时间：2023-08-03 17:28:08
【关键词】 政府会计准则； 基本准则； 预算会计； 理论教学与实践
【中图分类号】 F235.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）10-0053-06
一、引言
近年来，我国提出打造服务型和绩效型政府的改革理念，转变政府传统职能，即从投资型发展政府转变到服务型政府，进而引发了政府为实现受托责任和决策有用双重目标的会计改革。从“十一五”规划开始，我国一直积极关注和推进政府会计改革，具体推进过程如表1所示。
目前，企业会计准则改革成果非常显著，与国际会计准则已经实现趋同，而《政府会计准则――基本准则》的颁布正是借鉴了企业会计改革的伟大成果，从而迈出了政府会计改革前瞻性的一步。党的十八届三中全会重要成果之一是要求推进政府会计改革。为了贯彻和落实十八届三中全会、“十一五”规划、“十二五”规划、新预算法等文件精神，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的相关规定，即建立以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告制度，我国财政部于2015年10月23日颁布了《政府会计准则――基本准则》（财政部令第78号）（以下简称《基本准则》），标志着我国的政府会计改革又向前迈出了坚实的一步[ 1 ]，这也是我国全面深化财税体制改革的重要举措。这一基本准则的颁布，标志着我国构建科学、统一和规范的政府会计标准体系和以权责发生制为会计核算基础的政府综合财务报告制度的全面启动。同时，它成为了我国政府会计改革的第一步，也是我国政府会计改革的重要组成部分，为后期政府会计制度、政府会计具体准则、应用指南的颁布提供了依据和概念框架。
二、我国现行预算会计制度的特点及缺陷
（一）我国现行预算会计制度框架结构
我国现行的预算会计制度体系主要包括三大部分：财政部于2012年的新《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》；2013年的新《行政单位会计制度》；2015年的新《财政总预算会计制度》。2012年至2014年，我国陆续了行业事业单位会计制度，如医院、机构、中小学校、高等院校、科学事业单位等的会计制度，2012年还了《社会保险基金会计制度》等。我国预算会计制度具体框架结构如图1所示。
从图1可以看出，我国有如《事业单位会计准则》的部门规章，也有一般性的规范文件；有如行政事业单位会计制度，也有社保基金会计制度；有如行业事业单位会计制度，也有如2011年颁布的按业务分类的国有建设单位的会计制度。现行的预算会计制度体系比较庞杂，规定也不够统一，不同制度之间甚至存在矛盾，缺少统一的框架和顶层设计的内容予以指导和约束。
（二）我国现行预算会计制度特点
（1）从核算目标来看，在《基本准则》之前，我国已存在预算会计与财务会计的内容，而且二者是以相互融合的方式存在的，但是现行的预算会计制度更加偏重于满足财政预算管理的需要，主要提供的是预算会计所需的会计信息。
（2）从核算内容来看，我国现行预算会计要素是五要素，即资产、负债、净资产、收入和支出，不过多年来我国还是主要关注预算收入、预算支出和预算结余的核算内容，对资产和负债核算不够全面和完整。
（3）从核算基础来看，现行的预算会计尽管也要求收付实现制和权责发生制并存，但主要还是以收付实现制为基础进行核算，只有特殊的事项才采用权责发生制进行核算。
（4）从会计报告来看，现行的预算会计制度反映的内容主要集中于财政总预算资金的预算收支情况、单个的行政单位和事业单位的预算收支执行情况以及单项的社保基金预算收支执行情况等，并没有要求反映政府会计主体的财务状况、收入与费用和现金流量情况。
（三）我国现行预算会计制度的缺陷
1.未能如实反映政府“家底”，从而不利于政府计主体加强资产负债管理
一是现行的预算会计制度核算范围较窄，很多资产负债项目未被纳入到预算会计核算当中，如公共基础设施、政府性债务、基建项目、对外投资。具体来讲，在行政单位会计制度中增加了公共基础设施的科目，但是调查结果显示，关于公共基础设施的核算未被真正纳入到核算当中。近年来，我国对政府性债务加大了管理力度，多次要求核查地方性债务，但只有财政部网站上公布的数据（如图2所示[ 2 ]），一直没有核查出准确的政府性债务的具体数额，原因在于会计上对政府性债务及地方债的核算欠缺。同时，我国现行预算会计制度也规定了基建项目并账的方法，但是一直未能很好地并账核算。关于对外投资的核算，虽然现行制度也有投资的核算，但是没有规定具体的核算方法，例如是按照成本法核算还是权益法核算，有时候仅仅作为一项支出进行核算，同时也没有解决被投资单位资产是否应该作为政府会计主体的资产等问题。
二是关于折旧、摊销和减值的政策执行不到位。在我国预算会计制度中虽然要求计提折旧、摊销、减值等，但是由于国家没有强制性要求，以及行政事业单位即便计提折旧和摊销也不需要计入费用，而是采用“虚提”折旧的方法，这导致很多单位认为计提和不计提或摊销和不摊销对单位没有任何影响，故最终各单位基本不计提折旧、摊销和减值等。
三是资产负债计量属性单一。现行的预算会计制度针对资产负债的计量属性仅规定了历史成本，没有规定其他计量属性，随着社会的发展，一些资产和负债的价值会上涨或下跌，此时是否需要正确地反映它们现有的价值是急需解决的问题。
2.未能科学地反映政府会计主体的所有成本，从而不利于对政府运营绩效的科学评价
政府在利用国有资产提供服务的时候，应该是有运行成本的，但是现行的预算会计制度中由于只有支出要素，没有费用要素，故不能进行准确的成本核算，进而也就不能对政府会计主体的经营绩效或者运行绩效进行评价。
3.缺乏统一和规范的政府会计标准体系，从而不能提供准确完整的政府财务报告信息
从图1可以看出，我国现行的预算会计制度体系比较复杂，如事业单位会计准则下设事业单位的会计制度和行业性的事业单位会计制度，这将导致事业单位汇总报表编制的难度较大。我国目前由于缺乏较为科学、规范及统一的政府会计标准体系，从而导致政府会计主体的汇总报表及合并报表的编制存在很大的难度。
4.现行预算会计制度基本是相互分割和独立核算，从而未能构成科学的整体
从图1可以看出，我国现行的预算会计制度体系有部门会计制度、单位会计准则制度等，而单位会计制度下面还分设行业性的会计制度，这导致单位之间会计信息的可比性较差。也就是说，我国现行的预算会计体系缺乏一个规范和标准的顶层设计。
三、《基本准则》对预算会计理论教学与实践的影响
（一）《基本准则》对预算会计核算模式的影响
《基本准则》实现了会计主体的“二分法”[ 3 ]，即《基本准则》对预算会计理论教学与实践影响的首要方面即为预算会计核算模式的变化。具体影响体现在两个方面：一是从强调收付实现制为主和权责发生制为辅的核算基础转变为同时重视收付实现制和权责发生制的会计核算基础。虽然旧的预算会计核算模式也存在针对特殊业务采用权责发生制进行核算的情况，但其还是以收付实现制为主进行核算。这次改革我国借鉴了国外发达国家采用权责发生制进行核算的先进经验和先进成果，如新西兰等国家的政府会计核算经验。政府财务会计以权责发生制为会计核算基础是这次《基本准则》的重大创新和突出亮点，未来所有行政事业单位的会计核算标准将由政府会计准则体系来规范[ 4 ]。二是从预算会计与财务会计相融合转变为预算会计与财务会计适度分离且又相互衔接的科学的政府会计核算体系。针对运用多年的旧预算会计体系来说，《基本准则》一方面是对旧预算会计体系的完善，另一方面也是对财务会计体系的强化。也就是说通过预算会计的核算来编制决算报告，通过财务会计的核算来编制财务报告，这样可以全面和科学地反映政府会计主体的预算执行情况，也可以反映其财务状况、收入费用情况和现金流量情况，同时为报告的使用者提供准确与完整的会计信息。会计核算模式的变化将导致预算会计理论与实践的根本性调整。
（二）《基本准则》对预算会计核算内容的影响
《基本准则》的某些规定对预算会计核算内容产生了重要影响，也就是影响了预算会计理论教学和实践核算内容的变化。《基本准则》主要规定了“3+5要素”，现行的预算会计体系中虽然事业单位和行政单位也有五个会计要素，但是它们的内容与《基本准则》的内容有很大差异。
（1）《基本准则》规定的“3+5要素”分别为预算收入、预算支出和预算结余的预算会计三要素及资产、负债、净资产、收入和费用的财务会计五要素。但是，我国依然将预算会计要素放到前面重要的位置予以说明，这体现了我国暂时还不能完全实行财务会计要素的内容，必须两类要素同时并存。
（2）现行预算会计体系中的会计要素与《基本准则》有相同之处与不同之处，如事业单位有资产、负债、净资产和收入、费用五个要素，行政单位有资产、负债、净资产和收入、支出五个要素。事业单位规定的会计要素虽然名称上与《基本准则》是一致的，但是事业单位会计准则对收入和费用的定义更具有部门特点，也较为片面，仅包括了资金的流入与损耗[ 5 ]。同时，行政单位的收入与支出会计要素的内涵与《基本准则》存在较大差异，与事业单位一样体现部门和单位的特点，也存在一定的片面性等问题。通过借鉴企业会计准则中关于费用要素的界定，可以很好地将其与预算支出要素进行有效区分，这种区分性核算有重要的优势和特点，如固定资产可以实现“实提”折旧，无形资产可以实现“实摊”价值，针对这些资产价值的损耗允许计入相关的费用要素中，为后期政府会计主体开展成本会计核算奠定了基础。
（三）《基本准则》对预算会计计量模式的影响
《基本准则》的颁布带来了预算会计计量模式的改变。无论是财政总预算会计，还是行政事业单位会计，现行的预算会计体系均要求采用历史成本进行计量。但是，目前政府会计主体的诸多交易已经市场化，而且政府会计主体的诸多交易都与市场和社会进行了充分的接触，这样必然需要对会计信息进行全面、科学和完整的反映。若针对这些市场化的行为仅以历史成本或实际成本予以计量的话，可能无法满足不同信息使用者的需求，从而报表的可用性也会大打折扣。因此，《基本准则》基于以上考虑，针对资产和负债的计量属性进行了改革，从而使得预算会计在理论教学与实践中的计量模式发生了巨大的变化，即资产的计量属性或计量模式有五种，分别为历史成本、现值、重置成本、公允价值和名义金额，负债的计量属性或计量模式有三种，分别为历史成本、现值和公允价值。
这种新的计量属性的应用，需要明确和注意两个问题。一是将来多种计量属性的应用，可以大大提高未来报表的可用性，檎府会计主体的信息使用者提供决策有用的信息；二是这种多种计量模式的提出，并不是允许企业对计量模式或者计量属性进行随意选择或者任意更改。按照《基本准则》的规定以及结合我国政府会计主体自身的特点，政府会计主体还会以历史成本为主进行会计核算，只有历史成本计量属性的可靠性或者可获取性受到限制和影响的时候，才可以采用重置成本、现值或公允价值的计量属性来计量政府会计主体的各项资产。假设前面的四种计量属性都无法采用时，国家还规定了可以采用名义金额来进行计量，如以一元的价格进行计量。负债的计量属性选择问题与资产是相同的。
（四）《基本准则》对预算会计信息披露模式的影响
《基本准则》的颁布是对预算会计信息披露模式的重大改革和创新。现行的预算会计信息披露模式相对比较单一，如政府财政部门披露的是决算报告，行政事业单位编制的是财务报告，但是其财务报告虽然在一定程度上反映了财务状况和预算执行情况，但是由于编制的报告各具特点，也没有统一的规范，因此《基本准则》要求政府会计信息披露应该包括决算报告和财务报告，而财务报告又分为政府综合财务报告、政府部门财务报告、政府单位财务报告。此外，还需要按照要求编制合并的财务报告。总之，政府财务报告应当满足受托责任和决策有用双重目标。
（1）决算报告主要是依据预算会计要素和收付实现制进行编制的，财务报告主要依据财务会计要素和权责发生制进行编制。决算报告的内容包括预算收入、预算支出和预算结余三大要素，该报告的用途为有助于满足政府会计主体进行预算管理的需要；而财务报告的内容包括资产、负债、净资产、收入、费用五大要素，该报告的用途为有助于反映政府会计主体综合财务状况的内容。无论是决算报告还是财务报告，都是有利于满足不同报表使用者作出决策、进行监督和管理的依据。
（2）政府会计主体财务报告的编制者有政府财政部门、政府各部门和各单位。由政府财政部门来编制政府的综合财务报告，由政府的各部门和各行政事业单位编制单位的财务报告。通过财务会计的信息编制出财务报告，旨在为了满足会计信息的最终使用者了解政府会计主体的财务状况、收入费用情况（包括运行成本情况）、现金流量情况等全面信息，最终目的是在详尽反映政府会计主体预算收支情况的基础上，能同时反映资产状况、政府性债务情况及净资产等的变动情况，从而有助于政府会计主体实现受托责任和决策有用的双重目标。
（3）《基本准则》规定政府会计主体编制决算报告采用汇总法，编制财务报告采用合并法。汇总是数字相加和综合，而合并法参照了《企业会计准则》中合并财务报表的编制方法，最终需要编写抵销会计分录才能完成报表的编制。
四、《基本准则》对预算会计理论教学与实践影响的对策研究
《基本准则》明确提出了建立政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，这是政府会计核算模式的重大创新[ 6 ]。但由于《基本准则》于2015年10月23日颁布，2017年1月1日执行，只给了一年左右的准备时间，在未来对预算会计和财务会计适度分离以及权责发生制核算基础等内容的理解和把握上还存在很多困难和问题需要克服和解决。因此，本文从预算会计理论教学和预算会计实践工作两个视角提出相应的对策与建议，以有助于在贯彻《基本准则》理论的基础上，实现预算会计实践工作的顺利开展。
（一）为落实《基本准则》的基本理论做好预算会计理论教学的改革和建设
《政府会计准则――基本准则》的颁布标志着我国预算会计体系的日趋完善，同时也是我国在政府会计改革中重要的里程碑。预算会计一直以来在全国各大高校的会计教学中地位不高，且重视程度不够，有很多高校不开设预算会计课程，有的高校虽然开设了预算会计课程，但也不是必修课，这不利于对《基本准则》内容的宣传、理解和把握。由于《基本准则》在核算模式、核算内容、计量模式和信息披露模式等方面对预算会计产生了重大影响，这必然会对未来会计人员素质提出更高的要求。作为输送会计人员的高等院校来讲，承担着培养将来预算会计人才的重要责任，必须从意识上重视预算会计课程。因此，这将带来高等院校在预算会计课程方面的一场改革。具体改革措施如下：
