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关键词：新型农村社会养老保险制度；人口老龄化；必要性
中图分类号：F84.67 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）08－0113－02
“老有所养”是中华民族的传统美德， 然而，随着经济发展和社会变迁， 传统农村养老方式不可避免地陷入了困境， 遭遇到前所未有的冲击和削弱。土地保障功能备受冲击、家庭结构模式变迁、农村人口老龄化和农民消费方式改变等因素使老年人的供养缺乏稳定性且隐藏着风险。同时， 我国长期存在的城乡二元结构和城市化进程的快速发展， 使得我国城市和农村老年人的生活质量存在明显差异。缩小城乡老年人的生活质量差距， 实现城乡统筹， 提高老年人口特别是农村老年人的生活质量， 让老年人共享到社会发展的成果， 对进一步化解人口老龄化给社会发展带来的危机和压力， 推动我国经济社会持续发展， 具有重要的理论意义与现实价值。
一、新型农村社会养老保险制度建立的必要性研究
关于新型农村社会养老保险制度的必要性研究主要集中在以下三个方面。
（一）现行的农村社会养老保险制度难以为继是建立新型农村社会养老保险制度的根本原因。现行的农村养老保险制度目标人群定位出现偏差，从一般意义上讲，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需求越强烈。但是，目前的政策恰好相反。现实农村养老保险走的是一条“保富不保贫”的路子。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。因此，目前开展农村社会养老保险的大多数是比较发达的地方，参加养老保险的人几乎都是农村的富裕村民。他们即使不参加养老保险，今后的养老也不会成太大的问题。未来养老将面临困难的恰恰是那些养老保险未覆盖到的不发达地区和没有能力投保的贫困村民。这种“保富不保贫”的养老保险制度，无法从根本上解决广大农民的养老问题。应当肯定，1992 年起开展的农保工作，为农民提供了一个老有所养的制度安排，发挥过应有的积极作用。但仍然存在很多问题：第一，保障水平低，无法满足农村养老的基本生活需要。由于现行农保在缴费标准上实行10 个档次，大多数参保人员都选择低档次缴费，基金积累数额较少，达到养老年龄时领取养老金的标准也较低。第二，制度设计不够规范。在制度设计上考虑农村和农民的特点不够，尤其在保障原则、政府责任、筹资方式、缴费基数、缴费比例、待遇享受和监督管理等方面尚需进一步完善。第三，政府责任不到位，财政投入不够，中央未投入财政支持。第四，基金增值渠道单一，保值增值难，存在较大的贬值风险。
（二）人口老龄化加快是建立新型农村社会养老保险制度的直接原因。近年来，随着我国城镇化进程的加快，数以亿计的青壮年农民流入城市打工， 导致农村的老年人绝对数量和老龄化程度超过了城镇。据第五次人口普查的数据统计分析，我国60 岁及60 岁以上农村老年人口有8 557 万人，占老年人口总数的66%，农村人口老龄化程度高于城镇1.24 个百分点。我国农村老年人因老返贫的现象比较普遍，这部分人是容易被忽视的庞大弱势群体。解决养老问题、保障农民基本生活，农村比城市更为紧迫。由此可见，人口老龄化的加快和农村养老需求群体的增加是提出建立新型农村社会养老保险制度的直接原因。几千年传统的家庭养老受到前所未有的严重冲击，这一客观现实及未来的紧迫形势，促使我国必须关注农民社会养老的制度建设问题。
（三）农村家庭保障功能的弱化是建立新型农村社会养老保险制度的助推器。目前在我国传统的农村家庭养老保障中，以家庭养老为主，主要依靠的是土地保障和子女养老（更突出表现在养儿防老） 以及极少部分的个人储蓄养老。然而，随着我国市场经济的建立和逐步完善、集体经济的解体、家庭规模的缩小和计划生育的实施， 随着农村劳动力的流动就业，家庭空巢化日益普遍等原因，农村家庭保障功能弱化。一方面，随着工业化和现代化的快速发展，城镇化和农村劳动力转移减弱了家庭的凝聚力，家庭成员互助功能越来越小；另一方面，农民收入增长缓慢，农村家庭养老难以满足养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑， 又缺乏家庭保障的“双重困难”。
二、新型农村社会养老保险制度的特征
新型农村社会养老保险制度将采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16 周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。
1．养老金待遇增加了基础养老金与旧农村养老保险制度相比， 新制度在建立个人账户的基础上，增加了基础养老金部分，基础养老金是由市区两级财政进行补贴的。目前制度设计试点地区的基础养老金从55 元起步，地方可在此基础上提高但不能降低当地基础养老金标准。
2．建立了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资机制这是新型农村社会养老保险制度最为显著的特点，也是新、旧农村社会养老保险制度的一个根本区别。旧农村社会养老保险制度实质上就是一种农民个人养老储蓄， 而在新型农村社会养老保险制度中，由农民根据自身情况自主选择缴费档次，有条件的村集体还要对村民参保缴费给予适当补助。
3．与现有城镇养老保险制度可衔接，新型农村社会养老保险制度规定了所有老农保的账户都可以直接进入新农保，无论过去缴费额多少，对过去的缴费年限制度都完全承认，所领取的基础养老金不存在歧视性的待遇差别。
三、新型农村社会养老保险制度运行中应注意的问题
新型农村社会养老保险制度是体制上的一次创新，它克服了原有制度中存在的一些缺陷。但新型农村社会养老保险制度的运行也面临着一系列问题， 这些问题的解决直接影响到新型农村社会养老保险制度是否能可持续发展。
1．要明确新型农村社会养老保险制度中各级政府的财政责任。新型农村社会养老保险制度是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。目前在各试点中明确了政府在农村养老保险中的责任，要加大政府财政投入，进行政府补贴。
2．要加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。由于国家关于农村社会养老保险的政策变化无常， 各地农村社会养老保险办法普遍缺乏法律规定性， 这会给新型农村社会养老保险制度的运行带来麻烦，比如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。
3．要妥善解决与其它社会保障制度的衔接问题。新型农村社会养老保险制度制度虽然规定了与相关保障制度的政策，但是在实际运行中不可避免会涉及与老农保制度衔接，与农民工养老保险衔接，与农村低保制度衔接，与农村计划生育家庭奖励扶持政策衔接，还涉及到与城镇养老保险制度的衔接。实现各种保障制度的有效衔接，技术支撑是必不可少的。要加快全国社会保险信息化联网建设， 为各地农村社会保险与其它社会保障政策的衔接提供技术支持。
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一、我国农村养老保险制度变迁的动因分析
(一)从制度需求方面分析我国农村养老保险制度的变迁
1 传统家庭养老保险制度的弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。自上世纪70年代以来计划生育的成功推行，我国农村人口出生率下降，家庭结构发生了改变，老龄化速度加快，传统的家庭养老模式受到巨大的冲击，再也不能满足农村养老的需求。
2 土地养老保障功能弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。我国农村土地被占用的现象越来越严重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上农村土地分散化经营，土地生产效率越来越低下，土地养老保障已无法适应目前的需求。
3 城市化进程的加快增强了农民对农村养老保险制度需求的愿望。城市化建设过程中，一方面直接造成农村土地的减少，使农村土地保障功能弱化。另一方面，解放了农村劳动力，使得大量农民工涌向城镇，而由于现行养老保险制度的限制，农民工要么无法参加养老保险制度，要么不能放心地参加养老保险制度。
(二)从制度供给方面分析我国农村养老保险制度的变迁
1 我国农村养老保险政策不完善。我国的农村养老保险制度从上世纪80年代开始探索，到90年代的初步发展，再到90年代后期的衰退，以及到21世纪初的重新发展，无不说明我国农村养老保险制度发展道路的曲折，政策的不完善。作为制度供给方的国家，应积极介入农村养老保险制度的发展。
2 我国农村养老保险法律体制不健全。一直以来我国农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行。这些地方性养老保险办法基本上都是在民政部的基本方案的基础上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，因此具有很大的不稳定性。
3 我国农村养老保险缺乏财政支持。我国农村生产力水平低下，农民收入非常有限，而我国农村养老保险在筹资上过分强调个人和集体的责任，使得政府的责任严重缺失。因此，我国农村养老保险的发展面临筹资的困难。
总之，我国农村对养老保险制度强烈的需求源自我国农村经济的发展以及计划生育的成功实行，农村家庭结构的变化，老龄化问题的日益突出，传统的家庭养老保障和土地保障的不断弱化。而我国目前的养老保险制度明显地偏向于城市，导致农村的养老保险制度供给严重不足，因此，我国农村养老保险制度存在严重的供需不平衡。可以说，新型农村养老保险制度的出台是我国农村养老制度供给与需求共同作用的结果。
二、新型农村养老保险制度(以下简称新农保)的实际意义
(一)构建新农保制度对于有效应对金融危机，扩大国内消费需求具有重要的现实意义
通过建立完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，对于应对储蓄向投资的转化，对于拉动国内消费需求，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于和谐社会的构建，而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。
(二)构建新农保制度，是统筹城乡社会保障制度的重大战略部署
长期以来，我们中国的社会保障制度更多的是关注城镇领域，而对于农村的养老保险制度的关注不够。随着我国经济形式多样化格局的发展，尤其是农民工群体灵活就业的形成，传统意义上只重视城镇社会保障制度构建的思路就受到质疑，政府及时推进新农保制度不但意义重大，而且恰逢其时，新农保制度的全面启动，标志着我国统筹城乡社会保障制度构建迈出了新的重大战略步骤。
(三)是解决农村人口老龄化问题的重要措施
由于实施多年的计划生育，中国的人口老龄化趋势不断加速，农村人口的老龄化趋势又因劳动力外流等因素更为迅猛。有项研究认为，2020年时中国农村、城镇65岁及以上老年人口的比例将分别达到14.6％和10.4％，2050年时更将分别达到26.4％和22.2％。因此，实施农村养老保险不仅是解决人口老龄化问题的必然要求，而且对于确保国安民康、社会稳定也有重大的意义。
(四)有利于加速农村土地流转
农村土地流转进程缓慢，部分农民不愿把自己的土地流转出去，就在于对土地的依赖，土地保障是他们的最后一道防线。开展新型农村社会养老保险，解决了农民的后顾之忧，加速了土地流转的进程，便于土地集约化经营，提高土地的利用价值，促进农业现代化的发展。
三、新型农村养老保险制度的进步之处
(一)明确了中央财政和地方财政对农村社会养老保险制度的投入
