时间：2023-07-14 17:35:59
全民健身关系到人民群众的身体健康和生活幸福。为进一步发展全民健身事业，加快体育强国建设进程，国务院在2011年颁布了《全民健身计划（2011-2015）》，《计划》提出，到2015年我们要形成比较健全的全民健身公共服务体系。而发展迅速的社区体育在全民健身活动中担当着重要角色。在此之前，学者已经对我国的社区体育公共设施管理情况进行了详细的调查研究，结果表明，目前我国的社区体育公共设施管理在设施配备、资金、制度、人才和内部协调诸多方面都存在严重问题，具体表现为设施种类单一和数量不足，经费缺乏以及法律保障机制薄弱，等等。这极大地限制了社区居民的日常体育健身活动，严重阻碍了《全民健身计划（2011-2015）》基本任务的实现。为此，本文将服务外包理论引入到社区体育公共设施管理研究之中，以期推进我国社区体育公共设施管理的服务外包研究进程。
2社区体育公共设施管理服务外包理论相关概念梳理
2.1社区体育公共设施管理概念
“社区”一词是在20世纪30年代初，费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的一本著作《CommunityandSociety》时，从英文单词“Community”翻译过来的，后来被许多学者开始引用，并逐渐流传下来。它最初源于拉丁语，其意思是指共同的东西与亲密的伙伴，后经德国的社会学家滕尼斯开始应用到社会学的研究中。至今关于“社区”的概念存在诸多版本，每种版本的侧重点也各不相同，如：《辞海》中将“社区”解释为“在一定地域内由相互关联的人们所组成的社会生活共同体”，强调“社区”的地域性；郑杭生〔1〕则认为社区就是区域性的社会，是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域，其强调社区的区域性、社会性和文化性。除此之外，学者也分别从不同角度对“社区”进行了定义，虽然他们的侧重点各不相同，文化背景也不一样，但综合而言，本文认为“社区”应包含如下特征：一、有一定的地域空间和聚居人群；二、有一定的生活服务设施；三、居民群具有特定的文化背景和生活方式；四、居民群之间发生种种社会关系。一般来说，我国目前所称的社区，在城市一般指街道，农村则指乡、镇或自然村。
目前学术界关于“体育设施”的概念已经达成共识，正如《现代汉语词典》所言，“体育设施”是指用于体育竞赛、训练、教学和群众健身并满足其使用要求的场地、建筑物和相关固定附属设备。但关于“体育设施”的最终隶属问题还存在很大的争议，形成了“公共体育设施说”和“体育公共设施说”两大派别。但本文认为，不管是“公共体育设施”，还是“体育公共设施”，其都是“公共设施”的下位概念，其争论的焦点在于其最终应该归属于“公共问题”还是“体育问题”。进一步而言，“公共”一词是对“体育设施”的修饰，对其只起到限定作用，而“体育”才是对“公共设施”的具体和延伸，应占据“核心”地位，因此，笔者更倾向于“体育公共设施”这一学说。结合本研究的特点，，笔者认为“体育公共设施”具体是指国家、政府、企业、公益性组织通过多渠道投资兴建的，用于普通社会群众健身并满足其使用要求的社区体育公共运动场地、体育公共运动场馆、体育公共运动器械和相关固定附属设备和服务。
“管理活动”自古已有，但长久以来学术界对“管理”概念内涵的界定仍未取得共识和统一。而我们通过综合这些概念定义发现，“过程活动说”普遍受到诸多学者的赏识和认可。“过程活动说”认为“管理”是指一定组织中的管理者、领导者，通过计划、组织、协调、控制等各种有效方法和手段，使内部成员和组织一块实现既定目标的过程。从这一概念中我们不难发现，“管理”内涵一般包括以下几个重要特点：第一，目标是管理活动的出发点和最终归宿；第二，管理的“载体”是“组织”，管理总是存在于组织之中，是对组织的管理；第三，管理的对象和内容是组织内部资源。资源具体包括人、财、物、时间、信息等类型；第四，管理活动具有系统性和完整性，即管理本身就是一个完整、科学的体系。因此，我们认为“管理”是指一定组织通过计划、组织、协调、控制等各种有效方法和手段，对组织内各个要素进行不断的调节，继而最终实现既定目标的活动过程。
就此，依据以上对“社区”“体育公共设施”“管理”三个概念的理解，本文认为“社区体育公共设施管理”并不是三个词汇的简单组合，而是在融合基础上的丰富和发展，拥有更明确的内容结构和更明显的功能价值，并具有鲜明的特征：一、管理的主体是政府或其他非营利性组织；二、管理的对象是由国家、政府、企业和公益性组织等共同投资兴建的运动场地、运动场馆、运动器械和相关固定附属设备；三、管理的范围是具有共同生活习惯或价值观念的社会群体；四、管理的目的是满足社区居民的体育健身需求。上述特征是在原来概念基础上的丰富与发展。
2.2服务外包概念
“外包”一词最初由美国管理学者加里·哈梅尔（GaryHamel）和C·K·普拉哈尔德（C.K.Prahalad）于1990年在《企业核心竞争力》一文中首先提出。作为一种运营模式，作为外包的一种组织形式，服务外包的转移对象主要是指投入的服务性活动。最早，英国学者查尔斯·盖伊和詹姆斯·艾辛格在《企业外包模式》中认为，服务外包就是依据服务协议，将某项服务的持续管理责任转给第三者执行，以此来提高效率、降低运作成本的一种经济活动和经营方式。而随着经济的快速全球化发展、产业结构非实物化及现代服务业的迅速崛起，“服务外包”的内涵也得到诸多研究领域、诸多专家学者的青睐，虽然现阶段学术界对“服务外包”的概念内涵仍莫衷一是，没有取得一致性认识，但是诸多学者可谓仁者见仁，智者见智，从各自角度进行了探讨分析，提出了许多具有建设性和借鉴性意义的观点。并且经过综合分析发现，这些概念在本质功能上均趋于一致化，即服务外包就是指企业为了将有限资源专注于其核心竞争力，以信息技术为依托，将非核心的服务生产业以商业形式发包给企业以外的专业服务机构，从而达到降低成本、提高效率、提升企业对市场环境迅速应变能力并优化企业核心竞争力的一种服务模式或管理模式。
3社区体育公共设施管理服务外包研究相关理论基础
3.1体育公共产品理论
“体育公共产品”是“公共产品”的下位概念，其包含“公共产品”所具有的所有属性，同时也适用“公共产品”的分类标准。“公共产品”按照形态分类时，可以分为物质型公共产品和服务型公共产品，那么“体育公共产品”即可相应地分为物质型体育公共产品和服务型体育公共产品，也就是我们常言的有形体育公共产品和无形体育公共产品。在体育领域中，有形的体育公共产品是多种多样的，本文所研究的社区体育公共设施就是其中的典型，它已经随着社区体育的发展逐渐受到人们的关注，并形成了相应的管理机制。就目前国内发展而言，关于社区体育公共设施的管理主要集中于设施配置、工作人员责任、基础经费使用、维修网络建设和健身宣传等几个方面，从客观角度来看，其管理机制的选择与公共产品的非竞争性和非排他性密切相关，这是社区体育公共设施管理中应该遵循的基本特征，也是社区体育公共设施管理模式创新的关键所在。
3.2服务外包理论
服务外包过程是一个资源优化配置的过程，它能够将很多资源进行重组，同时创造出令人意想不到的绩效。它自身具有很多属性：首先，服务外包是由发包方将自身业务中非核心的业务交由第三方来完成。这种工作内容的转移是通过合同的方式达成的，并需要支付一定的外包费用，但相比整体的工作绩效而言，其可以获得更大的经济效益；其次，服务外包与信息技术密切相关，并利用其作为服务提供的手段。信息技术发展得越来越快，其身上所表现出来的巨大能量已经辐射各行各业，成为不可或缺的重要载体，在服务外包行业内也是如此。第三，服务外包有利于发包方提高效率、降低生产成本和获得竞争优势。由于发包方将自身非核心的业务全部进行转移，因而就有更多的时间、精力和资源专注于其核心竞争力，从而大大提高其工作效率，增强自身的竞争优势。第四，服务外包是一种整合与利用外部优秀的专业化资源的经济活动和经营方式。承包商大都具有比发包商更优秀的专业化资源，他们能够更好地帮助发包商有针对性地解决相关问题，同时只需花费少量的费用，这与他们节省出来的资源、精力和时间相比较，是一种巨大的优势。
4国内外社区体育公共设施服务外包相关研究
目前国外关于服务外包模式的社区体育公共设施管理研究较少，但关于社区体育公共设施管理方面的研究较多，涉及内容也非常广泛。
4.1国外社区体育公共设施管理相关研究
诸多学者对德国、美国、英国、日本、加拿大、澳大利亚等多个发达国家的社区体育公共设施管理进行了相关的研究，研究视角集中于社区体育设施的配置、规划、开放程度、人才培养、法律法规建设几个方面。在设施配置方面，主要对设施的种类和数量进行了统计分析，结果表明，大部分发达国家都具有较为完备的社区体育公共设施，这与他们有力的国家财政支持有关。在设施规划方面，主要对设施的建设与民众意愿之间的关系进行了研究，指出国外发达国家在社区体育设施规划过程中，注重居民的意愿，富有较强的人性化特点。在体育设施开放程度方面，主要对社区体育公共设施的使用费用进行了探讨，指出发达国家的大部分体育公共设施都供居民免费使用，只有少数维护成本较高的体育设施收取少量的费用。在人才培养方面，主要对社区内管理人才的培养问题进行了研究，涉及体育设施的维护人才培养、社区体育指导员的培养等。在法律法规方面，主要对政策的完善程度进行了探讨，并指出建立完善的社区体育公共设施管理政策有利于提高社区体育公共设施的管理水平。国外发达国家的社区体育公共设施管理水平普遍较高，这与其经济发展水平和国家体育资金分配密切相关。
4.2国内社区体育公共设施管理相关研究
目前，我国关于社区体育公共设施管理的研究主要集中于设施配置、设施规划、设施维护、设施开放、相关法律执行以及相关资源共享等方面。杜建辉、张启明（2005）〔28〕，苏艳（2011）〔29〕等学者对社区体育设施配置方面进行了研究，指出体育设施种类单一和数量不足是一个具有普遍性和人们所共知的事实，并且随着时间的推移，这种矛盾会越加突显。庄永达〔2〕，赵春珍〔3〕等学者对设施规划方面进行了研究，认为社区建设有早晚之分，发展有先后之别，就此造成现阶段新老社区之间设施规划水平的差异，从总体上而言，新社区的规划水平要远好于老社区，但也同样存在不同程度的科学性缺失问题。何建伟〔4〕等学者对体育设施的维护状况进行了研究，指出缺乏体育设施维护人员是现阶段我国社区普遍存在的问题，在设施破损而无人维护的情况下继续对其使用，不仅会缩减设施的使用寿命，而且还有可能威胁到使用者的人身安全。学者对设施开放度进行了研究，发现在一些设施资源较好的社区，管理者为了降低维护成本，延长设施使用寿命，采取限制使用或付费使用的方法进行管理，从某种意义上而言，这降低了设施的使用成本，节省了维护费用，但却是以降低人们的健身热情为代价的。卢耿华〔5〕等学者从法律执行角度进行了研究，指出我国已经颁布了多部法律来保障社区体育公共设施的供给，但在执法过程中却没有得到很好的体现，这与部分法律内容的笼统和管理者法律意识的淡薄是密切相关的。李骁天〔6〕等学者对资源共享方面进行了研究，提出应该充分整合学校、企业等多方面的优秀资源，将之与社区共享，从而改善社区体育设施资源不足的现状。
4.3国内外研究现状综合评价与分析
通过以上对国内外社区体育公共设施管理相关研究的整理与分析，我们可以得知，国外发达国家的社区体育公共设施管理已经形成了较为完善的管理机制，在社区体育公共设施的配置、规划、开放程度、人才培养、法律法规等方面都形成了较为稳定的组织形式；而国内社区体育公共设施的发展还处于较低水平，管理机制还不成熟，各方面建设还需进一步完善。
虽然国内外由于体育文化背景和政策环境的不同造成了社区体育公共设施管理效果上的差异，在管理方式上也未形成系统、成熟的服务外包管理机制，但各国已经开始将研究视角转移到服务外包领域，这对于进一步丰富社区体育公共设施管理模式具有非常重要的意义，还需在今后的研究中进一步地分析和探讨。
5小结
社区体育公共设施是社区居民进行体育健身活动的重要媒介，也是人们提高身体健康水平的重要依托。但目前在体育设施管理中出现的设施配置低、维护差、开放程度小等问题已经严重影响到人们的日常体育健身活动，不利于全民健身目标的实现。要想调节供需矛盾，实现体育公共设施建设满足社会公众的体育需求，关键是要改变管理思路，提高管理水平和层次。因此，本文以服务外包模式的社区体育公共设施管理为根本出发点，对社区体育公共设施管理和服务外包的相关概念进行了梳理，分析了与其相关的基础理论，探讨了国内外相关的研究现状，以期为社区体育公共设施的管理机制提供一些新的思路与方法，促进社区体育公共设施管理质量的提高。
参考文献
〔1〕郑杭生.社会学概论新修〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002：272-275.
〔2〕庄永达，陆亨伯，郑建岳.浙江省城市社区体育设施配套建设调研关〔J〕.浙江体育科学，2005.27（1）：14-38.
〔3〕赵春珍.临汾市城市社区体育场地设施存在的问题〔J〕.山西师大体育学院学报，2010，（S2）：51-53.
〔4〕何建伟，李建生，曾琳叶，赵广高.莆田市城区社区体育设施建设现状与对策研究〔J〕.运动，2010，（3）：131-138.
〔5〕卢耿华，张黎，谢英，等.西安市社区体育设施服务体系构建研究〔J〕.西安体育学院学报，2009，（6）：690-694.
〔6〕李骁天，王凯珍，李璟圆.我国城市社区与学校体育设施共享理论构建研究〔J〕.北京体育大学学报，2009，32（4）：83-98.
（责任编辑：阎彬）
关键词：大城市；公共交通；公交体系；公交系统
中图分类号：U491 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）15-0093-02
1 公共交通系统发展的背景
随着经济的快速发展，我国城镇化正在如火如荼地进行，这不仅让农村中的大量劳动力转向城镇，让城乡之间的联系更为紧密，城乡间的人员流动也正在不断地增多，进而出现了客流量大增的现象。同时城市规模的不断扩大，城镇人口不断增多，城市问题也正在日益显现，例如城市污染、城市交通拥堵、交通事故的增多，当前我国城镇化过程中，城乡间的人口结构发生了改变，主要体现城市人口增多和流动性比较大，农村人口减少。20世纪末大城市公共交通的快速发展，缩短了城乡间的公路客运，这在很多程度上解决了城乡间居民的出行及流动。但是随着经济的快速发展，城乡间及城市间的物流及客流的增多，原有的公共交通已经不能满足市场的需求，原有公路管理模式的弊端已经显现，城乡间的运输方式发展不协调，管理体制表现为多头领导及交叉。城乡间的道路建设及使用并没有一个统一的规划，在城乡间的短途客车与城市间的公交形成不公平的竞争，在城市间的车辆缺乏一个统一调度、统一规划，经济的快速发展，城乡间的客流不断增多，但是城乡间的短途客车却人为地分割了市区与城镇间的频繁交通联系，已经严重制约城市公共交通的发展，在此背景下，现代大城市公共交通体系发展理念由此酝酿而生。
2 有关概念与内涵
城市公共交通作为大城市的命脉，这也是城市现代化的重要标志，城市公共交通作为人们生活息息相关的重要基础设施，同时也是关系到城市能够健康发展的一个重要公益事业，随着城市规模的不断扩大及人们理论认识的发展，国内的很多城市根据自己城市的基本特点，提出了城市发展公共交通战略，大公交体系、城乡公交统筹、城乡公交一体化、城乡道路客运一体化、基于TOD模式的公共交通、快速公交系统等理念引人关注。
2.1 大公交系统的概念和内涵
大公交及大公交系统这些概念在近几年出现在一些论文、杂志及研讨会上，同时在网络上也出现了这些概念，对这两个概念不同等人有不同的见解，真可谓是仁者见仁智者见智。对这两个概念学者们并没有给出权威的界定，在一些刊物及杂志上对大公交的定义为公共交通中的主体地位，能够为城乡提供经济、方便、高效及可持续发展的城市公共交通系统，更好实现城乡间的交流。随着我国经济的快速发展，公共交通事业不断深入，在大城市发展大交通、大公交已经成为大城市区域公共交通发展的大趋势，对于大公交的定位主要是确立公共交通在城市交通的主要地位，能够为大城市的发展提供基础设施，在大城市中能够建设一个经济、高效、可持续发展的公共交通系统，更好地实现城乡间的结合。随着我国城镇化的不断推进，大公交系统能够更好地确保城镇发展对公交系统的
需求，结合学者的研究和当前大城市在构建大公交系统的实践，对其定义为它是在现代化城市进程中，确立了以人为本、公交系统优先发展的理念，运用先进技术及社会的综合资源，建立一个经济快捷、安全可靠、可持续发展的区域公共交通体系，更好地实现城市内及城市间的公共交通系统。关于公共交通系统的内涵主要包含了几下几个方面：第一，大公交系统是现代化城市的重要标志，其核心就是优先发展城市公共交通，满足城市的发展。第二，大公交系统包含的内容非常多，除了传统意义上的公交车、轨道公交、出租车外，还有免费的自行车、缆车及水上渡轮等，为了人们更便利出行。第三，大公交系统的发展有利于城镇经济的可持续发展和区域经济发展，第四，大公交系统具有很强的辐射性，能够辐射周边村镇及城镇。第五，要与城市的对外交通系统进行有效的对接，更好地实现区域经济发展。
2.2 有关城乡客运的概念和内涵
关于城乡客运有一些相近的提法或者说法，这些提法主要有城乡交通一体化、客运一体化、农村客运公交化及城乡道路一体化建设，在这其中有一些比较常见的概念，例如城乡公交统筹、城乡公交一体化、城乡道路客运一体化等概念，同时提出了一些内涵比较相近的容易让人产生混淆的概念，这就需要同一概念，更好地为大公交提供学术支持，随着城乡道路设施不断完善，我国城市道路系统得到了快速发展，同时对其相关研究也正在不断增多，尽管出现了很多概念，但是通过对这概念进行分析，基本都包含了以下几个方面因素：第一，概念背景相同或者相近，这个背景主要是城市的快速发展，都为了更好地对客运体制改革及打破城乡客运二元结构为出发点，更好地服务城市交通。第二，指导思想相同，城乡客运的融合，主要是围绕城乡遵守统一法规、统一规划及统一管理的方式。第三，目的相同，都为了更好地服务城市发展，给人们提供更为便捷的出行工具。
对城乡客运的改革主要是为了打破传统的城乡二元结构，更好地让居民享受便捷、舒适的公共交通资源。对城乡客运的改革应该是以公共交通理念为指导思想，使用城乡公交一体化或者公共交通这些概念来概括城乡客运更为贴切，城乡公交一体化主要把城市的公交设施与乡镇的诸多客运设施相结合，让其有机结合，利用公交化运作方式，实现旅客有序乘坐，让市场更好地发挥作用，最终达到居民出行方便，更好地促进我国城乡经济的快速发展。
2.3 基于TOD模式的公共交通
TOD模式就是以公共交通为导向的发展模式，其英文为Transit Oriented Development，TOD，这是一个交通布局紧密、功能混合的一个社区，在这样背景下，建立一个公共交通枢纽，经过合理的布局，让更多的人乘坐公交，减少私家车的出行，这种模式经过不断的实践，TOD主要由一个概念转为特殊的用地单元，这种模式与传统的小公交为导向的城市交通理念有一定的区别，这种模式能够积极引导城市合理拓展，能够对私家车及小汽车的使用起到正面积极作用。
随着我国城镇化的不断发展，城市的规模出现了非常快的发展，针对大城市大战的趋势，公共交通作为民生的基础，要把城市的规划和公共交通的发展进行结合，在城市里构建基于TOD模式的公共交通系统，这也是我国城市对城市公共交通实现的一种重要途径。
2.4 快速公交系统
BRT是城市快速公交系统，其英文Bus Rapid Transit，缩写为BRT，这种系统主要是来源于巴西的快速轨道与常规公交之间的一个新型的公交系统，这种系统能够承载大量的运量公交方式，被形象地比喻为地面上的地铁系统。这种公交系统主要是利用现代化公交技术结合智能交通技术和运营管理，在这个系统中公交专用道路和建造新式公交车站，能够更好地实现轨道交通与普通交通的无缝隙结合，已达到轻轨服务水准的一种比较特殊的城市客运系统。
快速公交系统的基本特点就是高效率、高品质、低耗能。低污染及低成本，这些特点符合时代的标准和发展趋势，这种公交系统能够更好地以人为本和构建和谐社会的发展理念，这种公交系统已成为国际上普遍推行的新型公交方式，在我国这种方式已经被相关部门重视，在一些大城市已经被应用，例如在北京、广州、郑州、厦门等等。
3 大公交概念的内在联系
通过上面对公交概念的概述，我们可以发现这些概念并不是孤立的，而是有着非常紧密的关系，这些概念是在城市空间迅速发展中出现的，同时也是在公交快速发展过程中出现的，它们之间存在必然联系。
随着经济的发展，城市空间的不断扩大及城乡间关系往来的不断增多，人们对公交的需求也正在增多，这样就促使我国公交系统的大发展，特别是促进BRT的诞生。同时，公交系统的快速发展对我国经济的快速发展有着积极的促进作用，当前我国公交系统的快速发展正是基于TOD模式，这位城市发展理念奠定了基础，通过对国际国家的分析，我们能看出TOD是城市发展的模式，BRT是城市发展的支撑。快速公交模式的发展正是这两种模式的结合，并且更好地协调好这两者的关系。
大公交系统的不断发展促进了城乡一体化的发展，这是历史发展的必然趋势，也是我国城镇化发展过程中的必然。关于城乡一体化是大公交系统发展的初级阶段，为城镇化的发展奠定了基础，随着城镇一体化的不断成熟，大公交系统在城镇化的发展中的作用日益体现，能够更好地利用先进技术和各种公共资源，能够建立起一个安全经济、高效快捷的区域公共交通系统，更好地促进城镇经济的快速发展及区域经济的发展，建设大公交系统是城镇公交一体化的建设的最终目标，能够更好地服务于城市发展。
针对我国大城市发展情况，可以看出公共交通是城市发展趋势，也是环保发展的趋势，为了保障公交系统的高效和服务质量。高效的城市公交系统是需要有快捷的交通方式，高服务质量能够让居民出行，更好地使用公共交通服务，能够提高公共交通的吸引力，同时我们更要保障公交系统价格优势，不仅需要政府部门给予支持，更需要市场杠杆起作用，发挥公共交通在城市客运系统中的主体作用。大公交系统的发展应该更多地考虑到城市的综合发展和可持续发展，能够符合城市用地发展，大公交系统的发展还需要构建一个全新的现代化的城市公交系统，运用新的管理方式更好地用好促进到公交系统发展，鉴于此，未来大城市公共交通系统发展的主要方向是基于TOD模式和BRT支撑的大公交系统的构建。需要强调的是，各个不同的城市要从不同地区自然条件、人文背景实际情况出发，寻找到一条适合自身发展的大公交系统。
参考文献
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[2]张石石，高志刚，刘海洲.轨道交通与常规公交一体化换乘协调分析[J].交通科技与经济，2009，（1）.
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[5]王欲敏.城市公共交通换乘方式分板[J].交通标准化，2010，（11）.
