时间：2023-08-09 17:34:13
试点工作的实施方案
为深入贯彻党的四中全会和全国市域社会治理现代化试点工作会议精神，根据上饶市平安上饶建设领导小组印发的《关于开展上饶市市域社会治理现代化试点工作的实施意见》，结合本系统的实情，特制定本实施方案。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，以防范化解教体系统领域社会治理风险为着力点，以提升全区教体系统网格化服务管理为切入点，健全机制，细化举措，加强保障，促进全区教育高质量发展，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
二、工作任务
（一）发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用。把政治建设贯穿于社会治理全过程和各方面，坚持不懈用新时代中国特色社会主义思想武装头脑，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。切实加强对推进社会治理现代化、深化平安建设工作的领导，加强整体设计、整合资源力量、完善政策措施、强化督导考核，推动解决重大问题。
（二）深入推进市域社会治理现代化试点工作，着力打造教育特色和亮点。
1.着力特殊人群服务管理工作。进一步强化预防青少年违法犯罪工作，加强专门学校建设和专门教育工作。做好社区矫正对象、吸毒人员、严重精神障碍患者等各类特殊人群子女入学、升学、资助等服务工作，健全学校、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系。
2.着力开展平安校园创建活动。（1）完善校园安全风险防范体系，进一步完善校园安防“三个百分之百”和校园物防建设，提升校园人防、物防、技防水平；（2）指导、推进、完善校安专委会、校园及周边治安综合治理专项组建设，进一步健全平安校园创建协调机制；（3）加强教体系统社会治理领域调查研究，全面建立社会治理治安稳定形势分析制度。
3.着力防范化解社会矛盾风险。（1）全面落实重大决策社会稳定风险评估制度，确保实现应评尽评。做好涉及教育的特定利益群体政策落实、帮扶解困、教育稳控等工作，切实消除群体性事件风险隐患；（2）全面推进“一站式”涉校涉生矛盾纠纷平台建设，依法化解各类涉校矛盾。
4.着力夯实心理健康教育工作。推动社会心理服务和教育进学校，建设学校心理咨询室，开展心理健康宣传，疏导化解学生心理问题。
5.着力落实校园安全主体责任。把好安全风险源头关、监测关、管控关，防范各类安全事故，保障师生生命安全。
6.加大教育考试等领域执法力度。全面推行教育考试行政执法公示制度，严格确定行政执法责任和责任追究机制。
7.全面实施公民道德建设工程。发挥校园德育主阵地作用，大力弘扬社会主义核心价值观。
（三）积极配备落实一批涉及教育系统的市域社会治理现代化试点重点工作。
1.积极落实平安建设领导小组交办的工作。积极配合相关职能部门，进一步推进完善“雪亮工程”建设、综治中心实体化建设、社会心理健康服务、应急管理信息化等社会治理重点工程。履行源头预防矛盾风险、维护社会治安和社会稳定的责任。
2.会同有关部门，建立健全社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，五育并举、促进学生全面发展。
3.会同相关部门进一步落实民生工程，确保教育资助工作深得民心。
4.会同相关部门进一步加强中小学校幼儿园食品安全监管力度，大力推进中小学校幼儿园食堂“互联网＋明厨亮灶”建设。
5.在区委宣传部统一组织下，发挥市域内大专院校、党校等人才资源，深入开展社会治理理论研究、队伍培训。
三、实施步骤
（一）部署启动阶段（2020年-2021年5月）。区教体局、局有关股室结合工作实际，制定推进市域社会治理现代化工作实施方案或工作计划，确保市域社会治理现代化试点工作全面启动，将涉及教体系统的指标进行量化分解，并取得阶段性、实质性进展。
（二）全面实施阶段（2021年-2022年5月）。各学校全面、扎实推进各项试点工作，基本完成指标体系涉及教育的各项任务，取得明显的实践成果、制度成果、理论成果，深入推进教育社会治理能力现代化水平大幅提升。
（三）验收阶段（2022年6月-2022年12月）。各学校要认真总结工作经验，积极配合上饶市推进市域社会治理现代化工作领导小组做好考核验收工作。
四、工作要求
（一）加强组织领导，确保市域社会治理现代化试点工作有序推进。区教体局成立推进市域社会治理现代化试点工作领导小组，其人员组成如下：
组 长：马焕斌 局党组书记、局长
副组长：余国华 局党组成员、副局长
郑东辉 局党组成员、总督学、二级主任科员
柯书斌 局党组成员、二级主任科员
沈志华 区政府教育督导室副主任
张军年 区政府教育督导室副主任
吴宪林 区教学研究室主任
谢贤芳 区教学研究室支部书记
成 员：苏友辉 局办公室主任
柯 松 局党务办主任
严振华 局基教股股长
邓珍明 局人事股股长
陈 华 区政府教育督导室办公室主任
余晓辉 局职教股股长
余列明 局综治安全股股长
王瑞军 局校建办主任
林有碌 局高招办主任
汪 磊 局中招办主任
陈进垚 局勤办主任
郑兴贵 局资助中心主任
领导小组下设办公室（以下简称：区教体局市域治理办），办公室设在综治安全股，具体负责统筹推进教体系统市域社会治理现代化试点工作。办公室主任由郑东辉同志兼任，余列明同志兼任办公室副主任。夏林、徐树忠、潘桂凤等同志为办公室成员。
各学校也应成立本辖区推进市域社会治理现代化试点工作领导小组，确保市域社会治理现代化试点工作有序推进并取得成效。
（二）压实工作责任，细化工作措施。各学校及各有关股室应紧紧围绕工作任务，结合本单位实情，将推进市域社会治理现代化试点工作各项指标逐项分解，并落实好完成时间节点和线路图，务求取得实效。
附件：广信区教体系统市域社会治理现代化试点工作任务清单
附件
广信区教体系统市域社会治理现代化试点工作任务清单
序号
工作任务
牵头单位
责任单位
完成时效
（一）发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用
1
发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用。把政治建设贯穿于社会治理全过程和各方面，坚持不懈用新时代中国特色社会主义思想武装头脑，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。切实加强对推进社会治理现代化、深化平安建设工作的领导，加强整体设计、整合资源力量、完善政策措施、强化督导考核，推动解决重大问题。
党务办
区教体局相关股室、各中小学幼儿园
2021年5月
并长期坚持
（二）深入推进市域社会治理现代化试点工作，着力打造教育特色和亮点
2
着力特殊人群服务管理工作。进一步强化预防青少年违法犯罪工作，加强专门学校建设和专门教育工作。做好社区矫正对象、吸毒人员、严重精神障碍患者等各类特殊人群子女入学、升学、资助等服务工作，健全学校、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系。
综治安全股、基教股、资助中心
局相关股室、各中小学幼儿园，上饶市广信区综合高中
2021年5月
并长期坚持
3
着力开展平安校园创建活动。（1）完善校园安全风险防范体系，落实“三个百分之百”和校园物防建设，提升校园人防、物防、技防水平；（2）指导、推进、完善校安专委会、校园及周边治安综合治理专项组建设，建立健全平安校园创建协调机制；（3）加强教体系统社会治理领域调查研究，全面建立社会治理治安稳定形势分析制度。
综治安
全股
局相关股室、各
中小学幼儿园
2021年8月
并长期坚持
4
着力防范化解社会矛盾风险。（1）全面落实重大决策社会稳定风险评估制度，确保实现应评尽评。做好涉及教育的特定利益群体政策落实、帮扶解困、教育稳控等工作，切实消除群体性事件风险隐患；（2）全面推进“一站式”涉校涉生矛盾纠纷平台建设，依法化解各类涉校矛盾。（3)市域内排查发现的矛盾纠纷，全部按时录入信访信息系统，根据省有关预警的规定开展矛盾纠纷三级预警。充分利用视联网系统开展网上调解。网上协商，网上咨询等工作。
人事股、综治安全股
局相关股室、各
中小学幼儿园
2021年5月
并长期坚持
5
着力强化校园心理健康教育工作。推动社会心理服务和教育进学校，建设学校心理咨询室，开展心理健康宣传，疏导化解学生心理问题。
基教股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
6
着力落实校园安全主体责任。把好安全风险源头关、监测关、管控关，防范各类安全事故，保障师生生命安全。
综治安
全股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
7
加大教育考试等领域执法力度。全面推行教育考试行政执法公示制度，严格确定行政执法责任和责任追究机制。
高招办
中招办
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
8
全面实施公民道德建设工程。大力弘扬社会主义核心价值观。挖掘和运用好市域内优秀文化资源。发挥校园德育主阵地作用，建立健全社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，五育并举、促进学生全面发展。全面建设社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，注重发挥家庭家教家风在社会治理中的作用。理直气壮宣传无神论，弘扬科学精神。
基教股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
（三）积极配合落实涉及教育系统的市域社会治理现代化试点重点工作
9
积极落实市、区平安建设领导小组交办的工作。积极配合相关职能部门，进一步推进完善“雪亮工程”建设、综治中心实体化建设、社会心理健康服务、应急管理信息化等社会治理重点工程。履行源头预防矛盾风险、维护社会治安和社会稳定的责任。
综治安全股、基教股、人事股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
10
落实意识形态工作责任制，加强意识形态阵地建设和管理，助推加强高校意识形态工作，推动高校加强和改进思想政治工作。
办公室
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
11
加大保障和改善教体系统民生力度，妥善协调各方面利益关系，源头预防和减少社会矛盾，进一步落实教体部门民生工程，确保教育资助深入民心。
资助中心
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
12
会同相关部门进一步加强中小学校幼儿园食品安全监管力度，大力推进中小学校幼儿园食堂“互联网＋明厨亮灶”建设。
勤办
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
13
发挥市域内大专院校等人才资源，深入开展社会治理理论研究、队伍培训
职教股
市域内大专院校
2021年5月
并长期坚持
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“101”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.
[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.
[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.
