时间：2023-06-01 08:51:22
关键词：高校非税收入 管理实务 对策
一、加强高校非税收入管理的必要性
实行公共财政改革以来，我国已形成了包括分税制、部门预算管理制度、收支两条线管理、政府采购制度、国库集中支付制度、金财工程和政府非税收入管理制度等较完善的一套公共财政管理体系。推广综合预算、切实实行收支两条线、规范收入分配等就成了当前最主要的任务。政府非税收入是公共财政管理的一项重要内容，加强其管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。高校非税收入是政府非税收入的一部分，因此，高校作为非税收入的一个执收单位，研究、探索加强高校非税收入管理、规范高校收入行为是非常有必要的。
非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，是以政府为主体的再分配形式，是政府财源的重要来源，在财政收入特别是地方财政收入中占有举足轻重的地位。高校非税收入是政府非税收入的一个重要组成部分。随着社会、经济的发展和高校规模的不断扩大，行政事业性收费成了高校发展的主要资金来源，换言之，这部分收入成为高校教育事业改革与发展的重要基础。无论从高校加强自身经济建设的角度，还是从理顺整个政府非税收人体系而言，加强高校非税收入管理都随着高校规模的不断发展变得愈发重要。
二、广西高校非税收入管理实务的现状及主要问题
广西一直都很重视政府非税收入的管理。2004年，财政部颁布了财综[2004153号文，该文形成了政府非税收入纲领性文件。2007年广西又制定了《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》，2009年区财政厅等部门又就《条例》作了释义；2010年财政部印发了《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》以及区财政厅《关于进一步规范自治区直属高等院校财政票据使用管理的通知》这些文件都对广西的政府非税收入的规范管理起到了重要的作用。但是，根据目前广西高校对非税收入执行情况调查，以及笔者的工作实践，发现高校非税收入的管理方面仍然存在欠缺，高校非税收入在政策落实、非税收入界定、票据管理和核算等方面有待进一步完善。欠缺之处主要表现有以下几个方面：
1.非税收入概念依然模糊，有关指导文件上一些问题需进一步统一和细化，使之更具指导性。一是自提出非税收入的概念并执行以来，因有关文件中非税收入的概念、范围欠具体，各级财政部门在执行国家文件中也没有针对非税收入相关的一些概念进行具体的区分，缺乏具体指导性。甚至，同一概念在相关不同文件之间出现意思相左或难以区分的情况。例如，作为高校非税收入主要构成的行政事业性收费和服务性收费的解释。我们很难在有关文件或释义中得到明确的区分，这两种收费有的解释甚至是一样的。在收费设定上都规定了其成本补偿性和有偿性，其价格标准按照成本补偿和非营利性原则审定或制定；只是在审批程序上有所不同。另外。无论是国家还是地区非税收入文件中都这样规定：非税收入属于应税项目的应依法纳税，并将税后收入纳入非税收入管理，但不明确哪些是应税项目非税收入。因此，长期以来，高校非税收入实务界很容易产生模糊，一线工作人员深感界定不明，如应税、非税不清，税收收入、非税收入不明等等，给高校非税收人工作带来一些混乱。
二是非税收人范围虽有规定，但是具体内容还不是很明确。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资产(或资源)有偿使用收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。除基金、罚没收入外，各类收入所包含或包括的具体内容仍不详，其中，最为明显的是国有资产、国有资源有偿使用收入和国有资本收益三项内涵不清。比如，关于国有资产(资源)有偿使用收入取得的规定：利用国有资产(资源)通过出租、转让和其他方式取得的收入。这里的“其他方式”具体所指不清，是自营呢?还是对外服务，有待明确。除行政事业性收费、基金、罚没收入外，其他各类非税收人项目没有明确规定认定部门、认定政策依据也不明确。
此外，由于非税收入项目多、涉及范围产、缴费情况复杂，部分非税收入收取额的计算技术性、专业性强，因而存在各地政策不尽一致，管理方式多样化的现象。
2.高校收费监督多头管理，缺乏统一的规范；欠缺效率。高校接受财政、物价、税务和教育行政主管等部门的监督管理，但各监督机构之间沟通不足，缺乏统一的规范，致使高校等执收单位非税收入管理上可左可右、无所适从，随意性较大，最后导致效率欠缺。
现行高校收费实践中，高校收费实行的是“双轨制”，既有行政事业性收费，也有服务性收费。根据现行政策规定，行政事业性收费和服务性收费划归不同的行政主管部门审批管理，行政事业性收费由财政、物价部门联合审批(并报经人大批准通过)，在收费项目、标准和资金管理上国家严格控制；服务性收费则由物价局单独审批。但两者之间并无严格的政策区分界限，收费依据设定和标准制定上都遵循成本补偿和非营利性原则。以培训费为例，根据《教育部、国家发改委、财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》(教财[2006]2号)，培训费为高校服务性收费，应按照成本补偿和非营利的原则制定，报所在地省级教育、价格、财政部门备案后执行。但在《广西政府非税收人管理条例》释义中，培训费的归属却是事业性收费，而在物价审批中又被列为服务性收费项目，要求使用税务票据。这样只会导致应税收入、非税收人不清，税收管理、非税收入管理不明的效率缺失的结果。收费多头管理和“双轨制”的存在，很容易引起高校收费的混乱，并会导致票据使用、收入核算不规范等问题的发生。比较典型的如一些服务性收费项目，如高校信息网络管理部门的网络信息使用服务费、通信费的票据出现无票可开的现象，财政票据不能用，税务发票不给领的两难境地。
3.部分执收单位、人员管理意识淡薄，政策执行不到位、重算轻管。部分高校政策落实滞后，有些人员管理意识淡薄，认为只要开出正式票据、收上来人了学校财务账，进行合符财务制度的账务处理就行了，不认真分析具体收入项目的性质、归属，以及票据的正确使用，只注意具体的数据核算，忽略管理；部分单位、人员收费积极性不高，导致应收的非税收人拖延、或收不上来，或少收上来，造成部分非税收入流失。一些高校在非税收入管理方面也没有一套有效的监督约束和激励机制，致使高校
收费管理乱象难以杜绝。
4.票据使用方面的问题。目前，就我区高校而言，在票据使用上主要存在几个方面的问题。一是存在票据使用缺位的现象。随着高校市场化发展的变化，高校的服务性收费项目越来越多。根据这种情况，2006年国家教育部、发改委、财政部所颁布关于规范教育收费的文件中规定，高校收取服务性收费时应使用税务发票。2010年财政部印发的《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法的通知》再一次明确规定，行政事业单位取得的拨人经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入，不得使用资金往来结算票据，但却未明确使用何种票据。而该通知要求行政事业单位按照自愿原则提供的服务，其收费属于经营服务性收费，如信息咨询等收费应当依法使用税收发票。与财政部要求相反的是，税务部门对高校有些服务项目收入不予申领税务发票，致使出现了无票可开的困境，给高校事业的顺利开展造成了较大的影响。
二是票据使用欠规范、指导不足。这个问题主要体现在税务发票的使用上。以笔者所在的广西大学为例，票据管理采用的模式是学校财务部门统一向上级财政、税务部门申领、核销，专人管理，除银行代收的行政事业性收费由校财务部门批量处理外，一般日常零星收费，由各学院等校内部门代收，开具有关手工票据。但由于各二层机构使用票据的人员多为兼职，专业知识不足，或者指导不足，因此，票据错开、作废、超期上缴、入账，字迹模糊等情况都有发生。
三是执收单位票据使用模糊。由于经营服务性收费与国有资产(资源)有偿使用收入项目界定不明致使票据使用不清。2010年财政部关于票据使用的文件中明确规定：经营服务性收费使用税务发票。而国有资产(资源)有偿使用收入则应当使用行政事业性收费票据，就广西而言，行政事业性收费票据即政府非税收入专用收据。呈两难状。
5.高校内部非税收入管理制度方面问题。据了解，目前，一些高校内部尚无一套完整的非税收入管理制度。从收费项目立项、申报、票据使用、执收、核算、上缴到监督管理尚无出台成文的管理办法，缺少制度上的指导文件。因而，高校内部存在收费项目拓展透明度不够，指导欠缺，执收、核算比较被动，监管不足等现象。同时，还存在信息化管理进程不足的情况。具体包括：非税收入票据管理信息化不足；收费立项、申报、审批、监督管理信息化不足；非税收入执收和明细管理与核算信息化尚需不断完善以及校园网络信息共享平台的建设和提高等等。
三、规范高校非税收入管理工作的措施和对策
鉴于当前财政改革的需要和高校非税收入管理的重要性。为了妥善解决高校非税收入管理中存在的上述问题，笔者认为可以从以下几个方面出发，加强和规范高校非税收入管理工作：
1.统一政府非税收入监管体系和规定，是执收单位规范非税收入管理、减少混乱的根本保证。价格、财政及税务等部门是政府非税收入的相关管理、监督部门。这些部门应当加强联系与沟通，对非税收入的内涵、性质、具体范围、收费项目、票据使用等方面的规定和监管统一对接，力戒监管缺失、推诿，避免上级各有关管理部门各自为政、多头管理，使执收单位产生混乱。
2.细化非税收入管理规定，制定非税收入管理的具体办法，提高非税收人实施的指导性。制定一套非税收入管理的具体办法，进一步明确非税收入的概念、具体内容及范围，概念上要明确；性质上要确定，明确规定各类收入的具体内涵、认定部门和认定政策依据。为此，建议财政、税务、物价等监管部门加强沟通、统筹兼顾，制定一个互相衔接和对应的具体办法，统一指导执收单位顺利开展有关事业活动。
3.进一步深化“收支两条线”管理，优化高校非税收入工作的可操作性。根据现行高校财务制度要求学校各项收入要全部纳入学校预算，统一管理。统一核算，实行收支两条线管理。因此，学校收费工作相当繁杂、工作量大，建议通过加强校银合作，推广采用高校委托银行代收、学校统一开票核算、集中汇缴财政的收费管理模式。这种模式既优化和简化了高校非税收入执收及核算工作，又实现了高校收费全额上缴财政，符合收支两条线管理的要求，纳入部门预算，统筹安排，具有较好的可操作性。
4.规范高校非税收入票据使用管理。票据管理是高校非税收入管理的源头，是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。加强票据管理有利于规范高校收费管理工作，保证非税收入及时、足额上缴财政，从源头上规范高校收入行为。为此，建议按照收入的性质，严格划分财政票据与税务发票的使用范围，非税收入使用财政部门统一印制的行政事业性票据，应税收入统一使用税务发票。严把票据领、用、审核、核销关，督促各高校建立健全内部非税收入票据领用制度，严格按照规定使用票据，有效遏制混用票据、超范围使用票据等违规行为。同时，大力推进票据网络化管理，跟踪每一张票据的使用情况，逐步实现非税收入票据管理网络化、科学化和规范化。提高票据管理人员素质，明确票据有关政策和适用范围，加强与财税部门联系，准确反映业务内容及收费项目的性质，是依法领用正确票据和顺利开展业务的保证。例如，上文中提到的网络管理使用服务和有关后勤服务业务，可以列为科教文化等相关服务业，应该领用服务业税务发票。
【论文摘要】文章通过分析社会保险费征缴模式税式征管的必要性和可行性。对推行社会保险费税式管理提出了建议。
一、社会保险费税式征管的必要性和可行性
1、社会保险费税式征管的必要性
社会保险费征收税式管理是社保费筹资制度 发展 的必然这既是扩大参保覆盖面、提高统筹层次、增强基金抗风险能力的需要，同时也是有效控制参保单位和职工在参保和缴费问题上的逆向选择、防止参保缴费上的道德风险的需要，除此之外还有如下两点。