关键词：无障碍； 残疾人 ；无障碍环境
中图分类号：E951文献标识码： A
一、无障碍设计概述及其内涵和外延
1、无障碍设计概述：
无障碍设计源自于20世纪初的人道主义思想，是促进建筑学界产生的一种新理念。它强调运用现代技术建设和改造环境，为广大残疾人提供行动方便和安全空间，创造一个“平等、参与”的环境。此后，丹麦人卡.迈克逊于1950年提出了正常化原则的观念，“主张身心障碍者应和一般人一样在社区过普通人的生活，使这些身心障碍者回归社会主流，达到社会整合的目的。”
在1961年美国制定了世界上第一个“无障碍标准”【1】，其后20年间，美国英国瑞典加拿大等几十个国家和地区都制定和完善了各自的无障碍设计法规。1981年联合国提出“完全参与、机会均等”的无障碍设计宗旨，世界各国开始大力推广无障碍环境。
2、无障碍设计的内涵及外延
1）无障碍设计概念始见于1974年联合国召开的《障碍者生活环境》专家会议上【3】，是联合国组织提出的设计新主张，强调在科学技术高度发展的现代社会，一切有关人类衣食住行的公共空间环境以及各类建筑设施、设备的规划设计，都必须充分考虑具有不同程度生理残缺这和正常活动能力衰退者群体的使用要求，配备能够应答、满足这些需求的服务功能与装置，营造一个充满爱与关怀、切实保障人类安全、方便、舒适的现代生活环境。
2）狭义概念的“无障碍设计”，只是考虑一般的无障碍物质环境，即从硬件设施上保障残疾人群体的自由通行于方便使用。广义概念的“无障碍设计”则是强调残疾人物质层面和精神层面的双重需求，是为“所有不方便的人”创造更为安全、方便的平等参与社会生活的整体环境，它不仅有利于残疾人，而且有利于老年人、儿童、妇女、携带重物者及一切行动不便者。
3）无障碍设计的理想目标是“无障碍”。无障碍设计主要考虑的对象是环境中的“特殊人群”，它把整个人群根据功能（残疾与否、残疾种类和残疾程度）分为不同的群体，根据不同群体确定不同的设计准则和要求，然后设计出对应的专用产品、辅助装置或专用空间。【4】无障碍设计在于确保残疾人、老年人等弱势人群行动的自由，扩大其行动范围，使其能平等地充分参与社会生活。
3、无障碍环境
1）无障碍环境包括物质环境、信息和交流的无障碍。无障碍物质环境就是指使正常人、病人、孩子、青年人、老年人、残疾人等没有任何不方便和障碍，能够共同自由地生活与活动的物质设施空间。物质环境无障碍要求公共建筑的设计、建设应方便残疾人通行和使用，如道路应满足坐轮椅者、驻拐杖者通行和方便视力残疾者通行，建筑物应考虑出入口、地面、电梯等设置残疾人可使用的相应设施和方便残疾人通行等。
2）根据从狭义和广义两方面阐述无障碍设计的概念，通过分析可以看出，无障碍环境不是一种行为或状态，而死指进入、接近、利用一种鲸鱼或与之联系的选择自由。【2】联合国的残疾人研究机构将无障碍环境定义为以下五个方面的内容：可得性、便利性、资源可供性等。广义概念的无障碍环境从残疾人群体的物质层面和精神层面的双重需求着眼，强调的是营造一个残疾人可以平等参与的社会，使残疾人群体能够和健全人一样安全便捷地享受公共建设的成果，总的来说，无障碍环境的建设本质上是建设一个各类人群都可以“平等、参与、共享”的和谐社会。
二、国内外同类课题研究现状及发展趋势；
自1974年联合国提出“无障碍环境”概念以来，国内外针对残疾人适用公共建筑设计的研究一直方兴未艾。而针对残疾人文体活动中心建筑设计的研究更为稀少，相关资料匮乏。
（1）2002年4月，英国詹姆士-霍姆斯、西德尔等所著的《无障碍设计》由大连理工大学出版社引进出版，该书涉及到了欧美国家中关于残障人的法案以及相关的建筑法规。旨在帮助建筑设计师们改进给残疾人提供的服务，图文并茂，对我国从业人员具有很强的指导性和借鉴性。
（2）2003年12月，日本高桥仪平所著，陶新中译的《无障碍建筑设计手册----为老年人和残疾人设计建筑》一书由中国建筑工业出版社出版、发行，该书是以实施《爱心建筑法》与制定《福利城镇建设规划条例》为契机，为从事残疾人适用公共建筑设计研究的人员编写的。
（3）2006年8月，由日本建筑学会编制，杨一帆等译的《新版简明无障碍建筑设计资料集成》一书由中国建筑工业出版社出版、发行，该书从满足社会需求的观点出发，不仅考虑建筑专业，也考虑到医疗、保健、福利、教育等相关专业人士的使用，还能帮助从初学者到专业人士的各类人群学习无障碍环境。书中大量使用“无障碍设计”一词为首的外来语，主要着眼于建筑及其外部环境，阐述如何消除人民在生活行动上所遇到的障碍，旨在唤起更多人对生活质量和福利设施的关心。
（4）2004年10月，刘连新等所著《无障碍设计概论》一书由中国建材工业出版社出版，该书主要介绍无障碍设施设计中的无障碍物质环境、规划与建筑设计的总体考虑，城市道路和建筑物无障碍设施设计的具体内容，无障碍体系系统与相关的法律法规等基本理论和基础知识。
（5）2006年12月，第61届联大通过了《残疾人权利公约》，这是国际社会在21世纪通过的第一个人权公约。2008年4月24日经第十一届全国人民代表大会常务委员回第二次会议决定将1990年12月颁布《中华人民共和国残疾人保障法》进行修订，新法完善了康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境、法律责任，自2008年7月1日起实行。通过此次会议的召开可以充分表明党中央、国务院对残疾人事业的关心，对残疾人工作的重视。
三、结论
无障碍设计，不仅可以使残疾人顺利地走出家门、参与社会，而且也恩能够使广大的健全人群体得到实惠和方便，更重要的是，它体现了一个社会、一个城市的和谐状态和社会文明的水平。公共建筑作为人们日常生活和进行社会活动不可缺少的场所，公共建筑通常规模较大、使用功能复杂，因此对无障碍设计提出了更高的要求。
正常的社会是健全人和残疾人共同生活的社会，对残疾人、老年人的特别扶助和照顾，使其享有平等的权利、同等的机会，符合“共建和谐社会的理念”。
参考文献。
【1】无障碍设计规范GB 50763―2012
【2】《无障碍设计―刺激五感的设计方法》；作者：田中直人，保志场国夫
［关键词］住宅小区；项目景观设计；优化
1住宅小区景观设计的重点内容
对住宅小区景观设计来讲，其重点包括以下内容。
1.1概念设计启动阶段管理控制要点
对设计总图进行规划，对项目价值不断进行挖掘并促成价值的最大化。最大程度地开发那些可利用、保留、改造的资源，将设计同景观进行密切搭配。
1.2概念设计管理控制要点
概念设计管理控制要点包括设计项目同设计意向的耦合程度、设计方案同市场营销的结合、设计方案的可行性、交通的便捷性、小区功能空间的合理性以及关键环节的设计意向等。
1.3方案设计管理控制要点
方案设计管理控制要点包括设计方案与景观概念的延续性、景观空间布局的合理性、纸面上的设计方案与实际可行性的耦合度、关键环节的呈现效果及相互关联以及景观技术经济指标的可行性等。
1.4扩充设计管理控制要点
扩充设计管理控制要点包括景观系统设计方案的可行性、美观度和经济性；方案设计内涵性和技术经济指标。
1.5施工图合图管理控制要点
施工图合图管理控制要点是将景观与建筑、室内、综合管网编织成一套完整的系统。预先考虑到可能发生的矛盾冲突，并设计出合理的方案。
1.6施工图设计管理控制要点
在不影响施工质量的前提下尽可能的压缩成本；对软景、硬景、水电及管网之间的冲突再次进行审核，并审核不同材料收边、收口的细节。
2当前住宅小区项目景观设计中存在的问题
小区项目的景观设计是小区建设过程中的重点工作，关系到小区的居住舒适度。当前，我国在住宅小区项目景观设计中普遍存在一些问题。
2.1景观构造缺乏层次感
对小区景观设计来说，首先必须要充分把握小区景观的整体感，有明确的宏观设计理念，还必须充分考虑到项目地域、场地和人文特征等要素，只有这样设计出的小区景观方案才能具有层次感和易于识别性。然而，目前一些小区的景观设计忽视了这一点，导致建造出的小区显得杂乱无章，行人和居民不知怎样识别小区内的标志，给他们进出小区带来了很大不便。
2.2配套设施不完善
2.2.1道路交通设施不完善一些小区没能在交通上，将人与车进行道路分流，导致了人和车使用相同的通道，不仅使人和车的通行极为不便，还影响了小区交通的畅通性和安全性，同时也导致居住环境变得较为嘈杂。2.2.2公共活动场地面积不足公共活动场地是小区居民互相进行交往的途径，也是满足不同人群进行活动的场所。同时，宽阔的公共活动场地面积，会让居民感到心情舒坦。目前，一些小区盲目进行开发，楼栋与楼栋之间安排过于紧密，导致公共活动场地面积不足。这不仅不利于小区居民互相进行交往、不同人群进行活动，也让居民感到居住环境压抑。2.2.3公共活动器材不足小区内应规划一些公共活动器材，如健身器材以及供小孩子玩乐用的滑梯等，丰富小区居民的日常生活。目前，一些小区内的公共活动器材种类不足，导致小区内缺乏生活情趣。2.2.4人文环境规划不合理人文环境是人文情怀的体现，它能够给小区带来美感和情调。目前，一些小区的人文环境规划不合理，比如在颜色和景物上搭配不协调等，导致小区看上去没有美感。
3对小区景观设计进行优化的措施
3.1注意景观构造的层次感
在进行设计时，一定要从小区的整体感出发，把握和考虑到项目地域、场地和人文特征等要素。尤其要在小区内设置醒目的标志牌，让行人和居民便捷地出入小区。
3.2设置完善的配套设施
3.2.1做到人车分道在设计小区交通设施时，一定要做到人车分道，确保小区交通的便捷性与安全性，不可令人与车混道进出。3.2.2预留充足的公共活动场地在进行景观设计时，一定要预留出充足的公共活动场地，切不可盲目追求房屋建造数量，使公共活动场地狭小，导致小区居民的生活质量下降。3.2.3设置多样化的公共活动器材要有意识地针对不同的人群，设置多样化的公共活动器材，满足其在文体活动上的需求。3.2.4合理规划人文环境相关人员可以将多样化的设计风格，如中国古典设计风格同现代化的设计风格进行有机搭配，让居民有舒心和愉悦的感觉，不可让人看上去没有美感和层次感。
4结语
然而，与公共财政一词的日渐普及和深入人心颇不协调的是，人们对公共财政的实质意义的理解和解释却有些五花八门，甚至有一些歧义。
比如，在一些党政机关颁发的文件甚至一些学术刊物中，只是把公共财政与以往的财政概念作了简单置换。就好像电脑的文字处理替换功能，凡是过去使用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出，财政政策变成了公共财政政策。倘若真的如此简单，且不说20多年付出的探索成本与实得效益严重不对称，而且也确有同义反复、画蛇添足之嫌。因为，有别于家计（家庭部门的收支）和财务（企业部门的收支），财政从来指的都是政府部门的收支或收支活动。也就是说，财政一词本身就包含了公共收支或公共收支活动的意义。
也有人将公共财政同国家财政对应起来，做了定语上的置换，凡是过去使用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是，稍做一点字义的对比，就会发现，国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中央预算和各级地方预算构成的集合体；同样，国家财政指的是由中央财政和各级地方财政构成的集合体。公共则是一个定性的概念。公共财政显然指的是财政收支或财政收支活动的性质是公共的。字义上既然存在如此差异，将二者简单对应并据此定义公共财政，显然是不适当的。
更带有普遍性的是，将生产建设财政与公共财政相对应，进而将公共财政建设理解为财政支出退出生产建设领域或逐步从生产建设领域退出。在计划经济年代，我国的财政支出因主要投向生产建设领域而被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步减少对生产建设领域的支出。但是，减少不等于退出。在当今世界上，也找不到哪一个国家不向生产建设领域注入任何财政资金的记录。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列。而且，生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不是与公共支出同一层次的对应概念。谁都不能否认政府投向诸如公路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。与生产建设支出（财政）构成对应关系的，只能是经常性支出（财政）或消费性支出（财政）。进一步看，如果把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整，而不是包括财政收入、财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要大打折扣。
鉴于对公共财政的概念和意义存在诸多歧义，恰当地定义公共财政并据此谋划公共财政建设蓝图，关系我国财政改革发展的方向和成败。我们可以从对20多年财政改革轨迹的追溯中去寻求公共财政的实质意义。迄今为止，伴随着市场取向的改革进程，我国的财政运行格局至少发生了三个层面的深刻变化：
财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。就收入一翼看，1978年的时候，全国财政收入的86.8％来自国有经济单位的缴款。如果再加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款，便几乎是清一色的国有制来源结构。到2003年，财政收入的来源结构已经是“三七开”：国有经济单位对财政收入的贡献退居29.5％，集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等多种所有制企业以及农村居民和城市居民个人的缴纳，占到了70.5％之多。并且，来自后一方面缴款的份额呈现出越来越强劲的增长态势。
财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”。就支出一翼论，1978年，在全国财政支出总额中，用于基本建设项下的支出（形成国有资产）占40.4％。加上专门投向国有经济单位的增拨企业流动资金支出、挖潜改造资金和科技三项费用支出、弥补亏损支出以及为国有企业诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴的支出等，花在国有经济单位上的钱，便成了整个财政支出中的大头。到2003年，基本建设支出所占比重已经下滑至13.9％。如果剔除当年以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，便不足10％了。与此同时，用于养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城镇居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障性支出上升至17％，用于科教文卫事业项下的支出增长到了18.2％。
政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”。在计划经济年代，有关财政税收政策的基本表述是“区别对待”。私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负重于国有企业。并且，国家财政的钱主要投向国有经济单位。而在今天，取而代之的提法是“国民待遇”。在税收负担和支出投向安排上，要一视同仁、无差别地对待所有的企业和居民。
也就是说，这些年来，在我国财政的总体运行格局上，来源于国有经济单位的缴款大幅度减少了，其他经济成分的缴款份额迅速上升了；专门投向国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制经济发展、扶持公有制经济发展的政策安排减少了，着眼于支持多种所有制经济的政策安排增加了。所有这些变化，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，表明财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延伸至城镇和农村的所有企业和居民。
如果说我们曾在相当程度上将我国的财政视作国有财政并将其作为自家院落内的收收支支加以运作的话，那么，市场取向的改革带给财政运行格局的最根本变化就是，自家院落内的收收支支演变成全体社会成员范围的收收支支，故而要按照公共的规则、公共的理念来运作。换句话讲，在过去的20多年中，即便我们最初并没有提出公共财政的概念，但财政改革与发展的道路始终是踏在公共化的印迹上的。公共财政概念的形成，只不过是以此为基础、将以往“摸着石头过河”般的探索提升为逼近公共化目标的自觉行动罢了。我国财政改革与发展的方向在于公共化，经济的市场化必然带来财政的公共化。这既是我们对于过去财政改革与发展历程的基本概括，也是我们对于公共财政实质意义的基本理解。
关键词：PPP模式;项目管理;公私伙伴;风险分担
中图分类号： TU721.4 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）30-103-2
1 PPP模式简介
PPP概念最早出现在20世纪70年代，后在80～90年代由荷兰国会及英国工党政府先后提及并投入实践[1]。90年代初到 20世纪初，这种公私合营模式在我国大力推举，得到了迅速的发展[2]。发展至今PPP概念分如下几类：有人认为狭义的PPP模式是对多种项目融资模式的简单概括，广义的PPP模式公私合营下的为达到共同目标而建立的伙伴关系。国外一些权威机构如欧盟委员会[4]认为PPP是指政府机构与私人机构为提供公共利益或服务而形成的一种相互合作的关系。联合国发展计划署[5]对PPP的概念为将政府与各企业组织为达成统一目标而形成的合作关系。
通过上述概念可以看出，PPP模式更多的是指政府有关部门与私营企业为提供公共基础设施及服务而建立起的伙伴关系，以此达到减轻政府财政压力和提高私有技术力量的目标。
2 PPP模式的特征与优势
2.1 PPP模式的特征
①伙伴关系是PPP最为首要的关系。伙伴关系的首要任务是双方保持一致目标。②利益共享是维持长久PPP模式的基础。利益共享包括PPP的社会效益，经济效益以及公共事业运营阶段长期稳定的投资回报。③PPP模式中公共组织与私营组织合理分担风险的这一优势特征，与其他类似的公私合作的交易形式有所不同。PPP管理模式中是将整体风险最小化[6]。
2.2 PPP模式在我国项目管理中的优势
第一，PPP模式中政府扮演的是投资经纪人的角色，引入民间资本及其先进的技术和管理理念，目的是达到社会效果及经济效益的双重利益[7]。
第二，PPP模式在运营阶段要保证私营企业的经济效益，使得私营企业在银行借款还款中有一定的保证。
第三，PPP项目中公共企业可以参与项目建设和运营，承担一定的风险，减少了投资者的风险。
第四，PPP模式下多元化后的公共部门将减轻财政压力负担，私营企业的先进技术和管理理念可以提高项目的社会效果和经济效益。
第五，PPP模式运用到公共基础设施中，打破了基础设施领域垄断的局面，促使经济长期稳定地发展。
第六，公共部门和私营企业共同合作参与项目前期的可行性研究、策划、融资等规划工作。
第七，PPP模式也可应用于自然资源开发、电厂、供水或污水处理厂、通信、公路、隧道或桥梁、铁路、地铁、机场、港口等建设领域[8]。
3 PPP项目组织管理体系
3.1 确定组织结构
组织一般由组织与职务、组织结构、变革与创新的管理、人力资源管理等要素组成。PPP项目的主要相关者主要包括：政府机构、私营企业、PPP项目公司、银行金融机构、工程承包商、消费者、供应商等[9]。
3.2 PPP项目相关者利益分析
①政府管理PPP项目机构。PPP项目中政府机构扮演着具有双重身份，既是公共基础设施的管理者也是项目特许权的授予者。基础设施的建设能拉动GDP的增长，并提高服务质量和减轻财政压力，是各级领导政府支持大力建设基础设施的有利原因。②政府的股权机构。公共基础事业的资金需求很大，PPP模式可以一定程度上减轻单一企业的资金投入，通常情况下需要政府对项目给予一定的资本补贴。③私人股权投资公司。私营企业是PPP项目公司的关键组成部分，其引入了先进的技术和管理业务，是PPP项目成功实施的必要保障。④PPP项目公司。PPP项目公司是公共部门和私营企业为项目的投资运营而专设立的临时性公司。项目的经营权和收益权通常由私人部门所拥有，政府投资方只有在特定情况下，涉及运营安全等重大事项上具有决策权。⑤银行和金融机构。银行和金融机构是指在项目融资中为项目提供贷款的信贷机构，其关注的是贷款本息的安全收回，扩大信贷资产规模。⑥保险机构。保险公司是除了公私双方各自风险下的分担项目风险的重要一方，可以对项目中未承担的风险提供保险服务。⑦公共设施的消费者。公共设施的消费者是PPP项目得以生存依赖的重要组成部分，消费者的付费是项目运用阶段收益的主要来源[10]。
3.3 PPP项目基本运作流程
①项目选择是对项目的可行性研究，其主要内容有技术、经济、市场规模等方面的评价。②选择民间资本是PPP项目运作的重要内容。政府制作招标文件，投标人编制投标文件，评标委员会对提交的投标书进行综合评估，优选出较好的民间资本。③初选结束后，政府与中标人开始进行谈判，若双方就谈判内容达成一致意见，则签订特许权协议。得到政府批准后的特许权协议，民间资本将申请成立PPP项目公司。④在完成项目的初步融资并与所有各方签订有关协议后，项目公司进行下一步的项目融资工作。⑤项目建成投入运营阶段后，项目公司可自行运营或交由专门的运营商进行运营管理，并按照协议定期对项目的设施进行维护。⑥特许期结束后，项目将移交给政府或政府指定的机构。
4 研究结论
本文首先介绍了PPP模式的由来、特征及优势，PPP模式运用到公共基础设施中，体现了公私合作的公平与效益的双赢，私营企业的经济利益达到较高的水准。PPP模式可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化，提高项目经营效率，在城镇化快速发展对城镇基础设施的供应提出更大的挑战。
参 考 文 献
[1] 刘小华，陈凡.浅析PPP投资模式下项目管理运作和风险[J].财经界，2013（17）.
[2] Darrin Grimsey，Mervyn K L.Evaluation the Risks of Public Private Partnership's for Infrastructure Project [J]. InternationalJournal of Project Management，2002（20）.
[3] 滕兰.项目PPP模式选择及项目施工方案评价研究[J].经营管理者，2015，1（2）.
[4] 滕兰.项目PPP模式选择及项目施工方案评价研究[J].经营管理者，2015，1（2）.
[5] 崔琳琳，谭大璐，刘滢.PPP 模式在成都市保障性住房中的应用[J].工程管理学报2011，25（4）.
[6] 王帅力，单汨源.PPP模式在我国公共事业项目管理中的应用与发展[J].湖南师范大学社会科学学报2006，35（1）.
[7] 王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008.
[8] PPP项目融资模式干系人识别和管理策略分析.
在20世纪80年代前，城市雕塑这个词在我国并没有被广泛传播和使用，当时主要使用纪念性雕刻、装饰雕刻和室外雕塑的概念。城市雕塑的概念最早出现在1981年2月在上海美术馆举办的“上海城市雕塑设计展览”上；而城市雕塑概念在公开的文献中首次出现，是在1981年7月上海城市雕塑设计展览筹备组唐世储、朱国荣撰写发表在《美术》杂志上的《让雕塑艺术为美化城市服务》一文中。而城市雕塑概念广泛传播的一个重要原因是1982年2月刘开渠、王克庆等以中国美协名义提交的《关于在全国重点城市进行雕塑建设的建议》得到了中央的批准和准予实施。对于城市雕塑概念的提法，刘开渠、王克庆等在递交中央的《建议》中在措词上是经过深思熟虑的。王克庆提到“:当时我们回忆雕塑界数次上书中央关于发展雕塑事业建议书的情况后，……为了有利于开展室外雕塑事业，当时采用发展城市雕塑的提法”。城市雕塑的概念在中国是由官方通过自上而下的方式在全国广泛传播的名词概念。然而，对于城市雕塑概念的界定，从概念的产生至今，一直没有一种达成共识、规范而又权威的定义。就是在我国国家法规中最有影响力和代表性的《城市雕塑建设管理办法》第一章第二条对城市雕塑概念的定义也异议颇多，原文：“本办法所称城市雕塑是指在城市规划区范围内的道路、广场、绿地、居住区、风景名胜区、公共建筑物及其他活动场地建设的室外雕塑。”我国现行已出台的大部分城市雕塑的地方法规对城市雕塑概念的定义基本上都使用了这种指定具体场地和区域的方式。而这种定义的方式是否科学？而又存在哪些问题呢？
二、当前城市雕塑管理法规对城市雕塑概念定义的局限性
1使用指定区域、场地和泛指其它活动场地有待改进
我国当前城市雕塑管理办法中普遍使用指定具体场地和区域的方式对城市雕塑进行定义，其目的是为了更加具体、方便理解和操作。而事实上，同时也为概念本身制造了诸多漏洞。在定义中拟定的地点和区域外，还有很多城市雕塑并没有包括在内，如政府及其下属机构和企事业单位内部开放空间和场地的雕塑等。尤其在城市雕塑快速发展的时代，很难把全部区域和地点都拟定在概念中。即使全部列出，其文字数量之多和更新之频繁，也会为理解和操作带来不便。同时，在该概念定义中使用的“其它活动场地”又很模糊。到底是指其它公共活动场地还是其它私人活动场地？还是两者都是？如果两者都是的话，那不向城市公共视觉开放的空间绿地、建构物或活动场地建设的室外雕塑是不属于城市雕塑的。需要具体区别对待。这样，概念造成的漏洞就为执法和管理带来争议，同时也影响了概念的规范性和科学性。
2室外雕塑不能涵盖城市雕塑的全部类型
在我国现行的《城市雕塑建设管理办法》以及四川省、福建省、深圳市、天津市、郑州市、杭州市等地城市雕塑管理办法中，对城市雕塑概念的定义都使用了室外雕塑的概念。室外雕塑强调雕塑与人、环境和空间文化的融合，注重塑造空间环境的形式与内容。而传统意义上的室内雕塑更多指的是架上雕塑，强调雕塑家自身情感与观念的表达。也有一部分室内雕塑属于城市雕塑，如城市车站、机场、码头等城市公共建筑物和构筑物室内公共空间环境中的雕塑，其空间的文化、环境和功能、服务的对象等等都不能脱离城市公共空间环境的需求而独立于公众共识的传统价值、观念和行为之外。这些室内雕塑本身占有了城市公共空间资源，并参与了城市公共环境和文化的信息交流而成为城市公共空间视觉文化的重要组成部分。1986年刘开渠在辛章平、左锋的采访中就强调了城市雕塑：“就是置放于公园、广场、绿地、街头等公共场合的雕塑作品。”并没提“室外”两个字。鲁迅美院陈绳正教授也认为：“城市雕塑主要是设置在室外的、城市公共环境中的雕塑艺术品。”也没说城市雕塑就是室外雕塑，只是大部分城市雕塑建设在室外。事实上，室外雕塑是不能涵盖城市雕塑的所有类型，室内外也不是城市雕塑界定的根本依据。
3部分地方法规片面地把城市雕塑定义为雕刻作品
在我国部分地方城市雕塑建设管理办法中片面地把城市雕塑定义为雕刻作品。如2010年修订的《上海市城市雕塑建设管理办法》第二条对城市雕塑的定义：“本办法所称的城市雕塑,是指在本市道路、广场、车站、码头、机场、体育场(馆)、公共绿地、公园等公共场所以及居住区、开发区内塑造的独立形象雕刻作品”。所谓雕刻作品，主要指使用雕和刻等减法在可雕可刻的材料上创作的作品。雕刻作品只是雕塑作品中的一部分，城市雕塑的形式没用局限在雕刻作品的范畴。使用雕刻作品来定义城市雕塑的概念是不完整的。不仅是上海，2002年施行的《长春市城市雕塑建设管理办法》第二条也同样把城市雕塑定义为“雕刻作品”。
4部分地方法规概念缺少对城市区划空间的界定
城市雕塑的概念需要对城市区划空间进行界定，2012年最新版的《长春市城市雕塑管理办法》第三条，“本办法所称城市雕塑，是指在道路、广场、绿地、居住区、风景名胜区、公共建筑物及其他活动场地建设的室外雕塑”。类似的还有2012年5月修订的《天津市城市雕塑管理办法》第二条对城市雕塑的定义，都缺少对城市区划空间的界定。那么，很多不符合城市雕塑概念的雕塑都将包括在内。如，城市规划区外农村道路、绿地、居住区等地的景观雕塑、环境雕塑、室外标志雕塑等，这些不在城市规划区内的乡村雕塑是有别于城市雕塑的。乡村雕塑与城市雕塑是两种不同类型的环境雕塑。它们的空间属性和权利属性具有典型的区别。城市雕塑的城市属性是其固有的本质属性，城市雕塑的概念缺少不了对城市区划空间的界定，任何缺少城市区划空间环境界定的城市雕塑定义都是不严谨的。
5个别地方法规缺少对城市雕塑概念的定义
作为中国最早的地方城市雕塑建设管理法规之一，1994年修订的《北京市城市雕塑建设管理暂行规定》一直缺少对城市雕塑概念的定义。而1998年修订的《青岛市城市雕塑设置规划管理办法》第二条应该定义城市雕塑的，却转而定义了雕塑的概念，“本办法所称雕塑是指，利用各种硬质或软质材料，采用雕、刻、塑手法制作的圆雕、浮雕、叠石等各种具有实在体积形象的造型”。同样缺少对城市雕塑概念的定义。这些现象是我国城市雕塑建设管理法规建设初期所遇到的基本问题。那么，怎样来定义城市雕塑呢？
三、城市雕塑界定的基本依据
城城市雕塑界定的依据是城市雕塑概念定义的前提，也是城市雕塑管理和执法的基础。城市雕塑界定的基本依据主要包含以下三个方面。
1在城市规划区域内
城市雕塑中所含的“城市”概念，如果按人口密集，工商业发达的地方或“具有一定人口规模、以非农业人口为主的居民点”来解释的话，是很难解释透彻城市雕塑概念的。城市雕塑在我国产生和设置的主要空间是城市的主体空间，是属于城市的雕塑。城市雕塑离不开城市空间和环境。作为区别于农村概念的城市，不仅在人口规模、密度、景观等方面有较大的差别，更重要的在于其功能的特殊性。城市集聚着高密度的人口、建筑、财富和信息，是人类活动的中心。城市作为一个复杂且处于动态变化之中的自然与社会复合系统，它具有控制、调整和服务等职能。在这种环境下设置的城市雕塑具有维护和支持城市空间政治、思想和文化等权利特征。由于城市与农村空间环境类型和权利属性的不同，最终导致雕塑类型的分类。从空间环境和空间权利的角度出发，城市雕塑在这里的城市空间主要指城市规划区。《城市雕塑建设管理办法》把城市雕塑的设置空间界定为城市规划区是科学的和合理的，更接近城市雕塑自身真实的所指空间。
2在城市公共视觉空间中
