时间：2023-08-04 17:25:27
中国乡村社会正经历着由传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型之中。2013年党的十八届三中全会提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标，为推动乡村传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型提供了方向和选择。乡村旅游发展作为推动乡村治理重构的内驱动力及加快城乡一体化、促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。探索乡村旅游发展中地方政府行为治理现代化，必将为推动乡村生态型区域治理、加快后现代化乡村治理转型、实现乡村旅游可持续发展提供有益思考。
一、乡村旅游治理基础：地方政府行为治理主体现代化
地方政府行为治理以治理主体现代化为基础。治理主体是由政府行为中具体的个体或群体构成，突出表现为治理中的领导实体。但是，治理中的个体、群体或领导实体并不等于政府行为治理主体，只有通过程序化的政府组织才构成政府行为治理主体，治理主体现代化必定是“政府组织这个治理主体逐渐向组织结构科学化、组织功能专门化、组织程序高效化及组织规范优质化的转换过程”[1]。实现乡村旅游发展中政府行为治理主体现代化，需着力推动地方政府组织优化、结构序化。
要推动乡村旅游管理职权分化。地方政府旅游管理职权分化，在整体上有横向与纵向之分，横向平衡分化要求地方政府将部分旅游管理职权逐步向市场及社会分化，既要在治理模式中保留政府主导因素，又要在公民社会培育中增强市场主体及社会功能。伴随乡村市场主体扩大，乡村居民参与性增强及社会组织化程度提高，由政府推动型乡村旅游发展模式将逐渐过渡为市场推动+政府引导+社会参与的乡村旅游治理模式，加快构建多元共治乡村旅游发展格局是实现乡村旅游可持续发展的内在要求（如图所示）。
乡村旅游发展需体现“市场在资源配置中起决定性作用”基本原则，要从自身资源特色出发，坚持以乡村旅游市场需求为导向，促进乡村旅游与乡村市场有效对接，地方政府旨在履行好乡村旅游协调、立法、规划等职能，维护乡村旅游市场，引导社会参与，促进有序竞争。纵向层级分化即推进上下级政府的职权分化，逐步将乡村旅游发展权限还权于基层治理单位，推动乡村旅游生态型区域治理。美国、加拿大、英国、奥地利等国家，在乡村旅游发展初期赋予乡镇政府和基层自治单位更多乡村旅游发展职能，极大提高乡镇、村社参与乡村旅游开发与管理的积极性、主动性和创造性，实现乡村旅游可持续发展。乡村旅游活动场所是在乡村社会，广大乡村社会集聚着大量旅游资源及内生发展力量，乡村旅游发展必将催化着乡村治理重构，重构后的乡村治理又持续推动着乡村旅游发展。让乡村旅游发展回归于基层治理本真、还原于基层自治单位及村社共同体运作是实现乡村旅游可持续发展、催化乡村治理重构的现实选择。
要优化乡村旅游机构职能设置。治理理论认为，良好的治理状态即“善治”要求国家权力向市场及社会回归，但这种回归并不是政府与市场及社会的零和博弈，而是力图在动态合作中共享公共资源的权力分配[2]。从而指出了政府组织需要通过创新形式构建多元主体的协作关系，优化多样功能的职能设置，促进政府行为治理多元主体并存、多样功能发挥。在乡村旅游不同发展阶段及条件背景中，要着力推动科学化机构设置及专业化职能分工。当前，随着乡村旅游市场化、社会化推进，有必要在政府与市场、政府与旅游企业之间培育一个专门服务于乡村旅游发展的半官方组织，充当发展乡村旅游业的筹资机构、技术咨询机构、信贷服务机构、土地开发与销售机构。20世纪60年代后期，韩国的“观光公社”、墨西哥的“福纳多”等乡村旅游发展半官方服务组织，在特定的历史条件下，克服了乡村旅游业发展中的重重困难，为本国乡村旅游可持续发展打下坚实基础。在政府与市场、政府与旅游企业之间培育和扶持专门服务于乡村旅游发展的半官方机构，有利于加快社会资本集聚，多渠道筹集乡村旅游发展资金，促进乡村旅游转型升级。应用所筹集资金对购买土地进行开发，通过变生地为熟地，使交通等条件便利后销售给旅游开发商或旅游企业，对于培育乡村旅游市场主体，拓展乡村旅游发展空间，强化地方政府公共服务及社会治理能力具有重要作用。