(1)税式征管是进一步明确社会保险各主体之间 法律 责任的需要。目前，社会保险费征缴环节中的核定制度带来的突出问题是：申报主体、核定主体和征缴主体三方之间的法律责任不明确。参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费现象，还有一些社会保险机构(包括行业垂直管理系统的代办机构)将归集的社保费不按期如实向核定机关和征收机关申报解缴，而是占压(有的跨月份短期占压，有的跨年度长期占压)，有的甚至挪用于炒股；有的把社保费作为收入当工资发放等现象。检查机关发现这些问题时，因法律责任难以界定而无法处罚。因为缴费人在缴纳社会保险费之前需由社会保险经办机构对参保人数和缴费基数进核定，核定确认的缴费数是征收机关依法征缴的依据， 企业 未申报的，但又确实是那些代办机构归集的社保费。面对参保人利益受到损害和社保费隐性流失等情况，检查机关无处罚的法律依据，只好不了了之。执法部门在划分上述三者之间的法律责任时，感到有些无奈，即缴费人本应承担的如实申报的责任转嫁给了核定机关和征收机关，核定机关没有足额核定，应核定尽核；征收机关没有足额征收，应收尽收。如果对缴费人不如实申报事实进行处罚也不妥，因为参保单位和个人申报的缴费数是经过社会保险经办机构核定盖章认可的，这种认可具有法律效率。如要缴费人承担不如实申报的法律责任，则法律依据不足，因为征收机关以核定机关的核定数为征收依据，企业申报不实，核定机关有责任。实行税式征管后，建立参保单位和缴费个人自行申报制度，征收机关将参保单位和个人申报数作为征收依据。如果参保缴费单位不如实申报，一旦发现，就可以追究申报主体的法律责任。所以，实行税式征管，建立自行申报制度，自核自缴，既有利于明确社会保险费征纳双方的法律责任，又能提高全社会参保缴费的法律责任和意识，还能强化府保险费足额征收，使地税部门和社保部门真正做到各负其责，相互协调。
(2)税式征管是完善社会保险制度，实施规范管理，进一步提高社保基金征缴率的需要。目前社会保险缴费制度安排导致企业申报核定的工资总额与企业的实际工资总额不相符。以湖北省省直统筹为例，社会保险费申报不足核定不足情况普遍存在。没有做到应核尽核，应征尽征，30％费源流失(见表1)。国家政策规定了申报缴费的下限和上限，即参保人申报缴费工资基数按参保的上年度职工平均工资的60％至300％进行保底和封项。社保费实施地税全责征收后，通过实行“双基数”申报，能解决社保费旧征缴办法中基数核定欠规范的问题，并能按企业的实际用工情况和实际工资水平确定企业应缴社保费数额，确保所产生的原始应征数据真实可靠，从而有效抑制目前社保费申报和征缴中出现的费源流失问题。
2、社会保险费税式管理的可行性
(1)现行社会保险制度已具备“准税收”的属性。国家是社会保险费的唯一管理主体，有比较完备而且具备一定立法层次的政策制度体系，确定了专门的管理机构，征收管理具有一定的强制性、固定性和规范性。从养老保险制度改为统账分离，统筹账户要向个人账户划拨的问题得到破解。社保费实行税式管理，税务机关可以根据企业工资总额据实征收，有效调节平衡参保人员利益分配，发挥社会统筹与个人账户的优势。现有养老保险制度为社会保险费税式管理创造了有利的条件。
(2)税务机关征收的实践为实行社保费税式管理奠定了工作基础。全国已有20个省、市、区实行由税务机关征收社会保险费，税务机关充分利用税收征收管理资源、优势和经验，对社会保险费实行费式管理，建立费源台账，实行源泉控制；建立了社会保险费费源管理制度，开展征缴稽查，清收各类欠费；开发了征缴软件，对社会保险费实行了 科学 化和精细化管理。实行税务征收省市较之以前普遍征缴率和收入总量都大幅提高，即社保基金征缴率相比由社会保险经办机构征收的省份，其征缴率要高出10％以上，每年征缴率均高达95％以上。税务机关是专业化的、社会化的征收组织，基础设施好，管理规范，特别是“金税工程”的实施，大大提高了科技化、精细化管理的水平，全国形成了统一的征管信息 网络 。税务机关可以借用税收征管平台实现信息共享，税务机构遍布全国，拥有经验丰富的税务人员、严格的管理机制和完善的征管手段，便于规模化、集约化管理，降低税费征收成本。
(3)国内一些省份率先推行地税机关全责征收社保费的实践为全面推行税式征管提出了可能性。如广东省于2005年就在全省范围内实行地税机关全责征收社保费，劳动社保部门将不再负责社保费的申报、核定、追缴工作，建立起了地税部门负责社保费申报、核定、征收、追欠、查处、统计和化解，社保部门负责社保费登记、计账、待遇审批和基金发放管理的新模式。这种模式真正实现了社保费“收支两条线”。广东省还建立“缴费人自行申报缴纳，地税机关重点稽查、以查促管”的社会保险费征缴模式，明确 企业 应按有关缴费政策规定和要求自行 计算 、如实申报缴纳社会保险费的 法律 责任，强化了缴费人自觉申报缴费意识，明确征缴双方法律责任，理顺征缴双方关系。
(4)国际经验也证明了社保费税式征管在实践上的可行性。世界上已经建立了社会保障制度的170多个国家和地区中，有132个国家和地区是由税务部门征收社保税或费。许多国家社保基金筹资形式的主要部分是“费”而非“税”，但征管体制则归属于税务部门。如英国上议院决定于1999年4月1日将原社会保障部的社会保障缴款征收机构及其征收职能并入税务署，国家养老保险的社会保障缴款政策由税务署制定。俄罗斯也实行了社会保险“费改税”的改革。2000年8月5日普京签署新《税法典》，将社会保险费的社会付费部分改为统一的社会税，养老保险费由改革前的缴费形式变为以统一社会税形式缴纳，其征收机关由原来的社会保障部门改为税务部门。国外的经验为我国改革社保费筹资方式、实行社会保险费税式征管提供了可行性 参考 。
二、推行社会保险费税式征管的建议
1、理顺和完善社会保险费的征缴体制
首先，要从国家决策层上统一认识，尽快改变目前在征管上的“双轨制”，在全国明确税务机关征收社保费的主体地位。其次，赋予税务机关全责征收的职能。按照谋其事、负其责、授其权的原则，实行事、责、权的高度统一，明确授予税务部门社会保险费参保登记、申报缴费和计费工资基数核定以及检查、处罚等征收管理各个环节完整的管辖权，以利于税务部门充分发挥征收管理优势，强化社保费的征收管理。
2、在缴费工资基数上，实行“双基数”申报制度
分为企业缴费工资基数和个人缴费工资基数。其中，企业缴费工资基数，应按本单位全部职工申报缴费工资之和，实行保底不封顶进行申报核定，即取消按社会平均工资或按职工平均工资为核定依据的做法，改为以企业全部工资(包括各种津补贴、奖金、加班工资，年薪等货币化收入)作为申报的依据，据实申报征收。个人缴费工资基数按原政策规定，实行按职工平均工资的60％一300％保底和封顶进行申报核定。既避免高收入者逃缴个人所得税，也避免把初次分配的差距带入再分配领域。
3、实行社会保险费与税收一体化管理
一是强化登记管理。企业在办理税务登记的同时，必须办理参保登记；税务部门每年对企业进行年审时，应一并审查企业是否已纳入参保范围，加大强制参保的力度，做到应保尽保。二是强化征收管理。税务部门在征收企业所得税和个人所得税时，一并对社保费的计费工资基数加强管理，确保计费工资基数的真实、准确，确保如实计算。三是强化稽查管理，把社保费一并纳入税务稽查范围，查税必查费。
4、建立简洁、便民等多元化缴费方式
参保企业直接到税务缴费大厅申报缴费；对灵活就业人员应按照便民原则，由税务部门委托国有商业银行，让参保者就地选档划卡缴费。即凡属参保范围的缴费人在社区区点办理了参保登记手续后，自行确定一张用于缴费的有效银行卡，实行划卡缴费，这样既可以方便缴费人交款，又可以节约征缴成本，提高征缴效率。
5、加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐
不仅养老保险应当实行省级统筹，医疗保险等其他险种也应当实行省级统筹，这样才能形成完整的具有较强抗风险能力的社会保障制度。社会保险费的税式征管是达到这个目标的必要选择、必然要求和必备条件。
6、加快社保费征收的信息化建设
特别是要借用税收网络平台，尽快建立参保人员数据库和费源管理基础信息体系，积极推进与社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享，为税务机关全责征收(税务征管)社保费奠定坚实的基础，为社会各界的监督提供充分的依据。还要在税务机关内部完善管理职能，整合业务流程，完善征管统计软件，加强社保费申报开票、征、管、查之间的协调配合，各个环节和职能既分工负责又紧密衔接。
【摘要】文章通过分析社会保险费征缴模式税式征管的必要性和可行性。对推行社会保险费税式管理提出了建议。
一、社会保险费税式征管的必要性和可行性
1、社会保险费税式征管的必要性
社会保险费征收税式管理是社保费筹资制度发展的必然这既是扩大参保覆盖面、提高统筹层次、增强基金抗风险能力的需要，同时也是有效控制参保单位和职工在参保和缴费问题上的逆向选择、防止参保缴费上的道德风险的需要，除此之外还有如下两点。
(1)税式征管是进一步明确社会保险各主体之间法律责任的需要。目前，社会保险费征缴环节中的核定制度带来的突出问题是：申报主体、核定主体和征缴主体三方之间的法律责任不明确。参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费现象，还有一些社会保险机构(包括行业垂直管理系统的代办机构)将归集的社保费不按期如实向核定机关和征收机关申报解缴，而是占压(有的跨月份短期占压，有的跨年度长期占压)，有的甚至挪用于炒股；有的把社保费作为收入当工资发放等现象。检查机关发现这些问题时，因法律责任难以界定而无法处罚。因为缴费人在缴纳社会保险费之前需由社会保险经办机构对参保人数和缴费基数进核定，核定确认的缴费数是征收机关依法征缴的依据，企业未申报的，但又确实是那些代办机构归集的社保费。面对参保人利益受到损害和社保费隐性流失等情况，检查机关无处罚的法律依据，只好不了了之。执法部门在划分上述三者之间的法律责任时，感到有些无奈，即缴费人本应承担的如实申报的责任转嫁给了核定机关和征收机关，核定机关没有足额核定，应核定尽核；征收机关没有足额征收，应收尽收。如果对缴费人不如实申报事实进行处罚也不妥，因为参保单位和个人申报的缴费数是经过社会保险经办机构核定盖章认可的，这种认可具有法律效率。如要缴费人承担不如实申报的法律责任，则法律依据不足，因为征收机关以核定机关的核定数为征收依据，企业申报不实，核定机关有责任。实行税式征管后，建立参保单位和缴费个人自行申报制度，征收机关将参保单位和个人申报数作为征收依据。如果参保缴费单位不如实申报，一旦发现，就可以追究申报主体的法律责任。所以，实行税式征管，建立自行申报制度，自核自缴，既有利于明确社会保险费征纳双方的法律责任，又能提高全社会参保缴费的法律责任和意识，还能强化府保险费足额征收，使地税部门和社保部门真正做到各负其责，相互协调。
(2)税式征管是完善社会保险制度，实施规范管理，进一步提高社保基金征缴率的需要。目前社会保险缴费制度安排导致企业申报核定的工资总额与企业的实际工资总额不相符。以湖北省省直统筹为例，社会保险费申报不足核定不足情况普遍存在。没有做到应核尽核，应征尽征，30％费源流失(见表1)。国家政策规定了申报缴费的下限和上限，即参保人申报缴费工资基数按参保的上年度职工平均工资的60％至300％进行保底和封项。社保费实施地税全责征收后，通过实行“双基数”申报，能解决社保费旧征缴办法中基数核定欠规范的问题，并能按企业的实际用工情况和实际工资水平确定企业应缴社保费数额，确保所产生的原始应征数据真实可靠，从而有效抑制目前社保费申报和征缴中出现的费源流失问题。
2、社会保险费税式管理的可行性
(1)现行社会保险制度已具备“准税收”的属性。国家是社会保险费的唯一管理主体，有比较完备而且具备一定立法层次的政策制度体系，确定了专门的管理机构，征收管理具有一定的强制性、固定性和规范性。从养老保险制度改为统账分离，统筹账户要向个人账户划拨的问题得到破解。社保费实行税式管理，税务机关可以根据企业工资总额据实征收，有效调节平衡参保人员利益分配，发挥社会统筹与个人账户的优势。现有养老保险制度为社会保险费税式管理创造了有利的条件。(2)税务机关征收的实践为实行社保费税式管理奠定了工作基础。全国已有20个省、市、区实行由税务机关征收社会保险费，税务机关充分利用税收征收管理资源、优势和经验，对社会保险费实行费式管理，建立费源台账，实行源泉控制；建立了社会保险费费源管理制度，开展征缴稽查，清收各类欠费；开发了征缴软件，对社会保险费实行了科学化和精细化管理。实行税务征收省市较之以前普遍征缴率和收入总量都大幅提高，即社保基金征缴率相比由社会保险经办机构征收的省份，其征缴率要高出10％以上，每年征缴率均高达95％以上。税务机关是专业化的、社会化的征收组织，基础设施好，管理规范，特别是“金税工程”的实施，大大提高了科技化、精细化管理的水平，全国形成了统一的征管信息网络。税务机关可以借用税收征管平台实现信息共享，税务机构遍布全国，拥有经验丰富的税务人员、严格的管理机制和完善的征管手段，便于规模化、集约化管理，降低税费征收成本。
