法》
2015年11月4日，国务院法制办召开《税收征管法》修订专家论证会，国务院法制办、财政部、国家税务总局相关人员和多位税法专家参与了修法论证。此次《税收征管法》的修订主要有两方面内容：一是建立针对自然人的税收征管制度；二是税务机关和其他部门的涉税信息共享。
（二）出台全国税收征管规范
2015年5月1日起，国家税务总局在全国范围内试行《全国税收征管规范（1.0版）》，全面梳理了税收征管的所有具体业务事项，对每一个业务事项的流程、环节、操作要求作出详细规定，明确了税收管理行政行为标准，压缩了自由裁量的空间，限定了税收行政行为的随意性；由于涉税事项更确定、管理服务更公平、业务办理更便捷、办税成本更经济，给纳税人带来了非常大的便利。
（三）制定全国税务机关纳税服务规范
为推进税收现代化建设进程，建立优质便捷的纳税服务体系，国家税务总局制定了《全国税务机关纳税服务规范》，并于2015年6月升级至2.2版。《纳税服务规范》2.2版立足于税务部门的前台服务，涵盖了纳税人依申请和税务部门依职权的服务事项，具体包括税务登记规范、税务认定规范、发票办理规范、申报纳税规范、优惠办理规范、证明办理规范、宣传咨询规范、权益维护规范、文明服务规范9大类，包括每个服务事项的业务描述、报送资料、基本流程、基本规范和升级规范。
（四）建立“黑名单”制度
国家税务总局关于《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》的公告（国家税务总局公告2014年第41号）中，对达到一定涉案金额的偷税、逃税、骗税、抗税、虚开增值税专用发票、虚开普通发票等违法案件信息，予以公布，建立了各部门涉案信息共享的“黑名单”制度，有效增加了威慑力。
（五）落实“三证合一”登记制度
《国家税务总局关于落实“三证合一”登记制度改革的通知》（税总函〔2015〕482号）规定，于2015年10月1日在全国全面推行“三证合一、一照一码”登记改革，新设立企业、农民专业合作社（以下统称“企业”）领取由工商行政管理部门核发加载法人和其他组织统一社会信用代码（以下称统一代码）的营业执照后，无需再次进行税务登记，不再领取税务登记证，企业办理涉税事宜时，在完成补充信息采集后，凭加载统一代码的营业执照可代替税务登记证使用，对于工商登记已采集信息，税务机关不再重复采集；其他必要涉税基础信息，可在企业办理有关涉税事宜时，及时采集、陆续补齐，发生变化的，由企业直接向税务机关申报变更，税务机关及时更新税务系统中的企业信息。“三证合一”能降低交易成本，提高交易透明度，鼓励投资兴业，是“健全社会诚信的一项好制度”；“三证合一”方便监管，与营业执照合一后，会扩大税基，有效地减少偷税漏税。
（六）推进“双摇号”稽查
国家税务总局关于印发《推进税务稽查随机抽查实施方案》的通知（税总发〔2015〕104号）提出了八项总体要求、五项保障措施和四项基本要求。要求税务机关建立税务稽查对象分类名录库、税务稽查异常对象名录库、税务稽查执法检查人员分类名录库，依法检查纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人（以下统称为税务稽查对象）履行纳税义务、扣缴税款义务情况及其他税法遵从情况。所有待查对象，除线索明显涉嫌偷逃骗抗税和虚开发票等税收违法行为直接立案查处的外，均须通过摇号等方式，从税务稽查对象分类名录库和税务稽查异常对象名录库中随机抽取，通过确定随机抽查对象和内容、随机抽查方式、分类确定随机抽查比例和频次，随机和竞标选派执法检查人员，同时协调国税、地税部门进行联合抽查的方式，对违法行为进行处罚和公示。这些要求配合“黑名单”制度，有效降低了纳税人的偷漏税行为。
（七）实施“一案双查”制度
“一案双查”，是指在查处纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人税收违法案件中，对税务机关或者税务人员的执法行为规范性和履职行为廉洁性进行检查，对违纪违法行为依照有关规定进行调查和追究责任的活动。国家税务总局《税收违法案件一案双查工作补充规定》（税总发〔2015〕20号）规定，“一案双查”由稽查部门、纪检监察部门按照职责分工实施。稽查部门负责查处涉税当事人税收违法行为，纪检监察部门负责查处税务机关和税务人员违纪违法行为。“一案双查”制度的建立，不但有效约束了纳税人的违法行为，同时降低了税务机关和税务人员违法行为发生的风险。
（八）明确一般反避税管理办法
一般反避税是针对企业实施的不具有合理商业目的而获取税收利益的安排，国家税务总局《一般反避税管理办法（试行）》自2015年2月1日起施行，明确了避税安排的主要特征：一是以获取税收利益为唯一目的或主要目的；二是以形式符合税法规定但与其经济实质不符的方式获取税收利益。该办法对税务机关采取一般反避税措施制定了一套严谨的工作程序，贯穿立案、调查、结案3个阶段，这样的工作程序严谨且具有可操作性，能够保证一般反避税措施公平和公正地执行，也赋予被调查企业提出异议、申请救济、协调解决争议等权利，切实保护了纳税人的合法权利。
（九）推动“互联网+税务”行动计划
2015年9月30日，国家税务总局关于印发《“互联网+税务”行动计划》的通知（税总发〔2015〕113号），重点推进5大板块20项行动。计划至2017年，开展互联网税务应用创新试点；至2020年，“互联网+税务”应用全面深化。“互联网+税务”行动旨在不断推动互联网创新成果与税收工作深度融合，着力打造全天候、全方位、全覆盖、全流程和全联通的智慧税务生态系统。行动将促进纳税服务进一步便捷普惠、税收征管进一步提质增效、税收执法进一步规范透明和协作发展进一步开放包容，从而有效降低社会运作成本，释放改革红利，为企业创新提供便利。
四、未来税收发展大趋势
税收发展体现了一国经济、政治、社会的综合要求，在依法治国和科学发展观的原则指导下，我国税收必然要向法治化、简洁化、生态化、公平化发展，在保证税收收入的基础上，合理配置中央与地方财力。
（一）抓紧修订《税收征管法》，推动税收法治化进程
税收法治化既是健全税制、提高税收行政效率的必然要求，也是税收法定原则的重要体现。《税收征管法》作为税收程序法，承担着规范税收执法行为、保障各项税收工作有序进行的重要作用[ 3 ]。现行《税收征管法》赋予税收执法机关过多的自由裁量权，在具体进行税收执法时会对纳税人产生较大的不确定影响，增加纳税人的纳税风险，从整体来看，不利于税收工作的健康有序进行。因此，修订《税收征管法》，限制税务执法人员的自由裁量权，减少对纳税人的限制，从而推动税收法治化进程是未来税收发展的重要趋势。
（二）继续推进“营改增”，消除流转税重复课税
消除重复课税能够实现纳税人税负合理，鼓励平等竞争，体现税收公平原则。“营改增”的实施就是要消除对某些行业如服务业的重复征税问题，实现各行业公平税负的目标。虽然目前“营改增”进程放缓，但是按照整体规划布局，将全国所有营业税征税行业纳入增值税征税范围的第一阶段扩围改革在不久将完成，从而进入第二阶段的完善过程和第三阶段的立法过程。“营改增”不但能够成功消除营业税的重复征税问题，还能够推进税收法治化的进程，因此，继续推进“营改增”改革进程是整个财税体制改革的重要部分，是近几年税收工作的一项重要任务[ 4 ]。
（三）完善房地产税制，加强地方税体系建设
1994年分税制改革以来，中央政府和地方政府在税收收入分配方面一直未呈现出较大的矛盾。但是，由于地方政府承担较大部分的事权，“营改增”又会导致地方主体税种缺失，财源削弱，难以筹集足够的财政收入，地方政府的积极性受到打击。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在财税体制改革方面提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负”“发挥中央、地方两个积极性”“完善税收政策，建立事权和支出责任相适应的制度”的基本要求，因此确立地方政府主体税种、建立地方税体系问题成为新一轮财税体制改革的重要内容。房地产税以其广泛的税基以及地方税属性，成为地方主体税种的热门选择。完善现行的房产税，代之以涵盖范围更广的房地产税制体系，是解决地方收入不足的一个很好途径[ 5 ]。但我国房产税经过上海、重庆试点后，迟迟未能在全国范围推广，既是由于某些利益因素的阻碍，也受制于房产税开征至少需要的两个基本条件――房地产税立法和不动产统一登记制度。目前，十二届全国人大常委会已将房地产税法正式列入立法规划，不动产统一登记制度正在建立，未来房地产税的开征，将会在以上两者的保驾护航下稳步推进。
（四）适时出台环境保护税，促进税收绿色化、生态化
税收的绿色化、生态化是未来的发展方向，对于经济发展和居民生活等影响深远。西方发达国家早已推出环境保护税，并已成功实施多年，成功地促进了生态环境改善和经济社会可持续发展。处于经济转型升级时期的中国，迫切需要政府出台相关环境保护政策来引导经济发展方向、促进人与环境和谐发展[ 6 ]，环境保护税的作用因此而逐渐显现。虽然相关的环境保护税立法多年来一直缓慢推进，但2015年《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》的公布无疑加速了这一过程，环境保护税必然会在恰当的时机推出。
（五）推进个人所得税征管模式与扣除标准改革，提高税收的公平性
个人所得税是体现税收对个人公平性的主要形式，但现行个人所得税的分类课征模式与仍未合理的扣除标准并未消除居民个人收入水平的巨大差距，反而在一定程度上加重了收入的不公平现象[ 7 ]。建立分类征收与综合征收相结合的征管模式以及科学的扣除标准是未来个人所得税改革的明确方向，即工资薪金所得、劳务报酬所得、财产转让所得、承包承租经营所得统一纳入个人所得综合征税范围，并考虑纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等因素，进一步增强个人所得税在调节收入分配方面的作用。
【参考文献】
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[3] 柳华平.税收现代化的逻辑：目标框架与实现路径[J].税收经济研究，2015（4）：30-41.
[4] 谢芬芳.中国税制改革的路径与目标研究[J].湖南社会科学，2014（6）：129-132.
[5] 霍奕彤，李忠华.我国房地产税税制要素设计探讨[J].企业经济，2015（2）：176-179.