[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
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论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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关键词：区域公共事务；区域共同体；多元治理；太湖治理；制度创新
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）17-0176-02
一、区域公共事务推动下的区域共同体
（一）全球化与区域化
全球化和区域一体化是发展的两大趋势。全球经济市场的形成，一方面将世界各国和地区吸纳到同一个经济网络中；另一方面，密切的联系带来了激烈的竞争，各经济主体都想在从中获取更多利益。为了提高核心竞争力，地缘相近、文化相亲、经济相通的地区开始整合资源、优化配置，积极寻求区域合作的道路。区域通过分工合作，充分发挥地区优势，提高经济效益，实现一体化，其实质是全球化的必然结果。
（二）利益与需求
利益是区域合作的直接动力源泉。区域利益的实现是“地方官员升迁的筹码”，“最终获利的不仅是区域公众，更重要的是地方官员。”[1]要指出的是，利益主导的行政体制也可能成为区域融合的重要障碍。
经济快速发展，产生的大量多元的社会公共需求，“要求提高政府再分配效率”，要求“提高低收入阶层生活保障”，要求人力资源的自由流动，要求提供更多更好的公共物品和公共服务等等。这些系统工程，不仅使公共财政面临更大的压力，更对传统行政区划构建提出了强烈质疑。
中央政府的制度供给是地方区域发展的重要因素。改革开放前，高度集中的计划经济下，政府间的“纵向主导、横向阻隔”，各部门的“对口设置”，出现了“条条” [2]。改革开放以后，中央下放财税权，实行行政分权，极大地推动了地方的积极性和创造力，为区域发展带来了机遇。近年来，将服务型政府作为政府发展的目标，众多跨行政区的公共服务项目进一步推动了区域合作治理的理论与实践。
（三）区域共同体：从行政走向治理
20世纪80年代以来的市场化和城市化，使各地区的内部问题出现边界模糊的现象，大量体现特定区域内的公共事务不断涌现。过去以行政为主导的区域管理，不仅难以满足社会发展需要，而且容易造成产业同构、重复建设、恶性竞争、互相推诿等不良后果。公共事务的区域化，要求形成跨行政区域，代表地区全体成员利益的区域共同体，从行政主导走向多元治理。
（四）多元治理理论
20世纪90年代，治理理论成为政治学领域的新范式。罗西瑙是主要的提倡者，他认为，治理无须依靠国家强制力实现。1995年，《我们的全球伙伴关系》一文中，将治理概括为，“各种公共的或私人的、个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和并且联合行动的持续过程。”[3]
治理理论具有以下特点：主体多元化；权力运行多向性；管理手段多样化。与统治理论相比，最大的区别即“多元”。将治理理论运用到实践中，能够打破一元中心的政府管理模式，构建“政府—市场—社会”三维框架下多中心治理模式。
二、长三角太湖治理的概述
（一）太湖流域的现状
改革开放以来，长三角地区凭借悠久的历史积淀、优越的地理条件以及先进的发展理念，成为中国经济发展最有成效的区域之一。目前，长三角地区占全国经济总量的20%左右，是京津冀和珠三角的一倍，经济总量近4万亿。然而，传统管理模式却使环境质量日益下降：地下水超采；酸雨污染严重；沿河段水体受到不同程度的污染。2007年太湖“蓝藻事件”成为公众关注太湖生态的导火索。
经济发展不能解决所有问题。相反，一面是不断恶化的环境；一面是公众不断增长的生态环境需求，长三角地区发展过程中出现的各类问题已不再是单独某个地方所能解决的。
（二）太湖流域治理的困境
太湖流域污染问题是典型的跨水界污染（涉及到的行政区域有上海、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州共八个市），即“流域某地区人为造成的水污染影响到其他地方而造成损害的结果，或流域各地方人为造成的水污染影响到全流域而造成共同承担的损害后果”[4]。区域水环境是介于纯公共物品和私人物品间的准公共物品，具有非排他性、非竞争性、复杂性、多样性，以及跨区域、系统性和社会性等特点，需要整个流域的协同治理。太湖流域的治理从理论和实践层面都面临着诸多困难。
从理论上看，“囚徒困境”、“集体行动的困境”以及“公用地灾难”都详释了造成地方政府不顾生态保护、各自为政、画地为牢的行为动机。作为理性经济人，各地政府都希望以最低成本获得最大收益，公共物品的特性，使合作往往因为“搭便车”的心理走向破产。一旦治理困境形成，将会强化低效的“路径依赖”。
从实践上看，阻碍太湖获得有效治理的根源在于传统科层制下的“行政区行政”治水结构，形成了“各自为战”的治理格局，大大降低了治理效率。
首先，闭合式“行政区行政”模式影响了官员的政绩观，导致片面追求数字绩效，大搞重复建设，盲目消耗资源，造成社会发展不平衡。同时，辖区负责制使各地政府忽视环境系统的不可分割性，都“各扫门前雪”，甚至转嫁环境污染恶果；任期制更加剧了利益行政化、资源垄断化以及行为的短期化。其次，自上而下的科层制不适合区域公共事务的治理。区域公共事务的特点在于范围的不确定性和具体任务的模糊性；而刚性结构的科层制在处理这类问题时会暴露出效率低下、缺乏民主的弱点。再次，部门利益左右环境立法、阻碍水资源统一管理。
最后，重管制、轻服务的传统行政模式削弱了社会自我管理的意识和能力。习惯于依赖政府，使公民缺乏环境保护的责任心和自觉性，除了跟着政府走之外，“对于自己以及自己所代表的组织应该做的环境保护与环境污染防治的措施没有一个明晰的认识与决策。”[5]
（三）太湖流域治理的制度创新
太湖流域治理是一个系统工程，依赖于各地方政府间的集体合作，合作的关键在于“构建良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则”[6]。
现存政治制度的自我完善，首先更新政治治理理念。一方面强化区域认同感，树立“唇齿相依”、“合作共赢”的执政意识，减少地方保护主义；另一方面，树立生态责任意识，发挥市场的资源配置作用，节约资源、科学开发、合理利用、提高效益。科学的地方政府绩效评估体系是改善执政理念的制度保障。引入绿色GDP，包含社会效益指标和环保指标；关注区域整体利益，“将其对相邻区域造成的正负外部效应，纳入到考核体系中”[1]；提高绩效评估的监督功能，在确保考核主体的多层次参与的同时，加强阶段性评估，既做到公开公正，又贯穿全部行政过程。
地方行政模式的体制改革是跨区域公共事务治理的关键。区域行政可以通过专题项目式合作、区域/流域治理、区域行政专区、经济协作区、城市联盟、区域性中心城市以及区域联合政府等多种形式的多元复合体制[7]来回应区域公共需求。跨界水污染则应该“实行以府际合作为主导的复合型跨界水污染治理模式”，“推动政府层级间和横向间合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。”[8]
生态行政的环境创建是太湖流域治理必不可少的重要环节。首先，修订完善现有环保法律法规，制定地方政府跨区域合作法；其次，完善产权制度，发挥市场作用，建立价格机制，引导企业走环境友好型发展道路；最后，增强民众参与环境治理的自觉意识，加大政策法律宣传力度，建立起多元的环境保护体制。
三、长三角区域行政发展前景：太湖治理的启示
根据太湖流域治理的经验，多元治理理论是区域公共事务处理的有效途径，中央政府引导下的区域多中心治理模式尤其适合解决发展中国家区域公共资源治理问题。
许多学者把分权视作中国经济发展的制度性根源。事实证明，“分权固然重要，但也必须要有政治上的集权。”[9] 80年代以来，虽然全能主义逐渐消退，但“通过不断的体制改革和政策调整来适应市场化和社会转型，重建国家的治理机制”，国家“并没有从经济和社会领域退却” [10]。
从长江三角太湖治理的现状来看，区域整合的过程离不开中央政府的引导。然而单向度从中央对地方施压，也将“面临地方政府促进经济发展的内在张力” [11]。因此，中央的引导是区域公共事务得以妥善解决的重要保障，而多元治理模式的构建才是根本途径。中央政府引导下的区域多元治理模式既体现中央政府对区域内政府的约束，又体现区域内政府的自主性，诠释了公共性与区域性的辩证统一。
长三角地区悠久的历史文化传统，在建立区域认同上具有独特优势。通过优化社会资本，减少政府间的不信任，建立政府间区域认同，实践多样的政府间区域合作最终可能达到整合区域资源的目标。以目前的发展形势看，长三角地区无疑将成为中国区域共同体的先行者，但具体情况还需拭目以待。
参考文献：
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关键词 城市社区治理域 域动力 合成
中图分类号：F299.22 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2016.07.077
Abstract Based on the "field" theory proposed by Pierre Bourdieu， a French sociologist， the concept of "urban community governance domain" is a system which contains many aspects. On this basis， the separation of urban community governance innovation， "the four major areas of power"， namely： the grass-roots government， community enterprises， community residents， community organizations， such as the four main body. The four main body has its own specific role and function， but it is not absolutely independent of each other， but interrelated and interact with each other. To give full play to the "urban community governance domain domain dynamic function， need to build four domain dynamic of innovation of urban community governance action and influence the synthesis mechanism to realize benign operation and coordinated development of urban community governance.
Key words urban community governance； domain dynamics； synthesis
社区是城市的细胞，是社会管理系统中最基层的构成部分。而社区治理，是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为维持社区正常秩序，满足社区居民物质、文化需要，促进社区发展，而进行的一系列管理活动。面对社会发展的新形势，社区治理需要尤其注重社区治理创新，以促进社会管理体制创新与和谐社区构建。
1 “城市社区治理域”的内涵界定
