时间：2023-08-08 17:09:16
关键词：预算会计；企业会计；区别
预算会计和企业会计是国内会计体系中的重要组成部分。企业会计主要以核算资金的循环为重点，着眼于利润最大化，适用在国内全部的企业内部；预算会计属于各级政府财政机构和所属行政部门与各级事业机构，以货币为重点计算单元，对财政经费运营及其结果实施核算、反映以及监督，推动我国财政收支工作圆满完成的财政管理工作。
一、预算会计和企业会计的本质差异分析
会计主要以货币为重要计算范围，以凭证为基础，使用先进的技术与方式，对特定主体的经济业务展开全面、集中、持续、科学的核算与监督，且定时向相关部门提供会计数据的一种经济管理任务。以上有关会计的概念包括了预算和企业两个内容，从本质上来讲，其在确定的目标及依据、基础前提、记账途径、应用文字等若干个方面均是相同的。两者的本质区别是概念上的“特定主体”，两者最根本的差异是主体上的区别，主体的性质存在差异，就造成了两者在财务处理方法上存在明显的不同。
二、财务核算的区别
（一）财务核算要素差异
国内的企业会计把财务要素分成资产、负债、所有人权益、收入、成本、利润等多个要素，而预算会计中财务要素则仅分成资本、负债、净资本、收入和支出这几个要素，就算二者之间分类时的财务要素名称很相似，可是其根本含义却存在明显的差别，这将决定企业会计和预算会计在财务核算方面存在的差异。1.资本要素区别企业会计方面的“资产”主要指企业以往的交易或是事项产生的，而且是由企业管理的，同时，预期将给企业带来经济利益的资源；但预算会计上的财务要素“资产”主要指各级政府财务管理和控制的，可以以货币计量且融入预算控制的经济资源，其无法创造出预计的经济利益。2.负债要素区别企业会计内“负债”的概念指的是，企业以往的交易或是事项产生的、预计会造成经济效益流出企业的实时义务。而预算会计上所讲的“负债”主要指，可以以货币计量，要求以资产和劳务偿清的债务。
（二）财务核算基础差异
企业财务准则强调，国内企业会计的核算仅能以权责出现制为确定基础；而预算会计在通常情况下会使用收付实现制，仅有具备运营业务及实施内部资金核算的事业机构，其财务核算能够采用权责出现制的确定基础。
（三）财务等式区别
预算会计中恒等式是：资产等于负债加净资产，以及资产加支出等于负债加净资产加收入。但企业会计中恒等式是：资产等于负债加所有人权益。由这几个等式能够发现，预算会计和企业会计的要素与对象存在差异，其等式也会存在区别，预算会计中没有所有人权益。
（四）财务核算信息和方式区别
1.核算信息差异例如预算会计内，固定资产和固定基金相呼应，固定资产没有进行计提折旧；向外投资和投资基金相呼应；专用基金达到专款专用；通常不进行资金核算，就算有资金核算也是内部资金核算；不存在利润和利润配置核算，但在企业会计内没有上述内容，而且固定资产需计提折旧，同时必定会存在利润和利润配置的核算。2.核算方式差异预算会计中针对固定资本的支出采用一次性列支的手段，不计提折旧，根据收入的具体比例进行计提购买基金；但企业会计中的固定资本采用计提折旧的方式，根据固定资产的应用时间分期计提折旧，纳入到成本经费。
三、财务报表的区别
（一）报表类型的差别
企业会计报表也叫作财务报表，主要指企业向外提供的，以常规财务核算信息为重点依旧，体现企业某个指定时间的财务情况以及某一财务期间的运用成效、现金流量的资料。其重点包含资本负债表、利益表、现金流表等。
（二）报表结构的区别
例如企业的资本负债表是以“资产加负债、所有人权益”的框架来设置的，资产、负债、所有人权益科目中“期末数”所反映的均是结转后的金额，是静态数据；而预算会计中资本负债表就是根据“资本、支出加负债、净资本、收入”的框架设置的，其中，预算会计的资金、负债、净资本科目中“期末数”所反映的为期末金额，也属于静态数据，
（三）财务科目体系设计的区别
国内预算会计的根本目的在于为社会发展提供服务，寻求社会利益最大化，是为了确保国家发挥其职能的要求，所以其财务科目体系设计是以收入与支出为重点而创建出来的财务科目。但企业会计的目的在于实现经济利益的最大化，令资产增值而提高再生产，提高经济实力，富有盈利性与经济利益性，所以其财务科目体系设计是以会计的核算为重点而创建出来的财务科目。
关键词:政府会计;差别;改进措施
中图分类号:F230文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0083-02
一、中美政府会计存在的差别
1.范围不同。政府会计以与政府相关的各项经济活动为核算对象,主要包括以下三个方面:(1),即政府向公民提供以下活动:保护生命和财产安全、公共工程、公园、娱乐、文化服务等;(2)商业活动,即政府举办各种公用事业、公共交通、机场、医院等;(3)受托活动,即政府以受托人的身份为他人从事受托活动。在中国,政府会计尚未在正式文件中出现。严格地说,中国没有政府会计,只有预算会计。现行的预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计,其核算对象是政府的预算活动,主要适用于财政总预算、各级行政单位、各类事业单位以及国库、收入征解和基本建设拨款等业务。比较可以看出,美国政府会计比中国预算会计的的适用范围要宽泛一些。中国预算会计不适用于国有企业,但美国政府会计除了适用于政府行政单位和非营利组织外,还适用于公立企业。
2.目标不同。美国政府会计准则委员会认为政府会计的目标是政府财务报告提供的信息应有助于使用者:(1)评价政府受托责任的履行情况;(2)作出经济的、社会的、政治的决策。评价受托责任的履行情况是政府财务报告的最高目标,其他目标都必须与它相符合。目前,中国的预算会计规范没有专门就会计目标问题作出阐述,但《财政总预算会计制度》中规定,总预算会计信息应当符合预算法的要求,适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》也有类似的表述。概括地讲,中国预算会计主要是适应国家宏观管理、上级财政部门和本级政府财政管理、单位加强内部管理的需要。可见,美国政府会计明确提出了评价受托责任履行情况的会计目标,而中国预算会计将会计目标建立在适应宏观经济管理的需要上。
3.收入、支出等确认的方法不同。按照目前美国州和地方政府的财务报告模式,州和地方政府都要编制两套独立但又相互关联的财务报告。一套是将政府作为一个整体的政府层面的财务报告,它将政府的全部业务综合起来,以政府全部经济资源作为计量对象,包括长期资产,采用完全的权责发生制基础。另一套是基金财务报告,将政府作为各个独立基金的集合。这些报告只关注本期的财务资源,主要采用修正的权责发生制基础,但在不同性质基金的财务报告中所采用的权责发生制的程度也有不同。而中国预算会计是对预算资金的筹集、使用、结存状况进行记账、算账和报账。会计核算以收付实现制为基础,预算收入均以缴入国库数和总预算会计实际收到数为准。尽管中美政府会计的核算基础上都存在变通情况,但美国政府会计倾向权责发生制,中国则向收付实现制倾斜。
4.信息的使用者不同。美国政府会计准则委员会在论述政府型活动财务报告的使用者时说,州和地方政府对外财务报告的主要使用者有公民、立法机构和监督机构、投资者和信贷者。并明确将会计信息使用者分为内部使用者和外部使用者,而外部使用者是主要的使用者。中国预算会计规范中,对会计信息使用者表述得不多。但一般认为,各级政府和上级财政部门是财政总预算会计信息的使用者,行政、事业单位会计信息的使用者主要是财政部门、上级单位和行政事业单位。可见,美国政府会计主要服务于外部信息使用者,而中国预算会计是预算管理的工具。
通过以上几点政府会计比较,可以看出,从严格意义上讲,中国几乎没有自己的政府会计。因为预算会计核算预算资金收、支、结存的全过程。它并未涵盖预算资金用于国有企业、支农和基本建设部分。其次,原有的全额单位会计和差额单位会计划分,已经发生了很大变化,很难适应当前和今后预算管理的实际情况。过去全额单位会计包括了全部行政机关和一部分事业单位,主要是学校。但近十年来,学校经费来源的渠道已大大增加,不再单单依靠国家财政拨款。实践中,校办企业收入、社会捐赠收入、房屋和场地出租收入已经占学校经费特别是高等院校经费的相当大部分,国家预算拨款在许多学校已不足60%。很显然,它们已不再是原本意义上的“全额预算”拨款单位,而是事实上的“差额预算”补助单位。与此同时,中国法律规定的九年义务教育制度,使得中国小学和中学理论上将长期依赖国家财政拨款。另外,由于各种各个学校所处地区、地理位置不同,其“创收能力“就存在较大差异。所以,学校是全额预算拨款,还是差额预算补助,以及补助程度很难有统一标准。再从原有的差额预算单位医院看,由于药品价格和住院费标准的提高,医院收入数额大大增加,特别是一些开办了所属药品或医疗器械厂的医院,其收入可能有较大水平的提高,大大减轻了国家财政拨款的压力。实际情况是,除国家财政的定项补助外,医院某种程度上已经成为经济核算单位。
二、中国政府会计
通过以上中美政府会计比较,中国原本实行的、以预算拨款程度为标准的预算管理体系及其相应的预算会计体系划分,不仅不适应当前的实际情况,而且由于交叉行政机关和事业单位的管理方式,将不利于政府职能的长期规范。本文认为应用政府会计代替中国的预算会计,具体应从以下几个方面考虑:
1.界定政府单位范围。政府会计核算管理的主体是政府。因此,如何确定政府单位的范围,是政府会计改革的一个重大问题。从中国的实际情况看,改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的不断深化,政府单位的范围也在不断发生变化。目前具有政府功能的单位总体上分为行政单位和事业单位,事业单位按照财政供给方式分为财政补助单位和经费自理单位。这种分类仍然没有实现按照社会主义市场经济体制对政府和市场不同功能的要求分类的目标。对此问题的考虑,一是研究并借鉴国际上对政府单位界定的通行标准问题;二是按照中国社会主义市场经济公共财政框架要求,着重研究如何重新规范事业单位的问题。可以设想,中国现行预算会计管理的单位不再划分为行政单位和事业单位,而是按照社会主义市场经济条件下公共财政的要求,将具有公共功能的单位同意归为政府单位。现行行政单位原则上归为政府单位,事业单位分为三类:一类是政府单位,将现行事业单位中公共功能较强的单位划分为政府单位;二类是非营利组织,将不以营利为目的,能够通过非政府性收费等方式实现收支平衡的非营利组织;三类是企业,将事业单位中属于竞争领域的经营单位划为企业。按此考虑,中国会计体系可以从目前的预算会计和企业会计两大体系,规范为政府会计、非营利组织会计和企业会计三大体系,所有的政府单位统一适用政府会计体系。当然,这方面的改革还要与中国整个政府机构改革的进程相协调。
2.应将国有资产纳入政府会计的核算范围。中国大量的国有资产分布在各级政府、各个部门、单位,由各级政府、单位代行管理职能。国有资产的管理应是政府的一项重要的财务活动,但中国预算会计恰恰忽略了这项重要的财务活动,长期以来一直没有建立正式的国有资产会计核算体系,造成家底不清的局面。再加上缺乏有力的监督,国有资产大量流失。因此,应建立完善的国有资产核算体系。中央、地方政府应明确分工,加强协调,对各类企业、部门、事业单位所拥有的国有资产进行及时的确认、计量、记录、报告,以考核国有资产的保值增值;对各种资产,如固定资产、投资、存货等,不仅要如实反映其成本,还要反映其净值,如对固定资产计提折旧,对投资计提减值准备,为预算管理提供清楚的家底。
3.引入权责发生制计量基础。中国预算会计以收付实现制为基础,暴露了很多问题。例如,无法有效落实政府的经济管理责任,特别是税收征管部门缺乏对各种拖欠税款的催讨力度,造成了税源流失。再者,收付实现制无法反映政府的现实负债。权责发生制政府会计是在政府会计领域内,以权责发生制为基础进行会计计量和核算,即以权利和义务的应收和应付,作为确认收入和费用的基础;权责发生制预算指以应收以及应付作为编制预算的核算基础。而采用权责发生制,应计收入、债务以及预提的利息支出直接在资产负债表中列示出来,这样就能督促政府对资产的管理,更好地认识未来的债务。结合中国财政管理的政策取向和具体情况,与政府会计准则的制定和发展步伐相适应,分部分、分步骤地实行权责发生制。
4.完善政府财务报告体系。中国的政府财务报告应着重提供以下几个方面的信息:预算执行情况,即政府是否按照《预算法》的规定,将财政资金用于预算限定的用途,专款专用;国有资产方面的信息,特别是国有资产的产权结构及国有资产保值增值情况;政府采购基金的财务信息。另外,政府单位主体的财务报告应进一步汇总,合并为政府主体的财务报告,还提供非财务信息比如统计报告。
参考文献:
[1]赵建勇.政府与非营利组织会计[M].上海:复旦大学出版社.2005:5.