近几年来，党中央、国务院及各级党委政府为制止农村“三乱”、切实减轻农民负担，下大力量对农村 “三乱”进行了治理整顿，取得了一定成效。但农民群众反映当前仍然是负担重、收费乱，政府年年禁，物价年年查，“三乱”问题还是相当严重，而且有愈演愈烈的趋势。在洛阳市涉农收费（价格）监督检查中，不仅检查难（进点难、调查难、取证难），而且处理难，收缴更难。这不得不使我们对农村乱收费问题在深层次上、在根源上进行深刻地反思。 一、在深化农村费税改革中根治乱收费 农村费税改革是继我国实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础地位、保护农民利益、维护农村社会稳定而推行的又一项重大改革，是解决农民负担问题、根治农村乱收费、切实减轻农民负担、相对增加农民收入的重大举措。当前，洛阳市农村费税改革的主要内容是取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整现行农业税政策和调整农业特产税政策；改革现行村提留征收使用办法。 取消乡统筹费后，按照社会主义市场经济体制和公共财政的要求，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练费用，由各级政府通过预算安排，修建乡级道路所需资金由政府负责安排，修建村级道路所需资金由村民大会民主协商解决。对税收规模小、税源分散、征管难度大，特别是在征收中容易存在向农民定额摊派现象的屠宰税一律取消。对“两工”（劳动积累工和义务工）实行上限控制，三年内逐步取消，保留的“两工”主要用于完善在建工程，不得再上新的项目。今后，无论哪级政府和部门安排的农业基本建设投资，都要坚持量力而行原则，有多少钱办多少事，不留缺口。将原农业税附加并入新的农业税，并调整为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收，同时适当调整计税面积、常年产量、计税税率、完善现行农业特产税征收制度，避免重复征税。对现行村提留征收使用办法做了如下调整：一是村委会办公经费等凡由农民上缴村提留开支的，按照农业税正税20%的新的农业税附加实行统一征收、乡管村用；二是对村内举办其它公益事业所需资金，由村民大会讨论决定，实行“一事一议”、村务公开、村民监督、上级审计，对“一事一议”的筹资实行上限控制（15元/人·年）；三是原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，改革后可采取适当方式继续实行以工补农，原由乡村集体经济组织负担农业税的，改革后仍可继续由原渠道负担，但对这部分农民的纳税义务仍要按改革的政策测量到户，通知到户，结算到集体经济组织，明确这部分农民的纳税义务；四是严格核定村级办公费开支标准，严禁开支招待费，报刊征订实行上限控制（以行政村为单位，1500人以上的大村800元/年；1500人以下的小村500元/年），取消各种涉及农民的摊派和达标升级活动。 从2002年3月洛阳市开始在农村全面推行费税改革以来，已在完成对农业税计税面积、常年产量、纳税任务的核实、张榜公布和纳税通知书发放工作的基础上，按照新的税赋标准进行农业税的征收，截至8月1日，经初步测算，改革后洛阳市农民人均负担由73．3元降为29．4元，减少43．9元，减负59．9%；亩均负担由63．3元降为30．3元，减少33元，减负52．1%，全市农业税夏征入库已完成征收任务的94%。 从农村费税改革的初步情况来看，这项改革对减轻农民负担效果良好：一是规范了农村费税征收行为，提高了依法征税意识，变“人收费”为“法征税”；二是“三取消”从源头上堵住了农村乱收费；三是降低了征税成本，改善了农村的干群关系。通过农村费税改革，重新建立和完善了适应社会主义市场经济体制的农村税收制度，用法制手段规范和约束了农村税收的征收行为；同时，新的征税办法简单易行，透明度高，使农民看得清楚，缴得明白，从而调动了农民依法纳税的积极性，减轻了农民的不合理负担。 二、在深化农村财政改革中根治乱收费 费税改革的总体目标应是建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制。造成当前农村乱收费和由此产生农民负担过重问题的深层原因是农村经济不景气、农村财政收不抵支和机构臃肿人员超编。农村财政体制问题不解决，既使“费”改了“税”，农村乱收费还有可能卷土重来，不可能从根本上解决农民负担过重问题。只有深化农村财政改革，建立一个统一规范、公平高效的现代财政体制，才能从根本上治理农村乱收费，解决农民负担过重问题，为农村社会稳定和国家的长治久安奠定坚实的基础。 改革开放以来，我国实行财政包干体制（俗称“分灶吃饭”）。这种体制为调动和发挥各级财政的积极性起过重要作用。但在农村，尤其在中西部以种植业为主的地区，由于经济发展缓慢，财力有限，特别是近几年一部分县乡企业效益不好，农产品价格大幅度下跌，导致财政收入相应减少。但财政支出又降不下来，而且随着地方经济的发展出现资金缺口，并随着一些地方政府及其部门为突出“政绩”或以费养人而日趋膨胀，在财政增收无望而又没有其它途径的情况下，必然借助于乱收费、乱罚款、乱摊派的收入来弥补。其结果，征税不足就收费，费款不足便罚款，更有甚者，把收费和罚款本身变为目的（尤其是计生收费、罚款），以罚代法，层层加码，与设置这些收费和罚款的初衷和目的背道而驰。许多乡、村组织还要依靠向银行贷款或向民间借款来维持运转，形成乡、村巨额债务问题。 农村费税改革将“费”改成“税”，只是将具有税收性质的收费、基金和附加改为税收，农村财政收入未必有大幅增长（有的地方财政收入甚至还会降低）；另一方面农村费税改革也只能解决农村财政“收”的不规范问题，却无法解决农村财政“支”的失控问题，更没有从根本上动摇和清除农村乱收费滋生蔓延的土壤。由此可见，农村税费改革不仅要着眼于减轻农民负担这个近期目标，而且要放眼于建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制，以消除造成农村乱收费、加重农民负担的农村财政体制根源。 建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制，就是在切实转变政府职能的前提下，依据新的政府职能，全面调整和重新构建财政“收”、“支”结构，严格落实《预算法》及其《实施条例》；逐步打破城乡财政二元结构，将乡级财政统一纳入县级财政统筹和平衡，统一编制和执行预算；注重效率，兼顾公平，按照既能减轻农民负担、又能保证农村财政正常运转的原则，对经济发展水平不同的地区实行不同的农业税赋水平，并对贫困地区适当减免农业税；加强对所得税的征管，增加财政收入，并从协调城乡经济发展、保持农村社会稳定的高度，加大中央和省、市级财政对贫困地区农村财政转移支付的力度。同时，在我国加入WTO新的形势下，进一步完善国家对农产品价格的保护政策；加快西部大开发战略的实施，加快对贫困地区扶贫攻坚、脱贫致富的步伐，增强贫困地区的“造血”机能，扶持发展当地的特色经济，促进农村经济结构调整，逐步改善农村财政收支状况。只有在农村经济快速发展、农民脱贫致富、农村财政来源充足、收入增长的情况下，农村乱收费才有可能从根本上得到治理，农民负担过重问题才有可能从根本上得到解决。
三、在深化农村机构改革中根治乱收费 费税改革的总体要求是与行政管理体制改革和机构改革同步进行。当前，由于农村机构改革尚未到位，机构臃肿庞大，职能交叉重迭，人员超编严重，致使财政供养人员过多，出现“吃饭财政”、“以费养人”，已成为制约农村经济和社会发展的“瓶颈”。一些地方政府和部门出于地方利益和局部利益的考虑，对下属单位乱收费、加重农民负担的行为视而不见，甚至包庇纵容，造成农村乱收费前查后犯，屡禁不止，严重影响对农村乱收费的治理整顿效果。如果在农村费税改革的同时，不进行行政管理体制改革和机构改革，不精简机构、精简人员，由于“庙”还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力，巧立名目开始新的乱收费，以满足自己的需要。如果农村机构改革不能到位，政府职能不转变，吃费税的人不能实质性地减少，他们会“穿新鞋走老路”，农民负担还有可能会反弹，使农村费税改革出现“税增加、费照收”的尴尬局面。因此，农村乱收费能不能根治，农民负担问题能不能解决，关键是看农村费税改革是否与农村机构改革同步配套进行。农村机构改革，要按照适应社会主义市场经济的发展要求来重构县乡政府体制，遵循“精简、统一、效能”的原则，将政府职能转变到集中精力加强行政管理和社会公共服务上来，将工作的重点转移到维护经济秩序、保护公平竞争、改善发展环境上来。乡镇政府内设机构能合则合、能撤则撤，着重按照经济发展、行政执法等方面设立综合职能部门。严格核定人员编制，着力裁减超编人员，控制经费，减少开支。通过农村机构改革，精简机构，裁减冗员，进一步理顺行政管理体制，减少行政审批，防止越权、越位。同时，还要采取多种措施加强对政府及其部门的经费保障，保证各项必要的开支，从根本上防止农村乱收费、加重农民负担现象的产生。 四、在深化农村物价改革中根治乱收费 费税改革的核心实质是“清费治乱”、整顿“三乱”，建立健全收费管理制度，进一步规范收费行为。从根源上治理整顿“三乱”、制止农村乱收费，根本的做法是，通过立法将本应以税计征的费改为征税，将不具有税征性质的费加以分门别类，甄别性质，予以去留。因此，费税改革实际上也是深化物价改革的一部分。 （一）农村物价管理理论创新 1．更新观念、转变职能是当前加强农村物价管理的前提。无论市场经济发育到什幺程度，都会存在对价格和收费的监管、监控。在新形势下，物价部门的主要职能是“定规则、当裁判”。具体来讲，省级以上物价部门的主要职能是“定规则”，省级以下各级物价部门的主要职能是“当裁判”。尤其在农村，涉农收费多、农民负担重、矛盾突出、问题较多，是物价部门管理的难点、农民群众反映的热点、党和政府关注的重点，加强对涉农收费的监督检查就是县级物价部门履行“当裁判”职能的具体体现。因此，在农村物价管理中要克服“畏首畏尾”、“束手无策”、“无所效益”、“无所作为”等思想上的盲点、认识上的误区，充分发挥职能，切实履行职责，加强农村物价管理。 2．进一步“清费治乱”是深化农村费税改革的基础。农村费税改革并不是将农村所有的收费都改为税，能进行费改税的只是一小部分，大量的收费（如事业单位收取的有偿性的工本费、手续费等）是不能改税的，农村乱收费也不会随着农村费税改革自然消失。因此，进一步“清费治乱”、整顿“三乱”是深化农村费税改革的迫切要求，也是今后一定时期内物价部门对涉农收费加强监测、监管、监督、监控的主要工作。 3．加强涉农收费检查是深化农村费税改革的保证。农村费税改革及其相关配套改革直接关系到政策执行者的切身利益，影响着他们对涉农收费政策认识、宣传、落实的内在动力。因此，要充分估计目前农村费税改革的长期性、艰巨性、复杂性，在农村费税改革的全过程都要加强涉农收费的监督检查，把深入开展涉农收费执法监督作为深化农村费税改革的措施保证，把党中央、国务院有关减轻农民负担的各项政策措施落到实处、落实到位。 （二）健全涉农收费管理制度 1．继续实行涉农收费许可制度。通过对涉农收费部门和单位《收费许可证》的审核、检验，进一步“清费治乱”，全面清理各种涉农收费，坚决取消各种不合理、不合法的收费和各种集资、摊派，加强对涉农收费的监测、监管、监督、监控，密切注视收费动态，防止农民负担反弹，为深化农村费税改革奠定良好的基础。要进一步健全农民负担监督机制，完善地方党政领导负责制，充分发挥物价、财政及有关农民负担监督管理部门的职能和作用，强化主管部门的责任，各司其职，各负其责，齐抓共管，综合治理。 2．全面推行涉农收费公示制度。涉农收费政策透明度不高、农村社会监督乏力、农民举报途径不畅也是造成农村乱收费的重要原因之一。一些收费部门和单位对涉农收费政策认识不到位、宣传不到位、落实不到位，致使农民对涉农收费政策缺乏了解，心中无数，在乱收费面前只能听任摆布。实践证明：推行涉农收费公示制度是解决农村“三乱”问题最有效的方式之一。因此要以物价部门为主乡村配合，通过各种方式向农民公示收费项目、标准、范围、依据以及投诉举报的途径等。 3．着力规范涉农收费执收行为。建立健全乡、村财务管理制度，在乡镇，设立统一收费窗口，收费按规定开具行政事业性收费统一票据，并严格落实“收支两条线”的管理规定；在村里，实行村务公开、村民监督和上级审计，防止加重农民负担。 （三）完善县、乡、村三级物价监督网络 县级物价部门直接面向农村服务于农民，但由于农村地域广阔、农民经营分散，形成了农村物价管理的薄弱环节，难以有效遏制农村乱收费的发生。因此，要在稳定县级物价机构的基础上，尽快完善县、乡、村三级物价监督网络：以县级物价部门为依托，在乡镇，确定一名分管领导主要负责，并明确行政执法综合职能部门有关物价监督方面的职责；在村庄，在村、组、户中聘请人大代表、政协委员、离退休干部职工、转业军人和热心农民等人员作为农村义务物价监督员，广泛发动农民积极参与物价监督管理，扩大涉农收费监督的覆盖面，鼓励农民群众监督举报农村乱收费。 （四）深入开展涉农收费监督检查 要加大执法力度，增强执法手段，对情节严重、性质恶劣、影响较大的典型案件，坚决给予严肃处理、公开曝光，并将处理事与处理人结合起来，配合纪检、监察、司法等部门依法追究直接责任人、单位负责人的行政责任和法律责任，形成强大的声势，震慑各种向农民乱收费的行为；要充分发挥“12358”价格举报电话的作用，以对人民群众高度负责的精神，及时受理农民群众投诉举报，严肃查处落实各种价格违法行为，根治农村乱收费，真正取信于农民。