“城市社区治理域”的概念是基于法国社会学家皮埃尔・布迪厄的“场域”理论提出的。布迪厄将以各种社会关系联系起来的社会领域作为场域，场域是由社会成员按照特定的逻辑与规则共同建构的，由依据特定位置所产生的力量所组成，并包含着各种力量的比较与运动而存在。虽然场域中存在社会成员、组织和规则等因素，但其本质是这些构成要素之间的关系，是“社会网络”。这个社会“网”的每个结点就是组织和社会成员在这个网络中所占据的“位置”，谁占据“位置”谁就拥有社会资源及权力。场域具有能动性，它不仅为社会成员及组织提供了社会互动的空间，也通过调整各种要素的功能而使自身获得特定的结构与秩序。而在多元管理主体构建的合作网络下，社会成员的参与式管理，加之城市社区治理中的组织和规则等因素则共同建构了“城市社区治理域”。“城市社区治理域”是由社区成员按照特定逻辑要求共同构建的，是社区个体参与社区治理活动的主要场所，是集中着符号竞争和个人策略的场所。在“城市社区治理域”中的符号竞争是围绕着各主体的利益而展开的，各主体从自身利益出发而采取不同的策略，如一项措施能使社区居民受益，那他们会采取拥护和支持的策略，反之，如若利益受损，则会表现出反抗的态度和行为。场域是一种具有相对独立性的社会空间，在“城市社区治理域”这个特殊的社会空间中，社区治理围绕着特定的逻辑与规则开展，继而由社区治理行动者和社区治理组织采取具体的社区治理行动。
2 “城市社区治理域”的动力构成
在“城市社区治理域”中，不同的行动者或组织占据着不同的位置，占据这些位置的行动者或组织为控制在这一场域有的合法形式的权威而相互竞争，从而形成种种关系，即特定的客观关系结构。依据各主体占据不同的位置和资源，可分离出城市社区治理创新的“四大域动力”，即基层政府、驻社区企业、社区居民、社区社会组织四大主体。
2.1 基层政府
基层政府由于其所处的独特位置，使其在宏观调控方面具有优势。在“城市社区治理域”中基层政府扮演着领导者、决策者、协调者、教育者等多重角色，各个角色之间彼此交错，构成了基层政府在“城市社区治理域”中的角色集，其多重角色中，最主要的作用体现在以下两个方面：
首先，规划社区发展。基层政府凭借其对社区信息和资源的掌握，可以较客观、全面地评估社区的环境与社会的形势，从而确定社区发展的使命与目标。社区不仅有社会目标，同时也有社区自身的特有目标，因而在社区治理的过程中，一则遵循社会总目标的指导，二则挖掘社区自身的特性和独特的目标追求，结合本社区自身的特色来完善城市社区治理。其次，协调社区平等。政府拥有着宏观调控的能力，运用这种调控优势可以有效调节社区资源。“城市社区治理域”内各成员因为历史积累缘故，在城市社区治理过程中彼此间存在着一种起点的不平等，对此，我们需要在过程和结果平等方面着手，以实现社区资源满足社区成员需要的目标。基层政府应在社区基本生活保障资源、社区公共资源的分配等方面，做好政策上的规定以及实施上的落实。
2.2 驻社区企业
驻社区企业是处于社区地理区域外，但处于“城市社区治理域”的企业，在这些企业中包含着一定数量的社区成员，而数量的比例情况无法确定。由于企业具有运用各种生产要素的特性，因而驻社区企业内部拥有一定的资源，以及对这些资源的调控能力。借助驻社区企业的力量，可以使得社区内部资源得到发挥与延展，如将社区内部的特色资源借助驻社区企业这一平台向外推广。
驻社区企业与社区之间是相互依存的关系。社区的居民在驻社区企业中工作，实现自我需求的满足，在社区内生活，满足自身安全、尊重的需求。而当社区居民暂时无法在工作中获得自我实现需求的满足时，社区会对失业人员等弱势群体提供相应的帮助，减少“集群事件”的发生，从而减轻企业压力。此外，当社区居民在驻社区企业中实现自我价值，则会激发其生活热情，有更多的动力和精力去参与社区事务，促进社区的稳定与和谐，为社区创造价值。
2.3 社区居民
在社区治理中，社区居民的自我评估是社区治理需求分析的重要信息源。由于社区居民亲身经历社区生活的缘故，他们对社区的生活环境、文化环境以及社区中存在的问题等具有较深入的了解。此外，社区居民还可以通过社区居民委员会等平台表达自己的意愿与诉求。
社区居民由不同的年龄、职业的人群组成，日益呈现多元化的态势。多元化带来的是多元的需求，这便加大了社区治理的难度，对此，可将社区居民依据某种特性进行分类，并发挥各群体的特性来满足某群体的需求。如，按职业进行分类，将社区内的老师组织在一起，对社区内的在读学生群体在周末开展相应的课业辅导，或由社区内的医务工作人员定期为社区居民开展志愿体检活动等，这样既能充分利用社区内的现有资源，又能加深社区居民间的互动，增强共同意识。
2.4 社区社会组织
伴随着社区建设的纵深发展，我国的社区社会组织也开始步入前行的快车道，不断实现着“量”的扩展和“质”的提升。所谓的社区社会组织，特指的是城市社区社会组织，是以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元、多样需求为目的，由居民自发成立并自觉参与、以公益或共益为目的的社会组织形态。在组织形式上，大约可以分为社区文体科教类、社区环境物业类、社区服务福利类、社区医疗计生类、社区治安民调类、社区共建发展类等六大类。社区社会组织为实现政府行政管理与居民自治的有效衔接和互动，提供了组织平台，对锻炼居民基层政治参与和有序公民社会的形成具有重要意义。
3 “城市社区治理域”的动力合成
正如力学的合力一样，“城市社区治理域”动力的合成也是多个力的共同作用的结果，各个力的方向的一致与背离则决定了合力的大小。因而，要想达成合力最大化，需要设定“城市社区治理域”的发展主线，在此基础上，明确四大主体的职责，进而达到合力最大化的效果。在发展主线的设定上，一方面，需要保证符合社会发展目标的基本要求，这是主线设定的基础；另一方面，需要充分考虑城市社区作为独立个体的自身发展需求。依据四大主体自身存在的资源优势，以及其对社区特定部分惯习的影响作用，四大主体在域动力合成中，基层政府在社区治理是引导、协调动力，驻社区企业是支持动力，社区居民是内驱动力，社区社会组织是整合动力，如图1。
具体表现为，基层政府从宏观方面着手于规划社区的发展，为社区指引方向，并且运用宏观调控的力量来缓和与协调由于多重原因造成的社区不平等；驻社区企业凭借其独特的资源优势，借助市场发展的平台扩展社区的发展，并通过企业与社区的良性互动促进社区的稳定；社区居民作为社区需求的信息源和社区惯习的传承者，以自身的多元来包容和满足社区的多元需求；社区社会组织作为一种特殊组织，可以更广范围地扩大社区资本的作用。四大主体之间既相互独立，又彼此关联，彼此间相互作用。例如，基层政府在社区政策方面发生转变，那么驻社区企业等其他三个主体则需要做出相应的调整，以达到相互关系的动态平衡。此外，由于变化的永恒性与绝对性，域动力的合成并不存在最佳值，只存在相对最优值。基层政府、驻社区企业、社区居民、社区社会组织各司其职，各尽其责，相互协同，再加之信息技术的整合，为“城市社区治理域”的各方面输入动力。
参考文献
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[关键词] 北京治理 治理体系 京津冀协同发展 利益主体
[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0028-05
[基金项目] 中共中央编译局国家高端智库定向认领项目（项目审批号：16RL05）。
[作者简介] 韦文英（1966 ― ），壮族，广西贵港人，中共中央编译局中国现实问题研究中心，副研究员，博士，区域经济与区域治理；孙莉（1979 ― ），女，山西太原人，北京社会科学院经济研究所，助理研究员，博士，区域经济与城市经济。
实施京津冀协同发展战略，是京津冀三地的人口格局、生产力布局、公共资源和社会阶层等方面的空间结构，进行重大而深刻的整合和再布局过程，也是京津冀区域协同治理机制和城市治理体制进行深刻转型和全面再造的过程。实施京津冀协同发展重大战略，对京津冀区域协作治理和城市治理既是重大机遇，更是一系列难度不小的考验和挑战。
实施京津冀协同发展战略的重点目标任务就是疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”，优化首都核心功能。并在此基础上，通过强化京津双城联动，对京津冀三地交通沿线节点城市的改造和建设，打造现代化新型首都圈，建设以首都为核心的世界级城市群。在此背景下，北京的城市治理将面临一系列新问题、新挑战和新课题。随着京津冀协同发展战略的全面深入推进，北京的治理模式、治理主体结构、治理方式和治理体制等都将发生系统性的深刻变革。
一、北京治理中的关键性问题
1. 战略定位与治理模式选择问题
《京津冀协同发展规划纲要》对北京的定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，这决定了北京未来的治理模式选择和治理体系建设，必须适应城市定位的新变化和新要求，才能实现北京的善治。北京治理的重心必须从过去强调经济建设和硬件发展，转移到强调社会、文化、环境等并重，构建一种政治、文化、社会、经济、环境良性互动的新秩序。在这样情势下，创新北京治理体系、转变北京治理模式已势在必行。新的治理体系和模式更多的是强调适应首善之区建设和现代化大都市区发展要求的“政治社会稳定、开放包容、引领示范和创新驱动”理念和局面。
2. 协同发展与地方利益博弈问题
京津冀协同发展不可避免地在宏观、中观、微观三个层面存在长期利益博弈关系。从宏观层面来说，是北京、河北、天津三地以及三省市与中央政府有关部门的利益博弈，包括资源的合理分配、重大项目的生产力布局、区域性生态保护、社会公共资源的分配、政府间财政转移支付等等。中观层面的三地博弈是京津冀范围内各区县以及省市一级利益主体之间的博弈。微观层面上的博弈关系主要是经济经营、居民、政府之间的利益博弈等。而区域协同发展中利益博弈的最大障碍，就是当前旧格局中的利益既得者的权益。
北京利益主体包括政府、企业、社会团体和居民等。京津冀协同发展，特别是疏解北京非首都核心功能，是对现有利益格局的重大调整，必然会涉及政府、产权主体、经营主体、就业人口等多方主体的利益，因此必然毫无例外地引发有明有暗的利益博弈问题。如果无法打破旧的利益格局，建立一种制度化的平衡机制，那么，京津冀协同发展就不能顺利推进。
3. 治理分权与协同集权问题
北京治理在京津冀协同背景下是跨区域治理，此过程实际上是政府权力资源的再分配，关键在于有效处理好集权和分权的关系。国内学者对跨界治理提出有中央政府主导模式、平衡区域协同模式和多元驱动网络三种模式。
京津冀协同发展及北京疏解非首都功能是一个长期动态过程。根据每个阶段的特征，北京采取相应的治理方式。在初期或者合作不足的前期，采取协同集权的方式，也就是中央政府主导的模式；在中期逐步采用治理分权方式，包括平行区域协调或多元驱动网络模式。每一个阶段一般需要5～8年的时间。如果治理手段与区域协同、疏解进程的阶段性特征不匹配的话，就难以达到区域协同发展、疏解非首都功能预期目标。
4. 区域协同发展与治理主体多元化问题
区域的利益相关者是区域治理的主体。区域问题涉及方方面面的利益，包括政府、企业和社会公众等方面。在网络时代，社会结构和社会力量不断解构或重组，形成非正式的松散的社会组织――网络族群。互联网的隐匿性、便捷性使得各利益主体的身份变得模糊，政府的意志、资本的力量、各种社会势力都在网络上博弈，原有利益主体的利益更加复杂化。
京津冀协同发展是多元参与协同共治的治理模式，要突破市场和政府二元对立和单一主导模式，形成政府治理、市场治理、社会治理之间的规范化分工协作。现代国家治理的一个重要特征就是通过“权力清单”制度，推进权力下放，不干预市场和社会自治能够解决的领域。
京津冀的区域协同不仅仅是中央政府、三省市的利益平衡，而且也是政府与市场力量的平衡，还包括政府与社会公众、市场与社会公众之间的利益博弈以及各利益主体在网络社会中的博弈。治理主体的多元化，意味着利益主体之间进行反复博弈，或冲突或一致，利益博弈复杂化。区域协同发展的一个重要方面就是平衡各个利益主体之间的利益。只有通过建立制度化的利益平衡机制，才能推动区域协同发展。只有多元治理主体参与到北京或区域治理中，通过持续的互动、协商、合作对区域公共事务进行协调才能实现区域治理的目标。
5. 多中心与政府治理能力匹配问题