关键词：行政事业单位；业财融合；预算会计；工作效能
引言
2019年1月1日執行的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《制度》）重构了政府会计核算模式，在强化财务会计功能的同时完善了预算会计功能。本文结合工作实践，尝试从业务和财务融合角度，对进一步提高单位预算会计工作效能进行探索。
一、预算会计工作效能现状
财政部2017年10月24日印发的《制度》，与政府会计基本准则、具体准则及应用指南相互补充，共同规范政府会计主体的会计核算，构建起统一、科学、规范的政府会计核算标准体系，对于提升行政事业单位财务和预算管理水平具有重要的政策支撑作用。现行政府会计核算标准体系，实行财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式，预算会计采用收付实现制，对依法纳入部门预算管理的现金收支进行核算。
会计核算属于财务会计分支，包括单据审核、支付资金、填制凭证、登记账簿、编制报表等内容，在财务人员日常工作中占有较大比重。因为具有比较固定的程序和方法，河北省使用财政一体化平台进行集中核算的单位，在进行会计核算时，可以自动生成大部分财务会计凭证和预算会计凭证，但仍然有部分经济业务需要会计人员根据职业技能判断是否编制预算会计凭证。预算会计工作效能还需要继续完善。财务会计本质上是一项简单、技术含量低、重复性高的业务，目前，会计人员处理报销单据、对账、报表等工作仍然耗费大量时间和精力，较少顾及预算收支管理的分析和报告。会计人员长期单一从事核算业务，不利于其自身成长，预算会计工作效能发挥不完善，也不利于单位管理水平提升。
二、提高预算会计工作效能的必要性
（一）信息技术广泛应用为效能提高
搭建广阔舞台
行政事业单位的业务发展，把大量的数据资料汇集到会计信息系统，多维度处理和分析数据的工作越来越重要，信息技术的发展对财务工作效率的提高发挥着重要作用。以差旅费报销为例：对比纸质单据报销，公务之家系统实行公务卡强制结算，具备很多优势，可以实现出差申请、差旅预订、公务卡在线支付、报销申请、公务卡还款、会计记账等全流程电子化。出差人员完成公务卡支付后自动获得行程相关电子票据；差旅结束后，出差人员在线提交报销申请并发送到单位财务部门；财务人员和单位领导在线完成报销审核审批后，系统通过预算单位财务客户端生成会计记账所需数据和国库集中支付所需数据，即可进行报销处理、核发出差补助以及公务卡还款，整个差旅管理过程实现了电子化。通过互联网公务之家与财政内网一体化两个平台的结合使用，差旅费报销效率明显提升，对单位业务工作开展带来便利。
当前，除了差旅费报销业务，政府机关和事业单位在预算会计其他支出领域，信息化的实现程度还比较低，加强财务数据自动化处理，还需要逐步扩大线上申请和审批的业务范围，尝试通过网络完成更多收支环节，将涉及的电子凭证在线上系统自动整合成基于国家电子文件管理规范的电子凭证数据集进行传输等。预算会计整体化解决方案的探索工作具有很大发展潜力，信息技术在预算会计效能提升方面应用前景较为广阔。
（二）单位业务发展对财会人员专业素养提出更高要求
行政事业单位业务形式和业务规模的不断发展，要求会计从业人员不断提高服务保障水平。在信息技术高速发展给财务工作带来便利的基础上，财务人员需要用财务管理意识配合业务活动开展，立足行政事业单位行业特点和业务实际，更多了解业务活动对财务管理的需求，理解数据背后的业务内容的同时，帮助业务部门发现可能存在的问题，为业务开展做好服务保障工作，适应单位发展提出的更高要求。以会议费的财务审核为例：河北省财政厅《关于进一步加强省级预算单位会议费支付管理的通知》（冀财库〔2019〕17号），将省级部门预算中的会议经费支付方式由授权支付调整为直接支付，对省级机关会议费支付业务加强规范。审核会议费时，会计人员要根据本单位会议费预算、用款额度和会议召开实际情况，切实履行对支付申请、原始凭证及附件的审核职责，仔细审核会议审批文件、会议通知、经定点会议场所盖章的实际参会人员签到表、会议服务单位提供的费用明细原始单据、电子结算单等凭证。对列入政府采购预算的会议费支出，还应审核其是否履行政府采购程序。业务工作不断对财务人员专业水平提出新的更高的要求，财务人员亟须在严守职业道德的基础上，积极适应新形势新任务，尽快学习掌握国家法律法规相关规定，完善更新知识结构，发挥财务监督管理职能，防范单位内部风险隐患，确保财政资金发挥效用。
（三）适应行政事业单位管理水平提升的内在要求
行政事业单位现代化治理能力优化和管理水平升级，推动着预算会计工作不断提升效能。在职能转型和提升管理服务水平过程中，行政事业单位传统会计重核算轻管理的矛盾凸显，在一定程度上制约了行政事业单位的快速发展。财政部《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》（财会〔2014〕27号），对行政事业单位和企业单位同样适用，它指导财务人员通过有机融合财务内容与业务活动，及时掌握预算执行情况，对发现问题及时改进，从而提高资金使用效益、满足单位内部管理需要。预算管理是行政事业单位管理的重要内容，事业单位在管理过程中，应该逐渐引导所有员工主动参与到预算管理的活动中，通过预算将财务工作和业务工作结合起来。会计人员应抓住预算会计转型的机会，适应单位发展提出的具体要求，通过提升预算会计工作效能，配合业务部门分析总结预算执行情况，稳步提高单位管理水平。
三、提高预算会计工作效能的建议
（一）加强和完善单位制度建设
制度建设是单位规范高效运行的有效保证，是实现单位发展目标的长效保障机制。仍以会议费管理为例：（1）健全会议费管理办法，完善会议计划编报和审批制度，落实会议费分类管理、分级审批的有关规定；（2）完善预算编制管理办法。未列入年度会议计划、未经审批的会议不得纳入部门预算；（3）完善经费支出管理办法。超范围超标准开支或者存在其他不符合规定的会议费，不得办理支付审批；（4）完善资金支付管理办法。必须按照批复的会议费预算指标办理，支付内容要符合预算安排、符合政策规定、手续完备、按规定参加政府采购等。单位在不断健全预算收入、支出、结余在内的各项制度体系建设同时，进一步完善体制机制运行，会为预算会计提高工作效能打下良好的制度基础。
（二）优化提升会计人员业务能力和
管理能力
会计人员要不断优化提升专业技术能力，才能够精准、高效完成预算会计工作任务。以资金支付为例：在职人员交通补贴、通讯补贴以及物业补贴和取暖补贴，同时发放给职工个人却分别在不同项目列支。在职人员通讯补贴在“商品和服务支出”的“邮电费”明细列支，交通补贴通过“商品和服务支出”明细“公务交通补贴”列支；物业补贴、取暖补贴则在“工资福利支出”的“津贴补贴”列支。在财政一体化平台进行支付操作时，制单、审核、复核更加需要细心严谨，减少回退，确保资金准确快捷支付。会计人员只有熟悉单位预算编制内容及其执行（包括内部调剂）情况，熟悉支出经济分类中各科目内容，才能较好完成财政资金的预算执行。会计人员要端视工作态度、勤于专业更新、注重财务与业务双能提升，才能更好地完成本职工作。会计人员要有较强的沟通能力，善于创造业务场景，让业务模式财务场景化，使得业务人员更好地理解财并支持财务工作；会计人员还需要具备较强的数据分析能力和管理能力等。
（三）加强预算管理和业务工作前瞻
业务工作和财务工作共同构成行政事业单位工作，它们是整体工作的一体两面，互相统一、相辅相成。河北省财政厅《省级项目支出预算管理办法》（冀财预
〔2016〕153号）规定，单位应严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同办理资金支付，并对资金支付的合法性、合规性、真实性负责。行政事业单位越来越重视预算管理工作，会计职能也要从重核算向重管理决策拓展。财务人员只有变被动为主动，明确财务目标，了解业务运行，提高业财理解能力，才能实现资源合理配置、提高财政资金绩效。同时，业务部门开展工作也要更多思考业务项目，通过业财核对加强自身学习，降低业财冲突促进业财融合，与会计人员进行充分有效的沟通，为财务工作提供必要素材和支持依据，进而提高单位整体工作质量和管理能力。
（四）适当发挥社会咨询机构作用
2020年1月3日，财政部公布《政府购买服务管理办法》（財政部令第102号），该办法强调政府购买服务的购买主体是国家机关，各级国家机关可以按照政府采购的方式和程序，采购属于自身职责范围而且适合由供应商承担的服务事项；公益一类事业单位因其负责直接提供特定领域公共服务，不能作为政府采购的购买和承接主体。在提升预算会计工作效能工作中，行政事业单位必须发挥主体作用，适当借助社会咨询机构力量，可以促进专业工作更好开展。在实践过程中，行政事业单位对政府购买服务要建立健全全过程绩效管理机制，对采购拦标价格进行充分论证，严谨确定费用定额标准，加强项目履约管理，及时掌握项目绩效目标实现情况，不断提高政府购买服务的质量和效益。行政事业单位理性对待咨询服务机构合理化建议，特别是财务人员要将业务思维与财务专业相结合，全面细致考虑项目支出需求，严格预算编制、预算执行和预算管理，为单位提升预算会计效能和整体管理水平发挥积极作用。
【关键词】 管理会计;财务管理报表;毛利率;平衡计分卡
IT服务企业中主要的资产是人这种无形资产,主要的成本也是人力成本。IT服务业的价值创造过程是:无形资产(人),透过有效管理(标准作业程序),变成客户可以识别的价值(产品和服务特征),最后达成企业目标。由此可以知道IT服务业和传统产业相比,有非常大的差异,因此传统的财务管理报表就不太适合这种类型的公司。由于 IT服务业是一个新兴产业,对于这个产业需要的财务管理报表国内也很少研究。本文的目的就是探讨在IT服务企业中如何建立和使用管理会计报表。
一、 纬创软件股份有限公司简介
(一)纬创软件股份有限公司概况
纬创软件股份有限公司(纬创软件)是纬创集团旗下的一家专门提供IT服务的公司,它有12年的经营历史,员工总数超过一千人,总部设在中国台北。纬创软件目前有11家分支机构,分别分布在台湾,日本,香港和中国大陆。该公司为它的客户提供的服务包括:软件产品工程服务(PES)、技术咨询服务(TCS)、信息技术外包服务(ITO)、商业流程外包服务(BPO)、行业解决方案服务(SIS)。其服务市场包括:台湾、香港、澳门、新加坡市场;日本、韩国市场;美国、欧洲市场;大陆市场等四种主要目标市场。
纬创软件在中国大陆的排名大概在30名左右,其公司目标是能成为中国IT服务业的前10名;这是一家高速成长的公司,所以现阶段专业化的管理问题显得尤为重要。
(二)纬创软件的经营管理架构
纬创软件(集团)虽然包含11家分支机构,但在管理上采取单一公司(One Company)的管理模式,在营运管理上,支持部门采用成本中心(Cost Centre)的管理模式,而经营部门则采用利润中心(Profit Centre)的管理模式,具体营运单位设置如表1所示。
表1纬创软件财务管理架构表
其中办公区是指为支持事业单位在当地进行营业和生产而设立的办公机构,包括分支机构的财务管理人员,人事和行政的支持人员,IT的支持服务人员,以及提供的办公环境。其中,第一事业处负责台湾的TCS业务以及整个公司的PES业务;第二事业处负责日本和韩国的ITO,BPO和TCS三个业务;第三事业处负责台湾的ITO,SIS业务以及大陆的ITO,TCS和SIS业务。
二、 纬创软件的经营战略管理体系
纬创软件是一家典型的成长中的IT服务企业,它的企业使命是带动台湾软件产业的发展,证明台湾的IT服务公司有能力在全球经营。它的企业价值观是:客尊、诚信和创新。企业发展的愿景是成为大中国地区(Great China)前十名的IT服务企业。
(一)纬创软件的战略地图
2008年,纬创软件制定了公司未来5年内的发展战略,即到2013年为止公司营业额能达到2亿美元并且人员规模超过6000人。为了实现这一战略目标,纬创软件根据卡普兰的《战略地图》 ,清楚地诠释了其战略,具体经营战略表述如图1所示:
由于战略地图并非本文探讨的重点,对于上图的含义,这里不再赘述。
(二)纬创软件的平衡计分卡
按照《战略地图》的表述,纬创软件根据卡普兰的《平衡积分卡》,以《关键绩效指标(KPI)》 为基础,制定了2008年纬创软件的平衡计分卡。为了将战略执行的细则落实到每个单位和个人,纬创软件分别建立了公司,部门以及个人的平衡计分卡。表2为公司的平衡计分卡。
企业长期的战略目标是通过企业每年的具体工作创造的价值逐步累积而实现的,平衡计分卡就是企业为定义其年度战略行动而使用的重要工具和方法。使用平衡计分卡一般要注意如下几个问题:
(1)平衡计分卡必须分层制作,且要层层相扣。
(2)平衡计分卡应分为四个构面来制作:财务(Financial)、客户和市场(Customer & Market)、内部流程(Internal & Business Process)和学习与成长(Learning & Growth)。
每个构面都要定出关键绩效指标(KPI),应注意KPI的指标数量不要太多,一般不要超过5个。
(3)每个KPI都应该能够被度量(Measurement)。
(4)每个KPI都必须指定其责任人(Sponsor)。
(5)每个KPI都要定义其权重(Score)。
由于本文的重点不在于介绍平衡计分卡,对于纬创软件平衡计分卡的具体内容,这里不再赘述。
三、纬创软件财务管理体系介绍
(一)纬创软件的财务管理体系
纬创软件的财务管理体系如图2所示:
BL(Business Line):BD中执行特定服务的组织,如BD3中的ITO服务组织。
我们在“一 纬创软件股份有限公司简介”中已经说明,纬创软件是围绕成本中心和利润中心这两块来进行财务管理的。图2清晰的表示了这一财务管理架构,即:
(式1)
纬创软件的营业利润=BD利润总和-成本中心成本总和
= BD的收入总和-主营业务成本
-分支机构营运成本-总部营运成本
这里没有计算纬创软件的其他成本和费用,如投资和营业外收入及费用。成本中心财务管理的要点是预算、预算的执行效率和可变成本的控制,利润中心财务管理的要点是营业额、毛利和变动费用的控制。
(二)纬创软件的财务管理会计报表
纬创软件得集团财务报表格式如表3所示:
1.财务管理报表各项指标的解释
表中各项指标间的关系如下:
净收入=合约收入-过手
主营业务成本=人力成本+外包费用+其它费用
毛利= 净收入-主营业务成本
营运成本=分支机构营运成本+总部营运成本
主营业务利润=毛利-营运成本
2.财务管理报表设计原则
公司的财务计分卡有三项,分别是净收入、主营业务利润和营运成本(参见表2)。公司的战略组织包括事业处、办公区和总部。事业处影响计分卡中的净收入和主营业务利润(参见表1),办公区和总部合起来构成营运成本,他们也会影响主营业务利润。办公区和总部为成本中心,因而其管理要素为预算,包括预算制定、调整和控制。由于事业处是利润中心,除了预算之外,其他管理要素还包括净收入和主营业务成本,其中,主营业务成本又受到人力成本,外包和其他花费(主要指交际费和差旅费)的影响。图3更为形象的表现了这一设计原则。