城市规划区中包含众多空间类型和场所，既有公共空间、私有空间，还有特定的群体空间等。并不是所有在城市规划区内的雕塑都属于城市雕塑。《汉语大词典》《现代汉语大词典》《现代汉语新词语词典》《现代汉语词典》等词典以及《城市雕塑建设管理办法》对城市雕塑或城雕一词的定义中其设置空间均指向城市公共场所和空间，这是达成共识的城市雕塑设置的典型空间。事实上，城市雕塑不仅可以设置在城市的公共空间，也可以出现在城市的集体空间和私有空间。著名雕塑家陈云岗教授认为“广建于各类市民生活空间中之雕塑”大部分属于城市雕塑。而那些设置在城市规划区外或者封闭空间私人场所中建设的部分雕塑是不属于城市雕塑的，因为它们没有参与城市公共视觉空间环境的交流与对话，没有与城市公共领域信息进行交换。这里的城市公共视觉空间主要指在城市规划区内向城市公共视觉开放的所有空间，它包括公共场所、场地和公共区域的空间，也包含向公众视觉开放的所有私有场地空间，以及不向公众视觉开放的私有场地上空面向公众开放的那部分空间。因此，城市雕塑的界定既不以建设在公共空间还是群体空间或者私人空间为依据，也不以出资方是政府还是集体或者个人为依据，也不以是否建设在室外来界定。只要雕塑设置在城市规划区域内的公共视觉空间中，就满足了城市雕塑空间设置的基本条件。
3塑造空间的形式与内容
城市雕塑作为城市公共空间环境的媒介或形象，在城市公共空间环境中与所在空间发生关系，塑造空间的形式与内容。空间的形式主要指空间中所有有形物的构成形式，也包括空间行为的形式。对空间的塑造是城市雕塑的基本功能之一。城市雕塑在塑造空间的同时它可以是正面地与空间协调一致，也可以是反面与空间的矛盾中提出观点、置换观念、激化讨论、传播新观念等，以达到最终的目的———提高空间环境的品质和丰富人民的精神、文化、生活。城市雕塑也可以作为空间的主体来塑造自身，也可以作为空间的附体去塑造环境，还可以与空间相互依存、互相促进，创造一种新的空间环境。城市雕塑在设置上可以是长期、永恒的，也可以是临时、短暂的。总之，城市雕塑只有与城市空间环境发生相互的联系，围绕空间环境的需求和发挥自身的文化、精神媒介功能与空间环境融为一体，城市雕塑的根茎才能深入肥沃的土壤，获得持续不断的生命力。所以，澳大利亚墨尔本城市雕塑奖在2011年的报名表格及信息文档中认为“城市雕塑是指一系列广泛的雕塑形式、行为和环境，通常是指呈现于公共领域并且考虑到城市环境的艺术作品。城市雕塑可以与它的场所或环境相关联或一致；提升空间的意义，并促进参与、反馈、激发社会价值和引出讨论。城市雕塑可以是暂时的或永久的，并且拥有广泛形式上的特征。”有了空间的界定和环境的支持，那么，怎样来定义城市雕塑呢？
四、城市雕塑概念的定义及其结论
1定义
城市雕塑，正如西方国家公共艺术概念中的那些设置在城市规划区内公共艺术中的雕塑作品，也与西方公共雕塑概念中那些设置在城市规划区内的公共雕塑类似。但是，这些又不能完全概括城市雕塑的整体概念。我国更形象而概括地把这些雕塑称之为城市雕塑。那么，城市雕塑具体怎么定义呢？本文作者认为：城市雕塑，是指设置在城市规划区内，塑造公共视觉空间形式与内容的雕塑。
2结论
一、行政公产的理论基础和时代背景
探讨行政公产理论的产生及其发展，不能脱离其所具有的理论基础及其所处的时代背景。因其有理论基础，所以能够在行政法学中作为重要部分而产生，又因其契合于当时之时代背景，才使其理论能够不断丰厚和深化。与行政法学的其他理论一样，理论基础是探讨的起点。在探讨这个“起点”时，我们还可以看出，即便此“起点”有着共性的存在，但仍然充斥着法学界不同观点的撞击与争鸣，这是行政公产理论发展的良性土壤。事实上，我们在论述其理论基础与时代背景时，我们发现两者是难以隔离论证的。
（一）行政公产的理论基础
行政公产的理论基础离不开对行政法理论基础的初始理解，比如权力分立理论、行政法治理论等等。但是行政公产理论有其更为直接的理论基础，这就是西方法学中经常讨论的公私法划分问题。公私法划分理论是行政公产的重要基础，这一基础衍生出另外两个理论基础，即公私所有权理论、所有权与实际管制理论，以下分述之。
1、公私法划分理论
行政公产首先涉及的一个问题便是其性质问题-即何谓“公”的理解。大陆法系的行政公产理论是随着其公私法理论的发展而不断获得新的涵义的。公法与私法的区分一直是一个中心话题。3但对于公法与私法的区分标准却一直没有统一的认识。就法国而言，这一区分标准被视为是“行政法的中心观念”，学术界及行政法院均提出过许多标准。这些标准主要是：第一，公共权力学说。此学说区分行政机关的权力行为（actes d‘autorité）和管理行为（actes degestion），前者为公法行为，后者为私法行为。第二，公务学说。即行政机关直接以满足公共利益为目的的活动是公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。第三，多元标准说。这些标准包括公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说等等。4在德奥等国家，针对公私法划分也提出了许多标准。其中具有代表性的有：第一，利益说（Interessentheorie）。此说认为保障公共或公众利益的法律为公法，保障私人或个人利益的法律为私法。5第二，权力说（Subordinationstheorie）。该说认为公法所规定的是上下的权力服从关系，私法规定的则是权利义务关系。6第三，主体说（Subjektstheorie）。此种学说分为旧主体说和新主体说两种。旧主体说认为，凡法律关系主体的一方为行政主体或国家机关的即为公法，若法律关系主体全属私人的则属于私法。7新主体说则认为，对任何人均可适用且发生权利义务的为私法，公法则是公权力主体或其机关所执行的职务法律法规。8此外还有目的说、事件关联说等诸多理论。上述各国学者对公私法划分理论的探讨是具有宝贵意义的，但是由于现代社会行政事务的纷繁复杂，对于两者以区分价值已经引起了学界的怀疑。其中最著名的两种反对理论是一元论和三元论。一元论学者以奥地利学者凯尔森（Hans Kelson）为代表，主要针对前述之“权力说”进行批驳，认为“权力说”是专制主义的产物，法治时代下国家与人民的关系非为权力服从关系，而应为权利义务关系，与私人间关系并无不同，故无论公法关系与私法关系，均为法律规范之设定，而应同属于统一法律秩序之中，“作为公法的行政法和私法之间的区别，不在于国家和私人之间关系不同于私人之间的关系，而却在于次要规范的自治创造和他治创造之间的区别。”9公私法实无区别的必要。此种学说用抹杀两者区别的作法并未获得学者认同。三元论学者并不象一元论者那样根本否定公法与私法的存在。而是认为将法分为公法与私法两类已不能说明新型法的存在。这种新型法即为所谓的社会法。由于现代福利国家的许多社会立法，例如劳动法即是以传统的私法法律为底本，因国家目的所需要而加入国家的干涉权力而成为兼具公法特色的法律。此类法律有时亦称经济法。而在实践中，该类法律对所规制对象均有个别规定，这种分类本身就值得怀疑。因为一个法律具备公法或私法性质应当由法律的实质内容而非法律的整体而来考察。
公私法划分理论是特定历史时期的产物，有其政治、经济、社会背景涵摄其中，即公私法划分理论并非一种先验的和观念的存在，而是与制度的发展同步的。但是这种区分越来越相对化，已经很难找出一个绝对的标准。例如在行政法学上经常论及的公法循入私法（Flucht in das Privatrecht）现象即说明了这一点。这一现象原指行政主体为获得相对人的合作与支持，可以选择采用受私法自治、契约自由原则支配的行政方式，但对于只能采用私法方式的事项，行政主体不能借口有选择自由而改用公法性措施。由于公法问题有时掺杂于私法问题之中，因此公私法划分理论还有一项内容，即讨论公法能否类推适用和能否变换的问题。前一问题，如民法中诚实信用原则，公序良俗原则等在行政法领域中被阐发为信赖保护原则，社会公共利益原则等。但随着社会的不断发展，行政法学者认为不应当视私法为公法的保留者，而应当对私法原则进行变换。变换（Transformation）不同于类推适用，它更为重视公法之特殊性，例如德国学者H.Faber和Hans-Petor Ipson在20世纪50年代就公行政的补助行为发展出所谓的二阶段理论（Zweistufentheorie），认为补助行为第一阶段为公法性质；第二阶段为私法性质。这一理论被经常地运用到公产制度中公共设施和公营造物的利用关系之中。10由于公私法的区分越来越具有相对性，学界一般采用先考察其法律规定，当存在明文规定时，只要适用该明文规定即可。具体可否运用该规定，仅是法律之解释问题，而非公私法问题；当有明文规定，且是以公法概念为要素的情形下，其适用有必要区别公私法；当某种特别关系并无特别规定时，其公私法区分才成为问题，此时可以采用传统说（即传统上对公私法认定有认识者如无重大理由可据此改变，则应一如往时）、事理关联说（某一性质不明之法律规定与另一规定在事理上有密切者，依后者的性质而确定）。11
由上观之，大陆法系各
国对公私法区别实源于具体的国情。法国重在保障公共役务（ Service Public）的理念，而德国则以维护国家公权力（？ffentlicheGewalt）为目标作为对公法的理解方式。但有一点是逐渐获得共识的，即关于公法关系的分类，这种分类成为研究行政公产的基础性认识。通论认为公法关系可分为权力关系（支配关系）和管理关系。12
权力关系是指行政主体基于其优越地位行使行政职权所具有优越效力的关系。依德国学者耶利内克（WalterJellinek）的见解，此种关系为本来的公法关系。法律承认行政主体在此种法律关系中的优越地位，一般以单方行政行为的方式使相对人服从，或者使法律关系产生、变更或消灭。行政公产中使用关系的探讨一般从此着眼，尤其在谈到强制使用关系时更是如此。
管理关系则是指为了达成行政目标而采取的不同于私法关系且固有法律特别规定的法律关系。耶利内克称其为传来的公法关系。管理关系的特点是它既有类似于私法关系的公企业的经营、行政公产的管理，同时又因其公共性质而受特别法律的规制。在谈到行政公产的管理时，我们的分析也将从探讨管理关系开始。
权力关系与管理关系是行政公产理论研究的重要基点。前者对行政公产的使用关系具有提示性引导作用，后者则对行政公产的管理产生理论前提。
2、所有权和实际管制权（管理权）理论
这一理论实际上探讨行政公产的法律性质问题。各国学者由于对公产种类划分的分歧导致其在行政公产法律性质也众说纷纭。在罗马法中，公共使用的公产（如大河）为不属于任何人所有的无主物（resnullius），并且为不融通物（res extra），任何人均不能取得其所有权。在法国，关于公产所有权的看法以肯定为主流，但也有异议者存在。异议者认为，所有权是排他性的独占权利，而公产却主要是提供公用的，两者不相容。而且，公产不能作为所有权的标的，所有权包含的三个内容，即使用权、收益权和处分权，行政主体均不享有。首先，公产是供公用的财产，排斥其使用权；其次，公产不能产生收益，排斥其收益权；最后，行政主体对公产并不能处分。否定说一般是19世纪学界的普遍观点，行政主体对公产没有所有权，而仅只有保管的权利。13肯定者则认为，反对公产所有权的理论并不令人信服，实际生活中，很多情况证明了公产所有权的存在，所有权所包含的三个因素在公产中不同程度地存在着。首先行政主体对公务用公产具有使用权；行政主体越来越多地从公产中获得收益；行政主体虽然在公产存在公共使用期间不能转让，这种限制本身就证明了所有权的存在。14法国学者一般认为有公产所有权存在的情形。接下来要讨论的问题便是这种公产所有权是一种公所有权构成私所有权的问题。私所有权论者认为公产所有权即是民法上的所有权，只是由于提供公用，所以受到行政法的诸多限制，在提供公用范围内排除私法适用。公产中包括公共使用的使命和所有权两个不同因素。公共使用是对所有权所作的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权。公所有权论者则认为行政主体既是公产的所有者，又是此项役权的主体。任何人利用自己的东西是所有权的行使，不是利用别人所提供的役权。在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，公产的公共使用是所有权的一种表现。15
在德国，奥托。梅耶（Otto Mayor）曾根据法国的公产理论，试图在德国行政法里引进公所有权（？ffentlichesEigentum）制度，但其目的却并非摆脱民法及民法所有权对公物的支配。仅在公法上物的支配与民法所有权同属一行政主体且在出让时成立公所有权，物的支配仅得以公法方式为处置。现在，德国学者一般以维持和修正公物私有权作为主流观点。认为成立公物的标的，其私法所有权受公法的特别规制，产生公法上的役权，所有人在公物的特定目的范围内，必须容忍该物的使用。公物的所有权属于私人者，所有人仍得以买卖或赠与的方式让与，但原所有权人或受让人，皆不得为有害公用目的的处分。
日本学者也对公所有权与私所有权进行探讨。根据权力主体说对公法和私法采取相对二元论的美浓部达吉认为公物的所有权在其为公的目的而支配的范围内，具有公所有权的性质。盐野宏则认为对于尚未成为私交易对象的物，而对国家的支配权涉及的物，可以考虑国家所有权的概念。16而以田中为代表的学者则认为不应当再多谈所有权问题，而应当讨论公物管理权问题17.
从上述各国学者的不同论述中，我们应当把握三点：第一，学者们在论述公产的法律性质时，首先便是借用私法的模式（比如对物的性质，物权进行分析），这反映了私法发展先于公法的历史事实，以及公法与私法之间确实有着共通的规则交合部位。因此大多数学者是引用私法的研究方法来探讨公法规则。第二，大多数学者承认公法规则与私法规则之间存在重大差异。只是对于应当较多适用公法规则还是较多适用私法规则有着不同的认识。对于这一点，事实上应当采取按各个不同情形分别观察即可获得正确认识，一概机械地确定标准被证明是没有效果的。第三，对所有权的理解，学者们其实是各执一端，没有一位学者坚持采用纯粹的古典的民法学上关于所有权的概念，论者皆对其进行了改造。法国学者对所有权的理解并不同于德国学者，因此采取概念字面意义上的对比也并不正确。可以说，关于所有权在行政法领域的认识反映了学者们从不同的角度看待问题，而并非原则上的分歧。不能说法国的公所有权理论就没有解释力，同样也不能说德国的理论比法国更为完善。现在学界一种避开所有权问题激烈交锋则讨论管理权（实际管制权）的倾向，这从侧面反映了学界通过对所有权理论的研究又找到了新的分析工具。
公产的管理权理论实际上走出了公产的公所有权和私所有权之争，而是从功能意义的角度去观察。如日本学者田中认为，公物管理权是指行政主体为实现公物本来的功能而供于公共用或者公用的目的，而对公物拥有的特殊的概括性的权能。18原龙之助则认为，公物公所有权与私所有权的权利主体性质之多并无实益，公物的概念，实着眼于“由行政主体直接供公的目的使用”，然该物的所有权究竟为国有，公有或私有，则在所不问。
（二）行政公产的时代背景
现代意义上的行政公产制度是同给付行政、福利行政观念紧密相联的。
在法国，大革命前的旧制时期，国王的财产受到特别保护，主要表现在国王的财产不能转让和不能作为取得时效的标的。其时，国王的全部财产都是公产。大革命时期，国王的财产成为国民的财产，属于全体国民所有，但其地位与国王财产不同，可以转让也可以作为取得时效的标的。这种改变的理论根据是自由主义和国民主权思想，认为国民有权自由处分他的财产，不能受到限制。自由主义法治时代，市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督，要求将国家的行政活动限制于保障公共安宁，并且应受法律的约束。私人、社会以及经济事项，则应由个人基于自由竞争原则进行。此时的国家被谑称为夜警国家（Nachtwachterstaat）。但其时国家实际上并未完全放弃对社会、经济及文化的影响，只是其职能主要在于从事基本建设、提供人民自由发展的条件。进入20世纪之后，由于工业化的发展，人口集中于城市，加之战祸频仍、家庭及邻里关系解体，个人的需求也逐步增加，人民对国家的依赖日益加深。学术界亦有敏感反映。例如在法国，产生了社会联带理论。其创立者狄骥认为，国家即统治者与被统治者的关系是一种社会联带关系，国家以强力只能用来为人民服务，因为国家必须为增强相互合作的社会联带关系而
努力，只有当它依照体现社会联带关系的法律规则为他人提供服务时才是合法的强力。国家即统治者的强力虽是一种服务，但被统治者并不能任意拒绝服务，而应当、并且也能配合或协助统治者的服务。19同一时期，在德国，以纳粹法学家胡柏（E.R.Huber）为首的学者认为，个人在社会生活中处于构成分子的地位即“同胞法律地位”，“同胞法律地位永远与团体有关，并受义务之拘束，且非依个人意志而产生，而是依团体意志所产生。唯有在合法的范围内，此‘同胞之法律地位’方才是充满生气、活力及意义的。”20值得注意的是，在大陆法系国家，除了法国的波尔多学派和纳粹法学家提倡团体主义思想外，德国另外一位法学家-福斯多夫（ErnstForsthoff）的“服务行政”思想表明了一种从行政法视角观察的时代观点的出现。福斯多夫认为，19世纪末以来，人们的有效生活空间日益扩大，但所拥有的掌握空间却日见狭窄，社会依赖性日益增强，对利益的取舍日益需要协调，因而现代进步的思想，已将个人主义思想由团体主义取代，乃是不争的事实。21在此认识基础上，他还进一步提出了服务行政（Leistungsverwaltung或译给付行政）和生存照顾（Daseinsvorsorg）的概念。学术界对整个国家行政状况的理解和阐述无疑是较为精当的，工业化进程要求国家在行政中更加活跃，国家不仅要提供个人所需要的社会安全，还要为人民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施，诸如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾处理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆、体育场馆等等。德国学者认为，虽然国家仍然要执行“排除危险”的任务，但该任务在现时代可以通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴任务而得到补充。这个时代也被学者称为“行政国家”时代，行政的任务越来越多地体现在为人人们生活提供必要的条件和设施，而作为行政活动“物的手段”的行政公产无疑是具有越来越重要的意义，以行政公产作为行政目标实现的手段，应受必要的和特别的法律规范。行政公产也正是有了这些对新时代背景的全新认识才真正成为学界关注的焦点之一。22
二、研究行政公产的意义
行政公产是我国行政法学上长期漠视的一个领域。学者的视点一般集中在侵害行政的研究上，对于现代行政的精髓-服务行政却殊少关注。这固然与我国行政法学研究起步较晚有关，但主要的原因是学界缺乏对行政公产的导向性的注视。行政公产是依法行政的重要手段，因此从行政法学上研究行政公产已势在必行。以往属于公产的内容一般在经济学、经济法学以及财政学等学科中研究，缺乏从行政法视角的分析理论进行学理上的引导。所以，研究行政公产具有重大的理论意义与现实意义，主要体现在：
第一，促使行政主体依法行政。
行政公产是由行政主体所有或管领的，因而行政主体对行政公产负有保护和监管的义务。行政公产的使用关系（或称利用关系）是我们研究行政公产的重点所在。公产管理人与使用人之间就公产的使用会产生公产使用法律关系。例如，公共公产，例如道路、河流、桥梁、公园等因其供一般公众所使用，当然有使用关系的问题；而对于公务使用公产而言，也并非一概排除公众的使用。这些都充分说明了行政公产的有效管理同时是一国公民的福祉所在。而行政主体作为行政公产的所有人或管理人有权力、有职责去管理公产，通过行政公产这种行政手段达到行政目标。回顾我国的现状，由于长期以来行政法学不研究行政公产制度，因而使行政公产的失范达到了惊人的地步，国有资产流失、政府采购中的黑箱操作、土地资源的浪费、桥梁豆腐渣工程等等无不与缺乏行政法规范有直接关系。对行政公产的研究就是要为行政主体管理行政公产进行规范，完善相应的行政公产保护的法律法规。通过对行政公产学理上的考究进而丰富行政公产管理实体和程序规范，促使行政主体在行政公产领域的活动规范化。
第二，保障相对人的权益。
保障相对人的权益是与促使行政主体依法行政的目标是相辅相承的、行政主体依法管理公产实际上也是在保障相对人的权益，这是从相对论意义上来讲的。但我们认为行政公产研究对保障相对人权益仍有独立的意义所在。行政公产因其设置目的不同，对相对人提供的行政服务也各不相同，且因其公产对于行政相对人可能造成的损害的大小不同，因此行政公产与相对人之间的权益关系亦有具体分析具体研究的必要。比如行政公产的强制使用、许可使用、一般使用、特许使用等等关系就证明了行政公产与相对人之间形成了复杂多面的关系。当然，这种关系是不是法律关系仍有探讨的必要，因为法律关系的形成必须以产生某种法律效果为目的。而我国的公产理论尚未完善，更不用说比较完善的公产保护法律法规了，所以存在着大量的法定外公产和预定公产这些公产与相对人之间的使用关系是一种什么样的性质，受何等法律救济的保护，都是有待深化的问题。另外还应当指出的是，我们认为公产理论的研究有利于保障相对人的权益。这种权益不仅包括合法权益，而且还包括了一些反射利益、事实上的利益等等，而后者从某种程度上可以视作是潜在的待上升的法定利益，关键在于学界对反射利益、事实上的利益的研究能否有所突破，这是前提。
第三，实现公产管理的法治化。
研究行政公产的前两个方面是从行政公产的使用关系而言的，也是主要的意义所在，似乎管理关系显得不太重要，这种现象如同行政法学中研究外部法律关系比内部法律关系更为重要一样。但在我国，由于没有一个健全的法律制度环境保证，公产管理存在重大的法外空间。因此，我们还必须研究行政公产的管理关系。这种管理关系中既有积极地要求达成公产目的的情形，又有消极地除去障碍的目的，这些目的的实现必须推进行政公产管理的法治化。比如公产范围的界别与认定、公产的新设、改建或改良、公产的维持、修建、制作保管公产帐簿传册、公产邻接区域的公用限制、公产的必要公用负担特权、保全公产的结构及除去、防止障碍等措施，等等。这些有关于公产管理的内容也是行政公产的重要组成部分，对此部分的研究将大大有助于行政公产的法治化进程。
三、行政公产的概念和法律特征
（一）行政公产的概念
行政公产的概念是行政公产理论中的起始性问题。而对于概念的分析，一方面需要对其所包括的要素进行解析，这是概念的内核；另一方面不能忽视对其涉及范围的探讨，这是概念的延展度。行政公产的概念问题如同行政法学上其他理论一样仍然是众说纷坛。
公产（domaine public）一词最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区别为公产与私产（domaineprivé）。因为两者适用规则不同，因而法国学者通常从两者比较的意义上把握公产的概念，法院在判决中根据财产的作用来区别公产与私产。19世纪时，法院认为只有供公众直接使用的私产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。但是如何区分公产与私产仍然没有一个统一的标准。行政法院最初系用判例和学说才采取了一个较为明确和基本一致的标准。
德国行政法学上，公物（？ffentlicheSachen）制度与我国所讲的行政公产相类似。公物是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施（？ffentlicheEinvichtung）之名，以达成社会、文化和经济方面的目的。公物通常分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接间接供行政目的使用的物
，法律上称为公产或官产，包括财政财产（亦称收入财产，Finangvermoengen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）、行政财产（或称公用物，Verwaltungvermangn Sache des ？ffentlichenDientes）、共用财产（或称公用物，Sachen im Gemeingebrauch）。狭义上的公物（Res Publica， ？ffentlicheSachen）则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公产”范围相当。但其同时还包括“广义公物以外的物”，如，私人土地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。23
日本在明治时代引入了德国的理论，日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。24学界将公物概念作最广义、广义和狭义的理解。最广义的公物概念是指国家或公共团体等行政主体直接或间接供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物概念则指直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物概念则仅指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。
行政公产理论主要是由大陆法系的行政法学者最先阐述和发展起来的。在英美法系，如美国就没有概括性的公产（或公物）概念。美国虽也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然资源法》、《水法》等单行法律个别调整的。这些物的管理，一般以英国普通法理论中发展起来的公共信托理论作为基础。25在英国，包括大片土地的大量财产现在都属于英国女王、其他的公共机关和公法人诸如全国煤炭委员会、英国铁路委员会、英国广播公司以及伦敦政府港务局均有自己的财产。英国由于不区分公私法，因此这些“公共机关的财产”实际上并未为财产法排除。但其使用仍须遵循不同于一般私产的规则。可见，英美法系国家并非没有行政公产和行政公产理论，而只是采取了不同于大陆法系的方式解释和处理而已。
在我国，行政公产仍然是一个学术意义上的概念，并非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关行政公产的规定。如宪法、预算法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等等。这些实定法为研究和分析我国的行政公产提供了丰富的制度基础。
在我国，行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。这一概念主要包含了三层意思：第一，行政公产必须供公共之目的；第二，行政公产必须由行政主体所有或者管理；第三，行政公产是一种财产。有关第一层和第二层的意思本文将在下一问题中专门论述。这里说明一下第三点。大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产，26德国和日本的学者一般将行政公产视为一种物。27这种差异并非是本质上的，而是解释方法上的差异，主要是由于两国学者关注的焦点不同。法国行政主体的财产分为公产与私产，从这个基础而言，就不再讨论私人所有的“公产”这样的问题。28而是从行政主体的所有权入手，进一步区分两种适用不同规则的财产。行政主体的公产前已略述。行政主体的私产则包括行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的财产，例如供收益用的房屋、土地、森林等。例外情况下某些供公众直接使用的财产、某些未经过专为公务目的特别加工而供公务使用的不动产和动产，如法国电力公司、煤气公司等公务法人用于工商业公务活动的财产、行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等均属之。我国是社会主义的国家，我们也正经历一个所有权与经营权两权分离的历史时期，法国行政公产制度对公产与私产的分别基点是“行政主体的财产”。我国行政公产的范围实际上正相当于法国行政主体的财产。德日学者从“物”的角度去研究行政公产制度，视觉稍嫌狭窄，但也不乏对法国行政公产制度所涉及各方面同样具有的真知灼见。但“物”的研究角度不能满足我们对行政公产的研究，物是指人们能够支配的物质实体和自然力，物必须在事实上、法律上供法定主体占有、使用、收益和处分。考察国外的有关行政公产的制度和理论，实际上，关于物本身的研究已经远远不能适应现时代的变化。例如，法国在行政主体的财产中研究私产即是注意到了公产的财产属性，行政主体的私产主要在于增加财政收入而非实施公务，因此，“私产的经营管理活动与其说是实施公务的活动，毋宁认为更接近私有财产的管理行为。”29而在德国、日本，可以从行政公产中获取收益已经逐步获得认同。30所以，对于财产的研究本身就已囊括了对于物的研究。况且，从我国的理解以及实定法上关于“公共财产”等的表述来看，行政公产作为一种财产来研究，所包含的范围更广，更有利于展开对行政公产的讨论。
（二）行政公产的法律特征
行政公产由于其重在行政公产的行政目标，所以其实现的方式可以是公法的方式（如公民子女的强制入学），也可以是私法的方式（如公民购票乘坐地铁）。行政公产就成为公法与私法的交合领域。行政公产所有权人（或管理权人）与公产使用权人之间形成何种法律关系，实端赖具体的、特别的法律规范。31行政公产的法律特征主要在于规整行政公产所具有的一些共通的特点，而有关行政公产内在的特质问题属于行政公产的特性。
总的说来，行政公产主要有以下法律特征：
1、行政公产须为行政主体所有或管理
行政公产必须是所有或管理的客体，即，行政公产或为所有权的客体，或为管理权的客体。第一，所有权的客体。行政公产可以作为行政主体所有权的客体与我们对行政主体的理解有关。原始的行政主体在我国有两种：国家和集体，这是我国的特点。例如宪法中规定的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国并非实行权力分立（包括三权分立、中央与地方分权）的制度。因而，行政主体的形式不会出现西方国家所谓的国家与地方自治团体。在我国，原始的行政主体还不包括行政机关及其法律法规授权组织。我国宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第12条进一步规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”这是我国行政公产制度的宪法依据。以往的行政主体理论不研究国家和集体这样的原始行政主体，而只是研究衍生的行政主体-行政机关和被法律法规授权组织。事实上，从所有权角度很难理解一个行政机关如何会有行政公产的所有权，但把这个行政主体视作国家时，这个问题便获得解决了。我国的许多单行法律都确定了国家的所有权。因此，从所有权意义上讲行政公产时，是从其根源意义上来讲这个问题的。32第二，管理权的客体。行政主体的管理权一般并不由原始的行政主体-国家或集体来行使，而是由国家通过宪法和组织法设立的行政组织或由法律法规授权的组织来行使。这种管理权可以是行政性的管理权。例如公路管理机关对公路的维护与管理；也可以是经营性的管理权，例如铁路部门通过收取运输费用营利等等。管理权的行使主体与行政公产的使用者形成的是一种管理关系。行政公产是管理权的客体这一认识是对传统行政法行政公产理论的突破。传统的行政公产理论一般从探讨行政公产的公所有权或私所有权的问题，大抵均是从所有权入