北京治理包括实体空间治理和虚拟网络空间治理。在京津冀协同发展的北京下，北京的空间结构从原来的单中心向多中心、网络化转变。2015年7月10日～11日，中共北京市委十一届七次会议提出，下一步北京市将聚焦通州，深化方案论证，加快市行政副中心的规划建设，2017年取得明显成效。通州定位的调整将给北京市城市格局带来一系列的变化，北京城市规划中区县定位也随之调整。从体现政治职能的角度看，北京呈现出北京市行政主中心（国家政务区）、行政副中心（北京政务区）的“双心结构”。东城区和西城区由原有承当国家政务和北京政务双重职能，转变为以国家政务为主，北京政务的职能相对弱化，其定位会发生重大的调整。通州区过去是一个普通的行政区，但是随着通州承担北京主要的行政职能，未来成为北京的城市副中心。通州区的政府治理能力必须与新的定位相适应，不再单单是原有行政区治理能力，而是在一定程度上扩大到全市。从北京政治职能空间格局来说，国家政务与北京政务区域合一的单中心结构将会被打破，原有北京治理能力在空间上的分配将会进行相应的调整。同样，在文化中心、国际交往中心、科技创新中心职能方面，北京也将呈现多个“微中心”的格局。多中心、网络化的格局对政府治理能力、权力资源结构的分配提出了更多的需求与挑战。
与实体空间不同，网络空间具有隐蔽性、互动性、去中心化的特征，呈现出扁平化网络化的结构。在网络社会中，只要有共同利益或者诉求，任何人和事件都可以形成一个圈层式网络联盟或网络族群。网络空间的中心就是由不同网络圈层叠加构成。实体空间有清晰的边界，而网络空间边界模糊，政府治理的难度将会更大。在疏解非首都功能的过程中，多发的各种社会矛盾冲突，可能在群体极化效应等因素的影响下，在互联网上迅速引爆，从虚拟世界蔓延到现实社会，从而对现实的秩序和社会稳定带来冲击，挑战北京各级政府机构的治理能力。
6. 城市功能转换与治理体制创新问题
首都城市功能从过去强调经济职能转换为突出政治、文化、国际交往、科技创新功能，城市功能的转换也需要匹配相应的治理体制。首都功能的转换对各行政区的职能定位影响比较大。东西城成为中央政府区的所在地，区内的经济职能将弱化，北京市的行政职能将会剥离或者迁出，形成一个以中央政务为核心职能的功能区。通州成为北京市行政副中心。东西城、通州职能定位的变化，导致在权力资源方面的重构。同时，北京经济职能的弱化，将会对政府机构的设置产生一定的影响。原有传统经济管理的职能部门，可能面临着调整合并，政府将更多的资源投放于体现首都新定位的职能部门。维护政治、文化、社会秩序方面的职能部门，将会得到更多的资源。随着职能定位、权力划分、机构设置的变化，运行规则也随之发生改变。在强调经济职能下的治理体制，已经不能适应新的首都战略定位，需要进行治理体制的创新。否则，原有的治理体制将会桎梏城市功能转换，进而延缓首都新定位的实现。
二、趋势预判
1. 区域协同发展是治愈北京大城市病的良方，北京新治理模式的选择将是需要付出一定代价的长期过程
从京津冀区域协调发展的视角，明确首都战略定位、疏解非首都功能、调控产业人口，优化空间布局，在区域层面合理分配资源、区域功能重组、创新体制机制是治愈北京大城市病的良方。北京治理是多种力量的平衡，是权力资源的再配置，是一个持续调整的互动过程。北京治理新模式的选择与政治制度、经济体制、社会发展状况以及城市发展阶段有着密切的关系，应该运用区域治理的原理和思维，构建适合北京实际情况的治理机制，综合运用各种治理模式。同时，根据具体任务和目标进行区别组合，搭建适宜、有效的治理结构。
从现阶段来看，疏解非首都功能是北京治理的重要内容之一。疏解非首都功能及人口是一个长期复杂的过程，“搬哪些、谁来搬、搬到哪、怎么搬”是疏解过程中必须解决的关键问题。疏解涉及到治理主体所代表的各种利益的相互交织，或一致或冲突，或联合或对立，形成了复杂的利益结构网络。各种利益的调节是一个动态的长期过程。非首都功能承接地的产业培育、疏解配套也是一个长期的过程，需要10年、20年甚至更长的时间。在此过程中，北京治理模式的形成需要付出一定的代价，可能会出现以下情况的某一种或多种情势：北京局部地区的经济波动、原有产业和续接产业的错位脱节、基础设施改善放缓、公共产品供需不平衡、治理走上弯路、社会冲突频繁和加剧等。
2. 在现有宏观财税体制下，关注北京地方利益仍将是北京在协同中不可也不能回避的关键问题
京津冀协同发展是一种区域治理，是区域利益相关者采取合作的方式共同解决涉及区域公共利益的事务。当三省市地方利益与京津冀区域利益保持一致，区域协调就相对容易实现。当区域利益与地方利益之间存在冲突或者对立，从理论上来说，地方利益应该让渡于区域利益，形成区域整体利益最大化。但是从实践角度来说，地方利益受损，也就意味着地方利益主体政府、企业、社会公众和居民的利益受损。区域协同发展过程中，北京市去“经济中心化”程度的把握必然是个难点：要搬多少企业？搬迁哪些经济体？同时，在对于经济实体搬迁的问题上，不同层级的政府会有不同的诉求，不同的社会组织、社会阶层也有不一样的认识和要求，由此形成疏解不满情绪和阻力。代表北京地方利益的政府，在北京内部系统要协调企业、社会公众和居民的利益，使之形成动态平衡。否则，如果让北京利益主体的利益一直处于受损状态，利益主体被动或者不愿意支持区域协调，在一定程度上会成为推动区域协同发展的障碍。
在我国分税制的财政管理体制下，地方财权与事权相匹配。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需要支出，本地区经济、社会事业发展的支出。当北京地方利益与京津冀区域利益发生冲突时，北京政府不可能承担超出地方事权的区域公共产品或服务，也没有充足的地方财权去行使区域事权。因此，在现有宏观财税体制下，地方利益仍将是区域协同中不可也不能回避的关键问题。
3. 人大代表、政协委员和媒介的利益代言作用将逐渐式微，利益主体与政府直接互动频率将不断加强
我国当前信息沟通和传达最典型的实现形式与渠道就是每年的人民代表大会、政治协商会和各种政府渠道的意见反馈等。而网络空间最大的特性是国家行为体和非国家行为体力量的逆转。也就是说，权力性影响力在网络空间不再是主导了。网络时代要求政府组织形态趋向扁平化，柔性化，政府行政组织与外部联系的交往方式发生变革。实时共享、双向或多向交流等信息技术，使得政府与利益主体之间的沟通、互动与合作不再受到时间和空间的限制，互动的频率与时效性不断增强。人代会、政治协商会等的信息媒介功能将转换或创新，治理过程中存在的各种问题的预警机制、决策机制、资源配置与保障机制、新闻机制、控制处理机制、善后处理与评估机制都将得到及时的反馈与修正。
4. 区域协同发展及疏解进程的前期和中期，集权不可避免也很必要
区域协同发展和疏解非首都功能、疏解人口是一个长期的过程，并且具有一定的规律性。疏解过程是疏解手段、时机、力度、程度相互配合、共同发生作用的过程。不同的发展阶段，采取的治理的手段也有所不同。治理的手段包括市场、政府和法律三种方式。有些非首都功能是在市场的作用下形成的，例如区域性的专业批发市场；有些是行政力量形成的，例如教育和医疗。针对驱动力不同的非首都功能，应采取相应的手段进行疏解。
在疏解进程的前期和中期，疏解的动力不足，需要政府依靠行政力量发挥主导作用，并由强制性来保证高度的执行性。需要政府依靠行政手段为主，市场手段为辅，采用协同集权的方式解决此类非首都功能的疏解。一方面，政府严格限制产业增量的准入关，2015年颁布了北京新增产业和限制产业目录，制造业、新建和扩建区域性批发市场及物流仓储设施，这些都是被限制的。另一方面，在疏解存量方面，充分利用行政、市场等多种手段，挤压低端业态生存环境，撤并清退、集中整治推动非首都功能的的迁出。政府对疏解出的产业给予一定的政策支持和激励。集权协同还表现在京津冀三地对于疏解产业承接地的交通设施、公共服务设施等的建设、以及产业环境的培育方面。在疏解人口方面，政府采用整治地下空间、群租房专项整治、拆除违法建筑等行政手段。
在疏解的中后期，承接地的交通条件将得到改善，公共服务水平将得到提升，将形成一定氛围的产业环境。这个阶段的疏解进程更多地依靠市场手段，承接地良好的条件吸引北京非首都功能的产业迁出或转移。
5. 北京功能疏解或将使北京社会矛盾复杂化，甚至会被激化
疏解北京非首都核心功能，是对现有利益格局的重大调整，必然会涉及政府、产权主体、经营主体、就业人口等多方主体利益，因此必然毫无例外地引发有明有暗的利益博弈问题。在法治社会背景下，城市病治理存在利益调整与社会稳定之间的两难选择。
此外，随着经济利益受损的居民不断增加，其不满情绪引发不满的社会言论，而这些社会言论通过网络放大传播，容易形成经济利益受损的网络族群，成为社会不稳定的因素，进一步激化社会矛盾，引发公共危机。
6. 京津冀地区协同发展背景下，北京的治理体制或会“浴火重生”
“政治中心”对北京治理体制的影响较大。随着北京市行政副中心的建设和行政功能的逐步疏解，东西城功能高度重合，推动东西城行政区划调整，强化中央政务服务功能，弱化中心城区经济功能，成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区。如果调整东西城的行政区划，北京各层级政府的职能定位将会发生变化。政府职能在治理体制占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础。与政府职能相适应的权力资源将重新配置。权力的配置包括没有隶属关系同级政府之间的配置；同一级政府内部各部门之间的配置；政府和非政府治理主体之间的配置。从各级政府来看，东城区、西城区以及通州区的政府权力资源在一定程度上将会得到加强与优化；从弱化北京经济职能来看，政府部门的经济管理部分的权力将会得到转化，权力资源将会配置到体现首都战略定位城市功能的其他部分；非政府治理主体的权力将会得到强化。机构设施是北京治理体制的载体。东西城行政合并之后，政府管理机构将会得到精简；维持政治、文化等方面秩序的机构将会设施。从运行规则来看，治理主体的多元化促使通过协同、沟通、协商等方式进行治理。从职能定位、权力划分、机构设施和运行规则四个要素看，在京津冀协调发展的背景下，北京的治理体制将“浴火重生”。
三、对策研究
首先，优化北京行政区划设置。一是将东西城合并，形成新的国家政务区；二是根据综合性首都发展的经验，建立国家行政文化新城，最大限度地缩减北京非首都核心功能；三是为弥补通州副中心与原有城区空间距离不足的缺憾，建议近期将河北的大厂、燕郊和香河与通州副中心统一规划，共同打造一个区域协同发展的示范区，远期在条件适合的情况下，将北三县划归北京管辖，从地理空间上优化北京副中心的发展格局。
其次，构建具有中国特色的北京治理模式。首都发展进入新阶段，在经济发展、城市建设管理、文化建设、社会建设以及生态文明建设方面呈现阶段性特征。首都发展的特征是影响北京治理模式选择的重要因素。需要对传统治理模式进行变革，形成一种新的治理模式。因此，北京必须构建符合中国国情、首都特征、首都战略定位的具有中国特色的北京治理模式。
再次，适时调整政府部分机构职能，以适应北京治理重心的转移。政府作为公共利益的代表，是北京治理中重要的参与者。政府的权力主要通过其职能部门来行使，北京政府各职能部门，也是推动北京治理的重要力量。在现阶段，北京治理中心的改变，在客观上要求政府机构的职能结构进行调整。因此，建议实施调整政府部分机构职能，以适应北京治理中心的转移。针对首都经济功能的弱化，建议将政府机构部分经济职能部门进行整合调整。在不增加机构和人员的基础上，对一些传统的经济职能机构进行合并，将人员配置到首都政治秩序、文化秩序、社会秩序维持的部门中，以适应北京治理重心的转移。
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【论文关键词】民族区域自治制度；政治文明
民族区域自治制度是马列主义关于民族问题的理论与中国民族问题的实际相结合的产物，是我国解决民族问题的一项根本政治制度。民族区域自治制度实施以来，民族自治地方在政治、经济、文化等各方面取得了显著的成绩。在民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十周年之际，在政治文明被确立为我国文明体系的重要价值与重要地位之际，我们探讨民族区域自治的完善与政治文明的追求有着重要的现实意义与理论意义。
一、民族区域自治制度是社会主义政治文明的重要内容和体现
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写进《宪法》，正式确立了政治文明在我国文明体系中的独立价值和地位。“所谓政治文明，简单地说，就是人类社会政治生活的进步状态。