(3)国内一些省份率先推行地税机关全责征收社保费的实践为全面推行税式征管提出了可能性。如广东省于2005年就在全省范围内实行地税机关全责征收社保费，劳动社保部门将不再负责社保费的申报、核定、追缴工作，建立起了地税部门负责社保费申报、核定、征收、追欠、查处、统计和化解，社保部门负责社保费登记、计账、待遇审批和基金发放管理的新模式。这种模式真正实现了社保费“收支两条线”。广东省还建立“缴费人自行申报缴纳，地税机关重点稽查、以查促管”的社会保险费征缴模式，明确企业应按有关缴费政策规定和要求自行计算、如实申报缴纳社会保险费的法律责任，强化了缴费人自觉申报缴费意识，明确征缴双方法律责任，理顺征缴双方关系。
(4)国际经验也证明了社保费税式征管在实践上的可行性。世界上已经建立了社会保障制度的170多个国家和地区中，有132个国家和地区是由税务部门征收社保税或费。许多国家社保基金筹资形式的主要部分是“费”而非“税”，但征管体制则归属于税务部门。如英国上议院决定于1999年4月1日将原社会保障部的社会保障缴款征收机构及其征收职能并入税务署，国家养老保险的社会保障缴款政策由税务署制定。俄罗斯也实行了社会保险“费改税”的改革。2000年8月5日普京签署新《税法典》，将社会保险费的社会付费部分改为统一的社会税，养老保险费由改革前的缴费形式变为以统一社会税形式缴纳，其征收机关由原来的社会保障部门改为税务部门。国外的经验为我国改革社保费筹资方式、实行社会保险费税式征管提供了可行性参考。
二、推行社会保险费税式征管的建议
1、理顺和完善社会保险费的征缴体制
首先，要从国家决策层上统一认识，尽快改变目前在征管上的“双轨制”，在全国明确税务机关征收社保费的主体地位。其次，赋予税务机关全责征收的职能。按照谋其事、负其责、授其权的原则，实行事、责、权的高度统一，明确授予税务部门社会保险费参保登记、申报缴费和计费工资基数核定以及检查、处罚等征收管理各个环节完整的管辖权，以利于税务部门充分发挥征收管理优势，强化社保费的征收管理。
2、在缴费工资基数上，实行“双基数”申报制度
分为企业缴费工资基数和个人缴费工资基数。其中，企业缴费工资基数，应按本单位全部职工申报缴费工资之和，实行保底不封顶进行申报核定，即取消按社会平均工资或按职工平均工资为核定依据的做法，改为以企业全部工资(包括各种津补贴、奖金、加班工资，年薪等货币化收入)作为申报的依据，据实申报征收。个人缴费工资基数按原政策规定，实行按职工平均工资的60％一300％保底和封顶进行申报核定。既避免高收入者逃缴个人所得税，也避免把初次分配的差距带入再分配领域。
3、实行社会保险费与税收一体化管理
一是强化登记管理。企业在办理税务登记的同时，必须办理参保登记；税务部门每年对企业进行年审时，应一并审查企业是否已纳入参保范围，加大强制参保的力度，做到应保尽保。二是强化征收管理。税务部门在征收企业所得税和个人所得税时，一并对社保费的计费工资基数加强管理，确保计费工资基数的真实、准确，确保如实计算。三是强化稽查管理，把社保费一并纳入税务稽查范围，查税必查费。
4、建立简洁、便民等多元化缴费方式
参保企业直接到税务缴费大厅申报缴费；对灵活就业人员应按照便民原则，由税务部门委托国有商业银行，让参保者就地选档划卡缴费。即凡属参保范围的缴费人在社区区点办理了参保登记手续后，自行确定一张用于缴费的有效银行卡，实行划卡缴费，这样既可以方便缴费人交款，又可以节约征缴成本，提高征缴效率。
5、加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐
不仅养老保险应当实行省级统筹，医疗保险等其他险种也应当实行省级统筹，这样才能形成完整的具有较强抗风险能力的社会保障制度。社会保险费的税式征管是达到这个目标的必要选择、必然要求和必备条件。
6、加快社保费征收的信息化建设
特别是要借用税收网络平台，尽快建立参保人员数据库和费源管理基础信息体系，积极推进与社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享，为税务机关全责征收(税务征管)社保费奠定坚实的基础，为社会各界的监督提供充分的依据。还要在税务机关内部完善管理职能，整合业务流程，完善征管统计软件，加强社保费申报开票、征、管、查之间的协调配合，各个环节和职能既分工负责又紧密衔接。
1、社会保险费税式征管的必要性
社会保险费征收税式管理是社保费筹资制度发展的必然这既是扩大参保覆盖面、提高统筹层次、增强基金抗风险能力的需要，同时也是有效控制参保单位和职工在参保和缴费问题上的逆向选择、防止参保缴费上的道德风险的需要，除此之外还有如下两点。
(1)税式征管是进一步明确社会保险各主体之间法律责任的需要。目前，社会保险费征缴环节中的核定制度带来的突出问题是：申报主体、核定主体和征缴主体三方之间的法律责任不明确。参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费现象，还有一些社会保险机构(包括行业垂直管理系统的代办机构)将归集的社保费不按期如实向核定机关和征收机关申报解缴，而是占压(有的跨月份短期占压，有的跨年度长期占压)，有的甚至挪用于炒股；有的把社保费作为收入当工资发放等现象。检查机关发现这些问题时，因法律责任难以界定而无法处罚。因为缴费人在缴纳社会保险费之前需由社会保险经办机构对参保人数和缴费基数进核定，核定确认的缴费数是征收机关依法征缴的依据，企业未申报的，但又确实是那些代办机构归集的社保费。面对参保人利益受到损害和社保费隐性流失等情况，检查机关无处罚的法律依据，只好不了了之。执法部门在划分上述三者之间的法律责任时，感到有些无奈，即缴费人本应承担的如实申报的责任转嫁给了核定机关和征收机关，核定机关没有足额核定，应核定尽核；征收机关没有足额征收，应收尽收。如果对缴费人不如实申报事实进行处罚也不妥，因为参保单位和个人申报的缴费数是经过社会保险经办机构核定盖章认可的，这种认可具有法律效率。如要缴费人承担不如实申报的法律责任，则法律依据不足，因为征收机关以核定机关的核定数为征收依据，企业申报不实，核定机关有责任。实行税式征管后，建立参保单位和缴费个人自行申报制度，征收机关将参保单位和个人申报数作为征收依据。如果参保缴费单位不如实申报，一旦发现，就可以追究申报主体的法律责任。所以，实行税式征管，建立自行申报制度，自核自缴，既有利于明确社会保险费征纳双方的法律责任，又能提高全社会参保缴费的法律责任和意识，还能强化府保险费足额征收，使地税部门和社保部门真正做到各负其责，相互协调。
(2)税式征管是完善社会保险制度，实施规范管理，进一步提高社保基金征缴率的需要。目前社会保险缴费制度安排导致企业申报核定的工资总额与企业的实际工资总额不相符。以湖北省省直统筹为例，社会保险费申报不足核定不足情况普遍存在。没有做到应核尽核，应征尽征，30％费源流失(见表1)。国家政策规定了申报缴费的下限和上限，即参保人申报缴费工资基数按参保的上年度职工平均工资的60％至300％进行保底和封项。社保费实施地税全责征收后，通过实行“双基数”申报，能解决社保费旧征缴办法中基数核定欠规范的问题，并能按企业的实际用工情况和实际工资水平确定企业应缴社保费数额，确保所产生的原始应征数据真实可靠，从而有效抑制目前社保费申报和征缴中出现的费源流失问题。
2、社会保险费税式管理的可行性
(1)现行社会保险制度已具备“准税收”的属性。国家是社会保险费的唯一管理主体，有比较完备而且具备一定立法层次的政策制度体系，确定了专门的管理机构，征收管理具有一定的强制性、固定性和规范性。从养老保险制度改为统账分离，统筹账户要向个人账户划拨的问题得到破解。社保费实行税式管理，税务机关可以根据企业工资总额据实征收，有效调节平衡参保人员利益分配，发挥社会统筹与个人账户的优势。现有养老保险制度为社会保险费税式管理创造了有利的条件。(2)税务机关征收的实践为实行社保费税式管理奠定了工作基础。全国已有20个省、市、区实行由税务机关征收社会保险费，税务机关充分利用税收征收管理资源、优势和经验，对社会保险费实行费式管理，建立费源台账，实行源泉控制；建立了社会保险费费源管理制度，开展征缴稽查，清收各类欠费；开发了征缴软件，对社会保险费实行了科学化和精细化管理。实行税务征收省市较之以前普遍征缴率和收入总量都大幅提高，即社保基金征缴率相比由社会保险经办机构征收的省份，其征缴率要高出10％以上，每年征缴率均高达95％以上。税务机关是专业化的、社会化的征收组织，基础设施好，管理规范，特别是“金税工程”的实施，大大提高了科技化、精细化管理的水平，全国形成了统一的征管信息网络。税务机关可以借用税收征管平台实现信息共享，税务机构遍布全国，拥有经验丰富的税务人员、严格的管理机制和完善的征管手段，便于规模化、集约化管理，降低税费征收成本。
(3)国内一些省份率先推行地税机关全责征收社保费的实践为全面推行税式征管提出了可能性。如广东省于2005年就在全省范围内实行地税机关全责征收社保费，劳动社保部门将不再负责社保费的申报、核定、追缴工作，建立起了地税部门负责社保费申报、核定、征收、追欠、查处、统计和化解，社保部门负责社保费登记、计账、待遇审批和基金发放管理的新模式。这种模式真正实现了社保费“收支两条线”。广东省还建立“缴费人自行申报缴纳，地税机关重点稽查、以查促管”的社会保险费征缴模式，明确企业应按有关缴费政策规定和要求自行计算、如实申报缴纳社会保险费的法律责任，强化了缴费人自觉申报缴费意识，明确征缴双方法律责任，理顺征缴双方关系。
(4)国际经验也证明了社保费税式征管在实践上的可行性。世界上已经建立了社会保障制度的170多个国家和地区中，有132个国家和地区是由税务部门征收社保税或费。许多国家社保基金筹资形式的主要部分是“费”而非“税”，但征管体制则归属于税务部门。如英国上议院决定于1999年4月1日将原社会保障部的社会保障缴款征收机构及其征收职能并入税务署，国家养老保险的社会保障缴款政策由税务署制定。俄罗斯也实行了社会保险“费改税”的改革。2000年8月5日普京签署新《税法典》，将社会保险费的社会付费部分改为统一的社会税，养老保险费由改革前的缴费形式变为以统一社会税形式缴纳，其征收机关由原来的社会保障部门改为税务部门。国外的经验为我国改革社保费筹资方式、实行社会保险费税式征管提供了可行性参考。
二、推行社会保险费税式征管的建议
1、理顺和完善社会保险费的征缴体制
首先，要从国家决策层上统一认识，尽快改变目前在征管上的“双轨制”，在全国明确税务机关征收社保费的主体地位。其次，赋予税务机关全责征收的职能。按照谋其事、负其责、授其权的原则，实行事、责、权的高度统一，明确授予税务部门社会保险费参保登记、申报缴费和计费工资基数核定以及检查、处罚等征收管理各个环节完整的管辖权，以利于税务部门充分发挥征收管理优势，强化社保费的征收管理。
2、在缴费工资基数上，实行“双基数”申报制度
分为企业缴费工资基数和个人缴费工资基数。其中，企业缴费工资基数，应按本单位全部职工申报缴费工资之和，实行保底不封顶进行申报核定，即取消按社会平均工资或按职工平均工资为核定依据的做法，改为以企业全部工资(包括各种津补贴、奖金、加班工资，年薪等货币化收入)作为申报的依据，据实申报征收。个人缴费工资基数按原政策规定，实行按职工平均工资的60％一300％保底和封顶进行申报核定。既避免高收入者逃缴个人所得税，也避免把初次分配的差距带入再分配领域。
3、实行社会保险费与税收一体化管理
一是强化登记管理。企业在办理税务登记的同时，必须办理参保登记；税务部门每年对企业进行年审时，应一并审查企业是否已纳入参保范围，加大强制参保的力度，做到应保尽保。二是强化征收管理。税务部门在征收企业所得税和个人所得税时，一并对社保费的计费工资基数加强管理，确保计费工资基数的真实、准确，确保如实计算。三是强化稽查管理，把社保费一并纳入税务稽查范围，查税必查费。
4、建立简洁、便民等多元化缴费方式
参保企业直接到税务缴费大厅申报缴费；对灵活就业人员应按照便民原则，由税务部门委托国有商业银行，让参保者就地选档划卡缴费。即凡属参保范围的缴费人在社区区点办理了参保登记手续后，自行确定一张用于缴费的有效银行卡，实行划卡缴费，这样既可以方便缴费人交款，又可以节约征缴成本，提高征缴效率。
5、加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐
不仅养老保险应当实行省级统筹，医疗保险等其他险种也应当实行省级统筹，这样才能形成完整的具有较强抗风险能力的社会保障制度。社会保险费的税式征管是达到这个目标的必要选择、必然要求和必备条件。
6、加快社保费征收的信息化建设
特别是要借用税收网络平台，尽快建立参保人员数据库和费源管理基础信息体系，积极推进与社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享，为税务机关全责征收(税务征管)社保费奠定坚实的基础，为社会各界的监督提供充分的依据。还要在税务机关内部完善管理职能，整合业务流程，完善征管统计软件，加强社保费申报开票、征、管、查之间的协调配合，各个环节和职能既分工负责又紧密衔接。
关键词：社会保险费；税务部门；统征
一、税务部门统征社会保险费的意义
(一)税务部门统征社会保险费，有利于保证和加大社会保险费的征收力度
在我国，税务部门肩负着筹集国家财政资金、调节社会收入分配、支持改革开放、促进经济发展等重要职能。经过多年实践，它们积累了大量和丰富的征管经验，培养和锻炼了一支作风过硬、业务精熟、能打硬仗的干部队伍。同时，税务部门机构遍布全国城乡，拥有在登记、申报、征收、管理、统计、检查、清欠等环节征管工作的优势和手段。因此，实行税务部门统征社会保险费，不仅可以充分发挥税务部门的征收优势和运行机制，而且还可以不断规范社会保险费征收行为、提高征管质量和降低征收成本，有利于保证和加大社会保险费的征收力度。
(二)税务部门统征社会保险费，有利于促进社会保险费征管体制的完善
由税务部门统征社会保险费，按照税收征管模式对社会保险费实行规范化征管，不仅促进了社会保障资金由收支混合管理向收支两条线管理的转变，而且实现了社会保障资金收、支、管、用等运行过程的有序化和规范化，有利于推动我国社会保险费征管体制的进一步改革和完善。同时，税务部门统征社会保险费，又大大减轻了社会保险经办机构的工作量，能够把社会保险经办机构从繁重的征收工作中解脱出来，集中精力搞好社会化管理和服务工作，有利于提高社会保障的社会化服务水平。
(三)税务部门统征社会保险费，有利于促进税务机关地位的提高和作用的发挥
征收社会保险费，是税务部门义不容辞的职责和义务，是税务机关贯彻落实“三个代表”重要思想和为国分忧的具体体现。税务部门通过征收社会保险费，不仅扩大了收入规模，而且更多地参与了同广大人民群众切身利益密切相关的政治、经济和社会事务，这将直接有助于税务部门地位的提高和作用的发挥。此外，税务部门统征社会保险费，还可以为进一步探索在我国开征社会保障税提供丰富的实践经验和准备条件。
二、云南省某市税务部门统征社会保险费的成效
按照《云南省社会保险费统一征收实行办法》的规定和要求，该市地方税务局于2003年7月正式启动了社会保险费统征试点工作。三年来，该市税务部门统征社会保险费取得的成效主要表现在：
(一)初步建立和规范了统征社会保险费的各项具体制度
两年多来，该市税务部门围绕着抓紧抓实组织收入、强化征管和优化服务的原则，初步实现了以“统一征收机构、统一征收范围、统一征收办法、统一入库方式和统一征收票据”为内容的“五个统一”；将税收机制全面引入到社会保险费征收工作中，逐步形成了“税费同步征管”制度和模式；着手费源监控管理，不断强化和规范欠费管理及清缴措施；加快推进全市性的部门协调，促进建立和完善部门协调制度和系统内部管理制度等等，从而使税务部门统征社会保险费不断步入规范化、制度化的轨道。
(二)社会保险费收入稳步增长，征缴力度不断加强
从收入总量来看，2003年，该市共计征收社会保险费170,282万元，比2002年增长了17.15%；2004年，共计征收社会保险费229,241万元，比上年增长了34.62%；2005年，实现社会保险费收入263,641万元，比上年增长了15.01%，基本上实现了社会保险费收入的稳步增长。同时，不断强化欠费清缴，努力推进征收扩面，征缴力度得到不断加强。以2005年为例，全年共扩面4,600户，约占全年实收社会保险费户数的8.85%。
(三)统征社会保险费的信息化建设初见成效
信息化建设直接关系着社会保险费征管系统的有效运行和统征工作的实际成效。为打破信息化建设滞后的“瓶颈”制约，该市地方税务局已先后两期进行了社会保险费征收管理信息系统的开发建设。一期中，该市地税部门一方面加大硬件投入，及时补充、调整和维护征收一线的计算机和网络设备；另一方面，通过对原有医疗保险等征管软件的功能拓展和使用层次延伸，不断修改、完善社会保险费征管系统软件。特别是第二期以数据大集中模式的社会保险费征收管理系统的成功开发并于2005年1月1日起的正式上线运行，不仅基本实现了部门内部信息资源共享和促进了征管流程的进一步规范，而且全面提高了该市地税部门统征社会保险费的技术层次和信息化水平。
三、税务部门统征社会保险费存在的主要问题
(一)统征社会保险费的相关立法滞后
当前，税务部门统征社会保险费的主要法律依据是1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，而该条例总体上沿用的是原劳动保障部门的征收模式。税务部门统征社会保险费后，其征收方式按收支两条线管理原则必须进行相应变革，原有模式显然已难适应税务部门统征的需要。比较而言，税务部门统征社会保险费的实践已在很大程度上超越了其立法进程，相关立法的滞后导致税务部门统征社会保险费缺乏全面和完整的法律规范，并造成税务部门在实际征收工作中缺乏有力的法律约束措施。社会保险费虽然由税务部门征收，但并没有赋予税务机关法律规定的社会保险费征缴手段，税务部门很难象适用税法那样采取诸如冻结账户、银行扣款、查封资产等征缴措施，一定程度上存在的税务部门征收只是的局面并没有得到根本改变。这就不仅给税务部门统征社会保险费带来了难度，而且还严重制约了社会保险费征缴率的提高和征管力度的加强。
(二)统征社会保险费的各项制度尚需进一步健全和完善
首先，统征社会保险费还存在各险种缴费基数口径、参保范围不同等问题。社会保险费各险种缴费基数构成口径的不统一和各企业、机关事业单位间参保范围的不同，直接带来了企业、机关事业单位间的费负不均，不仅不利于公平竞争和劳动力的合理流动，而且还影响了缴费人的积极性和统征制度的规范。
其次，社会保险费欠费问题依然突出，征缴面扩大尚有一定困难。虽然该市税务部门有针对性地采取了多种强化清理欠费的措施，但欠费问题依然突出，欠费管理办法和制度急需进一步改进和完善。目前，五个险种都存在欠费问题，尤以养老保险和失业保险最为突出。
第三，统征社会保险费的征管流程尚需进一步规范。虽然“税费同步征管”制度和模式的推行，确保了社会保险费在征管流程上的初步规范和有效运行，但是，社会保险费的征管离科学化精细化管理的要求还有较大差距，尤其是目前社会保险费核定权和征收权的分离，税务部门在扩大覆盖面、核实缴费基数等方面就很难解决在征收前就可能存在的“跑、冒、滴、漏”等问题，不仅影响了缴费的快捷性，而且也影响了缴费人的积极性。
(三)统征社会保险费的运行保障机制有待进一步加强
首先，部门权责尚未有效协调。就目前而言，虽然社会保险费的征收主体已明确规定可以是税务部门，有关法律和规定已从宏观层面对部门权责进行了界定，但由于统征涉及的部门较多，客观上依然存在着交叉管理严重、权责脱节、管理成本相对较高等现象，有的甚至限制了税务部门征收职能的充分发挥。
其次，统征社会保险费的社会宣传力度不够。社会保险费的统征，在税务部门内部已基本做到了思想认识统一，工作目标和重点明确，组织领导保障有力，但仍然存在社会宣传不够深入，形式较为单一，内容不够丰富和充实，缺乏强大的社会舆论氛围等不足，致使有的单位和个人对社会保险费的知识知之甚少，思想意识不高，难以及时、自觉纳费，客观上给征收工作增加了难度，影响着社会保险费收入的均衡入库和征缴管理。
第三，信息化建设不能很好地满足统征社会保险费的需要。虽然该市税务部门在统征社会保险费的信息化建设方面已取得重大进展，但是依然存在着基础信息收集难、各部门间信息不对称、部门协调机制不完善、欠费催缴方式与管理信息系统不匹配等问题。
四、完善税务部门统征社会保险费的对策及建议
(一)进一步完善有关立法，加快税务部门统征社会保险费的法制建设
税务部门统征社会保险费的法制建设和完善，是规范社会保险费执法秩序、健全统征社会保险费制度的基础和重要内容。进一步完善税务部门统征社会保险费的立法和加快法制建设，首要的是立足于强化税务部门的征收主体地位，从法律、法规及征管体制上逐步实现税务部门作为社会保险费统征唯一执法部门的地位，以便充分行使法律赋予的强制执行手段，完成包括征收入库、处罚、催缴等方面的全部工作，有权对不缴纳或欠缴的参保单位、企业采取如税收一样的保全措施和强制执行措施，以提高社会保险费征收效率和刚性。
(二)切实推进统征社会保险费各项制度的健全和完善
首先，努力夯实基础管理，进一步规范征管流程。夯实基础管理，就是要尽快实现缴费基数、参保范围、基础资料和参保代码等的统一。要按照科学化精细化管理的要求，进一步规范缴费登记程序、建档管理程序、申报程序、征收程序，不断规范检查程序、催缴处罚程序、接受举报及处理程序和内部管理程序，实现税务部门统征社会保险费的科学规范。
其次，加强费源监控，积极稳妥地推进欠费问题的解决。加强费源监控，客观上要求确定费源监管的权责主体，定期、深入地开展费源调查，强化缴费人户籍管理和动态管理，对不同费源实行分类监管，建立对有效费源特别是重点费源的重点监控制度，不断促进有效费源培育，完善费源监控管理办法等。同时，切实加强社会保险费欠费管理和清缴，努力提高征管工作的质量和效率。
第三，不断适应社会经济形势的变化，积极稳妥地推进征缴面的扩大。当前，在没有相关法规出台的前提下，要扩大社会保险费征缴面，首要的任务是继续加大宣传力度保证法规覆盖的单位应保尽保，同时，积极开展试点，适应社会经济发展格局将为数众多的非公经济从业人员、灵活就业人员纳入覆盖范围，不断争取社会保险费征缴面的扩大。
(三)不断改进和完善统征社会保险费的运行保障机制
首先，进一步促进和加强部门间有效协调。为此，必须进一步合理界定和明确各部门的责、权、利范围和工作职责，充分发挥各部门的优势和特点，特别是要建立健全由政府牵头负总责，劳动保障、财政、税务、工商等部门共同参与的制度化监督协调机制，实现部门间的有效协调。
其次，严格依法征费，规范执法。依法征费、规范执法，是各级税务部门在社会保险费征管工作中必须始终坚持的基本原则。这要求税务部门在组织社会保险费收入和清缴欠费等工作中，必须始终遵守有关法律法规规范，正确、有效地运用法律赋予的各种征管手段和工具，应收尽收。同时，还必须坚持贯彻“税费同等重要”的原则，促进征税和征费良性互动的实现。
第三，加大社会宣传，不断提高干部队伍素质。可以税收宣传带动社会保险费宣传的办法，建立和完善社会保险费的长期宣传制度和机制，多渠道多形式地征费信息和告知事项，包括建立对不依法缴纳社会保险费以及欠费单位予以曝光、对诚信缴费的单位予以表彰奖励等制度和措施，逐步营造良好的社会舆论环境和意识氛围，不断提高缴费人的遵从度和支持度。同时，必须继续加强业务培训和学习，采取形式多样、求真务实的培训方式，将社会保险费业务培训纳入税务部门基本业务培训的范畴；要从体制和机制上杜绝“重税轻费”的思想，不断提高干部队伍的政治、业务素质和能力。
第四，加快信息化建设，不断提高统征社会保险费的质量和效率。社会保险费的统征涉及面广，数据量大，数据内部层次和关联多，数据的存储时间长，只有依靠信息化手段，才能适应当前社会保险费征管工作的需要。可行的选择是进一步强化税务部门在信息化建设中的主体地位和绝对优势，以税务部门数据大集中和医保现有系统为平台，充分利用信息化手段，积极推广多种申报方式简化申报、缴费程序，加快实现社会保险费信息资源在财政、税务、银行、劳动、社保等部门和单位的数据联网和共享。此外，统征社会保险费，还必须牢固树立成本意识，应积极采取各项具体措施从各个层次上努力降低统征社会保险费的制度成本、征管成本、遵从成本等。
参考文献：
[1]亳州市地税局课题组.社保费征缴工作中存在的问题及建议[J].税收科技，2002，(09).
[2]董树奎.对我国社会保险费征收管理体制的分析[J].税务研究，2001，(11).
[3]王潇颖.谈税务机关与社会保险费的征收工作[J].新疆职业大学学报，2003，(03).
[4]吴亚荣.社会保险费征管的问题及对策[J].中国税务，2003，(05).
[5]王素平.开创社会保险费征管工作新局面——全国税务机关社会保险费征管工作座谈会综述[J].中国税务，2003，(10).
[6]武汉市地方税务局课题组.“费改税”是我国筹措社会保障资金的必然选择[J].税务研究，2004，(08).