[关键词]税费改革 政府行为 制度环境
农村税费改革是新中国成立以来，继土地改革、家庭承包经营之后农村的第三次重大改革。改革的措施被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用3年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7%，改革村提留征收和使用方法，以农业税额的20%为上限征收农村附加税，以替代原来的村提留。其目的主要是通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，从根本上减轻农民负担，保护农村生产力。但是，每一件事情都有其两面性，税费改革也不例外。解决税费改革中出现的问题，关键在于政府。因为政府是公共权力机构，公共权力的直接对象就是公共问题。
一、政府应认识到税费改革是一项系统工程而实施配套改革
税费改革是一项复杂的社会系统工程，涵盖社会、经济和政治，涉及国家、集体和个人。农村税费问题乃至整个“三农”问题的解决，并非一两项改革措施就能解决，它是一项系统工程，需要不断总结经验，逐步推进。农村税费改革涉及政府组织结构、财政收支体制、地方公共品供给机制以及行业管理体制等多方面的关系，每一个环节配合不当均可能使改革前功尽弃。因此，政府对农民的税收负担如何减轻、税收的累退特性如何扭转等问题必须结合当前农村经济的整体情况和结构性特点来分析，不能就事论事，更不能将改革的目光单纯地局限在税收体制之内。
1.政府要加快基层机构改革
基层政府机构臃肿、人浮于事和权力腐败是导致农村税费改革陷入困境的一个重要原因。提高政府的工作效率，减轻农民的财税负担，使政府的运行机制从强制性管理向提供服务转变已成为当务之急。在机构改革中，我们应主要围绕精兵简政、转变职能、加强服务、开展竞争等方面下工夫。通过机构改革，基层政府各部门及留用人员完全能够高质量、高标准地完成决策、管理、服务的任务，为切实减轻农民负担找到真正的突破口。
2.政府要推进财政体制改革
在目前的财政体制下，县乡政府的财权和事权是不平衡的。这种不平衡是不少地方农民负担沉重的主要原因。改革财政体制也是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要解决的是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系，调整优化财政支出结构。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。
二、政府应加强相关的软环境建设，主要是制度环境建设
政府要依法行政，保障税费改革落到实处，就要全面清理整顿现行税费法规。对行业主管部门各自为政已出台的政策应进一步规范、统一，防止以依法征税为名而使农民总体负担失控。
1. 政府要规范税制
依法治税，规范农业税收征管。严格规范农业税的征收工作，严禁收税不开税票或打白条、生产费用与农业税混征、搭车收费等行为。按照程序下达依法征税的法律文书，使征收行为规范化，以便取得司法支持。建立农业税到村户的档案管理，土地变动时档案也要及时调整。切实加强农税征管队伍建设，提高农税征管人员的政策水平和思想政治工作的能力。广泛宣传农村税费改革政策特别是农业税收的法律法规，树立依法纳税模范典型，从而提高农民依法纳税的自觉性。
现行农业税收制度已失去税收效率原则，基层农税工作难于开展，并且越是经济发达的地区农业税收效率越高，越是经济落后的地区农业税收效率越低。造成这种现状的根本原因在于农村各类合法和非法的收费搭了农业税收的“便车”，经济越落后，农民收入越低、税费负担越重，税费征管成本越大。事实上，现今完全意义上的农业生产普遍存在亏本经营的情况，农民之所以能够生存，主要依靠来自外出打工等非农产业收入的支撑。因此，创办农村经济实体，解决农民非农就业问题，增加农民收入，才能从整体上提高农业税收效率。
改革现行农业税收制度，取消各类农产品税收，改为对生产和经营农产品的农业产业化经济实体征收农产品销售税，该税的纳税不再是独立分散的小农户而是农业上层市场组织——农产品生产、加工、运输、销售等各类以农产品为对象的公司或企业。这一改革显然能改善目前农税征管困难的状况，提高农税征管效率。同时，由于农产品缺乏需求价格弹性，这一税收主要由农产品的消费者承担，从而间接减轻了农民的纳税负担。
2.政府应积极推进农村民主政治制度改革和改变农村公共品的供给机制
现代税制的两个重要标志就是税收的无差别性及纳税人的民主。可是，目前我国以农民身份征税的情况依然存在，农民的权利也一直是被忽视的领域。因此，在下一步的税费改革中，一定要把农民的权利放在重要的位置，在向农民征税的同时要给予农民相应的权利，只有这样，才能将税费改革顺利地推行下去。在农村公共物品供给方面，我国现行的是制度内和制度外两种公共品的供给方式，制度内的公共品供给主要是指以税收作为筹集资源的主要方式，而制度外的公共品供给主要是指以非税收收入作为筹集资源的主要方式。要改变这种公共品供给机制，必须将大部分的制度外公共品供给纳入制度内，这样才能提高公共品的使用效率，满足农民的切实需求。
三、税费改革以后应防止农民负担反弹，跳出“黄宗羲定律”
政府有关部门不但要把关口，而且要着眼建章立制，加强经常性制度建设，更重要的是要从源头抓起，防患于未然。
1.堵住“管涌”
对“一事一议”的筹资、筹劳，一定要明确上限，制定严格的议事规程，严禁固定收取费用。对有关规费，要公布收费依据和标准，接受群众和社会监督。对有关生产经营性收费，要强调自愿，必须在一定范围统一收取的，要制定详细且可操作、可监控的约束管理办法。对规费和生产经营性收费，均应加强行政监管，明确有关违规责任和处罚办法，并切实加强监督检查。
2.清淤疏浚
要下决心“消肿”，减人减事减支出。这是确保农民负担不反弹，确保农村税费改革取得成功的关键。推进这项工作，既要坚定不移，加大力度，又要周密部署，谨慎操作。从此事意义重大、影响深远、减少阻力、“长痛不如短痛”等方面考虑，国家可一次性（当然可分为几年划拨）拿出一大笔钱，用于有关的分流安置工作。村级干部原则上都实行交叉任职，可否参照四川省的做法，不管大村小村，一律按不超过4个人补贴。
3.加固“堤防”
尽快将成熟的政策上升为法律，对可能出问题的“口子”筑起一道坚固的法律屏障，这是防止农民负担反弹和监管工作“溃堤”的最强有力的武器。在继续建立健全有关政策的基础上，加快农村税费改革的立法工作，该制定的制定，该修改的修改，该废除的废除。
通过配套改革，认真规范村级“一事一议”等筹资筹劳制度，防止成为新的乱收费口子；实行政企、政事分开，管好经营服务收费，防止变相加重农民负担；要谨防部分地方截留农村税费改革政策，借机将农民不合理负担合法化。只有配套改革搞好了，相关措施落实到位了，农村税费改革才能顺利进行，农业、农村、农民才能拥有一个更加美好的明天。
四、建立完善的农业支持制度
农业保护的负面影响已为国内外众多农业实践所证实。农业保护不仅扭曲了价格机制和竞争机制，造成资源配置低效率和消费者福利损失，而且易于引发国际贸易摩擦、加重政府财政负担等问题。应充分利用wto规则中的“绿箱政策”，加大对农业的支持力度。建立完善的农业支持制度，首要的是把现有的农业局、农科所、农技站等所有为农业服务的部门、机构依效率原则合并构建农业支持系统。制定农业支持政策的主体应是中央政府和省级政府，县级政府具体实施。农业支持政策的内容主要包括：加强农业科研、技术推广与培训的—般性政府服务：加强政策性的农业金融体系和保险制度建设；加快农村区域社会保障制度建设，促进以市场机制优化配置资源的农村市场体系建设；加强对农田基本建设和环境生态保护的支持；建立健全农村信息网络系统；加强病虫害防治、农产品质量检验，促进绿色农业、生态农业的发展等。
主要参考文献：
关键词：税费改革政府行为制度环境
农村税费改革是新中国成立以来，继、家庭承包经营之后农村的第三次重大改革。改革的措施被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用3年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7%，改革村提留征收和使用方法，以农业税额的20%为上限征收农村附加税，以替代原来的村提留。其目的主要是通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，从根本上减轻农民负担，保护农村生产力。但是，每一件事情都有其两面性，税费改革也不例外。解决税费改革中出现的问题，关键在于政府。因为政府是公共权力机构，公共权力的直接对象就是公共问题。
一、政府应认识到税费改革是一项系统工程而实施配套改革
税费改革是一项复杂的社会系统工程，涵盖社会、经济和政治，涉及国家、集体和个人。农村税费问题乃至整个“三农”问题的解决，并非一两项改革措施就能解决，它是一项系统工程，需要不断总结经验，逐步推进。农村税费改革涉及政府组织结构、财政收支体制、地方公共品供给机制以及行业管理体制等多方面的关系，每一个环节配合不当均可能使改革前功尽弃。因此，政府对农民的税收负担如何减轻、税收的累退特性如何扭转等问题必须结合当前农村经济的整体情况和结构性特点来分析，不能就事论事，更不能将改革的目光单纯地局限在税收体制之内。
1.政府要加快基层机构改革
基层政府机构臃肿、人浮于事和权力腐败是导致农村税费改革陷入困境的一个重要原因。提高政府的工作效率，减轻农民的财税负担，使政府的运行机制从强制性管理向提供服务转变已成为当务之急。在机构改革中，我们应主要围绕精兵简政、转变职能、加强服务、开展竞争等方面下工夫。通过机构改革，基层政府各部门及留用人员完全能够高质量、高标准地完成决策、管理、服务的任务，为切实减轻农民负担找到真正的突破口。
2.政府要推进财政体制改革
在目前的财政体制下，县乡政府的财权和事权是不平衡的。这种不平衡是不少地方农民负担沉重的主要原因。改革财政体制也是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要解决的是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系，调整优化财政支出结构。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。
二、政府应加强相关的软环境建设，主要是制度环境建设
政府要依法行政，保障税费改革落到实处，就要全面清理整顿现行税费法规。对行业主管部门各自为政已出台的政策应进一步规范、统一，防止以依法征税为名而使农民总体负担失控。
1.政府要规范税制
依法治税，规范农业税收征管。严格规范农业税的征收工作，严禁收税不开税票或打白条、生产费用与农业税混征、搭车收费等行为。按照程序下达依法征税的法律文书，使征收行为规范化，以便取得司法支持。建立农业税到村户的档案管理，土地变动时档案也要及时调整。切实加强农税征管队伍建设，提高农税征管人员的政策水平和思想政治工作的能力。广泛宣传农村税费改革政策特别是农业税收的法律法规，树立依法纳税模范典型，从而提高农民依法纳税的自觉性。
现行农业税收制度已失去税收效率原则，基层农税工作难于开展，并且越是经济发达的地区农业税收效率越高，越是经济落后的地区农业税收效率越低。造成这种现状的根本原因在于农村各类合法和非法的收费搭了农业税收的“便车”，经济越落后，农民收入越低、税费负担越重，税费征管成本越大。事实上，现今完全意义上的农业生产普遍存在亏本经营的情况，农民之所以能够生存，主要依靠来自外出打工等非农产业收入的支撑。因此，创办农村经济实体，解决农民非农就业问题，增加农民收入，才能从整体上提高农业税收效率。
改革现行农业税收制度，取消各类农产品税收，改为对生产和经营农产品的农业产业化经济实体征收农产品销售税，该税的纳税不再是独立分散的小农户而是农业上层市场组织——农产品生产、加工、运输、销售等各类以农产品为对象的公司或企业。这一改革显然能改善目前农税征管困难的状况，提高农税征管效率。同时，由于农产品缺乏需求价格弹性，这一税收主要由农产品的消费者承担，从而间接减轻了农民的纳税负担。2.政府应积极推进农村民主政治制度改革和改变农村公共品的供给机制
现代税制的两个重要标志就是税收的无差别性及纳税人的民主。可是，目前我国以农民身份征税的情况依然存在，农民的权利也一直是被忽视的领域。因此，在下一步的税费改革中，一定要把农民的权利放在重要的位置，在向农民征税的同时要给予农民相应的权利，只有这样，才能将税费改革顺利地推行下去。在农村公共物品供给方面，我国现行的是制度内和制度外两种公共品的供给方式，制度内的公共品供给主要是指以税收作为筹集资源的主要方式，而制度外的公共品供给主要是指以非税收收入作为筹集资源的主要方式。要改变这种公共品供给机制，必须将大部分的制度外公共品供给纳入制度内，这样才能提高公共品的使用效率，满足农民的切实需求。