3.如何解读公司一季度管理报表
从当月指标来看,纬创软件3月的生产人月数与预算相比,差异不大;净收入也基本与预算相符;主营业务成本超出预算5%,其中:人员成本超出预算5%,外包费用和项目费用同预算相比分别超出25%和20%;本月的毛利只达到了预算额的91%,这主要是由外包费用和项目费用超出预算造成的;公司总体的营运成本超过预算9%,其中分支机构的营运成本超过预算11%,总部的营运成本超过预算7%;3月的主营业务利润只达到预算的60%,这主要是由外包费用,项目成本和分支机构营运成本大大超过预算导致的。
从季度累计指标来看,纬创软件的一季度的生产人月数与预算相比超出3%,基本与预算相符;净收入超出预算数4%,比预计的好;主营业务成本超出预算10%,其中:人员成本超出预算7%,而外包费用和项目费用分别超出预算45%和29%,大大超出预算;本季度的毛利只达到了预算额的93%,这主要是由外包费用和项目费用较大超出预算造成;公司总体的营运成本超过预算9%,其中分支机构的营运成本超过预算13%,总部的营运成本超过预算5%;一季度的主营业务利润只达到预算的71%,这主要是由外包费用,项目成本和分支机构营运成本大大超过预算导致的。
本季度的绩效不如预期,重要原因是:(1)外包费用的控制不够严格(项目没有如期完工,原来采购的技术人员需要继续留用)。(2)其它费用(特别是交际费用)太高。(3)营运费用没有控制好(原来预期的行政和财务人员减员动作没有完成)。这些都是下季度要改善的重点。
(三)纬创软件事业部门的财务管理会计报表
1.财务管理报表各项指标的解释
人员使用率=在职工程人员人数/可认列收入人月数
净收入= 合约收入+内包收入-过手
销售费用=销售人员费用 +售前支持费用
2.财务管理报表设计原则
事业处的财务计分卡有三项指标,分别是净收入、毛利率和毛利。事业处在战略组织上由其负责的各种类型业务线组成部门组成,因而实际上影响以上指标的是销售部门和生产部门。销售部门的绩效会影响净收入、毛利率和毛利,而生产部门的绩效会影响毛利和毛利率。影响销售部门绩效有两个核心指标,分别是净收入和销售费用,其中,销售费用可以分成销售人员费用和售前支持费用。影响生产部门绩效的核心指标包括项目费用和生产的支持费用。图4更为形象的表现了这一设计原则。
3.如何解读BD3 ITO业务线一季度管理报表
从该报表当月的数据来看,ITO业务线的人员使用率稍高于预期的人员使用率;净收入和主营业务成本基本与预算相符,而总销售费用高于其预算23%,大大超出了预算;3月的实际毛利高出预算5%,实际毛利率高出预算2%,均超额完成了预算计划。
从季度累计数据来看,第一季度的人员使用率比预期人员使用率较高,实际累计净收入较大高出预算,销售总成本超出预算11%,大大超出预算,主营业务成本基本符合预算金额,本季度实际毛利和毛利率分别高于预算20%和14%,超额完成了预算要求。
总体来说,本季度BD3 ITO业务线的绩效状况较好,净收入和毛利都较大超过预算,但仍应关注以下三点内容:(1)公司的人员使用率过高(高于90%)。这可以从生产支持费用过低上得到印证,实际上,生产支持费用过低其中一点原因就是人员的使用率过高,因而对于该问题,公司关注的重点应放在是否需要增加新的公司人员上。(2)销售费用超出预算,应加强交际费用的控制。(3)销售总成本中的售前支持费用过高,应该关注是否为有效支出,能否引起公司后续排程的增加。
四、纬创软件财务管理报表改进方案
从财务管理的战略角度来说,企业的长期经营看毛利,短期经营看费用。财务管理报表所反应的实际情况通常滞后于决策3～4个月,也就是说,它是管理者根据前3-4个月前的情况所作决策的后果。因而管理报表的数据是否准确对管理者的决策有着重大影响。我们从管理报表能否准确反映事业单位经营的毛利和毛利率的角度出发,对纬创软件事业单位的财务管理报表进行了深入研究,结合其事业单位的意见,提出如下三方面改进措施。
(一)对净收入指标的改进:营业税的处理
纬创软件的客户遍及全球,一方面,由于不同国家或地区交易习惯的差异,对合同中所涉及的金额是含税还是不含税的处理方式有很大差别。比如,在日本本地签订的合约,通常不包含税金;在中国、美国和欧洲签订的合约,通常使用含税金额;而在台湾签订的合约涉及的金额是否含税,视具体情况而定。另一方面,纬创软件的生产是在全球进行的,每个国家或地区的税收水平和给予的税收优惠政策也各有差异。我们了解到,在收入的认列过程中,由于纬创软件没有考虑这些差异,直接把合同所涉及的金额列为收入,造成了业务部门管理人员的困惑。
解决这些问题的措施是,在净收入下增加税收(Tax)这一栏,将含税收入中的税金部分剔除。这样做法的好处是,第一,业务部门对收入的认列完全一致;第二,毛利和毛利率可以更为准确的反映。
(二)对净收入指标的改进:汇率的处理
纬创在帐务处理上采取国际会计准则。其收入的认列采取完工比例法,即根据客户确认的项目进度每月等比例认列其收入。纬创的收入包括日元、人民币、美元、欧元和台币等。由于公司的财务管理报表是以台币为本位币,所以在财务处理上会存在汇差的问题。
纬创在汇率的处理上有三个概念:(1)本年度的标准汇率(Standard Currency Exchange Rate),这个汇率在年初时由纬创集团制定。(2)当月的预期汇率(Booking Currency Exchange Rate),一般指当月第一天的汇率,由纬创集团给出。 (3)到帐当天的实际汇率
纬创软件的事业部门每月根据标准汇率认列收入,这时候财务系统反映的科目是应计收入;财务部门开列发票后,开列发票的这部分应计收入在系统中就变成了发票收入(在财务上反映为应收账款),财务部门会根据当月的预期汇率对收入进行第一次调整;收到钱之后,财务部门会根据当天的实际汇率对收入进行第二次调整。
在对收入处理的问题上,由于收入是由业务部门认列的,而调汇是由会计部门来完成,这导致公司每月对事业单位所制定的管理报表的收入部分经常与管理者的预期不符。事实上,汇率的变化对业务部门的影响是实际存在的,业务部门必须正视这个问题。
解决这个问题的措施是,在净收入下增加汇率调整项(Currency Adjust)这一栏。这样做的优点在于,第一,财务部门不需要调整收入,只需把由于汇率变化产生的差异额放到这一栏下便可,第二,管理者的疑虑得到解决,公司的管理意图也得到了贯彻。
(三)对毛利指标的改进:SITE费用分摊
从事业部门的管理报表中可以看出,分支机构为支持营业部门而发生的费用没有被分摊。由于纬创是跨国际经营的,因而每个site的支持费用有很大的差异。另外由于提供的服务类型不同,相应的支持要求也不同。比如说,TCS业务不需要办公室。如果不能把这些服务所需的支持费用作精确分摊,那么对每种服务毛利率的计算基本上也不准,这一点显然需要改进。
解决这个问题的措施是,将每个site的支持费用精确的分摊到BD的每一条业务线中,即在管理报表中增加分摊费用(Sharing Cost)这一栏。至于费用如何分摊,这里不再详细叙述。
修改后事业单位管理报表见表5。
五、结语
本文从整体上介绍了纬创软件股份有限公司的财务管理体系和财务管理会计报表。从财务管理的战略角度来说,企业的长期经营看毛利,企业的短期经营看费用。本文仅从如何准确反映事业单位的毛利率出发,对纬创软件事业部门的财务管理会计报表进行了研究,提出了三个方面的改进措施。事实上,从费用方面出发来进行财务管理报表的改进研究也是非常重要的,如何按照公司特点对费用进行准确的归属和分类,直接影响到公司在短期经营中对费用的控制和短期经营决策,这将是后一阶段研究的重点。
参考文献
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[4]L.Meulbroek.A Senior Manager’s Guide to Integrated Risk Management.Journal of Applied Corporate Finance,2002(winter):56～70
关键词：高校;多校区;财务管理
随着我国教育体制改革的不断深入，高校办学规模与办学空间急剧扩张，几乎一半以上的高校都有两个以上校区，多校区办学已经是我国高校发展的重要形式。如何加强校区间财务管理，特别是抓好预算管理指挥棒，成为高校财务管理者热议话题之一，笔者结合所在高校实际，谈点对财务管理的肤浅看法。
一、现状及存在问题
多校区高校是指具有一个独立法人资格，有两个或两个以上地理位置不相连的校园的高校。多校区办学顺应了我国教育体制改革的进一步深化，促进了地方经济、文化的发展，但是在空间上将高校分成几部分，给高校财务管理者带来了新的挑战。主要表现在以下三个方面：
1.分校区经费预算准确性不好把握
由于校区具有高校的大部分职能，加之目前多校区高校形成的时间均较短，校区间经费预算还处于探索阶段，其经费预算控制的科学性、准确性难以把握，未形成一套相对科学的校区经费预算体系，不能实现科学合理的全面预算。高校缺乏全面的监督管理体制，对各校区财务支出没有制约性，且各校区预算过分看重事中控制，忽略了事后评价，预算出现偏差，没有突出工作的重点。
2.执行财务规定存在差异化
目前大多数的高校执行的是统一的财务规章制度，但是由于各校区的财务管理人员的整体素质以及对财务管理理论的了解与实践存在一定的差异，对财务制度的理解与执行力度也有所不同，在实际的财务管理中有较大的区别。再者由于校区距离相对较远，各校区财务人员无法及时沟通、交流，容易出现会计报销口径不一致，核算标准差异化等现象。
3.资金管理更加复杂
由于目前高校实行的是国库集中支付，且办理国库集中支付基本上都集中在主校区，以方便掌握资金量和使用情况，这势必造成分校区资金使用的不便。再者分校区分散了资金存量，使得学校难以把有限的资金集中起来统筹使用，限制了资金的放大效益。由于高校资金没有合理配置，导致了不少高校分校区的管理成本较高，经济效益不高，学校各项设施建设滞后，阻碍了学校的迅速发展。此外，分校区资金的使用情况由于人手、机制等原因得不到有效的监督，出现问题的可能性和风险也会大大增加，资金浪费。
二、分析及建议意见
1.强化预算分析，加强预算控制
鉴于多校区高校形成时间较短，分校区预算控制额不好核定，可以按“人员按核定，校区公用经费按实际，日常运行按定额，专项单独申报的原则”考虑分校区经费控制额，并分类设置预算项目，对分校区支出进行类别划分，逐步形成定额。打破一年一预算的常规模式，根据学校事业发展规划，编制中长期财务规划，分别按校区建立学科与实验室建设，教学专项建设，师资队伍建设等专项建设项目库，并根据学校的教育事业发展计划，不断更新，完善。并根据当前学校发展要求，优先安排急需项目，当年安排不了的项目自动滚到下一年去。此外，在注重预算控制的同时，还应重视预算评价，提高预算准确性与科学性。
2.加强财务人员队伍建设，分校区执行制度无差异化
出台业务学习制度，一方面鼓励财务人员加强学习，更新业务知识，提高自身业务水平和素质，以便创造性开展财务工作；另一方面采取集中培训、座谈、技能竞赛等多形式交流活动加强校区间财会人员的交流，对报销审核、收费等一系列易出现制度理解差异的地方进行沟通讨论，了解不断更新的财务管理理论，与国际财务管理逐渐接轨，确保多校区实际执行报销标准无差异化。同时，加强财会人员职业道德建设，使其具备较高的职业责任感和风险意识，能客观地执行制度，减少人为执行制度差异化。
3.利用网络技术，搭建统一会计核算体系
利用校园网络资源，依托财务软件，搭建统一的核算平台，构建财务信息化的平台，从而从财务核算体系上确保一致。可以借助校园网，以其为载体，建立内部财务系统，将学校财务透明化。搭建统一的会计核算体系，不仅有利于解决校区间财务数据实时反馈滞后的问题，方便领导进行财务决策需要，还有利于提高高校财务管理水平，提高财务管理?服务质量与效率。
随着我国市场经济的不断发展，我国工业企业的发展空间也得到了较大的提升，工业企业逐渐向着集团的方向发展，工业企业集团之间也面临着较大的市场竞争，很多工业企业集团为了提升自身综合竞争实力，加大了对预算管理与会计核算工作的重视程度，预算管理与会计核算虽然在工作内容和性质上有所差异，但是通过将两者进行有机的结合可以给工业企业集团带来较大的经济效益。本文从预算管理与会计核算的基本理论出发，分析了预算管理与会计核算之间的关系，并提出了几点工业企业集团预算管理与会计核算有机结合的对策，目的在于将预算管理与会计核算有机结合起来，不断完善工业企业集团财务管理体系，促进工业企业集团健康可持续发展。
关键词：
工业企业集团;预算管理;会计核算;关系
一、预算管理与会计核算概述
（一）预算管理
预算管理是对企业利用预算的方法对各部门、各单位的相关财务资源及非财务资源进行科学合理的分配、审计、控制，使企业的经营活动在有条不紊的情况下进行，以达到利润的最大化，该种模式下的管理是企业全员参与的模式。预算管理有着以下几个特点。（1）全额性。预算的金额涉及了企业的每个方面，主要包括了业务预算、筹资预算、财务预算、投资预算等。（2）全员性。主要是指预算管理要在企业各个部门和员工共同努力下才能够顺利完成，只有通过部门之间的相互合作才能够实现企业资源的优化配置。（3）全程性。企业预算管理工作贯彻在了整个经营生产活动中，主要包括了执行、分析、监控、考核预算等，这样才能将预算管理的作用发挥到最大化。
（二）会计核算
会计反映也称作会计核算，主要是以货币为计量尺度，可以客观地反映出会计主体资金运动的情况，通过会计核算可以对会计主体完成或者是已经发生的财务活动实施事后核算。作为企业经营活动中主要工作之一的会计核算，其主要特点体现在以下几个方面。（1）整体性。会计核算是对一切会计对象进行的记载，要保证所有数据的系统性和整体性，同时也要连续计算所有的数据，避免出现间断的现象发生，这样才能够保证会计核算内容的整体性。（2）全面性。在进行会计核算的过程中是需要较多的计量工具和不同的度量，通过会计核算可以统计和计算企业经营活动中消耗的人力、物力和财力，并形成系统的记录，可以全面地反映出企业的经营情况。
二、工业企业集团预算管理与会计核算的关系
（一）工业企业集团预算管理与会计核算的区别
从实际情况来看，工业企业集团预算管理与会计核算的区别体现在以下几个方面。
1．管理期间不同
预算管理主要的工作是通过计划、分配、组织、制定控制和调节等方法对企业的经营活动进行事前计划和事中控制，然而会计核算主要工作是事后反映企业的经营活动。
2．法律效力不同
在预算管理中的预算报告并没有法律效力，企业内部主要是其责任范围，然而会计报表是会计核算的最终结果，经过对外公布的会计报表是具备法律效力的，会计报告的责任人承担着报告合法性、真实性的主要责任。
3．应用方法不同