关键词：社会保险费；税务部门；统征
一、税务部门统征社会保险费的意义
(一)税务部门统征社会保险费，有利于保证和加大社会保险费的征收力度
在我国，税务部门肩负着筹集国家财政资金、调节社会收入分配、支持改革开放、促进经济发展等重要职能。经过多年实践，它们积累了大量和丰富的征管经验，培养和锻炼了一支作风过硬、业务精熟、能打硬仗的干部队伍。同时，税务部门机构遍布全国城乡，拥有在登记、申报、征收、管理、统计、检查、清欠等环节征管工作的优势和手段。因此，实行税务部门统征社会保险费，不仅可以充分发挥税务部门的征收优势和运行机制，而且还可以不断规范社会保险费征收行为、提高征管质量和降低征收成本，有利于保证和加大社会保险费的征收力度。
(二)税务部门统征社会保险费，有利于促进社会保险费征管体制的完善
由税务部门统征社会保险费，按照税收征管模式对社会保险费实行规范化征管，不仅促进了社会保障资金由收支混合管理向收支两条线管理的转变，而且实现了社会保障资金收、支、管、用等运行过程的有序化和规范化，有利于推动我国社会保险费征管体制的进一步改革和完善。同时，税务部门统征社会保险费，又大大减轻了社会保险经办机构的工作量，能够把社会保险经办机构从繁重的征收工作中解脱出来，集中精力搞好社会化管理和服务工作，有利于提高社会保障的社会化服务水平。
(三)税务部门统征社会保险费，有利于促进税务机关地位的提高和作用的发挥
征收社会保险费，是税务部门义不容辞的职责和义务，是税务机关贯彻落实“三个代表”重要思想和为国分忧的具体体现。税务部门通过征收社会保险费，不仅扩大了收入规模，而且更多地参与了同广大人民群众切身利益密切相关的政治、经济和社会事务，这将直接有助于税务部门地位的提高和作用的发挥。此外，税务部门统征社会保险费，还可以为进一步探索在我国开征社会保障税提供丰富的实践经验和准备条件。
二、云南省某市税务部门统征社会保险费的成效
按照《云南省社会保险费统一征收实行办法》的规定和要求，该市地方税务局于2003年7月正式启动了社会保险费统征试点工作。三年来，该市税务部门统征社会保险费取得的成效主要表现在：
(一)初步建立和规范了统征社会保险费的各项具体制度
两年多来，该市税务部门围绕着抓紧抓实组织收入、强化征管和优化服务的原则，初步实现了以“统一征收机构、统一征收范围、统一征收办法、统一入库方式和统一征收票据”为内容的“五个统一”；将税收机制全面引入到社会保险费征收工作中，逐步形成了“税费同步征管”制度和模式；着手费源监控管理，不断强化和规范欠费管理及清缴措施；加快推进全市性的部门协调，促进建立和完善部门协调制度和系统内部管理制度等等，从而使税务部门统征社会保险费不断步入规范化、制度化的轨道。
(二)社会保险费收入稳步增长，征缴力度不断加强
从收入总量来看，2003年，该市共计征收社会保险费170,282万元，比2002年增长了17.15%；2004年，共计征收社会保险费229,241万元，比上年增长了34.62%；2005年，实现社会保险费收入263,641万元，比上年增长了15.01%，基本上实现了社会保险费收入的稳步增长。同时，不断强化欠费清缴，努力推进征收扩面，征缴力度得到不断加强。以2005年为例，全年共扩面 4,600户，约占全年实收社会保险费户数的8.85%。
(三)统征社会保险费的信息化建设初见成效
信息化建设直接关系着社会保险费征管系统的有效运行和统征工作的实际成效。为打破信息化建设滞后的“瓶颈”制约，该市地方税务局已先后两期进行了社会保险费征收管理信息系统的开发建设。一期中，该市地税部门一方面加大硬件投入，及时补充、调整和维护征收一线的计算机和网络设备；另一方面，通过对原有医疗保险等征管软件的功能拓展和使用层次延伸，不断修改、完善社会保险费征管系统软件。特别是第二期以数据大集中模式的社会保险费征收管理系统的成功开发并于2005年1月1日起的正式上线运行，不仅基本实现了部门内部信息资源共享和促进了征管流程的进一步规范，而且全面提高了该市地税部门统征社会保险费的技术层次和信息化水平。
三、税务部门统征社会保险费存在的主要问题
(一)统征社会保险费的相关立法滞后
当前，税务部门统征社会保险费的主要法律依据是1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，而该条例总体上沿用的是原劳动保障部门的征收模式。税务部门统征社会保险费后，其征收方式按收支两条线管理原则必须进行相应变革，原有模式显然已难适应税务部门统征的需要。比较而言，税务部门统征社会保险费的实践已在很大程度上超越了其立法进程，相关立法的滞后导致税务部门统征社会保险费缺乏全面和完整的法律规范，并造成税务部门在实际征收工作中缺乏有力的法律约束措施。社会保险费虽然由税务部门征收，但并没有赋予税务机关法律规定的社会保险费征缴手段，税务部门很难象适用税法那样采取诸如冻结账户、银行扣款、查封资产等征缴措施，一定程度上存在的税务部门征收只是的局面并没有得到根本改变。这就不仅给税务部门统征社会保险费带来了难度，而且还严重制约了社会保险费征缴率的提高和征管力度的加强。
(二)统征社会保险费的各项制度尚需进一步健全和完善
税收征管效率一般包括税收行政效率、税收经济效率和税收社会效率。其中，税收行政效率是税收税收征管效率的一个重要方面，通常也被称为狭义的税收征管效率。税收收入的实现，离不开税务机关进行税收征管所耗费的人力、物力、财力以及其他管理费用，即征税成本；也离不开纳税者在计缴税款过程中所支付的纳税费用，即纳税成本。征税成本和纳税成本统称为税收成本。税收成本是一定时期内国家为筹措税收收入而加诸社会的全部费用或损失。
狭义的税收征管效率，即税收行政效率，是指国家征税取得的税收收入与税务机关征税支付的费用之间的对比关系。
衡量税收征管效率的指标主要有征税成本率。
征税成本率＝一定时期征税成本÷一定时期征税收入×100％
根据该指标，可以具体计算某地区或征收单位、某个税系或税种的征收成本率。可以横向比较同期不同国家、地区、征税单位的征管效率高低、不同税系、税种和征管难度；纵向比较不同时期一个国家、地区、征税单位税务管理水平的演变情况，同一税系、税种的费用变化情况。
二、我国税收征管效率分析
（一）我国税收成本构成
我国的税收成本构成主要包括征税成本和纳税成本。
1．征税成本。即政府为取得税收收入而支付的各种费用。
国家取得税收收入的过程包括制定税收制度、组织征税活动、开展纳税检查并处理违章案件3个阶段，与此相适应，征税成本也由立法成本、征收成本和查处成本3个部分构成。其中，国家权力机关和行政机关为税收立法而支付的费用包括在国家管理费之中，一般无法单独成立预算，所以,,征税成本一般是指税务机关为组织征收活动、检查纳税情况以及处理违法案件而支付的征收管理费用，即征收成本和查处成本。每部分征税成本基本上由4个项目要素构成：（1）人员费，即有关人员的工资、津贴、补助福利费等；（2）设备费，即有关机构的办公场所、办公设施及交通和通迅的价值损耗，其他固定资产购置、维修费或货币支出；（3）办公费、即必需的公务经费，如资料费、调研费、诉讼费、查处违法案件协作费及各种对内外的交往费用等；（4）对纳税人的宣传辅导费用、税法普及费、税务人员的培训费用、协税护税费用、代扣费用及税收征管有关的其它费用。
2．纳税成本。即纳税人在计缴税款过程中付出的费用。
纳税成本在西方税收学界又称为“奉行纳税费用”，在我国则称为“税收奉行成本”。一般来说，在下列4种情况下可能发生纳税成本；（1）纳税人按税法要求，必须进行税务登记，建立账册,完整规范的账册让税务机关核查。（2）在自行申报纳税制度下，纳税人首先要就纳税期限内的应税事项向税务机关提出书面申报或电子申报、邮寄申报、委托申报等，并按期足额缴纳税款。此过程中，纳税人聘请会计师或委托税务机构填报申报表及申报缴税以及购置计算机、报税机与税务机关联网报税，要投入人力、物力、财力，并花费一定的时间。（3）纳税人为正确执行税法，合理地缴纳税款，需要聘请税务顾问，同时在与征税机关发生税务纠纷时，还要聘请律师。（4）纳税人为了合法减轻其纳税义务需要组织人力进行税收筹划，即节税。对于这一项，西方称之为“相机抉择成本”。
计算纳税成本比计算征税成本困难得多，因为除了可以在纳税人账簿上反映出来的、以货币形式表现的费用，另外还有无法用货币表现的时间耗费和心理费用。
虽然纳税成本难以量化，但作为一种客观存在经济现象，是不容忽视的，因为：（1）过高的纳税成本会激发纳税人千方百计寻找税法漏洞，甚至冒险违法，通过逃税或者黑市交易取得利益，以补偿其承担的纳税成本。（2）纳税成本具有累退性。生产经营规模越大，生产经营收入越高，其负担的纳税成本相对越小，使得纳税人极易滋行逆反情绪，从而导致征纳关系恶化，增加税收征管工作的难度。
（二）我国税收行政效率的现状
近年来，我国税收收入增长较快，但另一方面政府为取得税收收入付出的各类费用上升也很快。“高成本、低效益”已成为我国税收工作潜在的问题。
在我国，关于税收成本的理论和实践研究都比较少，只有少数省市曾进行过征税成本方面的统计调查，结果是征税成本占税收总额都在3％以上。仅以1993年为例，我国年征收费用总额的3.12％，目前已达5％–––6％。而美国国内收入局1992年年报上公布的数据，当年费用占征收数的比例为0.58％，新加坡的征收成本率仅为0.95％，澳大利亚为1.07％，日本为1.13％，英国为1.76％。在瑞典，即便是成本最高的所得税，其征税成本率也仅为1.5％。由此可见，我国的征税成本远高于发达国家。
另外，从纳税成本方面来看，也不是没问题的，只是较为隐蔽。例如，“内行说不清，外行看不懂”的税收制度结纳税人带来极大麻烦；各种各样的纳税申报表也耗费了不少人力、物力；国、地税分设、征管查三分离造成的多人多次进企业检查给纳税人增加了时间及心理上的负担；税务人员素质低给纳税人带来更多的耗费；一些地区税务部门的行业不正之风，使纳税人不得不承担一些敢怒不敢言的开支；纳税人花心思千方百计逃税的现象严重………等等，不一而足。这些成本虽然很难进行理论上的统计，但从偷逃税现象日益严重、纳税人呼吁减轻税收负担的情况来看，我国纳税成本也不低，而且呈上升趋势。
（三）影响征管效率的因素
影响税收征管效率的因素很多，有制度上的，有征管上的，有方法上的，也有人员素质上的。其中主要有以下几类：
1．税收征管体制.
目前我国设置国、地税两套税务机构，从某种程度上讲，确保了中央与地方的接收收入。但这种重复管理、征收、检查，加大了征税成本与纳税成本。
2．税收制度及课征方法
我国目前实行的增值税、土地增值税及企业所得税的计算和申报缴纳制度都非常繁琐，增加了征纳双方的成本。
3．税法的严密程度。
现行的《中华人民共和国税收征收管理法》，只是个粗线条的，还无法保证查处大型涉税案件整个执法过程的需要，即影响征管效率，同时又增加了征税成本。
4．征收管理手段。
税务系统近年来购置了不少计算机，由此造成税收成本在短时间内的较大增加。但是利用率不高，多数用于会统票证处理，电脑化管理对控制偷税末起到应用的作用。
5．人员素质。
目前税务系统间接征税人员比重较大，直接影响了税务队伍整体素质的提高。而在全国100万税务大军国，仅有18％至25％受过高等教育，这也直接影响了税收工作效率。另外，纳税人员素质高低也必然影响税收成本，对于纳税意识差、办税水平低、财务管理混乱的纳税人，税务机关需要花费很多人力物力去培训、辅导、管理、检
查，增加了税务机关征管难度，也加大了税收成本。
6．政府部门的成本意识。
事实上，税务成本与企业成本一样是由物化劳动和活劳动的耗费两部分构成的，而且，其补偿的最终来源仍主要依靠税收收入。可见，在税收理论研究与实际工作中，只关心税收收入规模和增长速度，重视税收经济调节作用，不考虑税收成本、忽视税收成本核算是极其有害听。
三、提高我国税收征管效率的思考
提高税收征管效率是一项系统工程，需要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣传、纳税申报等各个环节贯彻效率原则，需要社会各方面长期不懈的努力，特别是需要决策人、征税人、纳税人和用税人从自身的角度出发，树立提高效率的责任意识。从决策人的角度讲，主要是进行税制改革，简化税制,优化税制结构，提高整体税收效应。从征税人的角度讲，主要是要严格依法治税，严格税收征管，简化规程，完善内部运行机制,充分运用现代化税收征管手段，全方位为纳税人服务，提高征管效率。从纳税人的角度讲，应提高自身的纳税意识和税收业务水平，自觉申报纳税。从用税人的角度讲，应明确厉行节约的观念，提高税收资金的使用效率，为纳税人创造良好的投资、经营环境，使纳税人感觉到纳税是享受公共服务的必要支出，以提高纳税人的自觉纳税意识，净化税收环境。
（一）建立简便的税收制度
建立简便的税收制度包括两层含义，一要简化税制；二要设计便于征管的税收制度。古典经济学家亚当、斯密在其著名的《国富论》中列举了4项税收原则，除平等原则外，其余三项皆与税收征管效率有关，这就是：最小征收费原则，要求征收成本与入库税收收入之比最小；确实原则，要求税制不得随意变更，尽力使纳税人清楚明白；便利原则，要求征收时间、方式、地点应尽量方便纳税人。
（二）优化征管模式
从税务机关来看，应该尽快摆脱“保姆”角色，向为纳税人服务的功能转化。将多数基础工作交由纳税人完成或由纳税人委托税务机构完成，表面上是将征税成本转化为纳税成本，但从整体上看，税务机关为此腾出人力、物力加强征收管理、信息管理，从而可以增加税收收入，提高工作效率。
在征管模式上，应改变以“人海战术”为主的征管模式，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构。
在征纳方法上，应更多依靠税务人办理纳税事项。
（三）提高税收征管手段现代化程度
我国税收征管电脑化工作已进行了近10年，取得了一定成绩，计算机基本普及到一级税务机关，并建立了一支计算机专业技术队伍。但是与其他广泛运用计算机于税收征管领域的国家相比，应用面小，应用深度也很晃够。因此首先要进一步普及计算机，在没有运用计算机的地区应尽快实现征管电脑化，并建立起计算机网络。其次，尽快开发和运用功能齐全、安全可靠的业务管理软件，争取在税务工作多个环节上发挥计算机的作用，特别是推行电子报税及税款征收无纸化。第三，扩大计算机系统与其他部门的联网范围，不断从各种渠道获取交易信息，便于税务检查选案。