三、税费改革以后应防止农民负担反弹，跳出“黄宗羲定律”
政府有关部门不但要把关口，而且要着眼建章立制，加强经常性制度建设，更重要的是要从源头抓起，防患于未然。
1.堵住“管涌”
对“一事一议”的筹资、筹劳，一定要明确上限，制定严格的议事规程，严禁固定收取费用。对有关规费，要公布收费依据和标准，接受群众和社会监督。对有关生产经营性收费，要强调自愿，必须在一定范围统一收取的，要制定详细且可操作、可监控的约束管理办法。对规费和生产经营性收费，均应加强行政监管，明确有关违规责任和处罚办法，并切实加强监督检查。
2.清淤疏浚
要下决心“消肿”，减人减事减支出。这是确保农民负担不反弹，确保农村税费改革取得成功的关键。推进这项工作，既要坚定不移，加大力度，又要周密部署，谨慎操作。从此事意义重大、影响深远、减少阻力、“长痛不如短痛”等方面考虑，国家可一次性（当然可分为几年划拨）拿出一大笔钱，用于有关的分流安置工作。村级干部原则上都实行交叉任职，可否参照四川省的做法，不管大村小村，一律按不超过4个人补贴。
3.加固“堤防”
尽快将成熟的政策上升为法律，对可能出问题的“口子”筑起一道坚固的法律屏障，这是防止农民负担反弹和监管工作“溃堤”的最强有力的武器。在继续建立健全有关政策的基础上，加快农村税费改革的立法工作，该制定的制定，该修改的修改，该废除的废除。
通过配套改革，认真规范村级“一事一议”等筹资筹劳制度，防止成为新的乱收费口子；实行政企、政事分开，管好经营服务收费，防止变相加重农民负担；要谨防部分地方截留农村税费改革政策，借机将农民不合理负担合法化。只有配套改革搞好了，相关措施落实到位了，农村税费改革才能顺利进行，农业、农村、农民才能拥有一个更加美好的明天。四、建立完善的农业支持制度
农业保护的负面影响已为国内外众多农业实践所证实。农业保护不仅扭曲了价格机制和竞争机制，造成资源配置低效率和消费者福利损失，而且易于引发国际贸易摩擦、加重政府财政负担等问题。应充分利用WTO规则中的“绿箱政策”，加大对农业的支持力度。建立完善的农业支持制度，首要的是把现有的农业局、农科所、农技站等所有为农业服务的部门、机构依效率原则合并构建农业支持系统。制定农业支持政策的主体应是中央政府和省级政府，县级政府具体实施。农业支持政策的内容主要包括：加强农业科研、技术推广与培训的—般性政府服务：加强政策性的农业金融体系和保险制度建设；加快农村区域社会保障制度建设，促进以市场机制优化配置资源的农村市场体系建设；加强对农田基本建设和环境生态保护的支持；建立健全农村信息网络系统；加强病虫害防治、农产品质量检验，促进绿色农业、生态农业的发展等。
主要参考文献：
第一种观点认为，目前我国税制结构有缺陷。（1）就税制总体而言，流转税比重偏大，所得税比重过小。增值税、消费税、营业税占税收总额的66.94％，企业所得税和个人所得税仅占15.86％。（2）就流转税内部结构而言，增值税比重过大，消费税比重过小。增值税占税收总额的44.55％，消费税仅占9.43％。（3）就所得税内部结构而言，个人所得税比重过小，社会保障税缺失。1994年企业所得税占税收总额的14.5％，个人所得税仅占1.41％，社会保障税则至今尚未开征。（4）就财产税内部结构而言，现行财产税课征不适当，同时，遗产税与赠与税缺失。（5）税种设置上内外有别，性质相同的税种并存。（6）税种覆盖面窄，调节范围过小。这种缺陷主要有两种表现形式：一是有相关税种，但税种征税范围缺损。[1]
第二种观点认为，我国现行税制存在的主要问题有：（1）税收增长与税负总水平（指全国税收收入占国内生产总值的比重，下同）逐年下降的现象并存；（2）税制结构还不够理想；（3）各税种特别是主要税种需要进一步完善；（4）征收管理需要大力加强。[2]
第三种观点认为，1994年税制改革后的税收制度及其运行状况存在的问题有：（1）税收收入占GDP的比重呈下降的态势，税收收入占政府收入的比重也在不断下降。（2）中央税收收入占全部税收收入的比重在不断下降，导致中央宏观调控能力没有得到切实的加强。（3）税制结构不能适应社会经济发展的变化。（4）税收政策一方面未能真正贯彻公平税负的原则；另一方面，税收政策优惠未能体现国家产业政策和社会经济发展战略，而是过多地表现为针对特定区域和特定纳税人的优惠。（5）税收法制性不强，刚性不足；税收政策的制定也表现出一定的随意性和临时性，缺少透明度的规范性。（6）1993年国务院批准的工商税制改革方案中规定的地方税的改革滞缓，从而影响了分税制的进一步巩固和发展。（7）1994年税制有关税种还不够科学规范，实际运作中还存在一定的问题。[3]
第四种观点认为，新税制经过4年多的实践，暴露出一些问题，主要表现在以下几个方面：（1）主体税种结构失衡。主要表现为商品税收所占比重过大，而所得税占比重较小，不利于发挥所得税的调控功能。（2）所得税内部结构不协调，主要表现为：一是内外资企业实行两套税制且优惠差别过大；二是个人所得税的税负过高，扣除过少，不能全面反映支付能力原则。三是社会保障税尚未出台。（3）商品税收内部结构不合理。主要表现为：一是增值税税种过大、税负过高。二是消费税的征税范围较窄，课征于生产环节，调节消费的直接能力较弱。（4）地方税种及辅助税种不够健全，地方组织收入和调控经济的能力相对不足。[4]
第五种观点认为，当前税收征管中较为突出的问题表现在以下几个方面：（1）管理粗放，管理观念、方式、方法与形势发展脱节；（2）税收收入计划和任务基层征管部门无法落实。（3）税收政策难以保证落实到位。（4）税收漏管户在量出现；（5）发票管理薄弱；（6）偷税现象依然严重。[5]
第六种观点认为，我国税收管理从总体上看，存在两个突出的问题：一是各级政府和部门对用法律规范税收分配关系重视不够。目前，由于税收立法尚未走上正常轨道，税收法规多以条例草案的形式试行。导致实际的税收立法权与税收征收管理权都集中在国有资产的代表政府手中，政府在财政收入出现缺口时，往往只在税收征管过程中强调保证收入，而不是同时对税收法规进行调整。对税务部门工作的考察，以税收收入完成情况为主要考察指标，不利于税务部门依法征税，也不利于政企分开。[6]
二、我国税制改革的目标及思路：
（一）我国税制改革的目标：
近期目标：随着我国第二步经济发展战略目标的实现，巩固商品课税，逐步加大所得课税的比重，平衡主体税种结构，进一步完善商品课税与所得课税双主体、商品课税较强的税制结构。
远期目标：随着我国第三步经济发展战略目标的完成，实现商品课税与所得课税双主体、所得课税较强，辅助税种较为完善，主辅税种的配合比较协调的税制结构。[7]
（二）税制改革的初步思路。
一种观点认为，我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手，通过调整税负，优化结构，完善税种，加强征管等一系列重大措施，把我国的税制建设大大地向前推进一步。
1、调整税负。应当从扩大税基，加强管理入手，采取以下措施，在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20％以上：（1）加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构：第一，将所有财政性收入纳入财政预算管理；第二，加大财政收入中税收收入所占的比重；第三，财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收；第四，在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上，宜多采用共享税方式，以有利于调动两个方面的积极性；第五，坚决制止截留税收的现象；第六，精兵简政，减少不必要的财政支出，加强预算资金使用管理。（2）优化税制结构，完善现行税种，开征必要的新税种，适时适当调整税收政策。（3）大力加强税收征管，减少税收流失。（4）狠抓国有企业经济效益的提高。
2、优化结构。（1）从总体上说，应当在合理设置税种的前提下实现税制的简化。第一，合并重复设置的税种；第二，合并性质相近、征收有交叉的税种；第三，对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊后决定取舍；第四，适时开征一些必要的新税。（2）合理调整直接税与间接税的比例，逐步加大前者在税收总额中所占的比重，降低后者的比重。（3）规范地方税，提高地方税收在税收总额中所占的比重，并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府。地方税的主体应当是：地方所得税（包括地方企业所得税和地方个人所得税）、财产税和其他具有地方特色的税收。
3、完善税种。（1）增值税。第一，分步实现对所有商品和劳务统一征收增值税；第二，分步实行消费型增值税；第三，税率暂时维持0、13％、17％三档；第四，适时清理过多的税收优惠；第五，适当加大地方分享收入的比重。（2）消费税。第一，适时合理调整征税范围；第二，对于高档消费品和高消费行为按照高税率征税；第三，允许各地征收一定比例的消费税地方附加；第四，将此税收改为中央与地方共享税，中央拿大头。（3）企业所得税。第一，统一企业所得税；第二，合理确定税基；第三，妥善处理优惠待遇；第四，用税率分享的方式划分中央与地方的收入（个人所得税亦然）。（4）个人所得税。第一，逐步推行按年计征的综合所得税；第二，逐步扩大征收范围；第三，合理确定税基；第四，适当调整税率；第五，试行归集抵免制。（5）资源税。第一，扩大征税范围；第二，适时取消不适当的减免税，适当调整税率。（6）关税。第一，逐步降低税率总水平；第二，取消不适当的减免税；第三，严厉打击走私；第四，正确、灵活地运用关税手段和其他适当的手段。
4、加强征管。（1）建立健全各类
规章制度，实行规范化管理；（2）积极推行计算机管理，逐步形成网络；（3）为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传；（4）严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者；（5）提高税务人员的素质，改进税务机关的工作作风；（6）加强税务机关与各有关部门的配合；（7）努力降低税收成本.[8]
另一种观点认为，我国未来税制改革战略重点大致归纳为相互联系的三大方面，即结构完善、政策推进和制度创新。
1、结构完善。我国应尽快采取措施，逐步将分散在各地区、各部门的社会保障费统筹起来，统一开征符合国际规范的社会保障税，建立起专税专用的收支体系。社会保障税的开征还可以为推进我国现代企业制度改革奠定广泛而深厚的社会基础。税制结构中有待完善的另一方面是地方税系统，而其主体应是财产课税。此外，税制结构中需要设立的还有：用于调节金融市场的征券交易税及资本利得税；用以保护国内市场的反倾销税，以及前述的环境保护税等。
2、政策推进。在税收政策框架中运用减免税、投资税收抵免、优惠税率、出口退税、加速折旧、盈亏互抵等措施，贯彻产业政策、加速技术更新。近期内的税收政策应侧重于鼓励企业技术进步与资产重组，促进企业的兼并、联合，以建立现代企业制度。在企业兼并联合中适当给予税收优惠，并尽快采取措施解决跨地区大型股份公司内部的所得税重叠课征问题，以促进我国规范化股份经济的发展，促进我国企业走向海外市场，提高我国的国际竞争能力。
3、制度创新。我国税收征管机制的改革应围绕完善税收法律体系、推行自核自缴申报纳税制度、强化税务稽查、开展税务等环节展开，还要进一步加强电子计算机在税收征管中的应用，提高税务行政管理的效率，实现征管手段的现代化。[9]
三、完善税制改革的对策措施：
（一）完善税制结构方面的对策措施：
一种观点认为，完善税制结构需从多方面入手：
1、完善税制。（1）完善增值税。第一，转换增值税的类型。我国生产型增值税的改革：应一步到位，直接改为消费型。目前，可以暂时仍实行生产型增值税，待条件成熟后，再将生产型增值税直接改为消费型增值税。第二，拓宽增值税的征税范围。此项改革只能作为远期目标，近期内可先将增值税的征税范围扩大到交通运输业、建筑业等与现行增值税征税范围联系较密切的营业税应税劳务。（2）完善消费税。消费税的改革方向应为调整征税范围可将汽车轮胎、酒精、护肤护发品等生产资料和生活必需品去除，而将未纳入课税范围的奢侈品、高档娱乐性劳务等纳入课税范围。（3）改革企业所得税。首先应当尽快将内外资企业所得税合二为一。（4）改革个所得税。第一，扩大课税范围。第二，改革费用扣除，并设置费用扣除随物价变动而相应调整的规范方法。第三，平衡不同项目税负。第四，由分类征收向分类综合征收过渡。（5）加强其他辅助税种的建设。第一，针对当前的社会经济状况，设置新税种。第二，结合预算外资金的规范，设立新税种或改造原有税种。
2、完善税收征收管理。（1）加大宣传力度，提高纳税人的纳税意识。（2）健全纳税服务体系，为纳税人主动纳税创造条件。（3）加强税务稽查，加大执法力度。（4）革新征管手段。（5）采取辅助措施，强化征管效果。[10]