二、乡村旅游治理支撑：地方政府行为治理技术现代化
地方政府行为治理以治理技术现代化为支撑。就历史发展观而言，乡村社会变迁不是单纯生产力直线发展所致，而是由乡村社会有机体的网格化多向作用所为。但是，网格化作用不是直接发生，而是以相应行为技术为支撑。乡村旅游作为乡村经济发展的重要要素、乡村治理重构的内驱动力，需通过相应行为技术打破乡村治理的封闭性，促进人口与资本流动，逐步将乡村经济整合到国家经济共同体中，加快推动以地缘亲缘关系为特征、村民身份为基础的传统乡村治理向以开放为特征，以公民身份为基础的现代乡村治理转型。
要推动乡村旅游服务人才现代化。生态现代化理论认为，现代化是一种发展状态、文化转型、价值提升，现代化的核心在于人的现代化，包括人的生活、素质及社会关系现代化。追求乡村旅游经济有效、代际公平、环境友好型现代化发展，人既是实践主体，也是价值主体，更是终极目的，推动人的思想观念、能力素质、行为方式、社会关系现代化是加快乡村旅游服务人才现代化的根本。为此，实现乡村旅游可持续发展，必须有一个更快的知识及技能积累率，知识技能的应用和推广是推动乡村旅游发展的重要因子。地方政府应积极参与到乡村旅游知识生产和扩散及人力资本的积累中来，推动地方政府行为治理技术现代化。当前，要积极推进寓管理于服务的乡村旅游管理服务架构，加快高、中、初级和乡村旅游在职教育培训体系形成，切实提高乡村旅游企业和乡村居民的服务能力和治理水平。要有计划针对乡村旅游部门管理人员，旅游饭店、旅行社和部门经理等管理人员开展职业经理人培训，在更高层面促进乡村旅游发展中经理人职业化及职业化经理人形成。随着乡村旅游的发展，乡村居民的参与面不断扩大，在各大景区家家开饭店、户户设旅馆成为一大趋势，“野导”拉客、居民宰客是景区的一大弊端，加大乡村旅游服务培训力度，规范乡村旅游服务行为势在必行。
要推动乡村旅游形象导向现代化。随着乡村治理变革，乡村旅游发展正经历着由资源导向到市场导向再到形象导向转变，乡村旅游形象是“旅游者对旅游地综合性、概括性的认识和印象，是公众对旅游地所有产品、服务设施的综合感知”[3]。乡村旅游形象导向关键在于地方政府行为技术现代化，核心在于旅游产品的设计和推广，重点在于代表性理念、行为、景观、氛围等形象设计，切实把握活动性、舒适性、人文性、现代性乡村治理需求。首先，要以自身资源为基础做好形象定位。乡村旅游资源决定乡村旅游形象，乡村旅游形象持续影响着乡村旅游产业可持续发展，乡村旅游形象作为自然资源条件状态下的主观能动性产物，更加尊重自然与文化的异质性，倡导人们在认识自然、保护自然、享受自然中促进旅游促销。其次，要以乡村旅游市场为导向开展形象推广。要在市场经济大背景中发展乡村旅游市场，充分体现乡村旅游市场主体性、地域差异化、经营分散性、形象整体性等特点。如我国香港特区坚持市场经济发展浪潮中开展旅游促销，欧美地区也采用传统的东方宣传色彩开拓乡村旅游市场。再次，要以乡村意境营造为内涵促进形象提升。意境形象体验是人在感知基础上通过情感、想象、理解等审美活动获得的内在美，乡村意境是乡村地区在长期的历史发展中，各种生产生活要素积累和沉淀[4]。乡村旅游形象导向现代化，要围绕独特性理念、行为、景观、氛围等形象设计，通过表演性、民俗性、群众性、参与性乡村旅游活动开展，有效促进乡村旅游地情景交融、意境提升。
三、乡村旅游治理条件：地方政府行为治理环境现代化
地方政府行为治理是以治理环境现代化为条件。伴随着传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型，行政生态必然向生态行政嬗变，推动生态型区域治理是乡村旅游发展的价值及目标追求。地方政府行为治理环境现代化，要着力推动政府的目标政策、法规体制、机构职能、能力建设、文化理念等诸方面生态化。
[关键词]农民政治参与；乡村社会治理；意义
一、乡村社会治理的内涵
（一）治理