1.课程设置方面
各大院校应该在强调企业财务会计的基础上，设置预算会计课程，从而让学生在全面掌握和认识预算会计内容的同时了解和掌握《基本准则》的内容。如将预算会计课程设置成必修课程，让学生认识预算会计的重要性。由于近年来行政事业单位会计人员的需求量在加大，因此对这方面人才的培养是非常必要的。
2.教学内容方面
教学内容方面可以根据《基本准则》修订现有的教材，在会计核算模式上增加权责发生制核算的内容，会计核算内容上增加“3+5要素”的内容，计量模式上增加五种计量属性的内容，信息披露模式上增加财务报告的内容，财务报告与决算报告具有同等重要的作用。根据《基本准则》不断地改进教学内容，从而适应现代社会发展的需要。
3.课程安排方面
一方面，预算会计课程可以考虑在修完大部分企业会计理论之后再行设置，这样有助于学生对如权责发生制等内容的掌握和理解；另一方面，在课程的学时安排上，通过对全国一些高校会计专业开设该课程信息的查询得知现在设置该课程的大多数高校是32个学时左右。预算会计课程课时设置太少，必然会影响将来对《基本准则》乃至以后出台的具体准则、应用指南和会计制度等的了解与实施。
4.教学师资队伍方面
《基本准则》中规定的很多内容较为复杂，而且很大程度上需要一定的职业判断，如预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的理解及把握，权责发生制的具体应用等，这就对教学师资队伍提出了更高的要求。一方面需要预算会计的教师对预算会计的体系及理论内容有深入研究，另一方面需要教学师资队伍有一定的预算会计工作实践经验。
5.教学考核方式方面
将《基本准则》的内容渗透到预算会计课程内容当中，通^开设专题讲座、学术报告、知识竞赛或征文比赛等方式实现在学校里对《基本准则》内容的宣传，同时也可以利用暑期社会实践的环节组织学生参与《基本准则》的调查研究和宣传学习，对完成暑期社会实践的学生可以给予相应的学分。此外，学校还可以设置预算会计的模拟实验课程，让学生更加熟练地掌握预算会计的全新内容，同时在学校提前进行预算会计的实践模拟操作工作。
（二）为落实《基本准则》的基本理论做好预算会计实践工作的指导和准备
1.强化政府会计主体负责人的责任意识，为预算会计实践工作做好理念上的准备
为了贯彻和落实《基本准则》，实现对预算会计实践工作的科学指导和准备工作，必须强化各政府会计主体负责人的责任意识，结合各自单位和部门的特点，明确具体的实施目标，制定《基本准则》的具体实施方案，培养全新的预算会计核算意识，配备符合准则要求的会计人员，在组织和工作上做好开展全新预算会计的准备，充分落实责任和加强内部监督，从而保证预算会计具体实践工作的顺利开展。
2.组织对《基本准则》各种形式的宣传和培训，为预算会计实践做好知识上的准备
《基本准则》作为政府会计改革的重要里程碑，必须通过多种形式的宣传和培训落实好、开展好预算会计的实践工作。具体而言，一方面，做好多种形式的宣传，如通过新闻媒体进行宣传，发挥媒体的重要辐射作用，组织各种形式的知识竞赛或者网上个人答题比赛和团队比赛，使得财务人员多方面深刻了解和掌握《基本准则》的内容，这些措施有利于财务人员在预算会计实践工作中的知识储备；另一方面，做好多种形式的培训，充分发挥各地国家会计学院的培训作用，组织和开展好《基本准则》的具体培训工作，充分发挥中国会计学会和各地方会计学会等的培训作用，在培训中可以考虑重点培训一些专业的高校教师，在他们充分提高预算会计教学和学术研究水平的同时，有效地指导预算会计实践工作。此外，还可以通过修改会计从业资格考试用书和会计职称考试用书的大纲及内容，达到让财务人员不断更新准则的新知识，从而科学指导全新预算会计实践工作。
3.加强和完善政府会计主体的内部控制制度建设，为预算会计实践做好制度上的准备
2015年12月21日，我国财政部正式颁布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，提出了各行政事业单位必须继续全面推进内部控制建设的要求。因此，为有效地落实《基本准则》，各政府会计主体必须重视、完善和加强各部门及各单位内部控制制度的建设和执行，以促使《基本准则》成为实现保护资产安全和完整、会计信息质量真实可靠、提高预算会计工作效率及效果、管理控制好各部门及各单位风险、实现政府会计主体未来可持续发展为目标的一道安全的“防火墙”。完善的政府会计主体内部控制制度既可以保证未来全新的预算会计实践工作的顺利开展，也可以保证未来政府会计制度、政府会计准则――具体准则、政府会计准则应用指南的顺利实施。因此，完善的政府会计主体内部控制制度为未来全新的预算会计实践工作的顺利开展和新准则及制度的实施提供了制度上的准备。
4.重视贯彻落实《基本准则》的信息化工作，为预算会计实践做好信息系统上的准备
我国于2013年了《企业会计信息化工作规范》，又于2015年了新的《会计档案管理办法》，这些文件中都提出了要重视对会计信息系统的建设和完善问题，具体要求企业及各单位必须加强会计信息系统的建设内容，如设立C诺男畔⑾低彻芾聿棵偶跋嘤Φ男畔⑾低彻芾砀谖坏取R虼耍为了贯彻落实《基本准则》，必须重视准则在落实过程中的信息化工作，为做好预算会计实践工作奠定基础。此外，《基本准则》提出收付实现制和权责发生制的全新双核算基础以及“3+5要素”全新要素的核算内容，这些内容的变化必然会带来会计信息系统的变革，需要根据这些全新的内容加紧建设和完善会计信息系统。在会计信息系统的建设当中，还应当保持适应性的原则，即随着政府会计主体的发展变化以及未来政策的变化（如政府会计制度、具体会计准则和应用指南的颁布），不断地更新与调整预算会计信息系统，确保未来国家大数据信息的需要和提升国家治理能力的现代化，同时也为全新的预算会计工作的开展奠定坚实的信息系统基础。
5.加强会计人员在先进单位的学习机会，为预算会计实践做好经验上的准备
《基本准则》的给预算会计实践带来了很多复杂的会计核算处理，如针对固定资产如何计提折旧，无形资产如何进行摊销，如何确认收入的实现，如何对费用进行有效的归集和分配，如何对投资采用成本法或者权益法核算等，如何理解权责发生制的会计核算确认基础等这些全新内容除了对会计人员进行培训之外，还可以安排会计人员到预算会计核算较好的单位进行学习，甚至可以到企业进行参观和学习，以达到实际掌握这些全新内容的目的，从而总结预算会计经验，为后期具体会计准则、应用指南和会计制度的奠定坚实的经验基础。
【参考文献】
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【关键词】 预算会计； 政府会计； 特点； 改革
一、我国预算会计的现状及特点
社会会计通常分为企业会计（营利组织会计）和非企业会计（非营利组织会计）两大体系，其中非企业会计在我国通常称为预算会计。预算会计是核算各级政府财政部门、行政事业单位预算资金运动过程和结果的专业会计。我国的预算会计，是不以营利为目的的，相当于国外的政府与非营利组织会计。我国现行的预算会计制度是1998年1月1日起开始执行的，主要包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》等。与企业会计的核算成本费用、以经营盈亏为核算中心的特征相比较，目前我国预算会计体系所具有的特点主要有：一是组织目标不以营利为目的，具有非营利性；二是适应国家预算管理的要求，核算内容主要包括预算资金的收、支、余超，反映国家预算的执行情况，向同级财政部门和主管单位报告相关有用的财务信息；三是为了如实反映各期预算收支及平衡货币收支，会计核算基础基本上采用收付实现制作为收支确认原则，但对于事业单位的经营活动，可按权责发生制进行核算；四是为了保证各项财政资金按照法律规定用途使用，要求在会计核算时，必须坚持专款专用，即要求各类资金使用时遵循限制性原则。
二、我国现行预算会计制度存在的主要问题
随着我国近些年“财政三大改革”即部门预算、政府采购、国库集中支付制度等的不断实施，要求预算会计进行根本性的变革和发展，但是由于各种原因，现行的预算会计制度未能进行较大改革，其存在的问题和不足之处日益突显出来。
（一）会计体系不规范，难以提供丰富的政府财务信息资料
我国现行的预算会计体系主要包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分。在体系方面存在的主要问题是，将预算会计体系等同于政府财务会计体系，在核算预算资金运动过程和结果的同时，在一定程度上（非全面性地）反映资产和负债的有关情况，其结果是一方面难以提供财政预算管理所需全部信息，另一方面又难以满足各个方面对政府财务信息的各种需求。在当前的政治经济环境下，单一的预算会计体系已不能充分满足政府多重性的会计目标。政府运营的目的不同于企业，不是追逐利润的最大化，而是向社会提供公共产品和服务；同时，政府还要使预算执行合规，对政府与部门的成本和效益进行绩效评价。随着社会的不断发展、政府职能的不断完善，单一的预算会计体系和单一的财务会计体系都难以满足各方面管理的需要，应建立政府预算会计体系和财务会计体系来分别承担预算管理和财务管理各自的职责。
（二）核算内容不全面，不利于防范财政风险
一是对于政府、行政事业单位的资产状况不能全面真实体现。按现行制度的规定，政府部门增加的各项资产均列入当年支出，尤其是固定资产在使用过程中，仅按原值进行反映，没有折旧提取的核算，不利于对国有资产的全面监督管理。二是对于政府的负债情况无法全面准确记录、反映。在收付实现制核算基础下，对于实际已发生，但尚未支付的政府债券、社保基金缺口以及由于各种情况下政府提供担保产生的或有负债等内容，没有办法在报表中全面体现出来，其结果是，一方面夸大了财政资源，不能客观、公正地考核各级政府的经营业绩，另一方面也不利于强化政府的财政及财务风险意识，给财政的可持续发展埋下许多隐患。
（三）核算基础较落后，阻碍了财政相关改革的进行
我国现行预算会计的记账基础基本上采用收付实现制。收付实现制比较简单，通常只对货币收支及时记录，优点突出：有利于加强现金的管理、防止预算超支。但其不足之处也十分明显：一是难以对预算资金运用效果进行有效分析，不能满足当前国库集中支付和政府采购改革的需要；二是财务成果容易被人为操纵，采用收付实现制，难以将收支配比，有关人员可将款项的收付时间任意在各期调整，使得账面数与实际数不一致，在为相应支出机构的机会主义行为提供相应方便条件的同时，也不利于国家对财政信息的分析和进行决策。
三、我国预算会计改革的对策
目前，我国预算会计改革设想主要有：建立新的政府与非营利组织会计体系；改革预算会计核算基础；增加预算会计报表的编制种类等等。但是，很多的设想只是停留在理论层面，相关改革内容还必须进行必要的专题研究，以便提出具体的改革方案。在此，笔者仅就以下三个主要方面，结合实际运作，提出一些具有可行性的操作构想。
（一）构建“三位一体”政府会计体系，满足政府及部门财务管理和绩效评价的需要
在西方会计中，政府会计通常包括预算会计和财务会计两个子系统。预算会计体系和财务会计体系双轨运行模式是当前西方国家在政府会计体系建设方面的普遍做法，是国际政府会计发展的趋势。两个会计体系既相互协调，又泾渭分明，可各自按照自身规律设置会计要素和会计系统，通过各自系统对政府财政资金等内容进行核算、反映，发挥各自的优势，提供政府管理所需的不同方面会计信息，满足各方面的分析和决策需要。
具体来看，政府会计系统中的预算会计和财务会计应是互为补充的关系，两者各具功能，既不能混为一体，也不能相互替代。针对我国当前的国情，预算会计体系可以采用修正的收付实现制，对各级政府的预算收支和结余情况进行核算、反映和监督，以满足预算管理和决策的需要。预算会计在核算时，首先在总账上可设置预算收入、预算支出和预算结余三个总分类科目，其次在明细分类账上可按支出功能分类、支出经济分类科目设置。财务会计体系则应根据情况采用修正的权责发生制，借鉴企业会计的一些理念、方式，对政府和部门的各项资产、负债、净资产、收入、费用、现金流量等财务状况和绩效水平进行确认、计量和报告，以满足政府及部门财务管理和绩效评价的需要。
另外，为了进行政府会计的成本核算和分析（目前，预算会计中只有事业单位进行了简单的、不完整的内部成本核算），反映政府耗用资源的情况以及提供政府运营活动相关成本费用的信息，我国政府会计体系除包括预算会计、财务会计两个子系统外，还应加上成本会计子系统，最终构建较为完善的“三位一体”政府会计体系，三者各司其职，共同完成政府会计有关的核算、监督和控制任务，为建立良好的公共治理环境提供支持。
（二）制定和实施政府会计准则，约束政府会计行为
按照国际惯例，沿用企业会计准则的框架，我国政府会计准则体系应该包括一个基本准则、若干个具体会计准则和应用指南三个层次。首先，制定统一的政府会计基本准则，适用于所有的政府部门及政府单位。基本准则主要用来规范政府会计目标、基本假设、基本原则、会计要素的确认与计量等方面。政府基本准则是“准则的准则”，地位高于政府具体会计准则，在整个政府会计准则中，处于统领位置，对具体会计准则具有指引、提供理论依据的作用。其次，制定具体会计准则，具体又可分为一般业务准则、特殊业务准则和财务报告准则三部分。基本准则所确定的概念框架，应该贯穿于具体准则中，具体准则要服从于基本准则。针对中国的国情，结合国际公立单位会计准则，借鉴企业会计准则框架，政府基本会计准则只能有一个，而具体会计准则可有多个，具体准则主要应包括以下四方面的内容：一是投资；二是债权债务；三是其他非现金财务资源；四是会计报告等。另外，还应研究制定部分体现行业特色的相关特殊业务或特殊行业的具体会计准则，如预算业务调整准则、贷款转贷业务准则、成本核算业务准则等。再次，要分析我国的国情和习惯性做法，借鉴企业会计准则体系的设立模式，政府会计准则体系中还要制定应用指南，主要是对相应的具体会计准则进行细化和说明，从而对一些操作性层面的内容作出示范性指导，主要包括会计科目设置、会计分录的编制和报表填制等。