另一种观点认为，现行税制结构的完善，首先要提高所得税占税收总收入的比重，逐步改变主体税种结构失衡的问题。具体措施包括：
1、统一内外资企业所得税，制定统一所得税法。
2、开征社会保险税。
3、完善个人所得税的内部结构，主要包括：适当降低最高边际税率；适当提高扣除标准；强化综合申报制度；加强税源控制；对劳动所得的课税要轻于非劳动所得的课税。
其次，完善商品课税结构。具体措施包括：
1、完善增值税结构。（1）扩大增值税的范围，将建筑业、转让无形资产和销售不动产等行业纳入增值税的征税范围。（2）适当降低增值税率，特别是降低小规模纳税人的税率。（3）增加国有大中型企业的增值税优惠政策，鼓励大中型国有企业的发展。（4）改变增值税的类型，实行消费型增值税，允许扣除外购固定资产的进项税金。
2、完善消费税的结构。（1）适当扩大消费税的征收范围。（2）消费税的负担应分配在生产环节和零售环节。
再次，适当增加地方税税种，以增加地方财政的固定收入。应开征证券交易税、遗产税等。[11]
（三）加强税收征管方面的措施：
一种观点提出，加强税收征管的措施有：第一，取消一些不合理的税收优惠政策。第二，要进一步修定完善个人所得税法，逐步建立起覆盖个人全部收入的自行申报的综合所得税制度，个人申报与代扣代缴相结合的征管制度，并对居民储蓄实行存款实名制。开征利息所得税，由银行。完善和开征财产税、遗产和赠与税。第三，完善流转税制度，扩大增值税征收范围。[12]
另一种观点提出，征管工作可分为五大系列： 1、征收数控系列。 2、管理服务系列。 3、税务稽查系列。（1）建立选案组。（2）重建检查组。（3）建立审理组。（4）建立执行小组。 4、政策法规系列。 5、计算机维护管理系列。[13]
资料来源：
[1] [10]李文：《论完善我国税制结构》，《税务与经济》1998年第1期。
[2] [8]李雪若：《关于中国税制改革发展趋势若干问题和初步思考》，《中国科技产业》1997年第12期。
[3] 王道树：《关于进一步深化税制改革的几点思考》，《管理世界》1998年第1期。
[4] [7] [11]王纪成：《论我国税制结构的完善及发展趋势》，《税务与经济》1998年第2期。
[5]青岛地方税务局课题组：《对新征管模式运行中管理问题的思考》，《税收研究资料》1998年第3期，
[6]《国有企业改革与全面加强税收管理》，《税收研究资料》1998年第4期。
[9]凌岚：《本世纪世界重大税制改革与跨世纪我国税制改革重点》，《外国经济与管理》1998年第2期。
摘要： 目前 正在进行的 农村 税费改革，虽然取得了一定的成效，但是由于配套措施没有跟上，农民负担反弹的诱因依然存在。本文以河南省三门峡市为例，通过对该市农村税费改革情况的调查，以此作为个案，探讨、 研究 农村税费改革存在的主要 问题 以及下一步应该采取的措施。 关键词： 农村 税费改革 问题 对策 三门峡市位于河南省的西部，地处河南、山西、陕西三省交界处的丘陵山区，下辖三县（陕县、渑池、卢氏）、两市（灵宝市、义马市）、一区（湖滨区），国土面积10496平方公里，其中，山地占54.8％，丘陵占36％，平原仅占9.2%；耕地面积231万亩，绝大部分为旱地。2001年，全市总人口218.47万，其中农业人口158.82万，占总人口的72.7%，农民人均纯收入2020元，大部分农户仍然以农业生产为收入的主要来源。 在河南省人民政府的统一部署下，2002年，三门峡市农村税费改革工作全面展开。从2002年6月到11月，笔者陆续从全市六个县、市、区中分别选择一些乡镇，深入到村组和农户家中进行调查。通过调查，笔者认为：三门峡市农村税费改革已经取得了重要的阶段性成果，但一些深层矛盾仍未得到彻底解决，税费改革还需进一步向纵深推进。 一、农村税费改革取得的成果 （一）从总体来看，实际税率大幅下降，农民负担明显减轻。 改革后，全市农业税4837.6万元，附加996万元，亩均负担28.8元，人均负担36.4元。与2001年扣除“两工”后的农民负担相比，全市共计减负8573.6万元，减负比例为59.6%；亩均减负35元，减负比例54.9%；人均减负53.9元，减负比例59.7%。目前，三门峡市的农业税负担比例在全省是最低的，总减负比例在全省是最大的。广大农民实实在在感受到了负担的减轻，真心拥护农村税费改革。 （二）税费改革规范了纳税秩序，减轻农民负担有了制度保障。 这次税费改革的重点是“三取消、两调整、一改革”。即取消乡统筹费和农村 教育 集资以及专门面向农民征收的行政事业性收费，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。 调整现行农业税政策，合理确定新的农业税税率，调整农业特产税政策，农业税和农业特产税不重复交叉征收。改革现行的村提留征收使用办法，通过征收农业税附加的方式，筹措村干部报酬、五保户供养费和村办公经费这三项开支所需要的资金。这些政策在基层得到了落实，从制度上规范了农民的负担，农民自己也有了明白帐。 (三)基层干部从催粮派款中得到解脱，干群关系得以改善。 改革前，基层干部很大一部分精力都用在催粮派款上，工作难度大，受气多，群众有抵触情绪，干群关系紧张。改革后，基层干部从催粮派款中得到解脱，有更多的时间和精力帮助农民 发展 经济 ，干群关系有了明显的改善。目前，农业税征收顺利，如果扣除渑池因灾缓征的因素，截至9月10日，其他县、市、区都已完成全年征收任务的82%以上。 (四)促进了乡镇政权职能的转变。 改革后，农税征管工作实现了由乡镇党委政府主导型，向财税、农业部门执法主体型的转变，这一转变从客观上加速了乡镇政权职能的转变。 (五)农业生产结构逐步优化。 改革后，土地面积成了计税的依据，棉、油、糖、麻、菜等经济作物比照同等耕地折算成粮食常产，由于粮食常产固定而粮食市价不高，农民为了增加收益，积极在自己的土地上发展特色农业，提高土地的产出，农业生产结构逐步优化。 二、农村税费改革面临的主要问题 （一）造成农民负担加重的旧有矛盾没有得到根本解决。 1、基层政府事权过重而财力不足的矛盾没有完全解决。税费改革后，三门峡市大部分乡镇、村组财政收支缺口更大，极有可能成为农民负担反弹的诱因。 （1）乡镇财政收支矛盾加剧。 在收的方面（“三取消”“一提高”），取消乡统筹费和农村教育集资以及专门面向农民征收的行政事业性收费，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。农业税税率提高到8.4%。在支的方面，原由乡统筹费开支的乡村两级的九年制义务教育、计划生育、优抚、乡级道路建设和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。但是由于各级政府财政体制改革并未完全到位，事权和财权的划分还不尽合理，相当一部分支出项目仍然主要靠乡镇基层财政来解决，所以收支相抵，乡镇政权还是事权过重而财力不足。各乡镇的收支无一不存在资金缺口，而且越是农业比重大的乡镇，其缺口越大。 以陕县张茅乡为例：税费改革后，其农业税正税收入667235元，扣除减免税30026元，农业税征收经费20017元，生产环节农业特产税10000元，屠宰税5765元后，同税费改革前农业税正税162856元相比，财政增收438571元。而乡财政则增支484000元，其中乡村义务教育140000元、计划生育26000元、优抚和民兵训练支出77000元、乡级道路建设72000元，乡级医疗补助30000，乡中小学危房改造139000元。增收与增支相减，全乡乡级财政缺口45429元。 (2)农业税附加收入难以保证村级正常支出。 村干部报酬、五保户供养和村办公经费是村级组织的主要开支。改革后，其主要来源是农业税附加（为农业税税额的20%），实际情况是这部分资金难以维持村级组织的良性运转。除集体经济较好的村组外，大部分村组都在低效运转，如张茅乡，全乡共22个行政村，全部无法用农业税附加来保证村级组织的正常支出。每个行政村按25000元 计算 ，共需550000元，除去农业税附加133447元，村级支出缺口416553元。在所调查的乡镇中，几乎每一个乡镇都有个别村组处于完全瘫痪的状态。 2、中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，农村税费改革缺乏必要的财力保障。目前的状况是：县财政自顾不暇，没有补助乡镇财政的能力；省财政解决不了县级财政的赤字，而中央财政每年的转移支付力度又明显不足。据了解，如果扣除地区差别，绝大部分乡镇转移支付所得还占不到其资金缺口的一半。 3、乡镇机关精简机构、削减开支的难度较大，有可能成为诱发农民负担反弹的潜在因素。乡镇机构改革的包袱既无法向下转嫁，也难以向 社会 转移，完全需要自我消化，问题的解决必然是一个长期的过程。因此，乡镇机关的开支不可能在短期内有较大的减少，资金缺口极有可能诱发农村负担的反弹。 4、产业结构不合理的状况并未根本改变，原有的税源结构也不可能在短期内迅速改变。县乡财政收入主要由工商税、 企业 所得税、契税和农业税构成。税源结构取决于产业结构，三门峡市下辖的各个县、市、区，非农产业基本上都比较落后，因此，前三类税收有限，故对农业税有较大程度的依赖，税源结构中农业税仍然占到相当比重。这种状况在短期内无法改变，所以县乡财政正税收入不足，农民负担加重的可能性依然存在。 （二）税费改革后出现的新问题 1、技术层面的问题 （1）计税办法繁琐，难以真正据实征收。农业税政策调整后，在征收办法上力图规范，因此确定了计税面积、计税常产和计税价格这三个变量来测算每一农户的应征税额。这一设想固然 科学 ，但由于三门峡市是山区农业、丘陵农业，生产受 自然 因素 影响 很大，土地面积难以精确核定，逐年产量变动较大，不仅计算税额相当繁琐， 而且实际征收中效果也不尽理想。 ①常年产量的确定不尽科学，而且不宜保持长期不变。政策要求以1994年至1998年5年间农作物的平均产量为依据确定常年产量，并保持长期稳定。该市1994-1998年间是丰产年，而近几年均遭灾欠收，各县市在具体操作中，结合实际情况作出了调整，然而常年产量仍然偏高，不能得到群众的普遍认同。个别地方先由县里确定一个总产量，然后向各个乡镇分派指标，各乡镇再向各村组分解亩产，这种倒算的 方法 是不科学的。另外，将棉、油、糖、麻、菜等作物比照同等耕地折算成粮食常产，引起了群众较多的争议。此外，常年产量不宜长期保持不变，应该根据逐年的实际作出适当调整。 ②计税面积的确定不很精确。按政策要求，计税面积应以农民第二轮合同承包、用于农业生产的土地为基础确定。但是，各乡镇上报的计税面积与2001年原农业税计税面积、第二轮承包土地面积都有较大出入。如灵宝市2001年农业税计税面积888576亩，而今年乡镇核实上报的面积是773570.93亩；与灵宝市第二轮承包面积860794亩相比，减少了87223.07亩。这反映出税费改革过程中核算工作的粗糙。个别乡镇领导甚至坦言：税费改革时间紧、任务重，很多工作都是“夹生饭”，明年还得回头重做。 ③计税价格的不确定性增加，成为农业税计算和征收中争议最大的问题。根据政策，计税价格按照国家保护价计征，今年3至5月，省市确定的计税价格（小麦）是1.04元/公斤，而到五月下旬又变成了1.14元/公斤，群众对此颇有异议。实际上，粮食在市场上既卖不到1.14元/公斤，也卖不到1.04元/公斤的价位，也就是说农民无法在这样的价格上实现收入，却要在这样的价格上纳税。 (2)个别农户计税面积已全部退耕还林，不再交纳农业税，无农业税的农户是否应交纳适当的农业税附加，数额如何确定，基层不知道具体的处理方法。 (3)个别农户长年外出务工，有地无产，应纳税款难以上交，而村组又不愿或无力垫付。 (4)对往年尾欠乡统筹、村提留如何处理？如要追缴，怎样才能既稳妥，又不会形成新的不稳定因素？ 2、农户之间出现了新的负担不公。 （1）地多农户与地少农户之间的税负不公。近年来土地的边际收益减少，地多的农民由于较少参与非农产业，其收益并不比地少而较多参与非农产业的农民多。以土地为计税依据，地少的农民经济条件较好，承担的税费较轻；地多的农民经济条件较差，承担的税费反而较重。 （2）无地农民的税赋转嫁给有地农民。农业税及其附加以土地为计税依据，农业税率上升到8.4%，传统种植农业的收益下降，个别地区的有地农户，其收益状况甚至不如退耕还林户。 （3）部分地区农民实际负担加重。有乡村集体经营收入的村，其原先的村提留和乡统筹多由集体经济垫付，农民并没有真正负担。农村税费改革后，有地和地多的农民负担的农业税，实际税负比过去重。 以上情况客观上会导致两方面的结果：从积极方面来看，农户会主动调整种植结构，优化农村产业结构，提高农产品和土地的价值；从消极方面来看，农民退地抛荒的动机加强，农业的基础地位受到一定影响。 3、农村基础教育受到一定的影响。 （1）农村基础教育投入受到冲击。按照税费改革政策的规定，中小学危房改造资金由财政预算安排。事实上，近几年我们在农村所进行的普九达标投入，主要是靠乡村集体积累和向农民集资完成的。税费改革以后，不允许再向农民集资，而多数县乡财政基本上是吃饭财政，根本无力承担农村中小学的校舍改造任务，形成“旧的渠道堵死了，新的渠道难以形成”的不利局面，使农村基础教育投入受到很大冲击。 （2）农村中小学教师工资由县级财政统一发放在个别区县有一定难度。根据全国、全省基础教育工作会议精神，基础教育实行统一领导，分级负责，县级为主的管理体制。因受财力不足的制约，个别财政困难的区县实行的是本级和乡镇两个工资标准发放工资，乡镇执行的是老标准，前两年的调资没有落实。而统一发放，实行一个标准，增支部分使这些区县财政难以承受，增加了统一发放工资的难度。 4、税费改革的宣传在某些地方存在片面性。 （1）过分强调税费改革的减负作用，致使改革后实际负担加重的地区和个别农户，对税费改革有怀疑甚至抵触情绪。 （2）将税费改革简单理解为减轻农民负担、增加农民收入、从而大大低估了这次改革的意义，并且造成相当部分基层干部的不满情绪。农村税费改革是继土地改革、实行家庭承包经营责任制之后 中国 农村的第三次革命（这三次革命依次是土地所有权、经营权和分配权的革命）。减轻农民负担仅仅是它的第一步，下一步税费改革的核心是县乡财政体制，其根本目的就是要通过税收制度调整社会分配，建立一个民主、公平、统一、规范、高效的 现代 财政制度。只有这样，才能从体制上解决农民负担过重的问题。 5、配套政策不足。 没有相关配套政策提供制度保证，农村税费改革是难以取得成功的。应该说，三门峡市目前制定的各项政策基本符合当前农村的实际。但是由于农村情况千差万别，地区发展很不平衡，有些政策的执行并没有具体化，还在搞“一刀切”，加之一些村组基层组织不健全,部分农民群众对税费改革不支持,不理解,行动迟缓,形成了一些死角、死面，加大了工作难度。如灵宝市焦村镇的李家坪村、大王镇后地村的第九组等等，甚至没有做到“三到户”。其原因有的是干群关系紧张，有的是村级组织不健全或瘫痪，这一现象应该引起关注。 另一方面，由于配套政策直接涉及到相当部分人员的利益分配和职务的去留，其难度不亚于税费的主体改革。所以基层的操作极为谨慎，相当部分地区处于观望状态，进展十分缓慢。 税费改革中出现一些新的问题是正常的，并不能因此就否认改革方向的正确性和改革所取得的巨大成就。改革中出现的问题是可以解决的，关键在于必须毫不动摇地进一步深化改革，决不能浅尝辄止，半途而废。否则的话，新问题不但可能得不到解决，旧有的矛盾还会进一步激化，税费改革很有可能前功尽弃，对此，我们一定要有清醒的认识。
三、进一步完善 农村 税费改革的政策建议 总的看法是：为了避免农民负担反弹，需要将农村税费改革引入第二个阶段，即制度建设阶段，集中精力抓好配套改革，在深化改革、规范各级分配的过程中逐步消除矛盾和隐患。 （一）清理各项涉农收费项目，坚决取消所有不合法和不合理的收费，建立农民负担监督机制。 1、对本行政区域内涉及农民的各种收费项目进行全面清理整顿，取消各地自行出台的收费、政府性基金和集资项目。对农村税费改革后保留的涉及农民的收费，公布项目和标准，接受农民和 社会 监督。 2、为防止农民负担反弹，各级党委和政府要建立有效的农民负担监督机制，强化法制意识，保护农民的合法权益。各级农民负担监督部门也要切实加强农民负担监管工作，开展专项治理。重点抓好中小学乱收费、电力乱收费、报刊摊派、各种非法基金、 教育 集资、计划生育等乱收费行为的治理。纠正财政部门向有关部门下达“上交指标”的做法，消除这些部门以“指标”为借口形成新的“三乱”。另外，在农民能够承受的范围内，规范村级“一事一议”制度，防止以此为借口形成新的乱收费；同时要加大对乱收费的处罚力度，严肃查处各种违法违纪行为。 （二）加快乡镇机构改革，精简机构和人员，压缩财政供养人员和村组干部人数。 1、农村税费改革后，乡村两级出现的收支缺口，通过 发展 农村 经济 、转变政府职能、精减乡镇机构、压缩供养人员、调整支出结构和上级财政必要的转移支付等多种途径消化解决。按照政企分开和精减效能的原则，可以将直接管理乡镇集体经济活动的职能从乡镇政府职能中分离出去，将农村水电经营管理、农机作业服务、 法律 服务职能，逐步推向市场。 2、积极推进乡镇行政机构及事业单位改革。合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，清退编外和临时招聘人员。 3、合理调整农村中小学教育布局，根据 自然 条件、人口密度和 交通 状况等情况，适当合并现有乡村学校，精简教师队伍，逐步辞退不合格教师和农村代课教师，优化教师队伍结构，提高教师素质和教学质量。 4、积极探索精简分流人员的各种有效途径，多渠道妥善安置分流人员。适当合并现有村组建制，精简村组干部，村“两委”干部尽量交叉任职，组干部尽量由村干部兼任。对村干部报酬，根据其工作绩效和当地农民收入情况，合理确定标准。 减轻农民负担的改革成果能否巩固，关键在于乡镇政府职能的转变和农村教育体制的深化改革，只精简政府机构和人员，不转变政府职能，不仅开支减的有限，而且反弹的可能性极大。农村教育不从投资体制、教学配置等方面作大的调整，农民负担的这个大头就难以真正减轻。 （三）改革和完善财政管理体制，规范县、乡之间的分配关系。 1、根据分税制财政体制要求和进行农村税费改革的需要，按照财权和事权相统一的原则，合理划分县、乡政府事权和财权，赋予乡镇政府与其承担事权相一致的财权。 2、对农村税费改革后因政策性减收形成的乡镇和村级财力缺口，通过省、市、县财政专项转移支付给予必要补助，适当加大对贫困地方的转移支付力度，保证基层组织正常运转和必要支出的需要。强化乡镇财政预算约束，严格资金管理，提高乡镇财政运行质量。 （四）完善农业税征收体制，规范征收行为。 1、县、乡两级要适应农村税费改革的需要，建立健全农业税管理机构，加强农业税收征收管理。各项农业税收及附加收入的征管，要严格按照新的征收管理办法执行。严禁按地亩、按人头摊派征收农业税、农业特产税和附加。要结合乡镇财政政务公开制度的建立和推行，规范农业税征管程序，简化征管手续，为纳税人自愿申报纳税创造便利条件。 2、进一步加大农业税政策宣传普及工作力度，引导和教育农民增强依法纳税、自觉纳税的意识。加强农税征管队伍建设，提高农税征管人员的职业道德水平和业务素质。要以农村税费改革为契机，建立农业税收档案资料，有条件的地方，可实行农业税收 计算 机管理，推动农业税征管 科学 化、规范化。 （五）妥善处理乡村债务和农户税费尾欠。 1、在农村税费改革过程中，各地要对乡镇及村级负债情况进行具体 分析 ， 研究 分类解决的办法，制定具体的清偿计划，可以 参考 “谁受益，谁负担”的原则，妥善处理，不能随意将负担转嫁给农民。 2、乡统筹、村提留尾欠，要认真进行清理，分类核实到户。根据农民的承受能力，分期、分批清收，不和农村税费改革搅在一起。在具体操作中，必须稳妥进行，不能形成不稳定因素，更不能新开乱收费的口子。 （六）按照政策要求，在具体工作中突出抓好“五个规范、四个确保、三个集中支付”。 1、“五个规范”：（1）规范县与乡的财政体制。从 目前 情况看，各县（市、区）、乡镇财政体制可以说是五花八门，一县一制，一年一定，没有形成科学、规范、相对稳定的财政体制，难以适应农村税费改革后的新形势。农村税费改革后，县乡两级财政收支规模和结构都发生了很大变化，所以要按照事权与财权相统一和调动乡镇政府当家理财积极性的原则，合理划分县与乡的财权与事权，凡是能够在乡镇开支的项目划归乡镇，财力留在乡镇；否则，收支由县管理。（2）规范农村税费改革转移支付资金使用管理。转移支付资金是为弥补农村税费改革后资金缺口而设立的专项资金，对转移支付资金实行专户管理、捆绑使用、单独核算，专款专用，从而确保应该分配给乡村的转移支付资金到位。同时，将转移支付资金补助数额与乡村收入完成情况挂钩。各县、市、区转移支付资金管理使用办法报市级审批。（3）规范农村中小学教师工资发放。近年来，农村中小学教师编制管理不规范，造成人员增长过快，冗员过多。一方面浪费了大量的人力、物力、财力资源，另一方面加大了财政支出压力，大部分地方出现了拖欠教师工资的现象。对此，在搞好教师核编定员的基础上，制定发放办法，规范发放范围和标准。（4）规范村干部待遇及村务支出。农村税费改革后村干部工资和村务支出由农业税附加解决，而农业税附加按政策征收的数额低于过去的“三提”数额，村干部工资和村务支出出现了一定缺口，虽然通过财政转移支付补助一部分，但如不搞好定员定额，很难保证正常支出需要。可以采用村党支部、村委会干部交叉任职的办法，做好村街干部职数核定工作。同时，结合本地实际，合理确定村干部工资和村务支出标准。（5）规范农村社会保障体系。对村干部、农村中小学教师的医疗保险、义务兵优待金、弱势群体的优抚照顾等，探索建立健全社会保障机制，保证其基本需要。 2、“四个确保”：（1）确保农民负担得到明显减轻，不反弹，让农民从改革中真正得到实惠。（2）确保乡镇机构和村级组织正常运转。（3）确保农村义务教育经费的正常需要。（4）确保实现农村社会稳定。 3、“三个集中支付”：（1）农村中小学教师工资实行县级财政统一发放，集中支付。（2）村干部工资和村务支出实行财政统一发放，集中支付。（3）对村干部、农村中小学教师的医疗保险、义务兵优待金、五保户供养、弱势群体的优抚照顾等实行财政统一发放，集中支付。 参考 文献 ： 三门峡市统计局.三门峡统计年鉴2002[M].北京： 中国 统计出版社，2002.
关键词:地方税制;分税制;地方税体系;税制改革
中图分类号:F832文献标识码:A文章编号:1009-2374(2010)12-0061-02
我国分税制财政体系自实施16年以来,对合理解决中央与地方的税收分配关系、加强宏观调控、调动中央与地方两个积极性发挥了积极作用。但随着经济和社会的发展,当前地方税体系在运行过程中出现了许多新的问题,地方税制的改革和完善成为当前亟需解决的重点问题。
一、现行地方税体制存在的主要问题
(一)立法层次低,缺乏税法的权威性和严肃性
税法是国家向纳税人征税的法律依据,是法律的重要组成部分。税收立法必须具有高度的权威性,应由国家最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会立法颁布。但现行的地方税种中,除企业所得税和个人所得税以外,其余大多数是分税制改革前由国家行政机关――国务院来制定的,立法层次较低,有失税法的权威性和严肃性。
(二)税收管理权限划分不尽合理,税权高度集中
分税制是以立法权为核心的税收管理权在中央和地方之间的合理划分,并以此确定各自财力范围,承担相应的责任义务。现行分税制没有对税收管理权限做出合理的划分,在地方税种的设置和税收条例的立法上,地方政府几乎没有什么权利,形成税权集中于中央,事权倾斜于地方,违背了分税制事权与财权相统一的原则,不能充分调动和发挥地方政府运用税收杠杆调控宏观经济、促进地方经济发展的积极性。
(三)税制改革缓慢,地方税体系不完整,结构不合理,主体税种不明显
1.地方税制改革缓慢。自我国工商税制改革后,虽然对营业税、房产税、车船使用税进行了修订,但是城市维护建设税还是附征税,还有一些如社会保障税、环境保护税、教育税等应该开征的地方税税种尚未开征,而是以“收费”与“基金”的形式为补充,助长了乱收费。
2.地方税体系不够完整,主体税种不明显。从我国现行分税制对税收收入的划分来看,一是共享税比重过大,带有收入分成的性质;二是地方税缺乏主体税种,目前地方税种是以营业税和所得税为主,其余大多是小税种,不利于地方财政收入的稳定和“量入为出”合理安排预算支出,容易使地方政府尤其是财力较薄弱的欠发达地区的地方政府过分倚重税收的收入职能,忽视税收的调节职能等其他职能,影响地方政府职能的完成,不利于经济的健康发展。
(四)地方税税种划分缺乏科学性, 界限不清,有逐步演化为共享税的趋势
收入来源稳定、税源集中、 增收潜力较大的税种,都列为中央固定收入或中央与地方共享收入,而留给地方的几乎是收入不稳定税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种,而且,中央税与地方税界限不清,有逐步演化为共享税的趋势,比如:企业所得税、个人所得税,造成地方支出尤其是经济不发达地区过分依赖中央转移支付和地方非税收入,来满足弥补财政支出的缺口。
根据国家经济和社会发展需要,对现行税制统一考虑,全面谋划,改革和完善地方税体系,使之达到税收立法明确,各级政府权责分明,税收管理效率较高,司法保障完善有力,税收服务健全周到的目标。本着改一批、废一批、立一批的总体思路,构建税权合理,税种健全,税制简化,主体税种突出,征管统一的地方税体系,以便更好地调动和发挥中央与地方的积极性。
二、改革和完善地方税体系的若干设想
(一)提高税收立法级次,适度下放税收管理权限
1.提高税收立法级次,提升税法的权威性。由国家最高权力机关――全国人民代表大会及其常务委员会立法颁布;授权国务院制定税法实施细则,授权财政部、国家税务总局在税法和实施细则范围内的解释权。同时,考虑到我国幅员辽阔、区域经济发展不平衡的实际,在中央集权的前提下,授权省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会在基本法律范围内根据当地实际可以立法和制定政策,包括制定实施办法、税目税率的调整、税收的减免等,解决全国统一立法难以适应地方实际的问题,提高地方税法规的执行力。