国外学者罗西瑙（R.N.Rosenau）认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，这一点是与统治不同的。随着现代治理理论的兴起和发展，“治理”这一概念与传统的“政府控制”和“统治”在内涵、理念、主旨等方面都相去甚远，现代治理是指各治理主体通过互动、合作与协商等共同管理公共事务，实现共同目标的活动。它强调治理主体的多元性，政府不再是唯一的权力中心和治理主体；治理结构的网络化，国际组织、政府部门、非政府部门、企事业单位等相互依赖，共同解决公共事务；治理过程的民主化，“强制”、“命令”等方式逐渐淡出，协商、合作等民主化方式成为主角。
（二）乡村社会治理
乡村是时代之前线。我国百分之九十以上是乡村，乡村治理是实现我国“善治”目标的第一要务。改革开放后我国乡村社会经历了由“统治”到“管理”再到“治理”的转变，目前，我国乡村治理的特征有：
1.乡村治理的核心是促进农村经济的发展。农村经济发展是中国经济发展的主心骨，也是中国社会发展的重要组成部分。改革开放后农村经济出现了前所未有的发展，农民生活水平步步高升，农民精神面貌也得到了很大的改善，但是，国家一直以来都将城市作为我国发展的重点领域，再加上城乡“二元分治”对乡村的隔离与倾斜，农村经济的发展严重滞后于城市。基于农村经济发展对我国整体经济发展的基础性作用，要实现我国整体经济又好又快发展的目标，促进乡村经济的发展就必然成为乡村治理的核心任务。
2.乡村治理主体的多元化。乡村治理不是过去的“统治”或“管理”，其治理主体是多元的，既包括制度性的治理主体，也包括非制度性的治理主体，其中制度性的治理主体主要包括乡镇政府、基层党组织、村民委员会以及村民代表会等。非制度化治理主体主要包括乡村“能人”、农民个人以及组织、宗族等。市场经济在我国已经有了长足的发展，过去仅仅依靠政府单一治理主体发展乡村经济的模式已经不能满足现代乡村治理的需要，多中心治理模式是当今以及今后乡村治理的必然趋势。在农村多元化的治理主体的情况下，“协同共治”是其主要路径，其中农民是这一路径的中坚力量，因此，调动农民参与乡村治理的积极性和能动性显得尤为紧迫和重要。
3.乡村治理的过程也是农村基层政治民主化的过程。乡村治理强调治理的整体性、多元性、平等性、协商性、互动性等，它同过去统治的最根本的区别就是强调政府与农民对公共生活的合作管理，农民在这一活动中发挥着重要作用。乡村治理最根本的目标就是实现农民全面自由的发展，满足农民需求，解决农民的困难。同时，为了更好地实现乡村治理能力现代化，应不断加强政府与农民之间的互动与对话，让政府真正知民意、体民情，让农民对政府的公共决策产生影响力，充分发挥农民在乡村治理中的主人翁作用，带动他们参与乡村治理的积极性，进一步推进乡村治理民主化的进程。
二、农民政治参与对乡村社会治理的意义
解决民生问题是乡村社会治理的立足点和落脚点。只有农民懂得乡村最需要完善、发展的地方，农民是改善乡村治理、创新乡村治理、促进乡村治理现代化不可或缺的主体性因素。
（一）农民积极的政治参与意识是完善乡村治理的重要前提
乡村治理和复兴的基本力量是农民，没有他们的积极参与，乡村治理只能裹足不前。农民政治参与意识是激发其政治参与动机和行为的重要前提。农民对自身应当拥有的权利与责任以及行使这一权利、履行这一义务的积极性与愿望是他们参与乡村治理的首要条件。亨廷顿指出：“在现代化中的国家，政治参与扩大的一个主要转折点是农村民众开始介入国家政治”农民政治参与愿望不强烈、水平不高会制约我国基层民主政治的发展，直接影响乡村治理的完善。现阶段，我国农民参政议政的方式不断创新、渠道不断扩大，不仅有村民自治这一基本的参政方式，还创新了村民议事会、村务公开等多方面的民主制度。只有参与乡村治理的思想跟上了，参与乡村治理的行动才不会落伍，才可以通过行使自己的选举权和被选举权、为政府制定公共决策建言献策从而影响政府决策，使得乡村治理以农民为出发点，治理程序、方式方法将更加完趋于善。
（二）农民有序的政治参与行为是提升乡村治理绩效的关键
农民政治参与行为的增加较改革开放前是有目共睹的，其政治参与行为对提升乡村治理绩效的作用是不言而喻的。