我国政府会计准则应是“基本准则+具体准则+应用指南”的三层结构，这既符合我国的国情，同时也便于准则的实施和推广。政府会计准则在约束政府会计行为的同时，也为建立政府会计体系提供了相应的法律保证。
（三）采用修正的权责发生制，为我国新的政府会计标准的建立奠定良好基础
政府会计中的预算会计采用修正的收付实现制，这种做法目前在我国较为成熟，现在主要探讨政府会计中财务会计的核算基础问题。从国外的相关政府财务会计改革经验看，在核算基础方面，大致有两种情况：一是完全采用权责发生制，如澳大利亚和新西兰。其在会计核算中既进行成本核算又对固定资产计提折旧，会计报告也以权责发生制为基础进行编报，如编制“政府损益表”、“财务情况表”等，以全面反映政府的资源以及资源的利用效率等情况。二是部分采用权责发生制，如美国、英国。具体的做法是一般业务采用权责发生制，而对一些特殊业务采用收付实现制。
当前我国正在推进新的医院、高校会计制度改革措施，其会计确认基础一般采用权责发生制。我国改革后的政府会计体系中的财务会计也应主要采用权责发生制，考虑到我国的国情，直接采用完全的权责发生制，可能有些难度，可先将修正的权责发生制（即主要业务采用权责发生制）作为会计核算基础，引入企业会计的有关原则和核算方法。一方面，加强对政府资产的核算管理，提高政府资产的使用效率。要在对固定资产计提折旧和减值准备的同时，确认和计量政府的其他长期资产如公路、桥梁等基础设施，进行相应的政府运营成本的核算。另一方面，要全面确认和计量政府的各种显性和隐性负债，减少政府财政、财务风险，要对政府工作人员的养老金、贷款担保所形成的或有负债以及其他中长期负债进行确认和计量。
权责发生制会计基础的引入，可以对政府会计的资产、负债进行全面确认和计量，对政府受托责任、财务状况以及运营成本进行准确反映。这也是目前经济合作与发展组织（OECD）的普遍做法，可为我国新的政府会计标准的建立奠定良好基础。
总之，推行政府会计改革是当前我国财政、会计领域的一项重大变革，是一项系统、复杂的工程，面临的挑战是多方面的，既要研究理论层面问题，又要解决技术方面的难题，还要更新管理理念。要高度重视发达国家政府会计发展改革动态，在学习和借鉴其成功经验和做法的同时，认真研究我国的国情，建立起具有中国特色的政府会计体系。另外，还要做好相关改革配套措施的研究和制定工作，如政府会计信息系统的开发和运用等，以保障改革顺利推进。在改革的具体步骤上，要考虑政府会计改革可能带来的政治和社会等方面的影响，可先进行试点，在总结完善的基础上，再采取渐进的方式稳步推开。
【参考文献】
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中美政府与非营利组织会计特征比较
会计模式比较
会计模式是一定社会（国家、地区）会计主要特征所做的综合表述与反映。美国会计是私人投资的主导型模式，其特征是在政府授权和监督下由民间机构或组织制定并公认会计原则，强调保护投资者的利益。从美国政府与非营利组织会计核算的特点上看，政府与非营利组织会计主体是各种基金，反映政府依法履行公共财政资源财务受托责任为基本目标。我国会计是宏观经济利益主导型模式，其特征表现为国家是会计工作的主要服务对象和会计信息的主要使用者，会计规范由国家政府制定并颁布。从预算会计核算的特点上看，预算会计以预算管理为中心，反映政府预算执行为特点的预算会计模式。
会计规范制定机构比较
美国政府与非营利组织会计准则由民间机构制定，特征是准则具有开放性，并强调理论研究与实务相结合。我国《会计法》第八条规定：“国家统一会计制度由国务院财政部根据本法制定并”，这表明预算会计准则或制度由政府财政部制定。另外，非国有事业单位会计没有专门的机构制定其规范，而是参照国有事业单位会计准则或制度执行。
会计实务比较
美国政府与非营利组织会计实务是以会计准则予以规范的。美国政府会计准则不强求绝对的统一，它对会计实务只作原则性的规范，政府与非营利组织的具体会计处理程序和方法往往具有较大的灵活性和选择性，会计人员可以根据实际经济业务的情况和个人的判断，在准则的指导下进行会计操作。我国的预算会计实务则是会计准则与制度并存的模式予以规范。以1998年财政部颁布的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》为标志，已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的预算会计规范体系。预算会计准则或制度以法律形式颁布，具有指令性、强制性和统一性的特点。
会计信息披露比较
美国的会计信息披露向来以真实、公允和充分而闻名。美国政府与非营利组织会计准则主要用于规范如何向外提供财务报告，侧重满足公民、立法机构、监督机构、投资者和信贷者等外部信息使用者的需要。我国的会计信息披露强调为国家服务，会计信息满足国家宏观经济管理的需要，即会计信息使用者侧重于上级主管部门和财政部门，很少考虑纳税人、社会公众对会计信息的需要，与美国相比相对较为保守。
中美政府与非营利组织会计差异原因分析
会计是一定环境的产物。政治、经济、法律、文化等环境在中美两国之间存在着巨大差异，这是造成中美两国政府与非营利组织会计各具特色的深层次原因。
政治环境因素
政治环境决定会计服务的对象。无论是美国政府与非营利组织会计还是我国的预算会计，都不能逾越各自所处的政治制度、政治目的等政治环境的约束。美国实行联邦制，是目前世界上最发达的资本主义国家。在政治上，实行立法、行政、司法三权分离，政府很少干预经济。而我国是一个人民共和国的社会主义国家，中央对地方有着强有力的控制权，政府对国家事务和财政预算管理实行“统一领导、分级管理”的体制。这种政治环境的差异，导致美国政府并不直接制定会计准则，而是交给民间机构或组织来完成；而我国的会计准则或制度则由国家政府制定颁布。同时，美国州和地方政府享有独立的财政预算权和预算管理权，不可能形成严密统一的国家预算体系，而我国的中央政府预算会计和地方预算会计是一个有机整体，共同组成预算会计体系。
经济环境因素
“经济越发展，会计越重要”是一条永恒的真理。经济发展决定会计实务的发展。美国是经济最发达的西方资本主义国家，发达的经济给美国的会计理论、技术研究手段和会计人员素质的提高奠定了雄厚的物质基础。而我国正处于社会主义市场经济的初级阶段，现有生产力水平还比较低，这就决定了我国预算会计理论研究滞后，会计人员素质不高。这种经济环境的差异，导致美国政府与非营利组织会计已基本形成了一定模式，政府会计准则比较完善；而我国预算会计规范主要是制度模式，准则体系尚未完全建立。
法律环境因素
法律环境决定会计准则制定的方式和会计信息揭示的范围。世界各国都有相应的会计法规。从法律体系和形式上看，主要有英美法系和大陆法系。美国是属于英美法系，其特征是法律对会计规定较少，政府会计准则由政府授权的民间组织规定，会计实务具有较大的自由度、注重会计惯例；而我国是属于大陆法系，其特征是预算会计准则或制度由政府机构制定，并以会计法律形式，在规定的适用范围内具有强制性。
社会文化环境因素
社会文化环境决定会计人员素质、会计理论研究水平和会计信息揭示的要求。美国社会文化崇尚个人主义，追求个人利益。这决定了美国在会计管理上强调专业导向，行业自律，而较少依赖法律；政府在会计管理上的作用有限；在会计职业上，会计人员的专业水平较高，具有较高的权威性；会计信息的主要服务对象是公众、立法机构、投资者和债权人等。我国的社会文化崇尚集体主义，把个人的利益同集体、国家的利益相结合。这决定了我国会计职业团体影响不大，依靠制度法规控制会计实务，会计人员的素质普遍较低，职业判断能力差；在会计信息披露上，主要为政府提供，比较谨慎，并对公布的信息可能带来风险非常敏感。
完善我国预算会计理论与实务体系的几点思考
重组预算会计体系
预算会计体系的构成模式应借鉴美国做法，由政府会计和非营利组织会计构成。随着预算管理制度的改革，包括部门预算、实行国库单一账户、建立政府采购制度等，客观上要求财政总预算会计和行政单位会计合二为一，共同构成政府会计。非营利组织会计不仅包括事业单位，还包括民办非企业单位、社会团体和各种基金等，而目前我国的“事业单位”这个名称不能涵盖所有的不属于企业性质的非营利组织。因此，将事业单位会计改为非营利组织会计是比较恰当的。
政府会计准则制定机构的建立
2003年5月，我国第二届会计准则委员会成立，下设“企业会计准则专业委员会”、“政府与非营利组织会计准则专业委员会”和“基础会计理论专业委员会”三个专业委员会。政府与非营利组织会计准则专业委员会专门负责政府会计准则和非营利组织会计准则的制定。建议在政府与非营利组织会计准则制定过程中，要吸收各界人士参加，加强准则制定的理论研究，严格履行准则制定的程序，只有这样，才能制定出具有广泛的代表性的高质量的政府与非营利组织会计准则。
会计模式的转变
根据社会主义市场经济以法治国、以法理财的思路，现行的预算会计模式应逐步向基金会计模式转变。政府会计可根据公共财政框架和基金管理要求，建立政府公共基金会计、国有资产基金会计、社会保障基金会计等。实行基金会计模式，有利于更好地贯彻专款专用原则，有利于制衡权力，促进法治，防腐倡廉。
预算会计规范模式的转变
目前，我国预算会计采用的准则与制度同时并存的“双轨制”模式。应该说，这种模式是适合当前预算会计环境的必然选择。但会计准则与会计制度之间，各种不同会计制度之间的“协调成本”增加，因此，从长远发展看，预算会计规范必将从“双轨制”向“单轨制”转变，即最终实现会计准则规范模式。
摘要：随着我国经济国际化进程的的加快，会计准则也逐渐与国际接轨。本文阐述了建造合同准则在应用中的优点，以及在实际应用中面临的问题，并针对建造合同准则在应用中面临的问题，理论联系实际提出了改进措施，从成立《建造合同》准则执行管理小组、加强工程项目动态管理，合理确定合同预计总收入和预计总成本、完善完工百分比法、加强审计和监督，严控人为调利润现象、狠抓工程结算，加强工程项目的管理、合理税收筹划、重视和加强会计职业判断这七个方面，详细叙述了建筑施工企业如何完善建造合同准则，这些必将对改善企业经营管理产生积极的意义。
关键词：建造合同准则 应用 改进
随着我国加入WTO，国际经济对我国经济影响越来越大，特别是区域经济和跨国经济的发展，要求我国在会计上向国际靠扰。为进一步规范企业建造合同的确认、计量及相关信息的披露，适应市场需求和国家发展趋势，逐步与国际会计准则接轨，财政部于2006年2月颁布了《企业会计准则第15号—建造合同》，2007年1月起首先在上市公司执行，力争在不长的时间涵盖我国大中型企业。建造合同准则自颁布以来，在规范建筑施工企业会计行为，提高会计信息质量方面取得了明显的成效。但目前国内建造合同市场尚不规范，企业管理水平不高，影响了建造合同准则执行的准确性。如何使建筑施工企业更好地执行建造合同准则，提高会计信息质量，成为目前亟待解决的问题。
一、建造合同准则应用中的优点
建造合同准则的最大优点是能在较长的时期内体现权责发生制和配比原则，反映企业的经营管理水平。
（1）各期收入、成本符合配比原则。《建造合同》准则要求企业根据预计合同总收入、预计合同总成本、完工百分比及时确认各期的收入、成本，符合收入、成本的配比原则。
（2）符合谨慎性原则。《建造合同》准则要求对尚未确认的合同亏损予以预计，计提预计合同损失准备，不仅反映已完工部分工程的合同亏损，还将未完工部分的亏损计入损益，符合谨慎性原则。
（3）能提供更多的会计信息。建造合同准则要求企业在报表附注中披露合同总金额、累计发生成本、累计已确认毛利、办理结算价款及预计损失等信息，涵盖了较多的信息量，便于从帐表上直接了解到工程的盈亏及结算情况；
（4）有利于企业加强管理。建造合同准则要求企业编制工程预算来确定预计总成本，同时又根据材料价格、人工成本等变化来随时调整预计总成本。这就要求企业加强对合同执行全过程的监督管理，有利于企业加强管理。
二、建造合同准则在应用中存在的问题
当前我国在建造合同的应用过程中面临以下几个方面的实际问题，影响了规范会计核算行为、提高会计信息质量、制约了施工企业管理水平的提高：
（1）合同执行结果“可靠估计 ”难以操作。建造合同准则要求企业“可靠估计 ”合同收入和成本，但施工企业的收入成本受外部环境的影响而变化，很难做到“可靠估计 ”。
建造合同一般工期长，地质条件复杂，生产资料、劳动力价格变化快，使合同总成本难以“可靠估计 ”。另由于业主和施工方的不对等地位，“三边”工程（即边设计、边施工、边预算）普遍存在，变更、索赔因素多，施工企业往往只能在竣工决算时才能确认变更项目，加大了确认预计合同总成本和预计总收入的难度。
建筑施工企业管理水平良莠不齐，影响合同收入和成本的确认与计量。建造合同准则要求企业具有较高的管理水平和职业判断能力，而目前我国施工企业总体管理手段比较落后，管理水平较低，人员综合素质与职业判断能力不高，导致合同总收入确认与总成本预测的合理性与准确性大大降低。
（2）完工百分比法存在缺陷。以完工百分比法确认工程进度，主要基于投入和产出之间存在对应关系，按照配比原则根据实际发生总成本占合同预计总成本的比例确认收入的金额。在实际操作中，成本投入与完工程度经常不存在严格的对应关系，以成本投入来测算完工程度往往会出现偏差。
（3）影响了资金周转。建造合同准则是按完工进度确认合同收入，符合权责发生制的要求，能准确核算经营业绩，但确认的利润会计期末就要缴纳所得税，在工程款拨付远远滞后于工程完工进度的情况下，企业需要垫付大量的资金用于缴税，增加了资金成本，这对于资金本来就捉襟见肘的施工企业，简直是雪上加霜。
（4）收入和工程结算分离的问题。建造合同准则收入和结算的分离遵循了权责发生制原则，却违背了谨慎性原则。根据建造合同准则，合同收入与费用仅需施工企业自己确认。但根据谨慎性原则，只有经过建筑承包商、发包方和监理方三方签字的工程结算单才是索取合同收入款项的有效凭证。在我国拖欠工程款的现象比较普遍，因此工程结算单大多滞后于工程实际进度。根据建造合同准则确认合同收入只能是理论会计收入，与工程结算形成分离。另外部分企业还通过高估完工进度和收益、推迟工程结算单的签发和应收帐款的确认、少提坏帐准备调节企业的财务状况和经营成果，提供虚假的财务信息。
三、有效实施建造合同准则的对策