预算管理在应用方法上是建立在实现各项管理目标的基础上，根据实际情况灵活的采用各种方法，例如固定预算、零基预算、增量预算、滚动预算、概率预算等方法，最终实现管理目标的目的。然而会计核算的方法不能人为进行更改，必须采用国家规定的方法，例如历史成本计价原则等。
4．管理职能不同
预算管理的主要工作是控制和计划企业的经营活动，同时也包括了控制和计划企业的财务活动，然而会计核算是对企业各项经营活动的客观反映。
5．实施人员不同
预算管理人员的实施人员并没有特定的要求，但是实施会计核算的人员必须是由国家认可的专业人员来担任，即必须持有会计从业资格证书才能够上岗。
（二）工业企业集团预算管理与会计核算的联系
工业企业集团预算管理与会计核算的联系体现在以下几个方面。（1）相同的加工对象。预算管理与会计核算的加工对象都是能够反映企业经济活动的原始数据。（2）相同或类似的实施手段。预算管理与会计核算的实施手段都需要通过归集、分配、计算等方式来进行。（3）相同的目的。预算管理与会计核算的主要目的都在于实现企业的战略目标，防范企业经营过程中的风险，尽快地实现企业的经营目标。
三、工业企业集团预算管理与会计核算有机结合的对策
从上述可以看出，工业企业集团预算管理与会计核算既有区别又有联系，为了提高工业企业集团综合竞争实力，需要将预算管理与会计核算紧密的结合起来，工业企业集团要正确认识到两者之间的区别和联系，要采用科学合理的对策将两者有机的结合起来，主要可以采用以下对策。
（一）将预算管理与会计核算协调应用
工业企业集团要实现预算管理与会计核算的相互分离，两者可以通过预算编制的方式实现完全独立以及协调好两者之间的关系，财务人员应该首先算出会计核算的结果，然后再写进预算管理报告之中。由于在工业企业集团财务管理工作中预算管理是比较重要的工作，因此也就应该加大考核的力度，可以以会计核算为主要依据，例如可以利用会计核算数据和信息作为考核的参考，这样就可以保证预算管理的有效性和科学性。工业企业集团为了保证数据和信息的有效性，在进行预算管理与会计核算工作过程中，要运用最新的企业资料，并委任专门的部门和人员来统计、制作数据和表格，这样有利于及时地更新工业企业集团的财务情况，逐渐形成集预算管理与会计核算为一体的财务管理体系。
（二）考虑到预算管理对会计核算的要求
一般情况下，工业企业集团在经营过程中需要进行销售、生产、财务、专项预算，要按照工业企业的生产经营范围来实现集团企业的经营目标。工业企业集团为了更好的实现对预算管理的控制，要对各个执行人的业绩进行考核，要从责任中心的角度来重视预算工作，集团的总体计划也要按照责任中心来落实，这方面的工作被称作责任预算，主要目的是使预算责任中心的管理人员明确自身的责任和控制，因此在设置各种明细账的时候需要充分考虑到相关责任中心的需要，保证与预算的口径相一致。工业企业集团在进行会计核算过程中，要对相关责任进行转嫁，在进行分配共同费用的时候要根据责任的归属选择出科学合理的分配方法，工业企业集团为了便于单独考核部门的业绩，各个部门之间要相互提供劳务或产品，要适当地拟定内部转移的价格，这样有利于客观地反映预算报告的情况。
（三）充分利用现代化的信息技术
工业企业集团要重视预算管理与会计核算工作的重要性，要认识到预算管理与会计核算的积极性，要在与管理工作与会计核算工作中引入电算化的方式进行工作，这样就可以在一定程度上减轻预算管理与会计核算工作的工作量，简化会计核算的工作程序，对企业的经营活动财务人员就可以进行全面的预测、研究和调整，通过现代化信息技术也可以弥补预算管理与会计核算中的不足之处，提高工作的准确性。工业企业集团要认识到现代经济是信息化的时代，要认识到现代科学技术的重要性，因此工业企业集团的领导者要组织财务人员进行相关软件培训，让财务人员熟练的掌握财务计算机软件，使得财务人员从繁琐的预算管理与会计核算工作中脱离出来，这样可以提高财务人员的工作效率。
（四）要进行差异性处理
工业企业集团在进行经营的过程中，一般情况下利用会计进行生产、营销和收支进行会计处理，工业企业集团在经营过程中具体战略目标是制定预算的主要依据，需要衡量工业企业集团每一位员工的工作完成情况，这样有利于对预算进行更好的管理和控制，工业企业集团的领导者要认识到预算管理与会计核算之间差异性的存在，要制订出差异性的处理方法，首先，工业企业集团在会计核算中要设立独立的科目，集合会计核算中的模糊事项，并进行详细的记录，这样有利于进行会计核算工作的判断；其次，工业企业集团要定期的组织预算管理与会计工作进行讨论，要仔细地分析每一个项目；再次，要利用预算与会计核算来分析出责任差异，并进行详细的整理和记录。这样才能正确处理好预算管理与会计核算之间的关系，保证两者在单独运行的基础上实现有机的结合，促进工业企业集团获得健康稳定的发展。同时，在制定预算目标的时候也要进行差异性的处理，例如在初创期工业企业的战略目标应该以开拓市场、提高产品种类为主，因此，预算管理的目标也要在坚持战略扩张的原则下，积极地开展业务预算和筹资预算管理；在成熟期的工业制造企业经营情况比较稳定，主要以巩固、防御的战略目标为主，主要的任务是保护工业企业的竞争力和市场占有份额，因此在制定预算管理目标的时候也要设定为巩固、防御的类型；在衰退期和转型期的工业企业，一些业务会逐渐退出市场，不断寻求出新的业务领域和寻找出转型的机遇，因此预算管理的方式也应该采用紧缩型、保守型的方式。
四、总结
综上所述，预算管理与会计核算都可以给工业企业集团带来较大的经济效益，两者之间既有区别又有联系，只有将两者有机结合起来才能够不断完善工业企业集团的财务管理体系，因此工业企业集团要结合自身的实际情况，适当地调整预算管理与会计核算，将两者有机地结合起来，提高工业企业集团的财务管理水平，保证工业企业集团在竞争激烈的市场环境中立于不败之地。
参考文献：
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1．会计工作的法规体系有所改变
原事业单位会计工作的法规体系为：《会计法》《事业行政单位预算会计制度》；新事业单位会计工作的法规体系为：《会计法》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》。也即事业单位的会计法规在会计制度这一层次上已与行政单位会计法规相分离，并采用“准则”加“制度”的规范模式。事业单位会计制度与行政单位会计制度相分离的主要原因，可以归纳为这样几个方面，即事业单位与行政单位：
（1）性质不同。即事业单位属于公益性质，行政单位属于政权性质。
（2）经济业务活动的内容不同。即事业单位主要从事事业活动，生产精神产品；行政单位主要从事行政活动，维持社会运转。
（3）财务管理的要求不同。即事业单位可以严格实行“核定收支，定额或者定项补助，超支不补，结余留用的预算管理办法”，预算一旦确定，一般不予调整；但行政单位则可能不一定能严格实行如事业单位的这种预算管理办法，可能需要根据行政管理情况的变化，适当增加预算的弹性，国家不能一天没有行政管理。
（4）对市场的依赖程度不同。即事业单位，尤其是有条件走向市场的事业单位，其对市场的依赖程度要比行政单位大，也即事业单位可能会有一笔数字较大的事业收入；但行政单位没有相应的“行政收入”，只有财政拨入经费。
（5）收支情况复杂程度不同。即事业单位收入来源多渠道，如有财政补助收入、上级补助收入、附属单位缴款、事业收入、经营收入等渠道，支出使用多用途，如有事业支出、经营支出、对附属单位补助、上缴上级支出等用途；而行政单位收入的来源主要依靠财政拨款，一般只有拨入经费和预算外资金收入，支出也主要是用于行政管理方面的支出，一般只有经费支出，行政单位一般要求与所属经济实体脱钩。事业单位实行“准则”与“制度”规范模式的主要原因，可以归纳为：
（1）事业单位涉及的行业较多，如科研、教育、文化、卫生、体育等，各行业在经济业务内容、活动方式、对财政拨款的依赖程度、会计核算的要求和会计管理水平等方面差别较大，必须有较高层次的会计准则规范，以确保各行业会计信息的真实性和可比性。
（2）会计准则由于其层次较高，因此，内容不可能具体，为便于实务工作者实际操作，就有必要再根据准则制定制度，制度就比较详细具体，基层单位可以依照其规定具体操作。改革后的事业单位会计工作的法规体系更加完善。
2．会计与财政的关系有所改变在《原制度》中，将会计核算与财务管理的内容混合在一起，如“第四章货币资金的核算与管理”，“第五章全额预算收支的核算与管理”，“第六章预算外收支的核算与管理”等等，内容杂乱。在《新制度》中，着重规范了会计核算工作，突出了会计核算的方法，而将财务管理的要求全部纳入《事业单位财务规则》和有关行业财务制度中。这样，《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》与《事业单位财务规则》和行业财务制度两者相辅相成，相得益彰。通过改革，会计与财务的关系得到了理顺。
3．会计主体有所改变在《原制度》中，将事业单位的会计主体认为是预算资金活动，即“以预算资金活动作为记账主体”。这使得事业单位变成了是国家财政的一个报销单位，事业单位加强自身经济管理的观念淡薄。《事业单位会计准则》第四条明确规定“会计核算应当以事业单位自身发生的各项经济业务为对象，记录和反映事业单位自身的各项经济活动。”这就从概念上明确了事业单位是一个会计主体。事业单位会计主体的确立，有利于事业单位加强自身的经济管理，提高资金使用效益，同时也有利于事业单位以主体的身分参与市场竞争，谋求自身发展。可以认为，事业单位会计主体地位的确立，是这次事业单位会计改革的最主要的内容之一，事业单位会计要素的改变、会计核算平衡公式的改变、预算内外资金核算方法的改革以及会计报表的改变等，都在某种程度上体现了事业单位的会计主体地位。
4．确定了会计核算的一般原则在《原制度》中，只注重对具体会计核算方法的规定，没有对指导会计核算工作的一般原则作出全面而系统的规定。这种情况对提高事业单位会计信息的质量带来很多不利的因素。《事业单位会计准则》第一次集中、全面而又系统地提出了11条会计核算的一般原则。这11条一般原则是：客观性原则、适应性原则、可比性原则、一致性原则、及时性原则、清晰性原则、收付实现制和权责发生制原则、配比原则、专款专用原则、实际成本原则、重要性原则。会计核算一般原则的确定，对于统一协调各部门、各行业事业单位的会计核算具有重要的作用。
5．会计要素有所改变在《原制度》中，设置了三个会计要素，即资金来源、资金运用和资金结存。很明显，这是计划经济体制下的产物，事业单位围绕资金运动组织会计核算，不确立事业单位会计地位。《新制度》对此作了根本性的改变，确定了资产、负债、净资产、收入和支出五个会计要素。这五个会计要素的设置，体现了事业单位的会计主体地位，有利于事业单位的会计信息更好地满足各有关方面的需要，也有利于国际交流。
6．记账方法有所改变在《原制度》中，记账方法规定采用资金收付记账法。这与当时事业单位的资金主要依赖财政预算资金以及由此采用
收付实现制的记账基础相关。《事业单位会计准则》第八条规定“会计记账采用借贷记账法”。改变记账方法的原因可以归纳为以下两个方面：
（1）目前的事业单位已经形成收人来源多渠道、支出使用多用途的基本格局，经济业务越来越复杂，资金收付记账法难以适应，而借贷记账法有一套完整、严密而科学的方法体系，能适应新形势下经济与社会事业发展的需要。
（2）目前，企业会计通过改革，已经全部采用了借贷记账法，国际上也普遍使用借贷记账法，为与国内企业会计以及与国际会计交流方便起见，事业单位也采用借贷记账法非常有必要。
7．会计核算平衡公式有所改变在《原制度》中，会计核算平衡公式为：资金来源－资金运用＝资金结存。该公式是一个资金平衡公式，无法全面、正确地反映事业单位的财务状况和收支情况，没有体现事业单位的会计主体地位。在《新制度》中，会计核算平衡公式为：资产＝负债＋净资产。采用这个公式不仅有利于在会计核算上能明确区分债权人权益和净资产的增减变化，而且还能全面反映事业单位的财务状况，为政府提供宏观管理所需要的经济信息，为事业单位本身提供有利于加强自身经济管理的有用的信息，为有关方面提供决策有用的信息。新公式体现了事业单位的会计主体地位。
8．会计科目的设置有所改变在《原制度》中，事业单位的会计科目按全额预算管理、差额预算管理和自收自支预算管理单位分别设置三套会计科目，并且还按预算内资金和预算外资金分别设置两套会计科目。会计科目的设置不可谓不复杂。在《新制度》中，所有事业单位统一设置一套会计科目，即会计科目不再按三类预算管理单位设置，也不再按预算内外资金设置，而是按新的会计要素设置。这样设置会计科目的原因，可以归纳为以下两个方面：
（1）《事业单位财务规则》取消了三类预算管理单位的区别，所有事业单位可以认为全部是接受财政的补助，无非是补助金额的多少，补助的金额也可以为零。这样，在各事业单位之间，就不再是阶梯式的差别了，而是平滑式的差别，这有利于国家对各事业单位进行更为科学的经济管理。由此，事业单位的会计科目也没有必要再区分三类预算管理单位，分设三套会计科目。
（2）《事业单位财务规则》对事业单位实行“事业单位预算应当自求收支平衡”的做法，即事业单位预算内外的资金实行统一运行，综合平衡的做法。因此，会计科目也没有必要再区分预算内外，分设两套会计科目了。应该说，《新制度》科目的设置，比《原制度》更科学更简明。
[关键词] 分红保险；专题财务报告；会计制度
在我国，为了有效地管理利率风险，2000年以来，各大保险公司相继推出了一系列分红保险产品，受到广大保户的青睐，在保险公司的业务收入中所占的比重逐渐增高。在一些寿险公司中，分红保险业务收入占到全部业务收入的 50%以上，个别公司更是高达90%。由于分红保险不仅涉及分红保险保单持有人的保险保障利益，而且红利的分配涉及到分红保险保单持有人获取红利的利益，所以保险监管机构非常重视对分红保险的监管。分红保险专题财务报告是保险监管机构进行监管的一个重要依据。
一、报送分红保险专题财务报告的目的和作用
报送分红保险专题财务报告是保监会出于监管目的而要求的。2000年保监会颁发的《分红保险管理暂行办法》第 1条明确该规定的目的为“为规范分红保险业务，促进保险市场健康发展，根据保险公司管理规定，制定本办法。”2001年12月保监会颁发的《人身保险新型产品信息披露管理暂行办法》，明确该规定的目的为“促进人身保险业务的健康发展，规范市场行为，保护保单持有人的利益”。上述规定仅说明对分红保险管理的目的，没有明确指出报送分红保险专题财务报告的目的和作用。因此，理论界和实务界在对报送分红保险专题财务报告的目的认识上存在分歧。
从对分红保险专题财务报告的现行要求，可以理解报送分红保险专题财务报告的目的和作用有以下几点：