农民制度化的政治参与行为是完善的乡村治理的主要表现。政治参与按照是否依照法律法规来进行可以划分为制度化参与和非制度化参与两种形式。凡在正式制度框架内的政治参与活动可称为制度性参与，超出现有制度框架的政治参与活动则称为非制度性参与。农民能否通过合理合法的渠道参与到乡村治理中是当前我国乡村治理完善与否的关键。若农民通过制度化渠道表达自己的利益、反映自己的需求，与政府、非政府以及其他社会组织达成某种共识，共同为解决“三农”问题建言献策，将建设社会主义新农村作为自愿为之奋斗的事业，那么乡村治理也会呈现出一片和谐共荣的景象。然而，当前我国处于社会转型的特殊时期，农民非制度化的政治参与行为层出不穷，严重阻碍了我国乡村治理能力的提高。要让农民通过制度化的手段有序的参与政治生活，需要政府、社会、学校、家庭以及农民个人等共同长期不断的努力。
（三）农民政治参与水平的提高是乡村治理民主化的标志
“民主，决定于参与――即受政策影响的社会成员参与决策”现代民主政治要发展就必须不断扩大公民的政治参与，相应的，乡村治理要达到民主化的目标，基础是农民政治参与深度和广度的深入和扩大。农民政治参与水平的提高，会对乡镇政府、村党支部以及村委会干部形成强有力的监督，促使他们在乡村治理的过程中少一些、损公肥私、违法乱纪的行为，激励其行为不断民主化和透明化，真正实现为了整个农村农民自由而全面发展而努力的目标。同时，农民政治参与水平的提高会促进其政治参与能力的提高，进而可以通过各种形式的政治参与表达自己的利益和诉求，为政府部门制定正确的决策提供有用的参考信息，使公共决策更能站在农民的立场上去制定，以能解决农民问题为落脚点和立足点。农民政治参与水平提高的过程也是乡村治理民主化的过程。
三、有力发挥农民对提升乡村治理能力的对策
（一）培育新型政治文化引发农民政治参与意识，为完善乡村治理奠定基础。农民的跟随与认同，是能否实现乡村治理目标及其治理是否有效的关键因素。努力创建符合农民需求的参与型政治文化，不断对乡村进行文化扶贫和文化建设，提升农民参与乡村治理的文化素质，是引发农民参与乡村治理的重要文化前提。培育新型政治文化不是一方面的问题，需要政府、社会、学校等的相互协调与配合。首先，各级政府尤其是乡镇政府要重视对乡村教育的投资，实现城乡教育资源的平等，调动优质教师到乡村来，努力发展乡村教育事业。其次，充分发挥乡村精英的作用。乡村精英是指乡村村干部（党支部书记、村委会主任等）以及村里有威望的人（党员、退休老干部等），这部分人对提高乡村治理水平起着举足轻重的作用。他们对政治有比较深刻的认识，通过他们带动农民参与村务，增加农民参与的效率与频率，从而对农民产生潜移默化的政治影响，引发农民参与乡村治理的意识。
【关键词】乡村治理 政府主导 农民参与
当代中国的乡村治理经历了一个极其复杂的变迁过程,获得了众多值得一提的成功经验,也积累了不少值得注意的深刻教训。回顾与分析当代中国乡村治理的变迁过程,对于推动我国乡村治理的发展,促进社会主义新农村建设,无疑具有重要的价值。
面向现代:乡村治理变迁的轨迹
关于当代中国的时间界分,学界尚未达成共识。本文所考察的当代中国乡村治理变迁主要是指中华人民共和国成立以后的中国乡村治理。从总体上讲,这一段时期的中国乡村治理明显呈现出向现代治理转变的轨迹。主要表现为:
从一元治理到多元治理。改革以前,国家在农村基层政权建设过程中建构的乡村治理实质上是一种一元治理模式。在时期,乡村基层公共权力集中于农民协会;合作化时期主要集中于党领导下的合作社管理委员会;在体制下,高度集中于党政不分、政社合一的公社组织;“”期间则集中于公社和大队革命委员会。单一的治理主体统揽政治、经济、社会事务,其重要弊端就是容易导致乡村治理的专权,扼杀农民群众的自主性和创造性。突破这种一元治理模式的改革始于1983年的政社分开、撤社建乡。随后,又先后推行村民自治制度和农村集体经济合作社制度。到20世纪80年代中后期,农村新兴民间组织逐渐涌现,①并得到政府的承认。特别是老年人协会、农村专业经济合作社等对农村社会政治生活产生了日益重要的影响。由此,建构了党组织、村民自治组织、集体经济组织、民间社会组织等多个组织有机统一的乡村基层公共权力组织体系,形成了多个治理主体良性互动的多元治理模式。