从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部进步成果；从动态的角度看，它是人类社会政治进化发展的具体过程。政治文明包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体……④政治文明是以民主为核心，包含自由、平等、正义、法治等的思想、制度和行为的形成及其进步状态。它所体现的是社会政治法律制度的发展状况和进步程度。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的重要目标。中国共产党第十六次全国代表大会通过的《中国共产党党章》对建设社会主义政治文明作了规定：中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，并将它与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明一起确定为社会主义现代化建设的三个基本目标。
我国的政治文明是建立在我国国情基础上，是以中国共产党领导的、以人民当家作主为核心内容的社会主义政治文明。民族区域自治制度是我国政治文明的重要内容，因为我国政治文明的主要形式表现为：人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等。
作为我国三大基本政治制度之一的民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义关于民族问题的基本原理与中国民族问题实际的有机结合，是马克思主义民族理论在中国的具体运用和新的发展，具有强大的政治功能。1999年中央民族工作会议强调：“民族区域自治是我国的一项基本政治制度，它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力，我们要绐终不渝地坚持并不断加以完善。”民族区域自治制度既是一项重要的政治制度，又是中国共产党处理民族问题所确立的一项重要法律制度。“法治是先进的政治文明和进步的治国方式”。因而，民族区域自治制度既是政治文明的内容，也是政治文明的体现。
民族区域自治制度是有中国特色的政治制度。中国是一个多元一体的民族国家，中国的历史发展与民族分布格局决定了解决中国民族问题的基本制度只能是民族区域自治制度，而不能是其他制度。中国民族的分布格局突出表现为三个特点：第一，汉族占全国总人口的92％，绝大多数民族地区都有汉族居住。有的民族地区，汉族人口占大多数，如在内蒙古自治区，汉族人口占80％以上；宁夏回族自治区和广西壮族自治区，汉族人口占2／3。内蒙古鄂伦春自治旗，浙江景宁畲族自治县，汉族人口均在91％以上。第二，同一个民族分布在许多不同的省区。比如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在西藏，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。第三，同一个地区居住许多不同的民族。全国少数民族最集中的西藏地区，除了藏族外，还居住有汉族、回族、门巴族、珞巴族等民族。目前(至200o年底)，我国已经建立的5个自治区、30个自治州、119个自治县是根据我国民族分布的特点，按照少数民族人口数量，聚居区域大小，分别建立的自治区、自治州和自治县(旗)三级行政机构。邓小平同志曾经指出：“解决中国民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”④同时，民族区域自治是一种政治体制，通过这一政治体制，吸引少数民族人民参加管理国家的政治、经济、文化等事务活动，在民主的基础上巩固了国家的统一和民族团结，促进了各民族的共同繁荣和进步。正如江泽民在1992年中央民族工作会议上的讲话中所指出的：“这种制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合在一起，是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各民族人民的一个伟大创举。”
二、民族区域自治制度的完善反映政治文明的追求
民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。我国实行民族区域自治以来，充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利，使民族自治地方的经济社会各项事业得到较快的发展，社会主义民族关系日益得到发展，各少数民族自治的平等权利得到了保障。
政治文明的追求与民族区域自治制度的完善是紧密联系在一起的。民族区域自治制度是基于我国多元一体格局及多民族大杂居、小聚居分布状况而制定的。民族区域自治制度的完善是政治文明所追求的。从20世纪40年代开始，民族区域自治制度经历了一个发展和完善的过程。1947年我国建立了第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策。1954年制度及修正颁布的《宪法》，再次确认了民族区域自治制度，并且总结了新中国成立之初根据《共同纲领》推行民族区域自治的经验，明确规定了民族自治地方的层次和自治机关的自治权。1984年制定、颁布的《民族区域自治法》，是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它明确规定了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关对民族自治地方的职责，正确规定了民族自治地方与国家之间的关系以及民族自治地方内的民族关系，标志着民族区域自治制度进一步走上了法制化的轨道④。2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议审议通过的《关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》，对解决民族区域自治地方经济和社会发展中的实际问题，作出了许多重要的规定，这是在社会主义市场经济条件下，坚持和完善民族区域自治的重大举措。早在1984年，阿沛·阿旺晋美对民族区域自治法的颁布就作过如下评价：这个法体现了全国各族人民的一致愿望和共同利益，是我国各族人民政治生活中的一件大事。它对于完善我国的民族区域自治制度，保障少数民族行使自治权利，加速少数民族地区经济文化的发展，对维护国家的统一，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，都将产生巨大而深远的影响。⑤从民族区域自治制度的发展与完善过程中，我们不难发现，民族区域自治制度的完善是社会主义政治文明进步的反映；是社会主义政治制度的自我完善和是社会主义民主政治得以健康发展、永葆活力的重要保证。
三、进一步完善民族区域自治制度，促进政治文明建设的对策
政治制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分，也是人类政治文明的重要标志，人们在比较社会进步程度时，往往都是以政治制度的进步程度作为基本标尺的。在社会的完善和发展过程中，政治制度的加强和完善带有根本性和全局性的意义。邓小平同志在论及新中国成立以来我国政治发展的经验教训时曾作过十分深刻的总结。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想，作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”制度是一种社会规范，一旦形成，必然成为政治行为的约束者，将在全社会范围内发挥作用。实行民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十年以来，在保障民族自治地方的自治权利、政治权利，促进民族地区的经济发展，巩固社会主义民族关系，维护国家的统一等方面都发挥了积极的作用。因此，积极完善民族区域自治制度，推动政治文明建设，对少数民族权益的保障与民族的发展和社会的进步有着重要的现实意义。但是，目前，我国的民族法制在立法、执法、宣传法律等方面还存在一些不完善之处。如：现行的民族法律法规大都是在计划经济体制下制定的，有时代的局限性，特别是经济方面，不能完全适应社会主义市场经济体制的要求，对民族自治地方在市场经济条件下应享有的经济管理权限和自主权的规定不够明确。因而，需要根据市场经济条件下新的时代特点进行修改、补充和完善。其次，执法不力。由于有些法律本身在有关问题上规定不详细，如对违犯民族区域自治法的违法行为怎样处置，规定不清楚。有些法律条文弹性较大，执行中较难掌握。第三，民族法律法规实施的监督机制不完善。把民族法律法规的立法执法和监督看作是民族工作部门和民族地区的事，缺乏相应的机构负责实施民族法律法规。第四，民族法制宣传教育不够广泛和深入。民族地区地处偏僻边远地区，旧有传统观念和社会习惯影响较深，法律意识比较淡薄。
加上民族地区地理语言文字等因素及普法经费困难等原因，阻碍民族地区的政治文明建设。因此，我们必须采取措施完善民族区域自治，促进政治文明建设。完善民族区域自治制度，促进政治文明建设，必须做好处理好四个问题。
第一是必须建立健全民族法律制度。完善民族法律制度既是巩固和完善了族区域自治的一项基本内容，也是它的一条基本途径。阿沛·阿旺晋美在《加强立法工作保障各少数民族的平等自治权利》一文中指出，加强立法工作以保障各少数民族的平等权利，是我们国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要方面。它对巩固民族团结、巩固祖国统一、巩固进行社会主义现代化建设的政治基础，无疑有重大的意义。加强民族方面的立法工作是当前一项紧迫而重要的任务。必须认认真真地加强立法工作，切切实实地保障各少数民族的平等自治权利。⑧针对民族地区法制的不完善等问题，必须加强民族立法工作，使民族区域自治有法可依。对约束力不够，可操作性不强并且具有时代局限性的民族法律法规要及时进行修改补充和完善。其次，依法行政，认真执行和遵守民族法；第三，加强民族法实施的监督。强化国家机关的监督，包括国家权力机关、司法机关及行政机关的监督。重视社会监督，包括社会组织社会舆论的监督和人民群众的监督。第四，加强民族法的宣传和研究工作，特别是着重加强对领导干部、散杂居地区的民族法普及工作。
第二是必须好处理中央与民族自治地方的关系。江泽民同志在中央民族工作会议上的讲话中指出：“任何时候都要正确把握维护国家统一与实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的自治权利，民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。”完善民族区域自治制度必须坚持中央的集中统一领导，维护国家的法制；依法保障民族自治地方的自治权利；进一步理顺中央和上级国家机关与民族自治地方的利益关系。建设社会主义法治国家，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不以人的意志为转移，才能保证我们国家的长治久安和繁荣昌盛。
第三是必须重视处理民族关系的两大法律制度——民族区域自治法和散居少数民族权益保障法。落实散居少数民族权益保障法律制度是完善民族区域自治法律制度的前提。两个法律在我国现实生活中发挥着调整民族关系，保障各民族合法权益的作用。因为，在我国，随着社会的日新月异与市场经济的迅速发展，少数民族散居于全国各地的趋势日益明显。全国近1亿的少数民族，有1／4生活在占全国总面积36％的非民族自治地方。许多少数民族并不是都只生活在有相应名称的民族自治地方。如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在西藏，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。散居少数民族与汉族的关系问题也日益凸现，民族矛盾与宗教问题的出现也日益频繁。因此，保护散居少数民族权利的法律制度建设与民族区域自治制度是同等重要的。
【关键词】民族区域自治 治理模式 法的价值
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