第一，从分红保险专题财务报告的报送对象来看，分红保险专题财务报告只向保监会报送，保单持有人看不到这份报告，而向保单持有人报告的文件是分红业绩报告，包括分红保险经营状况及公司分红政策、费用支出及费用分摊方法 (采用固定费用率方式的除外)、本年度盈余和可分配盈余、保单持有人应获红利、红利计算基础和计算方法。保单持有人看到的内容和分红保险专题财务报告的内容是否一致没有要求必须经过鉴证。所以，报送分红保险专题财务报告的主要目的是用于保监会的监管。
第二，从分红保险专题财务报告要求的内容来看，保监会通过这份报告能够监督管理保险公司的一些违规行为，也可以考察各个保险公司分红保险的经营业绩。
第三，从分红保险专题财务报告的会计主体和范围来看，分红保险专题财务报告站在保险公司的立场只反映保险公司全部业务中分红业务的经营情况和盈余分配情况，分红保险业务盈余计算与分配表、资产负债表是从保险公司的资产负债表和利润表中人为切割出来的一部分，收入分配和费用分摊报告是对分红保险业务盈余计算与分配表及资产负债表的补充。因此，通过分红保险专题财务报告可以了解分红保险这类特定的业务的经营情况和财务状况。
第四，在分红保险专题财务报告相关规定中没有特别指出对分红保险专题财务报告基本信息特征的要求。一方面，分红保险专题财务报告的信息质量要求和一般财务报告的信息质量要求基本一致；另一方面，其与一般财务报告也有许多不同。如分红保险专题财务报告仅仅是对保险公司某类业务的反映，所以，不可避免地会涉及到对资产和费用的人为分割。因此，特殊的会计主体的确定、核算范围的划分、信息的客观性和资产及费用分割的合理性等质量要求应该更加突出，否则会直接影响到分红保险专题财务报告信息的使用。
至今为止，分红保险专题财务报告已经发挥了一定的作用。但是，在现行体制下，分红保险专题财务报告没有和向保单持有人报告的分红业绩报告相衔接，不能作为保单持有人权利索求的证明，因此在保单持有人和保险公司关于分红发生纠纷时，专题报告在司法判决中所起的作用是不明确的。建议在分红保险专题财务报告和分红业绩报告之间建立起桥梁，使二者的内容相互衔接，并要求分红业绩报告必须符合经过审计后的分红保险专题财务报告的内容。
二、分红保险专题财务报告存在的问题
(一)业务盈余计算与分配表和利源分析表不衔接
在分红保险专题财务报告中，包含业务盈余计算与分配表和利源分析表。理论上讲，业务盈余计算与分配表是从会计的角度核算收入费用来计算业务盈余的，而利源分析表是从精算的角度区分利差、死差和费差来计算业务盈余的。这两个盈余是从不同角度、依据不同理念对同一事物的计算和分析，但数字应该一致。在现行的分红保险专题财务报告中，这两个内容没有衔接起来，容易给报告的阅读者造成误解。实际上，在所有盈余都考虑到的情况下，业务盈余计算与分配表上业务盈余应该等于利源分析表上的所有因素的利源的合计数。事实上，利源分析表上的其他因素一行就是根据业务盈余和有限差利源数挤出来的。现行的利源分析表给人的印象是：死差利源 利差利源 费差利源 其他因素利源二利源合计，而实际上的计算公式却是：业务盈余—死差利源—利差利源—费差利源二其他因素利源。现有的两张表割裂了两者之间的必然联系，容易让人误解业务盈余和利源合计这两个指标的计算方法不同、经济含义不同、数字也不同。
(二)不分费差的情况下费用的处理容易让人误解
在不分费差的情况下，在业务盈余计算与分配表中计算业务盈余应进行费用的扣除，现行的做法是所扣除的费用要求采用在险种设计时的评估附加费用。这样做的本意是想在业务盈余的计算过程中剔除实际费用和评估费用不同所带来的差异，从而使业务盈余计算与分配表中计算得出的业务盈余等于本年实现的、用于分配的盈余。但是由于在死差、利差、费差之外，总会有其他的因素对业务盈余发生影响，所以业务盈余计算与分配表中计算出的业务盈余必须调整其他因素对盈余的影响后才等于当年实现的、用于分配的盈余。所以，在不分费差的情况下，以预定费用代替实际费用的处理并不能达到预期目的。
(三)分配过程没有明确体现
在现行的分红保险业务盈余计算与分配表中，从业务盈余栏至所有者权益损失栏主要体现当年盈余的分配过程，这部分的分配过程存在以下问题：
1.如前两个问题所述，业务盈余并不一定是本年实现的应该分配的盈余。
2.分红保险特别储备采用提转差的表达模式也难以反映期初分红保险特别储备、本年实现的用于分配的业务盈余数及期末分红保险特别储备之间的关系。
3.没有体现出盈余分配的过程，不能有效衔接资产负债表和分红保险业务盈余计算与分配表，使两张表中的勾稽关系没有体现。
(四)费用分摊中存在的问题
分红保险业务的盈余只是公司整体业务利润中的一部分，存在共同费用的合理分摊问题。在不同的费用分摊方法下，即使同一公司计算得出的业务盈余差别也非常大。由于合理分摊费用是保证专题财务报告信息的真实性和可比性的前提，现行制度中对这一内容没有规定是不合理的。
(五)对增额红利分配方式下的分配没有特别考虑
现行的分红保险专题财务报告表格格式没有对一些特殊的分红保险业务进行考虑，如采用英式分红的保险公司，由于采用的是增额红利的分红方式，所以在红利分配时随着保额的增加同时增提了相应的准备金，这部分准备金本来应该是在计算当期的业务盈余之后、在分配的环节产生的，但是在编制分红保险业务盈余与计算表时，却会将这部分准备金包含在业务盈余计算过程中的准备金提转差中，这样使业务盈余计算与分配表不能合理地反映保险公司经营分红保险业务的实际盈余情况。
(六)应付公司红利项目的表达存在歧义
在分红保险专项财务报告中“应付公司红利”的项目名称也不恰当，在获取盈余方面公司的名义是不明确的，因为公司的利益最终会归属于公司的投资者。同时，“应付”的说法也容易使人认为这部分内容是公司的负债，是公司投资者和保单持有人一样能够直接拿走的部分，但实际上，这部分内容仅是保险公司整体经营利润的一部分，所有者是否能够获得还要看其他业务是否亏损、决议是否进行利润分配等因素。因此，它不是保险公司真正的负债，以负债项目列示是不合理的。
(七)分红保险特别储备的性质不明确
目前对分红保险特别储备的认识存在一定的分歧。一种观点是认为这部分金额应该是公司所有者权益中的一个组成部分；另一种观点认为其应该作为负债项目列示。持第一种观点的人认为，分红保险特别储备是一种平滑机制，起平滑各年度损益的作用，某一时点的特别储备并不一定以后一定会分配给保户，如果将其作为负债处理，会增力n保险公司的负债，对计算偿付能力会有影响。持第二种观点的人的理论依据是精算规定中“保险公司应对分红保险账户提取分红保险特别储备”的规定。按照保险精算的规定，公司早晚必须要把在盈利年度提留的分红保险特别储备中的70%分给保户，那么这部分特别储备必须作为负债处理。在公司的实务操作中，有些公司把分红保险特别储备作为准备金负债处理，有些公司将其作为普通负债处理，有些有些公司干脆包含在所有者权益中，从而在报表上不体现。不同理解下的报告是不具有可比性的，有关规定应该健全分红保险的规范，以保证会计处理上的一致性。
三、分红保险专题财务报告的改进建议
(一)对表式进行调整
针对业务盈余计算与分配表和利源分析表不衔接的问题，应在分红保险专题财务报告中设计业务盈余计算表和分配表两张表。其中，在业务盈余计算表中反映业务盈余的形成过程，按照实际收入和费用支出数字填列。在计算得出的实际业务盈余项下，区分死差损益、利差损益、费差损益、其他差损益，将业务盈余的会计计算和利源分析衔接起来。另外，由于这部分计算得出的数字和利润中分红业务的利润一致，所以没有必要用盈余的说法，可以直接采用“当年分红业务利润”的说法。业务盈余计算表也应改为“分红业务利润计算表”。该表式简要内容如下：
(二)取消预定费用的处理方式
在分红业务利润计算表中应反映业务利润的形成过程，并在计算得出的分红实际业务利润项下区分死差损益、利差损益、费差损益、其他差损益，就完全可以解决在不分费差的情况下实际费用和预定费用不同对利润计算过程的影响。所以，不论保险合同条款约定分所有差还是有限差，在分红业务利润计算过程中都必须以实际费用进行列示并计算。
(三)合理表达分配过程
针对现行报告中对分配过程没有明确体现的问题，分配过程的合理表达需要通过设计独立的分红保险业务利润分配表进行，在设计该表时应注意对分配保单红利过程的体现，不仅要反映本期分配方案，而且应反映上期分配结果对本期的影响。该表的基本格式如下：
(四)统一费用分配原则
针对在报告中费用分摊存在的问题，建议有关文件应统一费用的分配方法，或提出费用分配的基本原则，以保证盈余的计算结果合理，使各公司的费用分摊结果和计算的利润之间可比，同时为保证公司对费用分摊遵循既定的原则，应该在相关规定中要求审计人员对此严格进行审计。
(五)明确增额红利分配的处理方法
对不同红利分配方式下的分配过程的体现，应考虑在分红保险专题财务报告的附注中披露。如果保险公司采用增额红利方式，分配的过程应该在分配表中反映，然后在报告的附注中说明是增额红利分配方式，同时说明由于保额增加所增提的准备金数字。如果保险公司采用现金红利方式，应在报告附注中说明本年末应付保户红利中应用现金支付、留存累计生息、用以抵缴保费、缴清增额红利的金额，以反映不同红利支付方式对现金流出的影响。
(六)取消应付公司红利项目
如前所述，在分红保险专题财务报告中“应付公司红利”的项目名称不恰当，在资产负债表中应调整到所有者权益项下，在分配表中也应表明这部分内容划归所有者权益。
(七)规范分红保险特别储备的处理
对于累计可分配盈余到底先确定本期分配的部分还是先确定期末分红保险特别储备的问题，公司是在考虑本年赢利的高低、市场对分红的预期、对以后年度盈利的预期等因素的基础上来决定，事实上不存在分配的先后顺序。考虑到会计上通常的分配顺序，可以用以下公式表示：
由于该部分分红保险特别储备以后是否向保单持有人分配存在很大不确定性，所以，将其包含在所有者权益中更加妥当。
(八)统一报告的内容和格式
设计统一的披露格式和内容是保证分红保险专题财务报告可比性的前提，应该要求公司报告包括审计报告、业务情况说明、主表、附表和附注说明等内容。对有些需要文字说明的内容应该要求至少应说明的内容，如业务情况说明应至少包括开办的险种、时间、范围、定价利率、红利来源、资金是否单独运用等；报表附注的内容应至少包括业务基本情况、编制基准、主要会计政策、重要报表项目明细等。
经过三年多时间的努力，财政部于1997年5月和7月分别了《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，并规定该准则和制度于1998年1月1日起在全国范围内实行。将财政部原制定的自1989年1月1日起实行的《事业行政单位预算会计制度》（以下简称《原制度》），与这次新制定的《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》（以下简称《新制度》）作一比较，可以归纳出事业单位会计在以下10个方面发生了重大的改变：
1．会计工作的法规体系有所改变
原事业单位会计工作的法规体系为：《会计法》《事业行政单位预算会计制度》；新事业单位会计工作的法规体系为：《会计法》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》。也即事业单位的会计法规在会计制度这一层次上已与行政单位会计法规相分离，并采用“准则”加“制度”的规范模式。事业单位会计制度与行政单位会计制度相分离的主要原因，可以归纳为这样几个方面，即事业单位与行政单位：
（1）性质不同。即事业单位属于公益性质，行政单位属于政权性质。
（2）经济业务活动的内容不同。即事业单位主要从事事业活动，生产精神产品；行政单位主要从事行政活动，维持社会运转。（3）财务管理的要求不同。即事业单位可以严格实行“核定收支，定额或者定项补助，超支不补，结余留用的预算管理办法”，预算一旦确定，一般不予调整；但行政单位则可能不一定能严格实行如事业单位的这种预算管理办法，可能需要根据行政管理情况的变化，适当增加预算的弹性，国家不能一天没有行政管理。
（4）对市场的依赖程度不同。即事业单位，尤其是有条件走向市场的事业单位，其对市场的依赖程度要比行政单位大，也即事业单位可能会有一笔数字较大的事业收入；但行政单位没有相应的“行政收入”，只有财政拨入经费。（5）收支情况复杂程度不同。即事业单位收入来源多渠道，如有财政补助收入、上级补助收入、附属单位缴款、事业收入、经营收入等渠道，支出使用多用途，如有事业支出、经营支出、对附属单位补助、上缴上级支出等用途；而行政单位收入的来源主要依靠财政拨款，一般只有拨入经费和预算外资金收入，支出也主要是用于行政管理方面的支出，一般只有经费支出，行政单位一般要求与所属经济实体脱钩。事业单位实行“准则”与“制度”规范模式的主要原因，可以归纳为：
（1）事业单位涉及的行业较多，如科研、教育、文化、卫生、体育等，各行业在经济业务内容、活动方式、对财政拨款的依赖程度、会计核算的要求和会计管理水平等方面差别较大，必须有较高层次的会计准则规范，以确保各行业会计信息的真实性和可比性。（2）会计准则由于其层次较高，因此，内容不可能具体，为便于实务工作者实际操作，就有必要再根据准则制定制度，制度就比较详细具体，基层单位可以依照其规定具体操作。改革后的事业单位会计工作的法规体系更加完善。
2．会计与财政的关系有所改变在《原制度》中，将会计核算与财务管理的内容混合在一起，如“第四章货币资金的核算与管理”，“第五章全额预算收支的核算与管理”，“第六章预算外收支的核算与管理”等等，内容杂乱。在《新制度》中，着重规范了会计核算工作，突出了会计核算的方法，而将财务管理的要求全部纳入《事业单位财务规则》和有关行业财务制度中。这样，《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》与《事业单位财务规则》和行业财务制度两者相辅相成，相得益彰。通过改革，会计与财务的关系得到了理顺。3．会计主体有所改变在《原制度》中，将事业单位的会计主体认为是预算资金活动，即“以预算资金活动作为记账主体”。这使得事业单位变成了是国家财政的一个报销单位，事业单位加强自身经济管理的观念淡薄。《事业单位会计准则》第四条明确规定“会计核算应当以事业单位自身发生的各项经济业务为对象，记录和反映事业单位自身的各项经济活动。”这就从概念上明确了事业单位是一个会计主体。事业单位会计主体的确立，有利于事业单位加强自身的经济管理，提高资金使用效益，同时也有利于事业单位以主体的身分参与市场竞争，谋求自身发展。可以认为，事业单位会计主体地位的确立，是这次事业单位会计改革的最主要的内容之一，事业单位会计要素的改变、会计核算平衡公式的改变、预算内外资金核算方法的改革以及会计报表的改变等，都在某种程度上体现了事业单位的会计主体地位。4．确定了会计核算的一般原则在《原制度》中，只注重对具体会计核算方法的规定，没有对指导会计核算工作的一般原则作出全面而系统的规定。这种情况对提高事业单位会计信息的质量带来很多不利的因素。《事业单位会计准则》第一次集中、全面而又系统地提出了11条会计核算的一般原则。这11条一般原则是：客观性原则、适应性原则、可比性原则、一致性原则、及时性原则、清晰性原则、收付实现制和权责发生制原则、配比原则、专款专用原则、实际成本原则、重要性原则。会计核算一般原则的确定，对于统一协调各部门、各行业事业单位的会计核算具有重要的作用。5．会计要素有所改变在《原制度》中，设置了三个会计要素，即资金来源、资金运用和资金结存。很明显，这是计划经济体制下的产物，事业单位围绕资金运动组织会计核算，不确立事业单位会计地位。《新制度》对此作了根本性的改变，确定了资产、负债、净资产、收入和支出五个会计要素。这五个会计要素的设置，体现了事业单位的会计主体地位，有利于事业单位的会计信息更好地满足各有关方面的需要，也有利于国际交流。