这种投入分为两个层次：一是基础养老金，中央财政保证最低限度的基础养老金；二是地方财政，是对农民的缴费进行适当的补贴，这样的制度在中国历史上是从未有过的一个大的历史跨越。中央财政对农村养老保险进行投入，体现出中央政府关注民生，构建和谐社会，在这方面做出的一个非常重大的惠民举措，也标志着政府在承担农村社会养老保险的责任方面迈出了非常大的步伐。
(二)在机制设计上，采用基础养老金和个人账户相结合的模式
基础养老金部分采取普惠制，使得60岁以上的农民可以在政府的财政补贴基础上得到实惠。通过个人帐户的缴费机制，明确农民在农村养老保险制度建设过程当中自己承担的一份责任。这和我国城镇的养老保险模式有一定的结合度，从长远看，有利于我国城乡养老保险制度的统筹发展。
(三)覆盖面广且有不同选择档次，收入水平不同的农民可以根据自身的情况选择适宜自己的社保档次
参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方还可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。灵活的缴费方式，解决了贫困地区农民想参保但交不起社保费的难题，使得农村社会保障更具公平性。
四、新型农村社会养老保险在试点推广过程中需注意的问题
(一)如何化解中西部一些地方政府财政压力的问题
由于中西部相对落后的经济发展水平，中西部地方政府的财政补贴将面临困难，按要求每人每年的补贴不低于30元，把所有的农村居民算总，这个数目对一些地方政府将造成较大的财政压力，到时农民的社保资金能否按时发放、或仅依
靠中央政府和本人上缴的养老保险费，能否满足日常开支都是亟待解决的问题。
(二)如何加强农村养老保险金管理、监督以及保值增值的问题
新农保养老保险金的管理权还是由县一级来统筹管理，从过去的老的农保制度看，县的统筹管理也存在很多问题，例如资金的安全性，资金被挤占、挪用的问题。其次，资金如何能够保值增值也是值得注意的问题，由于通货膨胀，老百姓存在银行里的钱会面临贬值的问题。另外，如何妥善地利用这笔养老金的问题，全社会农民的养老金由小积大，数目不小。如果不能更好地利用，那这一部分资金将成为闲置资金，但如果利用不当，将损害农民的切身利益。
(三)如何培养农民自愿、长期缴纳社会保障金意识的问题
起源于上世纪90年代的农村社会养老保险政策，由于资金安全和管理上的混乱等问题使得农村社会养老保险面临停滞；农民养老保险金被挪用等问题的出现增加了农民对缴纳养老保险金的疑虑。因此，只有加强管理、根据实际情况及时调整养老保险政策，使农民享受到实实在在的政策优惠，解决农民养老保险的后顾之忧，才能在全社会形成普遍的养老保险意识，让农民能自愿选择并长期缴纳社会养老保险费，使养老保险政策也可持续地开展下去。
(四)新农保制度如何与其他制度有效衔接的问题
近年来，我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工的养老保险，失地农民的养老保险，还有农村低保制度。有些地方农村还探索了城乡一体化的养老保险制度。所以，如何实现新农保，包括老农保制度在内的这些制度的有效衔接，这是在工作当中需要认真探讨的一个问题，也有相当的难度。
关键词：社会保障农村基本养老保险
一、中国二元社会保障制度的建立
（一）以就业为中心的、封闭的城镇社会保障体制的建立
1949年9月，具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定,1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国第一个有关社会保障的法令。法令规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。经过1952年1月2日以及1957年的两次修改，我国基本上建立了面向城市企业职工的劳动保险体系。当时我国企业职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外,其它在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目,我国的社会保险都包括了。
（二）依托于集体的农村社会保障制度的建立
新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力,这时,他们才退出农业生产劳动,回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,则由生产集体实行五保,即保吃、保穿,保医、保住、保葬(儿童保教)。针对其他农民的医疗需求,从1958年开始,我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要,而前者则不能。农民有病,特别是患了大病,取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的,仍主要是来自家庭。
从以上可以看出，农村的社会保障制度采取了一种和城市完全不同的方式，就社会保障的核心保障社会保险而言，农村根本就没有建立，因此我们可以断定中国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。
二、打破城乡分割，建立城乡整合的社会保障制度是构建和谐社会的必然要求
当今的中国社会正处一个转型期，市场经济的发展以及加入WTO使得我国农民面对的市场风险大大超过以前，但是由于他们主要采用家庭保障的方式，这使得他们承担风险的能力非常的脆弱。尤其是农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病,由于没有医疗保障,其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择:要么举债治病,要么就抗着或等死。无论是在哪种情况下,这个家庭都面临着陷入贫困的危险。而那些流入城市的农民，由于没有给予他们相应的社会保障，由此也引发了许多的问题。农村人口老龄化的倾向，而农村家庭的小型化则使家庭养老的功能受到削弱。因此，打破二元社会保障的局面，重建农村社会保障体系，进而建立一种城乡整合的社会保障制度是非常紧迫的。
（一）农民承担的风险不断上升必然要求建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合。
建国后之所以会建立起二元社会保障制度，其中一个原因就是农民有土地作为保障，土地可以为它们的生活提供安全，而城市居民则没有。但是，随着集体经济的瓦解，社会主义市场经济体制的逐渐建立，特别是我国加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已经不足以为在业农民提供社会保障。研究显示，近年来，农民直接从土地上获得的净收入不断下降，在有些地方，农业经营甚至亏本。与此同时，越来越多的农民视土地为“鸡肋”，因此，不少的农民“弃地不耕”，土地不再是促进农民增收的主要来源，因此也难以发挥其收入保障功能了。
（二）赋予农民一种公民身份，把公民权利扩展到农民身上，这是社会保障制度城乡整合的价值要求。
如果说农民承担的风险不断上升要求“必须”建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合的话，那么，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。从公民权利的角度，城乡社会保障制度可以在形式上有所不同，但在实质的保障水平上应该同等，这是我们这个社会所普遍的价值追求，毕竟农民和城市居民一样在宪法上都被认定为是中国的公民，他们理应享有同等的权利和义务。社会保障就是社会保障，它是社会走向公平的重要机制！社会保障从产生发展到现在，他的基本宗旨是创造、维护社会公平，缩小社会不公平，而中国的二元社会保障制度却是在破坏着社会公平，扩大着社会公平。城市和农村之间的差距非但没有成为急迫解决的问题，反而成为了一种“坚实”的借口，说什么城乡差别太大，不能建立整合的乃至统一的社会保障制度。但是，基于公民权以及社会公正的价值理念和国际惯例,改变社会保障体系城乡分割的格局,推动社会保障体系的城乡衔接,显然是必要的。
三、目前建立城乡整合的社会保障制度所面临的一些障碍
（一）在利益集团的博弈中，亿万农民以及支持者处于下风
由于我们长期的城乡二元社会结构，我们的农民虽然人数众多，但是他们对社会的影响力却不高。亿万农民缺乏实质的公民权，这使得他们被排斥在中国的主流政治之外，因此，他们也就缺乏利益代表和政治代言人。一项社会政策的制定必然涉及到国民财富的再分配，受益的一方会支持，而受损的一方则会反对。建立城乡整合的社会保障制度，农民肯定会支持，但是所遇到的反对也不少，并且这些反对的利益集团占据着社会的大部分资源，在政治领域有着自己的代言人，因此，由于这些利益集团的反对，推行城乡整合的社会保障制度必然困难重重。现在摆在广大农民以及支持建立城乡整合社会保障制度的人面前的一项重要任务就是如何提高自己对社会政策的影响力，在利益集团的博弈中占据一个有力位置。
（二）政府在建立城乡整合的社会保障制度方面推动力明显不足
社会保障制度作为一种公共产品,其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持和推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。但是，由于在现如今的政治框架里，农民及其支持者很少有自己的代言人，这导致政府的决策者在推动建立城乡整合的社会制度时投入不够。在大多数农村地区,农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动,这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。
（三）主流社会价值观念约束了建立城乡整合的社会保障制度的进程。
2000多年，中国人对土地的保障功能一直有一个很高的估计，尤其是在传统社会，土地被认为是生活的“命根子”。目前占主流地位的价值观念认为,在一定时期内,土地收入尚能满足大多数农村居民的最基本生活需求和应对一定的生存风险,所以,相对于没有土地的城市居民而言,在现阶段提出加快农村社会保障的制度建设和改革就没有那么必要和迫切了。正是由于这一认识的存在,同时由于城市社会保障制度的改革存在着种种困难和障碍使政府无暇他顾,导致了农村社会保障的制度建设和改革严重滞后。
四、新型农村基本养老保险制度模式的选择
(一)我国新型农村基本养老保险制度模式的产生
新型的农村基本养老保险制度是在对原“县级农村社会养老保险基本方案”进行深刻反思条件下，经济发达的农村地区仿照城镇社会养老保险制度的框架，在我国部分经济发达的农村地区推行的一种新型的社会养老保险制度。从产生的时间看，原“方案”制度缺陷以及外部条件不成熟所导致农村参保率的下降和退保率的不断上升，农村社会养老保险进入一个全面清理整顿、停滞滑坡时期为新型的农村基本养老保险制度的产生提供了契机。从产生的地区看，主要在工业化城市化发展快速；农民非农化程度较高，而且集体股份经济相对较为发达的地方。典型的是广东的东莞和江苏的苏州这两个地级城市以及在上海、北京和天津等大城市的郊区。从产生的原因看，持续的经济高速增长，为解决农村养老保险积累了必要的财力，尤其是集体经济份额的增强，使市（县）、镇两级财政和村级集体组织都能够对户籍地农民参保实行相应的补贴和补助。截至2005年3月末，苏州全市农村劳动力累计参加基本养老保险人数达到155万人，已有70万农村老人每月享受着80元至150元的养老补贴，农村劳动力的参保率和老年农民养老补贴的覆盖率均达到80%左右，居全国领先地位。
(二)新型农村基本养老保险制度模式的内容与特征
新型的农村基本养老保险模式的特征主要在于以下几个方面：