税收征管电脑化不是一朝一夕的工作，需要投入较多的资金、人力、物力和时间，但其他投入的回报却是长期的、高额的。它是提高我国税收行政效率的必由之路。
（四）建立成本核算制度
我国建国50年来，税务部门基本上没有对税收进行成本核算，全国总成本、分税种成本都没有一个准确数字可供考核。即便是当前公布出来的少数区域性成本，其统计口径差别也很大，缺乏可比性，准确程度也值得怀疑。因此应尽快建立一个规范、系统、科学的税务成本核算制度，由国家税务总局制订统一的税务成本目标管理制度，包括：税务成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任、固定资产管理办法、成本监督、降低成本核算方法和违章处理等内容。其中重要的是税务成本开支范围和成本核算方法的确定。
1．税务成本开支范围。
（1）人员经费，如工资、补助、福利基金、养老保险等；
（2）办公经费，如差旅会议费用、印刷费、保管运输费、科研经费、代扣代缴手续费等；
（3）纳税人消耗费用，如培训、宣传咨询、各种报表印刷费等；
（4）设备设施费，如低值易耗品购置费、固定资产折旧费、租凭赁维修费等。
2．税务成本核算基本方法。
将税款征收过程所发生的各种费用归集后，必然选择适当的方法，分配到各税收核算对象中去。基本方法有按实际耗用直接摊入、按耗用工时进行分摊、按收入额比例分摊等。
税务成本应定期进行统计分析，向政府报告，并向公民公开。对非资金性耗费和纳税人耗费也应进行调查并加以估算。
（五）合理配置税务人员
应贯彻国家税务总局提出的“面向征管、面向基层”的精神，精简机构，压缩行政管理人员及其他间接收税人员，加强税收征管第一线的力量。
首先，征管力量应倾向于能带来高税收收入的纳税人身上。如对个人所得税的征管力量应加以调整，将征收精力主要放在大型私营（个体）业主、歌星、厨师等娱乐业、饮食业、文化体育业高薪人员、包工头及其他承包人等的身上，委托合适的机构征收；对个体户应抓住大户，促进小户，带动中户，以降低税务机关征收成本。
其次，运用抽样审计技术进行稽查人员的配置。每年对所有纳税户进行一次普遍性检查的办法并不可取，既增加征税成本，又影响检查深度。应改为运用科学的抽样技巧，即把检查密度、实际执行次数与造成纳税人不依法纳税的一些因素联系起来，目的在于尽量使收入与成本的边际效益最高。
但政府的非税收入已有从小到大，预算内挤向预算外、制度外和体制外，造成费挤税、费大于税以及“三乱”的衍生趋势，使得非税收入的负面影响逐渐增加，非税收入冲击税收、降低资源配置效率、滋生腐败、破坏分配秩序等等问题的存在，使得非税收入管理改革已迫在眉睫。
推进政府非税收入管理改革创新，具体来讲有以下六个方面：
一、结合我国转变政府职能措施，保证政府承担事务的财力供给
近年，我国新一届政府把政府机构改革、职能转换作为一项重大举措来抓，强调必须建立精简统一、办事高效、运行协调、行为规范的政府管理体制，这为非税收入管理改革提供了基本前提和条件。我国的“三乱”情况屡禁不止的原因是多种多样的，分析其主要原因是政府应当做的事务没有足够的财力保证。从政府角度来讲，不应当做的或可做可不做的事，应当尽量推向市场，重点保证社会公共需要、基础设施建设和经济长远发展的需要，这才能从根本上解决需求和财力不足问题，才能真正解决“三乱”问题。
二、加快机构改革步伐，推进非税收入征收主体改革
以前，有些机构一成立就明确用收费来解决经费开支，从而总是出台新的收费项目，形成了“收费―养人―增收―增机构―增人员”的恶性循环，导致机构、人员膨胀。要消除这种情况，就应统一征收主体，即成立专门的政府非税收入征管机构，承担起政府非税收入征管职责，以主要负责政府非税收入的征管，计划的编制、执行，决算的审核、汇编，以及政策执行情况的检查和执收稽查。为全面推进政府非税收入征收管理改革，应自上而下成立政府非税收入征管机构，并正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系。要积极创造条件，逐步将征管权限收归政府非税收入征管机构，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。在机构设立中，对政府非税收入征管机构的性质及其权责做出统一规定，切实增强政府非税收入征管机构的权威性。
三、加快法规制度和管理信息化建设。
要加快法规的立法进程，制定相关法规。就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等做出明确的规定，统一收费等管理制度，以法规来明确收费项目的审批、收费标准的制定、收费票据的使用、收费资金的征收分配、收费行为的监督检查，使收费管理行为的每一个环节都处在法律法规约束下，形成依法收费和依法治费的法制化管理局面。
在非税收入管理信息化建设上，应在“金财工程”非税收入管理系统基础上，根据政府非税收入管理的内容，兼顾与其他财政业务管理系统相衔接，设计开发出以政府非税收入监管系统为核心，银行代收子系统为前台，票据管理子系统、会计核算子系统、单位执收台账子系统、单位对账查询子系统为辅助的政府非税收入管理信息系统，为实现政府非税收入管理透明、高效服务提供电子技术信息平台。
四、推进政府非税收入征收管理和票据管理改革
政府非税收入征收应实行“单位开票，银行收款，统一开户，收支统管”的管理办法，即由收费执收单位开具收费票据，委托银行统一收款，财政统一开设非税收入专户对政府非税收入的收支进行统管，收入和支出不挂钩。切实做到“收缴分离、罚缴分离、收支分离”，实现真正意义上的“收支两条线”管理。对执收单位银行账户进行清理，取消多头开户，一个单位只能开设一个支出账户。通过专户管理可保证各项非税收入全面缴入财政专户，对全部支出进行直接监控，从账户管理上堵塞执收单位转移截留政府非税收入和私设“小金库”、账外账的漏洞，提高资金使用效益。
统一票据管理制度，强化源头监管。针对现行政府非税收入票据种类繁多，形式多样的状况，改革票据使用种类和使用办法。以政府非税收入一般缴款书为主，专用票据为辅的票据体系，简化票据种类，提高管理效率。同时严控票据领购程序，强化稽查工作，充分发挥票据源头管理作用，杜绝各种乱收费行为，保证政府非税收入及时足额上缴财政。
五、推进政府非税收入预算管理改革
按照“所有权归政府、管理权在财政”的原则，完善政府非税收入预算管理体系。财政对非税收入资金和税收资金统筹安排，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制和统一预算执行，实行 “综合预算”管理。财政预算经人大批准，应具有严肃性和法定性。各单位收支预算的编制，应采用部门预算和零基预算编制方法，体现 “严、细、实”特点，按照实际情况确定可用财力，保证各项支出资金落到实处，统筹财政资金，提高财政资金使用效益。
六、建立健全政府非税收入管理监督检查机制
政府非税收入管理应积极采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督，充分发挥法律监督、审计监督和社会监督的作用，提高监督效果。目前，尤为重要的是要发挥财政、审计、社会中介组织等机构的职能作用，建立起严格规范、高效运作的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查机制，严厉查处乱收乱罚行为，确保政府非税收入依法征收、依法管理。
关键词：税制改革制约因素财政体制
税制改革不仅仅是对现行税制不断变革、不断完善的过程，更是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进福利的过程[1]。然而，税制改革作为一项复杂的系统工程，既面临同现实社会、经济发展的适应问题，也关系到社会各种利益关系的重新调整问题，更是涉及到改革的持续性问题，因此，税制改革尤其是成功的税制改革，在诸多因素的影响下，可能会面临许多困难和问题。伯德和奥尔德曼[2]就曾经说过：“改革税制的最好方法是……是这样一种方法，即考虑到课税理论、经验证据、政治和管理上的可行性，并且结合本地情况，合理评价当前的宏观经济和国际状况，产生一组可行的且足以经得起时间考验的建议。”显而易见，由于税制改革所依赖的诸多因素或条件严格制约着税制改革的效果，导致了税制改革极具复杂性。目前，我国新一轮税制改革虽取得了重大进展，但正是由于一些约束条件的存在，影响着新一轮税制改革的效果。因此，如何消除这些约束条件，保证新一轮税制改革的稳步推进和成功实施，就成为我们亟待研究和探索的问题。
一、推进新一轮税制改革的必要性与新一轮税制改革的进展问题
（一）推进新一轮税制改革的必要性
我国1994年的税制改革，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想，建立了以增值税为核心的流转税制，统一并规范了各类所得税，初步建立了符合市场经济发展要求的税制框架。这次税制改革体现了市场机制对资源配置起基础作用的要求，强化了税收作为经济杠杆所具有的宏观调控功能，促进了国民经济的持续、快速、健康发展。但是，随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深入，我国经济出现了诸如产业结构调整、提高自主创新能力、开拓高新技术产业、保护环境和资源等深层次的问题，这些问题的解决需要税收制度的有力配合。然而现行税制滞后于市场经济的发展，越来越凸现出诸多不适应性。
在市场经济条件下，现行税制的不适应性主要表现在：
1、从税种设计看，增值税与营业税的并存影响了增值税抵扣链条的完整性，生产型增值税并未彻底消除重复征税的弊端；消费税的征收范围过小，调节力度不足；采用分项计征模式的个人所得税的税率和费用扣除方法不尽合理。
2、从税负的公平性看，不同所有制企业和不同地区之间的税收政策存在着体制性的差异，尤其是内外资企业所得税制不统一，不利于不同市场主体间的公平竞争，影响了市场经济运行的效率。
3、从税制结构看，由于现行税制中流转税占税收收入比重过大，造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。
4、从税收的效率原则来看，现行税制的宏观调控能力不强，不利于促进高新技术企业和中小企业的发展。
5、从地方税体系上看，地方税体系建设滞后，缺少主体税种，不利于地方政府强化支出责任和履行职能的需要。
因此，现行税制必须进行适应性的调整改革，建立起更加公平、科学、法制化的税制体系。为保证税制的稳定性，新一轮税制改革的重点主要应着眼于现行税制与市场经济的不适应之处，引导现行税制体系较好地适应社会经济形势的发展变化，而不需要对现行税制进行整体的、大规模的改革。
（二）新一轮税制改革的进展问题
依据“简税制、宽税基、低税率、严征管”的指导原则和实行有利于经济增长方式转变、科技进步和能源资源节约的税收制度的要求，新一轮税制改革应分步实施和稳步推进。
新一轮税制改革的重点是：改革增值税制度，将生产型增值税改为消费型增值税，扩大增值税的征税范围，取消增值税各环节的减免税，减少征管的漏洞，尽可能地保证增值税链条的完整性；对消费税征收范围进行有增有减的结构性调整（将普通消费品逐步从税目中剔除，将一些高档的消费品纳入消费税征税范围），并且将消费税改在零售环节征收，并由价内税改为价外税；统一内外资企业所得税制度，合理界定税前扣除项目的范围和标准，税收优惠政策逐步实现从过去区域性优惠为主转向产业优惠为主，严格控制减免措施；建立分类与综合征收相结合的个人所得税制模式，规范税前各种费用扣除和免税项目，扩大征税范围，简化税率档次；深化农村税费改革，并逐步统一城乡税制，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位；实行城镇建设税费改革，合并城市房地产税、房产税和城镇土地使用税，对不动产开征统一规范的物业税，促进城乡建设和房地产市场的健康发展；改革出口退税机制，保持出口产品的国际竞争力，促进外贸发展；开征遗产和赠与税，调节过高收入，防止收入分配差距的过分扩大；统筹考虑油价等因素，适时开征燃油税；在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权，提高效率，增强地方税的调节功能。
目前，我国新一轮税制改革取得了重要进展。在农村税费改革方面，2005年我国28个省份免征了农业税，2006年全面取消农业税，从而大大减少了农民的税费负担；在出口退税改革方面，从2002年起，我国对生产企业自营或委托出口货物全面推行免抵退税管理办法，2005年进一步完善了出口退税负担机制；在增值税改革方面，从2004年7月1日起，在东北地区部分行业实行了增值税由生产型转为消费型的改革试点，逐步调整完善了增值税相关制度，2005年又进一步完善了试点方案，为下一步增值税转型的全面推开积累了经验；在所得税方面，2002年实施了所得税收入分享体制改革，并且规范了外商投资企业和外国企业所得税优惠的处理，2006年1月1日起将个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准从每月800元提高至每月1600元，同时扩大了纳税人自行申报范围和加强了对高收入者的征管；在消费税改革方面，随着产业结构、居民消费结构的变化，优化消费税结构，对征税范围、税收优惠政策进行了重新明确；在地方税改革方面，调高了部分地区煤炭、石油、天然气、有色金属资源税税额标准，及时调整了契税、房产税和城镇土地使用税等相关政策。
二、推进我国新一轮税制改革的约束条件
税制改革是一项复杂的系统工程，成功的税制改革更是诸多因素共同作用的结果。综合考虑我国社会经济的现实情况，新一轮税制改革必然要受到财政体制、财政收入、经济发展水平、征管能力等因素的影响。
（一）财政体制的制约
我国现行的分税制财政体制模式不健全，主要表现在：