（1）成立准则执行管理小组，确保《建造合同》准则的有效实施。为有效实施建造合同准则，施工企业成立由分管领导牵头，财务部、市场经营部、物资采控部、施工生产部等组成的准则执行管理小组，对相关工作进行组织、协调，为工程项目合同收入、合同成本的合理预计提供信息。
（2）加强工程项目动态管理，合理确定合同预计总收入和预计总成本合同收入和成本预算，决定了公司是否该投标一个项目，在中标后，该预算则变成了计量完工进度和经济效益的依据，所以非常重要。
强化建造合同全面预算体系。一是投标前就应编制建造合同收入预算和成本预算；二是预算编制是个系统工程，需由市场经营部、施工生产部、物资采控部、人力资源部、财务部等共同完成；三是预算编制需用最佳估计的概念编制；四是所编制预算所有数据都需有合理及实质的凭证支持，能与实际发生的成本进行比较，并根据项目变化及时进行调整。通过全面预算体系，实现了事前预算、事中控制、事后考核。化学岩土工程有限公司能做到每个项目开工前由施工生产部制订预算，用以控制项目成本，同时根据项目情况变化调整预算，项目完工后市场经营部根据预算来考核项目执行情况，预算体系在建造合同准则“可靠估计 ”总成本发挥了良好作用。
合理预计合同总收入。合同收入包括合同规定收入及因合同变更、索赔等形成的收入。建造合同结果能可靠估计的情况下，合同预计总收入根据承包合同和业主已认可并验工计价后的变更、奖励、索赔补充合同、协议或结算单等来预计和变更，不得随意确定合同预计总收入，更不能人为调整预计总收入来调节企业利润。针对目前建造合同市场尚不规范，在仅有口头订单或订立有书面建造合同但未确定合同总价时，可暂用中标价作为初始预计总收入，待能准确估计时再作调整。有些合同有确定的合同收入，但由于工程复杂，工程变更多，且工程变更在合同总价中占很大比重，业主确认程序比较复杂，结算滞后，为合理判断合同预计收入带来了难度。此时由《建造合同》准则执行管理小组参照已办理结算的工程价款和实际已收取的工程价款以及工程施工进展情况合理预计，在取得充分证据后，及时调整预计合同收入。
合理预计合同总成本。合同成本包括从合同签订开始至完成止所发生的直接费用和间接费用，合同总成本预计是否合理将在很大程度上影响《建造合同》准则的实施效果。如因成本发票未及时到施工企业入帐，造成有些项目投入成本占预计总成本的进度低于业主的结算进度，建议引入预计成本，根据项目建设过程中实际使用的料、工、机械使用费，分包结算单预计当期成本，尽可能使完工进度接近实际。同时《建造合同》准则执行管理小组要对工程项目实行全过程成本动态管理，因通货膨胀原因造成人工、材料、机械费用等增加，在掌握充分证据后应及时组织相关部门和人员对未完工合同成本进行测算，及时调整合同预计总成本。对合同预计总成本将超过合同预计总收入的，要将相应的资料交财务部门计提合同损失准备。
（3）完善完工百分比法。施工企业的部分投入与产出不存在对应关系，也与工程进度无关，如工程施工初期，投入未用于施工的材料和未开工的分包成本较多，施工企业应根据实际加以调整，避免高估完工百分比。《企业会计准则第15号—建造合同》规定，采用累计实际发生的合同成本占预计总成本的比例来确定合同进度时，累计实际发生的合同成本不包括下列内容⑴与未来活动相关的成本，如施工中尚未安装、使用或耗用的材料成本。⑵在分包工程的工作量完成之前预付给分包单位的款项。等这些投入与相应的产出存在对应关系时，应将前期调减的投入调增至相应期间。
（4）应加强审计和监督，严控人为调节利润现象。上级主管部门、财税部门、社会中介机构等在规范企业管理制度的前提下，加大对企业的监督检查与处罚力度，杜绝提供虚假会计信息，人为调节利润，实现自身目标行为的发生。利用内部审计部门，监事会等企业内部监督机构加大监督力度。为避免企业利用建造合同准则的漏洞人为地调节收益，应建立和强化内部审计制度，对建造合同准则的执行全过程跟踪审计， 以及时发现不合理的会计处理并进行整改，客观反映工程项目的财务状况。
（5）狠抓工程结算，加强项目管理。施工企业应按合同规定及时与业主进行工程结算，否则有可能造成工程施工远大于工程结算，造成存货虚增，从而虚增企业资产；由于业主长期不结算或少结算，有可能致使工程施工大于工程结算，隐藏着企业潜亏，因此企业应采取措施大力加强工程结算。
施工企业应提高工程结算管理人员的综合素质，注重平时收集工程结算资料；同时为了加强工程建设管理，明确业主和承包方双方的经济关系与责任，要建立健全工程结算签证制，对于施工中所有合同外工程项目和费用，一般应先签证后施工，对于事先估算困难又不能停工等待办理手续的，要做到“随做随签，一项一签，一事一单，工完签完”。而对于合同变更引起的签证变更，企业要及时在工程签证单或是工程技术洽商联系单上，详细注明增加的内容、发生的部位、工作量等；签字手续在工程结算中至关重要，各种签证资料要有现场监理工程师、业主现场工程师签字认可，如有必要，还要联系设计方代表签字。
（6）合理税收筹划。对于收入确认提前于业主工程结算带来的税赋问题，要特别重视，应加强工程特别是变更工程预计的谨慎度，防止将不能实现的收入，特别是变更工程确认为收入从而交纳营业税及企业所得税；确认收入时要进行合理的税务筹划，最大限度地减少资金占用，降低资金成本。
（7）重视和加强会计职业判断。《建造合同准则》的执行对企业会计人员素质提出了较高的要求，会计人员不但要加强自身业务学习，而且要了解和熟悉工程预决算方面的知识，提高综合业务素质与沟通能力，正确地进行职业判断。首先要对是否执行《建造合同准则》进行判断，如在化学工业岩工程有限公司，桩基工程一般要执行建造合同，测量、勘察及检测等业务不执行建造合同。要加强对建造合同结果的判断，建造合同结果能否可靠地估计决定了合同收入与合同确认方法的选择，而建造合同的结果能否可靠地估计不是一成不变的，所以企业应于每期期末对建造合同结果进行准确判断。
总之，执行建造合同准则对企业来说，既是挑战，又是机遇，我们要积极应对，为建造合同准则的实施创造良好的条件，要加强工程动态管理、科学测算合同预收入成本、完善完工百分比法、重视税收问题，吸收国外的先进做法，不断完善自身的会计核算，将提供尽量可靠的、利于会计信息使用者进行决策需要的高质量的信息，促进企业的健康、持续发展，实现自身的发展战略。
参考文献：
[1]《企业会计准则（2006）》. 经济科学出版社， 2006年版
【关键词】《政府会计准则》；权责发生制；财务报表；理解
一、政策背景
2015年10月23日，我国财政部以《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国会计法》等相关法律法规为依据，制定并对外颁布了“财政部令第78号文”――《政府会计准则――基本准则》（以下简称《准则》）。该《准则》将于2017年1月1日起正式实施。
一直以来，纵观我国政府会计领域，会计核算基础一直都是收付实现制。会计体系主要为以《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》、《财政总预算会计制度》等为代表的预算会计标准体系。随着市场经济的发展，原有的会计核算基础与体系已难以满足市场新形势的要求。推动政府会计改革的呼声逐年加大。
2014年，我国财政部制定了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。国务院于2014年12月对此进行了批转，并进一步确立了政府会计改革的目标、原则、思想、步骤，以及配套措施等相关内容。在该《改革方案》中，权责发生制是重点。同时提出，权责发生制的实现基础是进一步规范政府会计准则体系。其中，制定并颁布《政府会计准则》是整个改革历程中的一项重要任务。
二、《政府会计准则》的基本内容与创新
1.《政府会计准则》的基本内容
《政府会计准则》共分为“总则”、“政府会计信息质量要求”等六章内容（共62条）。其中，“政府财务会计要素”是重点。政府财务会计要素主要由资产、负债、净资产、收入、费用五部分构成。《准则》分别对上述五部分进行了详细与严格的规定。
2.《政府会计准则》的创新
《政府会计准则》的创新主要体现在以下几个方面。
（1）关于会计核算模式的变化
《准则》中提出了政府财务会计要素主要由资产、负债、净资产、收入、费用五部分构成。首次并行提出收入、费用两个会计要素，而非现行预算会计体系中的收入和支出要素。将收入、费用两个科目并行提出，能够对政府这一会计主体的运行成本更加准确的予以反映，有利于政府资源的管理和绩效评价。
（2）实现了政府会计核算体系的“优化”状态
一直以来，我国政府都是实行“预算会计核算体系”，且会计基础采取收付实现制。而《政府会计准则》强化了财务会计的作用，规定政府会计由预算会计与财务会计共同构成，会计基础采取权责发生制。并且，要求通过“预算会计核算体系”形成决算报告。通过由会计核算形成的财务报告来全面、完整、真实、更加清晰的反映财务信息与政府的预算执行情况。
（3）对会计要素的标准确认和定义进行了更加科学的界定
《政府会计准则》规范了资产、负债、净资产、收入、费用五种会计要素的定义和确认标准。为政府经济业务的会计处理提供了保证，确保了政府会计体系内在的一致性。此外，《政府会计准则》在对会计要素进行规范时，还着重考虑了财政管理的服务要求。界定资产时，强调了资产服务的未来潜力。除了政府自用资产之外，政府会计核算的范围还囊括了政府储备资产、基础服务设施、保障性住房等各种资产。同样，界定负债时，着重强调了现时义务，在政府会计核算范围内考虑了预计负债。
（4）提出建设财务报表体系，编制合并报表
《政府会计准则》要求我国政府会计主体不仅要按照财政部的规定定期编制财政决策报表，还应像企业一样编制资产负债表、收入费用表、现金流量表。不仅如此，还应按照相关规定编制合并财务报表。除此之外，还应对外披露政府财务报告。该报告报两个部分：政府综合财务报告、政府部门财务报告。以满足现代财政制度的需要。
（5）进一步明确了计量原则
资产的计量属性通常有历史成本、公允价值、现值、重置成本等；负债的计量属性则一般有历史成本、公允价值、现值。《政府会计准则》强调了历史成本这一计量属性，要求政府会计主体对资产和负债进行计量时，应采取历史成本这一计量属性。倘若需采用其他计量属性，需保证金额能够持续、可靠。以此更加符合政府会计实务的现状。
三、《政府会计准则》的实施对政府和行政事业单位财务管理所带来的变化
一直以来，纵观我国政府会计领域，会计核算基础一直都是收付实现制。会计体系主要为以《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》《财政总预算会计制度》等为代表的预算会计标准体系。随着市场经济的发展，原有的会计核算基础与体系已难以满足市场新形势的要求。推动政府会计改革的呼声逐年加大。在这一背景下，《政府会计准则》应运而生，其是政府会计领域的一次重大的制度变革，为我国政府和行政事业单位的财务管理带来了显著变化。据笔者梳理，主要有以下几点：
1.能够准确反映政府主体的运行成本，如实且科学的评价单位绩效
《政府会计准则》要求我国政府和行政事业单位等会计主体在收付实现制的前提下采取权责发生制作为会计核算基础。按照权责属性核算费用支出，依照所属期限计提固定资产折旧和摊销无形资产成本。根据实际费用情况编制收入费用表，以反映会计主体的履职成本和实际运行费用。这一要求下，有助于我国政府和行政事业单位会计主体科学评价耗用资源，建立有效的预算绩效评价体系。
2.进一步规范了会计主体的财务行为，会计信息的质量更优
在《政府会计准则》的要求下，预算收入、预算支出、预算结余需采用收付实现制进行会计核算；而资产、负债、净资产、收入、费用需采取采用权责发生制进行会计核算。同时，对政府主体的会计信息质量提出了更高的要求；对会计要素的确认、计量等进行了更加细化的原则性要求。有助于政府及行政事业单位会计主体对经济业务事项进行更加规范的会计处理。
3.会计主体的财务管理水平更高
《政府会计准则》有助于政府和行政事业单位会计主体在贯彻落实预算会计体系要求的同时，还能够使其收支行为得以规范，夯实了预算管理基础。从而促使政府和行政事业单位会计主体严格落实国有资产相关规定，全面、真实反映资产存量信息，进一步控制了国有资产流失状况。不仅如此，还提高了这些会计主体的财务管理意识，资产、资金等一切资源得以被更加科学合理的配置，有效防范财务风险，实现主体单位财务管理的健康发展。
4.政府及行政事业单位会计主体的财务透明度更高
《政府会计准则》要求我国政府会计主体不仅要按照财政部的规定定期编制财政决策报表，还应像企业一样编制资产负债表、收入费用表、现金流量表。不仅如此，还应按照相关规定编制合并财务报表。这一要求不仅能够全面反映政府和行政事业单位会计主体的财务情况、预算执行情况，还能有效反映出会计主体的现金流量。同时，合并报表也能更全面、直观的反映出会计主体各单位的整体财务状况和现金流量等相关信息。此外，单体财务报表与合并财务报表都需按规定进行审计和对外公开，显著提高了政府和行政事业单位会计主体的财务透明度。
四、如何做好对《政府会计准则》的贯彻实施
《政府会计准则》相对于旧准则在核算基础、会计理念、会计处理和信息纰漏原则等方面都进行一定的改动，这就要求各执行单位切实把握《政府会计准则》的精髓，在具体实行中做好以下几个方面的工作。
1.提高单位领导重视程度
各单位、各部门的负责人首先应当对《政府会计准则》给与充分的重视，加强自身的责任意识，制定好具体的实施步骤，强调各层级、各岗位人员的执行责任，强化监督，工作到位。
2.做好宣传培训工作
各单位应做好《政府会计准则》实施前的宣传和培训工作，组织职工进行集中学习，深刻领悟《政府会计准则》的精髓，确保单位财务及相关人员对《政府会计准则》的全面掌握。
3.做好对会计信息软件系统的及时调整
结合《政府会计准则》的出台，各单位应及时做好对自身财务信息管理软件的更新和微调，保证新准则变动的切实体现。
4.进一步强化预算管理、资产管理和绩效考评
政府机构的预算管理、资产管理和绩效考评一项是广大民众较为关注和诟病的地方，《政府会计准则》针对这几个方面进行了较大的修改和变动，各单位应尤其加强对上述几个方面的重视，扎实推进财务改革。
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[6]米太平.财政部举办《政府会计准则――基本准则》培训[N].财会信报.2015-12-21（A03）.