2.调整税收管理体制,适度下放地方税的管理权限。实行“统一领导、分级管理”的原则,在保证中央统一领导的前提下,赋予地方一定的管理权限。实行中央集权与地方分权相结合的模式,兼顾中央与地方两个积极性。对全国统一开征,并且对宏观经济影响较大的地方税,如营业税、个人所得税、企业所得税、社会保障税,由中央制定基本法规,将部分政策调整权和征收管理权下放给地方;对全国统一开征,但对宏观经济影响小,而对本地区经济影响大的地方税,除由中央制定基本法规外,实施办法、政策解释、税目、税率的调整、税收减免和征收管理等权限应赋予地方;对于全国不统一开征,具有明显区域性特点的地方税的立法权、征收权、管理权应全部划归地方;地方政府结合当地资源优势,报经中央批准,可决定开征某些地方性税种。对于地方制定的税收法规,都应上报中央备案;凡与国家法律、法规有抵触的,国家最高权力机关、国务院或授权财政部和国家税务总局予以纠正。
(二)调整中央与地方税种划分原则,使之更加科学合理
对于具体税种的归属问题,总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素,确定不同税种分别作为中央收入和地方收入。凡是关系到国民经济全局、有利于发挥中央政府职能和便于中央加强宏观经济调控的税种划归中央,作为中央财政收入;与地方关系密切、税源分散、需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方,作为地方财政收入;与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享收入,使中央和地方在财政利益上有一个“联结点”。具体来讲,需要依靠地方政府扶持发展,与当地经济密切关联的税种全部划归地方,由地税局征收。如:营业税、城乡维护建设税、一般消费税、地方企业的所得税、个人所得税、资源税、财产行为税全部划归地方;把社会保险税、教育税、环境保护税等改为共享税,由中央和地方同源课税,分率计征,把增值税、中央企业的所得税、车辆购置税、关税全部划归中央,作为中央的主体税种,以确保中央财政收入的主体地位。
(三)通过“废、改、立”一系列改革,建立新的地方税体系
1.改革完善地方税税种。一是继续完善营业税,作为地方税主体税种;二是完善个人所得税,实行综合与分项相结合的税制模式;三是修改城市维护建设税,改为“城乡维护建设税”,将地方政府有关部门征收的市政设施配套费、城市公用事业附加、占道费等收费纳入其中,将纳税人扩大到外资企业,计税依据为生产、经营的销售额或营业额,税率由中央制定幅度比例税率,由省、自治区、直辖市根据当地经济发展情况和城乡维护建设的需要确定具体的适用税率;四是扩大资源税征税范围,将目前收取的水资源费、矿产资源补偿费、河道采砂管理费等纳入资源税征收范围。
2.清费立税,适时开征一些新税种。积极推进“费改税”是完善地方税制的紧迫任务。名目繁多的收费不仅加重了企业与社会的负担,还干扰了地方经济的健康发展,严重侵蚀了地方税的税基。“费改税”是我国财税体制改革必须解决的一个重要课题。由于多数收费都是地方政府为了满足其支出需要,如何填补“费改税”带来的地方政府的可用财力缺口,是“费改税”成功与否的关键。“费改税”宜分步实施:第一步,对具有税的性质而且对地方财政收入有较大影响的收费,实行“费改税”; 第二步,对确需收取,符合国际通行做法的收费仍予保留,进一步完善其管理和使用;第三步,对不再体现政府职能的收费,转为经营性收费,并依法征税。
3.适时开征社会保障税,建立完善的社会保障体系。建立统一的、多层次的、完善的社会保障体系,是市场经济健康运行的重要保证,可借鉴国际经验,配合企业、劳动、人事、医疗等制度的改革,结合费改税,从有利于社会保险资金的社会化发放,增强和规范管理,提高征缴率,节约征收成本的角度出发,积极创造条件开征社会保障税,把目前的各种社会保险收费纳入税收的范围,使养老、失业、医疗等社会保障的资金来源和使用纳入法制化轨道。
4.适时开征环境保护税、教育税、遗产和赠与税。一是开征遗产和赠与税,遗产和赠与税可下设遗产和赠与两个税目,在新开征期间可采用稍微偏低的税率水平,待适合的时候再予调整;二是开征环境保护税,将排污费、超标排污费、垃圾收费等环境污染收费并入其中;三是开征教育税,将教育费附加、教育集资等收费相关收费并入其中。
通过以上“废、改、立”的改革措施,在我国逐步建立一个完善的地方税体系,以充分发挥地方税收的财政收入和宏观经济调控职能作用。
参考文献
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改革试点在勇于担当中先行
20世纪90年代，安徽和全国其他地区一样，农村乱收费、乱集资、乱摊派的“三乱”问题突出，农民负担过重成为当时影响农村稳定和农业发展的重大问题，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”可谓当时“三农”的真实写照，引起党中央、国务院和地方各级党委政府的高度重视。在探寻减轻农民负担治本之策过程中，富有改革创新精神的安徽人，大胆探索，敢为人先，努力探寻农村税费改革的新路子。
当时，农民负担的表现形式可谓“五花八门、名目繁多”。其中符合法律、法规和政策规定的负担就有5大类：一是依法向国家缴纳的税收，即农业税、农业特产税、屠宰税、契税、耕地占用税等；二是根据国务院颁布的农民承担费用和劳务管理条例规定，向乡镇政府和村级组织按照不超过上年农民人均纯收入5%缴纳的村提留和乡（镇）统筹费，即“三提五统”；三是每个农村劳动力每年承担的10个义务工和20－25个劳动积累工；四是依据中华人民共和国教育法规定向农民收取的教育集资；五是各级政府和有关部门出台的涉及农民负担的行政事业性收费、政府性基金、集资和各种摊派等。
从安徽省的情况来看，1999年，农民承担的农业税为14.17亿元，人均28.43元，农业特产税为7.80亿元，人均15.65元；承担的“三提五统”为34.14亿元，人均68.50元；承担的各种集资摊派达 9.26亿元，人均18.58元；承担的义务工26800万个，劳动积累工42188万个，人均约14个，按每个标准工日10元折算，人均劳务负担就达140元。总体来看，农民每年人均承担的各种负担高达270多元。此外，农民还要承担水费等生产经营性费用和各种名目的搭车收费以及摊派等。
日益加重的农民负担，严重挫伤了农民的生产积极性，制约了农业和农村经济发展，损害了党群关系和干群关系，影响到农村社会乃至整个社会的稳定。减轻农民负担问题，已经到了非解决不可的程度。
为寻找一条减轻农民负担、规范农村税费征收管理的新路子，安徽省早就开始了探索。
1993年，太和县开始了减轻农民负担的大胆尝试，在农村税费征收中采取“税费合并、统一征实”的办法，开展农村税费征收方式改革试点，这在全国也是较早的。
1995年初，五河县开始了以“下去一把抓，回来再分家”为主要内容的改革探索，砍掉多只伸向农民的手，基本解决农村“三乱”问题。1996年，五河县探索突破农业税税制，暂缓征收农业特产税，在当时引起了一股不小的“冲击波”。1998年，五河县按照“废费正税”的思路，将“三提五统”改为“农村公益事业建设税”，在全县进行试点。
1999年，经省政府批准并报经财政部同意，来安、望江、怀远、濉溪等4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主要内容的农村税费改革试点。
这4个县开展的“寻求减轻农民负担治本之策”的探索历程，有效遏制了农民负担过重现象，初步规范了农村分配关系，触及了农村上层建筑的改革，初步建立农民负担监督管理机制，改善了基层干群关系。更重要的是，这些探索和实践锻炼了干部群众，积累了试点经验，为在全省范围内大规模试点打下了良好的基础。
安徽素有敢为人先、勇于创新的改革精神，1978年发端于凤阳县小岗村的农村“大包干”改革，揭开了我国农村经济体制改革的大幕。安徽推进农村改革的动力和务实探索从来没有停止过，应该说，在安徽全省范围内率先进行农村税费改革试点具有得天独厚的优势。
首先，安徽省农村改革的基础比较扎实。作为全国农村‘大包干’的发源地，全省广大农民和农村基层干部的改革意识较强，改革的思想基础比较扎实。其次，省委、省政府领导高度重视。对于农村税费改革问题，全省从上到下，各级领导都十分重视。第三，全省各地态度积极。农民对“三乱”非常反感，各地都有进行农村税费改革的要求，各部门也认识一致，各方面都有改革的决心。可以说，农村税费改革在我省有着广泛而坚实的群众基础。第四，安徽省地理条件有广泛的代表性。安徽地处南北气候过渡带，长江、淮河横贯其中，地形地貌多样，平原、丘陵、山地面积各占三分之一，兼具南方和北方的自然特点。同时，安徽省又是农业大省，农业人口多，农民负担重，是水稻、小麦、棉花、油菜等粮食和经济作物主产区。第五，安徽省的前期探索与中央的要求不谋而合。中央在探寻税费改革之初，曾将交通和车辆税费改革作为突破口。然而，由于种种原因，1998年燃油税改革“搁浅”，中央遂决定将税费改革的重点推向农村，而安徽在农村税费改革中的先行探索恰好符合中央的意图，自然进入中央的视线。
这些得天独厚的条件，使历史再次选择了安徽，不畏艰难险阻、勇挑重担的安徽人民，在农村税费改革的征途上再次谱写新的篇章。
改革方案在汇集民意中出台
进行农村税费改革，中央有方向，安徽有决心，广大农民有意愿。而其中最关键的环节，是要有一整套科学可行的方案作指导。为此，省主要负责人带领有关部门人员多次深入基层和村组农户进行调查研究，广泛听取农民群众、基层干部、专家学者等各界人士的意见，历经一年零11天，方案十六易其稿，最终成型。
1999年3月13日，为做好全省全面实施税费改革试点的准备工作，我带领财政厅几位处长赴阜阳、亳州、蚌埠等地进行了为期一周的调研，实地考察了五河县和太和县农村税费改革试点情况，一共走访了7个乡镇，组织了10次座谈会，参加座谈的乡镇、村干部和农民共150多人。座谈会上，基层干部群众提供了大量有价值的意见和建议，使诸多疑问和担心在调研中逐步消解，改革的思路也逐渐清晰起来。随后，我们迅速形成了题为“我省农村税费改革势在必行”的调研报告。
这份调研报告阐明了当时全省农村税费征管及税费改革试点现状，详细梳理了五河县和太和县的经验。同时，由于我省江南及江淮之间大部分地方未实行税费改革试点，农村税制老化，税费征管过程中矛盾日益突出，我们特将许多地方要求改革的强烈愿望表达了出来。
报告还指出了当时农村税费征管及改革试点中存在的4个主要问题，即农业税制与农村经济的发展现状不适应，存在“有地无税、有税无地”现象；农民税费负担制度与土地承包制度不适应，农业税费负担不平衡，“三提五统”缺乏合理性、准确性；农村基层干部集中精力抓好农业生产的愿望与客观实际不相适应，绝大部分时间疲于收取各种税费，农村干群关系较为紧张；现行农村中部分中心工作与减轻农民负担政策不相适应，指令性的达标、升级严重脱离农村实际。
报告就全省农村税费改革试点提出了3条建议，一是建议立即成立由省主要领导挂帅的省农村税费改革领导小组，负责统一领导全省农村税费改革工作。领导小组下设办公室，办公室设在省财政厅，协调和处理改革中的日常事务。二是建议根据中央有关改革精神和思路，提前设计农村税费改革工作方案。三是建议制定完整的配套措施，包括全省各级建立相应组织，加强舆论宣传，农村税费改革应与村级民主管理制度、村务公开有机结合起来，三位一体，三管齐下，相互补充，互为促进等。
省领导对这个调研报告给予了高度评价，时任省委书记回良玉批示：同意，由省财政厅牵头，组织农口、税务等有关部门人员认真研酌，着手设计农村税费改革方案。
1999年3月20日，我抽调人员组成起草组，着手起草全省农村税费改革方案。
当时，起草试点方案，没有任何现成的材料可供借鉴，要在试点方案中做到准确把握中央政策、结合本省实际，达到通过改革解决农民负担重、农村分配关系不顺等一系列复杂矛盾的目的，难度可想而知。起草组经过认真研究，初步确定试点方案的总体框架分3个部分，第一部分是农村税费改革的指导思想、基本原则和目标；第二部分是农村税费改革的主要内容；第三部分是农村税费改革的组织领导及配套措施。
方案第一稿基本构建了全省农村税费改革方案的主体框架。但其中仍有许多不完善和有待进一步明确的地方，如农业税税率及附加比例到底定为多少，如何进行乡镇机构改革等，当时都只有初步的提法，没有给出明确的答案。
随着全省部分地区农村税费改革试点的深入，一些主要矛盾不断暴露，一些深层次问题逐步显现，起草组对改革政策的认识也在不断深化。这期间，起草组对方案又进行了3次修改。1999年5月12日拿出试点方案第四稿，对试点的指导思想、改革目标、具体配套措施都进行了调整。
2000年1月，我们根据中央最新精神，在第五稿中，将农村税费改革主要内容 “一个取消，两个调整，一个完善”调整为“四个取消、两个调整、一项改革”，即取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。同时，根据中央可能确定的农业税税率上限，第五稿还提出全省农业税税率最高上限不得突破7%，要求各市在制定试点方案时，根据本地区的经济情况，确定本地区的税率幅度。