1、参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主体。原“方案”实施中，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多，而新型的农村基本养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。
2、建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是新型的农村基本养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。1992年民政部制订的“县级农村社会养老保险基本方案”中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体补助无望，国家扶持空话，社会养老保险实质上是一种个人养老储蓄。新型的农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村三级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。
3、确立了合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活。新农保参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制订了较为科学的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。“东莞模式”缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增25%，2000年11月至2005年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11%。“苏州模式”缴费基数按照当地上年农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定，按缴费工资基数的11%建立个人账户。如果累计缴费满15年以上，农民的养老待遇大致能够达到40%的替代率。这样能够保障参保人退休时的基本生活，克服了老农保“保富不保贫”和绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低出现的养老待遇主子养老作用微乎其微的尴尬。
4、养老基金采用社会统筹与个人账户相结合，大账户小统筹的模式，改变了老农保的单一的个人账户的模式。如“东莞模式”中规定，当年所缴的保险费为当年缴费基数的11%，其中将8%记入个人账户。“苏州模式”规定国家、集体的补助补贴和参保个人缴纳的基本养老保险费总额或由个人全额缴纳的基本养老保险费，90%左右记入个人名下，建立个人账户；10%左右建立统筹基金，适时为已享受基本养老金的农民适当增发养老金，以及给参保死亡人员家族计发丧葬补助费。
5、与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村基本养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在子缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村基本养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在苏州实施新型的农村基本养老保险制度过程中，明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险制度，暂不具备条件的，先加入农村基本养老保险制度，在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。
(三)新型农村基本养老保险制度模式的评价
新型的农村基本养老保险制度具有明显的社会效益、经济效益和政策效益。从社会效益来看，解决了广大农村居民老有所养的后顾之忧，更大程度实现了社会的公平，更好地发挥社会“稳定器”的调节作用。从经济效益看，直接增加了农民的收入，有利于缩小和缓解城乡居民收入不断扩大的趋势。如苏州市，新型的农村基本养老保险制度快速推进的2003、2004两年，也是农民收入快速增长的两年，2001年苏州农民人均纯收入增幅为6.1%，2002年增幅为6%，2003年为8.8%，2004年为12.31%。据估算，全市农民养老保险和农村老人基本养老补贴这两项制度就使农民人均增收达300元，拉动了农民人均纯收入近5个百分点。农民收入的增加直接刺激了消费市场，从而也推动生产增长。经济发达地区农村基本养老保险制度的普及无疑对加快人口城市化和城乡一体化进程以及产业结构的调整具有十分重要的作用。新型的农村基本养老保险制度还具有十分明显的政策效应，因为新型的农村基本养老保险制度是原有“方案”的进一步完善和提高，它是工业化城市化发展到一定水平的必然产物，具有十分重要的经济和社会效益，因而它是代表我国农村社会养老保险制度发展的方向，对我国农村社会养老保险制度的发展具有典型性和示范性。
(四)新型农村基本养老保险制度模式存在的主要问题
新型的农村基本养老保险制度模式是部分经济发达的农村地区对我国农村原有的社会养老保险制度的改革和探索，因而它一定程度上具有农村社会养老保险制度本身的一些问题，同时作为一种新型的制度模式又面临新问题的考验。目前存在的主要问题：一是立法的依据不足。目前推行农村社会养老保险的主要依据还是1992年的(县)级农村社会养老保险基本方案），而这个方案已明显落伍了，由于没有关手建立农村社会养老险制度的专门法规，各地农保实践中存在许多困惑。他们在制定本地农村社会养老险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。二是资金的可持续性问题。目前新型的农村基本养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政(特别是县、乡镇两级)和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村基本养老保险作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的支持，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。三是基金运营的困境，养老金的保值增值成问题。目前基金以县为单位统一管理，主要是购买国家财政发行的高利率债券及存在银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值都困难。增值更是无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以胜任基金的保值增值。四是农村养老保险基金管理的弊端。目前以县为中心的农村养老保险管理体制，使得基金分散、运行层次低和难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；同时，县级管理农村养老保险基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端；五是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，在实际操作中，更多地是通过与企业的讨价还价。因此，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
【关键词】新型农村建设；社会养老保险制度；社会养老；农村养老
我国农村的养老问题早在上世纪就已经开始试行了，经过长时间的实验工作以及社会积极探索的积累，虽然在很大程度上有了一定的进步，但早期试点工作由于其不够成熟，所以工作的进行并不成功，也未达到预期的效果，因而没有形成较为完善和完整的社会养老制度。当前我国社会平稳发展，全面建设小康社会、城乡统筹发展、建设社会主义新农村成为我国当前首要发展项目与目标。就当前中国国内形势的严峻，经过对当前社会养老保险制度现状的分析，我国的养老保险问题急需合理的方针来解决相关制度问题。经过对我国社会农村社会养老保险制度的发展历程和实施情况的回顾，相关专业人员认为应该在总结过去的经验和教训的基础上，不断地发现新兴制度实施过程中所面临的问题与不足之处。并且要在此基础上认真总结过去的经验、经历和教训，根据不同地区的不同特点，因地制宜，制定符合当地实际情况对其相应的制度进行修改与完善。为新型农村社会养老保险制度与老农保制度以及城镇职工基本养老保险制度进行分析与比较。本文拟从新型农村养老保险制度制度问题的解决方面提出解决措施角度展开阐述。
一、中国农村社会养老保险制度的变迁
我国的农村经济发展不平衡，地区自然状况千变万化，经济的发展状况也不平衡，这样复杂的国情决定了我国的农村社会养老保险制度只能一边探索一边发展，在发展中进步，在进步中改善。农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的一项基础，只有有效解决中国农村社会养老保险制度问题才能够有效解决中国养老保险制度的问题。随着时代的发展，人类文明不断进步，想要解决社会养老保险制度的问题，就要对中国的养老保险进行实地考察，考察养老制度的发展与历程。随着时代的变迁，以前的农村社会养老保险制度落后，无法满足人类正常的养老保障需求。因而，想要正确实施农村社会养老保险制度，就要针对当下的社会实际情况进行养老保险的制度的制定。对旧社会的养老保险制度进行改善与更新，制定更加符合当前国情的养老保险制度。
二、相关专业人员的职责
对于中国社会养老保险制度的制定，相关领导人员和管理人员应该负起相关责任，加强责任观念，相关工作人员也要根据当时中国国内的实情制定出符合当地形势的中国社会养老保险制度。养老保险制度的实施对于中国国民是不小的进步，这不仅有利于中国国民的整体生活水平，还有利于促进中国的社会和谐与社会稳定，当然，相关的人民也要在切实保障自身利益的情况下进行对社会养老保险的制度的支持与拥护。因此，中国相关管理人员与领导人员要加强对社会养老保险制度的监督与实施，正确引领社会养老保险制度的发展轨道。
三、目前存在的社会养老保险问题
（一）社会养老保险现状
中国古代就有“养老”“尊老”“爱老”等美德的流传，家庭养老问题是日前最主要的一种养老手段，老人们跟随自己的儿女尽情享受家庭的温馨与安乐。建国以前的旧中国，是一个极为落后的国家，经济发展不平衡，贫富差距较大，社会发展不稳定，存在着较多的社会问题，在当时，家庭生活是社会的主要细胞，不仅承担着社会生产、社会生育、赡养老人等职务，还要承担起建设社会的重任。在传统的经济社会中，农民在年老的时候无经济来源，因此，其子女的赡养任务就加剧了，子女要责无旁贷地承担起赡养任务，当老人完全丧失劳动能力时，对子女的依赖性更高。因此，社会养老保险制度的实施对于农村社会养老的问题就得到了有效的解决，该制度的实施有效地缓解了老人子女的生活负担，也为社会公民的生活水平的提高提供了有效方案。除此之外，这对于社会的稳定也具有一定的益处。提低的改革也会间接促进社会经济发展水平。我国自从实施，实现了耕者有地，激发了农民的生产积极性，农民生产得到了恢复和发展，从而农民有了基本的土地保障，也维持了农村传统的家庭养老问题。
随着我国经济的快速发展，城乡间的差距日益增大。要想为中国农村解决养老保险问题，还需要国家、政府、社会力量的大力鼓励。
要想真正为农村劳动人民解决养老保险问题，要理论联系实际，从实际出发，根据当地的经济水平探究适合本地区的养老政策。养老问题越来越受到人们关注。只有实施好的养老保险政策，保证人人都能参与进来，就解决了农村劳动人民社会养老保险问题。
目前还存在以下问题。
1.虽然有养老保险制度但是并不能解决农村养老问题