手论证。只是后来的观点才逐步将所有权与管理权分开论证，认为行政主体在将物提供公用时，需要拥有对该物的支配权，即需要有权利根据，该权利依据并不一定是所有权。33理解这点时要注意，这里只是称行政主体有所有权或者管理权，是一种选择关系。即使行政主体没有所有权，有管理权即满足此条件，不论此时所有者为行政主体还是私法地位上的人（自然人和法人）。后者的公产形态称私有公产或他有公产。
2、行政公产须由行政主体提供公用
即行政公产必须由行政主体来提供公用，民法意义上的私人即使将其所有之物提供公用也不是公产。比如民办高校、私人创设的博物馆、私人诊所等，虽然提供给公民使用，但它未经行政主体提供公用，并不受公共行政的支配，其仅仅是一种“事实上的公产”，而非“法律上的公产”。因为任何公产的设置必须有公共行政的意志蕴含其中，行政主体的提供公用本身就是公产成立的一个条件，行政主体尚无提供公用的意思表示或私人提供公用，均不能满足公产成立的条件，即使私人拥有的“物”，也必须经行政主体核可由行政主体提供公用才是行政公产。
3、行政公产必须供公用的目的
这是行政公产的核心要素，也是具有最根本意义的。行政公产作为行政主体实现行政目标的重要的行政手段，只有其提供公用才能实现。当然，提供公用的目的可由两种途径达致。一种是以财产的物的形态本身直接供公用，另一种是以财产的价值（如货币）形态间接供公用。以物的形态本身供公用的称作直接使用的行政公产，例如桥梁、道路、博物馆、医院的医疗设施、学校的教育设施等。直接使用的行政公产一般包括两大部分：公共使用公产和公务使用公产，此外在特别情况下，公有公共设施也包含其中。以财产的价值形态供公用的称作间接使用的行政公产，又称财政公产。例如国库的财政资金、有价证券、国有企业资产、铁路企业邮政企业的收入、以及国有的森林、矿藏、水源等等均属之。总而言之，无论此种公产是直接或间接地提供公用，都必须符合行政主体所要达到的行政目标。当然，这种“公用”可以是供公众使用，也可以是供行政主体自身使用。由于现代行政职能的复杂性，很难将此两种使用方式截然分开，即使是行政使用公产，也由于其最终目的也是提供行政服务而使两者的区别变得模糊起来。
4、行政公产须是独立的财产形态
行政公产理论上的财产形态包括价值形态的财政公产和实物形态的其他行政公产。财政公产为国家所有，故财产独立为题中之义。对于以物的形态存在的行政公产的独立却有其特殊意义。强调其独立性，主要是在概念上与公营造物相区别。公营造物是人与物的结合，不仅有物的要素，而且还需要有人的要素。例如公立学校不仅需要有教学器材、教学楼舍等物的存在形式，而且还需有学校管理部门、教师、学生等人的因素。所以公营造物并不是一种独立的物，而是人与物的结合。而行政公产则是去除了人的因素的独立的物的因素。
只有具备了上述法律特征的物，才是行政公产。
（三） 行政公产的特性
行政公产的特性问题是有关行政公产的内在特质问题，这种特性首先是基于对行政公产法律特征的分析。所以，这里的特性是属于对行政公产特征的内在的进一步分析。一般而言，行政公产的特性涉及到不融通性、民事上之强制的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系、行政公产设置管理的瑕疵损害赔偿的特殊性、公产的管理和使用关系等方面的讨论。下文仅就不融通性、民事强制执行标的的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系等六个方面进行阐述。
1、行政公产原则上不融通
不融通的特性在于法律规定行政公产不得在民事主体之间自由流通，即不得为交易的标的。民法学上，以物是否能够流通，能在何种范围内流通为标准可将物分为流通物、限制流通物和禁止流通物，34民法上的物是人们可支配和利用的物质财富，必须在事实上、法律上能够供民事主体占有、使用、收益和处分，而在行政公产领域，情况比较复杂。行政公产的本质属性在于其能提供公用，因此行政公产的所有权和管理权可分开讨论，重在行政主体对行政公产的管理（或称管领）权，只要公产能够提供公用，就不管行政公产的所有权归行政主体还是归私人（包括自然人、法人和其他组织）。所以，在不妨害行政公产按其性质为合于目的的使用的条件下，得允许私人转让其所有权。当然，这种情形在我国的实定法上仍较为鲜见。35我国实定法上，以公产不融通为原则，以融通为例外。例如我国《担保法》第9条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。第8条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。36该法第34条规定，下列财产可以抵押：……（三）抵押权人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（四）抵押权人依法有权处分的国有机器、交通运输工具和其他财产；……。该法第37条规定，下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；……。上述对融通性的讨论已不仅限于所有权的移转，而且还包含了对在公产上设定地上权或抵押权的讨论。对于前者，我国实定法上一般采肯定态度，江河湖海、军舰战机等均有公产之专属性，绝对不能让与；对于后者，实定法上采取了较为灵活的态度，应以实际规定分别研究。
2、公产原则上不得为强制执行标的
公产因原则上为不融通物，所以在供公用目的的范围内，不得为扣押、拍卖等强制执行行为。但是，正如公产不融通性是相对的一样，不得为强制执行标的也是相对而言的。公产的不融通并非绝对，它只是行政主体供行政公用或公共使用的结果，仅在能够达成其公用目的必要限度内限制其融通性。所以在融通性的必要限度内，应当承认其可为强制执行的标的亦为原则。所以，不能排除公产可以为强制执行标的情形。行政法学上的公产制度是以使用为最终目的的一门技术，只要特定的公产虽经转让、抵押、留置，仍未改变成不影响其公共用途者，均得允许。当然，正如不融通物有绝对不融通物和相对不融通物一样，不得为强制执行标的也须区别分析。一般而言，绝对不融通物应当绝对不得强制执行标的，如国家专有的物资、土地、矿藏、水流等，又称禁止融通物，相对不融通物是法律对融通之范围并非完全禁止，只是有一定限制物，如国有企业法人闲置的固定资产或关停并转需要转让给其他单位的资产等。我国台湾学者以为，公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县乡镇公法人所有公用物，因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。大陆法系的学者一般认为公产无论公有或私有，只要在不妨害公产目的范围内，均得为民法交易的标的，当然亦得强制执行。在我国，此种情形大部分发生在所有权与经营权两相分离的公产领域。如同我们在前部分所分析的，公产的转让不一定局限于其所有权的移转，也包括经营权的移转。例如公路是公共使用公产，其所有权属于行政主体（国家），但其经营却可能转由私方进行。当然，法律上很少找出这样的例证，并非由于其不存在或不值得讨论，只是由于我国法制不健全所致。国外学者研究行政公产注重其行政公共使用目的，所以视野也从由行政主体所有权观念转向了行政目的实现观念，只要能够实现行政目的，不追究其
所有权之归属，经历的路程是“公所有权-私所有权”，仍不变其公共使用目的，摒弃了形式主义，而我国的情况大不相同，公路的所有权和经营权就能说明这一问题。公路作为公产，本应由国家投资兴建，但应财力考虑，“国家鼓励，引导国内外经济组织依法投资建设，经营公路，该法第4条第2款”。在建成之后，本着“收回投资回报”原则（公路法第60条）由投资方收费经营。而且，有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回，而由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。（公路法第65条）。由此可见，即便有此鲜见的法律条文，也并不完全意味着“公所有权-私所有权”的移转，而只是国家为建设公路的一种权宜之计，最终仍将所有权完全收回。由此可见，我国的公产法律制度如何地不健全。在承认期转让法律性质的前提下，得出其可为强制执行标的则是自然的。
3、取得时效的限制
取得时效与消灭时效（又称诉讼时效）是时效制度的两个组成部分。取得时效是指无权利人以行使所有权或其他财产权利的意思，公然地、和平地继续占有他人的所有物，经过法律规定的一定期间，即依法取得其财产所有权或其他财产权的法律制度。法律之所以承认此项制度，乃在于维护因一定事实状态继续一定期间而建立的新的经济生活秩序，期能尽速确定当事人间的法律关系，并排除因岁月流逝而发生举证责任之困难。同时，使长期继续占有了有之物者，无论善意与否，均能取得其所有权，也具有促进物尽其用的社会功能。37取得时效的构成要件包括：占有人对动产和不动产的占有须为自主占有、和平占有及公然占有；占有之始须为善意、占有之标的物须为他人之物、须经过一定期间。关于公产是否适用取得时效制度，各国立法例并不一致。瑞士民法规定，须非无主土地及公物，乃得为取得时效的客体。日本学者鸠山在其所著《日本民法总论》中主张私人于所有权取得后，在未废止公用前，其公用仍然继续者，不妨认其取得时效。38而美浓部达吉则认为不适用取得时效制度。法国人认为，取得时效对公产的危害，是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权，这是对公产的公共使用使命极大的妨碍，公产不能作为取得时效标的，只有行政机关的诉讼中能够主张，其他诉讼当事人不能主张。最高法院也认为行政机关不能抛弃公产禁止取得时效的利益。39在我国，取得时效制度并未建立。我国《民法通则》仅规定了消灭时效制度，而取得时效制度作为物权法制度的重要组成部分一直为学者所倡。当然，行政公产制度仍与一国经济制度有密切的联系。基于我国行政公产的现实景状，在行政公产领域不应当适用取得时效制度。所以，对占有人所占有的他人之物，并不包括行政公产。
4、公用征收的限制
公用征收是行政主体强制取得财产的重要方法，它是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权的行政行为。公用征收制度的设立在于达到强迫私人转让不动产所有权以达到公用目的。公用征收实际是建设公产的一种手段，尤其是在政府进行公共工程建设公产时才使用公用征收。由于公产的设立与公用征收的目的均为公用，由此引发的问题便是公产能否适用公用征收制度。有些情况下，已现存的公产的目的与将实行公用征收的目的相悖。例如将某段公路“征用”以便修筑铁路通过。这时，实际上涉及的是公产设定用途的改变问题，而非真正的公用征收问题。也就是说，公用征收显示的是一定程度的外部性行为，用途改变则是内部性的行为，两者并不相同。所以，一般而言，公产不适用征收只对私人所有的不动产进行，行政主体所有的不动产，应区别公产物体和私产物体，行政主体的公产不能作为公用征收对象，私产的地位和私人所有的财产一样。我国有关公用征收的法律制度尚不健全，对于公产是否适用征收制度亦几乎无法可据。现有法律中也有一些零星的规定，似乎也来排除对公产进行征收的可能性。40原则上，公产由于其所担负的公用使命，所以不适用公用征收制度。
5、相邻关系的限制
自罗马法以来，民法为调节相邻土地间的利用，设有相邻关系制度。 我国《民法通则》也规定了这一制度。
公产的相邻关系是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。这种法律关系的内容主要由公产和私人不动产相互负担的义务组成。包括两个方面：（一）私人不动产为公产负担的义务包括民法上的相邻关系义务和行政法规定的行政役权。民法上的相邻关系并非完全适用民法之规定，而是必须在不妨碍公产的公共使用使命时才可适用。当然，行政主体可以采用比较灵活的方式，比如民事合同、行政合同等形式规定为公产利益而由私人不动产所有者所负担的义务。当然，公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系主要是行政法规定的行政役权（administrative servitutes）。行政役权是指由法律所规定的，为了公产利益而对毗连的不动产规定的特别义务，对行政主体而言则称为行政役权。这些特别义务既可以是作为的，也可以是不作为的。例如，我国《电力法》第52条和第53条的规定41、《公路法》第47条第1款等。42（二）公产为私人邻地不动产所负担的义务主要是公共道路对沿途不动产所有者或使用者所负担的某些义务，于私人称为道路便利权。所以行政主体承担的这种义务范围极窄，仅限于公共道路公产、海洋公产等。道路便利权的内容主要是：1.必要通行权。公共道路沿途的不动产使用者、所有者可以不需凭证进入公共道路。2.采光权。公共道路沿途不动产所有者或使用者，可向道路方向安置窗户以获取日光照耀。3、排水权。包括相邻自然排水关系与相邻人工排水关系。从行政法理上讲，行政机关的行政行为侵害私人道路便利权时，受害人可向法院起诉。而当公共道路的公共使命结束之后，道路便利权便不复存在。原享受道路便利权的居民认为废除决定违法时，可依法向法院起诉，如受有特别损害，可以请求行政主体赔偿。
上述五项内容即是行政公产的主要特性。可以看出，行政公产的特性并非一成不变的研究内容，而是随着实践不断深入的。当然，它也有一些原则性的认识，这是我们认识的基点。
四、
行政公产的表现形式
行政公产的表现形式是指行政公产通过哪些具体的形式来实现公用目的。行政公产的概念有广义、狭义和最狭义三种。广义的行政公产包括财政公产、公共公产、公务公产、特许使用公产、公有公共设施公产、法定外行政公产和预定公产等，狭义的行政公产包括公共公产、公务公产，特许使用公产、公有公共设施公产，最狭义的行政公产则只包括公共公产一种。本文采用广义的理解，以下分述之。
（一）财政公产
财政公产又称收入财产，是指行政主体所有的资金、物资及其他设备，可以作为行政经费或财源的财产。财政公产无论表现形式是原物还是代价，或者间接以财产的收益或孳息，凡是以供财政之用均属之。例如，国库现金及有价证券（货币、股票、债券）、税收、捐献、国有土地森林收益、国有企业的产品、专卖局、信托局、招商局的盈余，电信、邮政运输收入、特种基金等。这种公产并非直接提供公用，而是以其交易价值或收益力来间接提供公用。对于财政公产，学界一般认为以财产所有权而言，与私人为各私产所有权主体无益，故应适用私法的规定43.德国学者称财政公产（Finanzverm？gen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）为行政主体所有的可
作为政费财源的金钱、物资及其他设备。与我国大类。法国学者则一般将财政财产作为行政主体的私产研究，这与其行政主体的概念正相关。法国学术界一般认为，行政主体中不属于公产部分的财产都是私产。一般包括：1、行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的有体财产；2、在例外情况下，某些供公众直接使命的财产，例如乡间小道，以及没有经过人为加工供公众散步休息的场所；3、国有电力公司，煤气公司等公务法人用于工商公务活动的财产；4、除上述有体财产外，还包括一些无体财产。主要有行政主体参加合营企业的股份，行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等。44我国台湾地区学者则依据其国有财产法第4条的规定，国有财产可以分为公用财产和非公用财产。公用财产中包括公务用财产、公共用财产、事业用财产。而非公用财产相当于财政公产的概念，此外还有事业用财产中国营企业的股份亦属之。45可见财政公产的概念内涵受制于各个国家和地区不同的社会制度。我国的财政公产制目前不健全，只有一些零散的规定。46
（二）公共公产
公共公产是指直接以维持和增进社会公共福利为目的而供一般公众共同使用的公产。这种公产无须特别的许可。公共公产是行政法学将个别公产制度凝炼为一般公产原理的重要途径。我国关于公共公产的制度是比较多的，但是从行政法理念上去观察，详述的却极为鲜见。这主要是由于我国行政法学发展的后进状态所决定的，对于公民的服务远未引起注意。47公共公产所涉及的范围很广。例如，公路、广场、海滩、水道等，分别依其性质而供公众交通或游泳之用。公共公产一般须在使用内容上有明确的规定，如果公众遵守，则该道路为公共公产的一般使用，并不需特别之许可。反之，需有特别的许可才可使用。48当然，公共公产的范围除了其本身之外，还包括其附属物。法律对于这些附属物体均适用公共公产本身的规定。例如，日本道路法、河川法上就有关于公共公产附属物的规定。我国个别法律有类似的规定，49随着现代行政法治的发展，有些原本不是公共公产的公产进入了公共公产领域，便如行政主体保管的公文书，一方面是行政公务使用公产，但在信息公开制度下，从所有人都可以利用的意义上，和公共图书馆的图书一样，亦可称为公共公产。50当然，各国对公共公产的理解是不同的，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产（或称共用公产），是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产（公用公产）相区别。51而且，和公产接触的物体亦被视为公产。52德国行政法学上与我国公共公产对应的概念是公共使用公物（？ffentlicheSachen im Gemeingebrauch），亦称公共用物，指直接供一般公众依规定使用无须特别许可的公物。53日本行政法学上与公共公产对应的概念是公共用物，指提供于公众之用的物。54我国台湾地区学者的观点与日本学者大体类似。55我国关于公共公产的内容一般重于公共公产所有者（或管理者）的管理支配权，殊少规定公产使用者的权利，因此这类法律还不是公产法的完善形态。只有对公共公产的使用法律关系、救济权利等进行完备的规定时，我们才能说公共公产的利用“有法可依”了。公共公产的使用是给付行政的重要表现，也是本书研究行政公产的主要内容之一。
（三）公务公产
公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备均是。公务公产的直接目的在于供行政内部使用，因此一般情况下对于私人并无公产的使用权。此种公产由于其只是供行政主体维持其行政功能，故称为行政财产（Verwaltyngsverm？gen），是以物的本身提供公用，并非以其价值来提供公用。若以价值提供公用则成为财政公产（Finanaverm？gen），如企业国家控股部分、行政机关办公费用，财政支出费用等。公务公产有时与公共公产不易区别，有时还容易发生重合、混淆。如高速公路运输管理机关以其管理和运用的行政手段中，仅高速公路路面为公共公产，其余的办公处所、办公器材则属于公务公产。随着行政公开潮流的发展，对于原属于行政主体内部事务的事项已逐步成为私人利用权的部分内容，但范围很窄。公务公产一般可以分为以下三种：一是职务性公务公产。如警械、警服、军事基地、军用品等。二是行政办公用公务公产，如办公室、办公用品。三是构成行政公务公产的基本物料，如办公大楼，学校校舍等均是。公务公产一般不能作为交易的标的，除非已废止公用，如废弃的公务车辆、行政机关废弃之办公处所才可交易。这时标的已不具有公产之品格。就国外的研究而言，法国有公务用公产（公用公产）概念，法国公务用公产必须具备一个条件，即这个财产根据自然的性质或者经过人为的加工后，专门地对公产的区别适用了不同的标准，因为在许多情况下难以分辨。就其使用目的、主体而言与我国的公务公产概念大不相同，因为法国的公务用公产比我国公务公产概念范围要广得多。其公产使用体中既有行政机关本身使用，还包括私人、公务特许享有人使用等。56日本行政法学中，与我们公务公产类似的概念是公用物，是直接提供于国家政府机关和地方公共团体政府机关使用的物，大藏省及县政府的建筑物及其占他57.德国学者认为公用物（sachen des ？ffentlichenDienstes）是以国家或公共团体等行政主体本身使用的物。例如行政机关的用地、公关学校的校舍、用地、职员宿舍等。我国台湾地区学者一般承袭德日理论，所见略同。58我国大陆学者一般对公务公产未予重视，立法无相应创见，实际上，政府管理的公产其重要性可以想见，对其进行法律化规整也应逐步提上议事日程。59
（四）公有公共设施公产
公有公共设施公产是指行政主体所有的，并由行政主体本身或另设其他法人管理的以实现公用目的公产。这种公产与前述之公共公产、公务公产并非是隔离关系，而是相互之间有重合的。之所以将公共设施公产单列研究，主要是由于我国公有公共设施范围很广，这种公产的公用使命因不同的设施而有不同。由于其独特的使命、直接供公众使用，因而更有可能对相对人（或公产使用人）造成损害。对于损害的救济是行政法学是一直讨论和关注的问题。60公有公共设施公产与前述公产不同。财政公产是间接地、从价值方面提供公用的公产。公务公产一般由行政主体本身使用和管理。因此这两种公产与公有公共设施公产较易区别。公有公共设施公产与公共公产的重合部位较多。可以说，公有公共设施是公共公产的一部分。公共公产中包含的自然公产中的河流、山川、海洋均不属于公有公共设施公产，这可以表现为楼宇、桥梁、高速公路、车站等具体形式。其次这种公产的使用，既可以是直接地利用，61也可以是间接地利用。62公有公共设施公产按照使用目的分，可以分为：文教性公有公共设施，如学校、图书馆、博物馆等；民俗性公营造物，如故宫博物院、毛主席纪念堂等；保育性公有公共设施，如医院、幼儿园、养老院；供应性公有公共设施，如铁路、邮局、自来水厂、民用机场、港口等；清理性公有公共设施，如垃圾处理厂、屠宰场、公共基地等。公有公共设施公产涉及到的法律问题有：一是此种公产是否包括一部分公务公产？我国台湾学者在关于国家赔偿的讨论中，基于维护相对人权益的立场，一般承认包括公务公产。63大陆学者尚无类似的讨论。二是此种公产是否必须“公有”？我国台湾学者翁岳生教授公有公共设施应非专指国家或其他公法人所有，重点在于“供公共使用”或“供公务使用”。64这些观点都有助于研究的深入。
公有公共设施同行政法
学上一直讨论的公营造物（？ffentlich-rechtlicheAnstalt）相关。公营造物的概念由德国行政法学者Otto Mayer创建，指公行政主体所控制，持续用以达成特定公目的之物以及人之手段之整体。即营造物包括人的因素和物的因素，而公有公共设施一般以实体物的形式出现。近来，日本学者倾向于用公共设施代替营造物。65而台湾学者对营造物的称谓则提出了质疑。66我国大陆学者较易接受公有公共设施公产的用语，对公营造物只在作比较研究时才被提及。
（五）预定公产
预定公产并非依使用目的而进行的区分，而是依公产是否已具备实体形态而确立的概念。67通常一项公产的成立，一般需要具备实体要件与意思要件（含事实上提供公用）。如果公产尚未具备实体要素，而仅具有指定的公用目的的意思要素的话，称为预定公产。预定公产虽在外形上仍不具备公产使用的实体，然而却已处于公产成立的初始阶段。这种初始阶段的公产虽未现时提供公共使用，但由于其指向将来的公共使用目的，因而准用公产的规定。
预定公产一般是公产的所有者或管理者依照法律的规定，决定将来可能成为公产的物（一般不包括自然公产）的范围内成立。预定公产一般在行政规划、公共设施建设等领域大量存在。例如，我国《防洪法》第16条规定，防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。防洪规划确定的扩大或者开辟的人工排洪道用地范围内的土地，经省级以上人民政府土地管理部门和水行政主管部门会同有关部门、有关地区核定，报省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。再有如移民计划中的工程保留地（如三峡库区）等均属此类。日本学者通常认为，预定公物的概念是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地皆是其例。可见，预定公产一般需有法律或行政法规的规定才可预设。
预定公产设立之后，往往对公产管理人的权利有所限制，即公产经理人在最终取得所有权或管理权之前，一般受公用限制，限制其权利的行使。例如，我国《城市规划法》第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程许可证件。日本《道路法》、《河川法》也对此种公用限制有所规定。一般而言，对公用限制而产生的损失应当采取补救措施或者予以补偿。68由于预定公产是一种供将来使用的公产，因此也不排除其在最终获得公共使用之前仍可有不妨碍其目的的现时使用。例如，我国台湾地区《都市计划法》第48条至第51条分别规定了公共设施保留地的取得、补偿、取得期限、使用限制。第51条规定了公共设施保留地在第50条取得期限内具体而言，应指的是公共设施保留地至取得权原前的期间，不得妨碍其指定目的的使用，但可以继续为原来的使用或改为妨碍目的较轻的使用。
（六）法定外公产
法定外公产也不是按照公产使用目的的进行的分类，而是按照公产是否为法律规制所确定的概念。法定外公产从用途上来讲，可能是财政公产，可能是公共公产，还可能是公务公产。就法定外的财政公产而言，行政主体（例如行政机关）获得的财政拨款可能难以维继进其运行，因而存在着法律规制范围之外的财政公产，这部分财政公产虽未为实体法所规制，但却应是行政法学应当关注的重大问题。再如法定外公共公产，法定外公共公产一般是指虽在事实上提供公共使用但却并未为法律所规定的公共公产。69这种公产在实践中也大量存在。如我国《公路法》规定了公路可分为国道、省道、县道和乡道，按技术等有分为高速公路、一级公路、二级公路和四级公路。此外，还有一些“援用公路”-专用公路。当然，公路在其性质上并非先天如此分类，而是经过正式的程序（如技术检验）后才被赋予了法律地位的。70如无此程序，其实际形态虽为公路，也不适用《公路法》。并且，即使法确定了其公路地位，也不一定全为公路法所规制。71对于法定外的公务公产来说，法律无实际规制的情形也是大量存在的。如政府多方筹集资金兴建了政府大楼，而对于政府大楼的法律地位、公务用途一般并无法律的规定。这主要是由于我国仍然将此类公产视作与法律无关之物，或者认为法律规定此类公产并无实际效用。司法国家的理念认为行政事项关于人民利益者，即可获得公平公开的裁断。我国的司法机关所能干涉的行政事项是法定内有限审查。也就是说，法定公产的裁判已属不易，法定外公产的监督更难于实际操作。所以，我国学界对于法定外公产应当集中讨论，行政事务中许多不公平就产生于这些法律未规定、司法不敢管的氛围中。
以上是对行政公产分类和表现形式的集中阐述。由于我国对公产研究几乎没有理论积淀，所以，本书采取的是一种点击式的阐释，只是对将来研究打一个基础，更具解释力的成果端赖后来的研究。
注释：
1 行政手段系统由若干行政手段组成，但在学术界对于行政手段的理解也并不一致。王名扬先生在其所著的《法国行政法》一书中认为，行政手段包括法律手段（主要指行政处理）、人的手段和物的手段，公产即为物的手段。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第301页。而德国、日本等大陆法系国家的学者一般认为行政手段系统由人的手段和物的手段两部分构成，前者为公务员，后者则指公物制度。见[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第740-741页；陈新民著：《行政法学总论》，第335页；陈敏著：《行政法总论》，三民书局1998年版，第840页。
2 在现有的教材中，仅见的论述是姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社，高等教育出版社1999年版）第21页在论述行政组织法的规范和制度时谈到第四类行政组织法为“调整行政设施、国有资产等公物的公物法”，但也仅此一句提示性论述而已。
3 我国学者通常认为，公法包括宪法、行政法、刑法、诉讼法等法律部门。大陆法系学者则一般认为公法（？ffentiches Recht）仅指宪法与行政法。参见翁岳生：《论行政处分之概念》，载于《行政法与现代法治国家》，1982年6月版，第23页。
4 相关内容参见王名扬著《法国行政法》（中国政法大学出版社1988年版）第24-31页。值得注意的是，法国公私法划分理论旨在解决法院的管辖问题，有学者指出，法国的公法（行政法）实际上十分脆弱，行政法与刑法一样，归根到底在很大程度上由政府部门决定实施或不实施。而此种公私法的区分的理由是基于统治者与被统治者之间有着与被人间关系不在同一天平上的特殊利益，另一个基点则是，强制私人尊重法比较容易，国家可以在此可起到举足轻重的仲裁人作用，而强制国家尊重法比较不易，因而这种区分实际难以实现。（参见[法]勒内。达维德著：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第74-77页。）
5 此种学说为最早区别公私法的学说。罗马法学家乌尔比安（Ulpiauns）最早创设，认为凡规定罗马国事的法律为公法，规定关于新学的法律则为私法。
6 此种学说被认为是古典行政法中的传统分类。又称“意思说”或“权力关系说”，主张者有Laband等人。认为公法的特色就在于其为统治服从关系，而私法的特别则在于对等者之间的关系。此说对于国家与人民的法律地位的说明有部分真理性，但却无法说明在私法中也有权力服从关系
（监护）、在公法中亦有权利义务平等关系（如行政契约），更无法说明在行政法中探讨的事实行为以及特别法律规定的对不当得利的返还请求权等情况。转引自林纪东前揭书第24页。
7 德国学者耶利内克（G.Jellinek）和L？ning均持此说。转引自涂怀莹前揭书第10页；吴庚著：《行政法之理论与实用》，三民书局增订版，第28页。
8 此说为德国学者沃尔夫（H.J.Wolff）所创，又称“特别法规说”和“归属说”，转引自吴庚前揭书第28页，主体说并未注意到法律归属主体的实质意义，而仅仅是从形式上进行了考察，事实上公权力主体（例如行政机关）可以作私法性质的行为，而私人亦可能因法律规定而成为行政主体。
9 [奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第230-231页。
10 陈敏著：《行政法总论》，台湾三民书局1998年版，第584页。
11 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第24-27页。
12 前注第22页。