方案第五稿，于2000年2月16日报省农村税费改革领导小组审核。根据省农村税费改革领导小组的意见，起草组对试点方案进行了重大修改。重点提炼了农村税费改革试点的指导思想和目标，进一步明确农业税政策，强调全省平均税率不超过7%，实行地区差别比例税率。第一次提出各市、地、县要结合农业经济发展情况，确定本地区的税率幅度，经省批准后，分类测算到村，并落实到农户或者其他农业税纳税单位和个人。这就有了以后的农民负担卡和到户纳税通知书。
第六稿主要明确了村提留征管办法，同时增加了农村税费改革的时间安排，将2000年各项改革重点工作分为5个阶段。
2000年2月开始，起草组进入冲刺阶段，全体成员几乎整天泡在办公室。3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽率先开展农村税费改革试点，正式拉开了农村税费改革的序幕。起草组根据中央文件精神，又多次对试点方案进行修改完善，到3月中旬，形成了方案第十六稿。
第十六稿在农村税费改革指导思想、基本原则、改革内容等方面已基本成熟。概括起来说，指导思想是，根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，从根本上治理农村“三乱”问题，切实减轻农民负担并保持长期稳定，建立规范的农村分配制度。进一步加强农村基层组织建设，巩固农村基层政权。调动和保护农民生产积极性，促进农村社会稳定和农村经济健康发展。基本原则是，总体部署，统筹安排，全面推行。从轻确定农民负担水平并保持长期稳定，兼顾乡镇政府及基层组织正常运转的需要。采取简便易行的征收方式，规范税费征收行为。实行综合配套改革，积极推进乡镇机构和教育体制改革，完善乡镇财政体制，促进乡镇财政良性循环。健全农民负担监督管理机制。坚持群众路线，促进农村民主与法制建设。主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；取消农村教育集资；取消屠宰税。逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。调整农业税政策；调整农业特产税政策。改革村提留征收和使用办法。
起草组的这些提法，在正式报省委、省政府审核时，只增加了两个字，即在促进农村经济健康发展的“健康发展”前加上“持续”两字，其余几乎一字未动。省领导完全同意了方案第十六稿中提出的改革政策、配套措施、时间安排等内容。
4月8日，省人民政府正式向国务院报送了关于请批准安徽省农村税费改革试点方案的请示。
2000年4月23日，国务院正式批复同意安徽省农村税费改革试点方案。
改革试点成功的关键环节是合理确定农业税税率。为了稳妥起见，我们组织有关部门测算农民负担水平，对1993年至1997年5年间的全省主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税收和乡统筹、村提留等86个指标进行了全面统计调查，逐级测算到乡镇、村，具体落实到农户，共调查测算和分析了上亿个数据，反复进行测算和比较，提出了5套方案。
在综合权衡利弊后，选择了第五套方案。即按区域分类确定新农业税基本税率，山区8%、丘陵7%、平原6%，在具体拟定各县税率时根据情况适当浮动。同时，设置两条“控制线”，即改革后的农业税收入与1997年原农业税及乡统筹之和相比，只能减少不能增加；改革后的农业税附加收入与1997年村级公益金和管理费相比，只能减少不能增加。按此测算，全省新农业税平均税率为6.85%，农业税金额26.09亿元，较改革前农业税及乡统筹之和减少1.33亿元；农业税附加5.22亿元，较改革前村级公益金和管理费减少4.21亿元。如果再加上取消教育集资（1999年为3.5亿元）、取消屠宰税（1999年为1.76亿元）和农业特产税政策调整（减少环节、调整税率、与农业税不交叉征收）形成的减收（预计0.12亿元），全省预计减收总额近11亿元。
世界各国对税收的管理办法比较一致,即税收的开征和调整要经过立法机关批准,税收收入和支出得纳入财政预算管理,对收费的管理,不同国家的具体做法虽然不尽一致,但是收费作为政府取得收入的一种补充形式,在国外,特别是市场经济发达国家,大都具有以下共同的特征:
1.收费主要集中在地方政府一级,其收人纳入统一的财政预算,对税收和收费实行分列预算,分别管理。一般市场经济国家,中央一级政府基本上没有收费,税收是其主要收入来源,收费收入所占比重很小。1991-1996年,各国中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重,一般在6%-15%之间。其中,美、英、法、日、意等工业发达国家中央政府的收费收入,其比重一般保持在10%左右。而在地方政府一级,情况就有所不同。据有关专家对近年来九个主要西方市场经济国家地方政府非税收入(主要是收费收入)占财政收入的平均比重的研究,地方政府财政收入中收费收入的平均比重在22%以上,若将非政府机构提供的收费收入计算在内,其比重可达到40%左右。表明收费收入是市场经济国家地方政府财政收入的重要来源,与税收具有同等重要的作用。但无论是哪个级次的政府,对收费收入的管理都采取纳入财政预算统一管理的作法,基本上消除了收费等非税收入游离于预算管理之外造成的负面影响。
2.任何收费项目的设置都必须通过法律程序,具有法律依据。各国政府,尤其是发达国家政府对收费管理的一个共同特点是,公共部门出台任何收费项目都要求有严格和复杂的法律和行政程序。收费的方式和数量是建立在法制的基础上。对于社会公益服务事业的收费和支出的预算与决算,政府必须进行审查和批准,并对其财务情况进行审计和监督。同时,发达国家对公共服务的收费管理非常严格,收费项目和标准的确定需要经过严格的程序,而且收费标准的确定需要遵循一定的原则,并需经过严密计算和公众讨论用前世界各国普遍的收费定价是按低于平均成本的边际成本收费。采取这一方式的原因主要有三点:一是对于部分纯粹公共商品,收取一定费用有利于减少浪费;二是对混合商品提供补贴,鼓励其按边际成本定价,以刺激消费,例如对公共交通设施提供补贴。三是对较低收入者给予适当照顾。
3.收费具有服务报偿的性质。在典型的市场经济国家中,政府收费最大的特点还表现在它的公益服务性。在这些国家中,由于政府职能的限制,政府只是提供公共商品和混合商品,而不提供私人商品,因此其划分税收与公共部门收费的具体标准就是,依据纯粹公共商品与混合商品的区别,以是否存在无偿性为标准,来确定是采取征税方式还是采取收费办法弥补提供公共劳务或服务的成本。如日本、韩国、法国以及香港地区,对于公共交通、城市供水、邮电通讯等与居民生活密切相关的公益事业大多实行收费而不是通过税收来解决资金问题,由于对公益服务事业收费比对其征税更容易使被征收对象接受,收费比税收的无偿支付更有利于节约和注重成本、效率,同时也有利于减少资源浪费和政府支出。因此,大多数国家对公益事业这种混合商品采取收费的方式弥补其成本是符合自身特点的,也是行之有效的一种方式。
二、借鉴国际经验,清费立税,规范政府收入机制的基本思路与政策措施
通过对国外政府收费情况的概括总结,笔者认为当前我国在运用税收与收费这两种不同的收入分配形式时存在两个突出问题:一是经费挤税,税“小”费“大”,本末倒置。二是在运用收费形式时,未能将其纳入法制化和预算管理的正常轨道,以致使收费出现过多过滥的无序化状况,而且愈演愈烈。针对这两个问题,清费立税,进行税费综合改革应坚持的指导思想是:建立以税收收入为主,收费收人为辅,税费并存的政府收入运行机制,充分发挥税收与收费在筹资中各自的优势与作用。具体而言,规范税费关系的总体思路应从两方面入手:首先是治理收费的思路,其次是税费综合改革的思路。
(-)治理收费的思路
治理收费,首先应对当前种类繁多的收费正确地进行分类。目前的各种收费按其征收特点大体可分为四类:一是各种规费,即国家机关或事业单位为居民或团体提供特殊服务或实施行政管理收取的手续费、注册登记费、诉讼费、证照工本费等,此类收费的数量一般以服务的立一叠成本为根。二是经营性收费,即某些事业单位以盈利为目的,按照市场准则对所提供的服务收取的费用。三是税收性收费,即凭借政府权力收取的,交费与受益无直接关系,具有强制性、无偿性、固定性的收费,包括基金及相当部分的行政事业收费。四是不合理收费,即背离市场化要求,阻碍经济发展,损害人民利益的收费。
从上述对收费的分类来看,目前治理收费是一项复杂的系统工程。应本着先易后难,循序渐进的原则进行。总体设想是取消一部分,保留一部分,规范一部分,改税一部分,对不同种类的收费采取不同措施。
(l)取消一部分。即取缔各种不合理的收乱摊派、赞助等。具体操作可对照国务院和财政部下达年度全国性及中央部门行政事业性收费目录执行,凡不属于费的性质或不在目录上列示的项目,应坚决取缔;对省级及以下政府的收费项目,违背国务院及财政部的有关规定的各项不合理收费,也应予以取缔。
(2)保留一部分。对于规费,应当予以保留。并进一步完善其管理制度,使规费真正成为政府财政收入的一种补充。规费是真正意义上的世界普遍性收费,此类收费完全必要,而与税收形式相比,又具有不同的特点。因此不存在费改税的问题。规范化的做法是纳入预算,依法管理,并严格控制征收范围。
(3)规范一部分。对于经营性收费,应逐渐从预算内和预算外资金中剥离出去,实行自收自支,自负盈亏,依法纳税,完全推向市场。对于已放开标准的事业性收费应逐步与挂靠单位脱钩。鉴于经营性收费具有明显的赢利性,同时交费与受益具有直接的相关性,故此类收费应与企业在市场上提供商品、劳务收取的费用同等对待,在必要的情况下才通过法规对收费标准等进行约束。
(4)改税一部分。对于一些具有税收“三性”特征,具备税收的实质,只是以收费的形式存在的收费项目,应创造条件,将其尽快规范为税收。目前这些以收费形式出现鼓实质上税收大部分为预算外资金,存在项目重复、收取依据软化。多头管理、收支一条线、缺乏监督,使用效益差等缺陷。亟待还其税收的本来面比纳入规范的预算管理,提高征收刚性。由于当前税收性收费内容繁杂,数量较大,因而成为治理收费中的难点与重点。
(二)税费综合改革的思路
由于进行“费改税”的改革既涉及到国家与企业、居民分配关系的调整,又涉及到中央与地方政府的分配关系,以及财政税务部门与其他部门的财力财权关系,加之收费项目繁杂,改革的难度可想而知。因此,“费改税”不可能一蹴而就,应当全盘考虑,统筹兼顾。“资改税”的途径主要有以下两种:一是将部分收费并入现行设置的税种中、尽可能避免税种过多,增加人民的重税感。二是将不能合并且具有独立性质的收费在税收体系中设置新税,以充分发挥其调节作用,增强税收刚性。具体思路是:
(l)改革房产税、土地使用税,将土地管理方面的收费纳入其中。土地管理方面的收费实际上是对税额过低的土地使用税的补充,具有与房地产税收相同的性质,应将其纳入房地产税收中。计税依据可改为房地产的评估价值,设计相应税率。对于不同地区,当地政府可在中央制定的税率范围内确定本地区适用的税率。
(2)改革城市维护建设税,将用于城建方面的挖掘费、城市建设费、市政设施配套费等收费项目并入其中。将其计税依据改为销售额与营业额,改变城建税实际上的附加性质,使其成为名符其实的独立税种。确定税率时可考虑由地方政府在中央政府制定的税率浮动范围内、根据本地实际确定适用税率。同时将其课征范围延伸至外资企业,名称改为城乡维护建设税,以法律规范保证地方政府有充足资金用于城乡维护与建设。
(3)改革资源税,将资源方面的收费并入其中。将资源补偿费与资源税合并,更好地加强对国有资源开发利用的集中管理,真正实现资源的有偿使用,遏制对资源的掠夺性开采。同时扩大资源税的征收范围,将国有林业资源、水资源、草场资源占用等取得的级差收入纳入征税范围,允许各地根据本地资源情况增加资源税或调整资源税税率,以充分发挥资源优势,亦可使各地自行征收的诸如水泥工业发展基金。煤炭建设基金等基金名正言顺地并入资源税中。
(4)改革农业税,对农业税制进行调整与完善。对农牧民的收费,要结合农业税的改革,将其中在国务院确定的合理负担限度内的部分转为农业税收,超出部分一律取缔。同时,还要进行乡镇政府职能的转换,将属于乡镇政府职能范围内的所谓“五统筹”纳入农业税征收范围,以减轻因多头收费给农民造成的额外负担。另外规范乡镇政府的各项开支,割断农村政府向农民伸手乱集资、乱摊派、乱收费的渠道,节省农业税征管成本,缓解干群矛盾。
(5)设立燃油税。目前由公路、交汇等部门分散征收的养路费、运输管理费、客货运输附加费等收费,不利于降低征收成本,提高征收效率,而且交通运输行业的收费几倍甚至几十倍于相应的税收,严重扭曲了国民收入分配秩序,因此对交通运输行业的收费分门别类加以合并。征收燃油税已迫在眉睫,虽然原拟出台的燃油税改革方案由于种种原因未能如期实行,但是此项改革已是大势所趋。
(6)设立社会保障税,以代替各种社会保障方面的收费。社会保障税,是专门用于退休养老和就业保险等社会保障的税收,是当今世界各国,尤其是西方发达国家普遍征收的主体税种之一。当前,我国失业保险基金和退休养老基金等的管理处在极不规范的状态,主要表现为收取上的分散性,使用上的低效性。开征社会保障税,使之纳入财政预算管理,既有利于以法律形式保证社会保障资金的需要,扩大保障范围,推进企业制度改革;又有利于建立税务机关征收,财政部门管理,社保部门发放三部门互相监督的管理体系。