目前看来，只有一部分农村劳动人民参加了养老保险，剩下的贫困人民没有能力参与到养老保险的进程中。因此，相关农村与国家领导人员要加强对农民哥的思想进行教育，使他们能够正确认识到社会养老保险问题利与弊，并能够正确认识到农村社会养老保险对于农村的老人来说是极大的福利。
2.国家人员的责任感不强烈
国家人员要从实际出发，真正体恤劳动人民，一些国家人员间的职责不明确，多个部门间没有很好地进行衔接，效率极低，为了利益不惜牺牲广大人民群众的利益。因此，国家领导人要加强对国家以及政府人员的行为监督，提高工作效率。
3.难以执行适合所有人的养老保险制度
由于各个地区的经济发展水平不一样，这就给国家带来很大困扰，难以探索出适合所有人的养老保险制度，难以使人人都能参与到养老保险中来。为此，农村社会养老保险制度的制定就要切实结合当时各地的实际经济情况进行。
4.农村劳动人民的意识有待提高
需要国家大力加强对农村人民的思想教育，当前老龄农民几乎没有条件接受高等教育，思想比较落后，因此，相关工作人员需要定期对农民进行再教育。不少农村人民认为养老保险和自己没关系，给养老保险投入就是浪费钱，就这需要国家对人们的这种思想进行教育，彻底扭曲这种不正确的看法。
（二）中国农村社会养老保险出现问题的对策
首先，根据不同的地区，不同的经济水平，进行不同的养老保险制度，使得人人都有能力参与其中，为养老提供保障。其次，国家人员要真正做到为人民服务，端正服务态度，真正为广大人民群众排忧解难，切不可以看不起劳动人民。要努力为劳动人民提供帮助。然后，根据不同地区的发展水平，制定出适合本地区的养老保险制度。最后，改变劳动人民对养老保险制度的看法，加强对养老保险的宣传力度，使人们对养老保险制度有全新的认识。
四、结束语
建立新型的农村社会养老保险制度，有助于加快建设农村社会养老保险体系的建立。能够明显解决农村社会养老保险问题，推动农村的经济发展、社会的全面进步以及缩小城乡建设的差距，对于维护农村社会的稳定性有着重要的意义。目前，中国已经逐步进入了一个社会经济和谐发展的新时期。因此，只有更好地解决广大农村的养老保障问题，就要制定合理的社会养老保险制度，这才是我国能够得到长久治安与和谐共处的关键抉择。但是，我国的农村养老保障制度仍然存在很多不足之处，在改善社会养老制度方面要不断更新，不断借鉴前人的经验，结合当时的国情制定更加完善的养老制度方案。就当前我国的国情来看，地区发展不平衡、经济建设不完善、城乡差距较大、各地贫富差距大等各种因素，国家社会制度养老保险相关负责人要结合我国复杂的国情，加快立法建设，明确政府的责任、加强健全社会管理机制，进一步完善我国社会养老保险制度。除此之外，社会养老保险制度的制定是一项复杂繁重的任务，不仅要考虑当下的国情，还要对社会道德、人伦理等多方面的因素进行考虑，要做到全方位、多角度的考虑。
参考文献：
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[5]李伟.完善新型农村社会养老保险制度研究――基于制度需求视角的实证分析[J].中共福建省委党校学报，2011，（2）：4550
关键词：新型农村养老保险；农村养老保险；问题；建议
据2008年人口变动抽样调查结果推算，2008年我国65岁及以上人口已占总人口的8．3％，与2000年第五次人口普查相比，又上升了1．3个百分点，表明我国的人口老龄化仍在进一步发展，并有加速趋势，而其中农村老龄人口占75％左右。这就意味着解决了农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。
一、我国现行农村养老现状分析
我国农村居民长期以来实行的是以“家庭+土地”为主的养老保障模式，农村老人的养老生活方式主要有多代同堂型、分居赡养型和独立生活型三种。但是，自上世纪80年代中期城市经济体制改革以来，城市化和工业化进程加快，大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上使农村人口加速老龄化；大量农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设，耕地减少，农民难以增收，土地养老模式被打破，失地农民亟待养老保障；加之计划生育政策的实施使农村家庭规模加速小型化，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降，传统的养老观念受到冲击。这些给农村传统养老保障模式带来巨大的冲击。
我国原有的农村社会养老保险是在上世纪80年代末90年代初开始进行试点的，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立个人养老保险账户；保险费以个人交纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准。由社会保险机构定期计发养老金。但是，“老农保”在执行过程中存在着很多问题，由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，各地集体补助标准千差万别，甚至很多地方根本得不到落实，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则；税务系统并没有相关的税收减免政策规定可以执行；国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持；投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现；缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。这样，参保农民的养老问题并没有得到彻底解决。
二、新型农村社会养老保险制度
深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。
2009年9月1日国务院颁布的国发(2009)32号文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农村居民老有所养问题。这一政策的出台和试点实施，意味着中国农民自古以来依赖土地和家庭养老的模式即将发生改变，对于农村居民而言可谓是一件大事。
新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。
探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是，中国农村养
老问题是否能就此解决，新型农村养老保险制度具有怎样的生命力，有待探索。
三、“新农保”在执行过程中存在的问题
(一)宣传不到位。对于“新农保”的宣传与推广，采用的宣传手段较为单一，主要是以本地政府宣传部门为主，并没有过多的借助其他媒体手段。而农村人口，尤其是青年劳动力流动频繁，且有部分是常年不在家，家中多为留守老人和留守儿童，对于政策的理解并不到位。
(二)缺乏指导各地新型农村养老保险的具体政策。由于各部门认识不一致，具体规范新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容的具体指导意见一直没有出台，再加上乡镇缺乏专职、专业保障人员，且缺乏专业知识，对于新事物适应能力缺乏经验，群众有疑惑得不到及时答复和解决，影响到了政策的推行。
(三)部分地区融资压力较大。虽然“新农保”政策缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。但是，在一些西部财政情况不太好的地区和贫困地区，个人缴费这块恐怕对一些家境不好的农民也会形成一定的压力。
(四)制度衔接问题。一方面已参加“老农保”、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇，但是，有一些。‘老农保”参保人以前缴纳的保险金以何种方式并人，资金以前运用产生的收益如何计算。另一方面，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这意味着这一部分人的基础养老金将形成“国家债务”、“转制成本”，长期看对中央财政、地方财政会形成多大的需求和财务压力。此外，不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度，参加“新农保”后，这些制度怎样处理。
(五)资金运作与监管问题。由于新农保的建立符合中国农村养老需求，当期马上就会有相当一部分农民加入进来，这样也会形成相当大的缴费收入，对于新农保的农村养老基金的管理、增值保值带来新的挑战和问题，要有什么样的投资策略，如何增值保值，资金的安全性有谁来保证，由谁来监管，这也需要在管理方面马上出台相应的新政策。
四、对策与建议
(一)采取积极全面的宣传政策。针对目前农村人口流动频繁，群体意识不强的现状，循序渐进，相关部门充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，在全国各地采取办电视专题讲座、印发宣传手册、制作宣传牌、彩装宣传车等形式，合理有效地宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，教育群众树立防老、养老、敬老意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠保障，自觉、积极参保，使保险进入农民的思想里，成为生活的部分。同时也要将政策宣传到位，不能急于求成，建立农村社会养老保险制度是项工程非常浩大的工作。
(二)出台具体的指导措施。针对不同地区的不同经济情况和人口结构，在全国性政策的指导下，具体问题具体分析，尽快制定出台具体的指导意见，对于新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等规范到位。同时抓紧建立专业的基层社保单位，确保政策的顺利实施。
(三)建立多渠道的资金来源。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，缴纳保费的多少应取决于当地的经济情况，设置多个缴费档次，鼓励当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，对于特殊地区，国家加大财政补助力度，变全年一次趸缴为分期收缴，以缓解群众和地方政府的经济压力。
(四)做好新旧制度的衔接。新老制度的衔接是“新农保”政策开展的一个关键点，其制定和实施得难度比较大，需要进一步研究制度衔接的办法，兼顾公平与效率。新农保制度与其他社保政策之间应可以相互转换、衔接。“新农保”在制度制定时需留有接口，以便将来与其他养老保障制度衔接。一是制定与其他社保政策的详细转换办法在统筹区域范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。
(五)保证资金运作的安全性。新农保实行基础养老金与个人账户养老金相结合的制度。其中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，保值增值将成为各级政府部门的重大挑战。为了更有效率地运用农保
关键词：新型农村养老保险；农村养老保险；问题；建议
据2008年人口变动抽样调查结果推算，2008年我国65岁及以上人口已占总人口的8．3％，与2000年第五次人口普查相比，又上升了1．3个百分点，表明我国的人口老龄化仍在进一步发展，并有加速趋势，而其中农村老龄人口占75％左右。这就意味着解决了农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。
一、我国现行农村养老现状分析