13 20世纪初，持否定说的学者主要是莱昂。狄骥和G.热兹，两人均为法国的实证主义法学家。他们所持的否定理由是，公产所有权理论实际上是把民法上所有权的概念移转到行政法中，这种移转既无正当理由，也无必要。行政主体对于公产的地位，完全可以用公共使用观念和财产目的观念（partimonine-but）来说明，“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能。”狄骥和热兹否定公产所有所有权理论，是基于其实证主义倾向，实证主义理论取消了传统法学中的权利观念和法人观念，因而也不可能有公产所有权观念。见[法]莱昂。狄骥著《宪法学教程》辽海出版社/春风文艺出版社1999年版，第237-240页；[法]莱翁（昂）。狄骥著《宪法论（第一卷）》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第424-430页；王名扬著《法国行政法》，中国政法大学1988年版，第311-316页。
14 20世纪初期，首先提出公产所有权概念的学者是M.奥里乌（MauriceHauriou），以后大多数学者以及法院判例接受了他的观点。见[法]莫里斯。奥里乌著：《行政法与立法精要》，龚觅等译，辽海出版社/春风文艺出版社1999年版，第845-847页。
15 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第315-316页。
16 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第761页。
17 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第762页。
18 转引自盐野宏前揭书，第761页。
19 参见[法]莱翁·狄骥著：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第2版序言；第72-73页；第77页；第153-155页；第469页。
20 转引自陈新民著：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第68页。
21 陈新民：《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌》，收录于其所著《公法学札记》，第55-108页。
22 参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第399页相关内容。此外，日本学者盐野宏、田村悦一也有类似论证。
23 H？felin/Müller， Grundriss des Allgemeines Verwaltungsrecht，1990.S. 304.转引自涂怀莹：《行政法原理》第459－460页；陈新民：《行政法学总论》第335页；陈敏：《行政法总论》第840页。
24 [日]盐野宏：《行政法》，第742页。
25 在美国法中，也有Publicdomain的概念，但它一般指公有地、国有地的全部。在狭义的则指能够进行由政府向民间出售等处分的公有地，这是与法国法上的内容是不相同的。
26 法国学者一般认为，行政主体的财产包括两个部分，即公产和私产。公产是受行政法支配和行政法院管辖的财产，但公产不是在性质上不能私有的财产，也不是不能作为行政主体产生收益的财产。公私财产划分的基点仍是在财产范畴中的争论。例如，学者雷沙拉认为，公产是所有权标的，因此是一种普通的财产。从所有权的角度出发，行政主体拥有的只是私产，将事物的用途设定为公用对所有权不会产生任何影响，这些被设定用途的财产只不过是处于使用部门的监管中而已。奥里乌则认为，如果说公产是所有权标的，那么这种所有权，尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点。参见王名扬：《法国行政法》第301页、第356页；[法]莫里斯。奥里乌：《行政法与公法精要》，第845页、第987页的相关内容。法国学者从财产的角度分析公产和私产对我国行政法学具有重大的启示作用，下文论及。
27 德日学者一般从“物”的角度去论述“公物”制度，所以在分析公物时，首先用民法上“物”的概念，观点去展开论述，较多地体现了首先从“私”的角度去看待“公物”的理念。
28 王名扬：《法国行政法》，第309页。
29 王名扬：《法国行政法》，第358-359页。
30 例如，盐野宏认为，由于公用物都是《国有财产法》或者《自治法》上的行政财产，所以管理者“在不妨碍其用途或目的限度内，可以许可其使用（或者收益）”。使用费的征收，不论是目的外还是目的内，都是可能的。参见[日]盐野宏：《行政法》，第778-779页。
31 我国《邮政法》规定邮政企业是全民所有制的经营邮政业务（第3条）。邮政企业应当为用户提供迅速、准确、安全、方便的邮政服务（第6条）。这就是说，邮政业务是国家赋予邮政企业的一种法定行政职责，所以“邮政企业及其分支机构不得擅自停办国务院邮政主管部门和地区邮政管理机构规定的必经办理的邮政业务。”（第13条）。邮政企业应当在方便群众的地方设置分支机构、邮亭、报刊亭、邮筒等设施，或者进行流动服务，在较大的车站、港口和宾馆内，应当设有办理邮政业务的场所（第11条），在实践中，有些关于邮政业务的纠纷已经通过行政诉讼途径解决。但同样作为邮政行政公产使用人的用户因给据邮件丢失、损毁、内件短少的情况下，对邮政企业的损失赔偿有争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。
32 也有学者认为，法律上规定归行政主体“所有”，其实并非真正意义上的“所有权”，而只是排斥了私法上的所有权而已，以防止国家、集体所有的公产遭到侵犯。
33 [日]盐野宏著：《行政法》，第751页。
34 参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1995年版，第302页。
35 但在国外，此类规定却可经常见到，这主要是我国与西方国家的政治制度不同所致。例如，日本《国有财产法》第4条则规定国有财产中，公用或共用财产，不得让与他人，或于其上设定私权。至于他有公物的所有权人，在有害于公用的目的范围内，也不能行使其私权，在不妨害公用目的下，也可以自由转让或设定抵押权，而转让人仍须将其物继续供诸公用。此外，日本《道路法》第4条、《文化财产保护法》第2条、第3条均明文规定虽承认所有权的移转，但得以公用限制。转引自涂怀莹前揭书《行政法原理》第462-463页。
36 该法第8条、第9条虽然规定的是“保证人”的资格限制，实际上包含了对公产的原则不融通性和例外融通性的规定。
37 王泽鉴著：《民法物权》，台北1992年初版，第155页。
38涂怀莹著：《行政法原理》，五南图书出版公司1987年版，第463页。
39参见王名扬著：《法国行政法》，第336页，第337页的相关内容。
40 例如我国《土地管理法》第2条第1款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，第4款又规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这里采取了对全民所有和集体所有土地区别对待的态度，只规定了对于集体所有的这部分公产可以征用。
41 《电力法》第52条规定，
任何单位和个人不得危害发电设施、变电设施和电力线路设施及有关辅助设施。第53条第2款规定，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。此外，国务院1987年9月15日的《电力设施保护条例》更为详细地规定了对电力设施这种公产的保护。
42 《公路法》第47条第2款规定：“在大中型公路，隧道上方和洞中外100米范围内，不得挖砂、采石、取土、倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”
43 参见管欧：《中国行政法总论》第372页；涂怀莹：《行政法原理》第459-460页。二学者还认为此种公产的争执适用民诉程序，并得为强制执行的客体。而在其公法关系上，如管理、经营、使用、处分等，属于财务行政范围，通常在部门行政法中研究。
44 王名扬：《法国行政法》第356-357页。法国学者讨论私产的法律性质，认为行政主体的私产属于一般的财产范畴，和私人的财产一样受私法的支配，关于私产管理的诉讼由普通法院管辖，这是原则。
45 陈敏：《行政法总论》，第840-840页。
46 我国《预算法》第19条规定了预算收入和预算支出。
47 我们可以从许多法律的规定中透视出这一点，比如《铁路法》中大量的条文就是禁止性的规定，如第47-52条。与此形成鲜明对比的则是对铁路使用人权利的漠视，通观全部条文，其语气以“铁路运输企业”第一人称为主。
48 例如我国《公路法》第48条规定。
49 例如我国《公路法》第7条和第52条的规定。
50 参见[日]盐野宏：《行政法》第752页。
51 王名扬：《法国行政法》第307页，王名扬先生举例说，道路的通行是公众直接利用公产本身，铁路的旅行是公众利用铁路管理机关所提供的服务，前者属于共用公产，后者属于公务用公产。
52 这种接触物有两种情形：一种是不可分割的补充物，例如公路下层的底土和上层的高空在合理的深度和高度内成为公产；另一种是有益的附属物，即对公产使用起有益补充作用的公产。例如，公路两侧的里程碑、指示标志、街灯等。参见前注书第308-309页。
53 转引自陈敏：《行政法总论》，第850页。
54 参见[日]盐野宏：《行政法》，第753页。
55 见涂怀莹：《行政法原理》，第460页；管欧：《中国行政法总论》，第374页；马君硕：《中国行政法总论》，第150页。
56 参见王名扬：《法国行政法》，第307页，第341-342页。
57 盐野宏：《行政法》，第752页。
58 见涂怀莹：《行政法原理》，第460页；管欧：《中国行政法总论》，：第347页；马君硕：《中国行政法总论》，第150页。
59 日本学者盐野宏认为，这类公产通说和判例都认为不需要有法律依据，这也可以看作是基于该规范的名义人基本上是内部关系，即基于部分性秩序法理而成立的。但在我看来，我国的法律对于这部分公产不是规定太多，而是规定太少，纳入法治化轨道的太少，亟需有效规整。
60 学界在《国家赔偿法》制定之初，曾经将公有公共设施的赔偿列入行政赔偿范围，后由于考虑到这种公产范围过广，财政恐不堪负等因素，未规定下来。实践中此类案件按照民事赔偿方式处理。例如震惊全国的重庆綦江虹桥案中，法院的观点是不适用国家赔偿法。原因是“行政赔偿针对的是国家机关的具体行政行为。”（见《人民法院报》2001年23日报道），这说明我国对虹桥这样典型的公产对公民造成损害的性质认识并不清楚，所以将此类公产损害纳入赔偿范围已势在必行。
61 例如，我国《体育法》第46条规定，公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法。提高体育设施的利用率。任何组织和个人不得侵占、破坏公共体育设施。《邮政法》第11条规定了邮政企业应当在方便群众的地方设置分支机构。邮亭、报刊亭、邮筒等设施，城市居民楼应当设置住户接收邮件的信报箱，在较大的车站、机场、港口和宾馆内，应当设有办理邮政业务的场所。第38条则规则了对“故意损毁邮筒等邮政公用设施”的行政处罚，等等。
62 除上例中直接利用的公有公共设施公产外，还有一些间接利用的公有公共设施生产，之所以称间接利用，是因为这种利用是间接地保护公共利益。例如军事设施、监狱等。我国已有此类法律的规定。如《军事设施保护法》第2条。
63 参见翁岳生《行政法与国家赔偿法》，载台湾行政院所属各机关公务员国家赔偿法讲习师资研究班研习资料。
64 同前注。
65 参见[日]原龙之助：《公物营造物法》，载《法律学全集》13-II，有斐阁，1984年11月第361页，田中二郎《新版行政法（中）》，弘文阁，1985年2月第325页，杉村章三郎《行政法要义》，有斐阁，1977年4月，第11页等。
66 如陈敏认为，公营造物的译语，在中文语意上，不仅不明白其营造者为何，且见“物”不见“人”，并不妥当，不若改为“公事业”、“公务事业”、“目的事业”、“公事业机构”、“公法事业机构”等。参见陈敏前揭书第818页，此外，廖义男在其《国家赔偿法》120页认为，应采用“公法上事业机构”语。陈新民则采用了“公共机构”的用语，并区别了公共机构与“公共机构使用的公物”的差异。参见陈新民：《行政法总论》第339页。
67 日本学者盐野宏认为，预定公物是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分预以公共规制的物。在这种意义上并不是公物的分类，参见盐野宏：《行政法》，第755页。
68 我国法律对补救、补偿鲜有规定，类似的规定只有一些因工程建设引起损害、不利影响、严重影响而须采取补救措施、补偿规定。如我国《水法》第18条关于修建拦河闸坝对渔业资源有严重影响，第19条关于扩建、改建工程损害原有工程的补偿。第20条兴建工程对原有灌溉用水、供水水源、航道水量有不利影响的规定。笔者认为，预定公产的限制公用引起的损害也应由法律明确规定下来。
69 值得注意的是，德国行政法学上还有事实上的公物（tats？chliche ？ffentliche Sachen）的概念，但它仅止私人所有财产。例如私立博物馆、私立医院及私有森林公园等，虽供给公众使用，而未经公行政以公权力提供公用，不受行政的公权力支配。（参见陈敏：《行政法学总论》，第841页）。与我们这里讲的法定外公共公产仍有相当区别。
关键词：地铁车站；装修；管理模式
中图分类号：U231+.4文献标识码：A文章编号：
引言：
城市交通作为人流、物流、资金流、信息流的空间载体,对于城市空间结构和土地运用形态的演变具有极其重要的,是现代化过程中必须解决好的问题。随着地铁列车、小汽车、公共汽车、地铁等机械化交通工具的发明,不仅改变了人们出行的方式,而且向原有的城市结构和城市交通体系提出挑战。城市地铁站起作用远远超越了单纯的交通枢纽。不断更新的车站不仅见证了城市生活的变化,而且努力成为城市中富有个性的标志性公共空间,激发人们的热情和敢于挑战时代意识,并尝试提供更好的展望城市未来的建筑可能性。
1.车站装修管理模式
目前杭州地铁1号线车站装修采用了国内较新的管理模式，即总体管理模式。在这种管理模式中，业主将设计总体工作和总体管理工作委托给一设计单位（通常被称为设计总体单位），由业主（通过设计监理）和设计总体单位对参与设计的各单项设计单位的设计工作实施管理与协调。这是一种双轨制的纵向管理体制，单项设计单位和业主存在合同关系。设计总体管理模式的特点在于，业主直接对参与项目设计的各单项设计单位的设计工作和设计合同进行全面调控，同时，业主授权设计总体单位对各单项设计单位实施技术上的管理和总包管理，其中总包管理主要涉及合同管理、计划管理、质量管理；信息管理等方面。设计总体单位根据业主授权对单项设计单位进行管理，并承担责任。这样有利于业主根据自身的管理能力，对项目设计实行灵活的控制。
1.1由地铁1号线总体管理单位（北京城建院）配合业主设计部根据集团公司领导会议指示精神招标地铁1号线装修总体设计管理单位（上海东方）对地铁1号线装修设计进行总体概念设计，方案设计及初步设计。
概念设计即是利用设计概念并以其为主线贯穿全部设计过程的设计方法。概念设计是完整而全面的设计过程，它通过设计概念将设计者繁复的感性和瞬间思维上升到统一的理性思维从而完成整个设计。概念设计围绕设计概念而展开，设计概念则联系着概念设计的方方面面。概念设计阶段主要由公司设计部牵头牵头落实装修总体设计单位设计周期，分阶段向集团公司汇报设计内容，最终定稿，由设计总体单位提交成果。
1.2由地铁1号线31个车站各车站土建设计单位完成每个车站的装修施工图设计。
装修概念设计是车站装修设计的最初阶段，主要包括车站装修的色彩运用、材料采用以及形态组合等装修设计的手法。 但最重要的是确立车站装修的立意与神髓，即我们在满足各种使用功能及各个种类的规范规则，同时要确立整体1号线装修的主题，要将这个主题贯穿到杭州地铁1号线31个车站及一个车辆段一个停车场中去。这个出题不仅要体现出杭州地铁的企业精神，同时要体现出杭州这个城市的文化，文明及人文精神。地铁做为百年工程，不仅是城市轨道交通发展的一部分，更是城市物质文明发展的历史印记。
1.3由装修方案设计单位及施工图设计单位共同负责现场后期配合工作
方案设计是概念设计的初步深化及落实。根据工程的需要可加做设计模型。装修方案设计必须贯彻国家及地方有关工程建设的政策和法令，应符合国家现行的建筑工程建设标准、设计规范和制图标准以及确定投资的有关指标、定额和费用标准规定。装修方案设计的内容和深度应符合有关规定的要求。装修方案设计一般应包括吊顶，墙面，柱面及地面设计，设计总说明及投资估算。
2.要做好车站的空间功能分配
2.1平面分析
车站公共区平面布置与其功能布局密不可分，而功能布局最重要的依据是客流的聚集、流向。分散的进站乘车客流从出入口开始通往车站的非付费区、付费区、直至站台的楼、扶梯止，呈一种聚集的流动状。乘客到了站台层后均匀分布。出站客流与进站客流互逆。通过分析可得知，付费区通往站台的楼、扶梯及其周边部位是客流密度最大的区域，也是乘客视觉感受的重点区域。
2.2竖向分析
（1）根据人的视觉习惯分析，距视点较近的墙面、柱面是视觉感受的重点区域，宜设置装修图案或者文字信息。而离视点较远的天花、地面视觉敏感度降低，且设备较多，因此宜以功能性布置为主。
（2）根据客流走向特点，在楼、扶梯区域的竖向空间也是视觉感受的重要区域。
2.3空间功能分配
根据以上分析，车站公共区的空间可以根据客流流经密度及视觉浏览密度进行分区。在楼、扶梯部位及其周边区域，我们称之为主服务空间，面积较小，但装饰性、功能性均要求高。而公共区其余区域则为次服务空间，面积较大，但除部分墙面外，装饰要求较弱，一般以功能性装饰为主。
3.要做好公共区空间的效果控制
3.1主服务空间的空间效果
主要服务空间以集中性的体、块设施为主，空间效果以表现个性特点为出发点，通过对装饰材质、色彩、形态组合的变化，设计出车站的特点。
3.2次服务空间的空间效果
次服务空间在装饰方面采用规律性、统一性较强的手法。在色彩上运用全线统一的主色调，材料及组合形态以全线统一的模式进行控制。
3.2.1吊顶天花部分
根据车站的空间功能分配，确定吊顶天花的分区，在主要服务空间内采用喷砂面不锈钢弯板造型，其余部位适当布置些黑色穿孔板。根据站厅宽度，天花横向扣除风口宽度、骨架附件等宽度，确定天花采用的形式；根据站台宽度，天花横向扣除风口宽度、骨架附件等宽度，确定天花采用的形式；
3.2.2墙面部分
墙面以大面积的块材为主要装饰手段，在乘客的视觉敏感范围内布置主要的指示导向设施、主要服务设施、数量较多的广告灯箱，其中广告灯箱的规格为3130x1580，主要的设施规格为800x1200，因此，为兼顾广告灯箱和主要的设施规格，墙面装饰板的基本模数定为1600x540（为缝中至缝中距离，实际板材规格为1590x530，布置时板与板之间留10mm空隙）。
3.2.3柱面部分
为达到装修风格的统一、装修构件的模数化、工业化、柱装修后的外观尺寸，材料规格应为矩形，尽量标准化。竖向分格与公共区墙面分格相同。
3.2.4地面部分
采用全线统一的600x600的花岗石，标准模数定为1200x1200（横向2块x纵向2块标准规格花岗石密铺，标准模数块之间留3mm缝），剩余尺寸均以非标模数消化尺寸差。
4.装修设计后期服务
装修设计后期服务是设计单位为建设单位服务的重要形式;是避免设计缺陷在施工过程中出现的主要方式;是完善设计成品的重要过程;是通过施工实践的学习过程。设计后期服务就是这错综复杂关系中的关键一环。 要求施工配合人员应有一定的社交能力和协调能力。如处理不好就有可能造成各单位各专业之间相互推诿扯皮,产生矛盾,影响工程进展和本单位的声誉。所以,施工配合人员要有亲和力和团队精神,有较强的协调能力,可以理顺各方的关系,使设计更改意图可以顺利实现。后期服务须做好以下几点：
4.1认真及时将业主提出的各项成熟可靠的技术和经验优化到设计和施工建设 。
4.2成立由各专业项目负责人组成的项目后期服务组，在平常时期承诺在接到业主要求后 24 小时内到达工地现场处理工程问题，并根据工程项目进展的需要，在必要时派出现场技术人员（工地代 表）及时进驻现场，处理有关技术问题。
4.3协助业主进行材料考察和必要的材料、幕墙性能试验。
4.4协助业主编制材料采购、安装招标文件，配合业主作好招投标工作。
4.5参与验收、调试等工作，并负责解决出现的技术问题。
4.6协助业主组织对产品进行质量检测验证，并提品升级换代的技术服务。
一、行政公产的理论基础和时代背景
探讨行政公产理论的产生及其发展，不能脱离其所具有的理论基础及其所处的时代背景。因其有理论基础，所以能够在行政法学中作为重要部分而产生，又因其契合于当时之时代背景，才使其理论能够不断丰厚和深化。与行政法学的其他理论一样，理论基础是探讨的起点。在探讨这个“起点”时，我们还可以看出，即便此“起点”有着共性的存在，但仍然充斥着法学界不同观点的撞击与争鸣，这是行政公产理论发展的良性土壤。事实上，我们在论述其理论基础与时代背景时，我们发现两者是难以隔离论证的。
（一）行政公产的理论基础
行政公产的理论基础离不开对行政法理论基础的初始理解，比如权力分立理论、行政法治理论等等。但是行政公产理论有其更为直接的理论基础，这就是西方法学中经常讨论的公私法划分问题。公私法划分理论是行政公产的重要基础，这一基础衍生出另外两个理论基础，即公私所有权理论、所有权与实际管制理论，以下分述之。
1、公私法划分理论
行政公产首先涉及的一个问题便是其性质问题-即何谓“公”的理解。大陆法系的行政公产理论是随着其公私法理论的发展而不断获得新的涵义的。公法与私法的区分一直是一个中心话题。3但对于公法与私法的区分标准却一直没有统一的认识。就法国而言，这一区分标准被视为是“行政法的中心观念”，学术界及行政法院均提出过许多标准。这些标准主要是：第一，公共权力学说。此学说区分行政机关的权力行为（actes d‘autorité）和管理行为（actes degestion），前者为公法行为，后者为私法行为。第二，公务学说。即行政机关直接以满足公共利益为目的的活动是公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。第三，多元标准说。这些标准包括公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说等等。4在德奥等国家，针对公私法划分也提出了许多标准。其中具有代表性的有：第一，利益说（interessentheorie）。此说认为保障公共或公众利益的法律为公法，保障私人或个人利益的法律为私法。5第二，权力说（subordinationstheorie）。该说认为公法所规定的是上下的权力服从关系，私法规定的则是权利义务关系。6第三，主体说（subjektstheorie）。此种学说分为旧主体说和新主体说两种。旧主体说认为，凡法律关系主体的一方为行政主体或国家机关的即为公法，若法律关系主体全属私人的则属于私法。7新主体说则认为，对任何人均可适用且发生权利义务的为私法，公法则是公权力主体或其机关所执行的职务法律法规。8此外还有目的说、事件关联说等诸多理论。上述各国学者对公私法划分理论的探讨是具有宝贵意义的，但是由于现代社会行政事务的纷繁复杂，对于两者以区分价值已经引起了学界的怀疑。其中最著名的两种反对理论是一元论和三元论。一元论学者以奥地利学者凯尔森（hans kelson）为代表，主要针对前述之“权力说”进行批驳，认为“权力说”是专制主义的产物，法治时代下国家与人民的关系非为权力服从关系，而应为权利义务关系，与私人间关系并无不同，故无论公法关系与私法关系，均为法律规范之设定，而应同属于统一法律秩序之中，“作为公法的行政法和私法之间的区别，不在于国家和私人之间关系不同于私人之间的关系，而却在于次要规范的自治创造和他治创造之间的区别。”9公私法实无区别的必要。此种学说用抹杀两者区别的作法并未获得学者认同。三元论学者并不象一元论者那样根本否定公法与私法的存在。而是认为将法分为公法与私法两类已不能说明新型法的存在。这种新型法即为所谓的社会法。由于现代福利国家的许多社会立法，例如劳动法即是以传统的私法法律为底本，因国家目的所需要而加入国家的干涉权力而成为兼具公法特色的法律。此类法律有时亦称经济法。而在实践中，该类法律对所规制对象均有个别规定，这种分类本身就值得怀疑。因为一个法律具备公法或私法性质应当由法律的实质内容而非法律的整体而来考察。
公私法划分理论是特定历史时期的产物，有其政治、经济、社会背景涵摄其中，即公私法划分理论并非一种先验的和观念的存在，而是与制度的发展同步的。但是这种区分越来越相对化，已经很难找出一个绝对的标准。例如在行政法学上经常论及的公法循入私法（flucht in das privatrecht）现象即说明了这一点。这一现象原指行政主体为获得相对人的合作与支持，可以选择采用受私法自治、契约自由原则支配的行政方式，但对于只能采用私法方式的事项，行政主体不能借口有选择自由而改用公法性措施。由于公法问题有时掺杂于私法问题之中，因此公私法划分理论还有一项内容，即讨论公法能否类推适用和能否变换的问题。前一问题，如民法中诚实信用原则，公序良俗原则等在行政法领域中被阐发为信赖保护原则，社会公共利益原则等。但随着社会的不断发展，行政法学者认为不应当视私法为公法的保留者，而应当对私法原则进行变换。变换（transformation）不同于类推适用，它更为重视公法之特殊性，例如德国学者h.faber和hans-petor ipson在20世纪50年代就公行政的补助行为发展出所谓的二阶段理论（zweistufentheorie），认为补助行为第一阶段为公法性质；第二阶段为私法性质。这一理论被经常地运用到公产制度中公共设施和公营造物的利用关系之中。10由于公私法的区分越来越具有相对性，学界一般采用先考察其法律规定，当存在明文规定时，只要适用该明文规定即可。具体可否运用该规定，仅是法律之解释问题，而非公私法问题；当有明文规定，且是以公法概念为要素的情形下，其适用有必要区别公私法；当某种特别关系并无特别规定时，其公私法区分才成为问题，此时可以采用传统说（即传统上对公私法认定有认识者如无重大理由可据此改变，则应一如往时）、事理关联说（某一性质不明之法律规定与另一规定在事理上有密切者，依后者的性质而确定）。11
由上观之，大陆法系各国对公私法区别实源于具体的国情。法国重在保障公共役务（ service public）的理念，而德国则以维护国家公权力（？ffentlichegewalt）为目标作为对公法的理解方式。但有一点是逐渐获得共识的，即关于公法关系的分类，这种分类成为研究行政公产的基础性认识。通论认为公法关系可分为权力关系（支配关系）和管理关系。12
权力关系是指行政主体基于其优越地位行使行政职权所具有优越效力的关系。依德国学者耶利内克（walterjellinek）的见解，此种关系为本来的公法关系。法律承认行政主体在此种法律关系中的优越地位，一般以单方行政行为的方式使相对人服从，或者使法律关系产生、变更或消灭。行政公产中使用关系的探讨一般从此着眼，尤其在谈到强制使用关系时更是如此。
管理关系则是指为了达成行政目标而采取的不同于私法关系且固有法律特别规定的法律关系。耶利内克称其为传来的公法关系。管理关系的特点是它既有类似于私法关系的公企业的经营、行政公产的管理，同时又因其公共性质而受特别法律的规制。在谈到行政公产的管理时，我们的分析也将从探讨管理关系开始。
权力关系与管理关系是行政公产理论研究的重要基点。前者对行政公产的使用关系具有提示性引导作用，后者则对行政公产的管理产生理论前提。
2、所有权和实际管制权（管理权）理论
这一理论实际上探讨行政公产的法律性质问题。各国学者由于对公产种类划分的分歧导致其在行政公产法律性质也众说纷纭。在罗马法中，公共使用的公产（如大河）为不属于任何人所有的无主物（resnullius），并且为不融通物（res extra），任何人均不能取得其所有权。在法国，关于公产所有权的看法以肯定为主流，但也有异议者存在。异议者认为，所有权是排他性的独占权利，而公产却主要是提供公用的，两者不相容。而且，公产不能作为所有权的标的，所有权包含的三个内容，即使用权、收益权和处分权，行政主体均不享有。首先，公产是供公用的财产，排斥其使用权；其次，公产不能产生收益，排斥其收益权；最后，行政主体对公产并不能处分。否定说一般是19世纪学界的普遍观点，行政主体对公产没有所有权，而仅只有保管的权利。13肯定者则认为，反对公产所有权的理论并不令人信服，实际生活中，很多情况证明了公产所有权的存在，所有权所包含的三个因素在公产中不同程度地存在着。首先行政主体对公务用公产具有使用权；行政主体越来越多地从公产中获得收益；行政主体虽然在公产存在公共使用期间不能转让，这种限制本身就证明了所有权的存在。14法国学者一般认为有公产所有权存在的情形。接下来要讨论的问题便是这种公产所有权是一种公所有权构成私所有权的问题。私所有权论者认为公产所有权即是民法上的所有权，只是由于提供公用，所以受到行政法的诸多限制，在提供公用范围内排除私法适用。公产中包括公共使用的使命和所有权两个不同因素。公共使用是对所有权所作的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权。公所有权论者则认为行政主体既是公产的所有者，又是此项役权的主体。任何人利用自己的东西是所有权的行使，不是利用别人所提供的役权。在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，公产的公共使用是所有权的一种表现。15
在德国，奥托。梅耶（otto mayor）曾根据法国的公产理论，试图在德国行政法里引进公所有权（？ffentlicheseigentum）制度，但其目的却并非摆脱民法及民法所有权对公物的支配。仅在公法上物的支配与民法所有权同属一行政主体且在出让时成立公所有权，物的支配仅得以公法方式为处置。现在，德国学者一般以维持和修正公物私有权作为主流观点。认为成立公物的标的，其私法所有权受公法的特别规制，产生公法上的役权，所有人在公物的特定目的范围内，必须容忍该物的使用。公物的所有权属于私人者，所有人仍得以买卖或赠与的方式让与，但原所有权人或受让人，皆不得为有害公用目的的处分。
日本学者也对公所有权与私所有权进行探讨。根据权力主体说对公法和私法采取相对二元论的美浓部达吉认为公物的所有权在其为公的目的而支配的范围内，具有公所有权的性质。盐野宏则认为对于尚未成为私交易对象的物，而对国家的支配权涉及的物，可以考虑国家所有权的概念。16而以田中为代表的学者则认为不应当再多谈所有权问题，而应当讨论公物管理权问题17.