1、现行的分税制财政体制并没有合理划分税权，只是一种收入的划分，使得税制的执行出现困难。我国除筵席税和屠宰税以外的其余所有地方性税种的立法、实施和调整权，包括开征、停征和税率调整以及减免税等都集中于中央，地方无权改变税率或定义地方税收的税基，或决定是否开征哪些有意义的税种，只有幅度税率的选择权，因而地方能够因地制宜的余地很小。
2、财权与事权不对称，地方税收入难以适应地方财政支出的需要。现行分税制下，地方政府承担着较多的地方经济发展、社会安定等职能，但划分给地方的多是一些小税种，在实施中又有多项标准把某些地方税收入划归中央，使得地方税收入难成体系，导致了地方财政收入的缺位，自给率偏低。
如果与税制相配合的财政体制模式不健全，必然影响着税制改革的效果。新一轮税制改革的重点之一是扩大增值税范围，逐步取代营业税。但营业税是地方主要的税收来源，在地方主体税种不健全的情况下，扩大增值税征收范围必然涉及地方的税收收入。如何使中央和地方财政与税收兼容，弥补营业税减少所导致的财政收入的减少，成为影响增值税制改革的一个突出问题。
（二）财政收入的制约
虽然我国税收收入大幅增长，但这并不等同于财政状况的好转。改革开放以来，我国财政收入增长较慢，而财政支出总体上呈现持续增长趋势，财政支出总量年均递增14%，超过财政收入增长速度和经济增长率。财政收入增长滞后于经济增长，造成了财政收入占GDP比重的持续下降。尽管目前我国财政收入的平均增长速度为12%以上，赶上了GDP的增长速度，但是我国财政收入占GDP的比重远低于发达国家45%左右的水平，也低于发展中国家25%左右的水平。从我国的实际情况来看，如果财政支出规模不断膨胀，而财政收入特别是中央财政收入增长缓慢，在这种膨胀的财政支出需求与缓慢增长的财政收入供给之间的差距拉大的情况下，财政赤字规模会不断扩大。
财政收支状况是决定税制改革时机及改革内容的一个主要因素。以增值税改革为例，增值税转型无疑是以财政上的减收为代价的。倪红日（2004）估计，静态估算，如果全面抵扣固定资产投资所含进项税金，一年约减少财政收入1300亿～1500亿元；如果只抵扣机器设备投资所含进项税金，一年约减少财政收入1000亿元左右。高培勇（2005）认为，拟议中的税制改革方案无疑是以财政上的减收为代价的。而且，根据初步测算，仅仅增值税和企业所得税两个税种的改革，就要涉及2000亿元上下的减收。
（三）利益结构的约束
税制改革就其本质来讲，归根结底是对社会各利益集团的经济关系进行的重新调整。税制改革的推进，必然要受到利益结构的约束。税制改革启动的关键因素在于突破既得利益格局的困扰（高培勇，2006）。税制改革，不仅涉及到中央与地方的关系、各部门之间的利益调整，还要涉及社会很多群体的利益调整。如企业所得税的改革至少牵扯到企业利益、部门利益和沿海开放地带利益；增值税改革至少涉及到中央地方的税收分配利益；农村税费改革和燃油税开征也会产生类似的问题。
（四）经济发展水平的制约
尽管我国经济增长保持着7%~9%的增速，税收连续多年大幅度增长，税收收入占的比重逐年提高。但是，我国经济发展水平不高，现实的经济增长率低于潜在的经济增长率，人均收入较低，作为我国经济发展主导力量的国有企业并未完全摆脱困境，经济效益不佳。从我国的实际情况出发，我国应仍以流转税作为主体税种而不能实行发达国家以所得税为主体的税制结构。
一般来说，税源规模会受到产业结构、经济结构的影响，而税源规模又成为我国税制改革和税收政策调整的首要因素。从我国近年税源结构看，第一产业约占总量的16%，第二产业约占51%，第三产业约占33%；而从税收收入结构看，第一产业只占税收收入总额的4%，第二产业约占62%，第三产业约占34%。显然，由于第一产业附加值低，免税产值与低税产值比重大，其提供的税收最少，而第二、第三产业税负不平衡的问题则比较突出。因此，国民经济能否继续保持稳定增长，经济结构、产业结构能否进一步优化，将是影响今后我国税制改革和税收政策调整的首要经济因素[3]。
（五）征管能力的制约
税收征管能力是由征管信息系统、征管制度建设、征管技术水平、征管人员素质等因素决定的一种综合能力，决定于国民的平均素质水平、平均的管理技术水平以及社会法律意识，它的高低决定着税收制度有效实施的程度。税制改革过程中必须充分考虑对这种能力的要求，必须对现行的税收征管能力进行全面和科学的评估。我国当前的税收征管滞后于经济发展的需要，征管能力较弱。在我国税制改革中，如果不重视征管能力，那么税制改革就难以取得实质性的进展。然而我国目前所得税、个人所得税、遗产税、财产税以及燃油税等税种的改革，基本上是就税制来谈税制，很少考虑现行征管能力所产生的制约性。
三、消除新一轮税制改革中约束条件的对策
（一）完善财税体制
1、合理划分税权，赋予地方收入自
地方政府作为国家治理结构的组成部分，是税收制度创新的参与者、支持者、协调者、联结者，因此，在新一轮税制改革中，不仅仅要强调地方政府在税制改革中的作用，还应当在合理确定事权和财权的基础上，合理划分税权。
（1）对中央统一制定税收条例的地方税种，考虑允许省级人民政府制定地方税种的实施细则；对非全国统一开征的地方税，其立法权、解释权和征收管理权应完全下放给地方。
（2）在确保中央和其他地区利益基础上，允许省级人民政府通过立法程序，并经中央批准，开征新的区域性税种。
（3）在中央集中管理中央税、共享税及对宏观调控影响较大的地方税的立法权的基础上，明确地方税主体税种，赋予省级人民政府对地方主体税种税目、税率调整、减免税等税收管理权限。
此外，在税制改革中应注意协调地方与中央的税收分配关系，确保提升中央财政收入在全部财政收入中的比重。
总之，只有通过合理划分税权赋予地方规范的收入自，增强地方政府承担支出责任的能力，才能确保新一轮税制改革的顺利进行。
2、通过财政体制的相应改革来平衡利益关系
一般来说，税制改革难免会对某些部门和地区的经济利益产生影响。为平衡各方面的利益关系，减缓因税制改革造成的负面影响，在税制改革的同时，财政体制也要进行相应改革。
（1）进一步完善财政转移支付制度，特别是要加大对中西部地区和民族地区的财政扶持力度。通过完善财政转移支付制度，形成地方稳定的财源和规范、稳定的收入保障机制，既可以调节地区间最低公共服务水平的差距，又可以较好地解决可能因税制改革所引致的地方财政收入减少、横向财政不平衡加剧等问题，从而减少税制改革的阻力。
（2）进一步规范政府的分配方式，规范政府收入形式，形成良好的分配秩序。通过规范政府分配方式，将不同形式、不同性质的政府收入分流归位，加大预算外、制度外资金管理力度，建立起规范的政府收入运行机制和财政分配体系，为新一轮税制改革的顺利推进营造良好的政策环境。
（二）规范税费改革，巩固财政收入基础
名目繁多的收费，严重侵蚀了税基，不仅加重了纳税人的负担，而且对经济产生了极强的扭曲作用，不利于税收公平和效率两大目标的实现。新一轮的税制改革，应当按照“清理、规范、归位”的基本思路，首先界定税与费的界限，调整税费结构，合理规定税费比例，形成以税收收入为主，政府收费为辅的收入格局。
考虑到各种非规范性政府收入的情况复杂，牵涉的利益关系广泛，可以在操作上采取先清理、后纳入预算的办法，分步加以规范。
第一步，对现行各种税外收费进行全面清理，在清理的基础上，区分为合理与不合理收费两大类，坚决取消那些不合理的、纯属乱收费的项目。
第二步，对合理的收费项目按不同的办法进行规范。凡具有税收性质（名为“费”实为“税”）且宜于纳入税内管理的收费项目尽可能纳入税收的轨道，或是通过扩大税基，将其并入现行的有关税种，统一征收；或是根据其性质，改设新的税种，另定办法征收。对那些不宜于纳入税收轨道，本身就属于“费”范畴的收费项目按照市场经济条件下规范化收费的内涵与外延严格加以界定，分别归入“规费”和“使用费”系列，并相应实行规范化的管理办法。
第三步，将通过“费改税”纳入税内管理以及通过“规范费”归入规费和使用费系列的政府收入，或作为过渡办法暂时单独编制预算，或一步到位，纳入统一的政府预算。
我国政府收入的不规范，大大影响了我国财政的稳定和完整。
此外，要重树税收“主角”地位，进一步完善税制，把该征的税全部征上来。
(三)将税制改革纳入公共财政建设的总体规划
公共财政应着眼于满足社会公共需要，合理界定政府的财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。新一轮的税制改革伴随着减税因素，可能会给财政带来很大的压力，在我国财政赤字规模维持在高位的情况下，财政支出对税收总量增长的刚性要求构成了税制改革的约束条件。为使因税制改革造成的减税幅度控制在国家财政可以承受的范围之内，就必须实行有增有减的结构性税制改革，在年度和税种之间统筹合理有序安排增税和减税的改革措施，避免因税制改革而引起财政收入的剧烈变动。为了维护各方面的利益，应在财政支出预算中充分考虑税制改革成本，合理调整支出结构，优化配置财政资源，使国家财政由于税制改革而承受的压力得以舒缓。必要时，还可以借助其它方式如运用国债资金弥补因减税而导致的收支缺口。
（四）加强税收征管改革
在我国税制改革中，必须重视征管能力的提高，而税收征管改革是提高征管能力的有利保障。就我国目前税收征管现状而言，不进行税收征管体制的改革，税制改革分步实施的总体目标就不能实现。因此，必须构建税制改革与征管改革的联动机制，在税制改革的同时，深化税收征管体制改革，不断提高税收征管工作的效率和质量，使税收管理体制、管理模式和管理方式等与新税制的要求相适应。
1、改进和优化纳税服务
以方便纳税人及时足额纳税和提高税法遵从度为目标，完善征管制度，改进征管方法，搞好纳税服务工作；加强纳税咨询辅导，帮助纳税人掌握税法知识，熟悉办税程序；推行涉税事项“一站式”服务；进一步清理简并报表资料，减轻纳税人负担。
2、做好申报等办税事项受理工作
按照强化管理和优化服务的要求，根据实际情况积极推广邮寄申报、电话申报、网上申报等多种申报方式；遵循方便、快捷、安全的原则，大力推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款；加快税库银联网，推行申报缴款同步模式；大力清缴欠税，认真实行欠税公告，建立欠税档案，实行欠税人报告制度。
3、强化各税种管理
按照以票控税、网络比对、税源监控、综合管理的要求，加强增值税管理；加快建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度，建设个人所得税管理信息系统，逐步实现对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理、对税源的源泉管理；依据核实税基、完善汇缴、强化评估、分类管理的要求，加强企业所得税管理。
此外，具体税制改革方案的设计还必须考虑现实的税收征管能力，与此同时征管能力也应按税制发展的要求积极改进。通过调整和完善征管理念、征管模式、征管方法和征管手段，确保税制改革的顺利进行。
参考文献：
[1]郭庆旺，赵志耘.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
按照社会主义市场经济体制下政府职能转变和建立健全公共财政制度的要求，我市政府非税收入管理改革的指导思想是：根据财政部和省财政厅的要求，从我市政府非税收入收缴管理工作实际出发，通过建立收缴管理规范、监督有序、运作高效的管理模式，从源头上规范政府收入和分配秩序，促进执收单位依法履行职责。
政府非税收入收缴管理制度改革的目标是：将政府各项非税收入纳入公共财政管理范围，加大对行政事业单位国有资产（资源）使用、出租、出让、经营等收入的规范化、制度化管理的力度，确保非税行为应收尽收。通过建立全程监控非税收入收缴和使用的机制，进一步完善我市以税收收入为主、非税收入为辅的政府财政收入体系。
政府非税收入管理改革的具体要求是：通过加强非税收入管理，规范政府非税收入收缴模式，建立非税收入收缴帐户体系，清理规范并动态监管各行政事业性收费和政府性基金，加强财政票据使用监督，在全市范围内建立以计算机网络为依托的“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的管理体制，增强非税收入收缴的透明度，实现非税收入收缴的彻底分离。
二、改革的原则
我市的政府非税收入管理改革实行“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施”，并遵行“有利于规范管理、有利于加强监督、有利于提高财政资金使用效益”的原则。
（一）有利于规范管理的原则。进一步深化政府非税收入收支两条线管理，按照“金财”工程的要求，依托计算机网络管理，实行“单位执收、银行开票、财政统管”的征收方式，逐步将政府非税收入纳入财政专户管理。
（二）有利于加强监督的原则。清理规范各项政府非税收入，改革非税收入收缴账户体系，增强非税收入收缴活动的透明度。加强财政票据的使用监督，使非税收入的收缴过程处于有效监督管理之下。
（三）有利于提高财政资金使用效益的原则。简化操作程序，减少非税收入收缴环节，尽可能方便缴款人缴款和执收单位收缴管理，加快财政资金运行速度，提高资金使用效益。
三、改革的对象和范围
根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》文件规定，政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行行政职能的社会团体及其他组织利用政府权力，政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会化公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配的一种形式。非税收入范围包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
四、主要措施
（一）全面清理政府性基金和行政事业性收费项目。
（二）全面清理收费票据，归并票据种类，实现收费票据与收费项目的对应统一。除保留少量专用票据外，主要使用《贵州省非税收入一般缴款书》。
（三）建立非税收入项目库。按照非税收入管理改革的内容和范围，市财政会同市物价、审计、监察部门全面清理市级各机关和事业单位非税收收入项目，按照收费部门、收费单位和收费项目名称统一编码建立非税收入项目库，实现按项目库统一编码的项目规范收缴非税收入，从源头上治理“三乱”工作。