我国农村居民长期以来实行的是以“家庭+土地”为主的养老保障模式，农村老人的养老生活方式主要有多代同堂型、分居赡养型和独立生活型三种。但是，自上世纪80年代中期城市经济体制改革以来，城市化和工业化进程加快，大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上使农村人口加速老龄化；大量农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设，耕地减少，农民难以增收，土地养老模式被打破，失地农民亟待养老保障；加之计划生育政策的实施使农村家庭规模加速小型化，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降，传统的养老观念受到冲击。这些给农村传统养老保障模式带来巨大的冲击。
我国原有的农村社会养老保险是在上世纪80年代末90年代初开始进行试点的，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立个人养老保险账户；保险费以个人交纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准。由社会保险机构定期计发养老金。但是，“老农保”在执行过程中存在着很多问题，由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，各地集体补助标准千差万别，甚至很多地方根本得不到落实，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则；税务系统并没有相关的税收减免政策规定可以执行；国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持；投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现；缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。这样，参保农民的养老问题并没有得到彻底解决。
二、新型农村社会养老保险制度
深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。
2009年9月1日国务院颁布的国发(2009)32号文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农村居民老有所养问题。这一政策的出台和试点实施，意味着中国农民自古以来依赖土地和家庭养老的模式即将发生改变，对于农村居民而言可谓是一件大事。
新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。
探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是，中国农村养老问题是否能就此解决，
新型农村养老保险制度具有怎样的生命力，有待探索。
三、“新农保”在执行过程中存在的问题
(一)宣传不到位。对于“新农保”的宣传与推广，采用的宣传手段较为单一，主要是以本地政府宣传部门为主，并没有过多的借助其他媒体手段。而农村人口，尤其是青年劳动力流动频繁，且有部分是常年不在家，家中多为留守老人和留守儿童，对于政策的理解并不到位。
(二)缺乏指导各地新型农村养老保险的具体政策。由于各部门认识不一致，具体规范新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容的具体指导意见一直没有出台，再加上乡镇缺乏专职、专业保障人员，且缺乏专业知识，对于新事物适应能力缺乏经验，群众有疑惑得不到及时答复和解决，影响到了政策的推行。
(三)部分地区融资压力较大。虽然“新农保”政策缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。但是，在一些西部财政情况不太好的地区和贫困地区，个人缴费这块恐怕对一些家境不好的农民也会形成一定的压力。
(四)制度衔接问题。一方面已参加“老农保”、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇，但是，有一些。‘老农保”参保人以前缴纳的保险金以何种方式并人，资金以前运用产生的收益如何计算。另一方面，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这意味着这一部分人的基础养老金将形成“国家债务”、“转制成本”，长期看对中央财政、地方财政会形成多大的需求和财务压力。此外，不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度，参加“新农保”后，这些制度怎样处理。
(五)资金运作与监管问题。由于新农保的建立符合中国农村养老需求，当期马上就会有相当一部分农民加入进来，这样也会形成相当大的缴费收入，对于新农保的农村养老基金的管理、增值保值带来新的挑战和问题，要有什么样的投资策略，如何增值保值，资金的安全性有谁来保证，由谁来监管，这也需要在管理方面马上出台相应的新政策。
四、对策与建议
(一)采取积极全面的宣传政策。针对目前农村人口流动频繁，群体意识不强的现状，循序渐进，相关部门充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，在全国各地采取办电视专题讲座、印发宣传手册、制作宣传牌、彩装宣传车等形式，合理有效地宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，教育群众树立防老、养老、敬老意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠保障，自觉、积极参保，使保险进入农民的思想里，成为生活的部分。同时也要将政策宣传到位，不能急于求成，建立农村社会养老保险制度是项工程非常浩大的工作。
(二)出台具体的指导措施。针对不同地区的不同经济情况和人口结构，在全国性政策的指导下，具体问题具体分析，尽快制定出台具体的指导意见，对于新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等规范到位。同时抓紧建立专业的基层社保单位，确保政策的顺利实施。
(三)建立多渠道的资金来源。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，缴纳保费的多少应取决于当地的经济情况，设置多个缴费档次，鼓励当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，对于特殊地区，国家加大财政补助力度，变全年一次趸缴为分期收缴，以缓解群众和地方政府的经济压力。
(四)做好新旧制度的衔接。新老制度的衔接是“新农保”政策开展的一个关键点，其制定和实施得难度比较大，需要进一步研究制度衔接的办法，兼顾公平与效率。新农保制度与其他社保政策之间应可以相互转换、衔接。“新农保”在制度制定时需留有接口，以便将来与其他养老保障制度衔接。一是制定与其他社保政策的详细转换办法在统筹区域范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。
(五)保证资金运作的安全性。新农保实行基础养老金与个人账户养老金相结合的制度。其中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，保值增值将成为各级政府部门的重大挑战。为了更有效率地运用农保基金，保证其安全性，必
关键词：农村；人口老龄化；农村最低生活保障；农村社会养老保险
一、建立新型农村社会养老保险制度迫在眉睫
第一，人口老龄化导致农村养老问题的突显。随着中国社会经济的发展和医疗水平的不断提高，国民的平均寿命也在不断延长，再加上计划生育政策30多年来连续不断的实施，中国人口出生率锐减，由1970年的33.4‰下降到2006年的12.09‰，无形之中加快了中国人口老龄化进程。根据2007年人口统计资料看出，中国65岁以上的老年人口10636万人，占总人口的8.1%，这一比例已经高于老龄型国家的判断标准（65岁以上老人占总人口的7%），表明中国已经进入老年型国家行列。预计到2020年中国的老年人将达到2.31亿，到2050年将达到4.12亿，分别占总人口的16.0%和26.1%。而中国近64%的人口居住在农村，因此农村养老保障问题就显得尤为复杂和突出。
第二，家庭结构的变化和外出务工人员的增多降低了农村老年人的生活质量。中国自20世纪80年代实行计划生育政策以来，家庭平均人口逐渐下降，据调查，20世纪30年代，中国农村的家庭人口平均数是5.26，2005年已降至3.27。家庭平均人口数的降低标志着“421”及“621”家庭结构的出现，这也意味着在农村中一对青年夫妇可能同时要照顾4-6位老人，甚至8位老人。中国经济的高速发展带来了大批农村青壮年人口外出务工，他们的外出务工意味着家庭老人赡养能力的降低，而且外出务工人员在城市的生活也是举步维艰，真正能给家里老人的生活费用是有限的，不仅如此，留守老人还要承担起照料孙辈和田间工作的任务，这些在一定程度上更加重了老年人的压力和负担，降低了生活质量。在这一社会矛盾凸显期，农村的养老保障体制的构建和完善程度直接关系到农村、甚至国家稳定的大局，因此这一体制面临着前所未有的挑战。
第三，1998年中国进行政府机构改革，国务院决定将农村社会养老保险业务管理由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，是否应当由国家出面举办农村社会养老保险，在国家主管部门出现了不同的认识，影响了农村社会养老保险的正常进行。1998年开始把农村养老保险纳入当时正在开展的金融业整顿中，1999年7月，国务院指出目前中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从此，农村社会养老保险工作实际上处于整体萎缩滑坡状态，这对农村养老保险的发展产生了不良影响，导致全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、养老保险基金经营不善而运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入困境。
二、中国现行农村养老保险存在的问题
现阶段，中国农村养老保险的实施基本上依据1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），通过这十几年的实践，虽然农村社会养老保险在一定程度上取得一些成效，但实施情况却并不乐观。
（一）农村社会养老保险政策本身存在的问题
1、农村社会养老保险缺乏法律依据。目前实施的农村社会养老保险缺乏社会保险应有的强制性和国家行为原则，许多实施问题没有法律依据。中国农村社会养老保险还没有制度化，农村公民在宪法中被赋予的在年老时从国家取得养老权利在现实中并未得到保障。各地实施的农村养老保险都是各地政府根据《方案》制定的地方规章，并不具有法律上的强制性。
2、农村养老保险的地区发展不平衡。农村社会养老保险基本上是在东部沿海实施的，在中西部也有一些试点，但因为经济比较落后，实施的效果并不好，许多农民因为经济原因为参加农村社会养老保险。东部地区无论从参保率还是人均保费都远高于中西部，西部的参保率最低，人均保费也最低，西部的农村社会养老保险在部分地区是名存实亡，这与区域间经济发展水平差距有直接关系。
3、农村养老保险资金筹集方式不合理。现行农村养老保险资金筹集方式是农民个人缴费，集体补助，国家给予政策支持。农民本身收入就不多，绝大部分农村集体经济早已瓦解，国家又没有资金补贴，导致农村养老保险基金筹集困难；也使现阶段实施的农村社会养老保险只是“保富不保穷”，穷人在农村社会养老保险中得不到保障，这违背了社会保险的最根本原则。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《方案》的基础上稍做修改形成的，各地实施方案普遍缺乏法律效力。农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、管理运用以及保险金的发放，并非按照严格的法律程序，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行，因此具有很大的不稳定性。