从上述各国学者的不同论述中，我们应当把握三点：第一，学者们在论述公产的法律性质时，首先便是借用私法的模式（比如对物的性质，物权进行分析），这反映了私法发展先于公法的历史事实，以及公法与私法之间确实有着共通的规则交合部位。因此大多数学者是引用私法的研究方法来探讨公法规则。第二，大多数学者承认公法规则与私法规则之间存在重大差异。只是对于应当较多适用公法规则还是较多适用私法规则有着不同的认识。对于这一点，事实上应当采取按各个不同情形分别观察即可获得正确认识，一概机械地确定标准被证明是没有效果的。第三，对所有权的理解，学者们其实是各执一端，没有一位学者坚持采用纯粹的古典的民法学上关于所有权的概念，论者皆对其进行了改造。法国学者对所有权的理解并不同于德国学者，因此采取概念字面意义上的对比也并不正确。可以说，关于所有权在行政法领域的认识反映了学者们从不同的角度看待问题，而并非原则上的分歧。不能说法国的公所有权理论就没有解释力，同样也不能说德国的理论比法国更为完善。现在学界一种避开所有权问题激烈交锋则讨论管理权（实际管制权）的倾向，这从侧面反映了学界通过对所有权理论的研究又找到了新的分析工具。
公产的管理权理论实际上走出了公产的公所有权和私所有权之争，而是从功能意义的角度去观察。如日本学者田中认为，公物管理权是指行政主体为实现公物本来的功能而供于公共用或者公用的目的，而对公物拥有的特殊的概括性的权能。18原龙之助则认为，公物公所有权与私所有权的权利主体性质之多并无实益，公物的概念，实着眼于“由行政主体直接供公的目的使用”，然该物的所有权究竟为国有，公有或私有，则在所不问。
（二）行政公产的时代背景
现代意义上的行政公产制度是同给付行政、福利行政观念紧密相联的。
在法国，大革命前的旧制时期，国王的财产受到特别保护，主要表现在国王的财产不能转让和不能作为取得时效的标的。其时，国王的全部财产都是公产。大革命时期，国王的财产成为国民的财产，属于全体国民所有，但其地位与国王财产不同，可以转让也可以作为取得时效的标的。这种改变的理论根据是自由主义和国民主权思想，认为国民有权自由处分他的财产，不能受到限制。自由主义法治时代，市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督，要求将国家的行政活动限制于保障公共安宁，并且应受法律的约束。私人、社会以及经济事项，则应由个人基于自由竞争原则进行。此时的国家被谑称为夜警国家（nachtwachterstaat）。但其时国家实际上并未完全放弃对社会、经济及文化的影响，只是其职能主要在于从事基本建设、提供人民自由发展的条件。进入20世纪之后，由于工业化的发展，人口集中于城市，加之战祸频仍、家庭及邻里关系解体，个人的需求也逐步增加，人民对国家的依赖日益加深。学术界亦有敏感反映。例如在法国，产生了社会联带理论。其创立者狄骥认为，国家即统治者与被统治者的关系是一种社会联带关系，国家以强力只能用来为人民服务，因为国家必须为增强相互合作的社会联带关系而努力，只有当它依照体现社会联带关系的法律规则为他人提供服务时才是合法的强力。国家即统治者的强力虽是一种服务，但被统治者并不能任意拒绝服务，而应当、并且也能配合或协助统治者的服务。19同一时期，在德国，以纳粹法学家胡柏（e.r.huber）为首的学者认为，个人在社会生活中处于构成分子的地位即“同胞法律地位”，“同胞法律地位永远与团体有关，并受义务之拘束，且非依个人意志而产生，而是依团体意志所产生。唯有在合法的范围内，此‘同胞之法律地位’方才是充满生气、活力及意义的。”20值得注意的是，在大陆法系国家，除了法国的波尔多学派和纳粹法学家提倡团体主义思想外，德国另外一位法学家-福斯多夫（ernstforsthoff）的“服务行政”思想表明了一种从行政法视角观察的时代观点的出现。福斯多夫认为，19世纪末以来，人们的有效生活空间日益扩大，但所拥有的掌握空间却日见狭窄，社会依赖性日益增强，对利益的取舍日益需要协调，因而现代进步的思想，已将个人主义思想由团体主义取代，乃是不争的事实。21在此认识基础上，他还进一步提出了服务行政（leistungsverwaltung或译给付行政）和生存照顾（daseinsvorsorg）的概念。学术界对整个国家行政状况的理解和阐述无疑是较为精当的，工业化进程要求国家在行政中更加活跃，国家不仅要提供个人所需要的社会安全，还要为人民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施，诸如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾处理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆、体育场馆等等。德国学者认为，虽然国家仍然要执行“排除危险”的任务，但该任务在现时代可以通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴任务而得到补充。这个时代也被学者称为“行政国家”时代，行政的任务越来越多地体现在为人人们生活提供必要的条件和设施，而作为行政活动“物的手段”的行政公产无疑是具有越来越重要的意义，以行政公产作为行政目标实现的手段，应受必要的和特别的法律规范。行政公产也正是有了这些对新时代背景的全新认识才真正成为学界关注的焦点之一。22
二、研究行政公产的意义
行政公产是我国行政法学上长期漠视的一个领域。学者的视点一般集中在侵害行政的研究上，对于现代行政的精髓-服务行政却殊少关注。这固然与我国行政法学研究起步较晚有关，但主要的原因是学界缺乏对行政公产的导向性的注视。行政公产是依法行政的重要手段，因此从行政法学上研究行政公产已势在必行。以往属于公产的内容一般在经济学、经济法学以及财政学等学科中研究，缺乏从行政法视角的分析理论进行学理上的引导。所以，研究行政公产具有重大的理论意义与现实意义，主要体现在：
第一，促使行政主体依法行政。
行政公产是由行政主体所有或管领的，因而行政主体对行政公产负有保护和监管的义务。行政公产的使用关系（或称利用关系）是我们研究行政公产的重点所在。公产管理人与使用人之间就公产的使用会产生公产使用法律关系。例如，公共公产，例如道路、河流、桥梁、公园等因其供一般公众所使用，当然有使用关系的问题；而对于公务使用公产而言，也并非一概排除公众的使用。这些都充分说明了行政公产的有效管理同时是一国公民的福祉所在。而行政主体作为行政公产的所有人或管理人有权力、有职责去管理公产，通过行政公产这种行政手段达到行政目标。回顾我国的现状，由于长期以来行政法学不研究行政公产制度，因而使行政公产的失范达到了惊人的地步，国有资产流失、政府采购中的黑箱操作、土地资源的浪费、桥梁豆腐渣工程等等无不与缺乏行政法规范有直接关系。对行政公产的研究就是要为行政主体管理行政公产进行规范，完善相应的行政公产保护的法律法规。通过对行政公产学理上的考究进而丰富行政公产管理实体和程序规范，促使行政主体在行政公产领域的活动规范化。
第二，保障相对人的权益。
保障相对人的权益是与促使行政主体依法行政的目标是相辅相承的、行政主体依法管理公产实际上也是在保障相对人的权益，这是从相对论意义上来讲的。但我们认为行政公产研究对保障相对人权益仍有独立的意义所在。行政公产因其设置目的不同，对相对人提供的行政服务也各不相同，且因其公产对于行政相对人可能造成的损害的大小不同，因此行政公产与相对人之间的权益关系亦有具体分析具体研究的必要。比如行政公产的强制使用、许可使用、一般使用、特许使用等等关系就证明了行政公产与相对人之间形成了复杂多面的关系。当然，这种关系是不是法律关系仍有探讨的必要，因为法律关系的形成必须以产生某种法律效果为目的。而我国的公产理论尚未完善，更不用说比较完善的公产保护法律法规了，所以存在着大量的法定外公产和预定公产这些公产与相对人之间的使用关系是一种什么样的性质，受何等法律救济的保护，都是有待深化的问题。另外还应当指出的是，我们认为公产理论的研究有利于保障相对人的权益。这种权益不仅包括合法权益，而且还包括了一些反射利益、事实上的利益等等，而后者从某种程度上可以视作是潜在的待上升的法定利益，关键在于学界对反射利益、事实上的利益的研究能否有所突破，这是前提。
第三，实现公产管理的法治化。
研究行政公产的前两个方面是从行政公产的使用关系而言的，也是主要的意义所在，似乎管理关系显得不太重要，这种现象如同行政法学中研究外部法律关系比内部法律关系更为重要一样。但在我国，由于没有一个健全的法律制度环境保证，公产管理存在重大的法外空间。因此，我们还必须研究行政公产的管理关系。这种管理关系中既有积极地要求达成公产目的的情形，又有消极地除去障碍的目的，这些目的的实现必须推进行政公产管理的法治化。比如公产范围的界别与认定、公产的新设、改建或改良、公产的维持、修建、制作保管公产帐簿传册、公产邻接区域的公用限制、公产的必要公用负担特权、保全公产的结构及除去、防止障碍等措施，等等。这些有关于公产管理的内容也是行政公产的重要组成部分，对此部分的研究将大大有助于行政公产的法治化进程。
三、行政公产的概念和法律特征
（一）行政公产的概念
行政公产的概念是行政公产理论中的起始性问题。而对于概念的分析，一方面需要对其所包括的要素进行解析，这是概念的内核；另一方面不能忽视对其涉及范围的探讨，这是概念的延展度。行政公产的概念问题如同行政法学上其他理论一样仍然是众说纷坛。
公产（domaine public）一词最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区别为公产与私产（domaineprivé）。因为两者适用规则不同，因而法国学者通常从两者比较的意义上把握公产的概念，法院在判决中根据财产的作用来区别公产与私产。19世纪时，法院认为只有供公众直接使用的私产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。但是如何区分公产与私产仍然没有一个统一的标准。行政法院最初系用判例和学说才采取了一个较为明确和基本一致的标准。
德国行政法学上，公物（？ffentlichesachen）制度与我国所讲的行政公产相类似。公物是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施（？ffentlicheeinvichtung）之名，以达成社会、文化和经济方面的目的。公物通常分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接间接供行政目的使用的物，法律上称为公产或官产，包括财政财产（亦称收入财产，finangvermoengen，fiskalgut， werbendes vermogen）、行政财产（或称公用物，verwaltungvermangn sache des ？ffentlichendientes）、共用财产（或称公用物，sachen im gemeingebrauch）。狭义上的公物（res publica， ？ffentlichesachen）则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公产”范围相当。但其同时还包括“广义公物以外的物”，如，私人土地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。23
日本在明治时代引入了德国的理论，日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。24学界将公物概念作最广义、广义和狭义的理解。最广义的公物概念是指国家或公共团体等行政主体直接或间接供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物概念则指直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物概念则仅指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。
行政公产理论主要是由大陆法系的行政法学者最先阐述和发展起来的。在英美法系，如美国就没有概括性的公产（或公物）概念。美国虽也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然资源法》、《水法》等单行法律个别调整的。这些物的管理，一般以英国普通法理论中发展起来的公共信托理论作为基础。25在英国，包括大片土地的大量财产现在都属于英国女王、其他的公共机关和公法人诸如全国煤炭委员会、英国铁路委员会、英国广播公司以及伦敦政府港务局均有自己的财产。英国由于不区分公私法，因此这些“公共机关的财产”实际上并未为财产法排除。但其使用仍须遵循不同于一般私产的规则。可见，英美法系国家并非没有行政公产和行政公产理论，而只是采取了不同于大陆法系的方式解释和处理而已。
在我国，行政公产仍然是一个学术意义上的概念，并非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关行政公产的规定。如宪法、预算法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等等。这些实定法为研究和分析我国的行政公产提供了丰富的制度基础。
在我国，行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。这一概念主要包含了三层意思：第一，行政公产必须供公共之目的；第二，行政公产必须由行政主体所有或者管理；第三，行政公产是一种财产。有关第一层和第二层的意思本文将在下一问题中专门论述。这里说明一下第三点。大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产，26德国和日本的学者一般将行政公产视为一种物。27这种差异并非是本质上的，而是解释方法上的差异，主要是由于两国学者关注的焦点不同。法国行政主体的财产分为公产与私产，从这个基础而言，就不再讨论私人所有的“公产”这样的问题。28而是从行政主体的所有权入手，进一步区分两种适用不同规则的财产。行政主体的公产前已略述。行政主体的私产则包括行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的财产，例如供收益用的房屋、土地、森林等。例外情况下某些供公众直接使用的财产、某些未经过专为公务目的特别加工而供公务使用的不动产和动产，如法国电力公司、煤气公司等公务法人用于工商业公务活动的财产、行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等均属之。我国是社会主义的国家，我们也正经历一个所有权与经营权两权分离的历史时期，法国行政公产制度对公产与私产的分别基点是“行政主体的财产”。我国行政公产的范围实际上正相当于法国行政主体的财产。德日学者从“物”的角度去研究行政公产制度，视觉稍嫌狭窄，但也不乏对法国行政公产制度所涉及各方面同样具有的真知灼见。但“物”的研究角度不能满足我们对行政公产的研究，物是指人们能够支配的物质实体和自然力，物必须在事实上、法律上供法定主体占有、使用、收益和处分。考察国外的有关行政公产的制度和理论，实际上，关于物本身的研究已经远远不能适应现时代的变化。例如，法国在行政主体的财产中研究私产即是注意到了公产的财产属性，行政主体的私产主要在于增加财政收入而非实施公务，因此，“私产的经营管理活动与其说是实施公务的活动，毋宁认为更接近私有财产的管理行为。”29而在德国、日本，可以从行政公产中获取收益已经逐步获得认同。30所以，对于财产的研究本身就已囊括了对于物的研究。况且，从我国的理解以及实定法上关于“公共财产”等的表述来看，行政公产作为一种财产来研究，所包含的范围更广，更有利于展开对行政公产的讨论。
（二）行政公产的法律特征
行政公产由于其重在行政公产的行政目标，所以其实现的方式可以是公法的方式（如公民子女的强制入学），也可以是私法的方式（如公民购票乘坐地铁）。行政公产就成为公法与私法的交合领域。行政公产所有权人（或管理权人）与公产使用权人之间形成何种法律关系，实端赖具体的、特别的法律规范。31行政公产的法律特征主要在于规整行政公产所具有的一些共通的特点，而有关行政公产内在的特质问题属于行政公产的特性。
总的说来，行政公产主要有以下法律特征：
1、行政公产须为行政主体所有或管理
行政公产必须是所有或管理的客体，即，行政公产或为所有权的客体，或为管理权的客体。第一，所有权的客体。行政公产可以作为行政主体所有权的客体与我们对行政主体的理解有关。原始的行政主体在我国有两种：国家和集体，这是我国的特点。例如宪法中规定的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国并非实行权力分立（包括三权分立、中央与地方分权）的制度。因而，行政主体的形式不会出现西方国家所谓的国家与地方自治团体。在我国，原始的行政主体还不包括行政机关及其法律法规授权组织。我国宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第12条进一步规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”这是我国行政公产制度的宪法依据。以往的行政主体理论不研究国家和集体这样的原始行政主体，而只是研究衍生的行政主体-行政机关和被法律法规授权组织。事实上，从所有权角度很难理解一个行政机关如何会有行政公产的所有权，但把这个行政主体视作国家时，这个问题便获得解决了。我国的许多单行法律都确定了国家的所有权。因此，从所有权意义上讲行政公产时，是从其根源意义上来讲这个问题的。32第二，管理权的客体。行政主体的管理权一般并不由原始的行政主体-国家或集体来行使，而是由国家通过宪法和组织法设立的行政组织或由法律法规授权的组织来行使。这种管理权可以是行政性的管理权。例如公路管理机关对公路的维护与管理；也可以是经营性的管理权，例如铁路部门通过收取运输费用营利等等。管理权的行使主体与行政公产的使用者形成的是一种管理关系。行政公产是管理权的客体这一认识是对传统行政法行政公产理论的突破。传统的行政公产理论一般从探讨行政公产的公所有权或私所有权的问题，大抵均是从所有权入手论证。只是后来的观点才逐步将所有权与管理权分开论证，认为行政主体在将物提供公用时，需要拥有对该物的支配权，即需要有权利根据，该权利依据并不一定是所有权。33理解这点时要注意，这里只是称行政主体有所有权或者管理权，是一种选择关系。即使行政主体没有所有权，有管理权即满足此条件，不论此时所有者为行政主体还是私法地位上的人（自然人和法人）。后者的公产形态称私有公产或他有公产。
2、行政公产须由行政主体提供公用
即行政公产必须由行政主体来提供公用，民法意义上的私人即使将其所有之物提供公用也不是公产。比如民办高校、私人创设的博物馆、私人诊所等，虽然提供给公民使用，但它未经行政主体提供公用，并不受公共行政的支配，其仅仅是一种“事实上的公产”，而非“法律上的公产”。因为任何公产的设置必须有公共行政的意志蕴含其中，行政主体的提供公用本身就是公产成立的一个条件，行政主体尚无提供公用的意思表示或私人提供公用，均不能满足公产成立的条件，即使私人拥有的“物”，也必须经行政主体核可由行政主体提供公用才是行政公产。
3、行政公产必须供公用的目的
这是行政公产的核心要素，也是具有最根本意义的。行政公产作为行政主体实现行政目标的重要的行政手段，只有其提供公用才能实现。当然，提供公用的目的可由两种途径达致。一种是以财产的物的形态本身直接供公用，另一种是以财产的价值（如货币）形态间接供公用。以物的形态本身供公用的称作直接使用的行政公产，例如桥梁、道路、博物馆、医院的医疗设施、学校的教育设施等。直接使用的行政公产一般包括两大部分：公共使用公产和公务使用公产，此外在特别情况下，公有公共设施也包含其中。以财产的价值形态供公用的称作间接使用的行政公产，又称财政公产。例如国库的财政资金、有价证券、国有企业资产、铁路企业邮政企业的收入、以及国有的森林、矿藏、水源等等均属之。总而言之，无论此种公产是直接或间接地提供公用，都必须符合行政主体所要达到的行政目标。当然，这种“公用”可以是供公众使用，也可以是供行政主体自身使用。由于现代行政职能的复杂性，很难将此两种使用方式截然分开，即使是行政使用公产，也由于其最终目的也是提供行政服务而使两者的区别变得模糊起来。
4、行政公产须是独立的财产形态
行政公产理论上的财产形态包括价值形态的财政公产和实物形态的其他行政公产。财政公产为国家所有，故财产独立为题中之义。对于以物的形态存在的行政公产的独立却有其特殊意义。强调其独立性，主要是在概念上与公营造物相区别。公营造物是人与物的结合，不仅有物的要素，而且还需要有人的要素。例如公立学校不仅需要有教学器材、教学楼舍等物的存在形式，而且还需有学校管理部门、教师、学生等人的因素。所以公营造物并不是一种独立的物，而是人与物的结合。而行政公产则是去除了人的因素的独立的物的因素。
只有具备了上述法律特征的物，才是行政公产。
（三） 行政公产的特性
行政公产的特性问题是有关行政公产的内在特质问题，这种特性首先是基于对行政公产法律特征的分析。所以，这里的特性是属于对行政公产特征的内在的进一步分析。一般而言，行政公产的特性涉及到不融通性、民事上之强制的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系、行政公产设置管理的瑕疵损害赔偿的特殊性、公产的管理和使用关系等方面的讨论。下文仅就不融通性、民事强制执行标的的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系等六个方面进行阐述。
1、行政公产原则上不融通
不融通的特性在于法律规定行政公产不得在民事主体之间自由流通，即不得为交易的标的。民法学上，以物是否能够流通，能在何种范围内流通为标准可将物分为流通物、限制流通物和禁止流通物，34民法上的物是人们可支配和利用的物质财富，必须在事实上、法律上能够供民事主体占有、使用、收益和处分，而在行政公产领域，情况比较复杂。行政公产的本质属性在于其能提供公用，因此行政公产的所有权和管理权可分开讨论，重在行政主体对行政公产的管理（或称管领）权，只要公产能够提供公用，就不管行政公产的所有权归行政主体还是归私人（包括自然人、法人和其他组织）。所以，在不妨害行政公产按其性质为合于目的的使用的条件下，得允许私人转让其所有权。当然，这种情形在我国的实定法上仍较为鲜见。35我国实定法上，以公产不融通为原则，以融通为例外。例如我国《担保法》第9条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。第8条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。36该法第34条规定，下列财产可以抵押：……（三）抵押权人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（四）抵押权人依法有权处分的国有机器、交通运输工具和其他财产；……。该法第37条规定，下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；……。上述对融通性的讨论已不仅限于所有权的移转，而且还包含了对在公产上设定地上权或抵押权的讨论。对于前者，我国实定法上一般采肯定态度，江河湖海、军舰战机等均有公产之专属性，绝对不能让与；对于后者，实定法上采取了较为灵活的态度，应以实际规定分别研究。
2、公产原则上不得为强制执行标的
公产因原则上为不融通物，所以在供公用目的的范围内，不得为扣押、拍卖等强制执行行为。但是，正如公产不融通性是相对的一样，不得为强制执行标的也是相对而言的。公产的不融通并非绝对，它只是行政主体供行政公用或公共使用的结果，仅在能够达成其公用目的必要限度内限制其融通性。所以在融通性的必要限度内，应当承认其可为强制执行的标的亦为原则。所以，不能排除公产可以为强制执行标的情形。行政法学上的公产制度是以使用为最终目的的一门技术，只要特定的公产虽经转让、抵押、留置，仍未改变成不影响其公共用途者，均得允许。当然，正如不融通物有绝对不融通物和相对不融通物一样，不得为强制执行标的也须区别分析。一般而言，绝对不融通物应当绝对不得强制执行标的，如国家专有的物资、土地、矿藏、水流等，又称禁止融通物，相对不融通物是法律对融通之范围并非完全禁止，只是有一定限制物，如国有企业法人闲置的固定资产或关停并转需要转让给其他单位的资产等。我国台湾学者以为，公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县乡镇公法人所有公用物，因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。大陆法系的学者一般认为公产无论公有或私有，只要在不妨害公产目的范围内，均得为民法交易的标的，当然亦得强制执行。在我国，此种情形大部分发生在所有权与经营权两相分离的公产领域。如同我们在前部分所分析的，公产的转让不一定局限于其所有权的移转，也包括经营权的移转。例如公路是公共使用公产，其所有权属于行政主体（国家），但其经营却可能转由私方进行。当然，法律上很少找出这样的例证，并非由于其不存在或不值得讨论，只是由于我国法制不健全所致。国外学者研究行政公产注重其行政公共使用目的，所以视野也从由行政主体所有权观念转向了行政目的实现观念，只要能够实现行政目的，不追究其所有权之归属，经历的路程是“公所有权-私所有权”，仍不变其公共使用目的，摒弃了形式主义，而我国的情况大不相同，公路的所有权和经营权就能说明这一问题。公路作为公产，本应由国家投资兴建，但应财力考虑，“国家鼓励，引导国内外经济组织依法投资建设，经营公路，该法第4条第2款”。在建成之后，本着“收回投资回报”原则（公路法第60条）由投资方收费经营。而且，有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回，而由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。（公路法第65条）。由此可见，即便有此鲜见的法律条文，也并不完全意味着“公所有权-私所有权”的移转，而只是国家为建设公路的一种权宜之计，最终仍将所有权完全收回。由此可见，我国的公产法律制度如何地不健全。在承认期转让法律性质的前提下，得出其可为强制执行标的则是自然的。
3、取得时效的限制
取得时效与消灭时效（又称诉讼时效）是时效制度的两个组成部分。取得时效是指无权利人以行使所有权或其他财产权利的意思，公然地、和平地继续占有他人的所有物，经过法律规定的一定期间，即依法取得其财产所有权或其他财产权的法律制度。法律之所以承认此项制度，乃在于维护因一定事实状态继续一定期间而建立的新的经济生活秩序，期能尽速确定当事人间的法律关系，并排除因岁月流逝而发生举证责任之困难。同时，使长期继续占有了有之物者，无论善意与否，均能取得其所有权，也具有促进物尽其用的社会功能。37取得时效的构成要件包括：占有人对动产和不动产的占有须为自主占有、和平占有及公然占有；占有之始须为善意、占有之标的物须为他人之物、须经过一定期间。关于公产是否适用取得时效制度，各国立法例并不一致。瑞士民法规定，须非无主土地及公物，乃得为取得时效的客体。日本学者鸠山在其所著《日本民法总论》中主张私人于所有权取得后，在未废止公用前，其公用仍然继续者，不妨认其取得时效。38而美浓部达吉则认为不适用取得时效制度。法国人认为，取得时效对公产的危害，是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权，这是对公产的公共使用使命极大的妨碍，公产不能作为取得时效标的，只有行政机关的诉讼中能够主张，其他诉讼当事人不能主张。最高法院也认为行政机关不能抛弃公产禁止取得时效的利益。39在我国，取得时效制度并未建立。我国《民法通则》仅规定了消灭时效制度，而取得时效制度作为物权法制度的重要组成部分一直为学者所倡。当然，行政公产制度仍与一国经济制度有密切的联系。基于我国行政公产的现实景状，在行政公产领域不应当适用取得时效制度。所以，对占有人所占有的他人之物，并不包括行政公产。