[7]沈漠.四项准则政府会计准则体系进一步完善[N].财会信报.2016-07-18（A01）.
在我国现行政府会计标准体系下，事业单位执行的是《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》以及医院、学校等行业事业单位会计制度，不仅与政府部门的核算口径不一致，而且各行业事业单位之间的核算口径也不尽相同。由于多项制度并存，使得不同部门、单位的会计信息可比性不高，通过汇总、调整编制的政府财务报告信息质量也较低。
为了积极贯彻落实新《预算法》和党的十八届三中全会关于编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的要求，构建统一、科学、规范的政府会计核算标准体系，财政部于2015年10月了《政府会计准则―基本准则》，2016年又陆续了存货等四项具体准则，2017年已经进入实施试点阶段。政府会计准则是政府会计体系的一次重大变革，事业单位只有充分认识到实施政府会计准则的重大意义和即将面临的挑战，积极采取应对措施，才能确保政府会计准则的顺利实施。
一、实施政府会计准则对事业单位的重大意义
（一）提高了会计信息质量和会计信息的可比性
1.政府会计准则引入了权责发生制核算基础，采用“8要素”会计核算方式，对会计信息质量在真实性、完整性、相关性、及时性和可理解性方面均提出了更高要求。例如通过确认折旧费用、摊销费用等提升会计信息的相关性；通过增加政府储备资产、文物文化资产等核算内容，提升会计信息的真实性和完整性；通过调整优化会计报表项目和格式等，提升会计信息的可理解性等。
2. 按照政府会计基本准则的要求，事业单位既要编制决算报告又要编制部门财务报告。在现行事业单位会计准则和会计制度下，事业单位只需要编制决算报告，主要提供与预算执行情况有关的信息，只能反映预算收支的年度执行结果，无法准确、完整反映单位资产负债和运行成本情况。而部门财务报告可以全面反映单位的财务状况、运行情况和现金流量等有关信息，反映单位公共受托责任履行情况，不仅为单位加强资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑，也有助于财务报告使用者作出决策或者进行监督和管理，提高了会计信息的决策有用性。
3.实施政府会计准则后，一是要求不同政府会计主体发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，确保政府会计信息口径一致，相互可比。这意味着包括事业单位在内的所有政府会计主体有了统一的会计核算口径，还将编制统一格式和要求的政府决算报告和财务报告，大大增强了不同部门、单位之间会计信息的可比性。二是要求同一政府会计主体不同时期发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更，大大增强了事业单位在不同时期的会计信息的可比性。
（二）有利于加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益
事业单位实施预算绩效管理已经有一段时间，在强化预算支出责任和效率，提高财政资金使用效益方面取得了一定成效，但同时也存在一定问题：一是在现行事业单位会计准则和制度下不能客观反映单位运行成本，无法科学评价项目和单位整体的运营绩效；二是部分绩效目标设置与业务实际脱节和无法量化等。
政府会计准则要求事业单位按照权责发生制原则核算各项耗费，如计提固定资产折旧费用、无形资产摊销费用等，并要求编制收入费用表，合理归集、反映单位的运行费用和履职成本，从而有助于提升单位绩效评价的科学性。事业单位可以借助政府会计准则改革的契机，进一步建立健全预算绩效管理和评价制度，在维持预算绩效管理已有良好成效的基础上解决现存问题，进一步提高财政资金使用效益。
（三）能更真实准确的反映资产负债情况
1.政府会计准则和制度一方面细化了资产和负债要素的核算内容，增设收入费用表，要求“实提”固定资产折旧和无形资产摊销、引入应收账款坏账准备等减值概念、确认预计负债、待摊费用和预提费用等，另一方面又与现行事业单位财务管理规则、制度和国有资产管理规定保持协调，有助于事业单位严格落实有关国有资产管理的规定，全面、真实反映增量和存量资产的状况，夯实单位资产管理的基础，完善各项国有资产管理制度，防止国有资产流失，提高单位国有资产管理的绩效。
2.政府??计基本准则在非流动资产中增加了“政府储备资产”、“文物文化资产”科目并与“固定资产”分开，这意味着事业单位应对公共资产单独列示、重点管理，并且通过核算反映公共资产的使用效益情况，有利于加强对资产的分类管理和绩效考核。
3.政府会计基本准则要求事业单位对资产和负债进行计量时，一般应当采用历史成本，既强调了历史成本这一计量属性，同时也规定在保证金额能够持续、可靠的前提下，可以采用公允价值、现值等其他计量属性，能更真实准确的反映单位资产负债的价值。
二、事业单位面临的挑战
（一）账务处理方式更加复杂
政府会计准则创新性地引入了“8 要素”会计核算的思路，以满足财务会计与预算会计核算的双重功能。政府会计制度征求意见稿中提出了“平行记账”的概念，即对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在进行财务会计核算的同时，也需进行预算会计核算；对于其他业务，仅需要进行财务会计核算。目前，事业单位会计人员对预算会计比较熟悉，对财务会计的核算要求相对陌生，要将同一业务按照不同的核算原则记录到相应会计科目中是一个很大的挑战。具体哪些经济业务属于“纳入部门预算管理的现金收支业务”也需要进行合理界定，在实际工作中不断总结经验。此外，如果将基本建设项目直接纳入事业大账核算，而不是每月将基建账并入大账，也增加了会计核算的复杂性，还需要做好新旧制度衔接。
（二）编制政府部门财务报告有一定难度
按照政府会计基本准则的要求，事业单位除了要以收付实现制为基础编制决算报告外，还应当以权责发生制为基础，编制政府部门财务报告。政府部门财务报告的编制技术性较强，主要体现在以下几个方面：一是会计账簿相关数据不符合权责发生制原则的，应当提取数据后按照相关报告标准进行调整，数据调整应当符合重要性原则，并编制调整分录。二是需要编制当期盈余与预算结余差异表来重点反映政府部门权责发生制基础当期盈余与现行会计制度下当期预算结余之间的差异。三是事业单位不仅应当以经核对无误的会计账簿数据为基础编制本单位财务报表，有下属单位的事业单位还应当按规定合并抵消所有内部交易事项，编制合并财务报表，全面反映单位整体财务状况。合并财务报表是政府部门财务报表编制中的重要问题和阻碍，合并抵消是其中不太容易处理的事项。尤其对下属单位数量较多或级次较多的事业单位来说，确定合并抵消事项范围和编制抵消分录更为复杂。
（三）对资产管理提出了更高要求
政府会计准则对事业单位资产真实性、准确性和完整性提出了更高要求：一是事业单位要全面清理核查资产情况，合理界定资产范围，确保符合准则要求的资产全部纳入核算范围，并加强日常管理，定期盘点，确保账实相符。二是每月要及时对各项固定资产计提折旧，尚未对固定资产计提折旧的事业单位需要全面核查现有固定资产的原价、已使用年限、尚可使用年限等，补提折旧，以真实准确反映现有资产的价值，促进资产合理配置。三是对达到报废年限且没有使用价值的资产、长期闲置不用的资产等及时进行处置，提高资产的使用效益。四是要加强对债权债务等往来款项的管理，对长期挂账的往来款分析原因，及时清理。
（四）财务信息系统不能适应新准则的要求
目前事业单位使用的会计核算信息系统只能用于预算会计核算或者财务会计核算，而不能将二者有机融合，不能满足本次政府会计改革对“平行记账”方式的要求。实施“平行记账”方法应该基于强大的信息技术手段，如果没有强有力的信息系统支持，财务人员工作量会大大增加，尤其对于一些规模较大、业务复杂的事业单位可以说是极大的挑战。此外，很多单位的财务信息系统未实现有机整合，各个系统相对独立，比如会计核算信息系统和资产管理信息系统不能实现数据共享和对接，已经不能满足政府会计准则对资产核算的要求。
三、事业单位应采取的应对措施
（一）加强会计人员队伍建设，做好财务基础工作
政府会计准则的实施对事业单位会计人员的专业素质提出了更高要求，会计人员不仅要熟悉预算会计的核算方法，还需要准确掌握财务会计的核算要求。事业单位要重视高级复合型会计人才队伍的建设，一是紧密结合工作实际，利用学历教育、继续教育、交流培训、实践锻炼等途径和方式培养一批熟悉本单位业务情况，深谙本单位内外部环境，能熟练掌握政府会计准则和制度，推进单位财务管理水平显著提高的会计人才。二是积极引进外部高端会计人才，给单位注入新鲜血液，壮大人才队伍。
（二）合理界定经济业务范围，确保平行记账顺利实行
为确保政府会计准则的顺利实施，事业单位应当根据即将的政府会计制度，对具体的业务范围进行界定，明确哪些经济业务应当使用权责发生制原则，哪些经济业务需要同时进行财务会计和预算会计核算。事业单位还应当结合自身业务特点，对于收入、费用等具体会计科目的使用进行明确界定和列举，以提高会计核算的效率和准确性。有下属单位的事业单位，还应当全面梳理内部单位之间发生的交易，合理确定合并抵消事项的范围，为准确编制合并财务报表做好准备。
（三）全面清理核查单位资产，提高资产管理水平
通过2016年开展的全国行政事业单位国有资产清查工作，事业单位按照规定进行了账务清理、财产清查、损溢认定等，更加真实的反映了国有资产占有使用状况，为编制政府部门财务报告奠定了基础。但是，很多单位在资产清查中还留下了不少遗留问题，事业单位应当按照政府会计准则的要求，进一步清理核查单位资产，解决遗留问题，并合理界定应纳入核算范围的资产。目前，事业单位在资产管理中还存在一些问题，不利于政府部门财务报告的编制。比如资产配置随意性较大，部分资产疏于日常管理，不注重资产的使用效益，不按规定及时进行资产处置，基本建设项目不及时办理竣工决算等，事业单位可以通过加强内部控制建设、完善资产管理制度、将资产管理与预算管理相结合、充分利用信息化手段等进一步提高资产管理水平。
第一章 总 则
第一条 为规范我校预算管理行为，充分发挥预算分配和监督职能，强化预算管理的严肃性和预算执行的约束力，科学配置办学资源，提高预算资金的使用效益，保障和促进我校教学、科研等各项事业发展，根据《中华人民共和国预算法》、《事业单位财务规则》、《高等学校财务制度》，结合我校实际，特制定本办法。
第二条 学校预算管理坚持“统一领导、分级管理、责权结合、收支平衡”的总原则。
第三条 学校预算管理的主要任务是：完善预算管理体制和运行机制；积极筹措资金增加收入；科学合理地安排学校年度预算；监督预算的执行；建立健全预算管理办法和制度等。
第二章 预算管理体制
第四条 学校预算由党委常委会研究决定。其对预算管理的主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关预算的法律法规、方针政策；
（二）审查、批准学校关于预算管理的规章制度；
（三）确定学校预算编制的原则和要求；
（四）审议、批准学校预算建议草案；
（五）监督预算执行，审议、批准预算执行中的调整方案；
（六）审查、批准学校的决算报告。
第五条 计财处作为学校预算的专职管理部门，具体负责预算的编制、执行、调整和监督工作等，其主要职责为：
（一）收集资料，分析往年预算执行情况，对学校各单位提出的明细预算建议案进行审核，并汇总编制预算草案；
（二）按照上级主管部门的要求及时准确地编报学校预算建议草案；
（三）根据上级主管部门的预算批复意见，编制校内预算，并按事权和财权相统一的原则把学校的预算分解到各有关责任单位，实施责任预算管理；
（四）审批各责任单位具体预算方案；
（五）结合学校事业发展的具体情况会同有关部门提报预算调整建议；
（六）根据校长办公会的决议，按照规定程序调整年度预算；
（七）监督学校各项预算的执行，督促各预算收入单位和缴款单位完成收缴任务，汇总、通报收缴情况，监督各责任单位管好用好资金，节约开支，提高资金使用效益，准确、及时地分析预算执行情况，建立预算执行预警系统，强化预算执行的约束力；
（八）定期向上级主管部门和学校报告预算执行情况；
（九）年终全面分析预算执行情况，准确及时地编报年终决算。
第六条 各预算责任单位（学院、部、职能部门等）是本部门预算的责任主体，其主要职责是：
（一）根据学校的要求，结合本部门实际，提报本部门年度预算建议；
（二）落实本部门的预算收入和支出责任；
（三）按照“量入为出”的原则进一步细化本部门的预算，编报本部门具体预算方案和月度用款计划；
（四）坚持“一支笔”审批和会签制度，严格控制本部门的预算执行，维护预算的严肃性和约束力；
（五）根据事业发展情况，年内确需调整预算的，要据实向学校提出预算调整建议，按规定程序报批。
第三章 预算编制原则 「 1
第七条 预算编制必须坚持“量入为出、收支平衡、积极稳妥、统筹兼顾、保证重点、效益优先”的原则。根据学校总体事业发展规划和预算年度可能取得的各项收入情况，量力而行，量财办事，统筹安排支出项目，原则上不得编制赤字预算。