（二）政府在执行过程中存在的问题
1、基金监督管理体制不健全。政府权力过分集中，缺乏真正具有相对独立性的基金管理机构，难以保证农村社会养老保险基金安全。社会保险基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。在中国，大多数地方的养老保险基金是由当地的社保部门独立管理的，征缴、管理和使用集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的社保部门又受当地政府的管理，政府违规拆借、挪用养老基金的现象时有发生。
2、农村养老保险基金保值增值困难。由于养老基金的投资渠道受《方案》规定得不够灵活，基金的保值增值很被动、困难。《方案》规定“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资”。投资渠道单一违反了分散投资、降低风险的原则。而且仅仅从银行存款和国债利率与同期通货膨胀率的比较分析看，这种狭窄的投资渠道的收益率也是经常处于负增长状态。
3、部分试点政府宣传工作不到位。在全国新型农村社会养老保险“粮食换保障”试点县――安徽省霍邱县的调研中发现占33.5%的人为参保的原因是因为政府宣传不够导致其不了解政策；而没听说过“粮食换保障”的占54.2%，可以从中看出政府的宣传工作做得不到位。在基层最主要的宣传人员是村干部，如果是责任心较强的村干部能比较认真的宣传，但不负责任的村干部宣传工作就做得不好，甚至未做过宣传。在调查中了解到村干部们主要是在生产队开会的时候，对政策只做了简单的宣传，然后就在村里选一些认为可能参保的人，到其家宣传。有的村，由于上级未下达具体工作文件，致使村干部本身对这新政策也不太了解，有的甚至没听说过。还有的村干自己或家属也参保了，但也不知道具体能领取多少养老金。
4、工作人员的专业知识比较缺乏。在调研中发现，霍邱县政府部门很缺乏具有社会保障专业知识的人员。霍邱县农保办事处虽然有从事社会保障的专门人员负责该新型农村养老保险，但并不是专业人员，对社会保障工作的认识和所具有的专业知识比较缺乏，而且工作人员比较少。而在农村，从事该养老保险宣传等工作的人员，一般都是村干部，他们只是经过简单的培训，对具体的新型农村养老保险的具体内容和实施环节并非很了解，在一定程度上影响了新政策的实施效果。
三、创新农村社会养老保险制度的建议
（一）强制农民参保，每年要缴纳一定数额的保费
目前实施的农村社会养老保险都是以农民自愿的缴费为原则，在自愿的情况下农民的参保率很低，严重影响农村社会养老保险的实施。因此国家应该强制农民参加农村社会养老保险。具体做法为凡具有农村户口，并长期居住的农村的且年满30周岁的人口必须参加农村社会养老保险。各地政府都要在规定的银行或农村信用合作社为每个符合参保条件的农民建立个人养老账户，每个农民每年都要在规定的时间内在账户中存入不少于500元的养老保险费，具体的缴费工作由当地社保部门通知和监督。
（二）整合各项涉农补贴，建立个人养老账户
每年中国财政都会划拨大量的支农、惠农资金。2008年中央财政对种粮农民的直接补贴（主要是粮食直补和农资综合直补）总额达到789亿元，再加上120.7亿元的农作物良种补贴，中央财政涉农补贴总计达909.7亿元。
在调查中发现，下发到农民的粮食补贴基本上用于改善家庭生活了。农民如此消费并未达到国家对农民进行粮食等补贴的目的。政府应该改变这种补贴方式，使粮食补贴发挥最大的经济效用。具体做法是整合国家对农民的各项涉农补贴，为每个满足参保条件的农民建立一个养老账户，把各项补贴直接存入个人养老账户，作为养老保险费和社会统筹部分一起存入养老保险基金，由国家社保基金管理部门统一投资运营，保值增值，运营收益平均打入个人账户。不允许农民随便取出该账户的资金，待到农民达到60周岁的次月可以每月领取一定数量的养老金。
（三）各级财政应对农村社会养老保险进行补贴
仅仅依靠农民自己缴费和一些涉农补贴的资金来保障农民的养老是不可能的，很难起到保障作用，国家必须要对农村社会养老保险补贴，依靠各级财政的强大后盾来保障农民老年的生活。具体做法为国家应每年向每个农村社会养老保险个人账户补贴1000元钱，分4级财政补贴，国家财政每年补贴65%，各省财政每年补贴20%，市级10%，县级5%。补贴金额每年和各涉农补贴同一时间打入农民家庭养老账户作为养老保险费，让农民切实享受到改革开放和经济发展的成果。
（四）新型农村社会养老保险要与农村最低生活保障结合
农村最低生活保障制度是指国家和社会为了给收入难以维持最基本生活的农村贫困人口提供保障而建立的社会保障制度，它是农村居民维持生存和生活的最后一道防线，建立新型农村社会养老保险制度解决农民的养老问题要和农村最低生活保障制度相结合。推进农村最低生活保障制度的建设有利于进一步解决农村贫困老年人的养老问题。
（五）政府社会保障部门要加强执行力度，做好本职工作
1、社会保障部门要有选择有重点有层次地开展农保工作。针对农民文化水平低，养老意识薄弱，在早期农保工作中，重点选择容易参保的人，如思想觉悟水平较高、有经济基础且思想开放的人，通常这些人无需或只需稍做宣传即会参保；而后进入中期工作时，主要针对有钱参保但观念陈旧的人，通过做思想工作，帮助其消除忧虑、更新观念，努力争取他们参保；最后，让已参保的人自动充当宣传政策的媒介，再加上此时有关工作人员的经验已丰富，动员这部分人参保已非难事。
2、培养社会保障工作专业人员，专门负责养老保险工作。霍邱县实行的“粮食换保障”农村社会的养老保险，在曹庙镇和白莲乡进行了试点。两个试点乡镇里虽设立就业和社会保障所，但没有专业的劳动和社会保障工作人员，而且乡镇该机构的工作人员只有1-2名。所有的基层操作都交由村干部来实施，而这些村干部只进行简单的培训，他们对政策的具体细节也不是十分的熟悉。因此培养专门技术人才，特别是政府招聘公务员时，努力增加这类专门人才的名额，让专业化带动新政策，新制度的前进。
广大农民何时才能像城镇居民一样享受到同等的社会保障待遇，这需要中国各级政府和社会的共同努力。社会保险法的即将颁布，对于落实党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障广大人民群众的合法权益，促进社会的和谐稳定，都具有非常重要的意义。
参考文献：
1、许世坚.我国农村社会养老保险制度的历史进程[EB/OL].中国农村研究网,2008-04-06.
2、刘庆龙.中国社会保障制度[M].河南人民出版社,2006.
摘要：我国社会已经进入老龄化阶段，随着又一次民工潮的到来，农村留守老人的养老问题日益成为政府和社会关注的焦点。时此，国家也出台了新型农村养老保险制度的政策。本文结合我国新型农村养老保险制度产生的背景，阐述了实施新型农村保险制度的意义和可行性，并提出了相关的政策措施。
关键词：新型农村社会 养老保险制度 国家资金
一、我国新型农村养老保险制度产生的背景
按照国际上的标准，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口比例达到10%时，就宣布该国家已经进人了老龄化社会。现在，我国60岁以上的老人有1.5亿，全国人口有13亿，老年人口比例已经达到了11.5%，说明我国已经进人了老龄化社会。在1.5亿老人中，有大约5000万在城市，他们大部分已经有了职工养老保险。剩下1亿人在农村，他们也需要实现老有所养。
而在我国经济建设的过程中，大量年轻力壮的农民离开家乡投人到打工的潮流中，掀起了一股民工潮。这就直接导致了农村空巢家庭的出现，许多老人的日常生活状况得不到子女的照料，甚至经济来源也仍然要靠自己挣得，传统的“养儿防老”的家庭养老模式开始瓦解。同时，随着实施计划生育政策后独生子女的出现，4-2-1家庭结构变化使得年轻家庭的养老负担沉重，巫需社会来帮助解决农村养老问题。由此，在农村实现社会养老模式已迫在眉睫。
为顺应家庭养老模式向社会养老模式的转变，我国政府开始实施新型农村社会养老保险制度。国务院召开常务工作会议，决定从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点，2020年以前必须全部覆盖。实行养老保险以后，每个农民的养老保险金每月至少能拿到55元，并且上不封顶，根据地方财力而定。与以往的农村养老保险制度不同的是，新型农村社会养老保险是由农民个人交费、集体补贴和财政补贴来共同组成这个资金来源，其中财政补贴占大头。这就为农村养老保险制度的建立创造了重要条件。
二、实施新型农村社会养老保险制度的蔽义
1.有利于改善民生，维护社会稳定
民生是最大的政治。在我国农民的人口比例占大部分.他们的生活好坏关系着整个社会的稳定。我国政府历来重视民生，新农村建设也取得了显著的成就，大大改善了农民的生活条件。新型农村养老保险是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。新农保在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老金;一部分是个人账户的养老金。与老农保靠农民自己缴费的自我储蓄方式不同的是，新农保能享受到国家财政的补贴，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资渠道，大大解决了农民由于收人有限而无法参保的问题。这一举措为建立农村社会养老保险制度打下了坚实的基础，为农民的社会养老提供了制度性保障。
2.有利于加快国家城市化进程
长期以来，我国的城乡二元经济模式存在并运行着，显著的表现就是在城乡养老模式方面。城市里早在20世纪50年代就建立了社会养老保险制度，形成了社会养老的模式，而农村的养老主要采用家庭养老模式。新型农村养老保险制度形成以后，农民也开始从家庭养老模式过渡到社会养老模式，从根本上改变了二元经济模式，开始实现城乡一体化，也实现了城乡统筹社会保障发展的起点。农民的生活开始与城市接轨，这一过程也为我国城市化进程加快了步伐。
3.有利于减轻家庭子女的负担
在经济迅速发展的今天，人们的生活水平不断提高，生存1 f::力不断增强。大多数年轻人都背负着买房、看病和子女上学的新三座大山，再加上养育孩子的成本，使得他们无暇顾及老人的晚年生活。特别是农村老人，年老以后体力下降，没有任何收人来源，生活水平可想而知。建立新型养老保险制度以后，不仅能够保证他们有个幸福的晚年，而且能够减轻家庭和子女的负担，缓和家庭矛盾。
三、实施新型农村社会养老保险制度的可行性
1.国家财政收入提供了经济保障
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“老农保”启动时有一个教训，就是单纯依靠农民自己和集体出资，包括这个制度管理和运行的资金也都从这里边提，所以它就没有能够支撑下来。当时也不是说没有想到政府财政可以出资，但是十几年前我国政府的财力有限，财政收人可能才几千个亿，实在是巧妇难为无米之炊。经济基础决定上层建筑，现如今我国综合国力大大增强，国民收人不断增加，已经有足够的资金来补贴新型农村养老保险，建立和完善农村养老社会保障制度。
.农民养老观念转变莫定了思想基拙
独生子女政策促使农村父母养老观念转变，从“养儿防老、土地养老”的观念逐步转变为社会养老的观念。由于我国实行了计划生育政策，农村第二代独生子女现在已经成家立业，他们面临着--家庭的养老负担。为此，父母大多不愿意加重子女的负担，在他们有能力的情况下，宁愿自己养老。再加上农民在外出打工的经历中，被城市里的社会养老思想同化，他们也不再仅仅依靠子女养老。传统的养儿防老、土地养老的观念不复存在，他们也期望建立社会养老模式。这种思想观念的转变是难能可贵的，为新型农村养老保险制度扫清了障碍。
.城镇养老保险提供了制度借鉴