4、公用征收的限制
公用征收是行政主体强制取得财产的重要方法，它是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权的行政行为。公用征收制度的设立在于达到强迫私人转让不动产所有权以达到公用目的。公用征收实际是建设公产的一种手段，尤其是在政府进行公共工程建设公产时才使用公用征收。由于公产的设立与公用征收的目的均为公用，由此引发的问题便是公产能否适用公用征收制度。有些情况下，已现存的公产的目的与将实行公用征收的目的相悖。例如将某段公路“征用”以便修筑铁路通过。这时，实际上涉及的是公产设定用途的改变问题，而非真正的公用征收问题。也就是说，公用征收显示的是一定程度的外部性行为，用途改变则是内部性的行为，两者并不相同。所以，一般而言，公产不适用征收只对私人所有的不动产进行，行政主体所有的不动产，应区别公产物体和私产物体，行政主体的公产不能作为公用征收对象，私产的地位和私人所有的财产一样。我国有关公用征收的法律制度尚不健全，对于公产是否适用征收制度亦几乎无法可据。现有法律中也有一些零星的规定，似乎也来排除对公产进行征收的可能性。40原则上，公产由于其所担负的公用使命，所以不适用公用征收制度。
5、相邻关系的限制
自罗马法以来，民法为调节相邻土地间的利用，设有相邻关系制度。 我国《民法通则》也规定了这一制度。
公产的相邻关系是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。这种法律关系的内容主要由公产和私人不动产相互负担的义务组成。包括两个方面：（一）私人不动产为公产负担的义务包括民法上的相邻关系义务和行政法规定的行政役权。民法上的相邻关系并非完全适用民法之规定，而是必须在不妨碍公产的公共使用使命时才可适用。当然，行政主体可以采用比较灵活的方式，比如民事合同、行政合同等形式规定为公产利益而由私人不动产所有者所负担的义务。当然，公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系主要是行政法规定的行政役权（administrative servitutes）。行政役权是指由法律所规定的，为了公产利益而对毗连的不动产规定的特别义务，对行政主体而言则称为行政役权。这些特别义务既可以是作为的，也可以是不作为的。例如，我国《电力法》第52条和第53条的规定41、《公路法》第47条第1款等。42（二）公产为私人邻地不动产所负担的义务主要是公共道路对沿途不动产所有者或使用者所负担的某些义务，于私人称为道路便利权。所以行政主体承担的这种义务范围极窄，仅限于公共道路公产、海洋公产等。道路便利权的内容主要是：1.必要通行权。公共道路沿途的不动产使用者、所有者可以不需凭证进入公共道路。2.采光权。公共道路沿途不动产所有者或使用者，可向道路方向安置窗户以获取日光照耀。3、排水权。包括相邻自然排水关系与相邻人工排水关系。从行政法理上讲，行政机关的行政行为侵害私人道路便利权时，受害人可向法院起诉。而当公共道路的公共使命结束之后，道路便利权便不复存在。原享受道路便利权的居民认为废除决定违法时，可依法向法院起诉，如受有特别损害，可以请求行政主体赔偿。
上述五项内容即是行政公产的主要特性。可以看出，行政公产的特性并非一成不变的研究内容，而是随着实践不断深入的。当然，它也有一些原则性的认识，这是我们认识的基点。
四、
行政公产的表现形式
行政公产的表现形式是指行政公产通过哪些具体的形式来实现公用目的。行政公产的概念有广义、狭义和最狭义三种。广义的行政公产包括财政公产、公共公产、公务公产、特许使用公产、公有公共设施公产、法定外行政公产和预定公产等，狭义的行政公产包括公共公产、公务公产，特许使用公产、公有公共设施公产，最狭义的行政公产则只包括公共公产一种。本文采用广义的理解，以下分述之。
（一）财政公产
财政公产又称收入财产，是指行政主体所有的资金、物资及其他设备，可以作为行政经费或财源的财产。财政公产无论表现形式是原物还是代价，或者间接以财产的收益或孳息，凡是以供财政之用均属之。例如，国库现金及有价证券（货币、股票、债券）、税收、捐献、国有土地森林收益、国有企业的产品、专卖局、信托局、招商局的盈余，电信、邮政运输收入、特种基金等。这种公产并非直接提供公用，而是以其交易价值或收益力来间接提供公用。对于财政公产，学界一般认为以财产所有权而言，与私人为各私产所有权主体无益，故应适用私法的规定43.德国学者称财政公产（finanzverm？gen，fiskalgut， werbendes vermogen）为行政主体所有的可作为政费财源的金钱、物资及其他设备。与我国大类。法国学者则一般将财政财产作为行政主体的私产研究，这与其行政主体的概念正相关。法国学术界一般认为，行政主体中不属于公产部分的财产都是私产。一般包括：1、行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的有体财产；2、在例外情况下，某些供公众直接使命的财产，例如乡间小道，以及没有经过人为加工供公众散步休息的场所；3、国有电力公司，煤气公司等公务法人用于工商公务活动的财产；4、除上述有体财产外，还包括一些无体财产。主要有行政主体参加合营企业的股份，行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等。44我国台湾地区学者则依据其国有财产法第4条的规定，国有财产可以分为公用财产和非公用财产。公用财产中包括公务用财产、公共用财产、事业用财产。而非公用财产相当于财政公产的概念，此外还有事业用财产中国营企业的股份亦属之。45可见财政公产的概念内涵受制于各个国家和地区不同的社会制度。我国的财政公产制目前不健全，只有一些零散的规定。46
（二）公共公产
公共公产是指直接以维持和增进社会公共福利为目的而供一般公众共同使用的公产。这种公产无须特别的许可。公共公产是行政法学将个别公产制度凝炼为一般公产原理的重要途径。我国关于公共公产的制度是比较多的，但是从行政法理念上去观察，详述的却极为鲜见。这主要是由于我国行政法学发展的后进状态所决定的，对于公民的服务远未引起注意。47公共公产所涉及的范围很广。例如，公路、广场、海滩、水道等，分别依其性质而供公众交通或游泳之用。公共公产一般须在使用内容上有明确的规定，如果公众遵守，则该道路为公共公产的一般使用，并不需特别之许可。反之，需有特别的许可才可使用。48当然，公共公产的范围除了其本身之外，还包括其附属物。法律对于这些附属物体均适用公共公产本身的规定。例如，日本道路法、河川法上就有关于公共公产附属物的规定。我国个别法律有类似的规定，49随着现代行政法治的发展，有些原本不是公共公产的公产进入了公共公产领域，便如行政主体保管的公文书，一方面是行政公务使用公产，但在信息公开制度下，从所有人都可以利用的意义上，和公共图书馆的图书一样，亦可称为公共公产。50当然，各国对公共公产的理解是不同的，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产（或称共用公产），是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产（公用公产）相区别。51而且，和公产接触的物体亦被视为公产。52德国行政法学上与我国公共公产对应的概念是公共使用公物（？ffentlichesachen im gemeingebrauch），亦称公共用物，指直接供一般公众依规定使用无须特别许可的公物。53日本行政法学上与公共公产对应的概念是公共用物，指提供于公众之用的物。54我国台湾地区学者的观点与日本学者大体类似。55我国关于公共公产的内容一般重于公共公产所有者（或管理者）的管理支配权，殊少规定公产使用者的权利，因此这类法律还不是公产法的完善形态。只有对公共公产的使用法律关系、救济权利等进行完备的规定时，我们才能说公共公产的利用“有法可依”了。公共公产的使用是给付行政的重要表现，也是本书研究行政公产的主要内容之一。
（三）公务公产
公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备均是。公务公产的直接目的在于供行政内部使用，因此一般情况下对于私人并无公产的使用权。此种公产由于其只是供行政主体维持其行政功能，故称为行政财产（verwaltyngsverm？gen），是以物的本身提供公用，并非以其价值来提供公用。若以价值提供公用则成为财政公产（finanaverm？gen），如企业国家控股部分、行政机关办公费用，财政支出费用等。公务公产有时与公共公产不易区别，有时还容易发生重合、混淆。如高速公路运输管理机关以其管理和运用的行政手段中，仅高速公路路面为公共公产，其余的办公处所、办公器材则属于公务公产。随着行政公开潮流的发展，对于原属于行政主体内部事务的事项已逐步成为私人利用权的部分内容，但范围很窄。公务公产一般可以分为以下三种：一是职务性公务公产。如警械、警服、军事基地、军用品等。二是行政办公用公务公产，如办公室、办公用品。三是构成行政公务公产的基本物料，如办公大楼，学校校舍等均是。公务公产一般不能作为交易的标的，除非已废止公用，如废弃的公务车辆、行政机关废弃之办公处所才可交易。这时标的已不具有公产之品格。就国外的研究而言，法国有公务用公产（公用公产）概念，法国公务用公产必须具备一个条件，即这个财产根据自然的性质或者经过人为的加工后，专门地对公产的区别适用了不同的标准，因为在许多情况下难以分辨。就其使用目的、主体而言与我国的公务公产概念大不相同，因为法国的公务用公产比我国公务公产概念范围要广得多。其公产使用体中既有行政机关本身使用，还包括私人、公务特许享有人使用等。56日本行政法学中，与我们公务公产类似的概念是公用物，是直接提供于国家政府机关和地方公共团体政府机关使用的物，大藏省及县政府的建筑物及其占他57.德国学者认为公用物（sachen des ？ffentlichendienstes）是以国家或公共团体等行政主体本身使用的物。例如行政机关的用地、公关学校的校舍、用地、职员宿舍等。我国台湾地区学者一般承袭德日理论，所见略同。58我国大陆学者一般对公务公产未予重视，立法无相应创见，实际上，政府管理的公产其重要性可以想见，对其进行法律化规整也应逐步提上议事日程。59
（四）公有公共设施公产
公有公共设施公产是指行政主体所有的，并由行政主体本身或另设其他法人管理的以实现公用目的公产。这种公产与前述之公共公产、公务公产并非是隔离关系，而是相互之间有重合的。之所以将公共设施公产单列研究，主要是由于我国公有公共设施范围很广，这种公产的公用使命因不同的设施而有不同。由于其独特的使命、直接供公众使用，因而更有可能对相对人（或公产使用人）造成损害。对于损害的救济是行政法学是一直讨论和关注的问题。60公有公共设施公产与前述公产不同。财政公产是间接地、从价值方面提供公用的公产。公务公产一般由行政主体本身使用和管理。因此这两种公产与公有公共设施公产较易区别。公有公共设施公产与公共公产的重合部位较多。可以说，公有公共设施是公共公产的一部分。公共公产中包含的自然公产中的河流、山川、海洋均不属于公有公共设施公产，这可以表现为楼宇、桥梁、高速公路、车站等具体形式。其次这种公产的使用，既可以是直接地利用，61也可以是间接地利用。62公有公共设施公产按照使用目的分，可以分为：文教性公有公共设施，如学校、图书馆、博物馆等；民俗性公营造物，如故宫博物院、毛主席纪念堂等；保育性公有公共设施，如医院、幼儿园、养老院；供应性公有公共设施，如铁路、邮局、自来水厂、民用机场、港口等；清理性公有公共设施，如垃圾处理厂、屠宰场、公共基地等。公有公共设施公产涉及到的法律问题有：一是此种公产是否包括一部分公务公产？我国台湾学者在关于国家赔偿的讨论中，基于维护相对人权益的立场，一般承认包括公务公产。63大陆学者尚无类似的讨论。二是此种公产是否必须“公有”？我国台湾学者翁岳生教授公有公共设施应非专指国家或其他公法人所有，重点在于“供公共使用”或“供公务使用”。64这些观点都有助于研究的深入。
公有公共设施同行政法学上一直讨论的公营造物（？ffentlich-rechtlicheanstalt）相关。公营造物的概念由德国行政法学者otto mayer创建，指公行政主体所控制，持续用以达成特定公目的之物以及人之手段之整体。即营造物包括人的因素和物的因素，而公有公共设施一般以实体物的形式出现。近来，日本学者倾向于用公共设施代替营造物。65而台湾学者对营造物的称谓则提出了质疑。66我国大陆学者较易接受公有公共设施公产的用语，对公营造物只在作比较研究时才被提及。
（五）预定公产
预定公产并非依使用目的而进行的区分，而是依公产是否已具备实体形态而确立的概念。67通常一项公产的成立，一般需要具备实体要件与意思要件（含事实上提供公用）。如果公产尚未具备实体要素，而仅具有指定的公用目的的意思要素的话，称为预定公产。预定公产虽在外形上仍不具备公产使用的实体，然而却已处于公产成立的初始阶段。这种初始阶段的公产虽未现时提供公共使用，但由于其指向将来的公共使用目的，因而准用公产的规定。
预定公产一般是公产的所有者或管理者依照法律的规定，决定将来可能成为公产的物（一般不包括自然公产）的范围内成立。预定公产一般在行政规划、公共设施建设等领域大量存在。例如，我国《防洪法》第16条规定，防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。防洪规划确定的扩大或者开辟的人工排洪道用地范围内的土地，经省级以上人民政府土地管理部门和水行政主管部门会同有关部门、有关地区核定，报省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。再有如移民计划中的工程保留地（如三峡库区）等均属此类。日本学者通常认为，预定公物的概念是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地皆是其例。可见，预定公产一般需有法律或行政法规的规定才可预设。
预定公产设立之后，往往对公产管理人的权利有所限制，即公产经理人在最终取得所有权或管理权之前，一般受公用限制，限制其权利的行使。例如，我国《城市规划法》第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程许可证件。日本《道路法》、《河川法》也对此种公用限制有所规定。一般而言，对公用限制而产生的损失应当采取补救措施或者予以补偿。68由于预定公产是一种供将来使用的公产，因此也不排除其在最终获得公共使用之前仍可有不妨碍其目的的现时使用。例如，我国台湾地区《都市计划法》第48条至第51条分别规定了公共设施保留地的取得、补偿、取得期限、使用限制。第51条规定了公共设施保留地在第50条取得期限内具体而言，应指的是公共设施保留地至取得权原前的期间，不得妨碍其指定目的的使用，但可以继续为原来的使用或改为妨碍目的较轻的使用。
（六）法定外公产
法定外公产也不是按照公产使用目的的进行的分类，而是按照公产是否为法律规制所确定的概念。法定外公产从用途上来讲，可能是财政公产，可能是公共公产，还可能是公务公产。就法定外的财政公产而言，行政主体（例如行政机关）获得的财政拨款可能难以维继进其运行，因而存在着法律规制范围之外的财政公产，这部分财政公产虽未为实体法所规制，但却应是行政法学应当关注的重大问题。再如法定外公共公产，法定外公共公产一般是指虽在事实上提供公共使用但却并未为法律所规定的公共公产。69这种公产在实践中也大量存在。如我国《公路法》规定了公路可分为国道、省道、县道和乡道，按技术等有分为高速公路、一级公路、二级公路和四级公路。此外，还有一些“援用公路”-专用公路。当然，公路在其性质上并非先天如此分类，而是经过正式的程序（如技术检验）后才被赋予了法律地位的。70如无此程序，其实际形态虽为公路，也不适用《公路法》。并且，即使法确定了其公路地位，也不一定全为公路法所规制。71对于法定外的公务公产来说，法律无实际规制的情形也是大量存在的。如政府多方筹集资金兴建了政府大楼，而对于政府大楼的法律地位、公务用途一般并无法律的规定。这主要是由于我国仍然将此类公产视作与法律无关之物，或者认为法律规定此类公产并无实际效用。司法国家的理念认为行政事项关于人民利益者，即可获得公平公开的裁断。我国的司法机关所能干涉的行政事项是法定内有限审查。也就是说，法定公产的裁判已属不易，法定外公产的监督更难于实际操作。所以，我国学界对于法定外公产应当集中讨论，行政事务中许多不公平就产生于这些法律未规定、司法不敢管的氛围中。
以上是对行政公产分类和表现形式的集中阐述。由于我国对公产研究几乎没有理论积淀，所以，本书采取的是一种点击式的阐释，只是对将来研究打一个基础，更具解释力的成果端赖后来的研究。
注释：
1 行政手段系统由若干行政手段组成，但在学术界对于行政手段的理解也并不一致。王名扬先生在其所著的《法国行政法》一书中认为，行政手段包括法律手段（主要指行政处理）、人的手段和物的手段，公产即为物的手段。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第301页。而德国、日本等大陆法系国家的学者一般认为行政手段系统由人的手段和物的手段两部分构成，前者为公务员，后者则指公物制度。见[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第740-741页；陈新民著：《行政法学总论》，第335页；陈敏著：《行政法总论》，三民书局1998年版，第840页。
2 在现有的教材中，仅见的论述是姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社，高等教育出版社1999年版）第21页在论述行政组织法的规范和制度时谈到第四类行政组织法为“调整行政设施、国有资产等公物的公物法”，但也仅此一句提示性论述而已。
3 我国学者通常认为，公法包括宪法、行政法、刑法、诉讼法等法律部门。大陆法系学者则一般认为公法（？ffentiches recht）仅指宪法与行政法。参见翁岳生：《论行政处分之概念》，载于《行政法与现代法治国家》，1982年6月版，第23页。
4 相关内容参见王名扬著《法国行政法》（中国政法大学出版社1988年版）第24-31页。值得注意的是，法国公私法划分理论旨在解决法院的管辖问题，有学者指出，法国的公法（行政法）实际上十分脆弱，行政法与刑法一样，归根到底在很大程度上由政府部门决定实施或不实施。而此种公私法的区分的理由是基于统治者与被统治者之间有着与被人间关系不在同一天平上的特殊利益，另一个基点则是，强制私人尊重法比较容易，国家可以在此可起到举足轻重的仲裁人作用，而强制国家尊重法比较不易，因而这种区分实际难以实现。（参见[法]勒内。达维德著：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第74-77页。）
5 此种学说为最早区别公私法的学说。罗马法学家乌尔比安（ulpiauns）最早创设，认为凡规定罗马国事的法律为公法，规定关于新学的法律则为私法。
6 此种学说被认为是古典行政法中的传统分类。又称“意思说”或“权力关系说”，主张者有laband等人。认为公法的特色就在于其为统治服从关系，而私法的特别则在于对等者之间的关系。此说对于国家与人民的法律地位的说明有部分真理性，但却无法说明在私法中也有权力服从关系（监护）、在公法中亦有权利义务平等关系（如行政契约），更无法说明在行政法中探讨的事实行为以及特别法律规定的对不当得利的返还请求权等情况。转引自林纪东前揭书第24页。
7 德国学者耶利内克（g.jellinek）和l？ning均持此说。转引自涂怀莹前揭书第10页；吴庚著：《行政法之理论与实用》，三民书局增订版，第28页。
8 此说为德国学者沃尔夫（h.j.wolff）所创，又称“特别法规说”和“归属说”，转引自吴庚前揭书第28页，主体说并未注意到法律归属主体的实质意义，而仅仅是从形式上进行了考察，事实上公权力主体（例如行政机关）可以作私法性质的行为，而私人亦可能因法律规定而成为行政主体。
9 [奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第230-231页。
10 陈敏著：《行政法总论》，台湾三民书局1998年版，第584页。
11 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第24-27页。
12 前注第22页。
13 20世纪初，持否定说的学者主要是莱昂。狄骥和g.热兹，两人均为法国的实证主义法学家。他们所持的否定理由是，公产所有权理论实际上是把民法上所有权的概念移转到行政法中，这种移转既无正当理由，也无必要。行政主体对于公产的地位，完全可以用公共使用观念和财产目的观念（partimonine-but）来说明，“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能。”狄骥和热兹否定公产所有所有权理论，是基于其实证主义倾向，实证主义理论取消了传统法学中的权利观念和法人观念，因而也不可能有公产所有权观念。见[法]莱昂。狄骥著《宪法学教程》辽海出版社/春风文艺出版社1999年版，第237-240页；[法]莱翁（昂）。狄骥著《宪法论（第一卷）》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第424-430页；王名扬著《法国行政法》，中国政法大学1988年版，第311-316页。
14 20世纪初期，首先提出公产所有权概念的学者是m.奥里乌（mauricehauriou），以后大多数学者以及法院判例接受了他的观点。见[法]莫里斯。奥里乌著：《行政法与立法精要》，龚觅等译，辽海出版社/春风文艺出版社1999年版，第845-847页。
15 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第315-316页。
16 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第761页。
17 [日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第762页。
18 转引自盐野宏前揭书，第761页。
19 参见[法]莱翁·狄骥著：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第2版序言；第72-73页；第77页；第153-155页；第469页。
20 转引自陈新民著：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第68页。
21 陈新民：《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌》，收录于其所著《公法学札记》，第55-108页。
22 参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第399页相关内容。此外，日本学者盐野宏、田村悦一也有类似论证。
23 h？felin/müller， grundriss des allgemeines verwaltungsrecht，1990.s. 304.转引自涂怀莹：《行政法原理》第459－460页；陈新民：《行政法学总论》第335页；陈敏：《行政法总论》第840页。
24 [日]盐野宏：《行政法》，第742页。
25 在美国法中，也有publicdomain的概念，但它一般指公有地、国有地的全部。在狭义的则指能够进行由政府向民间出售等处分的公有地，这是与法国法上的内容是不相同的。
26 法国学者一般认为，行政主体的财产包括两个部分，即公产和私产。公产是受行政法支配和行政法院管辖的财产，但公产不是在性质上不能私有的财产，也不是不能作为行政主体产生收益的财产。公私财产划分的基点仍是在财产范畴中的争论。例如，学者雷沙拉认为，公产是所有权标的，因此是一种普通的财产。从所有权的角度出发，行政主体拥有的只是私产，将事物的用途设定为公用对所有权不会产生任何影响，这些被设定用途的财产只不过是处于使用部门的监管中而已。奥里乌则认为，如果说公产是所有权标的，那么这种所有权，尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点。参见王名扬：《法国行政法》第301页、第356页；[法]莫里斯。奥里乌：《行政法与公法精要》，第845页、第987页的相关内容。法国学者从财产的角度分析公产和私产对我国行政法学具有重大的启示作用，下文论及。
27 德日学者一般从“物”的角度去论述“公物”制度，所以在分析公物时，首先用民法上“物”的概念，观点去展开论述，较多地体现了首先从“私”的角度去看待“公物”的理念。
28 王名扬：《法国行政法》，第309页。
29 王名扬：《法国行政法》，第358-359页。
30 例如，盐野宏认为，由于公用物都是《国有财产法》或者《自治法》上的行政财产，所以管理者“在不妨碍其用途或目的限度内，可以许可其使用（或者收益）”。使用费的征收，不论是目的外还是目的内，都是可能的。参见[日]盐野宏：《行政法》，第778-779页。
31 我国《邮政法》规定邮政企业是全民所有制的经营邮政业务（第3条）。邮政企业应当为用户提供迅速、准确、安全、方便的邮政服务（第6条）。这就是说，邮政业务是国家赋予邮政企业的一种法定行政职责，所以“邮政企业及其分支机构不得擅自停办国务院邮政主管部门和地区邮政管理机构规定的必经办理的邮政业务。”（第13条）。邮政企业应当在方便群众的地方设置分支机构、邮亭、报刊亭、邮筒等设施，或者进行流动服务，在较大的车站、港口和宾馆内，应当设有办理邮政业务的场所（第11条），在实践中，有些关于邮政业务的纠纷已经通过行政诉讼途径解决。但同样作为邮政行政公产使用人的用户因给据邮件丢失、损毁、内件短少的情况下，对邮政企业的损失赔偿有争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。
32 也有学者认为，法律上规定归行政主体“所有”，其实并非真正意义上的“所有权”，而只是排斥了私法上的所有权而已，以防止国家、集体所有的公产遭到侵犯。
33 [日]盐野宏著：《行政法》，第751页。
34 参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1995年版，第302页。
35 但在国外，此类规定却可经常见到，这主要是我国与西方国家的政治制度不同所致。例如，日本《国有财产法》第4条则规定国有财产中，公用或共用财产，不得让与他人，或于其上设定私权。至于他有公物的所有权人，在有害于公用的目的范围内，也不能行使其私权，在不妨害公用目的下，也可以自由转让或设定抵押权，而转让人仍须将其物继续供诸公用。此外，日本《道路法》第4条、《文化财产保护法》第2条、第3条均明文规定虽承认所有权的移转，但得以公用限制。转引自涂怀莹前揭书《行政法原理》第462-463页。
36 该法第8条、第9条虽然规定的是“保证人”的资格限制，实际上包含了对公产的原则不融通性和例外融通性的规定。
37 王泽鉴著：《民法物权》，台北1992年初版，第155页。
38涂怀莹著：《行政法原理》，五南图书出版公司1987年版，第463页。
39参见王名扬著：《法国行政法》，第336页，第337页的相关内容。
40 例如我国《土地管理法》第2条第1款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，第4款又规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这里采取了对全民所有和集体所有土地区别对待的态度，只规定了对于集体所有的这部分公产可以征用。