民族区域自治制度是维护国家集中统一与照顾民族地区差异的有机统一，体现中华民族一体性与尊重各民族多元性的统一。不断完善民族区域自治制度的具体制度安排，能确保国家政令畅通，拓宽利益诉求表达的正确渠道，扩大各族人民有序政治参与，保障人民当家作主，从而不断增强民族地区对伟大祖国以及中国特色社会主义道路的认同。
我国民族区域自治制度是根据法律法规确立内容、计划过程以及实施运作模式，从而实现民族区域自治制度的制度化、法律化。从不同方面得出的结果显示，从法律法规角度探讨我国的基本政治制度，并研究完善我国民族自治模式，进而解决我国遗留的民族问题，是促进民族发展、民族团结的重要基础。
从法律价值角度分析我国民族区域自治制度
正义是法律价值体系中最上层的价值①。法律的价值以实现社会公平、从根本上保障人民利益为目的，其具有五个不同的层面，即法律的秩序价值、自由价值、民主价值，正义价值和效益价值。因此，从法律的价值角度探讨我国民族区域自治制度的完善，就应当从法律价值的这个五个层面来展开。应当说，在五个不同层面价值的基础上，法律保障了民族区域自治制度的规范实施与有效运转，民族区域自治制度也为法律在少数民族地区的发展奠定了坚实基础。与此同时，法律的不同价值取向也随着时代的发展而变化，并不断提高着民族区域自治制度与民族地区群众利益的契合度。
法律的秩序价值不断巩固和强化着中央与地方的联系，使我国民族区域自治制度的发展更加法制化、制度化。从立法技术方面看，在执行宪法和制度法上，部分执行者对民族区域治理法律还存在缺陷。明确地方治理的权利和义务就显得尤为重要。在尊重我国国家的基础上，行为治理的“善”治，通过对上层建筑和生产关系的调整，使政治制度处于稳定前进的趋势中，这种作用体现在民族区域自治制度上，就表现为维护民族区域自治模式的有序化，并进而维护着广大人民群众利益的合理有序。我国对民族区域自治制度治理模式进行法律设计，其最终目的是通过法律的手段，将国家权力部分分配给民族地方机关行使，达到民族各地方在国家中央政府的领导下，有效的发挥自身本质特征和灵动性，并根据实际情况自主发展本民族地区的经济、文化、教育等，使我国特色主义法律体系和国家权力与地方权力在有序中运行。由于各少数民族人民也是国家的主人，因此，在民族区域自治模式下，通过法律的秩序价值调控，才能更好地使各民族利益得以实现；只有通过民族自治制度的有效实施，才能以法律的手段严惩破坏民族关系的行为，使民族间的关系得以有序发展。
法律的自由价值保证了民族区域自治制度模式下，各民族地区人民群众自由发展的需求得以实现。法律规范的认可，是指国家或国家机关对业已存在的行为规范承认并赋予其法律效力的活动②。法律不仅保证了自由发展的方向，也以法律的形式赋予各民族自治权力，为实现各民族地区广大人民群众利益和自由发展奠定了坚实基础。为保障各民族地区自治权力的顺利实施，我国制定并颁布了相关政策法规，这不仅保障了民族地区自治权行使的严肃性，也同时体现出权力以自由为落脚点的特征；同时不可否认，权力行使的自由是相对的，只有在法律规定的范围内行使才能符合人民群众的根本利益。民族地方国家机关的立法、行政、司法行为，都必须遵守国家法律法规，唯此才能最终实现民族地区利益和全国人民的共同利益。各民族地区不能滥用自治权，把自治权扩大为民族自决权，使民族区域自治制度凌驾于国家宪法和法律法规之上，超越权利自由行使的界限。
法律的民主价值旨在实现广大人民群众利益，保障人民当家作主。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，从根本形式上确立了全国各族人民的民主价值，实现了人民当家作主的梦想。同时，我国民族区域自治制度不仅保证了人民的民力，也在一定程度上推动了民族区域地区的政治经济文化发展。保护性规范是规定法律责任，以及制裁措施的规范③。民族自治地方自治权的行使必须符合自治地方少数民族的根本利益，自治地方的立法、行政、司法机关的权力必须在宪法和法律的范围内行使，民族地方的政策、自治条例、单行条例的制定必须通过民主的决策过程，要避免权力的过度集中损害绝大多数少数民族人民的利益。只有通过法律的手段，落实国家法律法规和相关政策，必须要完善民族区域自治制度，强化守法意识。第一，要强化民族区域的教育事业，让少数公民也能够接受普遍的学校教育，提升少数民族公民的文化知识水平，普及国家民族法律和政策；第二，要强化民族相互融合，鼓励少数民族的公民到汉族地区居住、生活、工作，更支持汉族人民到少数民族地区工作、投资、生活，通过促进少数民族与汉族的融合，缔造依法办事思维体系；第三，从国家到地方政府，要全力强化法律宣传，加强宣传手段，包括互联网、报纸、电话、干部下乡锻炼，以及公开审判等等。与此同时，还要大力强化司法人员的培训力度、执法力度，做好国家政策法律法规与少数民族的良好衔接。
法律的正义价值旨在维护社会主义社会的正义与公平，以法律法规的形式管理社会主义社会，指引社会主义人民维护社会正义。各民族自治地方都在长期历史发展中有着自己的民族风俗习惯，有些具有的少数民族还受到宗教教义、教规的规范和调整。这些也在深深的影响着少数民族公民的生活、行为。对于人们的思想影响，绝不是法律能够调控或影响的。个别少数民族人民甚至存在对国家的相关政策法规抵触的心理。针对这一民族问题，我国制定并颁布《民族区域自治法》，该法律的颁布体现了法律的正义价值，让少数民族地区在不违背宪法的根本前提下，可以适当采用本地区的政策法规，解决问题纠纷时也可依据本地区的习惯，赋予其最大的自由，将其人民当家作主的权力充分发挥。通过民族区域自治的治理模式更好的实现社会公平与正义，如果一味地强调国家法的重要性而否认民族习惯的作用，会引起少数民族人民的不满，违的公平与正义，无论是国家还是地方的立法者、司法者都应当认识到这一点。
法律的效益价值主要是指以法律的形式维护各民族文化、自然环境，要求合理利用、合理开发自然资源，将可持续发展战略落实到实处。法律的效益价值将充分发挥各民族地区自然资源的优势作用，提高其利用价值；同时，以法律的形式对各地区的社会资源进行全面有效的配置，为当地经济发展奠定坚实基础。国家及地方制定相应的法律法规，保证民族地区的自然资源得到有效的开发和利用，并优先满足民族地区人民的利益需要。同时，通过立法限制自然资源的过度开采和利用，以保证国民经济及民族地区的可持续性开展。如果不通过法律的手段加以约束和限制，不仅会破坏生态的平衡、恶化自然环境，还会导致将来民族地区自然资源的枯竭。
必须让民族区域治理在法制的轨道上运行
在社会主义初级阶段，法律在保障和促进社会主义民主建设，完善民族区域自治制度方面发挥了积极作用。在深化改革的时代背景下，进一步完善民族自治地方的社会治理方式，就要求民族事务管理者按照法律的方法、手段和程序管理民族事物，实现民族事务法制化。
完善民族立法，推动民族法制建设。目前，我国区域自治制度已经成为最受关注的民族治理模式，但由于当前我国在民族区域自治配套法律体系的建设上还存在严重不足，民族立法的数量极少，而且立法内容以原则性规定为主，形式上“大而全”或“小而全”，在具体实施过程中，可操作性差；自治条例与单行条例的内容，各民族自治地方也是大同小异，质量不高，不能体现当地民族地区的政治、经济和文化的特点。因此，需要进一步加强民族地方的立法。同时，民族法制建设还存在后劲不足的问题，立法理论研究还比较薄弱，民族立法结构不合理等问题还需要进一步健全和完善。
完善的民族自治地方立法是民族自治地方经济社会发展的有力保障④。要建立科学规范的立法机制，推动民族立法工作，在体现中国特色的基础上，完善符合科学发展和民族特色的民族法律体系。民族立法要在改变粗线条的立法措施上彰显中国少数民族的民族地区特色，以宪法为基础，以民族区域自治法为主干，解决法律稳定性与民族关系的复杂性与多样性之间的矛盾。通过问题分析，梳理民族区域的实际情况和生活习俗等方面的因素，确定构建完善法律体系是民族治理模式的基础。从立法上看，《宪法》、《民族区域自治法》中都明确规定：坚持国家的基本政治制度，捍卫法律地位的尊严性和不可动摇性。由于民族区域治理模式需要从社会生活、生产等多方位去考虑，因此，运作时包含的环节需要具体化，要依据当地民族情况的差异，完善法律法规、地方条例、规章制度等。此外，中央立法机关将《民族区域自治法》的原则性具体化的同时，可以增加立法数量，如：《少数民族自由保障法》、《散居少数民族权益保障法》、《少数民族风俗习惯保障和改革法》等， 基本法律和行政法规，结合民族自治地区部门的《民族地区财政优惠办法》、《民族地区外贸优惠办法》等规章条例作为基本法，将民族治理落于实处。
中央和地方自治机关除制定《民族区域自治法》的实施办法和自治条例外，还要进一步明确关于民族自治地方机关对国家法律法规的变通权和执行权的行使，包括权力行使的具体内容、权力行使的具体机关、权力行使的限制性规定，对权力行使机关的监督机构等，
保证司法公平公正，完善民族区域自治模式。在社会转型过程中，民族工作领域也出现了一系列新情况、新问题。新的形式要求推进民族事物管理体系和治理能力现代化。也有一些司法工作人员和党政机关工作人员在面对实际问题时，不知如何正确处理司法与政治的关系⑤。因此，坚持和完善民族区域自治制度是实现民族事物治理现代化的关键之举。
当前，我国的民族自治区域在司法过程中还存在着诸多不足之处：首先，民族自治地区的司法公职人员对民族自治制度权力的权限并未清晰认识，造成一些不公平、不公正现象，从而使本地区民主并未真正落实。如：在一些民族自治区的法律纠纷解决实践上，往往存在着维护少数民族公民的利益而损害汉族公民合法权益的现象，甚至有对少数民族公民的违法甚至犯罪行为不予追究的现象。
其次，少数民族在长期的生产、生活过程中形成一些习惯法，这些习惯法成为调整少数民族公民行为的规范之一。倘若发生矛盾，当事人大多愿意运用自己当地的习惯法解决矛盾，而不喜欢上诉法庭。如果不能运用法律来捍卫自己的权力，走法律程序，那么民族地方的司法机关也就失去了存在的必要性。当国家法与民族习惯法发生冲突时，如依照习惯法解决纠纷，会导致国家法丧失其普遍有效性及统一性，动摇法律的地位。
最后，由于司法机关公职人员的主观原因，在审理案件时，通常由于不能正确理解法律规定导致判决有失公正，这就使得法律纠纷的处理结果不能得到群众的支持；这种优势法律公正的情况还会导致人民群众对我国的基本政策产生误解。因此，民族区域自治地方的司法机关必须严格司法的公正性，在自治权和审判权的行使上，严格遵守国家司法机关的管理，若有民族习惯法与国家司法在执行过程中发生冲突时，通过淡化成法律问题来解决，在不违背法律的公正和正义的前提下，本着地方司法机关服从国家司法机关的原则，维护国家法的统一性。只有依法解决法律纠纷，依据时事，合理采用习惯法，在涉及到国家安危与民族团结时要认真对待，坚决维护我国利益，保障国家安全。另外，工作人员要积极将民族矛盾纠纷调解作为法律责任，不要因害怕造成政治纠纷而忽略其中的公平正义。
提高执法能力，遵循执法必严、违法必究才能真正实现各民族平等。要注意尊重少数民族地方的风俗习惯，如果能把风俗习惯运用到执法过程中去，更能很好的解决他们的法律纠纷，赢得少数民族人民对执法人员及国家法律的尊重。由于执法的公正与执法的效果直接关系到民族自治模式社会效果，因此，少数民族地区的执法人员应当以本少数民族公民为组成基础，只有这样，才会从语言上民族情感等方面，被当地民众所接受。
民族区域自治制度要严格按照法律法规制定和落实。党的十八届三中全会明确要求，发展社会主义民主政治，必须坚持和完善包括民族区域自治制度在内的各项制度，充分发挥我国社会主义制度优越性。新形势下的民族区域自治，一定要按照中央的决策和部署，坚持完善各种适合民族区域自治发展的法律法规，落实民族区域自治制度，凝聚起全国各族人民大团结的力量，不断加快民族地区全面建成小康社会进程，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。
少数民族历史的长期发展、沉淀，形成了具有地区性的风俗习惯，一个地方的风俗体现的是该地区民族人民的价值观与人生观，并且这些是无法依靠法律进行强制干预的。由此可见，对于民族问题的解决，更需要注重道德规范和宗教规范对公民的行为作用，在这种民族区域治理下，能够产生最好的效果，真正的实现国家的统一与社会的稳定。基于守法方面考虑，民族区域治理在实施过程中，需要依靠民族区域治理的政策和法津宣传。只有坚持和完善民族区域自治，必须坚持严格守法，切实维护国家统一和民族团结。