（四）建立*市政府非税收入收缴管理系统。为了实施政府非税收入收缴管理改革，按照“金财工程”建设的总体要求，必须建立非税收入收缴管理系统，以保证财政部门内部和财政部门与征收单位、代收银行外部之间的信息共享，实现从征收单位开票、银行代收到财政与征收单位网上对帐，票据核销、自动转帐的全过程的计算机网络智能化管理，全面提升财政管理的质量、效率和水平。
五、收缴方式
按照深化“收支两条线”管理的要求，非税收入收缴可分为直接缴库和集中汇缴两种方式。
（一）直接缴库
即执收单位向缴款人开具《非税收入缴款通知单》，由缴款人持《非税收入缴款通知单》就近到财政部门指定的银行网点缴款，银行网点电脑开具《非税收入一般缴款书》，资金直接缴入财政专户。
（二）集中汇缴
执收执法单位对缴费人行为无制约的缴费项目以及单次在20元以下的零星收费项目，执收执罚单位在向缴费者开票同时，可直接收取现金，集中汇缴。具体办法根据实际情况制定。
六、改革的实施步骤
按照“统一领导、统一方案、分步推进、分级实施”的要求，20*年市级做好启动非税收入收缴管理的工作，并要求各区县（市）按照*市市本级方案同步启动此项工作。
（一）在市财政开设“非税收入过渡专户”。
（二）调查清理。各试点执收单位严格按照市非税收入管理改革的统一要求，采取自查的形式，对本单位非税收入情况进行全面清理，填报相关表格（内容包括收费项目、收费标准、批准文件或收费许可证号等）。市财政部门对各单位上报的收费项目和标准进行审核认定。
（三）建立非税收入项目库。按照市非税收入管理软件的要求，将执收单位和收费项目统一编码，并建立单位及收费项目库。
（四）拟定非税收入改革实施细则，稳步推进改革。
（五）由市财政局在各承办银行设立“*市非税收入结算专户”，专项用于非税收入资金的收缴和退费、上缴等工作。
（六）数据初始化及设备调试。建立非税收入收缴系统总帐，输入各执收单位代码及项目编码，对各执收单位建立开票系统帐套，导入开票系统。各代收银行按照市非税收入管理改革的要求，编制与财政非税收入收缴系统接口程序，适应非税收入管理改革需要，完成系统安装和软件调试。
（七）人员培训。市财政局统一组织非税收入管理软件操作培训，通过培训使操作人员熟悉软件基本内容，全面掌握非税收入收缴系统和执收单位开票系统的操作。
（八）正式运行。各执收单位按照非税收入管理改革要求，落实各项措施，全面实施新的非税收入管理模式，取消原收入过渡户。所有试点执收单位停止使用原有票据，起用新版非税收入票据，原有票据到财政局进行缴销。
七、工作要求
（一）各预算单位要利用这次改革对各类收费进行一次清理，按照中央、省规定的收费项目和标准执行，做到依法征收。
（二）要严格执行非税收入收缴程序，及时、足额将收入缴入国库或财政专户，不得截留、挪用或坐支，严禁帐外设帐、私设“小金库”和公款私存。
一、收支挂钩，部门利益人格化驱动
长期以来，我国的收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩的收费体制使得单位利益与收费的多少紧密联系，而当政府部门可以凭借权力取得各项费用来获取利益，并且基本不受什么约束和监督时，相当一部分收费收入就转化为个人的福利收入。相应地，在本位利益驱动下，政府系统各部门、各权利环节会通过扩张可供他们掌握支配的非税收入来寻求其福利最大化。为了保证和扩大既得利益，各部门竟相行使分配职能，收费的规模也日益膨胀，有的部门收费甚至达到了登峰造极的地步，乱收费现象时有发生。
二、按需收费，政府理财分散化
“经费不足收费补”，在一些地区已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法，财政部门核拨经费时又往往与单位实际收费收入挂钩。这在客观上促使国家机关和事业单位进一步向市场收费。而且财政在理财中对非税收入也不集中使用，造成大量资金在财政体外循环，财政性资金被分散到各部门各单位自收自支，最终导致财权分割、财力分散。
三、政出多门，行政管理体制改革滞后
根据现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门；征收标准以物价部门为主会同财政部门；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府的同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济工作中执行起来漏洞很多：一是把收费项目和标准管理分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，脱离了实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，分析处理问题的出发点存在差异，加之国家法律约束的乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准的项目就转移到另一个部门审批，以某种名目得不到批准的项目就换个名目审批。
政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约。行政体制改革的长期滞后，政府行政职能上“缺位”与“越位”并存，一直制约着政府的分配行为。加上政府与市场的分工界限模糊不清，各级政府的事权划分不清，政府部门之间职责交叉严重，所以在政府非税收入的管理上就会漏洞百出。
要彻底解决这些问题，必须真正做到所有权归国家、管理权归财政、使用权归政府，切断各个政府职能部门的行政、执法与收费供给之间的直接联系，要在强化财政非税收入监督管理职能的基础上对非税收入实行“收支脱钩、政府统筹、综合预算、绩效考评”的支出管理方式，切实提高资金使用效益，增强政府的宏观调控能力。其具体做法如下：
（一）取消“收支挂钩”政策，统筹安排政府财力
财政部门只有对非税收入实行收支脱钩管理，彻底改变全额或按一定比例返还非税收入的粗放式管理模式，变部门自收自支收入为政府可支配收入，从根本上切断政府各部门支出与收费收入的直接利益联系。在满足成本性支出和资金规定用途的前提下，经同级政府批准，财政部门可对非税收入实行全额统筹管理，最大限度地保证政府重点支出的需要，实现非税收入与政府可支配财力的同步增长。目前，从一些地区的管理经验看，统筹安排政府财力的有效办法是实行部门综合预算，改变过去的预算内外两张皮的预算编制办法，确保资金的科学合理使用，从根本上解决财政部门在政府非税收入管理上出现的“缺位”和“越位”问题；在此基础上进一步加强非税收入资金监督管理，对非税收入支出情况进行跟踪问效；同时，建立非税收入绩效考评与激励机制，严格要求执收执罚的部门和单位及时向非税收入管理部门报送非税收入使用情况年度报表，如实反映支出情况；非税收入管理部门在总结经验的基础上，不断提高非税收入支出管理水平，并开展经常性的监督检查，确保资金运行安全。
（二）加强政府非税收入分类管理，理顺收费项目
在现在基础上实行分类管理：一对现有收费项目进行全面清理整顿，取消不合法、不合理的收费项目，降低不合理的收费标准；二将现有收费中一些不再体现政府职能，可以通过市场形成的收费，转为经营服务性收费，依法照章征税；三将一些部门现有的政府性收费和政府性基金中，凭借政府权力、行政管理职能或社会管理职能收取的，与税收性质相同或具有税收性质的收费纳入政府税收体系，逐步以税收的形式征收管理，取代名目繁多的收费和基金，由政府对收费进行重新分配，从根本上规范分配渠道，理顺分配关系；四对现有收费中符合国际惯例、确需保留的规费，以及有偿使用国有资源的收费，继续予以保留，并实行规范化管理。
（三）改革和完善收费管理体制
回顾一年来的地税工作实践，成效突出体现在：
一、税收和社保费收入实现历史性新突破，增创了组织收入新优势
紧紧依靠市局党组强有力的领导。过去一年，是组织收入形势急剧变化，起伏较大，任务压力相当繁重的一年。面对前所未有的困难和挑战，市局党组始终坚定不移地把组织收入工作作为压倒一切的中心任务和头等大事来抓，坚持抓紧、抓实、争主动，及早组织开展税源调研，合理分解下达任务，切实完善和强化收入的计划和考核机制，确保各月份收入的均衡入库、均衡增长。尤其是在下半年经济增速放缓、企业经营普遍困难、经济税源进一步萎缩、政策性减收效应集中体现的极端困难面前，市局党组审时度势，沉着应对，及早进入紧急状态。坚持两手抓，一手抓收入责任制的落实，将是否完成收入任务作为考核各级领导班子的重要指标，严格实行问责制，切实提高各级抓收入的紧迫感和责任感；一手抓挖潜增收措施的落实，在7月份结合日管的重点、难点环节，及时研究出台增收促收的若干措施，进一步明确各级抓促收的主攻方向，有效地缓解了各种减收因素对收入的冲击。特别是10月份省局追加任务下达后，迅速召开全系统局长工作会议进行组织收入再动员、再鼓劲，把确保完成省局追加任务作为底线和最低要求，集中精力加快省级共享收入进度，带动其它级库同步增长，在10月份当月就迅速扭转了第三季度收入下滑的不利局面，10月份增幅较9月份回升了15.6个百分点，得到了市委黄志光书记、市政府蔡宗泽市长和市委常委、常务副市长郑人豪等市主要领导的批示肯定。在年底前的几个月，市局班子各成员都分头带队深入基层开展省级共享收入和市本级收入的促收工作，和基层一起剖析辖区税源现状，查找征管的薄弱环节，对基层进行面对面的指导，使各级进一步振奋精神，坚定信心，克服困难，奋力拼搏，最终确保了圆满完成预期的全年各项收入奋斗目标。
紧紧依靠全体地税干部职工的奋力拼搏。在去年的组织收入过程中，全市各级地税部门积极发挥主观能动性，切实增强组织收入的责任感和危机感，针对辖区征管实际，坚持向管理要收入的工作思路，找准攻坚环节和突破口，出实招、求实效，采取超常规的工作措施，特别是在第四季度的收入攻坚阶段，全体地税干部职工发扬连续作战的拼搏精神，加班加点开展清理检查等工作，全力挖潜堵漏，在日趋严峻的经济形势下保证了各地税收的全面增收，为全市地税收入任务的完成做出了积极的贡献。龙湖区局突出抓好对重点税源、重点项目的跟踪监控，金平区局对货运车辆税收实行随同车船税一并扣缴，潮阳区局深入贵屿税务分局铜盂征收点召开促收现场会，澄海区局和潮南区局从年初开始就确立以“两税” 特别是土地使用税清理为主要抓手的思路，濠江区局加大对各村委、居委应税土地和房产以及国防建设工程税收清理检查，南澳县局突出加强对与土地相关的税收征管，保税分局重视做好对拟上市企业的纳税管理和服务等等，都有效地挖掘了辖区的税源潜力，确保了收入大局的稳定。
二、机构优化整合和征管基础工作同步推进，增创了科学管理新优势
始终把不断深化征管改革作为推进地税事业加快发展的不竭动力，认真贯彻省局的工作部署，积极稳妥实施机构优化整合；把夯实征管基础工作作为推进地税事业加快发展的重要保障，针对日管的重点、难点和薄弱环节，狠抓制度化、规范化建设。
机构优化调整实现顺利平稳过渡。根据省局的统一部署，结合汕头工作实际，按照统筹安排、积极稳妥、分步实施、平稳过渡的原则，全面开展机构优化调整工作。市局成立了由市局党组书记、局长林达生亲自挂帅的机构优化调整工作领导机构，周密制订了汕头地税机构优化调整总体工作方案，并制定相应的干部选拔、税收业务衔接、资产管理和内部审计等配套方案，在时间紧、任务重、涉及面广的情况下，上下联动，形成合力，有条不紊地推进各项工作的开展。对内，充分做好各级领导干部的思想动员，按照“优化、有序、稳定、属地、分类管理”的原则做好业务衔接，及时做好“大集中”系统、税管员平台等系统数据的清理和调整，深入细致开展资产清理检查和内审，坚持公开、公平、公正的原则做好基层分局长的选拔，按新机构调整充实基层一线税收管理员的力量；对外，结合机构调整的进程及时做好相应的公告与涉税（费）事项的宣传工作，妥善处理好机构调整与日常税收工作的关系，确保纳税人正常办理各项涉税事务，提供纳税优质服务。在整个机构调整过程中始终做到工作不断，思想不乱，队伍不散，资产不流失，确保了机构优化调整工作保质保量、有序完成。全市新成立的37个基层分局于8月份正式对外开展工作，内设机构的整合也顺利完成，新的征管体制运转协调，业户管理户户落实到人，税收征管申报纳税正常，机构优化调整实现了顺利平稳过渡。
征管基础工作更加扎实规范。坚持以制度建设为抓手，把打牢征管基础作为提升税收征管水平的重要环节来抓。在税收户籍管理上，根据总局颁布的《税务登记管理办法》和省局有关征管业务流程重组的精神，结合我市机构优化调整变化的实际，及时制定新的《税务登记操作规程》，规范税务登记管理行为，优化业务流程，提升纳税服务水平。从建立经济户口管理的长效机制出发，研究制订了《关于加强经济户口管理的实施意见》，按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，全面落实责任，配套相应的量化考核办法，确保清理户口工作持之以恒深入开展。在税源管理环节，按照“抓大、控中、规范小”的管理思路，全面推行对纳税人的分类管理，制订并下发了重点税源监控办法实施细则，利用“大集中”信息资源，建立起A、B、C三级的重点税源监控体系，分别由市局、县区局进行分级监控，实现了对重点税源纳税申报、应纳税款、入库税款及财务情况等的适时监控，进一步掌握了组织收入的主动权。在票证管理上，认真贯彻省局的工作要求，部署开展“六个一”工作的具体措施，严格贯彻落实检查工作责任追究制，对所有征收单位的税收票证使用和管理情况进行全面的清理和检查，进一步抓好各项制度的落实，规范税收票证的管理。在发票管理上，开展了发票专项检查，制订了加强和规范门前代开发票管理的工作意见，对申请门前开票的范围和条件及门前开票的工作流程、门前开票资料的归档等方面提出了明确的工作要求。在社保费管理上，以社保费系统上线为契机，制定社保缴费登记业务流程，统一和规范社保派码；制定社保应征数据的导入录入流程，进一步规范社保应征数据的管理。进一步落实税费“一体化管理”，摸清费源情况，掌握有效费源和重点费源，加强欠费管理，建立欠费档案和清理欠费台帐，认真开展社保费自查自纠工作，严格规范社保费征管程序，建立和完善社保费的管理制度，促进了社保费征缴水平的明显提升。