41 《电力法》第52条规定，任何单位和个人不得危害发电设施、变电设施和电力线路设施及有关辅助设施。第53条第2款规定，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。此外，国务院1987年9月15日的《电力设施保护条例》更为详细地规定了对电力设施这种公产的保护。
42 《公路法》第47条第2款规定：“在大中型公路，隧道上方和洞中外100米范围内，不得挖砂、采石、取土、倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”
43 参见管欧：《中国行政法总论》第372页；涂怀莹：《行政法原理》第459-460页。二学者还认为此种公产的争执适用民诉程序，并得为强制执行的客体。而在其公法关系上，如管理、经营、使用、处分等，属于财务行政范围，通常在部门行政法中研究。
44 王名扬：《法国行政法》第356-357页。法国学者讨论私产的法律性质，认为行政主体的私产属于一般的财产范畴，和私人的财产一样受私法的支配，关于私产管理的诉讼由普通法院管辖，这是原则。
45 陈敏：《行政法总论》，第840-840页。
46 我国《预算法》第19条规定了预算收入和预算支出。
47 我们可以从许多法律的规定中透视出这一点，比如《铁路法》中大量的条文就是禁止性的规定，如第47-52条。与此形成鲜明对比的则是对铁路使用人权利的漠视，通观全部条文，其语气以“铁路运输企业”第一人称为主。
48 例如我国《公路法》第48条规定。
49 例如我国《公路法》第7条和第52条的规定。
50 参见[日]盐野宏：《行政法》第752页。
51 王名扬：《法国行政法》第307页，王名扬先生举例说，道路的通行是公众直接利用公产本身，铁路的旅行是公众利用铁路管理机关所提供的服务，前者属于共用公产，后者属于公务用公产。
52 这种接触物有两种情形：一种是不可分割的补充物，例如公路下层的底土和上层的高空在合理的深度和高度内成为公产；另一种是有益的附属物，即对公产使用起有益补充作用的公产。例如，公路两侧的里程碑、指示标志、街灯等。参见前注书第308-309页。
53 转引自陈敏：《行政法总论》，第850页。
54 参见[日]盐野宏：《行政法》，第753页。
55 见涂怀莹：《行政法原理》，第460页；管欧：《中国行政法总论》，第374页；马君硕：《中国行政法总论》，第150页。
56 参见王名扬：《法国行政法》，第307页，第341-342页。
57 盐野宏：《行政法》，第752页。
58 见涂怀莹：《行政法原理》，第460页；管欧：《中国行政法总论》，：第347页；马君硕：《中国行政法总论》，第150页。
59 日本学者盐野宏认为，这类公产通说和判例都认为不需要有法律依据，这也可以看作是基于该规范的名义人基本上是内部关系，即基于部分性秩序法理而成立的。但在我看来，我国的法律对于这部分公产不是规定太多，而是规定太少，纳入法治化轨道的太少，亟需有效规整。
60 学界在《国家赔偿法》制定之初，曾经将公有公共设施的赔偿列入行政赔偿范围，后由于考虑到这种公产范围过广，财政恐不堪负等因素，未规定下来。实践中此类案件按照民事赔偿方式处理。例如震惊全国的重庆綦江虹桥案中，法院的观点是不适用国家赔偿法。原因是“行政赔偿针对的是国家机关的具体行政行为。”（见《人民法院报》2001年23日报道），这说明我国对虹桥这样典型的公产对公民造成损害的性质认识并不清楚，所以将此类公产损害纳入赔偿范围已势在必行。
61 例如，我国《体育法》第46条规定，公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法。提高体育设施的利用率。任何组织和个人不得侵占、破坏公共体育设施。《邮政法》第11条规定了邮政企业应当在方便群众的地方设置分支机构。邮亭、报刊亭、邮筒等设施，城市居民楼应当设置住户接收邮件的信报箱，在较大的车站、机场、港口和宾馆内，应当设有办理邮政业务的场所。第38条则规则了对“故意损毁邮筒等邮政公用设施”的行政处罚，等等。
62 除上例中直接利用的公有公共设施公产外，还有一些间接利用的公有公共设施生产，之所以称间接利用，是因为这种利用是间接地保护公共利益。例如军事设施、监狱等。我国已有此类法律的规定。如《军事设施保护法》第2条。
63 参见翁岳生《行政法与国家赔偿法》，载台湾行政院所属各机关公务员国家赔偿法讲习师资研究班研习资料。
64 同前注。
65 参见[日]原龙之助：《公物营造物法》，载《法律学全集》13-ii，有斐阁，1984年11月第361页，田中二郎《新版行政法（中）》，弘文阁，1985年2月第325页，杉村章三郎《行政法要义》，有斐阁，1977年4月，第11页等。
66 如陈敏认为，公营造物的译语，在中文语意上，不仅不明白其营造者为何，且见“物”不见“人”，并不妥当，不若改为“公事业”、“公务事业”、“目的事业”、“公事业机构”、“公法事业机构”等。参见陈敏前揭书第818页，此外，廖义男在其《国家赔偿法》120页认为，应采用“公法上事业机构”语。陈新民则采用了“公共机构”的用语，并区别了公共机构与“公共机构使用的公物”的差异。参见陈新民：《行政法总论》第339页。
67 日本学者盐野宏认为，预定公物是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分预以公共规制的物。在这种意义上并不是公物的分类，参见盐野宏：《行政法》，第755页。
68 我国法律对补救、补偿鲜有规定，类似的规定只有一些因工程建设引起损害、不利影响、严重影响而须采取补救措施、补偿规定。如我国《水法》第18条关于修建拦河闸坝对渔业资源有严重影响，第19条关于扩建、改建工程损害原有工程的补偿。第20条兴建工程对原有灌溉用水、供水水源、航道水量有不利影响的规定。笔者认为，预定公产的限制公用引起的损害也应由法律明确规定下来。
69 值得注意的是，德国行政法学上还有事实上的公物（tats？chliche ？ffentliche sachen）的概念，但它仅止私人所有财产。例如私立博物馆、私立医院及私有森林公园等，虽供给公众使用，而未经公行政以公权力提供公用，不受行政的公权力支配。（参见陈敏：《行政法学总论》，第841页）。与我们这里讲的法定外公共公产仍有相当区别。
〔关键词〕弱势群体；公共图书馆；服务
自20世纪下半叶以来，社会弱势群体已成为社会学、伦理学、法学和人权理论研究中一个备受关注的主流性概念。在中国，由于2002年3月5日《政府工作报告》对这一群体存在的首肯而引起了实践界和理论界的关注。为弱势群体服务，帮助他们自强自立，是社会各界共同的目标和任务。公共图书馆是公益性的文化教育机构，其存在及全部活动的宗旨就是为全体社会成员服务，促进人的全面发展，让所有人能够更好地生活。作为社会文化力的核心，理所当然地要关怀弱势群体，为其提供知识服务、信息服务、自我完善的能力。
1弱势群体概念及其特征
11弱势群体概念
如何才能做好弱势群体的服务工作呢？首先应该明确什么是弱势群体？弱势群体包括哪些社会成员？弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称social vulnerable groups。弱势群体根据人的社会地位、生存状况而非生理特征和体能状态来界定，它在形式上是一个虚拟群体，是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称。
它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念。社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，可以说是推动弱势群体概念成为社会科学主流话语之一的重要因素。2002年3月，朱基总理在九届全国人大5次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。
12弱势群体特征
目前我国弱势群体在整体上具有以下5个重要特征：（1）弱势群体的主体是社会性弱势群体。学术界一般把弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，主要是由于社会原因导致其陷于弱势地位的，因此，应当侧重从社会支持的角度考虑问题；（2）现有弱势群体中的很多人是在原体制下做出贡献的人。特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工，社会应当考虑对其实施补偿；（3）目前弱势群体是在社会分化加剧的情况下出现的，很多人有较强的相对剥夺感。改革开放以来，我国人民的整体生活水平是提高了，但是地区之间、群体之间和个人之间很不均衡，我国已经由改革开放前的平均主义盛行的社会转变为一个收入分配差距较大的社会，基于经济分化的社会分化也越来越大，一些人的相对社会地位下降了，引发了比较严重的相对剥夺感，必须引起高度重视；（4）目前的全球化进程有可能对国内弱势群体造成更加不利的影响，并且有可能使弱势群体的规模继续扩大。在全球化进程中，那些接近资本、接近权力或者受过良好教育的强势群体有可能得到更多的利益，而普通的劳动者不仅获利机会少，而且可能降低福利，成为全球化成本的承担者。在我们关注国内弱势群体问题时，必须充分考虑到全球化这一背景；（5）目前我们对于弱势群体的支持还很有限，难以有效地改变其弱势地位。前文已述，党和政府一直重视保护弱势群体的基本权益，但是，由于我国毕竟是一个发展中国家，经济发展的水平不高，发展经济的压力还很大，导致实际工作中对于弱势群体的保护和支持还不是很有力，相关制度建设滞后，保障措施跟不上。
2为弱势群体服务是公共图书馆的职责
为弱势群体提供特殊服务是社会文明进步的重要标志，从对弱势群体服务理念的角度看，尊重、理解、保护、支持弱势群体，为他们提供必要的援助是文明社会应尽的社会责任。图书馆作为公益性、服务性、社会教育性机构，作为社会文化服务的重要窗口，作为社会精神文明建设的重要阵地，理应以服务弱势群体为己任，关心和扶助他们，对他们实施知识援助，消除他们与常人之间的知识鸿沟，维护他们做人的尊严，把图书馆建设成为弱势群体的精神家园。
联合国教科文组织《公共图书馆宣言》中明确指出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权力，而不受年龄、种族、性别、、国籍、语言或社会地位的限制。对因故不能享用图书馆常规服务和资科的用户，例如少数民族用户、残疾用户、医院病人或监狱囚犯，必须向其提供特殊服务和资料”。国际图联制定的公共图书馆标准也指出：所有公共图书馆服务都应尽可能的为残疾人和困在家中的读者，无论是成人还是儿童提供便利。因此，弱势群体历来都是图书馆服务的重要对象之一，扶助弱势群体是图书馆责无旁贷的社会责任，这一神圣理念应体现在图书馆的全部工作中。
3公共图书馆为弱势群体服务探讨
31加强馆员为弱势群体服务的意识
由于弱势群体具有脆弱、敏感等心理特点，图书馆工作人员在为其服务过程中要树立正确观念，端正心态，为他们投入一份深厚的感情和关怀，努力营造一个充满人文关怀的、温馨的、平等的文化环境，让他们亲身体验到权利的平等化，知识的均等化，在自由平等的氛围中学习新知识、获取新信息。让他们感受到馆员的温暖与人文关怀，使图书馆成为他们的精神家园。在为弱势群体服务的过程中，学会尊重，学会关爱，善待弱势群体，不能对他们有歧视心理，也不能把他们当作施舍对象。这是社会文明的需要，是人生自我完善的过程，是图书馆员的神圣职责。要做他们的知心人，加强正确的舆论引导，宣传党的路线方针政策，用先进的文化鼓舞他们的斗志，使他们懂得知识可以改变命运，自信、自强才能赢得公平，赢得善待，从而使每一个人在正确舆论环境中受到教育。用积极健康的观念取代消极落后的观念，以形成良好的思想和形为。
32针对不同弱势群体提供不同的多样化的服务
321儿童群体
公共图书馆应根据儿童的生理、心理特点，在阅读设施、阅读环境、资料品种及阅读辅导等方面，为少年儿童进行特殊的设计和考虑，目前大多数大中型图书馆就设有少儿阅览室，有的城市还有专门的少儿图书馆，在为少年儿童这一特殊群体服务方面作了许多富有成效的工作，也积累了一定的经验。有的图书馆购置了可调节高度的桌椅，书架根据少年儿童身高设计，伸手即可取得图书。在馆内设立休闲娱乐区，开放式阅读区，亲子阅读区，音乐欣赏室，电子阅览室，新书推荐橱窗等，吸引少年儿童走进图书馆。有的图书馆根据不同孩子的需求特点开展讲座、展览、智力竞赛、有奖征文、故事会等深受孩子们喜欢的活动，不仅增加了他们利用图书馆的兴趣，也培养了他们阅读的兴趣，更是开阔了他们的视野。
322老年人群体
老年人是我国目前社会中一个庞大的社会群体，中国已经成为世界上老化最快的国家之一，保障老年人能在愉快、温暖、祥和的环境中安度晚年是社会各界共同为之努力的目标。图书馆在为老年人服务方面，在服务人员的选择，使用环境的布置，阅读设施的设计上应该充分考虑老年人的生理特点。老花镜、放大镜、常见病急救药等用具应该配备到位，同时为有需要的老年读者提供送书上门，帮助购物，照顾生活等服务。积极开展书法、摄影、舞蹈、电脑技术培训等方面的活动，使老年人能体会到社会的关爱，也使图书馆的服务得到了延伸。
323生理残障人士
生理残障人士主要是指肢体残疾人士和盲人。他们是社会中的一个特殊群体，在生活等方面存在着常人意想不到的苦难，需要全社会的关爱。在为残疾人、盲人提供特殊服务方面，图书馆作了许多工作，如有的图书馆为盲人、残疾人专门设置了特别设施，如轮椅通道、伤残读者接待室、专用电梯、阅览专座、专用厕所等；有的图书馆专门为残疾读者办理残疾证，持残疾证可在馆内各阅览室免费阅览，在借阅册次和归还时间上也相应放宽；有的图书馆设立盲人阅览区，为盲人购置盲文图书，购买视听设备，享受“视听阅读”；还有的图书馆为残疾读者及盲人送书上门，为他们提供急需的科技信息、致富信息、医药卫生、家电维修等方面的书籍，对他们来说，送书活动不仅送来了知识和信息，也送来了图书馆工作人员的一片爱心，充分体现了社会对弱势群体的关爱。但是，我们也应看到，我国目前还有许多图书馆尚未为弱势群体着想，没有为残疾人与年老体弱者设置专门的设施，没有必要的附属服务，这种状况与整个社会对残疾人的关系，与精神文明的建设是格格不入的。
324社会性弱势群体
指受教育程度低下而又迫切需要知识服务的特殊阶层，如农民工，低收入劳动者，无专业技能的待业人员等。社会性弱势群体的一个最基本的特征就是生活贫困，他们中的一些人甚至连最基本的生存问题也还没有完全解决。他们一般接受教育少，文化水平低，在社会和政治层面上，在市场竞争中多处于弱势地位。对社会性弱势群体的关爱和支持除了国家在制度层面上要健全完善的社会保障体系、实施积极的就业政策外，还应在运行层面上构建长期有效的社会支持系统，而笔者认为，图书馆是这个社会支持系统中的重要一环，图书馆在为社会性弱势群体提供支持和服务方面有许多事情可做。例如提供专业技术方面的书籍，组织各项专业技能培训，开办知识普及讲座，提供各项法律、劳动保护等相关规定的信息咨询等等，利用一切可以利用的资源，为他们改变贫穷的现状提供最大限度帮助。
33加大为弱势群体服务的宣传力度
由于过去公共图书馆为弱势群体服务的项目少，弱势群体利用图书馆服务的也少，所以图书馆要加大宣传力度，要通过各种媒体及为弱势群体服务的相关部门联系，让更多的弱势人群利用图书馆的服务。同时图书馆还具有丰富人们精神生活、提供娱乐休闲活动的功能。弱势群体也有对精神文化的追求，公共图书馆要开展一些大家喜闻乐见的文化娱乐活动，如开展读书会、知识竞赛活动、交流读书心得等活动，通过相互交流，缓解他们因巨大的生活压力和工作压力而造成的高度紧张的精神状态，消除他们的焦虑心理、失落感、不公平感，让他们体会到社会对他们的公平和关怀。
4结束语
为弱势群体服务既是公共图书馆的社会责任，也是其服务方式之一。其人文关怀意义深远，关系到一个社会的文明程度。构建和谐社会是我国当今社会发展的主旋律，也是公共图书馆的社会责任，是广大公共图书馆工作者的神圣使命。所以，应对现有为弱势群体服务的实践经验加以总结，发挥公共图书馆的信息资源、知识资源优势，为扶助、服务弱势群体贡献出自己的力量，以崇高的使命感继续把这项充满爱心的工作做得更好。
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关键词：公共利益；物权法；内涵；特征；公共利益实现
中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2007)12－0073－03
一、物权法中公共利益概念模糊
长期以来，“公共利益”这一概念在法学领域被广泛使用，是个十分重要的概念范畴。但公共利益是一个弹性很大的概念，尽管为大多数国家的立法所认可，但究竟什么是公共利益似乎至今仍没有一个完整的、明确的、权威性的解释。
我国《宪法》2004年修正案第20条和第22条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的财产实行征收或者征用，并给予补偿”。在宪法指导下，《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。对于土地等不动产的征收或征用，除《宪法》外，我国不同层次、不同内容的相关法律也作了很多的规定，这些规定无一例外的都涉及到了公共利益这一概念。从宪法到法律，公共利益是我国当前征用土地、收回国有土地使用权的前提条件，也是判断政府征收征用土地行为合法性和正当性的惟一标准。然而，长期以来，由于宪法及相关法律对何为公共利益缺乏明确具体的界定，新出台的物权法对公共利益概念的内涵和外延亦没有作出明确规定。这样，在具体的司法实践中容易导致对公共利益的理解不一致而滥用自由裁量权，从而侵害公民、法人的财产权利。
公共利益概念模糊是一个世界范围的问题，虽然这一概念长期存在于各国的相关法律中，但各国法律很少有在法律上对其进行明确界定的。我国台湾学者陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念、内容的不确定性”，主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。现实生活中，正由于公共利益概念的模糊和不确定性，往往成为政府滥用权力的一个借口，甚至在政企不分的情况下，政府及其公务人员把企业利益说成公共利益糊弄老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。而事实上，对公共利益的解释在行政机关那里已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前，相对人变得很无奈。而且即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，相对人也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。
二、公共利益概念的内涵及特征
对于公共利益的内涵，目前学界众说纷纭，莫衷一是。但从我国目前所有的法律条款对公共利益的规定，笔者认为，公共利益之含义是指主要由政府提供的、为公众的和与公众有关的或为公众所公用或者公共的利益。其构成包含了以下基本内容：第一，公共利益是为全社会全体成员共同的、整体的利益，既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加；第二，公共利益在法律中的作用是对个体权利的一种限制，规定了个体权利行使的界限与范围，而维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害公共利益，更是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则。虽然法律中并没有明确规定公共利益高于个人利益，但表述的意思是非常清楚的，个人利益如果与公共利益发生冲突，当以公共利益为主；第三，公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益，“公众”范围内的公用，则具有公共性。公共利益作为一种“集体产品”或公共服务，是为公众所欲求的，一旦提供了这种服务，它们就不得为提供者所垄断，而为所有社会其他成员所共享，因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益，满足了特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不能成为社会的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同体提供的集体产品，是悖离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共利益。
物权法对公共利益的内涵并没有作出明确的界定，在物权法起草过程中，对物权法中是否应当对“公共利益”的内容作出明确界定，一直存在争议，但物权法最终没有对“公共利益”这一概念作出具体界定。因为从本质上说，“公共利益”是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，一个难以在法律上对其内容加以明确界定的概念。但笔者认为应以一般民众对于公共利益认知及解读为标准会较为适宜。所以在不同的时代，在不同的情况下，公共利益会有不同程度上的标准。但这并不是说公共利益是没有范围及标准的。目前人们一般认知的公共利益包括有：体育、文化、教育、卫生、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；国家安全和军事用途；交通、水利、能源、供电等公共事业或市政建设；其它由政府兴办以公益为目的事业等。
公共利益具有以下特征：
宽泛性。公共利益所包括的范围非常宽泛，如国防、交通、水利、公共卫生、教育、政府机关和慈善事业等，它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。其范围究竟有多宽，很难界定。就征收土地而言，公共利益的范围非常宽泛，例如包括国家国防用地、国家机关用地，能源交通设施用地(如煤矿、道路、机场等)，国家重点工程用地，学校、医院等公益福利事业用地，水利、环境保护用地，以及其他给予公共利益或者公共需要的用地。公共利益和纯商业利益之间存在一定程度上的交叉，在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使其主要是服务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定程度上也体现了社会公共利益。
不确定性。因为利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的；但另一些人会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益。对于公共利益理解的不同，是因为人们是从不同的角度来作出评价和判断的。另一方面，公共利益的目的性可能也是变化的。例如，因为某个时期的军事工业的目的而征地，但在该特定军事目的已经完成以后，公共目的性可能不复存在，也就不需要基于公共利益而征地。
发展性。公共利益本身是一个开放性的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发
展而不断发展。公共利益不仅要看人民是否客观上受益，而且还要反映社会公共政策的需要。社会的不同时期的治国方略、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在特殊情况下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。如果我们现在在立法上对公共利益进行了界定列举，一方面，这种界定列举很难概括公共利益的全部内容；另一方面，也很难预计以后可能会发生的变化。举一个简单的例子，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例学说，越来越多地承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。
层次复杂性。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益(如国家安全利益等)，不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交易安全等等。这些利益本身具有不同的层次。不同层次的公共利益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。但层次问题只是在问题发生之后，需要界定“公共利益”时才是被考虑的因素，而很难在立法对公共利益进行界定时就对其层次进行区分。
鉴于上述原因，物权法中维持宪法关于公共利益的抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。但物权法中也对公共利益及基于公共利益的征收作了一些必要的界定，例如针对实践中建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等现象，物权法第42条作出了针对性的规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”这实际上就是通过粮食安全这一公共利益，对征收进行了一定的限制。
三、物权法视野下公共利益的实现
实现公共利益的最根本目的就是防止公权力以公共利益为幌子侵犯私权，引起权利纷争。但大量理论和实践证明，要将“公共利益”作精确的界定几无可能。而相对合理地界定公共利益虽然能在一定程度上解决一些困境，但公共利益本身的特殊性决定了这种方式不会也不能彻底解决问题，还应从程序等角度构建相应的公共利益认定制度，使公共利益的认定更加客观公正，也客观上在公权力与私权间设立“防火墙”，在私权遭到公权力的侵扰时提供权利救济的路径。美国在法律中没有对公共利益作明确的界定，却明确规定了因公共利益引起纷争时如何保护私权，将公共利益界定：本身转化为对私权如何保护上，避免了界定公共利益概念面临的困境，又尽可能地限制公共利益的随意扩展，实现了保护私权的目的。我国在物权法中如何保障公共利益的实现，着重应考虑以下几个方面：
1、明确为了公共利益行使征收征用权的主体必须是国家。我国宪法规定国家根据公共利益需要行使征收征用权。实践中往往由国家授权有关机关来实施，对此，立法应明确授权范围，无法定授权者不得实施征收征用。同时，笔者认为，到底哪级政府有权决定征收征用应该慎重，物权法规定县级政府就有权决定征收征用值得商榷。当前我国地方政府往往注重经济效益和政绩而忽略基本权利的保障是不争的事实，加上县级政府本身层级的局限性，处理问题时就不可避免地有更大的不均衡性。因而有权决定征收征用的政府层级越高对权利人保护则越有利，有权决定征收征用的以市级及市级以上政府为宜。当然，由于信息不对称、层级越多管理效率下降等因素会增大行政成本。这就涉及行政成本的节约和个人权利保护谁优先的问题。行政成本是由纳税人来负担的，而纳税的根本目的就是要政府利用税收来保护纳税人的合法权益。而且公民财产权是人权、自由和民主的根基，离开财产权的有力保障，社会主义法治国家的建立则无从谈起。所以，在面临行政成本和私权保护的取舍时，显然应优先考虑私权的保护问题。
2、立法应规定在征收征用前必须进行听证。在涉及公共利益的征收征用操作前，政府应举行群众听证会，听证会至少应有政府、利益受损方代表、独立的相关专家代表三方主体参加。政府主张征收征用是为了公共利益的需要应承担举证责任。若利益受损方对听证结果不服的，有权向决定征收征用政府的同级法院提起行政诉讼。当然，在抢险、救灾、战争等特别紧急的情况下征收征用的，无需举行听证，但事后应说明情况并依法给予合理补偿。