6．记账方法有所改变在《原制度》中，记账方法规定采用资金收付记账法。这与当时事业单位的资金主要依赖财政预算资金以及由此采用收付实现制的记账基础相关。《事业单位会计准则》第八条规定“会计记账采用借贷记账法”。改变记账方法的原因可以归纳为以下两个方面：（1）目前的事业单位已经形成收人来源多渠道、支出使用多用途的基本格局，经济业务越来越复杂，资金收付记账法难以适应，而借贷记账法有一套完整、严密而科学的方法体系，能适应新形势下经济与社会事业发展的需要。
（2）目前，企业会计通过改革，已经全部采用了借贷记账法，国际上也普遍使用借贷记账法，为与国内企业会计以及与国际会计交流方便起见，事业单位也采用借贷记账法非常有必要。7．会计核算平衡公式有所改变在《原制度》中，会计核算平衡公式为：资金来源－资金运用＝资金结存。该公式是一个资金平衡公式，无法全面、正确地反映事业单位的财务状况和收支情况，没有体现事业单位的会计主体地位。在《新制度》中，会计核算平衡公式为：资产＝负债＋净资产。采用这个公式不仅有利于在会计核算上能明确区分债权**益和净资产的增减变化，而且还能全面反映事业单位的财务状况，为政府提供宏观管理所需要的经济信息，为事业单位本身提供有利于加强自身经济管理的有用的信息，为有关方面提供决策有用的信息。新公式体现了事业单位的会计主体地位。8．会计科目的设置有所改变在《原制度》中，事业单位的会计科目按全额预算管理、差额预算管理和自收自支预算管理单位分别设置三套会计科目，并且还按预算内资金和预算外资金分别设置两套会计科目。会计科目的设置不可谓不复杂。在《新制度》中，所有事业单位统一设置一套会计科目，即会计科目不再按三类预算管理单位设置，也不再按预算内外资金设置，而是按新的会计要素设置。这样设置会计科目的原因，可以归纳为以下两个方面：
（1）《事业单位财务规则》取消了三类预算管理单位的区别，所有事业单位可以认为全部是接受财政的补助，无非是补助金额的多少，补助的金额也可以为零。这样，在各事业单位之间，就不再是阶梯式的差别了，而是平滑式的差别，这有利于国家对各事业单位进行更为科学的经济管理。由此，事业单位的会计科目也没有必要再区分三类预算管理单位，分设三套会计科目。（2）《事业单位财务规则》对事业单位实行“事业单位预算应当自求收支平衡”的做法，即事业单位预算内外的资金实行统一运行，综合平衡的做法。因此，会计科目也没有必要再区分预算内外，分设两套会计科目了。应该说，《新制度》科目的设置，比《原制度》更科学更简明。9．预算内外资金的核算方法有所改变《原制度》实行预算内外资金分别运行，各自平衡的做法。这与计划经济体制下国家包办事业单位，事业单位的绝大部分资金来源于国家财政，预算外资金数字极小相关。《新制度》对预算内外资金实行统一核算，综合平衡的做法。这是因为，随着市场经济的发展，政府支持和鼓励事业单位合理组织业务收入，增强了单位自我发展的能力。由此，预算外收入较大幅度的上升，并直接影响到事业单位的生存和发展。事业单位大量的预算外收入通过抵支收入转入预算内，抵顶事业经费的不足。预算内外资金的分别核算、各自平衡就好像是一个单位有两套账，各自分别记账、算账和报账。预算内外资金不能统筹安排和合理调度，已经影响了资金的有效使用，也影响了会计信息的真实性。为此，《新制度》规定，事业单位实行预算内外资金统一核算、综合平衡。事业单位对各项资金统一核算，统一管理，形成资金合力，这不仅有利于国家加强财政的宏观调控能力，而且也有利于事业单位更合理更有效地使用资金，保证事业活动的需要。同时，这样做也可以使事业单位提供全面、合理、真实、准确和完整的会计信息。预算内外资金统一核算，综合平衡的作法，也体现了事业单位的会计主体地位。10．会计报表体系有所改变《原制度》的会计报表，主要有资金活动情况表、经费支出明细表、拨入经费增减情况表、预算外收支明细表、差额单位收支情况表、专用基金收支明细表、产品收益表等。这些报表主要为财政服务，区分三类预算管理单位，区分预算内外资金。《新制度》规定，事业单位的会计报表主要包括资产负债表、收入支出表、附表及会计报表附注和收支情况说明书等。事业单位会计报表的改变，突出了基本会计报表的地位，同时也简化了事业单位的会计报表，会计报表所提供的信息更加符合国际惯例。《新制度》规定的会计报表，体现了事业单位的会计主体地位，对政府加强宏观管理，促进事业发展必将起到十分重要的作用。
一、预算会计法存在的问题
在部门预算方面，一切的支出和收入包括全部的预算资金，为此导致预算执行情况的预算会计不能有任何的遗落，必须反馈出预算执行情况和预算会计，例如，涵盖在部门预算中的基建资金必须和其他财政资金相等，换一句话说想要真实的说明综合预算，那么一切的基建预算收支都必须毫无疑问的囊括在部门预算里。在预算单位会计体系中汇集了所有的预算资金，有时不得不将行政事业单位会计制度内的应付收支做相应的类别调整，因为在会计单位核算体系中会有特别的业务，导致必须对预算会计的会计科目进行新的设置，例如，对财务报表的结构进行调动，来满足国库管理制度和会计预算的需求。所以，重新组建会计体系，让财务管理和预算管理要素交融是势在必行的。政府采购资金的做法将成为预算会计核算内容的重中之重，财政部门将全部支拨行政企事业单位的一系列采购支出，其中囊括财政预算资金和其他资金。为此，预算单位的资金流向财政部门的现象也就应运而生了。某些工程的大额采购尾款支付是要经过漫长的保修期才能给予付款，这个现象的形成是因为政府在项目的施行、货物采购的验收与付款都存在时间的间断。这些情况会导致现行的单位预算会计制度在做账过程中与实帐存在很大的差异，无法确切的反应预算单位的经济项目。这些情况会导致财政部门的预算支出信息不准确，继而真实的政府支出活动将被掩盖。所以，只有改变现行的会计核算方法才能解决存在的问题。
二、事业单位定位会计核算方法的问题
事业单位在经济市场为主导地位的大环境下，活动项目、性能也随之改变，经济活动项目比重越来越高，非经济活动项目比重不断的减弱，大体方向不断向市场靠近，但又与市场有着微妙的不同，原因在于事业单位担负着为社会提供需求的伟大使命。事业单位、社会团员、非企业单位（民办）、各类基金会等在为人民群众服务或提供管理的的出发点是基于社会效益，才按照财务资源等提供更好的、更多的服务与管理。他们的实质在会计中称之为“非营利组织会计”，政府部门与这个组织的实质特性类似，但差别还是很大。所以政府会计和非营利组织会计包含在非企业单位会计中，但又不可以统称为政府会计。而让利润最大化，效益最大化、收入最大化才是企业的真正目的。这就是事业单位与企业和政府部门存在的差异。
三、现行行政事业单位
行政事业单超出预算之外的资金通通被财政专户管理，通常体现为三种方式，比例上缴的方式、全额上缴的方式、结余上缴的方式。而这种做法在现实中是很难实现的，就此三种方式中的比例、结余上缴的方式应该被取缔，在两种方式中他们与自身的制度就是冲突的，根本无法适合当代公共财政管理的制度。例如在没有被核准的预算之外收入应当是单位组织对外的负债项目，三种方式同时被不同的单位组织所使用，一定会产生有悲有喜的单位组织，严重的会造成单位组织管理上的失误和凌乱。三种方式分别被使用时即使不出现混乱，但按结余上缴的方式在会计账务上也存在规范性的漏洞。相关的制度明确的规定：单位组织有收入时，必须对单位组织的全部收入项目进行核算，之后在对结余上缴财政专户进行定期结算。当今最大的难点在于单位“大收支”的环境影响下，既要在会计上反映部分资金结余又要清晰、明了的结算资金结余。在实际中很多的经常性费用和专项资金账务的核算存在边界定义的模糊。经费支出，拨出、拨入经费的科目下依次设置了相应的专款支出，拨出、拨入专款等二级科目，这些在现行制度中都有明确的规定。混杂专项的经费与正常经费的性质是经常出现的，将专项经费与正常经费通通放在经费类总账科目下进行结算是在行政单位中经常出现的，这些会计的核算方法都是存在不当的，导致没有清晰的账务思绪。所以，行政单位应像事业单位的会计账务一样，建立与专项结算、转款专用的，与之相符的会计账目，也就是人们常说的量体裁衣。以上是对我国的核算方法相关问题进行了探讨、研究、解析，从以上问题可以看出我国的现行会计预算制度的适用范围还有待于拓宽，让会计中的资金预算收支项目，全面核算和反应政府的债务规模、偿还债务情况、经济资源的使用和占用情况对现预算行会计核算方法进行全面的革新，让其更加的完善，适用性更高，范围更广。在革新的过程中可以从小范围适用开始，待有成效后大面积推广，让我国的现行预算会计核算方法不断地完善，为我国的经济的发展保驾护航。
作者：李灵娟 单位：公安边防部队士官学校军需卫生系
世界各国的政府会计改革普遍出现了“双轨制”形态，如美国、法国、德国以及欧洲大部分国家的地方政府会计改革都是在“双轨制”的框架之内开展的(Pinaetal.，2009)。2006年，国际公共部门会计准则委员会(IPSASB)在颁布了若干份权责发生制会计准则以后，也将目光转向预算会计与报告，从而使国际公共部门会计规范也颇具“双轨制”的特征。在“双轨制”成为多国普遍做法的同时，它也在不同国家或同一国家不同层级政府之间存在明显差异，表现出非均衡性。我国政府会计改革中也屡见“双轨制”的影子，如2014年底国务院批转的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》以及2015年财政部颁布的《政府会计准则——基本准则》所确立的适度分离政府财务会计和预算会计，就属“双轨制”形态。政府会计的“双轨制”现象也一度引起了我国学者的关注，如路军伟(2007)，张琦和程晓佳(2008)等。但现有研究均是关注“双轨制”的技术层面，鲜有对技术背后的深层原因和关键机理进行的研究，致使对“双轨制”的认识还较为片面。因此，以典型国家“双轨制”实践为观察对象，从理论视角分析“双轨制”现象的深层原因，是推动我国政府会计改革的关键。Jensen(1983)认为，由于会计是任何组织结构的一个组成部分，因而，从作为契约关系集合体的组织性质角度能够更好、更深入地认识会计实践为何如此以及如何改进的问题。基于此，本文首先对“双轨制”的技术特征进行描述，在对各国“双轨制”实践和差异进行考察的基础上，提出本文拟回答的问题。然后，以“政府是一个契约集合”作为切入点，剖析“双轨制”会计形态及其发展的非均衡性的成因，从非技术层面增加有关“双轨制”政府会计的知识积累。
二、“双轨制”现象考察与问题的提出
(一)“双轨制”的技术特征描述
从政府会计实践来看，所谓的“双轨制”(dual-track)是指一种既包含预算会计(BA)又包含财务会计(FA)两个适度分离子系统的会计形态。其中，预算会计是指按照政府预算的批复以及执行过程的各个节点，以“现金制+承诺制(commitmented-based)”或“现金制+义务制(obligation-based)”为核算基础，设置专门的自求平衡的预算账户体系，利用复式记账方法核算，旨在反映和控制预算资源取得和使用过程及结果的会计系统。而财务会计是指以权责发生制为核算基础，设置相应的自成体系的会计账户，对政府发生的各项经济交易和事项进行核算，旨在反映政府财务状况、运营绩效等情况的会计系统。
在政府会计系统之内，预算会计和财务会计各司其职，既有联系又有区别，如图1所示。(1)从时间维度上看，预算会计自政府预算批复之后便被触发并运行，较财务会计启动时间靠前；但在支出实际发生之后，预算会计便不再继续追踪，而此时，财务会计对于支出所形成资产的陆续折耗和摊销等进行核算和反映。(2)从空间维度来看，预算会计采用“现金制+承诺制”基础，核算范围较小，聚焦于“财务资源”范畴；财务会计采用了权责发生制基础，其核算范围更大，扩展至更为宽泛的“经济资源”范畴。(3)两个系统也有重叠。这意味着，对于部分涉及到现金收入和支出的活动，两个子系统需要同时进行账务处理。
(二)“双轨制”的国别考察与比较
美国联邦政府(USF)、州与地方政府(USL)、法国(FRA)、英国(UK)和德国(GER)中央政府的会计均呈现出“双轨制”形态，但两个子系统之间以及子系统在各国之间的发展呈现出非均衡状态。在图2中，我们分别以纵、横坐标代表预算会计和财务会计的完善程度①，然后，根据各样本的“双轨制”实践绘制了它们在坐标图中的大致位置，以展现“双轨制”在各国发展的非均衡性。
其中，在预算会计维度，美国联邦政府是根据“预算资源=预算权状态”的等式，按照预算执行中的多个节点，如分拨、分派、指定、承付、已支用拨款、已到期授权，来确定预算权状态并设置账户，对预算支出的控制力较强，并要求在机构层面编制预算资源报表，因此，其在各个观察样本中最为完善。虽然过去10多年间英国的政府会计改革在欧洲国家中被视作最为激进的，但是其传统的预算会计只是现金制基础，并没采用“承诺制”，对预算的控制功能较弱，其在上述国家中也最不完善。在德国和法国的中央政府以及美国的州与地方政府中，预算会计长期存在且采用“现金制+承诺制”基础，对预算执行具有较好的控制功能，完善程度介于美国联邦政府和英国中央政府之间。在财务会计维度，英国自2000年开始引入权责发生制，比较激进②的做法是：(1)考虑了政府部门占用资本性资产的机会成本；(2)采用公允价值对资产进行计量；(3)政府财务报告的合并范围包括了下一级政府。这些举措也使其财务会计在上述各国中最为复杂和完善。德国2006年的“预算与会计系统的现代化”项目所推行的权责发生制改革一开始也雄心勃勃，但此项改革于2010年流产了(Jonesetal.，2013)，这让德国政府的财务会计显得最为保守，且几乎成为预算会计的附属品。美国联邦政府、州与地方政府，以及法国在财务会计方面改革较为成功，建立了以准则为基础的财务会计体系，完善程度介于英、德之间。但它们在改革取向上有所不同，美国联邦政府兼顾管理取向和报告取向(路军伟，2010)，法国与之类似，但其成本会计更为独立；美国州与地方政府的财务会计没有“成本”元素，偏重报告取向。在两个子系统融合程度方面，美国联邦政府的预算会计和财务会计独立性较强，被视为典型的“双轨制”；而在州与地方政府层面，子系统融合度较高，经过长期演化被很好地融合在“基金”主体之内。法国中央政府各子系统之间的独立程度也较高，甚至呈现了“三轨”轮廓。除上述几个欧洲国家的中央政府外，欧洲大部分国家地方政府的会计改革均表现为：在保持原有预算会计系统不变的前提下，尝试性地构建权责发生制基础的财务会计系统(Pinaetal.，2009)，即呈现出“双轨制”特征。各个观察样本还有一个共同现象，即预算会计长期存在且稳定，呈现“惰性”特点，而财务会计起步较晚但发展迅猛，呈现“活性”特点，也就是说预算会计和财务会计之间也出现了非均衡性。