我国的城市养老保险制度建立于年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，已经运行近六十年了。在此过程中，积累了大量的经验。比如资金运营模式、社保的系统内部的监控的系统的建立等。为此，在新型农村养老保险制度建立的过程中，也可以结合农村的实际情况，加以学习和借鉴，避免走弯路。
.合作医疗的成功莫定了实践基拙
在新型农村合作医疗中，政府出资占大头，农民出资占小头。比如说你出了元钱我就给你出元钱，这样农民就可以算清这笔账了，政府资金到位了，自然会带动起农民参保的积极性。新农合的覆盖面迅速扩张，不到三年就从无到有，现在已经覆盖亿多人了。农民生病了不再在家扛着，而是积极到医院治病然后报销，农民响应政府的号召后得到了真正的实惠。新型农村养老保险的模式与新型农村合作医疗类似，都是中央和地方政府补贴大头，特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。有了新型农村合作医疗的尝试，让农民的心里更加踏实、放心，他们享受到了政府的福利，对政府颁布的新型农村养老保险有了信任的思想基础。
四、实施新型农村社会养老保险制度的建议
.落实国家资金，规范社保基金的管理机制
国家资金在新型农村养老保险中占大头，在其中起着至关重要的作用。可以毫不夸张地说，国家资金的落实直接关系着新型农村养老保险制度的成败，旧农保的失败就是一个例子。为此，国家要制定资金落实的计划，并制定响应的监督措施，来保证新型农村养老保险制度的实施。
社保资金是农民的救命钱，是农民养老的主要经济来源，因此要加强管理和监督，防止被挪用的情况发生，更要防止它的贬值。为此就要建立保质增值的渠道，提高资金的利用效率。在资金的保值增值中，要安全第一，效率第二。对于风险性大的增值渠道，比如股票要谨慎投资。
.尽早完善社会统筹机制
目前，城镇养老保险将在年月日实现全国社会统筹机制。国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议，决定再次提高企业退休人员基本养老金，实施全国统一的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续制度。从年月日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移;在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费;参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。国家将建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，发行全国通用的社会保障卡。这一制度对于更好地保障流动就业人群的权益，建立健全全国统一的社会保险制度，具有重要意义。
.实行以社会养老保障为主、家庭养老保障为辅的多层次养老保险机制
关键词：新农保 养老保险 农村
0 引言
社会养老保险是社会保障体系中的一项重要内容，是解决老年人生活保障问题的重要措施，在促进社会的和谐与稳定、减缓社会贫富差距等方面具有积极意义。国务院于2009年了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求各地建立新农保试点，并在2020年前基本实现对农村适龄农民的全覆盖。本文依托于对鹿泉、枣强地区的调查，对农村社会养老保险的探索过程进行梳理，立足于新、老农保的对比，分析新农保的优势，对新农保试点中存在的问题进行简要分析。
1 新农保与老农保相比所具有的优点
1.1 建立多渠道资金筹集机制，强化政府责任 老农保在资金筹集上坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持的原则。在绝大部分地区，集体补助难以到位，实行的是个人的完全积累模式，本质上是农民的一个长期积累。这是老农保难以取得成功的一个主要原因。而新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，改变了养老金完全由个人账户累计的方式。要求政府提供一定的财政支持。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准55元给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，其余50%有地方财政承担。另外地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。这一特点，使之与老农保相比，更具社会性、福利性，对农民更有吸引力，在一定程度上解决了农保参保率低的问题。截至6月底18个新农保试点县(市)平均参保率达到91.4%，有82.3万名60周岁以上农村老人领取了养老金。而在2008年，这一参保率只有4.7%。
1.2 建立了待遇调整机制 老农保的养老金待遇主要取决个人账户中的资金积累额。而新型农村社会养老保险的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。引入了待遇调整机制，会依据实际情况的变动，适时地对基础养老金和缴费档次设置：国家会根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准，地方政府也可以根据本地区实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，也可适当加发基础养老金；此外，政府会依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。待遇调整机制的建立，能够更好的增加农民参保的热情，能更好的保障老年人的基本生活。我国经济处于高速发展的阶段，随之而来的，居民收入、物价水平也在不断的增长。假如不建立待遇调整机制，十年、二十年后，政策必定不能再符合社会的需要。就如老农保每月2元~20元的缴费标准已远远不能满足农民的需求了。
1.3 政策的衔接性 老农保很少考虑与农村其他社会保障制度的衔接与转化，并且片面的限制其他形式养老保险的开展。而新农保在制度设计之初，既考虑了新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接，新农保制度与被征地农民社会保障、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，此外也考虑了老农保与新农保的衔接问题。
1.4 强化基金管理与监督 老农保的基金管理与监督机制不够健全，私自挪用基金的情况时有发生。例如2009年原河北省劳动保障厅农村社会保险处原处长就因挪用农村养老社保基金而被判刑。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。
同时，基金的管理经费纳入财政预算，不再从基金收入中提取。并且政策强调了社会保障、财政、监察、审计部门和社会的监督。
2 新农保推进中存在的若干问题
2.1 新农保的保障水平较低 农村的经济发展水平整体较低，农民的可支配收入较少，所以农民的缴费能力很有限。鹿泉和枣强地区，选择100元缴费标准的人能占到80%左右。按照大部分人群选择的100元的缴费标准缴费15年计算，其年老后，每个月可以领取约65元的养老金。按照最高档500元的缴费标准缴费15年计算，其年老后，每个月可以领取约105元的养老金。而据河北统计局的统计，2008年我省农民平均每人生活消费支出为3125.55元，即每月约为260元。所以，65元或105元的养老金都很难满足农民的养老需求。另外鹿泉地区的农村低保金是每人每年1110元，即每月92.5元，远高于65元的养老金。可见新农保的保障水平较低，难以满足老年人的正常生活。
2.2 新农保的集体补助难以到位 90年代我省大部分的村集体企业都已关停，加之农村整体经济实力较弱，在绝大部分地区的集体补助难以到位。在调查过程中，仅有发展集体企业的曲寨村，出租土地的北寨村等极少数几个村子对农民进行了新农保进行了补贴。面对这种情况，需要我们大力发展工业，发展集体经济，加快城镇化进程，只有经济发展了才能有财力实现“以工反农”，促进城乡社会保障事业的协调发展。
2.3 保富不保贫 采取自愿入保的方式实际上主要吸纳了有一定经济能力的农民，而对于那些没有经济能力，特别是对那些既没有经济能力的又需赡养老人的一部分困难群体吸纳不进来，他们享受不到政府给予的养老补贴。应当考虑由财政为这一部分困难群体提供一些额外的补贴，使其有机会享受的政府给予的养老补贴。
2.4 半强迫性质 2009年的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，中明确规定了，新农保制度实施时，已年满60周岁，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这一规定是很多农民产生了反感，同时也使得一部分无子女赡养的老人领不到养老金。此外，地方政府存在逐级压任务、定指标的情况，各级干部为逐政绩，在考核中争佳绩，对农民半哄半逼要求其参保。
2.5 一县一策，不利整合 新农保中央了指导意见，但由县级政府制定本地区的具体政策，组织实施。虽实现了因地制宜，对当地农民有一定利处。但导致新农保在各地政策不尽相同，存在一些差异，这就为以后制度的衔接和统筹层次的调高赠加了难度。例如鹿泉和枣强地区，新农保的补缴情况相差很大。鹿泉有80%的进行了补缴，枣强地区仅2000余人选择补缴。
参考文献
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1、什么是新型农村社会养老保险制度?
新型农村社会养老保险是为保障农村劳动者年老时基本生活，由政府组织实施的一项社会保险，是国家社会保障体系的重要组成部分。采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资模式，坚持“权利与义务相对等，公平与效率相结合，保障水平与经济发展相适应”的原则，使城乡居民老有所养，共享经济社会发展成果。
2、为什么要建立新型农村社会养老保险制度?
建立新型农村社会养老保险制度是党中央、国务院着眼于统筹城乡经济发展作出的重大决策，是农村经济发展和社会进步的重要标志，是促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的重点工程。它不仅反映了广大农民世世代代盼望“老有所养”的愿望。而且体现了党和政府对农民承担的重大责任，体现了社会主义制度的优越性。
3、建立新型农村社会养老保险制度的基本原则是什么?
新型农村社会养老保险制度按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，要求筹资和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应；个人、集体、政府合理分担责任，使权利与义务相对应；坚持政府主导与农民自愿相结合，引导农民普遍参保；由省确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，参保农民实行属地化管理。
4、我省新型农村社会养老保险的目标是什么?
从我省经济社会发展实际出发，在已全面开展新农保试点工作的基础上，力争到2010年底所有涉农县(市、区)全部推行新农保，基本实现农村适龄居民参保全覆盖。
5、新型农村社会养老保险制度的参保范围包括哪些?
具有本省户籍，年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地参加新农保。
6、外来和外出务工务农人员如何参加新农保?
外地来本县务工、务农等人员，原则上参加其户口所在地的社会养老保险；本县外出务工、务农等人员，原则上参加其户口所在地的社会养老保险；具体规定由地方人民政府确定。
7、个人缴费有几个档次?