第八条 收入预算的编制要坚持积极稳妥的原则。逐项核实各项合法收入，尽可能排除收入中的不确定因素。
第九条 支出预算的编制要坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则。支出预算分为经常性支出和建设性专项支出两部分。首先要保证经常性支出，并坚持适度从紧；其次按已落实的专项收入来源情况和学校自筹能力安排建设性专项支出。
第十条 预算编制坚持“收支两条线”的原则，所有收入全部由学校统一调度使用，全部支出由学校预算统一安排。
第十一条 预算编制坚持公开、公正的原则。要从学校和各部门的实际出发，对编制程序、重点项目、支出标准和定额、资金分配等，加强科学论证，努力做到客观、公正、透明，确保资金分配的科学合理。
第四章 预算编制的内容和方法
第十二条 学校年度预算根据事业发展规划和任务编制的综合财务收支拟定计划，由收入预算和支出预算组成。
第十三条 收入预算。收入预算是预算年度内学校通过多种渠道取得的各类非偿还性办学资金的收入计划，包括：
（一）财政补助收入。指学校从财政部门取得的各类拨款，包括教育事业费拨款、科研事业费拨款、公费医疗费拨款、住房改革拨款等，其中教育事业费拨款按核定的定额测算。
（二）上级补助收入。指学校从上级主管部门取得的非财政补助收入。按照有关要求测算。
（三）事业收入（预算外资金）。指学校开展教学、科研及辅助活动取得的收入，包括教育事业收入和科研事业收入。教育事业收入按收费标准测算；科研事业收入由科研主管部门按横向科研项目收入水平测算。
（四）经营收入。指学校在教学、科研及辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。分析往年的决算情况，根据预算年度业务量和取费标准测算。
（五）附属单位上缴收入和其他收入参照往年上缴、收入情况，根据预算年度业务活动情况，采用增量预算按项目逐一测算。
（六）基建拨款。指由上级计划部门安排的预算拨款与基建基金拨款，根据批准的设计文件和拨款计划计算。
第十四条 支出预算。支出预算是预算年度中学校用于教学科研活动、基本建设和其他事业活动的资金支出计划，按现行有关规定，主要包括：
（一）事业支出。包括人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出和专项支出（固定资产购建和大修缮）。
1、人员支出。包括基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费等，按核定的编制数和工资、津贴、奖金等标准测算。
2、日常公用支出。包括日常办公费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、维修费、物业管理费、专业材料购置费、会议费、培训费、福利费、招待费等。视单位业务性质，依据国家有关政策规定和支出定额标准测算。按会计科目编制详细预算，并按照事权和财权统一的原则分配到各责任部门，编制责任预算。 《2》
3、对个人和家庭的补助支出。包括离休费、退休费、退职费、抚恤和生活补助、医疗费、住房补贴、住房公积金和助学金等，按照核定的人数及规定的支出标准等因素测算。
4、专项支出。包括建筑物购建费、办公及专用设备购置费、图书购置费、交通工具购置费、基础设施维修改造费及科研和三重点建设等专项支出，根据事业发展需要与财力可能统筹安排，采用零基预算方法测算。从项目论证、实施到完工全面测算，并进行全方位的监控。做到“按项申报、专款专用、单项核算、专项考核”。
（二）经营支出。根据计划安排，结合经营收入情况统筹测算。
（三）对附属单位补助支出。参照历年实际，结合附属单位上缴情况测算。
（四）结转自筹基建。根据学校资金情况和基建计划统筹安排。
第五章 预算的编制程序
第十五条 根据《预算法》和上级主管部门的要求，学校年度预算作为政府预算的组成部分，亦采用“两上两下”的编制程序。
第十六条 根据国家有关预算法规、政策及自治区主管部门的工作部署，每年6月份，由计财处向全校各经费使用部门印发编制下一年度经费需求计划和专项支出计划的通知。
第十七条 各责任部门根据学校年度预算编制的要求，结合本部门的工作计划和发展需求提出本部门的预算建议草案，7月底前报计财处。
第十八条 计财处通过分析、审核，编制学校年度预算建议草案，报经校长办公会议审查、批准后，上报自治区教育厅批复(一上)。
第十九条 计财处根据自治区财政厅下达的预算控制数(一下)，对原预算草案进一步细化、调整，经校长办公会议审查、批准后报自治区财政厅(二上)。
第二十条 计财处根据自治区财政厅的预算批复(二下)，按照学校内部预算执行格式编制收入预算表、支出预算表、责任部门经费分配表和基建收支表，经校长办公会审议批准后，正式发文公布执行。
第六章 预算的执行和调整
第二十一条 学校预算经批准后，即具法律效力，非经规定程序不得变更，任何部门和个人无权减收增支。
第二十二条 与学校收入预算有关的各职能部门有权代表学校积极组织收入，有责任监督各项收入按计划足额上缴学校。
第二十三条 各经费使用部门要本着精打细算、勤俭节约的原则严格按批复的预算安排好全年的经费支出，实行项目管理，不得随意变更资金用途，确保专款专用及资金使用效益。
第二十四条 计财处依据国家法律、法规、政策和有关规定，认真组织核算，对预算执行情况进行全方位、全过程监控对无预算及变更资金用途的应予拒付；对学校的预算执行情况定期进行检查和分析，及时向校领导报告，并将具体情况通报有关经费使用部门。
第二十五条 学校预算一经批复，一般不得调整，若遇非常事件不得不调整年度预算时，需按下列程序办理：
(一) 因国家政策、事业计划和任务较大变动引起的预算调整，有关部门(归口管理部门)提出调整申请报告，报经财务部门审核、校长办公会审议通过后，按规定程序报自治区财政厅审批。计财处根据自治区财政厅批复调整年度预算。 （3）
(二) 在学校总收入允许范围内，校内需要追加预算支出的项目，须由项目负责部门以书面形式向财务主管部门提出项目申请报告，财务主管部门初审后，5万元(含)以上的报校长办公会审定，5万元以下的由分管财务校领导审批。计财处根据相关会议决议或校领导批示调整校内预算，并根据需要报自治区财政厅备案。
(三) 在预算执行过程中，由于客观情况发生变化，或原定预算预计不周，预算支出项目间发生此余彼缺情况时，调整应遵循下列原则：一是调剂权限必须与审批权限一致；二是调剂只能此增彼减，不得突破预算；三是调剂须有利于提高效益，促进工作。调整的程序是由经费使用部门(归口管理部门)提出申请，报财务主管部门，由财务部门据情况报分管校长或校长办公会审定后执行。
第七章 决 算
第二十六条&n
bsp; 计财处在年度终了，要按照《会计法》、《高等学校会计制度》的要求进行年终清理、转账、结账并编制会计决算报表。决算报表的编制要做到数字准确、内容完整、报送及时。
第二十七条 决算报表完成后，须提交校长办公会审查、批准后上报自治区教育厅。
第二十八条 审计部门应依法对学校的预算执行情况和决算进行审计监督，并出具审计报告。
第八章 附 则
第二十九条 学校预算年度自1月1日起至12月31日止。
第三十条 本办法的具体执行规程见《某大学预算管理操作规程》。
《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》从1998年1月1日起开始执行，并将据此颁布实施特殊行业事业单位会计制度。这标志着我国社会主义市场经济体制下的事业单位会计法规体系的初步建立和启动。此次事业单位会计改革涉及的范围之广、触及的层次之深、变化的内容之多，是建国以来最大的一次会计模式性变革。在新旧事业单位会计模式转换之际，为使广大事业单位财会工作者尽快理清改革基本思路，掌握改革基本内容，为正确的核算操作提供指导，笔者试从七个方面对事业单位会计改革加以介绍。
一、与行政单位会计分离，形成独立的事业单位会计体系改革前，事业单位和行政单位统一执行财政部1988年颁发的《事业行政单位预算会计制度》。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，事业单位和行政单位的区别越来越明显。从它们在国民经济中的作用看，事业单位主要用精神产品和各种劳务形式，以实现社会效益为宗旨，向社会提供生产性或生活性服务。行政单位主要是行使国家行政职能，从事国家管理。由于二者在国民经济中的作用不同，造成它们在社会主义市场经济中的地位和收入对市场的依赖性不同。事业单位是市场经济的参与者，要参与市场竞争，行政单位是市场经济的组织指挥者，不能参与市场竞争；事业单位可以根据自身的特点、优势，从市场中取得发展事业所需的收入，行政单位则不能依靠权力从市场中谋取收入，只能依靠财政拨款来满足支出需要。由于事业单位收入的相当大部分甚至全部来自市场，也引起会计核算的许多方面与行政单位不同。所以，就不能像过去计划经济那样，以经费来源都是财政拨款为标志，将它们划归一种类型，统一执行一个《事业行政单位预算会计制度》，应该分别执行《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》。
二、采用“准则”加“制度”，并用“准则”和“通用制度”规范、指导特殊行业制度的法规模式会计准则在我国会计法规体系中居于承上启下的中间环节。会计制度对会计工作的规定比较明确具体，可直接据以进行会计操作，而准则比较概括、抽象和原则，具体操作还必须依照准则要求制定的会计制度。我国现行的会计准则分为企业会计准则和事业单位会计准则。我国的财政总预算会计和行政单位会计，由于计划性、统一性很强，由财政部直接制定会计制度即可，勿须制定会计准则。而事业单位涉及的行业多，在社会主义市场经济条件下，其经济业务的规模、方式、对市场的依赖程度和核算的要求等方面都差别较大，需要依据“准则”制定通用事业单位会计制度和特殊行业事业单位会计制。新的《事业单位会计制度》，就是通用的事业单位会计制度。它依据《事业单位会计准则（试行）》制定，供非特殊行业事业单位执行，并对制定特殊行业事业单位会计制度起示范性作用。特殊行业事业单位会计制度主要有：科研单位会计制度、医院会计制度、高等学校会计制度、艺术表演团体会计制度等。事业单位会计采用“准则”加“制度”，“通用制度”示范“特殊行业制度”的模式，是这次事业单位会计改革的一项创新，它适应事业单位行业多、差别大的实际情况。
三、会计记帐方法改资金收付记帐法为借贷记帐法事业单位出于自身发展的需要，各事业单位之间、事业单位与其他经济单位之间相互投资，创办经济实体。这些投资参股业务要求会计核算增强主体观念，国有资产得以保值和增值，并且要求事业性收支与经营性收支相对分开，对经营性业务要采用权责发生制和配比原则，以便分别考核盈亏。上述这些是资金收付记帐法难以作到的。而借贷记帐法是国际上通用的、与市场经济原则相融合的一种记帐方法，能够利用其帐户分类、记帐规则和试算平衡去满足市场经济条件下经济业务的各种要求，并克服了资金收付记帐法帐户分类、记帐规则和试算平衡不适应市场经济要求的缺陷。
四、取消全额、差额和自收自支三套会计科目，制定一套事业单位通用会计科目新的《事业单位会计制度》，设置一套通用会计科目，取消原全额、差额和自收自支三套会计科目，是因为1997年1月1日执行的《事业单位财务规则》，将原事业单位实行的全额、差额和自收自支三种预算管理形式，改为一种预算管理形式：即对所有事业单位实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”一种预算管理形式。作为通用事业单位会计制度的重要组成部分——会计科目，必然要反映财务管理制度的这一要求，用一套会计科目来核算一般事业单位的经济业务。
五、改预算内资金和预算外资金分别核算为统一核算改革前，全额预算管理单位的会计核算，分为“预算资金部分”和“其他资金部分”，分设两套帐务组织，各自平衡。预算外资金的核算是“其他资金部分”内容之一。预算外资金分设“预算外收入”、“预算外支出”等科目核算其收支和结余情况。新《事业单位会计制度》将收入分为：“财政补助收入”、“上级补助收入”、“拨入专款”、“事业收入”、“经营收入”、“附属单位缴款”和“其他收入”。事业单位收到的“预算外资金”作为“事业收入”的组成部分入帐，支出按照性质划分，不再单独设帐反映。事业单位取得预算外资金的所有权归财政，事业单位留用预算外资金是财政对其注入资金的一种渠道，注入多少，注入的方式如何，要由财政部门来决定。根据各事业单位的具体情况，财政部门对其实行“全额上缴”、“结余上缴”和“按比例上缴”三种管理办法。凡留归事业单位的预算外资金，作增加“事业收入”处理，财政从预算内注入的资金，作增加“财政补助收入”处理。年终都汇转至“事业结余”科目的贷方。另外，预算外资金的定义与原来也不同。原预算外资金是指根据国家财政、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各企事业单位自收自支，自行管理的财政性资金。包括事业单位管理的各项不纳入预算的资金。国发（1996）29号文件对预算外资金重新作了规定：预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。具体项目由各省级财政部门规定。有一点需强调，预算外资金是事业单位履行或代行政府职能收取的，所有权归政府，管理权归财政，收缴权归事业单位。