总之，虽然“双轨制”是各国普遍采用的会计形态，但它的发展也出现了各种非均衡现象。本文拟回答：(1)为什么在缺乏国际机构协调的情况下，各国政府会计实践出现了具有共同特征的“双轨制”形态？(2)为什么“双轨制”的发展会表现出各种非均衡性？
三、政府契约集合特征与“双轨制”会计形态
自JensenandMeckling(1976)提出“企业是契约集合”的观点以来，契约成为会计理论研究最重要的线索。雷光勇(2004)认为，将会计置于契约文化底蕴之中进行思考与研究，能够对会计的本质获得更深刻的理解与把握。根据前人研究，契约的订立和履行需要会计数据、会计程序和会计方法的支持，而作为信息系统的会计是降低契约关系中问题和成本的有效手段。所以，组织契约集合的特点必将影响会计的技术层面特征，“双轨制”作为一种普遍的政府会计形态，应该是由政府契约集合特征决定的。
(一)政府是一组契约的集合
科斯(1960)将政府描述为一个“超级企业”，因此JensenandMeckling(1976)的观点同样适合于政府。在民主政治和市场经济的语境中，“政府”被看作为弥补市场失灵而负责提供公共产品和服务的组织，从这个意义上看，政府是一个“企业”，亦可以被看作一组契约的集合。这一契约集合的参与人通常包括公民、纳税人、公共产品接受者，政治家、政府官员、公务人员等利益相关者。然而，由于政府组织的独特性，其在契约结构以及基础性契约的主要缔约人及其目标上，与企业契约集合有着根本的不同。
股权契约是企业契约集合中的基础性契约，而政府契约集合中的基础性契约是政治契约。在现代民主国家，政治契约的主要缔约人是公民、政治家和行政长官；在这一契约关系中，公民是委托人，让渡公共权力，政治家和行政长官是人，其缔约目的是由政府为公民提供公共产品和服务。由于公民让渡的“公共权力”和政府所提供的“公共产品和服务”均无法进行货币计量，所以，会计在这一基础性契约中难以发挥作用。然而，政府提供公共产品和服务是需要投入资源的，由于政府的非营利性目标和暴力优势，其提供公共产品和服务所需的资源投入是通过强制的税收手段等取得的，由此，形成纳税人与政府之间的衍生契约关系。如果我们将“公民”与“纳税人”看作一个整体，政治契约的范畴得以扩展：他们与政府签订契约，向政府让渡公共权力并定期纳税，政府则负责提供公共产品和服务。这一契约与所有的契约关系一样，人与委托人的目标并不完全一致，在信息不对称的条件下，人作为理性的经济人，具有以损害委托人利益为代价满足自身利益的动机。由于政治契约缔约者的目标并非像企业那样为了获取“剩余”，而且政府的产出也无法货币计量，所以，其业绩也就难以用类似于企业的“剩余”加以衡量，那么，人的薪酬水平就无法像企业管理者那样与“剩余”勾连起来，形成以“剩余”为基础的薪酬契约，并从结果控制角度将“剩余”作为契约订立和履行的核心对人进行激励和约束，以有效解决问题。为克服政府契约集合中的问题，各国通常从过程控制角度对政府的收入和支出行为进行监控和约束，这就进一步衍生出“政府预算”这一关于政府资金来源和使用的契约形式。
(二)政府预算契约的核心性与预算会计
政府预算作为约束政府收支行为的契约形式，通常由政治家组成的立法部门按年度与行政机构签订，因此，在政府契约集合中具有核心地位和严肃的法律效力。政府预算被看作约束政府财政行为的一种工具，政府负有遵循预算取得和使用资源的责任，这被称为“财政受托责任”，是政府公共受托责任的重要组成部分(路军伟，2007)。政府预算这一契约的签订和履行，需要特殊的会计数据、程序和方法予以支持，而这一特有用途的会计形态即是预算会计。可以说，预算会计是与政府预算相伴相生的。具体来看，为衡量政府有无超收行为，需要“预算收入VS.实际收入”的信息；为衡量政府有无超支行为，需要“预算支出VS.实际支出”的信息；为衡量政府有无赤字、盈余及其程度大小，则需要“实际收入VS.实际支出”的信息等。政府预算不但是立法部门与行政机构之间的契约，也是行政机构内部达成的资源配置契约。为控制政府内部及其下游人的机会主义，须在会计系统中置入“承诺基础”或“义务基础”等前导性控制装置；为防止人挪用资金保证预算资金按照原有排他性用途使用，有些国家在会计系统中逐渐采用了基金主体模式。现金制基础、承诺制基础、预算账户、基金主体等都是为政府预算这一核心契约的订立和履行“量身订制”的会计技术元素，它们的有机组合便形成了预算会计系统。总之，以政治契约为基础的政府契约集合与以股权契约为基础的企业契约集合存在差异：(1)主要缔约主体目的的非营利性；(2)“公共权力”和“公共产品”的不可货币计量性。这些差异使政府无法像企业那样利用“剩余”信息对人进行激励，而只能运用“预算”对人加以约束，消减人的机会主义行为，进而形成预算会计。因此，政府预算在政府契约集合中的核心地位和严肃性是预算会计存在的基础，预算会计的产生和演进也均是围绕政府预算这一契约订立和履行的需要展开的。
(三)政府契约集合的不完备性与财务会计
政府契约集合中除政治契约、政府预算契约之外，契约集合的剩余部分具有不完备性，随着时间的推移和环境的变化，进一步表现为动态性和开放性，这使得政府契约集合的结构和重心也在发生变化，并共同指向对另一种会计形态的需求，即以权责发生制为基础的财务会计。从全球的政府会计变革来看，政府契约集合中的两点变化驱动了财务会计的发展。(1)债务契约的出现，以及债权人对政府违约风险的厌恶和警惕。前文已述，政府作为提供公共产品和服务的组织也需要资源的投入，而公民对公共产品和服务的无限需求与有限资源来源形成矛盾。由此，举债成为各国政府弥补资金缺口、化解矛盾普遍采用的方式。债权人为如期收回本息，在债务契约订立之前须考量政府的偿债能力，除一些宏观经济指标以外，还需诸如资产负债率、流动比率等一些类似于商业会计数据的支持；而在债务契约履行过程中，依然需要类似数据对政府行为进行监督。不仅如此，为确保财政的可持续性和经济的稳定性，国际机构、立法部门与行政机构之间也会围绕债务问题订立相关契约，如美国国会与联邦政府订立的债务上限，欧洲共同体在《马斯特里赫特条约》中约定的政府的赤字率水平等。这些契约形式的出现，对权责发生制基础的财务会计数据、程序和方法产生需求。(2)在新公共管理运动背景下，“绩效”理念被逐步纳入政府契约集合，成为政治契约和政府预算契约订立和履行需要考量的重要因素。上世纪70年代开始，西方国家的财政危机引发了旨在提高政府绩效的新公共管理运动，要求政府应更有效率地提供公共产品和服务。在新公共管理运动比较激进的国家，如英国，甚至在公共部门中引入市场机制以提高产出效率；在其他欧洲国家，如法国，也把基于部门的预算逐渐转向基于项目的预算以强调绩效。可以想象，在公共产品和服务无法货币计量的情况下，“成本”数据就成为衡量绩效的重要信息。“成本”是权责发生制基础上经济资源的耗费，而非现金制基础上的财务资源的投入。所以，绩效理念被引入政府契约集合无疑产生了对权责发生制基础的会计形态(即财务会计)的需求。在上述各观察样本中，除美国州和地方政府的会计改革起步较早外，另外四个中央政府的会计改革均是在新公共管理运动背景下进行的。
因此，“双轨制”这一个会计形态是由政府契约集合的特征决定的，即政府预算契约的核心地位与严肃性，以及政府契约集合剩余部分的不完备性和动态性。前者率先对预算会计的数据、方法和程序产生需求，后者要求逐渐建立权责发生制基础的财务会计系统以提供相关数据信息，由此，形成预算会计和财务会计并存的“双轨制”局面。
以上是从契约理论角度推导双轨制的形成过程，那么从历史的角度来看是否如此呢？1870年以前无法区分预算会计和财务会计(Potts，1977)，政府会计的早期形态主要表现为图1中的阴影区部分，即满足预算契约需求的现金制和修正现金制的会计系统。随着政府预算这一契形式核心地位的巩固和严肃性的增强，“阴影区”部分向左扩展，即以收、支为核心，逐渐引入了“预算账户”和“承诺制基础”等前导性控制装置的技术元素，形成了“预算会计”。然而，随着债务契约的出现和债权人对违约风险的重视，权责发生制基础的强度逐渐增加，核算范围逐步扩大，使图1中的“阴影区”同时向上和向右扩展；与此同时，发轫于上世纪70年代的新公共管理运动逐步将绩效理念引入契约集合等，要求更多关于资产、负债以及费用等的信息，由此，与权责发生制基础相关的会计要素被引入核算范围，逐渐形成“财务会计”，甚至“成本会计”。
然而，从逻辑上看，政府契约集合的不完备性对财务会计信息的需求并不必然产生“双轨制”，因为，存在两类可能方案满足这一信息需求：一是对预算会计进行权责发生制改造③；二是在预算会计之外独立构建一套权责发生制基础的会计系统。只有后者才会形成“双轨制”。这是因为在复试记账的技术语境下，以“现金+承诺”为基础的预算会计与以权责发生制为基础的财务会计具有技术上的排斥性④。如果将预算会计改造成权责发生制的财务会计，政府预算契约对会计数据、程序和方法的特殊需要将无法满足，反之亦然。所以，政府契约集合的特征，以及预算会计和财务会计技术上的排斥性，共同决定了“双轨制”这一特殊会计形态成为多数发达市场经济国家的普遍选择。
四、政府会计有效边界与“双轨制”非均衡性
(一)基于政府契约集合特征的初步解释
既然“双轨制”的会计形态主要是由政府契约集合的特点所决定，那么双轨制发展的某些非均衡性也可以由政府契约集合的特点加以解释。
首先，“双轨制”子系统之间发展的非均衡性，即预算会计的“惰性”和财务会计的“活性”，是由契约特点决定的。政府预算契约是预算会计存在之根本，而由于政府预算作为民主国家约束政府取得和使用资源行为的契约形式，这一契约本身具有严肃的法律效力。而且从长期来看，这一契约存在的形式并没有随着环境的变化而发生弱化，表现出了超强的稳定性。预算会计具有服务于政府预算的专用性，主要受制于政府预算领域相关法规，很少受到会计职业界和学术界的影响(Jonesetal.，2013)，在政府预算这一契约形式没有发生改变的情况下，预算会计自然也保持了连续性和稳定性，呈现出“惰性”特征。与此同时，政府契约集合的剩余部分具有不完备性，随着政治经济环境的变化，表现出很强的动态性和开放性。如前文所述，一方面表现为债务契约的出现和“绩效”理念被引入契约集合，数据信息需求量急剧膨胀，另一方面这种变化也要求将许多不确定性会计事项，诸如政府的社会承诺等纳入核算范围。因此，多数国家的政府会计改革表现为一个用“准则”的方式不断地规范不确定事项以优化和变革财务会计系统的过程，财务会计呈现“活性”特征。
其次，预算会计在各国之间发展的非均衡性是由政治契约和政府预算契约的缔约关系和方式决定的。政治契约的缔约方式因国家政治制度不同而不同，概括起来看，公民对公共权力的让渡方式无外乎两种：一是“公民政治家行政长官”的顺序让渡方式，如英国；二是“公民政治家；公民行政长官”的平行让渡方式，如美国。不同缔约方式会导致政府预算契约的核心地位和严肃性有所差异。在顺序让渡方式下，预算契约和政治契约被紧密揉搓在一起，预算对政府的约束性较小，倘若立法部门对政府预算提出质疑则意味着对行政长官的不信任，否定了预算也就意味推翻了政府(Jones，2012)。因此，在顺序让渡方式下，立法部门在政府预算上对行政机构控制较弱，政府预算更体现为一种财务计划；而在平行让渡方式下，由于立法部门与行政机构的公权力均来自公民，政治契约和预算契约之间相互独立，政府预算体现出立法部门对行政机构的制衡和牵制，在契约集合中具有核心地位和更强的法律效力。对比来看，英国中央政府属一种顺序让渡方式，而美国联邦政府是一种平行的让渡方式，所以，美国联邦政府的预算会计最为完善，而英国预算会计最为简单。德、法则介于两者之间。
再次，抛开技术创新的偶然性因素，财务会计在各国发展的不均衡及改革取向的不同是由政治契约集合动态变化的重心不同所致。在上述各国(如美国、英国和法国)的中央政府层面，财务会计体系中“成本会计”若隐若现，它们在致力于政府层面财务报告建设的报告取向改革之外，同时强调成本管理对信息的需求，改革呈现出管理取向；而自1984年政府会计准则委员会(GASB)成立以来，美国州与地方政府会计坚持纯粹的对外报告改革取向，一直致力于报告取向的会计准则体系建设，几乎没有掺杂成本和绩效因素。很明显，各国中央政府的政府会计改革受新公共管理运动影响较大，是由“绩效”理念被导入政府契约集合后对“成本”数据信息产生需求所致；而美国州和地方政府会计的发展，特别是1999年GASB的第34号准则所构建的政府财务报告模式，主要源于地方政府债券市场的发展和变化，尤其是部分地方政府债券违约致使债权人日益关注违约风险。
(二)基于“经济点”的进一步解释
在政府契约集合中存在各种委托关系。根据委托理论，人是理性的经济人，其目标与委托人并不一致，在信息不对称的情况下会引发问题，即缔约前的“逆向选择”和履约中的“道德风险”，以及成本，包括监督成本、约束成本和剩余损失(JensenandMeckling，1976)。会计系统作为契约集合中的一个置入工具，能够在一定程度上缓解信息不对称，除“会计”之外的剩余成本⑤会随着会计系统的完善、会计信息水平的增加，而逐渐降低并收敛于某一固定水平。同时，随着会计系统的完善，信息成本也将逐渐增加。在信息成本曲线和剩余成本曲线相交的那一点，信息成本和剩余成本所构成的总成本最低，这一点即是信息水平的“经济点”，也是政府会计的有效边界(于国旺，2015)。所以，从这个角度看，会计系统并非越完善越好。最优的会计系统出现在信息成本与剩余成本的均衡点，如图3所示。
政府契约集合结构特点不同，剩余成本曲线将会有所差异，“经济点”的位置将有所区别，如果我们分别来看预算会计和财务会计，应该存在预算会计的“经济点”和财务会计的“经济点”。这可以解释：(1)为什么预算会计的发展在各国出现非均衡性，如美国联邦政府预算会计比英国中央政府的预算会计更完善。美国宪法明确规定“除非依法做出拨款，否则不得从国库提出任何款项；必须对所有公款的收支进行核算，定期编制报告并向社会公布。”法律规定了对预算超支责任人的刑事处罚，而英国没有类似的成文法典(Jonesetal.，2013)。这会使美国联邦政府的剩余成本曲线相对英国中央政府向右偏移，其预算会计的“经济点”则会偏右，预算会计更为完善。(2)为什么预算会计呈现“惰性”，而财务会计呈现“活性”。这是因为政府预算契约形式长期存在且稳定，和政府预算契约相关的信息成本曲线和剩余成本曲线也较为稳定，各国的预算会计已经在各自的“经济点”附近达到均衡状态⑥；由于政府契约集合剩余部分的不完备性和动态性，与财务会计相关的信息成本曲线和剩余成本曲线本身就存在不稳定性，因此“经济点”也是动态的，财务会计的“活性”特征是财务会计改革难以找到一个稳定均衡的“经济点”所导致的。