缴费标准目前设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元6个档次。鼓励有条件的地区设定更高档次的缴费标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。省根据国家要求以及农民收入增长等情况适时调整缴费档次。允许地方探索实行灵活多样的缴费方式。
8、如何缴纳保险费?
凡符合参保范围的农村居民，由个人提出申请，自主选择缴费档次，在户籍所在地新农保经办机构办理参加新农保手续后，按规定缴纳保险费。
9、集体补助有什么规定?
有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
10、各级政府如何补贴?
政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金。基础养老金由中央财政、省财政和地方财政共同承担。省财政(含中央财政)对县(市、区)按人均财力分档给予补助，对经济薄弱地区给予重点倾斜。
地方政府对参保人参保给予补贴，补贴标准每人每年30一50元，有条件的地区可提高补助标准，补助水平限低不限高；对选择较高档次标准缴费的，可适当增加补贴给予鼓励，具体标准和办法由地方人民政府确定。
对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
11、新农保个人账户如何建立?
政府为每位新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他社会经济组织对参保人缴费的资助、地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额按照中国人民银行公布的人民币一年定期存款利率计息。
12、新农保养老金的待遇如何计算?
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
基础养老金标准每人每月最低为60元，地方政府可以根据当地实际情况适当提高标准，提高部分的资金由地方财政支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
省根据国家对新农保基础养老金调整政策，以及全省经济社会发展情况，适时调整基础养老金最低标准。
13、领取养老金有什么条件?
年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的本省户籍的农村居民，符合领取养老金条件的，可按月领取养老金。本办法实施前，已经领取原新农保养老金的55―60周岁女性，仍按原待遇标准继续领取，年满60周岁后按本办法确定的标准领取。
《实施办法》正式实行后，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保；距领取年龄不足15年的，可按年缴费，并允许补缴，累计缴费不超过15年。
14、新农保基金管理有什么规定?
建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。目前，新农保基金实行县级管理，条件成熟时将实行省级管理。
15、新农保基金如何监督?
各级人力资源社会保障部门应切实履行职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务流程，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的存储、筹集、上解、预算、划拨、发放进行实时监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明；加强社会监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。财政部门要充分发挥监督职能，加强新农保资金的收入、支出、结余的监督，加强对新农保资金的财政专户管理，确保专款专用。监察、审计部门按各自职责实施监督。试点地区新农保经办机构和村民委员会，每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示。接受群众监督。
16、新农保制度如何与其他社会保险制度相衔接?
关键词:农村社会养老保险;制度供给;分类保障
2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。
一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力
以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。
第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5 000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。
第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。
也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。
二、农保制度的新选择:分类保障
当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。
第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。
“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。
“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。
第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。
1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。
农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资,或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位,还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳,是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果;而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资,是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。
由农业社会向工业社会转型、计划经济向市场经济转轨的过程中，家庭养老向社会养老过渡成为必然，我国自从1986年开始http://对农村养老社会保障制度进行了一系列的改革和探索，涌现出很多因地制宜的创新试点，例如山东省莱芜市2007年在全省率先建立政府主导与市场运作相结合的农村社会基本养老保障制度。从新制度经济学的视角看，目前我国农村养老保险体制正在进行着制度的变革，所以用新制度经济学理论分析其变革进程更具有现实意义。
新制度经济学中的制度变迁理论基本假设为：制度可以视为公共产品，它由组织或个人提供，其供给是有限的、稀缺的，制度的供给与需求达到均衡时，制度是稳定的。但当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。制度变迁有两种方式：一种是自下而上的变迁，推动主体是某个人或组织，为从新制度中获取利益而采取的一种自发倡导组织的变迁形式，又称为“诱致性制度变迁”；另一种变迁的主体是国家，政府以命令和法律的强制形式引入的制度变迁，又称为“强制性制度变迁”。
一、农村养老保险制度变迁动因分析
从制度需求方面看，首先，农村经济体制改革与发展，使农民收入大幅度提高，这为农村养老保险制度的变革提供了丰厚的物质基础；其次，我国目前处于从农业向工业和服务业转型的过程中，这一过程使农业在国民生产总值中的比重下降，土地资源供给价值逐年降低。另外，农村改革实行家庭承包责任制后，家庭作为基本的生产经营单位要承担各种风险，集体的保障功能在逐渐减弱。WWw.133229.COm据统计，莱芜市总体上已经进入老龄化社会，2006年60岁以上老年人占到总人口的15%。同时，一对夫妇上养4个老人、下养1个孩子的“4-2-1家庭”逐步增多，建立完善农村社会养老保障体制日益迫切。
从制度供给方面看，农民的养老保险和最低生活保障直至九十年代以后才开始试点工作。对农村居民养老问题，莱芜市在不同的历史时期都进行过一些探索，如上世纪九十年代民政部门推行“个人储蓄”式农村养老保险；近几年来，部分区、镇、村自发探索实行“补助养老”；还有商业保险机构推行商业养老保险。这些养老形式存在弊端，很难推广。面对这种形势，莱芜市经过调研论证，采取政府主导与市场运作相结合的方式，探索建立“低点起步，全面覆盖，逐步提高，城乡衔接”的农村社会基本养老保障制度。
二、我国农村养老保障制度变迁方式
（一）农村养老保险制度改革具有诱致性变迁的特点。现阶段，我国新型的农民专业合作型的养老保险制度的建立，是在利润的诱导下进行的一项制度创新，它具有诱致性变迁的特点。在莱芜市，对参保居民来说，个人交费低、实际保障高。个人交费最多的是65周岁720元，当年就开始领取养老金，最长两年内就能领回本金。80岁以上的农村居民，个人不用交费就能直接领取养老金。对农民来说，加入新型农村养老保险制度收益大于成本，所以农民有自发变革制度的需要。
目前，作为诱致性变迁主体的大部分农民意识相对滞后、知识水平不高，即使有少数人预期到这一制度变迁的潜在利润，但由于农民这一利益集团人数众多，谈判成本过高，绝大多数人依然很难达成共识并采取集团行动，从而实现制度的变迁。所以，农村社会保障制度的变迁不能单纯依靠诱致性制度变迁，还需要政府的强制性变迁的引导才能最终实现。
（二）农村养老保险制度改革需要强制性变迁的引导。从政府层次的制度创新来看，其预期的制度创新收益也必须大于预期成本。这里的收益和成本不仅仅是经济上的，更多的是社会和政治方面的。
1、农村养老保险制度变革的经济收益与成本。农村养老保险变革的经济成本主要包括保险支出费用和组织成本。从案例看，如果莱芜市政府全部包办农村居民养老保障，按这次社会基本养老保险的低点起步，每年约需要投入6，000多万元，按照政府主导与市场运作相结合的方式，莱芜实际只投入1，000多万元就解决了这个问题。其次是效率高、成本低。如果完全由政府管理运作1.5亿元的养老基金、每年运转经费约需200万元，而采取市场运作，中国人寿莱芜分公司按养老基金总额的1.5%一次性提取管理费，仅相当于政府运作一年的费用，节约了成本，提高了效率。
2、农村养老保险制度变革的社会收益与成本。莱芜实行新型农村养老保险制度后，社会效应明显。首先，实行农村社会养老保障，维护了农村居民的切身利益，增强了对党和政府的凝聚力、向心力，进一步树立了执政为民的良好形象。其次，从实践看，参加农村社会基本养老保险的过程，促进了家庭和睦，社会和谐。
农村养老保险制度变革的社会成本主要是消除制度变革阻力的费用。政府可通过较高的中央集权和较
http://
强的公信力来努力降低这些制度成本。
从以上分析来看，农村养老保险制度变革收益要大于其成本，所以政府有动力完善其制度供给，加快制度变迁的速度。
三、案例启示—新制度经http://济学视角下加快农村养老保险制度变迁的思路
目前，我国新型的农村养老保险制度仅在小范围进行试点，并未形成全国性的、稳定而规范的制度。所以，找出影响农村养老保险制度变迁的原因，加快其变迁的进程已迫在眉睫。
影响制度变迁的因素很多，一般可以分为三类：即经济因素、政治因素和意识形态因素。在制度变革的不同阶段，三种因素会同时发生作用，但作用大小不同。在诱致性制度变迁中，经济因素对制度变革成本影响较大，而在强制性制度变迁中，政治因素和意识形态因素对变革成本的影响较大。根据这三方面的因素，我们可以从以下几个方面给出加快农村社会保障制度变迁的对策建议：
（一）大力发展农村经济，为制度变迁提供物质保障。经济发展是社会保障的物质基础，经济发展水平愈高，养老保险制度的改革就愈有保障。因此，发展农村经济，增加农民收入，是农村养老保险制度改革的基础。近年来，莱芜市政府积极探索，创新农村经济发展路子，形成了工业带动发展、园区带动发展、村企优势互补融合发展、农业产业化带动发展、旅游开发带动发展的五条发展路子，聚集起了80%的企业，为新型养老保险制度的建立提供了雄厚的物质基础。国家要加大对农业的投入，调整农村产业结构，大力发展乡镇企业；同时，加快农村税费改革，减轻农民负担；完善现行农村土地制度，有效增加农民收入。
（二）确立社会公平的建制理念，加快养老保险意识的变迁。意识形态在制度变迁中既有约束作用又有促进作用。主要表现在既得利益阶层为了维护自身利益，会对制度变迁持反对态度。计划经济阶段，农民阶层没有得到社会保障制度庇护被认为理所当然，这种观念意识成为养老保险制度改革的障碍。为推广新型的养老保险制度，莱芜市里制定了宣传方案，并通过新闻媒体进行了大张旗鼓的宣传。人寿保险公司组成专门的宣传队伍，制作《宣传课件》，印发宣传资料，派出专人到各乡镇集市、街道深入宣传发动。