从集权管治到分权民主。一元治理模式势必导致乡村治理的高度集权,并且最终导致领导者个人的高度集权。改革以后,特别是实行农业家庭承包经营和村民自治制度以来,乡村治理逐渐开始分权。主要表现在:(1)党政组织向经济组织和农民分权。首先,政社分开,政府下放经济管理权给经济组织。其次,家庭承包经营,把农业生产经营管理权下放给农户和农民个人。再次,集体企业改制,通过出卖、租赁、股份化、承包等多种形式的改制,绝大多数乡镇集体企业转变了经营方式,甚至改变了经济性质,促进了民营经济的迅速发展。(2)国家向社会分权。村民自治的推行,是国家向社会放权的重要方式。它是继家庭承包经营下放经济权力后,国家向农民下放农村基层社会治理的权力,由农民群众自己管理自己的事情,实现自我管理、自我教育、自我服务。随着新兴民间组织的产生和发展,国家又逐渐将部分社会管理的权限分离出来,下放给特定的农村民间组织。比如,农村老年人协会、计生协会等。
从人治到法治。沿袭数千年的人治传统对中国特别是农村和农民的影响极其深刻。在改革以前的乡村治理实际运作过程中,出现了种种一言堂、“大民主”、主观随意、个人专断、、家长制作风等违背民主、法治的现象,呈现出典型的人治特征。改革以后,“依法治国”、“依制治村”得到强调,一系列关于乡村治理的法律法规和制度相继出台,尤其是农村民主建设和村民自治发展逐步纳入了法治化、制度化轨道。各级地方党政部门还结合本地实际,做出了不少创新和探索。比如,浙江省的一些地方政府和农民群众在乡村治理规范化、制度化方面做出了一系列地方性创新。比如:武义县的“村务监督委员会制度”、新昌县的“村务公约”(乡村典章)、嵊州市的“八郑规程”、天台县的“民主决策五步法”、柯城区的“两监督一赔偿制度”等,成为浙江乡村治理地方创新的一大特色。②
国家建构:乡村治理变迁中的政府主导性
从特定意义上说,当代中国乡村治理的变迁过程,始终贯穿着政府的领导和主动推动,是一个政府主导的过程。特别是在中国这样一个权力集中的国家中,政府在农村社会变迁过程中往往居于主导地位,这集中表现在:
供给乡村治理及其创新的制度。任何一个时期的乡村治理均以一定的制度为依据,任何一场乡村治理的创新和变革同样也需要有一定的制度根据。这些制度都是由政府建构的。具体地说,乡村治理及其创新的制度供给者,或者说建制主体主要是中央和地方党组织、权力机关和行政机关。当代中国乡村治理变迁的制度依据,首先来自全国性的制度安排,然后是地方政府的法规和政策,由此形成两个层级的乡村治理及其创新制度的基本架构。
领导乡村治理变革过程。任何一场重大的乡村治理变革行动,均需要有一个领导核心和组织力量。从和农会建设到合作化,再到化运动,甚至于错误地发动“”,直至最终实行农村改革,推行家庭承包经营和村民自治,以及社会主义新农村建设,无一不是在有关政府部门及其领导人的发动和领导下展开的。在各地的乡村治理变迁过程中,地方政府始终扮演着领导者的重要角色,表现出了异乎寻常的动员力和控制力。
组织和推动乡村治理的变迁。乡村治理的变革是一个复杂的社会改造工程,难免会遇到风险、困难、挑战、波折,甚至出现重大失误,因而需要一个强有力组织的推动。各地的乡村治理创新和变迁都与地方政府的主动性密切相关。即使是由农民和村级组织自发组织的乡村治理创新工作,也需要政府的支持、总结和推广。政府在乡村治理制度创新和变革中具有相应的强制优势、组织优势和效率优势。“在自发的制度安排,尤其是正式的制度变迁中,往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。”③
尊重农民:乡村治理变迁的关键
历史发展表明,当代中国的乡村治理变迁是在政府与民众的互动中逐步推进的。乡村治理变迁既是一个国家建构和政府主导的过程,也是一个群众参与和创造的过程。农民的自主行为推动着乡村治理制度的创新,④农民群众的参与和支持是乡村治理变迁的重要动力,农民群众的抗争则以一种独特的方式影响着乡村治理的变迁过程。实践一再证明,尊重农民的意愿和自主性,是当代中国乡村治理变迁的关键。