1．会计工作的法规体系有所改变
原事业单位会计工作的法规体系为：《会计法》《事业行政单位预算会计制度》；新事业单位会计工作的法规体系为：《会计法》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》。也即事业单位的会计法规在会计制度这一层次上已与行政单位会计法规相分离，并采用“准则”加“制度”的规范模式。事业单位会计制度与行政单位会计制度相分离的主要原因，可以归纳为这样几个方面，即事业单位与行政单位：
（1）性质不同。即事业单位属于公益性质，行政单位属于政权性质。
（2）经济业务活动的内容不同。即事业单位主要从事事业活动，生产精神产品；行政单位主要从事行政活动，维持社会运转。
（3）财务管理的要求不同。即事业单位可以严格实行“核定收支，定额或者定项补助，超支不补，结余留用的预算管理办法”，预算一旦确定，一般不予调整；但行政单位则可能不一定能严格实行如事业单位的这种预算管理办法，可能需要根据行政管理情况的变化，适当增加预算的弹性，国家不能一天没有行政管理。
（4）对市场的依赖程度不同。即事业单位，尤其是有条件走向市场的事业单位，其对市场的依赖程度要比行政单位大，也即事业单位可能会有一笔数字较大的事业收入；但行政单位没有相应的“行政收入”，只有财政拨入经费。
（5）收支情况复杂程度不同。即事业单位收入来源多渠道，如有财政补助收入、上级补助收入、附属单位缴款、事业收入、经营收入等渠道，支出使用多用途，如有事业支出、经营支出、对附属单位补助、上缴上级支出等用途；而行政单位收入的来源主要依靠财政拨款，一般只有拨入经费和预算外资金收入，支出也主要是用于行政管理方面的支出，一般只有经费支出，行政单位一般要求与所属经济实体脱钩。事业单位实行“准则”与“制度”规范模式的主要原因，可以归纳为：
（1）事业单位涉及的行业较多，如科研、教育、文化、卫生、体育等，各行业在经济业务内容、活动方式、对财政拨款的依赖程度、会计核算的要求和会计管理水平等方面差别较大，必须有较高层次的会计准则规范，以确保各行业会计信息的真实性和可比性。
（2）会计准则由于其层次较高，因此，内容不可能具体，为便于实务工作者实际操作，就有必要再根据准则制定制度，制度就比较详细具体，基层单位可以依照其规定具体操作。改革后的事业单位会计工作的法规体系更加完善。
2．会计与财政的关系有所改变在《原制度》中，将会计核算与财务管理的内容混合在一起，如“第四章货币资金的核算与管理”，“第五章全额预算收支的核算与管理”，“第六章预算外收支的核算与管理”等等，内容杂乱。在《新制度》中，着重规范了会计核算工作，突出了会计核算的方法，而将财务管理的要求全部纳入《事业单位财务规则》和有关行业财务制度中。这样，《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》与《事业单位财务规则》和行业财务制度两者相辅相成，相得益彰。通过改革，会计与财务的关系得到了理顺。
3．会计主体有所改变在《原制度》中，将事业单位的会计主体认为是预算资金活动，即“以预算资金活动作为记账主体”。这使得事业单位变成了是国家财政的一个报销单位，事业单位加强自身经济管理的观念淡薄。《事业单位会计准则》第四条明确规定“会计核算应当以事业单位自身发生的各项经济业务为对象，记录和反映事业单位自身的各项经济活动。”这就从概念上明确了事业单位是一个会计主体。事业单位会计主体的确立，有利于事业单位加强自身的经济管理，提高资金使用效益，同时也有利于事业单位以主体的身分参与市场竞争，谋求自身发展。可以认为，事业单位会计主体地位的确立，是这次事业单位会计改革的最主要的内容之一，事业单位会计要素的改变、会计核算平衡公式的改变、预算内外资金核算方法的改革以及会计报表的改变等，都在某种程度上体现了事业单位的会计主体地位。
4．确定了会计核算的一般原则在《原制度》中，只注重对具体会计核算方法的规定，没有对指导会计核算工作的一般原则作出全面而系统的规定。这种情况对提高事业单位会计信息的质量带来很多不利的因素。《事业单位会计准则》第一次集中、全面而又系统地提出了11条会计核算的一般原则。这11条一般原则是：客观性原则、适应性原则、可比性原则、一致性原则、及时性原则、清晰性原则、收付实现制和权责发生制原则、配比原则、专款专用原则、实际成本原则、重要性原则。会计核算一般原则的确定，对于统一协调各部门、各行业事业单位的会计核算具有重要的作用。
5．会计要素有所改变在《原制度》中，设置了三个会计要素，即资金来源、资金运用和资金结存。很明显，这是计划经济体制下的产物，事业单位围绕资金运动组织会计核算，不确立事业单位会计地位。《新制度》对此作了根本性的改变，确定了资产、负债、净资产、收入和支出五个会计要素。这五个会计要素的设置，体现了事业单位的会计主体地位，有利于事业单位的会计信息更好地满足各有关方面的需要，也有利于国际交流。
6．记账方法有所改变在《原制度》中，记账方法规定采用资金收付记账法。这与当时事业单位的资金主要依赖财政预算资金以及由此采用收付实现制的记账基础相关。《事业单位会计准则》第八条规定“会计记账采用借贷记账法”。改变记账方法的原因可以归纳为以下两个方面：
（1）目前的事业单位已经形成收人来源多渠道、支出使用多用途的基本格局，经济业务越来越复杂，资金收付记账法难以适应，而借贷记账法有一套完整、严密而科学的方法体系，能适应新形势下经济与社会事业发展的需要。
（2）目前，企业会计通过改革，已经全部采用了借贷记账法，国际上也普遍使用借贷记账法，为与国内企业会计以及与国际会计交流方便起见，事业单位也采用借贷记账法非常有必要。
7．会计核算平衡公式有所改变在《原制度》中，会计核算平衡公式为：资金来源－资金运用＝资金结存。该公式是一个资金平衡公式，无法全面、正确地反映事业单位的财务状况和收支情况，没有体现事业单位的会计主体地位。在《新制度》中，会计核算平衡公式为：资产＝负债＋净资产。采用这个公式不仅有利于在会计核算上能明确区分债权人权益和净资产的增减变化，而且还能全面反映事业单位的财务状况，为政府提供宏观管理所需要的经济信息，为事业单位本身提供有利于加强自身经济管理的有用的信息，为有关方面提供决策有用的信息。新公式体现了事业单位的会计主体地位。
8．会计科目的设置有所改变在《原制度》中，事业单位的会计科目按全额预算管理、差额预算管理和自收自支预算管理
单位分别设置三套会计科目，并且还按预算内资金和预算外资金分别设置两套会计科目。会计科目的设置不可谓不复杂。在《新制度》中，所有事业单位统一设置一套会计科目，即会计科目不再按三类预算管理单位设置，也不再按预算内外资金设置，而是按新的会计要素设置。这样设置会计科目的原因，可以归纳为以下两个方面：
（1）《事业单位财务规则》取消了三类预算管理单位的区别，所有事业单位可以认为全部是接受财政的补助，无非是补助金额的多少，补助的金额也可以为零。这样，在各事业单位之间，就不再是阶梯式的差别了，而是平滑式的差别，这有利于国家对各事业单位进行更为科学的经济管理。由此，事业单位的会计科目也没有必要再区分三类预算管理单位，分设三套会计科目。
（2）《事业单位财务规则》对事业单位实行“事业单位预算应当自求收支平衡”的做法，即事业单位预算内外的资金实行统一运行，综合平衡的做法。因此，会计科目也没有必要再区分预算内外，分设两套会计科目了。应该说，《新制度》科目的设置，比《原制度》更科学更简明。
1.预算缺陷导致会计核算难弥补
高校预算是资源配置的主要手段，但是高校的预算过分地强调了控制职能,而对预测规划职能重视不够,所以在实际应用中预算缺陷导致了很多问题。比如：高校预算准确性问题，过分地强调预算的刚性，而对预测的成本却缺乏有效数据的支撑，使得会计核算记录的成本也失真。并且，会计核算往往只能记录成本，却难以控制成本。又如：高校预算松弛问题，预算的成本往往人为因素干扰比较多，造成许多预算松弛，进而导致会计核算反映了许多“规划交易”的业务，记录了许多虚假的支出信息。预算的这些缺陷导致的问题，会计核算同样也会虚假的记录和反映，导致会计信息失真。
2.预算不稳定导致会计信息失真
高校预算容易受到预算政策及相关业务预算的影响，加之，预算的刚性和主导性，造成同样的经济业务会计核算处理不一致，从而造成会计信息失真。
3.预算主导性导致会计核算独立性差
由于环境变化等因素的影响，预算与实际支出往往有脱节的现象。而预算编制的刚性，导致会计核算无法以实际支出来修正预算，使得会计核算的独立性越来越差。由此，引发会计核算中可能存在忽视“一贯性原则”、“实质重于形式”等会计原则问题。而且，在实务中或多或少地存在人为强制调节预算与会计核算上的差异，造成会计信息报告混乱。
二、高校预算与会计核算的协同
1.建立预算管理与会计核算相互衔接的应用体系
高校应将预算管理和会计核算有效衔接，建立预算与会计核算相集成的应用体系，并充分认识财务预算决定会计核算的问题，既要树立财务预算的主导地位，杜绝没有预算的支出，又要充分认识到会计核算可以修正预算不准确的地方。高校的预算和核算要不断地协同，相互修正和补充，以形成多纬度的会计信息数据。
2.建立预算管理与会计核算冲突解决办法
高校应将预算管理和会计核算统一管理，充分认识各自的优缺点，发挥各自优势，妥善处理发生的冲突。高校财务管理要建立以预算为起点，会计核算为依托，财务分析为重点，信息反馈不断修正预算的循环体系，用科学的预算来控制业务活动，以会计核算来记录业务事项。但是，如果预算存在不科学的地方，违背会计核算基本原则以及实际业务支出时，就需要修正预算来妥善处理冲突。换句话说，预算是预测和计划的业务，会计核算是实际和真实的业务，当两者发生冲突时，就需要充分分析原因，妥善处理解决冲突。
3.加强预算与执行分析，提高预算的准确性
,事业单位会计核算体系采用了“准则”加“制度”的模式,即由《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》所组成,事业单位会计准则是对事业单位会计核算工作的基本规范,是就事业单位会计核算的原则和会计核算方法作出的规定,也是事业单位进行价值确认、计量、记录和报告必须遵循的标准和原则,会计准则的适用范围较大,但内容却不可能过于具体,而会计制度尽管内容比较具体,但却又是以会计科目和会计报表为设计框架的,这样在会计制度和会计准则之间就出现了严重的脱节现象。由于现阶段我国的事业单位涉及的行业较多,其经济规模、业务活动方式、对财政拨款的依赖程度、核算的要求和管理水平差别较大,仅以现行的《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》难以满足所有事业单位核算的要求。
(二)预算和执行缺乏约束力
事业单位预算和执行缺乏约束力主要表现在以下几方面:一是在编制部门预算时,各部门停留在自己既得利益上,力争在上年基数上有所增长,实际工作中没有按零基预算进行编制,影响了部门预算编制的准确性。二是有的预算单位在资金使用中,支出控制不严,超支浪费现象严重。三是有的预算单位在项目支出资金管理使用中,基本支出和项目支出界定不清,用项目支出来弥补基本支出经费的不足,用于维持日常公用支出,没有做到专款专用。四是有的预算单位在专项资金使用过程中,重拨款而轻管理,重预算审核而轻实际效果,对项目资金实际使用绩效缺乏有效的监督和考核。
(三)内部控制制度不健全或执行不到位
有些部门、单位缺乏相互制约的财务监督机制,单位会计出纳由一人兼任,移交不规范,内部会计管理失控,给违法违纪行为造成可趁之机。有些部门、单位赊账过多、过滥,不能实行统一有效管理。有些部门、单位为了地方利益,置国家政策法规于不顾,不仅擅立收费项目,而且截留国家专项资金或单位应交财政的收入。有的单位虽然建立了内控制度,但是却没有得到严格的执行。
(四)事业单位会计制度中核算的问题
1、固定资产不计提折旧
现行的事业单位会计制度对固定资产只核算其账面原值,不计提折旧,通过提取修购基金保证事业单位固定资产的更新和维护。制度中对诸如固定资产的计价、增加、转出、报废和毁损以及盘盈盘亏等会计业务都做了详细的规定,但对固定资产在使用过程中的价值损耗却没有明确的规定,当然,这是基于事业单位会计准则中“收付实现制”原则而考虑的,但是这种核算方法存在着很多硬伤:(1)固定资产价值严重背离,随着时间的不断推移,固定资产的账面原值与现时净值相差越来越大;(2)虚增净资产,以帐面原值核算固定基金,使净资产指标不能如实反映资产的现实状况,这实际上与净资产的“净”字相悖;(3)成本反映不完整,违反会计核算的配比原则,一方面,在购建固定资产时,借记“事业支出一设备购置费”、“专用基金一修购基金”等科目,贷记“银行存款”等科目,同时借记“固定资产”,贷记“固定基金”科目,这样虚增了事业支出;另一方面,固定资产不计提折旧,又人为地降低了取得相应收入的成本,虚增了盈余。