（作者单位：电子科技大学马克思主义教育学院）
【注释】
①卓泽渊：“论法的价值”，《中国法学》，2000年第6期。
②③张正德：《法理学》，重庆大学出版社，2003年，第89页，103页。
④李涵伟：“论自治条例制定与完善的困境及出路”，《西北第二民族学院学报》，2008年第2期。
随着经济全球化和区域一体化趋势的发展,协调成为区域发展中最为关键性的因素,区域协调发展是社会进步的重要标志,也是一个国家和地区社会经济发展的重要战略。促进区域协调发展与资源、环境统筹管理是顺应区域发展阶段性要求,是全面贯彻落实科学发展观和/五个统筹0必然要求。区域经济系统是构筑于一定的资源系统之上,并与之发生耦合关系的系统。资源、环境的变化不仅是经济系统运行的结构,而且会直接反馈于经济系统。加快促进区域经济发展的同时,要保护好环境,充分提高资源的利用率,实现区域发展与资源、环境相协调。法治作为推动区域发展与资源、环境协调发展不可或缺的保障。因此,在这样的背景下,开展区域协调发展与资源、环境统筹管理的法律保障机制研究具有重要的意义。
一、理论导入:区域协调发展与资源、环境统筹管理的法价值理性
(一)目标价值定位
社会公平正义正义和公平自古以来就是人类社会所追求的最高理想,党中央更是从历史的高度将公平正义确定为社会主义和谐社会的基本特征和社会主义法治的重要理念。古往今来,数不胜数的思想家、哲学家对正义的真谛进行了不懈的追求和探索,并从不同角度、不同方面和不同侧重点进行了阐释。柏拉图在5理想国6中花了大量篇幅讨论了正义问题,指出正义是善的城邦的美德之一,其总的原则是/每个人都作为一个人干他自己分内的事,而不干涉别人分内的事0。亚里士多德在5尼可曼伦理学6中强调,正义指的是/各得其所0,也就是每个人都应得到他资格内理应得到的那一份。亚里士多德认为正义指的是合法、公正和公平。约翰#罗尔斯对正义作了精辟阐释:/正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。0/正义是促进事物向公平方向发展并维持公平状态的一种道德力量。0/公平是正义的基础,正义不外乎公平。正义和公平是一对孪生兄弟0。公平正义是构建社会主义和谐社会的一项重要内容,是实现社会和谐的基本条件,那么区域协调发展与资源环境统筹管理的法律保障机制当然也是以公平正义为目标趋向的。正义意味着公平、公正、公道、合理。在我国法治建设中,正义应当成为我国社会法律体系的核心价值。社会公平正义的内涵有:一是权利的公平,这是社会公平正义的核心和基础。在区域协调发展与资源、环境统筹管理的过程中,必定要通过法律的形式,将权利的形式、内容、种类等予以确立,以切实保障公民的应得权利,这也是区域协调发展与资源、环境统筹管理的首要价值目标。二是机会的平等,它是实现社会公平正义的前提条件。实现区域协调发展与资源、环境统筹管理的目标,必定需要通过合理的制度设计,保障区域成员都有同等的机会,这样才有可能实现权利的公平。三是分配的公平,这是社会公平正义的具体标准和归宿。和谐最重要的衡量标准就是利益的和谐,利益是一切行为的根源,因此要实现区域与资源、环境等不同区域各个领域不同阶段利益的和谐,就要达到分配公平这一基本要求,即法律制度的设立要以公平方式分配社会的权利和义务,合理分配社会的利益,使区域所有成员都可以公平地获得其应得和可得利益,这也是评判社会公平正义的最主要依据。
(二)发展价值定位)))政治民主
民主一词导源于希腊文Demokratia,由De-mos和Kratos合成,其原意是/人民的权力0或/人民的统治0。它既是一种观念形态,更是一种实践理性;既是一种本质或内容的要求,更是一种模式或样态的体现。民主政治有一条基本规律,就是只有人民可以制定法律。民主是法治的基础和前提,是实现法治的政治环境,因此实现政治民主对于区域协调发展与资源、环境统筹管理具有重大的促进作用,是区域协调发展与资源、环境统筹管理法律保障机制的发展价值定位。首先,从环境权力决策机制来看,民主意味着以少数服从多数、同时尊重个人与少数人的权利为原则。在区域协调发展与资源、环境统筹管理运作过程中,要想做到环境决策民主,就必须把大多数人的利益放在首位,同时尊重个人与少数人的权利实现。其次,从环境保护民主中的国家管理来看,民主意味着人民广泛参与的平等权利。意味着全国人民依法享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的广泛权利。只要是涉及人民切身利益的法律法规或重大政策,立法机关和行政机关在决策过程中,将更多地考虑人民群众的利益,并使人民拥有更大的参与权、发言权,真正做到环境保护民主,促进区域发展与资源、环境协调统一。最后,从环境发展民主的价值定位来看,民主意味着自由的最大化。每一个人都生而自由平等,自由是天赋的人权。/人人是平等和独立的,因此,任何人不得侵害他人的生命、健康、自由或所有权。0环境发展民主不仅要保护公民的生存权还要保护公民的发展权,实现人民的最大利益,使他们的自由最大化。政治民主同时也是区域协调发展与资源、环境统筹管理法治保障机制的必然要求。
二、理念支撑:区域协调发展与资源、环境统筹管理应然契合
(一)可持续发展理念
可持续发展是在深刻认识到资源与环境的可持续力的基础上提出的。可持续发展的概念,最广泛采纳的定义是在1987年由世界环境及发展委员会所发表的布特兰报告书所载的定义:既满足当代人的需求,又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展称为可持续发展。它们是一个密不可分的系统,既要达到发展经济的目的,又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境,使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展意味着不受区域、层次和领域限制的持续性的发展,资源、环境的可持续发展则是其核心内容之一,其现已为许多国际组织、政府机构等各社会阶层所接受。其一,区域协调发展促进资源、环境的可持续发展。区域协调发展是资源、环境可支持发展的前提,资源、环境可持续发展又是区域协调发展的最终目标。其二,资源、环境可持续发展反过来又促进区域协调发展。国家在区域协调发展过程中要坚持可持续发展原则,可持续发展的核心是发展,但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护资源、环境永续利用的前提下进行经济和社会的发展。其三,区域协调发展和资源环境可持续发展互为前提,互促手段。人类在区域发展中,向自然界索取、创造富裕生活的同时,不能以牺牲人类自身生存的资源、环境作为代价。要实现可持续发展,则必须保证使发展过程中产生的资源、环境成本全部内部化。而要实现资源、环境成本的内部化,合理有效的区域协调发展是优先选择。可见,区域协调发展是实现可持续发展的必要手段和基本前提,资源、环境的可持续发展又是落实可持续发展的结果。
(二)区域协调发展理念
区域协调发展是相关区域之间在经济、政治、文化、生态等多因素发展上相互联系、关联互动、正向促进,区域利益同向增长,区域差异趋于缩小的过程和状态。区域协调发展的核心是实现区域之间经济发展的和谐、经济发展水平和人民生活水平的共同提高、社会的共同进步。区域协调发展是共同发展,即各区域都享有共同发展经济的机会,国家政策在向西部倾斜的同时,也要为中部的崛起提供良好的政策环境,同时兼顾东部落后区县,做到经济发展中/公平0和/效率0的兼顾。因此,它的最基本含义就是协调区域发展中的/效率0与/公平0。这里的/效率0,就是指资源的优化配置和有效利用。这里的/公平0,包括过程公平(机会公平)和结果公平(实际公平)两个方面。前者是指要给各区域均等的发展机会,使得各区域在统一的市场上公平竞争,等价交换,互利共赢,共同发展,不以牺牲任何区域的经济利益为代价;后者是指要对发展条件差的落后区域给予有效的扶助和支持,使各区域在共同发展中有效控制和缩小发展差距,最终走向共同富裕。这里的/协调0,主要就是协调好我国经济整体发展的/效率0与各地区获得利益的/公平0的关系。我们在发展区域经济子系统的同时必须兼顾到环境子系统承载力,发展既要保持适当的增长速度,更要注重经济增长的质量和效益,绝不能以浪费资源和牺牲环境为代价片面追求高增长,两者之间是统一协调关系。因此我们要充分处理好资源、环境与区域经济的协调发展。其一,协调发展是区域发展的内在必然性的反映。在我国,各个区域之间的资源禀赋、经济基础、发展条件等均存在较大的差异,因而相互间具有很强的供需上的互补性和发展上的依赖性。其二,区域协调发展对资源、环境协调发展起主导作用。随着区域协调的发展、科学技术的进步和人口的不断增长,人类对自然界的干预能力逐渐加强,人们可以按自己的意愿改造自然界。同时,人类的生产活动,也可以改变自然界的状况。当人们按自然的规律办事,合理利用资源和保护环境,就可能使资源、环境质量不断提高;反之,若违背客观规律的要求,一味按照自己的意志办事,就会使资源、环境系统出现恶性循环。其三,资源、环境与区域协调发展互促互进。良好的环境可以为经济活动提供良好的环境条件,可为经济系统提供更多资源,也可容纳经济系统产生的更多废弃物,从而促进经济的发展,而经济的发展是区域发展的核心。区域经济实力增强了,人们就可以拿出更多的剩余产品用于环境建设和环境治理,如建立自然保护区、对废弃物进行治理等。同时,随着区域经济的发展,人们生活水平的提高,对良好环境条件的需求越来越强,人们就会主动地保护环境,充分利用资源,提高环境质量,促使区域可持续协调发展。
(三)新财富观理念
/财富0是人类对事物的最基本、最广义、最重要的一种价值判断,/财富观0是指人们对事物价值的看法和态度。作为/财富0载体的事物是针对特定主体而言的/有价值的东西0,包括物品和服务。在经济学中,财富是指按价值计算的富裕程度,资本和财产通常被作为财富的标识,但在狭义上,资本常被用来代表货币形态的财富。马克思财富观认为,财富指商品的使用价值;财富的来源除了劳动之外,至少还包括劳动资料和劳动对象。恩格斯也说:/劳动和自然界在一起它才是一切财富的源泉,自然界为劳动提供材料,劳动把材料转变为财富0。正如威廉#配第所说:/劳动是财富之父,土地是财富之母。0在马克思的笔下,土地代表自然资源与自然环境。马克思主义的财富观强调了资源环境是物质财富之源,为今天确立区域可持续协调发展经济的财富观提供了理论基础。以往的财富观存在着一个共同问题,即只有进入社会生产过程的自然资源才构成国民财富,否则只能是潜在的国民财富。它们只着眼于物资生产提供的产品和服务,因而崇尚在攫取自然和征服自然的过程中获取财富,忽视了环境生产和自然资源对人类生存和财富创造的贡献。它们否认一国全部自然资源、自然环境及生态系统作为整体的使用价值,也是一个社会或国家的重要财富。然而,它们不仅是经济系统的物质财富之源,而且其本身就是国力的重要体现,是宝贵的财富,应该定义在国民财富之内。正是基于此,为了满足国民福利最大化的要求,解决GDP最大化的工业经济模式带来的负财富问题,在财富形态上就面临着从单一的价值化财富形态向价值及实体的双元财富形态的转变,面临着从传统的财富观向新的财富观的转变。其一,我们首先要先确立生态财富新理念。生态经济系统的生态环境是人类社会的宝贵财富,其载体是自然物质,不能把生态环境的物质承担者当做物质财富,更不能把生态环境同具有生态环境的自然物质这个载体混为一谈,必须把它独立作为一类财富,即生态财富。生态财富是指生态经济系统中的有人类劳动参与其中而且具有人类生存与经济社会发展需要的生态产品,或者说是由生态系统直接供给社会生产、人们生命与生活需要的生态使用价值的总和。其二,新财富观的一个重要内容就是生态自然财富观。生态自然是大自然赐给人类最大的财富。政府倡导区域资源、环境协调发展就是要发展生态经济,而生态经济需要我们树立生态自然财富观,这是因为生态自然将会成为未来财富创造的主要资源。其三,新财富观的另一个重要内容是价值化与实物化融合的双元财富观。要实现区域发展与资源、环境的协调可持续发展,必须从单一的价值化财富经济体系向价值化与实物化双元财富经济体系转型。
三、制度供给:法治建设与资源、环境及区域可持续发展的动态互促
(一)法治建设保障区域资源、环境生态化进程,引导区域可持续发展