乡村治理的变革必须尊重农民意愿,获得农民群众的认同与支持。历史经验表明,政府的超强控制有可能损害农村基层社会最基本的活力。在政府超强控制下,当政府的决策脱离了乡村社会实际,损害了农民利益时,尽管乡村治理变革得不到民众的认同和支持,无力的农民也只能无奈地接受变革,并理性地选择“生产力暴动”、“闹退社”、“投机倒把”之类自主行为,以表达不满、表示抵制。如此,有可能导致国家与农民关系的“断裂”,农村经济社会发展受到损害,乡村治理变迁遭遇阻碍。反之,当政府的变革决策和行为与农村社会实际相适应,符合农民意愿和利益要求时,乡村治理变革往往会得到广大农民群众的认同和支持。比如:、家庭承包经营、村民自治等社会变革,正是与农民群众的意愿相合,代表了广大农民的利益,从而获得了农民群众的广泛认同与空前支持,实现了政府与民众的良性互动。
乡村治理变革需要尊重农民的自主性,充分发挥民间创造力。农民是具有自主性和创新性的积极行动者,民间力量是推动农村制度创新和乡村治理变迁的重要主体。20世纪80年代以来的家庭承包、乡镇企业崛起、村民自治等一系列农民创举,有力地推动了乡村治理乃至于整个国家的经济、政治体制变革。研究表明,农民的自主行为建构了问题意识,使乡村治理制度变迁具有更加客观的信息与背景,进而引发政府的自觉推动,给予政府换一种方式行事的启示与压力,促进政府改变制度选择,重新界定,或者放弃、修改原来的制度安排。同时,它以体制外的新生力量对制度变迁形成重要的结构性影响,并通过自身的绩效改变政府的认知与行为取向,助推民间创新实践上升为国家实践并发展成制度体系。⑤1949年以来的历史表明,农民的一系列自主行为程度不同地影响、改变着国家的制度选择,推动着乡村治理制度变迁。从这个意义上说,农民的自主行为是一种“创新性越轨”,这种“越轨”带来了制度创新的积极意义和行动结果。它诱致制度创新和社会变迁,是一种“诱变”。
可见,乡村治理的变革不能仅仅依靠政府的推动,更需要尊重农民群众的自主性、尊重农民的创造实践,充分发挥民间的创新活力。理性的政府不应当过度压制农民和农村的自主性,而要适时地总结农民日常实践中创造出来的好做法、好经验,科学地对待农民的自主,及时发现隐藏其中的创新因子。把群众制度创新与政府制度创新有机结合起来,建立以民意为基础的互动型制度创新机制,促进乡村治理的有序变迁。(作者单位分别为:绍兴文理学院;浙江师范大学法政学院)
注释
①参见陈吉元,陈家骥,杨勋主编:《中国农村社会经济变迁》,山西经济出版社,1993年,第647～649页。
②参见卢福营等:《当代浙江乡村治理研究》,北京:科学出版社,2009年,第174～198页。
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是******时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污****现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的****家族社会向现代民主的个体社会的转型”。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个****利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个****利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显着效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版。
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参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
【关键词】：乡村治理，措施，分析
历史事实说明，乡村治理问题绝不只是单纯的乡村问题，它是国家发展战略的一部分。只有把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个整体统筹谋划、综合考虑，才能真正解决好乡村治理问题。也只有这样，才能促进城乡经济社会协调发展，形成中国全面、协调、可持续发展的局面。在我国现在总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，通过体制改革和政策调整，优化资源配置，适时打破城乡界线，逐步清除城乡之间的藩篱，成为乡村治理的努力方向。