2、“低值易耗品”科目缺位
按照《事业单位会计准则》的规定,事业单位的固定资产应具备以下两个条件:(1)一般设备单位价值在500元以上,专用设备单位价值在800元以上;(2)使用年限在一年以上,以及单位价值虽未达到规定标准,但耐用时间在一年以上的大批同类物资也应作为固定资产管理。如按此规定,那么事业单位大量单位价值未达到规定标准的办公设施诸如电话机等,也应在固定资产中核算,而这类物品易损坏,更换也比较频繁,核算的工作量较大,且随着科技的进步发展,这类物品的价值只能越来越低,故应在“低值易耗品”科目核算更为合适。
二、规范事业单位财务管理与会计核算体系的思考
(一)完善和健全会计法规制度
在法规体系建设上,要有较强的操作性、实用性、科学性、严谨性,完善其配套措施,注意各相关法规的衔接,避免执行的混乱,健全科学的财务管理制度,使会计各项工作及监管部门有法可依、有章可循,堵住会计核算不规范的法律漏洞。同时,加大会计法规实施力度,强化单位负责人的第负责人意识,增强法纪观念,对检查发现的问题除要求及时整改外,应严格依法处理并追究责任人的责任。 (二)细化事业单位会计准则 细化事业单位会计准则,在会计基本准则和会计制度之间制定相应的会计具体准则。具体准则是根据基本准则制定的有关会计核算的具体要求,它既是对基本准则的一般原则的具体化,也是
对会计制度的核算要求的进一步延伸。近年来在会计改革方面进一步与国际会计准则相趋同,为提高企业会计信息质量起到了巨大的推动作用。企业核算体系的快速发展对事业单位核算体系提出了挑战,也提供了发展的机遇,事业单位核算体系需要改革、补充和完善,适时出台相关的具体准则,应是满足新时期事业单位经济活动的客观需要。
(三)深化预算管理
财政预算管理体制改革全面推进后,将建立起一个把所有支出分为基本支出和项目支出,实行部门预算,建立国库单一账户体系,推行政府采购的公共财政管理框架。财政预算管理体制改革后,事业单位财务管理的工作量将有一定程度的增加,财务管理的内容将更加丰富,预算管理将成为财务管理的主要内容,贯穿于财务管理工作的方方面面,事业单位财务管理工作的内容和管理方法就不得不发生一些变化。加强和深化预算管理,做到科学编制预算、严格执行预算、全面监督预算执行过程、及时总结预算执行结果,是非常必要的。单位预算经上级单位批复后,严格按照预算批复执行,并对预算执行情况进行监督是深化预算管理的关键。执行预算批复主要包括三方面的内容::一是根据上级单位批复的收支规模,及时调整预算。上级部门在核定预算时,根据当年的财力和整体事业发展需要,从全局考虑、统筹兼顾,单位上报的收支预算不一定如数批复。当批复的总体收支规模与上报预算有差别时,单位应及时调整各项收支预算,以确保经费收支任务能够完成,确保事业发展目标能够实现;二是对于批准的项目支出,要制定科学的项目进度,并对项目支出费用进行明细分解,保证项目实施进度有计划,经费支出有预算;三是办理日常收支和资金拨付业务,要严格按照预算和项目计划进度执行,并根据预算执行的实际情况,及时调整支出明细预算。对确需调整总体收支预算规模的,应按规定报批。
【关键词】 政府会计； 会计核算； 国外政府； 比较
我国《会计改革与发展“十二五”规划纲要》中指出：“要不断借鉴国际经验，全面推进行政与事业单位会计改革。”随着我国“服务型”政府建设的步伐不断加快，对政府会计也提出了更高的要求。而政府的会计核算是政府会计工作的核心环节，是对我国政府资金运动变化状况进行的客观反映。世界发达国家政府受新公共管理主义思潮的影响，并在21世纪伴随着IFAC、IMF、OECD等国际性组织的大力推动，政府会计核算已趋于成熟。因此，将我国政府会计核算与国外进行对比，探析我国会计核算的完善措施，对我国服务型政府的建设乃至“十”后推进新一轮政治体制改革，都具有重要意义。
一、我国政府会计核算与国外的对比
（一）我国政府会计核算模式与国外政府的对比
会计模式是对政府会计行为特征的全面表述与反映。我国政府的会计模式是建立在“预算会计”的基础上的，将“行政单位”作为一个会计主体，以总预算会计为主导，采取按照不同的层级上报“预算计划”及“预算执行情况”的方式，通过行政单位的“资产、负债、净资产、收入和支出”等方面对会计主体进行核算，在核算过程中，一切以预算为标准，很少进行成本核算。我国政府的会计核算模式优点是减少了会计核算的复杂度，提高了会计核算的效率；缺点是使得政府会计核算与资金实际使用情况相互割裂，机械的预算不能够适应资金在使用过程中的变化，同时也导致各行政分支单位过于注重中央预算内资金的争取，忽视资金的实际使用。
与我国政府“单一会计主体模式”相比，国外政府采取“复合会计主体模式”，将不同来源的资金及专项经费设置为各类“基金”，将不同来源的资金都作为独立的会计主体进行核算，自成一个核算系统，拥有一个独立的账户，将与“基金”使用过程中相关的“资产、负债、收入、支出”等科目进行有效的归集，从而为政府会计核算提供便利条件。例如：美国政府用于扶持科研项目的“科技基金”分为“中心基金、交叉学科基金、信贷基金、留本基金、基金”等子基金，每个基金都有专门的用途，并形成一套自动平衡账户的会计主体。国外政府以“基金”为基础的会计模式其优点是能够对每一笔资金的流向进行有效的管理，提高资金的使用效率；其缺点是由于基金种类繁多，为会计核算工作带来了难度，同时各基金间的转账也较为繁琐，不利于对各项基金的科学统筹。
（二）我国政府会计规范与国外政府的对比
会计规范是会计核算中所要遵循的所有法律、法规、准则的集合。我国会计准则体现出静态性、政府性与制度性的特征。我国会计准则由国家财政部下属的“会计准则委员会”制定，会计准则由《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》等条文组成。会计准则对必要性论述较多，可操作性不强。国外的会计规范体现出动态性、民间性、开放性的特征。例如：美国政府的会计规范由美国财务会计准则委员会（FASB）决定，在每一项会计准则出台之前，先期广泛征求民意，与美国注册会计师协会（AICPA）等机构取得沟通，对政府各项基金的会计计量及报告问题进行调研，从而将FASB的会计准则作为政府的会计准则。通常由联邦政府制定《政府单位会计与报告准则汇编》，由州政府对会计准则进行细化，出台相应的细则与释义，根据本地实际，州政府可以及时对细则进行调整。
（三）我国政府会计核算基础与国外政府的对比
会计基础是会计核算过程中收入与支出的确认标准。我国的《财政总预算会计制度》中指出“会计核算采用收付实现制为基础”。采取收付实现制的会计基础为会计确认工作带来了便利，使得会计只需确定实际收到或支付的现金，而不用考虑责权关系。但同时也为非现金交易的确认带来了困难，对未来现金流的确认极为不便，容易导致会计信息不客观、不真实、不全面，无法有效衡量政府财务的受委托责任。国外政府核算基础的主要特征是“权责发生制”，将收入与支出的确认建立在权责关系的实际发生前提下。例如：美国的《政府单位会计与报告准则汇编》，对会计确认过程中采取“权责发生制”进行了硬性规定，即：“除政府基金与可支用信托基金可以采用修正的权责发生制进行确认收支外，其余所有的会计核算业务均采用权责发生制。”
（四）我国政府会计核算要素与国外政府的对比
会计核算要素是会计报表通常要包括的各个项目，是会计核算的基本组件。我国的政府会计核算要素包括“资产、负债、净资产、收入和支出”五类，国外的政府会计要素包括“资产、负债、基金余额、财政收入和财政支出”五项内容，从表面上看两者间的差异不大，我国的政府会计核算要素也较为符合国际惯例。但是两者的最大区别在于“基金余额”与“净资产”上。其根源在于国外会计核算要素是采取“基金模式”，会计要素要对基金的使用情况进行全面的展现，而我国的会计要素是基于“预算模式”，是对政府完成预算情况的阐述与说明，而忽视资金的使用。
二、国外政府会计核算对我国的启示
（一）构建“双轨制”会计主体核算模式
我国实施的以预算完成情况为标准的“单一会计核算模式”，拥有较多的弊病，其注重资金的争取，轻视资金的利用，导致会计核算不能够完整地反映出政府这一会计主体的资金流向。国外以基金为主体的“复合会计核算模式”拥有“中心基金、交叉学科基金、信贷基金、留本基金、基金”等繁冗的类别，也不能完全适合我国“精简机构”、提高政府工作效率的需要。因此应从“单一会计核算模式”与“复合会计核算模式”两者的优缺点出发，探索适合我国政府特色的“双轨制”会计主体核算模式。一方面，根据资金的不同流向实施“双轨制”核算。在中央及地方政府的日常财务小额运转及经费开支过程中，保留以预算为主体的会计核算模式，继续通过行政单位的“资产、负债、净资产、收入和支出”对会计主体进行核算。对于中央划拨的大额专项资金，则采取以基金为主的复合型会计核算方式，细化基金分类，对每笔款项的利用进行核算稽查，记录基金的资产、负债、剩余权益及其变动。例如：2008年，金融危机发生后，我国为了刺激内需实施的4万亿投资计划，将中央预算内资金下发到各级政府，作为某一领域的扶持资金。对于这种资金可采取以基金为主导的“复合会计核算模式”，保证资金做到专款专用。另一方面，可以根据资金周期的长短来实施“双轨制”会计主体核算模式。从政府的资金流量信息出发，抓住政府整体及政府单位的核心业务，对周期长的资金流实施“复合会计核算模式”，对周期短的资金流实施“单一会计核算模式”。
（二）实现会计规范的“去行政化”
首先，应在未来的新规范出台前，广泛征求各级政府部门及民间的意见，建立健全咨询系统。探索将国家财政部的“会计准则委员会”的权力下放，在省级政府部门成立分支机构，根据本地区的实际情况，制定相关的会计规范。其次，积极推进“第三方”注册会计师协会建设，赋予注册会计师协会更大的自，去除会计规范的“行政化”，使之能够与会计行业的变化相适应。再次，要借鉴国外成功经验，对现有的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》等规范进一步进行细化，明确具体做法，使会计规范更具有可操作性。根据现实中出现的各类问题，及时对规范进行实时更新，使之能够满足新时期政府会计核算工作的需要。
（三）促进会计核算基础由“收付实现制”向“权责发生制”转变
国际货币基金组织（IMF）在《财政透明手册》中指出：“政府会计核算应当以权责发生制为基础。”我国政府应积极借鉴OECD与IMF的相关经验，逐步在我国政府推行“权责发生制”会计核算基础，增强现金流确认的便捷性，使会计信息更加准确、全面、合理，提高政府财务运行和绩效考核效率。首先，政府会计确认要引入权责发生制。政府相关财务事件发生后，应从权责关系出发，对财务事件进行实时记录和计量。在对资金流进行核算的同时，对固定资产进行核算。使会计确认与政府绩效相结合，为进行全面成本评估提供依据。其次，要在政府预算中采用权责发生制。传统的“收付实现制”过于注重资金预算完成情况，而忽视资金的使用情况。因此，必须将权责发生制与预算相结合，在会计产品和服务的确认中，将现金流成本划分到不同的收益期，在政府预算中引入“资产—负债”理念，借鉴企业的“利润”确认的相关方法，将资金利用效率作为考核政府会计工作的重要指标，使核算的盈亏更加准确，增强会计信息的透明度。例如：我国海南省政府2010年选取海南省农业厅作为“权责发生制”会计核算试点，使政府会计核算更有利于掌控财务资源、资金，合理安排预算，防范风险。通过对固定资产采取分期折旧的方法进行确认，截至2012年7月，海南省农业厅实现结余3 000万元，比2009年的“收付实现制”原账套增加了45%的结余，实现了财政资金的高效利用。海南省政府的做法在全国有一定的推广价值。
（四）全面设置会计核算要素
应借鉴国外的“基金模式”会计要素设置方面的经验，从更加全面的角度对会计核算要素进行设置。首先，政府会计核算中应增加“社会效益”科目，以预算资金运动为对象，反映预算执行情况以及资金使用过程中产生的社会管理效益，使会计核算更加贴近政府提供“社会公共服务”这一职能，使会计核算单纯从资金流的角度转变为“价值流”。其次，要增加财政预算会计核算内容。摒弃传统的只进行财政收支预算的做法，将固定资产折旧与负债纳入核算要素中，建立政府固定资产折旧计算方法，提高国有资产的管理效能。拓展预算类账户，在传统的“一般预算内收入”、“预算外收入”、“预算支出”的基础上，增添“基金收入”。为政府支出设置“预留科目”，实现动态化的设计，对政府采购行为进行记录，以应对未来不断增加的政府公共管理行为的需要。
总之，政府会计核算是会计工作的核心环节，国外政府在会计核算模式、会计规范、会计核算基础、会计核算要素等方面都对我国有较强的借鉴意义。在未来的发展中，我国政府只有积极构建“双轨制”会计主体核算模式，实现会计规范的“去行政化”，促进会计核算基础由“收付实现制”向“权责发生制”转变，全面设置会计核算要素，才能全面提高会计核算效能，更有效地推动“服务型”政府建设。
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