随着人类社会的发展,制度在区域可持续发展与资源、环境统筹管理中的地位日益突出。可通过各种制度安排间的互补,为实现资源、环境可持续利用提供保障。从区域发展角度而言,处于制度层面的法治手段是渗透于行政管理、市场运行、国民意识等诸多领域的综合规范机制,可以推进资源、环境区域生态化进程,对区域可持续发展产生较大影响。其一,法律法规的稳定性保障区域资源、环境生态化推行,促进区域可持续发展战略的长期稳定有效实施。法律法规不仅为区域资源、环境生态化提供法律依据,而且决定并影响其法律地位,使其法定化、制度化得到有效的推行。同时,区域可持续发展是保持一定增长速度的稳定发展,它需要一系列有利于改革开放和经济发展的基本政策才能得到长期稳定的实施,而法律法规的稳定性恰恰能够满足可持续发展政策和机制稳定实施的基本要求,从而使区域可持续发展与资源、环境统筹管理战略和政策能有效地克服依靠行政策命令、行政手段来发展经济过程中存在/政策多变、朝令夕改0的弊端。其二,法律法规的强制性稳定区域资源、环境生态化秩序,是保障区域可持续发展的外部环境。在区域经济发展过程中,经济行为者出于对自身经济利益的追求,并不会考虑经济活动中的环境污染和资源破坏带来的成本,要减少这些外部不经济即环境资源的破坏带来的社会成本,最根本有效的办法就是通过强制性的制度安排规范每个经济行为或个人行为。法律法规一方面将环境生态保护纳入经济和社会发展规范、计划,通过各项法律制度规定及其实施,协调区域内的发展,合理分配资源;另一方面在微观上考虑各种经济活动的环境成本,对一些不可持续发展的或危害可持续发展的行为予以有效地制止乃至制裁,追究其在区域可持续发展中违法行为的法律责任。
(二)区域资源、环境生态化促进区域可持续发展,完善区域法治建设
第一,区域资源、环境生态化立足可持续发展,更新了区域法治建设的理念。可持续发展是一种先进的伦理观、文化意识和价值观,对法治建设的理念必将产生重大影响。区域资源、环境生态化是区域可持续发展的重要体现。区域自然资源的短缺和生态环境的恶化,必然会约束区域经济的健康发展。可持续发展要求调整区域法治建设的理念,树立生态文明取向的价值观,植入人与自然关系调整的新财富观理念。在区域法治建设中,应以人和其他生物都要共同遵循的自然规则为标准,确立新的正义观和价值观;在人与自然之间确立相互的权利、义务关系,不仅要明确人对自然的权利,也要明确人对自然的义务。第二,区域资源、环境生态化深入可持续发展战略,完善地方立法体系,促进区域发展与资源、环境统筹管理法律保障机制。区域可持续发展的地方立法主要集中在地方经济立法、环境资源立法和社会立法等方面。从目前的地方立法来看,在促进资源、环境保护与经济发展相结合的地方立法方面,经济立法往往是被动和消极的,经济立法中很少提及环境保护的内容,职责不清,很少触及环保所涉及的深层问题。地方环境资源立法,没有将环境资源的保护与转变经济发展模式、经济增长方式和消费方式等结合起来。区域可持续发展要求树立整体环境观,以/生态环境0作为主体概念,将生态安全纳入地方环境资源立法的调整对象,并将资源、环境的保护提升到生态文明的新高度,构建融合资源、环境与生态观的生态环境法律体系,促进区域可持续发展。
四、机制保障:区域协调发展与资源、环境统筹管理的法律保障机制架构
(一)构建多层次、可持续性的法律体系
在区域和谐发展背景下,要实现区域协调发展与资源、环境统筹管理的社会主义法治化的目标,构建多层次、可持续性的法律体系就是其基本要求。法治化立足法制完善,包括立法、司法、执法,由这些体系组织而成的一个纵向的法律运转体系。法制体系的基本要求,就是要求所有的法律部门合理地结合成为一个内部和谐统一的有机整体,具体包括以下两点:第一,健全多层次的法律体系。在一个完善的法律体系中,要求法律各部门门类齐全,内容完备,调整不同社会关系的法律部门都应该完备,以保证社会生活的各个领域、各个区域都有法可依。目前我国已经初步建立了社会主义法律体系,但仍然还有一些法律部门未健全,要尽快使法律之网臻于完备,尤其需要完善生态环境保障方面的制度;完善农村社会保障制度,包括农村社会养老保障制度、新型医疗合作制度、农业保险制度等,以促使农村与城市共同发展,实现区域的和谐发展。第二,在完备法律体系的同时,注重法律体系的可持续性。区域与资源、环境和谐发展还应注重法律体系的可持续性,以保证法律的稳定性和可预测性。区域和谐发展的法治化制度要素,就是要建立多层次、可持续性的法律体系,要求各法律部门按照一定的标准进行分类组合,呈现为一个体系化、系统化的相互联系的有机整体,这也是法律体系的一种理性化要求。
(二)构建法治与民主的互动机制
区域与资源、环境协调发展不仅需要法治,而且还需要民主。构建法治与民主的互动机制,是区域发展与资源、环境协调发展法治化的促进机制。依法治国要求国家是法治国家,社会是法治社会,政府是法治政府。这说明,民主应该是有法律制度保障的民主,法治也应该是民主的法治,这样才能实现真正的法治。第一,法治保障民主的体现。法治的前提就是制度的健全,在区域法治化的进程中,制定一系列的法律、法令和条例,将公众民主参与的方式制度化、规范化和程序化,这样才能保证民主参与的稳定与长久,保证区域法律制度的建设是代表最大多数人的公共利益,并在执行过程中可以保护最大多数人的利益。因此,民主是以法治做为保证的。第二,民主促进法治的实现。实现民主的过程实际上也是法治化的过程。首先,法律制度的建立应以民主为目标,也就是说公平、正义、自由、平等等价值理念应成为区域法治建设的宗旨,法治在立法中以这些价值目标为其追求,实际上也就是以民主为其价值取向。制订出体现和维护人民共同利益的法律,才能使法治具有合理性和合目的性,保证区域法律制度的良性运行,实现区域协调发展与资源、环境统筹管理的法律保障机制良性互动发展。其次,法治的基础性要求就是民主。从立法来看,就是要确保立法的民主与透明,具体的做法有:将法律草案向社会公布,公开征求意见或采取座谈会、听证会等形式,当面听取意见,从而使法律的提出、审查、决议、监督等各个环节,都能反映民意,充分体现透明、民主。在执法方面,也要民主执政、依法执政、透明执政。一方面政府根据区域法律制度的规定,依法行政、民主执政;另一方面,法院、检察院根据区域法律制度,公正司法,确保人民的各种权利得到保护和尊重,且在执法过程中,要保证执行的过程是在阳光下进行,做到透明民主。在监督环节上,要健全区域内的监督机制,并加强社会监督和舆论监督,保障公民的检举权、报告权,为完善各项制度和法治建设提供民主程序的保障,保证监督环节的透明和民主。因此,实现政治民主的过程实际上也就是法治化的过程。
(三)完善区域统一协调机制
区域与资源、环境协调发展最本质的体现是有共同的决策机构和相对完善的决策机制。建立具有权威性的统一的一体化协调机构是促进资源、环境与区域协调发展的有效保证。国内外的实践表明,推进区域经济与资源、环境协调发展需要有一个由各经济体共同组成的组织机构。在中央政府的统一协调下,根据各自区域性特点,各省市在制定省一级规划时必须进行相互磋商,都要以区域的大战略、大目标为发展前提。在涉及区域资源、环境生态立法方面,积极探寻与周边各省市实行法律合作,包括立法合作和执法合作。既要考虑本地区的自身利益,也要顾及对周边地区的不利影响,避免各地区之间的重复建设、恶性竞争和资源浪费。在立法合作方面,可将相关的法律草案交由各省市讨论提出意见,加强立法的一致性,提高法律的实施效果。在执法合作方面,涉及区域生态管理的各政府部门可定期进行信息交流,传递各地区域生态执法信息,加强法律实施中的协调合作,真正实现区域协调发展与资源、环境可持续发展。
(四)建立区域的生态补偿机制
构建生态补偿的基本思路是按照生态资源定价的理念,从实现生态文明、公平、公正的角度出发,妥善协调区域利益,按照/谁受益,谁保护0,/谁破坏,谁恢复0,/谁污染,谁治理0的生态补偿原则,建立受益区对受损区、城市对农村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制,协调各方利益,促进共同发展。把生态资源的保护和利用定位为/一种特殊的公共产品消费0,结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平公正、权责统一的生态补偿机制。利用制度创新实现生态保护的经济效益化,主要涉及生态环境效益与评价、自然资源保护等多方面内容,从而能有效整合区域生态资源,实现生态管理、科学补偿,使人民充分认识环境的使用价值、自然的生态价值和生命支持功能,降低资源消耗,以此推进资源的可持续利用,加快环境友好型社会建设,实现不同利益群体的和谐发展。为保障本区域的环境安全,必须把生态环境的保护问题作为区域经济发展的基础来考虑。山东工商学院学报,应当大力保护生态环境敏感区和重要生态服务功能区,明确划定保护地区或限制发展地区,进行区域生态环境建设和流域综合治理,保护农田和林地,发展生态绿地,改善地表覆盖状态。对因被划为特定生态区而可能致贫的地区,由中央政府统一协调,按照利益和成本分担的原则实施生态补偿机制,保障区域内各地区的持续协调发展。(五)完善环境金融资本融资机制金融资本在区域协调发展与资源、环境统筹管理中具有举足轻重的地位和作用,实现资本在区域内的自由流动和资金的高效融通,是区域协调发展与资源、环境可持续发展中的重要一环,这就需要建立区域内的金融合作战略协调机制和环境金融资本保护机制,制定共同的区域金融政策,创建优良的诚信环境和完善融资担保体系,拓展金融资本的融资渠道,共同发展区域资源、环境统筹管理的金融合作基金。通过构建多层次的区域金融合作机制促进区域金融发展,使得信贷资源分配更加注重市场化、区域化、可持续化,着力改善金融生态环境,营造吸取资金的/洼地效应0,吸引更多的外资和国内其它资金的流入,从而实现资本在区域经济圈的自由流动和资金的高效融通。充分发挥金融在区域发展与资源、环境协调发展中的/加速器0作用,促进区域经济优势发挥,实现产业互动发展与资源、环境可持续发展。
(六)发展环境文化创新机制
文化既内在于人们的思想和意识,又外在于人们的生产和生活方式、制度和规则等,文化动力对社会发展具有重要的现实意义,应发挥文化的最大正动力,抑制文化负动力,以文化承载力和文化张力为基础、以先进文化为导引形成文化发展力,以稳定、和谐的文化动力机制,构筑/一体多元0的可持续文化动力体系。文化动力是一种渗透于人类生活中的以价值为中心,以创新为动力,在社会活动中整合而构成的综合能量。文化动力的形成能促进人们思想观念、生活方式和行为习惯的演进和改变,从而激发人们身上所蕴含的潜能,在现实中焕发生机勃勃的生命力,并极大地促进我国区域发展与资源、环境和谐发展。因此,发展社会文化创新机制,首先,要转变传统观念,树立可持续发展的自然观、科技观、价值观和新财富观。新财富观倡导资源节约型与环境友好型的经济发展。历史上人类生活的实践证明,先进、优良的文化推进社会经济的发展,而落后、狭隘的文化则阻碍社会经济的进步。当前我国社会结构正面临变革与转型,客观环境的改变必然要求观念形态进行相应的改变,树立可持续发展的自然观、科技观和价值观及发展新财富观,是适应社会转型的需要而24提出的迫切任务,也为区域发展与资源、环境统筹管理的法律保障机制提供了持续性动力机制。其次,还需加强制度文化建设。制度因素对经济发展的影响是相当大的,从个人财产权到社会处理公共物品的方式,以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的开发。因此为发挥制度的最佳效用,就必须建立与区域和谐发展法治化相适应的制度文化观念,只有这样才能更好地促进区域和谐发展与社会的进步。一是树立制度文化观念,必须与社会发展水平相适应,不能落后于社会发展,也不能超前于社会发展;二是制度文化的建设,必须要充分体现民主、科学,这样才能使制度文化充分发挥其作用,促进区域社会经济发展与资源、环境协调统一。
[论文摘要]实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出:区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。” 〔11〕公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报，1999，(4).
〔9〕陈瑞莲，张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