尽管在中国近现代的革命历史进程中农民是革命的主力军，即使在改革开放年代里安徽农民分田包干都已经成为开启了中国史诗般的改革开放的一个杠杆支点，但是，千千万万的农民历来是政治塑造的对象，农民的生产生活环境要改进就离不开乡村治理。乡村治理的根本目的是要实现乡村发展和稳定。60余年来，中国农民走上了集体化的道路，农村面貌发生了翻天覆地的变化。事实证明，中国共产党对农村的有效治理是中国革命、建设和改革取得巨大成就的重要因素，但是中国农村底子薄、基础差的现状并没有根本改变，乡村治理的复杂性、艰巨性和长期性并没有根本改变，因此不断地解放思想、总结经验、吸取教训十分必要。下面将以后陈村为例进行分析。
第一，强化权力运行制约和监督体系，以建立科学的组织体系，推进村级治理的现代化。后陈村创建了乡村治理走向现代化的组织体系，即村党组织领导村里工作，支持保证村民委员会及其他群众自治组织充分行使职权。村民自治组织由村务决策机构、执行机构、监督机构为主体框架，三者相互制约又协调运行。
第二，建立健全制度法规，以比较完备的制度和体制机制保障村民自治组织体系的顺畅运行。后陈村以监督制度为突破口，建立了包括《六步工作法村务决策制度》、《村务监督制度》等制度法规，以及对村务监督委员会的监督制度和监督救援制度等一整套相对完备、管用的制度体系，对决策权、执行权、监督权的内容、权力边界、运行程序等进行规范，保障了决策民主、执行有力、监督有据可依。
第三，以民主反腐、制度反腐，建设廉洁政治，提升乡村治理组织的公信力，为推进村级治理现代化提供合法性支撑。“后陈经验”的真谛，是畅通了村民进行有序政治参与、监督公权力渠道，开拓了民主反腐、制度反腐之路，其经验不仅对建设乡村廉洁政治有很好的示范作用，对各级各领域的反腐倡廉都有启示作用。建立村务决策权、执行权、监督权三者相互制约，又协调运作的权力运作机制，实施了权力对权力的制约；畅通村民有序政治参与渠道，以制度法规保障了村民的知情权、选举权、管理权、监督权，通过授权、监督、质询、罢免等，实现了权利对权力的制约；他们利用现代媒体，实施村务公开、权力运行透明，让村民进行评议、参政议政，进行了舆论（道德）对权力的制约；重视发挥了社会对权力的制约等。
第四，坚持以人为本，立足推进人的全面发展，重视对村民进行民主法制和权利义务及责任教育，培养具有民主法制意识的社会主义新公民，为村级治理走向现代化，提供公民素质的支撑。建立“村规”，对公共权力的运行进行规范，明确了权力的边界和责任。制定“民约”，明确了村民的权利、义务和责任，规范了村民有序政治参与，指导村民正确行使民利，严格遵守法律法规，积极承担责任义务。村民民主法制意识及道德素质的提高，是推进我国民主政治建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和条件。
第五，坚持党的领导，党组织引领改革、尊重群众的首创精神，支持创新，是“后陈经验”迅速走向县、市，推广到省，并走向全国的重要原因。“后陈经验”的总结推广，离不开党中央和省市县领导同志和党组织的关怀支持。特别是武义县委以“一张蓝图绘到底”的精神，十年一贯地支持和具体帮助后陈村总结提高，使“后陈经验”不断拓展完善。
中国乡村治理存在诸多问题，其中基本的问题在于治理逻辑的多元性及碎片化。究其原因一个基本的缺陷在于缺乏总体性治理的思路，因而未来的走向应该是总体性治理。总体性治理意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性，它是一种以乡村居民为核心，以解决人民的生产、生活问题为宗旨的运作方式，这不但要靠地方政府基层乡镇政府的努力，需要政府各部门的通力合作，更需要农村社区、社会甚至市场力量的共同参与。
参考文献
[1] 赖海榕. 乡村治理的国际比较――德国、匈牙利和印度经验对中国的启示[J]. 经济社会体制比较，2006，01.
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