然而，如果将两个子系统看作一个完整的政府会计系统，那么总的信息成本函数可表示为TC=CBA+C(FA)。其中，由于预算会计的“惰性”，其所带来的信息成本应是一个常数项CBA；而随着不确定性的增加，财务会计的信息成本C(FA)会随着财务会计(FA)的完善程度而增加。前文已述，政府会计的有效边界，取决于信息成本与剩余成本的权衡，两条曲线相交的“经济点”即为有效边界。双轨制发展的不平衡特别是财务会计在各国之间的不均衡，源于各国契约集合的剩余成本曲线不同以及所能够容忍的信息成本曲线的差异，最终“经济点”位置不同。这可以进一步解释：(1)“双轨制”子系统间融合程度的不同。很明显，两个子系统的融合程度越高，总成本TC会越低，美国联邦政府中两个子系统独立性强，而州与地方政府层面两个子系统融合程度则较高。这是因为，联邦政府和州与地方政府规模差异和财政实力差异悬殊，联邦政府规模大、财政实力强，其所能够容忍的信息成本较高，“经济点”靠右；而州和地方政府规模小、财政实力弱，其所能够容忍的信息成本较低，“经济点”靠左。两个完全独立的会计系统虽然可以提供更多元的信息，但是也会带来较高的成本；融合度高以及简化的预算会计方法虽然会减损信息，但可以降低总的信息成本。从历史演进角度看，美国州与地方政府会计“双轨制”也呈现出了动态特征，即预算会计和财务会计相互“独立”与“融合”的交替变化，并最终达成了适度融合的稳定均衡状态(Potts，1977)，这一动态过程就是信息成本和剩余成本之间的权衡过程。(2)财务会计在各国之间发展的非均衡性源于各国“经济点”的不同以及逼近“经济点”的改革手段差异。虽同是欧洲国家，但英国和法国权责发生制会计改革的成功，与德国权责发生制会计改革的中途流产形成鲜明对比。我们认为，其部分原因在于德国采用的是一揽子式的改革方案，这种“打包”的跨越式改革方式的后果是：要么被全盘接受，要么被全盘否定。这种改革方式将使得会计信息水平明显超过或者低于“经济点”，难以在其附近达到稳定的均衡状态。美国、法国采用逐步颁布“准则”这一渐进方式对财务会计进行改革，且建立了会计准则委员会的类似机构，这种方式容易逼近“经济点”并达到均衡。英国虽然也采用了类似于德国的一揽子的“打包”改革方案，但英国资源会计的前提是资源预算，以权责发生制为基础的资源预算的实施，使政府契约集合特别是政府预算契约的内容变得更为复杂，剩余成本曲线向右偏移，此时，资源会计是在新的“经济点”附近达到了均衡。
五、结论、讨论与建议
根据前文研究，我们得到以下几点结论：(1)“双轨制”作为普遍的政府会计形态，源于政府契约集合的特征。具体来说，政府预算契约形式的核心地位和严肃性，政府契约集合中剩余部分的不完备性和动态性是“双轨制”存在的基础。(2)预算会计在各国的非均衡性，反映了不同国家政府预算契约的核心地位和严肃性的差异。美国联邦政府的预算契约体现了国会与行政机构之间关于资源来源和使用的制衡关系，其预算会计系统完善；英国中央政府的预算契约和政治契约紧密捆绑在一起，政府预算更表现为财务计划，其预算会计系统弱化。(3)财务会计在各国的非均衡性，源于触发财务会计变革和发展的因素有根本不同。在美国州与地方政府层面，改革的触发因素是债务市场的逐渐完善，债务人及其代表的话语权的增强，以及债务契约在政府契约集合中被更加重视；而在各国中央政府层面，触发因素是绩效等理念被逐渐纳入政府契约集合。这导致财务会计在各观察样本中的改革取向具有明显差异。(4)子系统之间的融合程度源于“经济点”位置有所不同。一般来说地方政府的规模小、财力弱，“经济点”偏左⑦，子系统之间融合程度较高；而联邦政府规模大、财力强，“经济点”偏右，子系统之间独立性较强。
本文的研究结论，在一定程度上证明了我国政府会计改革决策的正确性以及适度分离财务会计和预算会计的科学性。同时，本文结论也可能会在一定程度上纠正对借鉴国外政府会计改革经验的误见。长期以来，我们主要借鉴国外权责发生制改革的经验，忽略了大多数国家会计核算基础的改革并不是构建权责发生制会计对原有“现金制+承诺制”预算会计的替代，而是在不动摇传统的以“现金制+承诺制”预算会计的情况下，另外循序渐进式地构建了财务会计。同时，我们在放眼国际上的政府会计改革时，并不应总是将他国中央政府会计改革经验作为参照标准，以他国中央政府会计的改革样板制定我国的政府会计改革措施，对于较低层级的地方政府来说容易超出政府会计的有效边界，导致改革要么流产，要么流于形式；而应将同等的精力关注各国的地方政府会计改革，如意大利的地方政府虽然采用了双系统的改革，但预算会计始终处于主导和核心位置，财务会计则被逐渐边缘化(Anessi-Pessina，2008)，这显然是基于“经济点”的理性选择。
一、基建财政财务管理的现状及问题
财政收回原中国建设银行代行的基建财政财务管理职能后，财政部门根据基建财务管理涉及领域宽、政策性强、技术要求高、延伸面宽的特点，结合本身熟悉财务管理的优势，在增强基建领域的宏观调控能力，强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建设经营性资金管理办法，改变了过去以计划代预算的办法，简化了资金拨付程序，强化预算约束等。各有关主管部门也积极加强基建财务管理和项目管理，努力降低建设成本，提高投资效益，认真做好国有建设单位年度财务决算的编审工作，加强财务监督。目前，财政部门暂按预算级次实行中央和地方两级管理基建投资和财务，其中中央级财政投资项目的资金委托项目所在地的经办建设银行办理结算业务，其财务监督管理由财政部驻各地的专员办事处负责，地方投资的建设项目的资金和财务管理，由地方财政部门负责。在各级财政部门的努力下，基本实现了基建财政财务管理职能、业务管理工作运转的平稳过渡。但是目前的管理体系同社会主义市场经济的要求相比还有相当的差距，还有许多待完善的地方。财政基建财务管理工作在某些方面滞后于经济的发展，突出表现在投资领域中存在一些问题：
1、新开工项目过多，投资规模大。投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过关。据统计，从1991年到1995年，全国基建投资规模年均递增31％，超过同期国民经济年均递增12％的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力。
2、建设资金不落实，投资缺口大。在大上基建项目的同时，基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子”工程，“半拉子”工程。
3、概预算审查不严，三超现象严重。投资领域内普遍存在“三超”现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。“三超”现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目，或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。
4、基建投资成本高，投资效益差。目前施工管理普遍不严，施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的30％左右。有的项目的基建资金很大一部分是通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。
5、基建资金分散，财政可控性差。改革开放以来，随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益。
二、产生问题的根源分析
基建投资领域存在以上各种问题，同我国现行的投资体制和社会主义市场经济未完全建立有着密不可分的联系，究其原因主要有五个方面：
1、投资体制不健全，机制有缺陷。理论研究和基本建设实践证明，一个科学的固定资产投资决策体系要由三个因素组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。而目前我国投资体制，应该说风险约束机制没有真正形成，一项投资，在大多数投资者心目中，仅仅着眼于利益，而不注意风险，因此全国范围内形成投资冲动，争上项目，造成基建投资规模膨胀。
2、考核制度不完善，领导工程多。我国这几年投资体制改革，包括目前推行的项目法人责任制，都只停留在决策后的实施阶段，没有对项目决策阶段的责任问题真正涉及到，造成责任制的奖励和惩罚措施不对称，而且即使有责任制，也没有将基本建设投资、生产、经营联为一体，对投资的改换往往脱离开对生产经营的改换而单独进行。由于决策阶段责任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的领导出于树政绩、树形象考虑而盲目决策一些项目，或为争取部分上级资金上了些可行性研究差的项目，资金虽争取到了一点，但却给地方财政带来了沉重的包袱，毕竟大部分基建资金须由地方政府筹集，花费大量的人力、物力、财力却难以取得应有效果。因此，投资效益的问题在投资领域少有人问津。
3、预算约束不严，资金到位率差。基建预算是保证投资计划按时、按质、保量完成的重要手段，主要包括基建支出预算和施工图预算。目前投资领域中集中体现为预算约束不严，基建资金到位难于达到施工进度的要求，其中自筹资金到位不足尤其突出，往往是财政资金用完以后，项目就停建。不少财政困难的县市，财政基建资金集中在年底一次性拨，造成有的项目建设资金得不到满足，而有的项目则资金闲置，财政宏观调控的力度弱，有的县市财政对上级追加的基建预算限于财力被挪用的现象屡见不鲜。在建设过程中预算往往得不到有效执行。
4、机构建设滞后，财务管理弱化。财政收回职能后必须配备相应的机构和人员，积极开展基建财务管理工作。目前的状况是不少的财政部门尤其是县市级财政部门人员机构建设滞后于管理的需要。以赣州地区18个县市为例，据统计，只有8个县财政部门设立了专门的管理机构，并且都是与预算部门合署办公，其人员由预算部门的人员兼任。从人员的业务素质看，除个别县调入专门人员外，其余的原来都未涉及工程建设方面的业务；从各县市开展的工作看，除个别县市业务开展比较顺利外，不少的县市基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，不能有效担当起管理基建财务的职能；从建设单位看，负责基建管理的人员不熟悉基建程序，对基建会计、财务核算比较陌生，财务管理混乱，有的地方基建财务管理工作处于无人管的状态。
5、制度不够健全，管理不够规范。财政收回职能已有两年，但在投资领域中并没有制定出一套比较规范、完整的制度，大部分仍沿用当时中国建设银行代行职能的制度，针对目前的实际情况，不少的制度已不适应社会主义市场经济发展的需要。另外一些部门、单位的法规、文件和财政有关法规、规定有冲突和矛盾，各主管部门和单位为维护本部门、本单位的利益各行其是，给管理带来很大的难度。各级财政部门基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度指导自己的工作，都处于一种摸索前进的过程，业务工作开展被动。
三、构筑基建财政财务管理体系的设想
财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革入手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重复，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：
1、规范财政职能。建立新的基建财务管理体系，首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：
第一，强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。
第二，拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。
第三，搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。
第四，实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。
总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。
2、强化预算约束。确立新的基建财政财务管理体系，必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其它的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位，专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。
3、严格资金管理。资金管理是财务管理的核心，必须建立统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起，严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对末经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专项事业费、纳入财政预算管理的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其它的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门应制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位按规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划转资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。
4、强化项目管理。基建项目管理是财务的重要内容，也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。
事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。
事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。
事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是建立项目清理制度。工程竣工后，财政部门应积极组织好残值处理，基建收入上交，包干投资的结算等工作，不仅可以创造财政收入，还可以为以后基建拨款提供准确的参考资料，扩大财政部门管理基建财务的社会影响。
